eBooks

Tourismuspolitik

0729
2024
978-3-7398-8066-2
978-3-7398-3066-7
UVK Verlag 
Ralf Bochert
Ralf Vogler
10.24053/9783739880662

Ideal für Praxis und Wissenschaft Urlaub ist die schönste Nebensache der Welt. Allerdings geht das Reisen mit Markt- und Staatsversagen einher. National und supranational müssen Regierungen deswegen den Tourismus politisch gestalten. Ralf Bochert und Ralf Vogler beleuchten die Tourismuspolitik im Detail: Zu Beginn skizzieren sie die Grundlagen von Tourismus und Politik. Zudem gehen sie u.a. auf Marktformen und Wettbewerb ein. Die Problematiken, die sich aus öffentlichen Gütern und Externalitäten ergeben, lassen sie nicht außer Acht. Privatisierung und Deregulierung thematisieren sie ebenso wie Lobbyismus und die Interessen der Stakeholder. Auf Basis dessen zeigen sie Handlungsfelder der Tourismuspolitik auf. Das Buch richtet sich an Studierende, Praktiker:innen und Wissenschaftler:innen der Politik- und Tourismuswissenschaften.

<?page no="0"?> geht auf Handlungsfelder ein Ralf Bochert / Ralf Vogler Tourismuspolitik <?page no="1"?> Tourismuspolitik <?page no="2"?> Prof. Dr. Ralf Bochert lehrt Destinationsmanagement, Tou‐ rismuspolitik und VWL an der Hochschule Heilbronn. Prof. Dr. Ralf Vogler ist Forschungsprofessor für Tourismus‐ politik und -entwicklung an der Hochschule Heilbronn. <?page no="3"?> Ralf Bochert / Ralf Vogler Tourismuspolitik <?page no="4"?> DOI: https: / / doi.org/ 10.24053/ 9783739880662 © UVK Verlag 2024 ‒ Ein Unternehmen der Narr Francke Attempto Verlag GmbH + Co. KG Dischingerweg 5 · D-72070 Tübingen Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Alle Informationen in diesem Buch wurden mit großer Sorgfalt erstellt. Fehler können dennoch nicht völlig ausgeschlossen werden. Weder Verlag noch Autor: innen oder Herausgeber: innen übernehmen deshalb eine Gewährleistung für die Korrektheit des Inhaltes und haften nicht für fehlerhafte Angaben und deren Folgen. Diese Publikation enthält gegebenenfalls Links zu externen Inhalten Dritter, auf die weder Verlag noch Autor: innen oder Herausgeber: innen Einfluss haben. Für die Inhalte der verlinkten Seiten sind stets die jeweiligen Anbieter oder Betreibenden der Seiten verantwortlich. Internet: www.narr.de eMail: info@narr.de CPI books GmbH, Leck ISBN 978-3-7398-3066-7 (Print) ISBN 978-3-7398-8066-2 (ePDF) ISBN 978-3-7398-0639-6 (ePub) Umschlagabbildung: © fotoVoyager ∙ iStockphoto Autorenbild Bochert: © privat Autorenbild Vogler: © Matthias Stark Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http: / / dnb.dnb.de abrufbar. Ralf Bochert hat in der Vergangenheit bereits zum Thema „Tourismuspolitik“ publiziert; z. B. in dem Buch Tourismus in der Marktwirtschaft (Oldenbourg, München 2001) und in dem Buch Tourismuspolitik (uniedition, 1.-A. (2007); 2.-A. (2014) und 3.-A. (2019)). Diese Bücher sind vergriffen. Textpassagen aus diesen Büchern können sich vereinzelt in diesem Werk wiederfinden. www.fsc.org MIX Papier aus verantwortungsvollen Quellen FSC ® C083411 ® <?page no="5"?> 11 13 1 15 1.1 15 1.2 17 1.3 20 1.4 21 1.5 22 1.6 23 1.7 24 1.8 25 27 2 29 2.1 29 2.2 32 2.2.1 32 2.2.2 34 2.3 40 2.4 43 2.4.1 44 2.4.2 51 2.5 53 2.5.1 53 2.5.2 54 2.5.3 55 2.5.4 56 2.5.5 57 2.5.6 57 59 3 61 3.1 61 Inhalt Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dimensionen der Tourismuspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bedürfnisse und Motive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Push- und Pull-Faktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nachfrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konsum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nutzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partizipation und Teilhabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lebensqualität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Philosophische Grundlagen und politische Ideologien . . . . . . . . . . . . . . . . . . Macht und Herrschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Herrschaftsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Herrschaftsformen nach Aristoteles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Heutiges Verständnis von Herrschaftsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staatstheorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ideologien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politische Ideologien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Religiöse und glaubensorientierte Ideologien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ethische Grundlagen von politischen Entscheidungen . . . . . . . . . . . . . Folgenethik und Utilitarismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tugendethik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Deontologische Ethik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diskursethik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ethischer Egoismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bezug der Ethik zur Tourismuspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staatsorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . <?page no="6"?> 3.2 65 3.3 67 3.4 68 3.5 69 3.6 71 3.7 73 75 4 77 4.1 77 4.2 78 4.3 81 4.3.1 82 4.3.2 83 4.3.3 84 4.4 85 4.4.1 85 4.4.2 87 4.5 89 4.5.1 89 4.5.2 91 4.6 92 4.6.1 92 4.6.2 92 4.6.3 93 94 5 95 5.1 95 5.2 96 5.3 97 5.4 98 5.4.1 98 5.4.2 101 5.4.3 105 5.5 107 5.6 109 111 Gemeinwohl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Parlamentarische Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Unterschiede zwischen parlamentarischen und präsidialen Staatsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Föderalismus und Zentralstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tourismusspezifische Implikationen von föderalen und nationalen Staatssystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rolle der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechtliche Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Normenhierarchie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verhältnismäßigkeitsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Relevante Grundrechte im Kontext der Tourismuspolitik . . . . . . . . . . Grenzen und Beschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Praktische Konkordanz als Bewertungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Maßstäbe für das Verwaltungshandeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Der Verwaltungsakt als Interaktionsinstrument . . . . . . . . . . . . . . . . . . Europarechtlicher Einfluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grundrechte und Grundfreiheiten der Europäischen Union . . . . . . . . Europäische Rechtsakte und Europäischer Gerichtshof . . . . . . . . . . . . Wettbewerbsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Unlauterer Wettbewerb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kartellrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beihilferecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Marktformen und Wettbewerb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Funktionen des Wettbewerbs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zentrale Leitbilder der Wettbewerbspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Bestreitbarkeit von Märkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verschiedene Marktformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Monopolistische Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oligopolistische Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Polypolistische Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Natürliches Monopol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Essential-Facilities-Doktrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Inhalt <?page no="7"?> 6 113 6.1 113 6.2 115 6.3 117 6.3.1 117 6.3.2 118 6.4 120 6.4.1 121 6.4.2 122 6.5 125 127 7 129 7.1 130 7.2 132 7.3 140 7.4 146 7.5 151 7.6 154 155 8 157 8.1 159 8.2 161 8.3 165 8.3.1 167 8.3.2 167 8.3.3 167 8.3.4 168 8.3.5 169 8.3.6 169 8.3.7 170 8.3.8 170 8.3.9 171 8.4 171 8.5 172 173 9 175 9.1 175 9.2 177 Externe Effekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Positive externe Effekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Negative externe Effekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politische Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staatliche Eingriffe bei positiven externen Effekten . . . . . . . . . . . . . . . Staatliche Eingriffe bei negativen externen Effekten . . . . . . . . . . . . . . Marktwirtschaftliche Lösungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Coase-Theorem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spieltheoretische Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eingriffsnotwendigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Öffentliche Güter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Private Güter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Clubgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kollektivgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Allmende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politische Zusammenhänge zwischen den öffentlichen Gütern . . . . . Ausschließung und Finanzierung als Kernprobleme . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Güter und ihre Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Differenzierung der geförderten und eingeschränkten Güter . . . . . . . Externe Effekte und Umverteilungsproblematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politische Maßnahmen zur Beeinflussung des Konsums . . . . . . . . . . . Steuererhebung-/ steigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Steuerreduzierungen und Subventionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lizenzierung/ Ausbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Qualitätsstandards . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gebote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verbote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontingente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Arbeitsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tourismus an sich als meritorisches Gut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eingriffstiefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Umverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finanzielle Förderung der Konsumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förderung der Anbieter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inhalt 7 <?page no="8"?> 9.3 178 9.4 178 9.5 178 179 10 181 10.1 181 10.1.1 181 10.1.2 182 10.2 183 10.3 185 10.3.1 185 10.3.2 186 10.3.3 188 10.3.4 191 10.3.5 198 10.4 201 10.5 202 10.5.1 205 10.5.2 206 10.5.3 207 209 11 211 11.1 211 11.2 214 11.2.1 215 11.2.2 215 11.2.3 217 11.2.4 217 11.3 222 11.3.1 223 11.3.2 228 230 12 233 12.1 234 12.2 236 12.2.1 236 12.2.2 241 12.2.3 243 Einzelprüfung der Bedürftigkeit durch den Anbieter . . . . . . . . . . . . . . Sozialer Schutz für Reisende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Menschenbild der Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politischer Entscheidungsprozess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politische Ziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Idealziele als Oberziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abgeleitete sektorale Ziele und Beiträge der Tourismuspolitik . . . . . . Einflussfaktoren auf tourismuspolitische Entscheidungen . . . . . . . . . Handlungsrahmen und Prozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Der politische Prozess als Input-Output-Beziehung . . . . . . . . . . . . . . . Einflussströme und politische Entscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . Trichtermodell nach Hofferbert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Policy Cycle und Phasenmodelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partizipation der Bevölkerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rolle der Verwaltung und Bürokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lobbyismus und Einflussnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Internes Lobbying . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Externes Lobbying . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lobbying als Marktplatz und Tauschbörse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur und Quellenangaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Interessen und Stakeholder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Öffentliche und private Institutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Interessen und Interessengruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Direkte Interessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indirekte Interessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Monothematische versus multithematische Interessengruppen . . . . . Relevante tourismuspolitische Interessengruppen . . . . . . . . . . . . . . . . Stakeholder-Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Identifikation von Stakeholdern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abgeleitete Handlungsfelder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Staatsversagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die besondere Rolle der Wähler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Rolle von Parteien und Regierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Bedeutung der Wahlkampfprogrammatik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Verhalten der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die allgemeine Problematik der Parteiendemokratie . . . . . . . . . . . . . . 8 Inhalt <?page no="9"?> 12.2.4 244 12.2.5 247 12.3 248 12.3.1 248 12.3.2 252 12.3.3 254 12.3.4 254 12.4 255 12.4.1 258 12.4.2 261 12.4.3 263 273 13 275 13.1 275 13.1.1 276 13.1.2 276 13.1.3 277 13.1.4 277 13.2 277 13.3 278 13.3.1 281 13.3.2 282 13.3.3 283 13.4 283 13.5 283 13.5.1 285 13.5.2 285 13.5.3 285 13.5.4 285 13.5.5 286 13.5.6 286 13.6 292 13.6.1 292 13.6.2 294 13.6.3 300 13.7 301 13.8 302 303 Die tourismuspolitische Bedeutung der Lösungsansätze . . . . . . . . . . . Überzeichnung der Bedeutung des Tourismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Rolle der Bürokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das diskretionäre Budget und Bürokratiekontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . Regulierung durch Behörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mehr exekutive Macht für Bürokratien? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tourismusspezifische Problematik der Bürokratie . . . . . . . . . . . . . . . . Interessengruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verzerrungen der politischen Entscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Bedeutung der Gruppengröße und -homogenität . . . . . . . . . . . . . . Die Interessengruppen im Tourismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Privatisierung und Deregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formen der Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Formale Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Materielle Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Funktionale Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Implizite Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Der Trend zur Privatisierung und seine Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . Die touristische Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rückzug des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rückzug des Staates in Erwägung ziehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rückzug des Staates bedeutet das Verschwinden des Gutes . . . . . . . . . Trends der Privatisierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Deregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Monopolgarantie und Versorgungsverpflichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . Freistellung von wettbewerbsrechtlichen Regelungen . . . . . . . . . . . . . Preiseingriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Folgerung aus der Kritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Der Sinn und die Formen der Deregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regulierung und Deregulierung im Tourismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Interkommunale Kooperationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die incomingtouristischen Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Möglichkeiten der interkommunalen Zusammenarbeit . . . . . . . . . Zusammenfassung: Interkommunale Kooperation . . . . . . . . . . . . . . . . Der Zusammenhang von Privatisierung und Deregulierung . . . . . . . . Allokative Effizienz der Deregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inhalt 9 <?page no="10"?> 14 305 14.1 305 14.1.1 305 14.1.2 305 14.1.3 307 14.2 307 14.2.1 310 14.2.2 311 14.2.3 314 14.2.4 315 14.2.5 316 14.3 317 14.3.1 318 14.3.2 319 14.3.3 322 324 325 333 335 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tourismusplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Strategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Leitbild/ Tourismuskonzept Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die touristische Marke vs. Die touristische Einheit . . . . . . . . . . . . . . . . Struktur- und Regionalpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ziele der Struktur- und der Regionalpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tourismus als struktur- und regionalpolitischer Sonderfall . . . . . . . . . Die Abhängigkeit des Tourismus von der Strukturentwicklung . . . . . Struktur- und regionalpolitische Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vor- und Nachteile der Allokationseingriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Infrastruktur und die Bedeutung für den Tourismus . . . . . . . . . . . . . . Touristische Infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Notwendigkeit von Infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Infrastruktur als Konfliktfeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Register . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Inhalt <?page no="11"?> Abkürzungsverzeichnis Abs. | Absatz AG | Aktiengesellschaft Art. | Artikel AEUV | Vertrag über der Arbeitsweise der Europäischen Union BGB | Bürgerliches Gesetzbuch BRAO | Bundesrechtsanwaltsordnung BTW | Bundesverband der deutschen Tourismuswirtschaft CLIA | Cruise Lines International Association CSU | Christlich Soziale Union DEHOGA | Deutscher Hotel- und Gaststättenverband DM | Deutsche Mark DMO | Destination Management Organization DNA | Deoxyribonucleic acid DRV | Deutscher Reiseverband DTV | Deutscher Tourismusverband ECPAT | End Child Prostitution in Asian Tourism EU | Europäische Union EuGH | Europäischer Gerichtshof FAA | Federal Aviation Administration GE | Geldeinheit GmbH | Gesellschaft mit beschränkter Haftung GG | Grundgesetz Hrsg. | Herausgeber IATA | International Air Transport Association IBT | Internationale Bodensee Tourismus GmbH ILO | International Labour Organization ITF | International Transport Workers Federation JArbSchG | Jugendarbeitsschutzgesetz MLC | Maritime Labour Convention NGO | Nichtregierungsorganisation p.a. | per annum SPD | Sozialdemokratische Partei Deutschlands SPQR | Senatus Populusque Romanus SWOT | Strength-Weaknesses-Opportunities-Threats UNESCO | United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization UNWTO | Welttourismusorganisation der Vereinten Nationen US | United States USA | United States of America <?page no="12"?> VO | Verordnung WTTC | World Travel and Tourism Council 12 Abkürzungsverzeichnis <?page no="13"?> Vorwort Tourismuspolitik. Die Rechtfertigung für eine Befassung mit diesem Thema liegt zunächst einmal in der kollektiven Komponente: Es gibt offensichtlich eine gesell‐ schaftliche Relevanz, die durch Reisen erzeugt wird. Das betrifft sowohl das touristische Angebot als auch die Nachfrage; darüber hinaus aber auch sehr viele soziale, kulturelle, ökonomische und ökologische Systeme. Aber diejenigen, die beruflich mit dem Phänomen befasst sind, sollten, um für ihre Institution sinnvoll verstehen und antizipieren zu können, sich mit Tourismuspolitik beschäftigen. Letztlich zeigt die Analyse der Wirkungen durch und der Eingriffe auf das Reisen auf, welche kollektiven Konsequenzen und Bewertungen vorliegen. Das dient wiederum der ganz individuellen Einordnung des eigenen Tuns. Um diesem Anspruch gerecht zu werden, ordnet sich das Buch wie folgt. In der Einführung werden die grundlegenden Dimensionen dieses Bereichs beleuch‐ tet. Hierbei werden die Bedürfnisse und Motive von Touristen ebenso behandelt wie die Faktoren, die die Nachfrage beeinflussen, um für diese zunächst einmal ihren strukturellen Zusammenhang zu entwickeln. Im folgenden Abschnitt werden die philosophischen und ideologischen Grundlagen der Tourismuspolitik erkundet, wobei ethische Überlegungen und unterschiedliche politische Systeme eine Rolle spielen. Die rechtlichen Rahmenbedingungen, darunter die Normenhierarchie, Grundrechte und die Auswirkungen des Europarechts, werden danach in einem eigenen Kapitel analysiert. Anschließend widmet sich das Buch den Marktformen und dem Wettbewerb im Tourismus, wobei verschiedene Marktstrukturen eingehend betrachtet werden. Externe Effekte, öffentliche Güter und die Bewertung von Gütern sind weitere wichtige Aspekte, die in ihren tourismuswissenschaftlichen Spezifika ausführlich behandelt werden. Die Umverteilung von Ressourcen und die Rolle des Staates in der Tourismuspolitik stehen im Mittelpunkt eines eigenen Kapitels, einschließlich sozialer Schutzmaßnahmen für Reisende. Die politischen Entscheidungsprozesse, die die Tourismuspolitik beeinflussen, wer‐ den eingehend beleuchtet. Hierbei spielen politische Ziele, Einflussfaktoren und der Prozess der politischen Entscheidungsfindung eine entscheidende Rolle. Des Weiteren analysieren wir die Interessen und Stakeholder im Tourismussektor sowie mögliche Formen von Staatsversagen, Privatisierung und Deregulierung. Schließlich widmen wir uns den speziellen tourismuspolitischen Handlungsfeldern wie Tourismusplanung, Struktur- und Regionalpolitik sowie der Bedeutung von Infra‐ struktur für den Tourismus. Wir hoffen, dass dieses Buch dazu beiträgt, ein tieferes Verständnis für die komplexe Welt der Tourismuspolitik zu entwickeln und wertvolle Einblicke in die Zusammen‐ hänge und Herausforderungen dieses Bereichs zu vermitteln. <?page no="14"?> Genderhinweis | Die Autoren verzichten auf verkürzte Formen zur Kennzeich‐ nung mehrgeschlechtlicher Bezeichnungen im Wortinneren und verwenden in der Regel das generische Maskulinum. Unser Dank gilt allen, die an der Entstehung dieses Buches mitgewirkt haben, vor allem Madita Lemke, deren scharfer Blick als Lektorin absolut unverzichtbar für uns war. Ferner danken wir Luise Biere, Laura Czermak und Katharina Hetsch für das überaus hilfreiche Feedback zur Verständlichkeit einzelner Kapitel. Wir hoffen, dass das Buch einen wertvollen Beitrag zur Diskussion und Forschung im Bereich der Tourismuspolitik leisten wird. Heilbronn, im März 2024 Ralf Bochert und Ralf Vogler 14 Vorwort <?page no="15"?> 1 Einführung Der Begriff Tourismuspolitik ist schwer fassbar. Schon die beiden einzelnen Begriffe Tourismus und Politik sind jeder für sich mit den unterschiedlichsten Bedeutungen aufgeladen und je nach Kontext unterschiedlich interpretierbar. Festhalten lassen sich allerdings die vielfältigen Verknüpfungen zwischen Tourismus und Politik, die die Notwendigkeit der Tourismuspolitik einerseits und die inhaltliche Auseinandersetzung mit derselben andererseits bedingen. Eines ist jedoch nahezu unmöglich: Das konkrete Verorten der Tourismuspolitik. So verfügen zwar einzelne Länder und auch Bundesländer über Tourismusministerien, jedoch ist Tourismuspolitik nicht auf Tourismusministerien beschränkt. So finden sich Aspekte der Tourismuspolitik auch in anderen Politikbereichen wieder, die keinen originären Bezug zum Tourismus innehaben. So bleibt die Tourismuspolitik schwer fassbar und in vielen Bereichen, trotz ihrer herausragenden Bedeutung für die Praxis ein abstraktes und teilweise auch ein in der Wahrnehmung theoretisches Konstrukt. Daher befasst sich auch diese Einführung zunächst mit den eher abstrakten und theoretischen Aspekten der (Tourismus-)Politik." 1.1 Dimensionen der Tourismuspolitik Tourismuspolitik lässt sich in drei unterschiedliche Dimensionen untergliedern, die wiederum entweder Handlungsaspekte oder eine im weitesten Sinne „räumliche Verortung“ darstellen: ■ Tourismuspolitik als Policy-Aufgabe (engl. Tourism Policy) ■ Tourismuspolitik als Politics-Aufgabe (engl. Tourism Politics) ■ Tourismuspolitik in der räumlichen Polity-Verortung (engl. Tourism Polity) Schon aus dieser Übersicht wird die begriffliche Schwierigkeit der Unterscheidung der einzelnen Ebenen in der deutschen Sprache deutlich. Sowohl Policy, Poltics und Polity werden in der deutschen Sprache als Politik bezeichnet, obwohl sie jeweils gänzlich unterschiedliche Politikaspekte repräsentieren. <?page no="16"?> Tourismuspolitik Dimension Ausrichtung Fragestellungen Policy Inhalt und Funktion der Tourismuspolitik Interessen Politics politische Prozessgestaltung und Durchsetzung Macht und Herrschaft Polity Struktur, Form und Handlungsrahmen Träger und räumliche Verortung Tab. 1.1: Dimensionen, Ausrichtungen und Fragestellungen der Tourismuspolitik Policy Der Bereich Policy umfasst alle inhaltlichen Aspekte der Politik wie Inhalte und Ziel‐ setzungen der Politik. Übertragen auf die Tourismuspolitik im Sinne der Tourism Policy werden hier die Ergebnisse des politischen Entscheidungsprozesses thematisiert. Eine politische Entscheidung kann bspw. ein abgeschlossenes Gesetzgebungsverfahren, Ministerialentscheidung oder ähnliches sein. Im simpelsten Falle erfüllen aber auch Genehmigungen den Policy-Charakter. Bezogen auf das System Tourismus ist die Policy die Repräsentanz der Interessen, die sich im politischen Prozess durchgesetzt haben. Beispiel | So kann die erteilte Baugenehmigung durch ein regionales Bauamt unter die Dimension Policy gefasst werden. Die beantragende Hotelgesellschaft hat sich mit ihrem Interesse auf Errichtung eines Hotels zum Beispiel gegen die Interessen von Anwohnern und Umweltschützern durchgesetzt, die jeweils unterschiedliche Interessen haben dürften, jedoch im Interesse am Versagen der Baugenehmigung übereinstimmen. Aus der Perspektive der Tourismuswissenschaft erscheint der Bereich Tourism Policy als der am stärksten beleuchtete. Dies spiegelt sich insbesondere in der Wechselwir‐ kung zwischen Tourismuspolitik und -planung auf Ebene der Destination wider. In dieser Triade entsteht die Relevanz der inhaltlichen Politikdimension. Politics Politics kann verkürzt als die Gesamtheit des politischen Prozesses verstanden werden. Dieser setzt sich zusammen aus den Bereichen der politischen Abstimmung aber auch der Ernennung oder Wahl von Repräsentanten. Außerhalb der politischen Arena zählen auch alle Elemente der Beeinflussung politischer Akteure (inkl. der Verwaltungsakte‐ ure) zur Dimension Politics. 16 1 Einführung <?page no="17"?> Beispiel | Im vorangegangenen Beispiel umfassen alle Aktivitäten von der Vorbe‐ reitung des Bauantrags bis zur finalen Genehmigung die Dimension Politics. Im Vorfeld des Antrags könnte bereits eine Beeinflussung der Entscheidungsträger und anderer Interessengruppen durch das Verdeutlichen der Notwendigkeit eines Hotelbetriebs für eine Kommune erreicht worden sein. Mit dem Stellen des Bauan‐ trags wird der politische Prozess in die Hoheit der politischen Entscheidungsträger und damit der politischen Abstimmung übergeben. Polity Als strukturelles Element gibt Polity sämtlichen politischen Aktivitäten einen for‐ mellen Handlungsrahmen. Dieser besteht zunächst einmal aus den von Staat und Verfassung vorgegebenen Institutionen der Politik. Darüber hinaus werden auch alle weiteren strukturgebenden Elemente wie das politische System, die politische Kultur sowie das Gemeinwesen im generellen als Polity verstanden. Die Polity ist somit die strukturell räumliche Verortung des politischen Entscheidungsprozesses. Sie greift dabei auch in Bereiche ein, die, wie z. B. der öffentliche Diskurs im Vorfeld einer politischen Entscheidung, institutionell-politisch nicht verankert und vorgelagert sind. Beispiel | Während die Bearbeitung des Bauantrages durch die entsprechende Be‐ hörde im institutionellen Kontext der Polity erfolgt, ist die vorgelagerte Beeinflus‐ sung der Entscheidungsträger und Interessengruppen differenziert zu betrachten. Sofern sich die Beeinflussung direkt auf den Entscheidungsprozess bezieht, liegt hier eine direkte Verknüpfung zum institutionellen Rahmen vor. Bei der bloßen Beeinflussung von anderen Teilnehmern des Gemeinwesens gilt dies nicht, da es sich um eine im Wesentlichen ungerichtete Beeinflussung handelt. Dies gilt auch dann, wenn die Beeinflussung der Entscheidungsträger durch Interessengruppen das Ziel der Maßnahme ist. 1.2 Bedürfnisse und Motive Während im Kontext des Managements und auch des Tourismusmanagements Bedürf‐ nisse vor allem unter betriebswirtschaftlichen Aspekten thematisiert werden, bedarf es für den Kontext der Tourismuspolitik einer differenzierten Betrachtung. So ist ein Bedürfnis aus Sicht der Politik nicht nur etwas, was ein Individuum zu einer Handlung bewegt oder motiviert bzw. durch ein Unternehmen befriedigt werden muss. Vielmehr muss die Politik die Bedürfnisse der Bevölkerung und des Gemeinwesens insgesamt berücksichtigen, um eine am Gemeinwohl orientierte Ausbalancierung von Interessen erreichen zu können. 1.2 Bedürfnisse und Motive 17 <?page no="18"?> Auch wenn sich Fragen der Tourismuspolitik vor allem mit sozialen Aspekten und damit sekundären Bedürfnissen, die durch das soziale Umfeld geformt werden, befasst, dürfen primäre Bedürfnisse nicht vernachlässigt werden. Die (weitgehende) Erfüllung dieser im weitesten Sinne naturbedingten und angeborenen Bedürfnisse ermöglicht es erst, soziale Bedürfnisse zu entwickeln. Deutlich wird dieses Wechselspiel anhand der von Maslow entwickelten Bedürfnis‐ hierarchie. Diese kann zwar nicht mehr für sich beanspruchen, die Erkenntnisse aus der Motivationsforschung exakt wieder zu geben, soll aber die Bedeutung von Bedürfnissen illustrieren. In dieser Hierarchie liegen die Primärbedürfnisse als phy‐ siologische Grundbedürfnisse wie Nahrung, Erholung und triebgesteuerte Sexualität auf der untersten Hierarchiestufe. Direkt darüber werden Sicherheitsbedürfnisse wie Geborgenheit und Schutz vor Umwelteinflüssen angeordnet. Beide Bedürfnisgruppen entsprechen der Kategorie Primärbedürfnisse, auch wenn das Bedürfnis nach Sicher‐ heit bereits schon soziale Aspekte der Sekundärbedürfnisse berücksichtigt. In jedem Fall sozialgeprägt und damit Sekundärbedürfnisse sind die sogenannten sozialen Bedürfnisse nach Freundschaft oder Liebe. Die vierte Ebene ist gekenn‐ zeichnet durch individualistisch orientierte Bedürfnisse wie Anerkennung und Selbstvertrauen. Ziel jedes Individuums und damit an der Spitze der ursprünglichen Version steht das Bedürfnis nach Selbstverwirklichung und das Ausschöpfen des eigenen Potenzials. Die Ebene der Selbstverwirklichung klassifiziert Maslow als Wachstumsbedürfnis des Menschen über sich selbst hinaus zu wachsen. In einer späteren Ausarbeitung wird die Ebene der Selbstverwirklichung durch eine weitere Ebene der Selbsttranszendenz ergänzt. Für die folgenden Ausführungen bleibt aber relevant, dass Selbstverwirklichung und Selbsttranszendenz im Wesentlichen ein Wachstumsbedürfnis darstellen. Dies gilt unabhängig davon, ob das Wachstum bei Selbstverwirklichung aus Eigennutz oder bei Selbsttranszendenz aus altruistischen Motiven erfolgt. Die anderen Ebenen werden als Defizitbedürfnisse bezeichnet. Ihnen wohnt der Gedanke der Mangelbeseitigung inne. Keines der Bedürfnisse kann für sich genommen dauerhaft erfüllt werden. Defizitbe‐ dürfnisse sind je nach Konstellation situativen Mangelzuständen wie Schwankungen, unterworfen oder die Maßnahme der Bedürfniserfüllung verbraucht sich im Zeitver‐ lauf. Wachstumsbedürfnisse erfordern eine schier endlose Bedürfnisbefriedigung da mit dem erreichten Wachstum ein neuer Status Quo geschaffen wird, der erneute Wachstumsbedürfnisse in Gang setzt. Grundgedanke dieser an einer Pyramide orientierten Hierarchie von Maslow ist, dass ein höheres Bedürfnis von einem Individuum angestrebt wird, wenn die darunter liegenden Bedürfnisebenen erfüllt sind. Dabei ist kritisch anzumerken, dass der Grad der Erfüllung niemals absolut sein muss. Beispiel | So kann eine Person, die aus Gründen der Selbstverwirklichung auf dem Jakobsweg wandert, darin Selbstverwirklichung auch in den Phasen finden, in 18 1 Einführung <?page no="19"?> denen sie physiologisch Hunger verspürt. Das Bedürfnis der Nahrungsaufnahme wird das Bedürfnis nach Selbstverwirklichung nicht gänzlich verdrängen. Ferner muss zwischen dem Bedürfnis und der in der Realität erfolgten Ausprägung der Bedürfnisbefriedigung unterschieden werden. So sind einzelne Realhandlungen auf verschiedenen Bedürfnisebenen zu finden. Sie befriedigen somit verschiedene Bedürf‐ nisebenen und negieren den vorgenannten Absolutheitsanspruch einer aufsteigenden Tendenz. Beispiel | So kann das Tragen von Kleidung in realitas dem physiologischen Kälteschutz ebenso dienen wie dem Sicherheitsbedürfnis nicht aus der Gesellschaft zu fallen, da man unbekleidet ist. Je nach Wahl der Kleidung erfüllt diese darüber hinaus sowohl soziale Status-, als auch Anerkennungszwecke. Ähnlich verhält es sich mit Sexualität. Sie ist je nach Kontext Ausdruck eines triebhaften, entweder pathologischen oder der Fortpflanzung dienendem Verlangen oder einer sozialen Zugehörigkeit in einer Partnerschaft oder ein Element der Selbstbestätigung. In Abgrenzung zum originären Bedürfnis muss das Motiv unterschieden werden. Während es bei der Bedürfnisbefriedigung eines Defizitbedürfnisses ausreicht, dass ein konkreter Mangel überhaupt beseitigt wird, spielt bei den Motiven die konkrete Ausgestaltung der Bedürfnisbefriedigung eine Rolle. Somit steht nicht mehr nur die Frage nach dem ob der Befriedigung im Raum, sondern auch nach dem wie. Motive können der Bedürfnisbefriedigung dienen, müssen dies im Konkreten aber nicht tun. So kann ein Motiv auch abseits der Bedürfnisse existieren und bspw. die Wahrnehmung einer sich bietenden Gelegenheit zum Inhalt haben. Insgesamt sind Motive im Gegensatz zu Bedürfnissen zielgerichteter. Deutlich zeigt ein Rückgriff auf den lateinischen Ursprung movere=sich bewegen, die Zielrichtung des Motivs. Beispiel | So ermöglicht das Motiv „Besuch eines Sternerestaurants“ auch die Befriedigung des Bedürfnisses Hunger. Letztere steht nur nicht im Fokus der Entscheidung. Während Bedürfnisse ihrer Struktur nach unveränderlich sind, passen sich Motive dem Wohlstand und den Lebensumständen des Individuums an. Mit steigendem Wohlstand treten vermehrt qualitativ anspruchsvollere Motive in den Vordergrund, die höherwertigere Güter zur Motiv- und Bedürfnisbefriedigung erfordern. Im Kontext von Bedürfnissen ist der Tourismus und damit die Tourismuspolitik mit der Frage konfrontiert, ob Reisen als Grundbedürfnis anzusehen ist. Mithin also auf der unteren Stufe der Bedürfnishierarchie steht. Zur Beantwortung der Frage 1.2 Bedürfnisse und Motive 19 <?page no="20"?> können die jeweiligen Reisemotive herangezogen werden. Liegt der Reise das Motiv der Selbstverwirklichung zu Grunde, der Reisende also so zu sich selbst finden will, ist von einem Wachstumsbedürfnis auf der höchsten Stufe auszugehen. Oftmals ist der Gedanke des Reisens auch mit dem Wunsch verbunden ein bestimmtes Prestige zu verkörpern. Ein solches kann sich in einem hedonistischen aber auch in einem sozialen Prestige wie bei nachhaltigem Reisen, widerspiegeln. In beiden Fällen ist das zu Grunde liegende Bedürfnis, das Bedürfnis nach (sozialer) Anerkennung oder Selbstanerkennung. Liegt der Reise ein eher geselliges Motiv zu Grunde, stehen soziale Aspekte im Vordergrund und das Reisen als solches erfüllt auch hier noch nicht die Voraussetzungen eines Grundbedürfnisses. Diese Bewertung wandelt sich erst in der Motivlage (Zu-)Flucht. Ob der Fluchtmo‐ tivator nun aus einem Sicherheitsbedürfnis oder einem physiologischen Bedürfnis entspringt, ändert an dem Vorhandensein eines primären Grundbedürfnisses nichts. In dieser Konstellation hat der Reisewunsch ein so starkes Gewicht, dass er von nichts anderem ausgeglichen werden kann. Zwar mag ein Außenstehender in der Reise noch nicht zwingend die Erfüllung eines Grundbedürfnisses erkennen, für den Reisenden ist es dies dennoch. In diesem Zusammenhang sind Flucht und Zuflucht nicht nur Begrifflichkeiten aus dem Kontext Flüchtling und Vertreibung, sondern haben auch durchaus touristische Komponenten. So kann eine Reise als Flucht aus dem Alltag geplant werden, bzw. der Aufenthalt in einem Kloster als Zuflucht zu einem abgeschirmten, geordneten Leben verstanden werden. Beide Aspekte sind nicht direkt lebensbedrohlich, haben aber lebenseinschränkende Aspekte als Ursache und „Ausgangspunkt“ der touristischen Reise. Die Unterteilung richtet sich einzig nach dem Bedürfnis- und Motivträger. Für die Tourismuspolitik sind jedoch nicht nur „Reisende“ relevante Bedürfnis- und Motivträger, sondern auch alle anderen Gruppen im System Tourismus. Dies gilt insbesondere auch für die Gruppe der An- und Einwohner, da diese von den Entscheidungen der Tourismuspolitik permanent beeinflusst werden. Daher sind deren Bedürfnisse und Motive von der Politik ebenfalls in den Blick zu nehmen. Im Kern darf Tourismuspolitik kein wesentliches Bedürfnis oder Motiv einer betroffenen Gruppe unberücksichtigt lassen. Sie ist jedoch nicht verpflichtet zur Befriedigung aller Bedürfnisse und Motive beizutragen und kann dies auch nicht leisten. 1.3 Push- und Pull-Faktoren Aus der Geographie kommend, lassen sich touristische Motive in Push- und Pull- Faktoren unterteilen. Push-Faktoren oder Schubfaktoren sind bspw. Motive die einen Antrieb zur Reise darstellen, während Pull-Faktoren die Zielrichtung der Motive und damit der Bedürfnisbefriedigung fokussieren. In Anlehnung an Maslow besteht zwischen beiden Faktorenpaaren ebenfalls ein Über- und Unterordnungsverhältnis. Hierbei sind zunächst einmal die Push-Faktoren ausschlaggebend für eine Entschei‐ 20 1 Einführung <?page no="21"?> dung zur Bedürfnisbefriedigung und die das Motiv beeinflussende Pull-Faktoren treten nachgelagert in Erscheinung. Ursprünglich wurden Push- und Pull-Faktoren genutzt, um Migrationsbewegungen zu beschreiben. So entstanden aus Notlagen im Heimatland (Push-Faktoren) die Motive in ein besseres Lebensumfeld zu migrieren (Pull-Faktoren). Die Notlagen sind somit intrinsisch in der Person des Migranten und das (erhoffte) bessere Lebensumfeld extrinsisch durch den Zielort definiert. Gleiches gilt für das touristische Reisen. Der intrinsische Wunsch des Reisenden sich von seinem gewohnten Umfeld zu entfernen ist der Push-Faktor und die extrinsische Motivation zu einem bestimmten Ziel zu reisen der Pull-Faktor. Zusammenfassend sind die Push-Faktoren die originären Anlässe eine Reise zu unternehmen und die Pull-Faktoren die „Ziele“, die mit der Reise erreicht werden sollen. Aus Sicht einer Destination oder jedes anderen touristischen Ziels können alleinig die Pull-Faktoren beeinflusst werden, da diese mit Anziehungspunkten auf der Ebene der Destination adressierbar sind. Push-Faktoren kann eine Destination oder ein touristischer Dienstleister dagegen nicht beeinflussen. Die Tourismuspoli‐ tik muss demgegenüber je nach Perspektive beiden Aspekten Rechnung tragen. Bei der Outgoing-Tourismuspolitik erhalten folglich die Push-Faktoren und bei der Incoming-Tourismuspolitik die Pull-Faktoren stärkeres Gewicht. In realitas ist die Unterscheidung jedoch oft schwierig, da sich beide Arten von Faktoren überlagern und nicht klar zu trennen sind. 1.4 Nachfrage Aus den vorgenannten Push- und Pull-Faktoren entwickelt sich die touristische Nachfrage. Abseits der Faktoren sind für die Nachfrage wirtschaftliche, soziale, psy‐ chologische und exogene Determinanten bestimmend. Diese Determinanten wirken, je nach konkreter Ausprägung sowohl als Pushals auch als Pull-Faktor. Als wesentliche wirtschaftliche Determinanten können das verfügbare Einkommen des Touristen, sowie die Preise des touristischen Angebots gesehen werden. Wissen | So wirkt das Einkommen sowohl unmittelbar auf den Reisewunsch als Push-Faktor sowie auf das konkrete Reiseziel in Abhängigkeit der zugehörigen Destinationspreisegestaltung als Pull-Faktor ein. Im weitesten Sinne soziale Determinanten sind verfügbare Reisezeit als Konsumzeit aber auch kulturelle Prägungen. Erstere bestimmen vor allem die Push- und letztere die Push- und Pull-Faktoren. Eng mit sozialen Determinanten verknüpft sind psy‐ chologische Determinanten, die sich insbesondere in Reisepräferenzen aber auch Einstellungen zum Reisen generell niederschlagen. Auch diese lassen sich im Regelfall nicht eindeutig als Push oder Pull klassifizieren. 1.4 Nachfrage 21 <?page no="22"?> Aus tourismuspolitischer Sicht sind die exogenen Determinanten der Nachfrage die relevantesten, da diese durch entsprechende Maßnahmen beeinflusst werden können. Als exogen können angesehen werden: sozioökonomische Umfelder, wirtschaftspoli‐ tische Stabilität, rechtliche Rahmenbedingungen etc. Hierbei ist es für die Nachfrage unerheblich, ob sich exogene Effekte auf den Reisenden oder auf die Destination auswirken. Beides erzeugt eine entsprechende Resonanz im Nachfrageverhalten und muss von den jeweiligen tourismuspolitischen Instanzen gemäß der Zielsetzung adressiert werden. 1.5 Konsum Eng verknüpft mit dem Begriff der Nachfrage ist der Begriff des Konsums. Hierbei ist begrifflich zwischen der betriebswirtschaftlichen und volkswirtschaftlichen Per‐ spektive zu unterscheiden. Für die Politik relevanter ist die volkswirtschaftliche Betrachtung. Nach dieser definiert sich der Konsum als Verbrauch und damit letztlich auch „Vernichtung“ eines Konsumgutes oder einer Dienstleistung. Demgegenüber stehen der Gebrauch oder die Nutzung sowie die Investition. Beiden Begriffen liegt der Gedanke zu Grunde, dass durch die Nutzung eines Gutes letztlich ein anderer Wert für den Nutzenden entsteht. Im Idealfall entsteht hierbei ein ökonomischer Mehrwert auf Basis dessen der Nutzer nach Gebrauch in einer besseren Situation ist als zuvor. Dem Reisen als immaterielles Erlebnis wohnt dabei regelmäßig eine Neigung zum Konsum inne. Zwar „produziert“ Reisen Erinnerungen und im Idealfall positive Assoziationen, dennoch ist mit dem Abschluss der Reise dieselbe konsumiert und kann nicht anderweitig genutzt werden. Daran ändert im Prinzip auch das Konstrukt einer Geschäftsreise nichts. Diese mag zwar einen Investitionscharakter haben, das touristische Erlebnis auf dieser Reise fällt dennoch unter den Konsum. Beispiel | Beispielhaft kann hier ein Theaterstück herangezogen werden. Dieses wird durch den Besucher konsumiert. Auch bei wiederholter Aufführung ist das konkrete Stück, sobald der letzte Vorhang fällt, beendet und kann nicht weiter konsumiert werden. Demgegenüber ist eine Aufzeichnung des gleichen Stücks eher ein Gebrauchsgut, da es sich möglicherweise, durch Alterungserscheinungen der digitalen Medien oder möglichem Datenverlust abnutzt. Die Betrachtung der Aufzeichnung dagegen kann als Konsum verstanden werden, da das konkrete Erlebnis mit dem Ende der Aufzeichnung verbraucht ist. Aus der Perspektive der BWL steht vor allem im Marketing die Erhöhung der Konsum‐ ausgaben im Vordergrund. Übertragen auf die Tourismuspolitik kann daher das eher betriebswirtschaftliche Ziel abgeleitet werden, die Konsumausgaben im Tourismus zu erhöhen. Hier verschneidet sich auch die volkswirtschaftliche Perspektive, da das Handlungsfeld der Tourismuspolitik der konsumatorische Aspekt der Reise ist. Daran 22 1 Einführung <?page no="23"?> ändert auch eine Fokussierung auf Geschäftsreisen als Zielgruppe einer Destination oder touristischen Aktivität nichts. 1.6 Nutzen Übertrieben vereinfacht lässt sich Nutzen als Gegensatz von Kosten definieren. Nutzen stellt in dieser Gleichung einen Wert dar, den der Nutzende einer Aktivität oder einem Gut beimisst. Ein solcher Nutzen lässt sich zwar in Geldeinheiten berechnen und damit finanziellen Kosten (oder fiktiven Zeitkosten) gegenüberstellen, doch entstünde unmittelbar das Problem der Bewertung von immateriellem Nutzen. Hieran ändert grundsätzlich auch die Möglichkeit nichts, einem solchen immateriellen Nutzen im‐ materielle Transaktionskosten gegenüber stellen zu können. Nutzen lässt sich allenfalls in fiktiven Einheiten messen, die wiederum nur bedingt verrechenbar sind. Zielführender im Kontext des Tourismus ist es, Nutzen als etwas „touristenspezifi‐ sches“ zu begreifen. Somit lässt sich nicht ein Nutzen für jeden Touristen ermitteln, sondern nur der konkrete Nutzen eines individuellen Touristen. In der Volkswirtschaft definiert sich Nutzen als das Maß der Befriedigung, die ein Individuum aus dem Konsum eines Gutes oder einer Dienstleistung zieht. Hierbei kann unterstellt werden, dass das Individuum bestrebt ist seinen individuellen Nutzen zu maximieren. Für die Nutzenmaximierung gilt jedoch der Grundsatz des abnehmenden Grenznut‐ zens. Dies bedeutet, dass der Konsum einer zusätzlichen Einheit eines Gutes oder einer Dienstleistung im Regelfall einen geringeren Nutzen besitzt als der Konsum der vorherigen Einheit. Hierbei ist unterstellt, dass im Zeitverlauf immer ein abnehmender Grenznutzen eintritt, wenngleich in frühen Perioden dieses Zeitverlaufes der Grenz‐ nutzen auch steigen kann. Beispiel | So leuchtet unmittelbar ein, dass der zwanzigste Aufenthalt in einer tou‐ ristischen Destination oder in einem speziellen Hotel weniger „aufregend“ ist als der erste. Auch wird der Tourist von der ersten Reise mehr Eindrücke mitnehmen und damit einen größeren „Eindrucksnutzen“ und wahrscheinlich auch Erholungs‐ nutzen bei gleichbleibenden Umfeldbedingungen haben als bei der zwanzigsten Wiederholung. Allerdings kann auch der folgende Effekt eintreten: Durch das Kennen der Destination oder des Hotels, mag sich der Tourist ungezwungener bewegen und dadurch Aspekte seiner Reise entdecken und wertschätzen, die ihm vorher verborgen geblieben sind. In der Folge ist der Nutzen der zweiten Reise ggfs. höher als der der ersten Reise, ohne dass dies im Gesamtverlauf dem Grundsatz des abnehmenden Grenznutzen widerspricht. 1.6 Nutzen 23 <?page no="24"?> 1.7 Partizipation und Teilhabe Aus den Erklärungen der Weltgesundheitsorganisation zu Menschen mit Beeinträchti‐ gungen hat sich im deutschen Sprachgebrauch der Begriff „Teilhabe“ geprägt. Darunter wird das Einbezogensein in konkrete Lebenssituationen verstanden. Der Begriff selbst wird oft synonym zur politischen Partizipation verwendet. Obwohl in der letztlichen Ausprägung hier unterschiedliche Bedeutungen vorliegen, lassen sich die Elemente der Integration nicht negieren. Zielführender im konkreten Kontext ist es daher, die Teilhabe aufgrund einer gesundheitlichen Beeinträchtigung mit dem Begriff Inklusion zu versehen und den Begriff Teilhabe auf alle Arten von Beeinträchtigungen, die einen Teilhabeausgleich erforderlich machen, anzuwenden. Unter dem Verständnis der Teilhabe im Sinne des Ausgleichs von Beeinträchtigun‐ gen, kann dies nicht nur auf körperliche, geistige und seelische Beeinträchtigungen subsumiert werden. Auch soziale Beeinträchtigungen wie prekäre oder konfliktbe‐ ladene Lebensverhältnisse erfordern den Ausgleich durch eine soziale Teilhabe. In diesem Verständnis ist Teilhabe das Einschließen von Gruppen oder Individuen in ein konkretes Konstrukt, aus dem die Betroffenen vorher ausgeschlossen waren. Verkürzt ist Teilhabe die Aufhebung des Drinnen- und Draußen-Konflikts. Beispiel | Im Kontext von Menschen mit Beeinträchtigungen bieten Theater oder andere Veranstaltungsstätten die Möglichkeit, bspw. Rollstuhlplätze zu nutzen, um darauf angewiesenen Menschen die Teilnahme und Teilhabe an einer Aufführung zu ermöglichen. Demgegenüber sind rabattierte Eintrittspreise für bedürftige Personen Elemente der sozialen Teilhabe zum Ausgleich sozial schwächerer Le‐ bensbedingungen. Teilhabe in diesem Verständnis ist somit regelmäßig Teil einer Sozialpolitik und berührt die Tourismuspolitik in den Feldern, in denen touristische Leistungen einer sozialen Bewertung unterliegen. Da Tourismuspolitik in vielen Fällen eine wirtschaftspolitische Komponente hat, sind in diesem Spannungsfeld Konfliktfelder unausweichlich. Demgegenüber bezeichnet politische Partizipation die Teilnahme an politischen Ent‐ scheidungsprozessen. Pointiert bringt dies Huntington zum Ausdruck, in dem er Partizipation als Aktivität von privaten Individuen bezeichnet, deren Ziel es ist, die Entscheidungsfindung der Regierung zu beeinflussen. Diese Darstellung fokussiert den aktiven und mündigen Bürger. Partizipation kann aber auch aus der Perspektive der Regierung oder des Entscheidungsprozesses als abstrakte Instanz betrachtet werden. Aus dieser Perspektive ist Partizipation nicht eindimensional auf die Ermöglichung des Einflusses gerichtet, sondern besteht aus verschiedenen Abstufungen, die die wechselseitige Beeinflussung verdeutlichen. 24 1 Einführung <?page no="25"?> 1.8 Lebensqualität Entscheidende Aufgabe der Tourismuspolitik ist neben der ökonomischen Qualität tou‐ ristischer Aktivitäten die Berücksichtigung der Lebensqualität. Eine gängige Definition der Lebensqualität liefert die Weltgesundheitsorganisation. Demnach ist Lebensquali‐ tät die individuelle Wahrnehmung des Individuums über dessen Stellung im Leben unter Berücksichtigung der umgebenden Kultur und des Wertesystems unter Einbe‐ ziehung der individuellen Ziele, Erwartungen, Standards und Anliegen. Erschwert wird ein Verständnis von Lebensqualität durch die häufig synonyme Verwendung des Begriffs „Wohlbefinden“. Wenngleich die Überschneidungen der beiden Begriffe offensichtlich sind, muss dennoch eine Unterscheidung getroffen werden. Wohlbefinden wird regelmäßig als das subjektive Empfinden des eigenen körper‐ lichen, sozialen und psychologischen Zustands verstanden. Ein solches Empfinden ist im Zeitverlauf regelmäßig starken Schwankungen unterworfen und kann sich kurzfristig mit und ohne erkennbaren Einfluss von außen ändern. Hieraus werden zwei Konsequenzen abgeleitet: Zum einen ist Lebensqualität in der Bewertung längerfristig angelegt und zum anderen wird Lebensqualität auch anhand objektivierbarer Kriterien außerhalb des Zustands des Individuums fassbar. Schon diese Komplexität in der Abgrenzung zum Wohlbefinden verdeutlicht die Schwierigkeit Lebensqualität zu fassen und zu objektivieren. Im Kontext des Tourismus wird Lebensqualität daher auf vier Ebenen untersucht: ■ Qualität der Lebensbedingungen eines Individuums ■ Zufriedenheit des Individuums mit den Lebensbedingungen ■ Kombination der Qualität der Lebensbedingungen und der Zufriedenheit des Individuums mit diesen ■ Kombination der Qualität der Lebensbedingungen und der Zufriedenheit des Indi‐ viduums mit diesen, gewichtet nach der jeweiligen Wichtigkeit für das Individuum Schon die Auflistung zeigt, dass, je nach Bewertungsebene, verschiedene intra- und intersubjektive Wechselwirkungen beachtet werden müssen. Insbesondere die Wech‐ selwirkungen, die sich aus der Person des Adressaten ergeben, sind tourismuspolitisch schwer steuerbar. In Folge beschäftigt sich die Tourismuspolitik insbesondere mit der eher objektiven Ausgestaltung der Qualität der Lebensbedingungen und versucht die individuelle Zufriedenheit und Gewichtung allenfalls nachgelagert zu berücksichtigen. Systemisch ergeben sich für die Tourismuspolitik zwei Perspektiven, Lebensqualität in den Entscheidungsprozess zu integrieren. Zum einen kann sie die Lebensqualität der Touristen (als Ziel- und Adressatengruppe) berücksichtigen und zum anderen die Lebensqualität in der Destination. In letzterem Fall entsteht ein Spannungsfeld zwischen der Lebensqualität der Touristen im Zielgebiet und der Lebensqualität der Einwohner, die in diesem Gebiet zu Hause sind. Die Lebensqualität von Touristen als Adressatengruppe hat direkte Bedeutung für das Vorhandensein möglicher Push-Faktoren die als Reiseanlässe dienen. Politisch ist 1.8 Lebensqualität 25 <?page no="26"?> dies insofern zu berücksichtigen, als dass die Möglichkeit reisen zu können, ein Element von Lebensqualität darstellt. Beispiel | So genießen die Bürger der Bundesrepublik ein hohes Maß an Reise‐ freiheit, da ihnen von Seiten des Staates nur in Ausnahmefällen Reisebeschrän‐ kungen auferlegt werden können. Bezogen auf Inlandsreisen ist dies zumeist tourismuspolitisch ohne Implikation. Bei Auslandsreisen jedoch spielt das Element „Einreisebestimmungen“ eine gewichtige Rolle. Diese sind in der Hoheit des jeweils anderen Staates und können nur im weitesten Sinne auf dem Weg der außenpolitischen Diplomatie adressiert werden. Ein solches Vorgehen hat dann auch tourismuspolitische Bedeutung. In freiheitlichen Gesellschaften genießt diese Möglichkeit den Charakter eines Grund‐ rechtes und in autokratischen Gesellschaften dient die Möglichkeit zur Erhöhung von Lebensqualität dem Machterhalt. In diesem Fall wird durch die Erhöhung der Lebens‐ qualität angestrebt, die Bevölkerung vom Hinterfragen des Status quo abzuhalten. Wissen | Ein gängiges Mittel autokratischer Staaten zum Machterhalt ist es, der Bevölkerung ein möglichst hohes Maß an individuellem Wohlstand zu garantie‐ ren, um die Notwendigkeit von Protesten, die sich zu Staatskrisen ausweiten können, zu senken. Als immaterieller Wohlstand kann hier auch Reisen dienen. Durch die grundsätzliche Möglichkeit, reisen zu können, soll die Zufriedenheit der Bevölkerung erreicht werden. Oftmals ist in Autokratien Reisen als Privileg ausgestattet, um zum einen verhindern zu können, dass regimekritische Personen sich im Ausland vernetzen und zum anderen, um regimetreues Verhalten als erstrebenswert zu klassifizieren. Die zweite Perspektive der Tourismuspolitik, die Lebensqualität der Einwohner in touristischen Regionen zu berücksichtigen, spielte von je her eine gewichtige Rolle. Zwei Entwicklungstendenzen haben den Aspekt jedoch in jüngerer Zeit verstärkt. Zunächst ist im Kontext des touristischen Phänomens Overtourism deutlich geworden, welche Belastungen für Einheimische durch den Tourismus entstehen. Darüber hinaus hat eine weitere Entwicklung Bahn gebrochen, in der touristische Räume auch aus der Perspektive des Tourismus als Lebensraum für Einheimische verstanden wird. Einwohner sind für Tourismus von jeher in ihrer Rolle als „Gastgeber“ von Bedeu‐ tung. Daher zielt Tourismuspolitik auch immer darauf ab, sie in den touristischen Prozess einzubinden. Politisch sind sie auf Ebene der Destination eine der wichtigsten Stakeholder-Gruppen. Dies betrifft nicht nur die direkt an der touristischen „Produkter‐ stellung“ beteiligten Einwohner, sondern aller Menschen, die in der Destination leben und arbeiten. Nur wenn ein von diesen Personen getragenes Tourismusbewusstsein 26 1 Einführung <?page no="27"?> existiert, entsteht auch ein allgemeines Verständnis des Wohn- und Lebensumfeldes als touristische Destination. Darüber hinaus nutzen Einwohner in vielen Fällen die gleiche touristische Infra‐ struktur. Sei es in Bezug auf Mobilitätslösungen oder im Bereich der Gastronomie. Sie sind in dieser Konstellation quasi Nutznießer der touristischen Investitionen ohne eine eigenständige Berücksichtigung zu finden. Dies ist im Wesentlich das Spiegelbild zu den Touristen als Nutznießer von Investitionen, die mit dem Fokus auf die einheimische Bevölkerung getätigt wurde. In beiden Richtungen entsteht eine Wechselwirkung zwischen Tourismus und Lebensqualität. Im ersten Fall ist diese Entwicklung für die Einheimischen in der Regel positiv, da sich die Lebensqualität erhöht. Im zweiten Fall kann die Lebensqualität negativ beeinträchtigt werden, wenn durch die zusätzliche Nutzung von Touristen die Qualität der eigenen Infrastruktur leidet oder Overtourism-Effekte auftreten. Ergänzend zu diesen Wechselwirkungen zwischen Touristen und Einwohnern, kön‐ nen touristische Räume als Lebensräume betrachtet werden. Eine solche Betrachtung hat das Ziel auch die Einwohner direkt als touristische Kunden anzusprechen. Sie sind nun nicht mehr Nutznießer, sondern eigenständige Adressaten der Tourismuspolitik. Oft geschieht dies mit dem Hintergrund das touristische Bewusstsein zu stärken oder den Raum für neue Einwohnergruppen zu attraktiveren. Hierbei entsteht eine tourismuspolitische Schnittstelle zwischen Tourismusentwicklung und wirtschaftssowie sozialpolitischer Standortentwicklung. In der Betrachtung touristischer Räume als Lebensräume steht nicht mehr nur die ökonomische Entwicklung im Vordergrund der Tourismuspolitik. Vielmehr versucht sie, die Lebensqualität als ein wesentliches Element mitzudenken, um nicht nur die Akzeptanz touristischer Aktivitäten zu erhöhen, sondern darüber hinaus die Einwoh‐ ner in alle Ebenen des touristischen Systems und damit auch als Kunden zu integrieren. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Arnstein, S. (1969). A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners, 35(4), S.-216-224. ■ Bartling, H., Luzius, F., & Fichert, F. (2019). Grundzüge der Volkswirtschaftslehre: Einführung in die Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik. Vahlen. ■ Freyer, W. (2015). Tourismus: Einführung in die Fremdenverkehrsökonomie. de Gruyter Oldenbourg. ■ Huntington, S. P., & Nelson, J. M. (1977). No easy choice: political participation in developing countries. Population and Development Review, 3(3), 334. ■ Kaina, V., & Römmele, A. (2009). Politische Soziologie: ein Studienbuch. In VS Verlag für Sozialwissenschaften. ■ Kolbeck, F., & Rauscher, M. (2019). Tourismus-Management: Die betriebswirtschaft‐ lichen Grundlagen. Vahlen. ■ Krugman, P. R., & Wells, R. (2010). Volkswirtschaftslehre. Schäffer-Poeschel. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise 27 <?page no="28"?> ■ Matzler, K., Pechlaner, H., & Renzl, B. (2013). Strategie und Leadership: Festschrift für Hans H. Hinterhuber. Springer Gabler. ■ Pechlaner, H. (2019). Destination und Lebensraum: Perspektiven touristischer Ent‐ wicklung. Springer Gabler. ■ Schulz, A., Eisenstein, B., Gardini, M. A., Kirstges, T., & Berg, W. (2020). Grundlagen des Tourismus. de Gruyter Oldenbourg. ■ Uysal, M., Sirgy, M. J., Woo, E., & Kim, H. (2016). Quality of life (QOL) and wellbeing research in tourism. Tourism Management, 53, 244-261. 28 1 Einführung <?page no="29"?> 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien Mit dem Aufkommen gesellschaftlicher Strukturen, die sich nicht nur auf eine biologische Verwandtschaft gründen und über den Familienverbund hinausgehen, wurden andere verbindende Elemente für das Zusammenleben unerlässlich. Jede Gesellschaft als soziale Verbindung hat in der Folge eigene Ideen und Vorstellungen des Zusammenlebens entwickelt. Durch diese etablierten sich auch unterschiedliche Macht- und Herrschaftsstrukturen. Alle diese Elemente bestimmen und beeinflussen den politischen Diskurs einer Gesellschaft und wirken sich auf die Formen und den Umfang der Zusammenarbeit aus. Das folgende Kapitel soll einen Überblick über die Phänomene Macht und Herrschaft und den sich daraus entwickelnden Konsequenzen für eine Gesellschaft und die Politik geben. Die folgenden Ausführungen sind bewusst allgemein gehalten und gelten für alle Formen der Politik oder Entscheidungsfindung und -durchsetzung. Gleiches gilt für die Ausführungen zur Staatstheorie, da diese den Herrschaftsbereich räumlich fassbar macht. Die Tourismuspolitik ist hierbei nur ein Teilbereich, der sich in den Grundzügen von Herrschaftsphilosophie und Ideologien nicht von anderen unterscheidet. 2.1 Macht und Herrschaft Macht und Herrschaft hängen sowohl begrifflich als auch in der gedanklichen Aus‐ einandersetzung eng zusammen. Max Weber geht sogar so weit, Herrschaft als einen Sonderfall von Macht zu begreifen. Dieser Rangordnung folgend bedingt das Verständ‐ nis des Begriffes „Herrschaft“ zunächst einmal ein Verständnis des Begriffes „Macht“. Hierbei spielt insbesondere die begriffliche Einordnung im Kontext politischer Pro‐ zesse oder des Staatswesens eine Rolle. Obwohl jeder ein intuitives Verständnis vom Begriff „Macht“ hat und dieser Bestand‐ teil verschiedener Aphorismen und gängiger Sprichwörter wie „Wissen ist Macht“ oder „Alle Macht dem Volke“ ist, ist Macht selbst schwer zu fassen. Im Wesentlichen liegt dem Begriff Macht die Annahme zu Grunde, dass eine mit Macht ausgestattete Person in der Lage ist, das Denken und Verhalten von anderen Personen zu beeinflussen. Diese Möglichkeit besteht zumeist auch gegen den Willen der anderen Person oder Personen. Dabei ist es unerheblich, worauf sich die Macht gründet. Macht benötigt nicht nur eine psychologische, sondern im Besonderen auch eine soziale Struktur. Die notwendige soziale Struktur fußt auf dem Gedanken, dass es jedem Menschen ansonsten freistünde über seine natürliche Umwelt nach Belieben zu verfügen. Hieraus entsteht das Risiko einer totalen Anarchie in sozialen Strukturen, zu denen auch Staaten und Gesellschaften zählen. In diesem Kontext erblickt Hobbes Macht als eine sinnvolle und notwendige Übertragung von Entscheidungsgewalt auf eine staatliche Instanz zur Befriedung innerhalb der sozialen Struktur. <?page no="30"?> Inhaltlich ist Macht aus Sicht des Mächtigen die Möglichkeit Dinge umzusetzen und zu gestalten. Dabei ist es unerheblich, ob für das beeinflusste Individuum selbst Konsequenzen positiver oder negativer Art aus der Machtausübung bestehen. Auch benötigt Macht zwingend weder physische noch psychische Gewalt, um zu beeinflus‐ sen. Als Möglichkeit besitzt Macht für sich genommen keine moralische Kategorie im Sinne von richtig oder falsch. Das Umsetzen und Ausnutzen von Macht kann dagegen im Ergebnis an moralischen Kategorien gemessen werden und zeigt die Ambivalenz der Macht, wie sie schon Cicero treffend formuliert hat: „Ich gebe zu, dass in jeder Macht ein Element des Bösen steckt. Aber das Gute, das wir in ihr suchen, ist ohne das Böse nicht zu haben.“ Aus dem römischen Staatsverständnis lassen sich ferner auch verschiedene Facetten von Macht ableiten. Gemäß der antiken römischen Vorstellung bestimmt sich Macht aus dem Verhältnis von „(Amts-)Gewalt“ und „Ansehen“. Beides ist letztlich notwendig, um Macht zu besitzen. Diese philosophische Unterscheidung lässt sich auch sozialwis‐ senschaftlich unterstützen. So definieren French und Raven für die heutige Zeit fünf verschiedene Stützpfeiler von Macht: ■ Legitimation ■ Belohnung ■ Zwang ■ Identifikation ■ Wissen Der Machtpfeiler „Legitimation“ bildet in diesem Kontext auch das Bindeglied zum Begriff der Herrschaft. In der klassischen Theorie Max Webers ist Herrschaft die vom Beherrschten akzeptierte Möglichkeit zur Machtausübung. Somit kann Herrschaft auch als institutionalisierte Machtausübung verstanden werden. Beispiel | Die Unterschiede zwischen Macht und Herrschaft lassen sich wie folgt verdeutlichen: In nahezu allen Herrschaftsstrukturen, bedienen sich die Herr‐ schenden der Expertise von Beratern. Diese Berater üben zwar keine Herrschaft über eine Gesellschaft aus, sind aber in der Lage aufgrund ihres Wissens in der Lage Macht auf den Herrscher selbst auszuüben und damit dessen Herrschaft und die Geschicke einer Gesellschaft zu beeinflussen. In dieser Situation ist Wissen dann wirklich Macht. Ein weiteres Beispiel ist die Macht und Herrschaftsverteilung im Kirchenstaat während der sog. Pornokratie im 10. Jhd. In dieser Periode standen die herrschenden Päpste unter dem Machteinfluss ihrer jeweiligen Mätressen, die die Geschicke des Kirchenstaates bestimmten, ohne herrschaftlich hierzu legitimiert zu sein. Die Gründe weshalb Beherrschte die Herrschaft eines anderen akzeptieren sind vielfältig. Im Wesentlichen spielen materielle und wertrationale Motive wie die Über‐ 30 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="31"?> zeugung von der ethischen Richtigkeit der Entscheidung ebenso eine Rolle wie tradierte Verhaltensmuster und der Glaube an eine gegebene Legitimität. Die Legitimität kann dabei verschiedene Ausprägungen annehmen: ■ rationale Legalität Die Überzeugung, dass die gesetzten Ordnungen und gegebenen Anweisungen richtig und legal sind. ■ traditionale Legitimität Die Überzeugung von der universellen Gültigkeit historischer, philosophischer und theologischer Traditionen, die den Herrschenden Autorität verleihen. ■ charismatische Legitimität Die Überzeugung, dass der Vorbildcharakter oder Heros einer Person diese zu einem außergewöhnlichen Führer machen und seinen geschaffenen Ordnungen Gültigkeit verleihen. Für den politischen Kontext und im Staatswesen werden solche institutionalisierten Herrschaftskonzepte als gegeben vorausgesetzt. Die einzige Ausnahme bildet dabei der Anarchismus dessen ideelles Wesensmerkmal die Herrschaftslosigkeit ist. Praktisch erscheint eine gelebte Herrschaftslosigkeit auch im Rahmen der vom Anarchismus propagierten Kommunen und Kollektiven schwierig. Es ist auch in diesen Strukturen denkbar, dass einer charismatischen Persönlichkeit oder Gruppe die Rolle und Funktion von Herrschaft übertragen und somit charismatische Legitimität erreicht wird. In der Herrschaftsdiskussion im politischen Kontext eines Staates haben sich im Wesentlichen drei Strömungen der Herrschaftslehre herausgebildet. So wurden im antiken Griechenland, insbesondere von Platon und Aristoteles am Kontext der Ideenlehre entlehnte „ideale“ Herrschaftsformen entwickelt. Im Gegensatz dazu steht das von Realismus geprägte politische Herrschaftskon‐ zept des Machiavellismus. Dieses Niccolo Machiavelli zugeschriebene Konzept von Herrschaft steht gleichberechtigt neben Recht und Moral und wird von beiden nicht beeinflusst. Machtstreben, Machterlangung und Machterhalt als Grundlage von Herr‐ schaft erlangen aus sich selbst heraus Bedeutung und imperative Kategorien werden allenfalls im Hinblick auf ihre Nützlichkeit bewertet. Herrschaft gilt dann als gut, wenn sie die Ziele des Herrschenden am adäquatesten verwirklicht. In der philosophischen Neuzeit hat sich neben den beiden genannten Strömungen noch eine dritte Strömung vertragstheoretischer Natur entwickelt. So begreifen die Vertreter dieser Strömung Herrschaft als die Folge einer bewussten oder hypotheti‐ schen Übereinkunft zwischen Herrschenden und Beherrschten. Herrschaft wird durch die Vertragstreue der Beherrschten und der Herrschenden realisiert und erhalten. Die Vertragspflichten der Beherrschten sind die Unterwerfung unter das Herrschaftssys‐ tem, für welches sie von den Herrschenden Sicherheit erhalten, die durch Garantie der herrschenden Ordnung gewährleistet wird. Das Wesen des Vertrages ist unabhängig von der jeweiligen Zeit und den Umständen, es unterscheidet sich allenfalls in der Ausgestaltung der wechselseitigen vertraglichen Pflichten. Während Hobbes in seiner 2.1 Macht und Herrschaft 31 <?page no="32"?> Weltsicht den Beherrschten durch die absolutistisch Herrschenden die Sicherheit vor gewalttätigen Auseinandersetzungen durch Anarchie garantiert, garantieren moderne demokratische Verfassungen und Rechtsysteme den beherrschten Bürgern bspw. Freiheits- und Eigentumsrechte. 2.2 Herrschaftsformen In der griechischen Antike sind die ersten Übersichten für Herrschaftsformen im Sinne von staatlichen Regierungssystemen entstanden. Nach Platon ist die optimale Herrschaftsform die Aristokratie, in der idealerweise Philosophen in der nach Ständen organsierten Gesellschaft die Geschicke der Gesellschaften als Regenten lenken. Dem Gedanken, dass es immer am besten sei, dass eine Gruppe von Regenten die Geschicke bestimme, widerspricht Aristoteles. Für ihn sind Herrschaftsformen, in denen eine Einzelperson die Geschicke bestimmt aufgrund der höheren Effektivität in der Umsetzung allen Gruppenherrschaftsformen überlegen. Entscheidend sei aus seiner Sicht die Legitimation durch die Orientierung auf das Gemeinwohl im Gegensatz zur Eigennutzorientierung. 2.2.1 Herrschaftsformen nach Aristoteles Zunächst sollen die Herrschaftsformen nach Aristoteles thematisiert werden. Dies erfolgt insbesondere vor dem Hintergrund, dass sich die Herrschaftsformen teilweise in ihrem Verständnis vom modernen Verständnis unterscheiden. Anzahl der Herrscher Fokus auf das Gemeinwohl Fokus auf Eigennutz einer Monarchie Tyrannis einige Aristokratie Oligarchie viele/ Mehrheit Politie Demokratie Tab. 2.1: Herrschaftsformen nach Aristoteles Aristokratie Als Aristokratie gilt die Herrschaft der Tugendhaftesten und Tüchtigsten. Hier agiert die Gruppe der Besten zum Wohle der Gemeinschaft. Abseits der ggfs. mangelnden Effektivität gilt dies als beste Herrschaftsform, unabhängig davon wer im Rahmen der Bestenauslese der Gruppe der Herrschenden angehört. 32 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="33"?> Demokratie Für Aristoteles ist Demokratie die schlechteste aller eigennützigen Herrschaftsformen. Der Gedanke der „Schlechtigkeit“ fußt auf dem Verständnis der Demokratie als eine Herrschaftsform in der alle Menschen trotz der tatsächlichen Ungleichheit als gleich betrachtet werden. Somit können die Unvermögenden durch den Gleichheitsanspruch den Tüchtigen das Recht am Besitz des Selbsterwirtschafteten Absprechen. Darüber hinaus bedeutet die Herrschaft aller in einem eigennützigen Verständnis auch das Recht auf Ausübung der absoluten Freiheit und gefährdet somit die „Herrschaft“ bzw. Existenz des Staatswesens. Monarchie Unter Monarchie versteht Aristoteles die Alleinherrschaft eines Regenten, der das Gemeinwohl seines Staates bzw. seiner Gesellschaft im Blick hat. Als Voraussetzung hierfür erachtet er die Uneigennützigkeit und Selbstgenügsamkeit. Bedeutsam ist in diesem antiken Verständnis, dass eine Monarchie keine vererblichen Herrschaftstitel vorsieht, sondern sich als altruistische „Bestenherrschaft“ versteht. Eine Legitimation erfährt die Monarchie im antiken Verständnis auch durch reale Spiegelung in einem antiken Haushalt, in dem der „Hausherr“ das alleinige Herrschaftsrecht im Sinne und Interesse der Hausgemeinschaft ausübt. Oligarchie Im Gegensatz zur Aristokratie herrschen in der Oligarchie nicht die tugendhaftesten und besten Einwohner, sondern die mit dem meisten Besitz. Kennzeichnend ist hier das Bestreben dieser Gruppe den Status Quo der Ungleichheit und damit den eigenen Besitzt zu erhalten und an die Nachkommen des eigenen Stands weiterzugeben. Politie Im Gegensatz zur Demokratie nutzen die Herrschenden der Politie nach Aristoteles ihre Freiheits- und Gleichheitsrechte, um eine für alle vernünftige Herrschaft zu errichten und das Gemeinwohl zu fördern. In der praktischen Umsetzung wird unter Politie eine Mischform von Demokratie und Oligarchie verstanden. Diese beiden im Kern eigennützigen Herrschaftsformen tragen in der Politie zu einer Stabilisierung und damit einer Gemeinwohlorientierung bei. Das Streben nach Gleichheit und Freiheit der Demokratie wird durch das Streben nach Reichtum in der Oligarchie ausbalanciert und durch klassenbezogene Verteilung der Herrschaftsämter unterstützt. 2.2 Herrschaftsformen 33 <?page no="34"?> Tyrannis Die eigennützige Form der Monarchie ist die Tyrannis. In dieser gibt es ebenfalls einen Alleinherrscher, der allerdings nicht dem Gemeinwohl verpflichtet ist, sondern eigennützige Interessen verfolgt. Hierbei wird die Nichtwürdigkeit des Tyrannen ins Zentrum der Überlegungen gestellt. 2.2.2 Heutiges Verständnis von Herrschaftsformen Vieles im heutigen Verständnis von Herrschaftsformen beruht auf den aristotelischen Herrschaftsformen. Jedoch sind im Verlaufe der Geschichte einige Anpassungen vorgenommen worden, um eine zeitgenössische Interpretation mit der Rechtfertigung durch die antike Philosophie zu ermöglichen. Zusätzlich sind reale Herrschaftsformen oder gedachte Konstrukte entstanden, die außerhalb platonischer oder aristotelischer Kategorien stehen. Die nachfolgende Übersicht ist dabei unvollständig und soll sich auf die Herrschaftsformen beschränken, die für das Verständnis politischer Entschei‐ dungsprozesse eine gewisse Relevanz haben. Hierbei ist nicht davon auszugehen, dass in einzelnen Staaten oder Gebietskörperschaften jede Herrschaftsform vorkommt. Entscheidend ist vielmehr in einem Herrschaftsverständnis Webers zu erkennen, durch welche Herrschaft Entscheidungen beeinflusst oder getroffen werden. Zu beachten ist ferner, dass die tatsächliche Herrschaftsausübung regelmäßig durch Mischformen erfolgt. Absolutismus Der Absolutismus beschreibt eine Herrschaftsform in dem die Herrschaftsgewalt in einer einzelnen Person vereint ist. Diese Person kann die Herrschaft über die Beherrschten ohne Beeinträchtigung oder Beeinflussung von anderen Gruppen oder Personen ausüben. Anarchie Anarchie ist die Abwesenheit von Herrschaft in sozialen Strukturen und Gesellschaf‐ ten. Wesen dieser Herrschaftsform ist, dass sie im eigentlichen Sinne keine beherr‐ schenden Strukturen kennt. Um dennoch eine soziale Strukturierung zu ermöglichen, setzt die Anarchie auf die ungesteuerte Selbststeuerung von sozialen Gruppen. Aristokratie Im Gegensatz zum aristotelischen Verständnis bezeichnet die Aristokratie als reale Herrschaftsform einen Zustand, in dem die Herrschaftsgewalt in der Hand von sog. Adeligen oder anderen besonders herausgehobenen Gruppen liegt. Solche Gruppen bildeten in der Historie z. B. Patrizier aber auch Kleriker. Erstere waren für die 34 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="35"?> städtischen Gesellschaften in Norditalien oder im Bereich der Hanse von immenser Bedeutung. Diese Gesellschaften wurden in vielen Fällen nicht vom Erbadel, sondern im weitesten Sinne vom „Geldadel“ regiert. Zusammenfassend lassen sich alle Grup‐ pen mit hohem gesellschaftlichem Einfluss als eine Ausprägung des Adelsprinzips bezeichnen. Sie müssen nicht notwendigerweise, wie von Aristoteles postuliert, die Besten oder Tugendhaftesten sein. Autokratie In autokratischen Herrschaftsstrukturen herrschen Personen oder Personengruppen mit der Berechtigung aus sich selbst heraus. Es gibt in dieser Herrschaftsform keine aus der Staatsverfassung resultierende Beschränkungen in der Herrschaftsausübung. Umgangssprachlich wird der Begriff auch als Gegensatz zur Demokratie verwendet. Bürokratie Eine Herrschaftsform in der sich die Beherrschten keinen Personen oder Personen‐ gruppen, sondern festgelegten Anweisungen und Vorschriften unterordnen, wird Bürokratie genannt. In dieser wird der Mensch vom handelnden Subjekt zum bloßen Objekt der Herrschaft von allgemein gültigen und dokumentierten Grundsätzen. Büro‐ kratien sind daher frei von Willkür und gelten als rational neutral jedoch unmenschlich. Demokratie Gesellschaften in der alle Mitglieder am Herrschaftsprozess beteiligt sind, werden als Demokratien bezeichnet. Dieser Prozess wird regelmäßig durch Wahlen ausgeübt. In der Praxis wird hier zwischen direkter Demokratie und repräsentativer Demokratie unterschieden. In Ersterer werden alle Entscheidungen eines Staates wie in der Schweiz per Abstimmung entschieden. Letztere ist durch die Wahl der Entscheidungsträger gekennzeichnet, die final die Entscheidungen als Repräsentanten des Wählers treffen. In der repräsentativen Demokratie wird ferner zwischen folgenden Systemen un‐ terschieden: ■ Präsidialsystem ■ Semi-Präsidialsystem ■ parlamentarisches System Im Präsidialsystem agiert die Regierung bzw. der herrschende Regent unabhängig von parlamentarischen Regularien und werden parallel zum Parlament direkt gewählt. Regelmäßig kann das Parlament in diesem System ein Amtsenthebungsverfahren einleiten. In einem Semi-Präsidialsystem, wie es zum Beispiel in Frankreich existiert, wird die Regierungsgewalt auf zwei Säulen verteilt. Eine dieser Säulen wird direkt gewählt 2.2 Herrschaftsformen 35 <?page no="36"?> und kann unabhängig vom Parlament agieren, während die andere Säule durch das Parlament bestimmt wird. Demgegenüber sind Regierungen in parlamentarischen Systemen in dieses einge‐ bunden und werden nicht direkt und parallel gewählt, sondern aus dem Parlament heraus bestimmt. In diesen Systemen hat das Parlament einen starken Einfluss auf die Ausgestaltung der Regierung und kann diese durch Wahlen stützen oder beseitigen. Despotismus Herrschende in einem despotischen System können absolutistisch agieren und sind niemandem Rechenschaft schuldig. In Abgrenzung zum Absolutismus und der Autokratie zeichnet sich der Despotismus als Herrschaftsform durch die bewusste Inkludierung von Willkürentscheidungen als Machtinstrument aus. Diktatur Wesentlich für die Diktatur ist die Person des Diktators bzw. das Vorliegen einer herr‐ schenden Gruppe mit einer nahezu unbeschränkten Machtfülle. In ihrer klassischen Bedeutung ist die Diktatur weitgehend wertneutral und es wird keine Aussage über die ethische Bewertung derselben getroffen. Sie findet teilweise sogar verfassungsgemäße Anwendungen in Demokratien. Viele demokratische Gesellschaften verfügen über Notstandsverordnungen oder -gesetze, die jedoch idealerweise nur vorübergehend Geltung erlangen. Problematisch werden Diktaturen immer dann, wenn ihr keine temporalen oder bedingten Schranken auferlegt werden. Feudalismus Feudalismus ist weniger eine Herrschaftsform als eine Herrschaftsstruktur. In dieser vergibt der Lehnsherr seinen Gefolgsleuten ein Lehen zur eigenen Bestellung. Durch das Lehen soll sichergestellt werden, dass die Gefolgsleute die Herrschaft des Lehens‐ herrn anerkennen. Diese Gefolgsleute wiederum haben eine abgeleitete Herrschafts‐ gewalt über die Einwohner im Bereich des Lehens. Diese wiederum erhalten für die Akzeptanz der Herrschaft den Schutz des Lehensherrn und seiner Gefolgsleute. Der entscheidende Vorteil für den Lehensherrn ist die Möglichkeit, die Verwaltung des Herrschaftsbereiches auf mehrere Schultern zu verteilen und sich auf die bezogenen Erträge zu konzentrieren. Nachteilig ist jedoch hier die strukturelle wechselseitige Abhängigkeit. Gerontokratie Die mit Herrschaft der Alten übersetzte Gerontokratie ist eine Herrschaftsform, in der die Entscheidungsgewalt in der Hand des oder der Ältesten liegt. Praktisch relevant 36 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="37"?> wird dies vor allem in abgelegenen oder abgeschotteten Dorfgemeinschaften, wie sie teilweise in Afrika oder Asien zu finden sind. Häuptlingstum Als archaische Herrschaftsform ist das Häuptlingstum vor allem in Stammesgesell‐ schaften verbreitet. So galt es nahezu weltweit bis zum Eintreffen von Vertretern selbsternannter zivilisierter Gesellschaften. Kennzeichnend für das Häuptlingstum ist, dass eine nach außen sichtbare Überlegenheit einer zumeist männlichen Person den Herrschaftsanspruch manifestiert. Diese Überlegenheit kann sich beispielsweise aus Alter, Ansehen oder physiologischer Stärke speisen. Kleptokratie In einer Kleptokratie bereichern sich die Herrschenden entweder selbst oder ihre Günstlinge mit dem Zugriff auf die Besitztümer der Beherrschten. Voraussetzung für die Bereicherung ist hierbei die Möglichkeit einer willkürlichen Verfügungs- oder Herrschaftsgewalt. Korporatokratie Als Korporatokratie wird eine Herrschaftsform verstanden, in der die Entscheidungs‐ gewalt über das Wohl und Wehe einer Gesellschaft in der Hand von Konzernen liegt. Häufig wird diese Form der Herrschaft in Bezug zur Globalisierung und dem Globalismus gesetzt und als Beleg wird angeführt, dass multinationale Konzerne durch staatliche Eingriffe nicht mehr zu steuern sind. Matriarchat Im Matriarchat liegt die Herrschaftsgewalt über eine soziale Gruppe in der Hand von Frauen. Die Legitimation dieser Herrschaft resultiert aus der Rolle als Mutter bzw. in einem erweiterten Verständnis aus Weiblichkeit generell. In derart organisierten Gesellschaftsformen wird nicht nur die herrschende Klasse aus weiblichen Mitgliedern gebildet, Frauen verfügen in Ihnen auch über einen höheren sozialen Status. Monarchie In der Monarchie liegt die Herrschaftsgewalt über einen Staat in der Hand eines durch Wahl oder Erbfolge bestimmten Herrschers. Kennzeichnend für diese Herrschaftsform ist die nicht vorhandene zeitliche Begrenzung des Herrschaftsanspruchs. Das heißt ein Monarch herrscht bis zu seinem Tod oder dem selbstgewählten Verzicht auf den Herrschaftsanspruch durch Abdankung. 2.2 Herrschaftsformen 37 <?page no="38"?> Die Machterlangung durch Erbfolge wird regelmäßig durch religiöse oder sakrale Rechtfertigungen begründet. Alternativ dient auch die historisch gewachsene und tra‐ dierte Macht einer Familie als Begründung. Demgegenüber werden die Herrschenden in Wahlmonarchien durch einen in der Regel beschränkten Wählerkreis bestimmt. Ebenso wie der Kreis der Wähler ist auch der Kreis der Kandidaten meist eingeschränkt. Eine der längsten Wahlmonarchien der Geschichte war das Heilige Römische Reich Deutscher Nation. In diesem kürten die Kurfürsten den Regenten durch Wahl. Heut‐ zutage ist die vermutlich bekannteste Wahlmonarchie der Vatikanstaat, in dem die Kardinäle die Rolle der Kurfürsten einnehmen und einen Vertreter aus ihrer Mitte zum Papst und damit auch zum Herrscher über den Staat wählen. In Bezug auf das Staatswesen wird ferner noch eine weitere Unterscheidung von Monarchien im Hinblick auf die Beschränkungen der Machtfülle des Monarchen vor‐ genommen. So werden absolute Monarchien von konstitutionellen und parlamentari‐ schen Monarchien abgegrenzt. Erstere beschränkt die Macht des Monarchen nicht. Der Monarch herrscht absolut über sein Herrschaftsgebiet. In den beiden anderen Formen wird seine Macht beschränkt. Am weitesten geht die Beschränkung in der parlamen‐ tarischen Monarchie. In dieser Herrschaftsform liegt die praktische Herrschaftsmacht in der Hand des Parlamentes und der Monarch verfügt vor allem über repräsentative und zeremonielle Aufgaben. Darüberhinausgehende Machtansprüche sind ihm vom Parlament zugeteilt, auf das er selbst keinen Einfluss hat. Demgegenüber besitzt er in einer rein konstitutionellen Monarchie über eigenständige vom Parlament unabhän‐ gige in der Staatsverfassung niedergelegte Rechte. Im Gegensatz zur parlamentarischen Monarchie ist der Monarch in der konstitutionellen Monarchie mit unterschiedlichen Einflussgraden in die Staatsgeschicke und Geschäfte der Regierungen eingebunden. Oligarchie Das moderne Verständnis von Oligarchie beruht auf der aristotelischen Interpretation. In dieser Herrschaftsform liegt die Herrschaftsgewalt in der Hand einiger weniger Personen, die zur sog. Machtelite gezählt werden. Dabei kann die Machtbasis der Oligarchen unterschiedlich sein. Sie kann auf Reichtum ebenso beruhen wie auf Machtpositionen in der Verwaltung oder anderen Möglichkeiten der Beeinflussung von Regierungsentscheidungen. Ochlokratie Die von Polybios eingeführte Ochlokratie entspricht der Demokratie im aristotelischen Verständnis und ist somit in der moralischen Bewertung aufgrund der Eigennützigkeit der Herrschenden negativ besetzt. Sie bezeichnet im modernen Herrschaftsverständnis die Herrschaft des Pöbels und somit des sog. einfachen Volks als negative Abgrenzung zur Herrschaft des gesamten Volkes in der Demokratie. 38 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="39"?> Patriachat Gesellschaften, in denen die Väter uneingeschränkt über ihre Nachkommen und über die Familie herrschen können, werden als patriarchisch klassifiziert. Im weitesten Sinne stellt das Patriachat eine aus der Vaterrolle abgeleitete Herrschaftslegitimation von Männern dar. Plutokratie In der Plutokratie ist der Reichtum die entscheidende Herrschaftsvoraussetzung. Im Gegensatz zu anderen ähnlichen Herrschaftsformen wie Oligarchie oder Timokratie kann der Reichtum nicht durch andere Ressourcen ersetzt werden. Somit ist Plutokratie eine Sonderform der beiden anderen Herrschaftsformen. Pornokratie Pornokratie oder Mätressenherrschaft bezeichnet eine Herrschaftsform, in der die wirkliche Macht über eine Gesellschaft und deren Geschicke nicht bei dem eigentlich legitim Herrschenden liegt, sondern bei dessen Geliebten. Historisch wird die Herr‐ schaftsform im Kirchenstaat in der ersten Hälfte des 10. Jhd. so bezeichnet. In Reinform ist diese Herrschaftsform nicht mehr zu finden, sie steht jedoch sinnbildlich für die Möglichkeit der im weitesten Sinne „emotionalen“ Beeinflussung von Entscheidungs‐ trägern und deren Entscheidungen. Stratokratie In einer Militärregierung (Stratokratie) geht die herrschende Staatsgewalt entweder direkt von militärischen Institutionen aus oder wird durch diese wesentlich beeinflusst. Eine Stratokratie, die den Militärs eine absolutistische Machtposition einräumt, wird landläufig als Militärdiktatur bezeichnet. Militärregierungen sind im geschichtlichen Kontext häufig anzutreffen, da dies eine Art „Regelherrschaft“ in den besiegten Territorien einer unterlegenen Kriegspartei darstellt. Darüber hinaus resultieren aus Bürgerkriegen und Putschen zunächst regelmäßig Militärregierungen, die erst nach und nach in andere Herrschaftsformen überführt werden. Technokratie (auch Expertokratie) In der Technokratie liegt die Herrschaftsgewalt in den Händen von Sachverständigen oder Experten. Entscheidungen sollen allein auf Basis wissenschaftlicher Erkenntnisse ohne Rückkopplung zu anderen Wahl- oder Entscheidungsprozessen getroffen werden. In ihrer Idealform gilt die Technokratie als unpolitisch, da die Herrschaft auf Basis der rational besten Entscheidung ohne Einbeziehung der Beherrschten und ihrer Befindlichkeiten stattfindet. 2.2 Herrschaftsformen 39 <?page no="40"?> Theokratie Staaten, in denen die Herrschaft allein religiös legitimiert ist, werden als Gottesstaaten und deren Herrschaftsform als Theokratie bezeichnet. Waren Theokratien im frühen Mittelalter, insbesondere im islamischen Kulturkreis in der Ausprägung des Kalifats eine häufig anzutreffende Herrschaftsform, gibt es heute nach der Niederschlagung des Islamischen Staates mit der islamischen Republik Iran und dem Vatikanstaat nur noch zwei anerkannte Theokratien. Darüber hinaus gibt es theokratische Herrschaftsstruk‐ turen in Teilen Afghanistans und in einigen Afrikanischen und Asiatischen Republiken. Timokratie Timokratische Strukturen sind heute nicht mehr als legitimierte Herrschaftsform an‐ zutreffen. Ursprünglich wurde diese Herrschaftsform als Herrschaft der Angesehenen betrachtet. Die herrschende Klasse legitimierte sich in erster Linie über ihren Besitz, so dass sich im Sprachgebrauch auch der Begriff Geldaristokratie wiederfindet. 2.3 Staatstheorien Neben der Frage, wer als Herrschender über Beherrschte Macht und Herrschaft ausübt, ist eine der relevantesten politischen Fragen die nach dem Wesen eines Staates oder einfach formuliert: „Wann ist ein Staat ein Staat“? Wie bereits angesprochen ist Herrschaft eines der wesentlichen Elemente in sozialen Strukturen, zu denen auch Staaten gezählt werden können. Im geschichtlichen Verlauf wurde in der Antike vor allem die Art der Herrschaft thematisiert und quasi als Idee legitimiert. Weniger relevant erschien hierbei die eher geographische Ausgestaltung, so dass unter einem Staat in der Antike eine Gesellschaft von Herrschenden und Beherrschten verstanden wurde. Bis in das Mittelalter hinein gab es keinen Begriff, der einem Staatsverständnis in irgendeiner Form nahekommt. So war das römische Reich trotz seiner „staatlichen“ Strukturen kein eigenständiges Staatskonstrukt. Gemäß der Begrifflichkeit Imperium Roman wurde das Römische Reich als Herrschaftsraum der Stadt Rom bzw. des römi‐ schen Volkes verstanden. Auch die Bezeichnung SPQR (Senatus Populusque Romanus), „Der Senat und das Volk von Rom“, verdeutlicht die Beschränkung des Staates im römischen Verständnis auf einen Herrschaftsraum. Auch die nachrömischen Herrschaftsbereiche wurden begrifflich als regnum „Reich“ bezeichnet und über die Zugehörigkeit zum Herrschaftsbereich der jeweiligen Potenta‐ ten, Kaiser und Könige definiert. Der Staat als vom Herrschenden unabhängige Einheit wurde zuerst im 12. und 13. Jhd. thematisiert. So wird Herrschaft für den Staat zwar weiterhin als wesentlich erachtet, jedoch in Bezug zu einer einheitlichen Gesellschaft von Beherrschten gesetzt. Dies legte vermutlich unbewusst den Grundstein einer ter‐ ritorialen Staatsinterpretation. Es steht weniger der imperialistische oder theologische 40 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="41"?> universelle Herrschaftsanspruch im Mittelpunkt, sondern die begrenzte Territorialität der Herrschaft. So ist es nicht verwunderlich, dass die Entwicklung eines in Ansätzen modernen Staatsverständnisses mit einer Säkularisierung der Herrschaftsausübung einhergeht. Mit Dante beginnt die strikte Trennung von Kirche und Staat in Bezug auf die Herrschaft. Wenngleich weltliche Herrscher im Zeitverlauf immer wieder eine gött‐ liche Legitimation der Herrschaft nach außen kommunizieren, so wenig wurden freilich religiös-moralische Aspekte in das eigene selbstbestimmte weltliche Handeln eingebunden. Machiavelli und andere Vertreter der italienischen Renaissance gehen in Bezug auf moralische Aspekte sogar noch einen Schritt weiter und stellen den Staat und die Herrschaft in Opposition zu jeglichen Moralvorstellungen. Hier gilt es im Sinne der Staatsräson den Staat als solchen zu erhalten oder zu stärken. Die Staatsnotwen‐ digkeiten oder -interessen genießen dabei Vorrang vor allen anderen insbesondere individuellen Interessen und sind unabhängig von ethischen Erwägungen. Somit wurde der Staat als unabhängige Institution geschaffen. Um diesen nun zu beschreiben, bedarf es einer konstituierenden Beschreibung. Das diese wiederum keine Ewigkeitsgarantie hat, zeigen die vielen „neuen“ Staaten, die in den letzten Jahren in Folge von Abspaltungen, Bürgerkriegen oder ähnlichem entstanden sind. Allein auf dem Gebiet der heutigen Bundesrepublik hat es seit dem Frankenreich Karls des Großen eine Vielzahl verschiedener „Staaten“ bzw. Staatsgebilde gegeben. Alleine die heutige Hauptstadt Berlin war die Hauptstadt mehrerer Staaten: Dem Königreich Preußen, dem Deutschen Reich (untergliedert in Deutsches Kaiserreich, Weimarer Republik und sog. „Dritte Reich“), der Deutschen Demokratischen Republik und der Bundesrepublik Deutschland. Um hier eine tragfähige Einordnung zu geben, wird zumindest im deutschsprachigen Raum dann von einem Staat gesprochen, wenn er die Voraussetzungen der sog. „Drei- Elemente-Lehre“ von Jellineck erfüllt. Um als Staat zu gelten, muss ein Staat über folgende drei Elemente verfügen: Staatsgebiet Das Staatsgebiet bezeichnet den geographischen Raum oder das Territorium über den ein Staat hoheitliche Gewalt (Staatsgewalt) ausüben kann. Es erstreckt sich über den jeweiligen territorialen Raum bis hin zur Grenze der Möglichkeit der Machtausübung eines Staates sowie dem dazugehörigen Luftraum. Das Staatsgebiet umfasst sämtliche Landmassen und Binnen- und Küstengewässer. Gemäß dem Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen werden Meeresgewässer bis zur 12 Meilenzone ebenfalls dem Hoheitsgebiet eines Staates zugerechnet. Sofern zwischen den Küsten zweier Staaten eine Meerenge von weniger als 24 Seemeilen verläuft, verläuft die Grenze, sofern in zwischenstaatlichen Abkommen nicht anders geregelt, in der Mitte dieser Meerenge. 2.3 Staatstheorien 41 <?page no="42"?> Beispiel | Gerade die Regelungen zum Hoheitsgebiet auf dem Meer führen zu vielfältigen Problemlagen. So führen Landaufschüttungen im Küstengebiet zu einer Vergrößerung des eigenen Staatsgebiets. Mit den vorgelagerten Halbinseln Palm Jumeirah und Palm Jebel Ali sowie der künstlichen Insel The World hat das Emirat Dubai das Staatsgebiet der Vereinigten Arabischen Emirate vergrößert. Ein solches Vorgehen ist unproblematisch, solange die neu zu definierenden 12 Meilen Grenzen nicht in das Hoheitsgebiet eines anderen Staates eingreifen. Dies verbunden mit der Vielzahl von Inseln erklärt die fortwährenden Territorialkonflikte im Südchinesischen Meer. Kennzeichnend für das Staatsgebiet ist abseits der territorialen Integrität, dass es den Staatsangehörigen (Staatsvolk) unbeschränkt erlaubt ist, dass Staatsgebiet (mit Ausnahme von Sperrzonen) zu betreten. Staatsvolk Zum Staatsvolk zählen alle Staatsangehörigen eines Landes. Mit der Staatsangehörig‐ keit ist der einzelne der Staatsgewalt seines Staates unterworfen. Diese „Unterwer‐ fung“ ist unabhängig seiner ethnischen oder kulturellen Herkunft, sondern bezeichnet eine subjektiv-rechtliche Zugehörigkeit zu dem Rechtskreis des Staates. Zu beachten ist jedoch, dass sich die Zugehörigkeit zu einem Staatsvolk nicht immer freiwillig oder durch Geburt vollzieht, sondern auch im Rahmen von Eroberungen und Aufspaltungen von Ländern erzwungen werden kann. In keinem Fall ist es erforderlich, dass sich Staatsangehörige im Staatsgebiet aufhalten oder dort ihren Wohnsitz haben. Sie verfügen jedoch über das unbeschränkte Recht in das Staatsgebiet einzureisen. Staatsgewalt Die Staatsgewalt bezeichnet die tatsächliche Möglichkeit eines Staates, seinen Rege‐ lungen sowohl gegenüber dem Staatsvolk als auch gegenüber den Einwohnern seines Staatsgebietes Geltung zu verschaffen und hierdurch eine Herrschaft auszuüben. Wissen | Unabhängigkeitsbestrebungen scheitern in vielen Fällen an der fehlenden Durchsetzungsfähigkeit einer vom bisherigen Staat unabhängigen Staatsgewalt. Mithin könnten sich nach Unabhängigkeit strebende Regionen wie Katalonien oder Schottland zwar für unabhängig erklären, werden jedoch erst dann als eigenständiger Staat betrachtet, wenn es ihnen gelingt die bisherige Staatsmacht zu ersetzen. In beiden Fällen wäre es nötig, dass die „bisherigen“ Staaten Spanien und Großbritannien den Regionen die Staatsgewalt überlassen oder gewaltsam von der Staatsgewalt getrennt werden. 42 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="43"?> Triade der drei Elemente Die Elemente eines Staates bilden eine ineinander verwobene Triade, da keines der Elemente für sich allein, ohne die anderen beiden Elemente denkbar ist. Fehlt es an einem der Elemente, wird dem „Staat“ die Existenz genommen. Obwohl die „Drei- Elemente-Lehre“ keine weltweite Geltung beanspruchen kann, finden sich die zu Grunde liegenden Überlegungen in völkerrechtlichen Verträgen wieder und werden in geopolitischen Erwägungen mit einbezogen. Da es für die Existenz eines Staates gemäß dieser Lehre nicht auf die Anerkennung durch andere Staaten ankommt, spielt eine solche für die Existenz keine Rolle. Die Anerkennung eines Staates erfolgt zumeist aus politischen Erwägungen und soll politische Signale senden, ohne dass sich für den betroffenen Staat Konsequenzen in seiner Existenz ergeben. Beispiel | Die Republik China (Taiwan) und Israel sind, obwohl sie nicht von allen Staaten der Welt anerkannt werden, dennoch unabhängige Staaten. Fehlende diplomatische Beziehungen zwischen diesen und anderen Staaten sind zwar politisch problematisch ändern jedoch an der grundsätzlichen Existenz nichts. Somit lässt sich auch das Interesse von Anrainerstaaten erklären, in politische Konflikte oder kriegerische Auseinandersetzungen in Nachbarstaaten einzugreifen, da sich aus diesen Konflikten „Staatsgründungen“ ergeben, die die territoriale Integrität (das Zusammenwirken von Staatsgewalt und Staatsgebiet) des eigenen Staates infrage stellen. Beispiel | So gefährden der Syrienkonflikt und das Vorhandensein kurdisch dominierter Gebiete in Syrien aber auch im Irak die territoriale Integrität der Türkei und des Irans. In allen vier Staaten existieren kurdische Minderheiten, die zum Teil einen eigenen Staat fordern. Sofern sich aufgrund des Machtvakuums im Irak und Syrien die Möglichkeit einer Staatsgründung im Sinne der Drei-Elemente-Lehre ergibt, besteht die Möglichkeit, dass sich die kurdischen Minderheiten in der Türkei und dem Iran, die in den Grenzregionen die Bevölkerungsmehrheit stellen, diesem neuen Staat anschließen und die Grenzregionen in der Türkei und dem Iran der Staatsgewalt des neuen Staates unterwerfen. 2.4 Ideologien Der Begriff Ideologie bezeichnet in seinem ursprünglichen Wortsinn aus dem Griechi‐ schen kommend eine „Ideenlehre“ und ist in seiner Bedeutung wertneutral. Ideologien finden sich in den verschiedensten Bereichen des Lebens und damit nicht nur in der 2.4 Ideologien 43 <?page no="44"?> Politik wieder. Im Wesentlichen sind Ideologien geteilte Leitbilder und Werthaltungen sozialer Gruppen unterschiedlichster Prägung. Solche Leitbilder und geteilte Werthal‐ tungen dienen zum einen der Rechtfertigung des eigenen Handelns aber der auch der Bewertung Handlungen anderer. Somit wohnt der Ideologie auch ein stabilisierendes Element inne, da aus dieser ein konsistentes Bild der Wirklichkeitsinterpretation erfolgt. Dies gilt selbst für den per Definition „ideologiefeindlichen“ Bereich der Wissen‐ schaft. Abseits mathematischer Exaktheit entscheiden bspw. Forschungsansätze und die Art der Hypothesenüberprüfung über das Resultat einer Untersuchung, so dass auch empirische Wissenschaften ideologisch geprägt sind. Dies gilt insbesondere für Geistes- und Sozialwissenschaften, da diese nicht ausschließlich nach allgemein gültigen Naturgesetzten bewertet werden. Hier ist die Person des Wissenschaftlers die ideologisierende Schwachstelle, da seine soziale Position und Haltung die Akzeptanz von Resultaten und damit die Ausgestaltung von Untersuchungsdesigns entscheidend mitbestimmt. Waren in der Vergangenheit religiöse Ideologien maßgebliche Beeinflus‐ ser der Wissenschaft, sind dies heute eher gesellschaftspolitische Ideologien. Doch auch die Naturwissenschaft war in ihrem Wirken nie wirklich ideologiefrei. So gab es bis in das letzte Jahrhundert hinein breit akzeptierte Wechselwirkungen zwischen rassistischen Ideologien und der Biologie. Um Ideologien als Werthaltungen von anderen sozialen Konstruktionen wie Herr‐ schaftsformen oder Religionen abzugrenzen, werden Ideologien auch vereinfacht als „Ismen“ bezeichnet. Dieser Bezeichnung wohnt ein abwertendes Element inne und sie wird vor allem dazu verwendet, Ideologien, die nicht der eigenen Überzeugung entsprechen als „Ismen“ zu bezeichnen. Insgesamt ist diese Vereinfachung in vielerlei Hinsicht wenig tauglich. So enden auch Religionen wie Hinduismus oder Herrschaftsformen wie Feudalismus auf -ismus. Und auch im Ideologiekontext hat sich eine Reihe von heute wertneutralen „Ismen“ eingebürgert. So wird der christliche Glaube mit den Begriffen Katholizismus und Protestantismus ideologisch untergliedert. Für den politischen Raum Zentraleuropa haben sich bezogen auf die Politik vor allem drei große Ideologiekonzepte herausgebildet, die bis heute fortwirken: Der Liberalismus betont die Freiheit als relevantes Ideenkonzept, Sozialismus die Gleichheit und Konservatismus die Tradition. Politisch relevante glaubensorientierte, religiöse und politische Ideologien (zu denen auch aus Vereinfachungsgründen Herrschaftsideologien gezählten werden) werden im Folgenden vorgestellt, ohne dass diese weder erschöpfend behandelt noch als alleinig relevant betrachtet werden sollen. 2.4.1 Politische Ideologien In der Realität sind sämtliche politischen Entscheidungen von politischen Ideologien beeinflusst. Ideologiefreie rein technokratische politische Entscheidungen sind, sofern abstrakt überhaupt möglich, nahezu undenkbar. Sind doch die politischen Entschei‐ 44 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="45"?> dungsträger Menschen und damit Bestandteil sozialer Gruppen und deren Ideologien unterworfen. Selbst die Übertragung der Entscheidungskompetenz auf einen Algorith‐ mus verhindert keine ideologische Beeinflussung, da die Ideologie des Programmierers die Logik des Algorithmus beeinflusst. Zu beachten ist, dass politische Ideologien teilweise Wechselwirkungen zwischen eher religiösen und eher herrschaftsbezogenen Ansichten haben. Darwinismus In seinem Ursprung ist der Darwinismus keine politische, sondern eine wissenschaft‐ liche Ideologie, die sich mit den evolutionsbiologischen Themen wie biologischer Auslese, der sog. Selektion, befasst. Dieses Ideenkonzept wurde im Rahmen eines „universellen“ Darwinismus auch auf andere Bereiche, bspw. soziale Konstrukte, ausgeweitet. In diesen geht der Darwinismus ebenfalls von einer sich kontinuierlich vollziehenden Evolution aus, in der sich die Gesellschaft im Rahmen einer „natürlichen“ Auslese konstant weiterentwickelt. Im Rahmen des sog. Sozialdarwinismus wird vereinfacht formuliert das „Recht des Stärkeren“ als naturgegebene Konsequenz anerkannt und propagiert. Diese Auffassung unterscheidet Individuen einer sozialen Struktur hinsichtlich ihrer „Wertigkeit“ und nimmt hierbei bewusste Abstufung und Selektion in Kauf. Im Rahmen des daraus abgeleiteten Kulturdarwinismus werden bestimmte Kulturen als wertiger erachtet, die im Rahmen eines Selektionsprozesses von den weniger wertigen Kulturen getrennt und gefördert werden müssen, um das gewollte evolutionäre Überleben der stärkeren Kultur zu sichern. Faschismus Mit dem Begriff Faschismus werden historisch betrachtet die führerfigurbezogenen Diktaturen in insbesondere Deutschland und Italien zwischen den 1920erbis 1940er- Jahren bezeichnet. Kennzeichnend für den Faschismus als diktatorische Ideologie ist die Fixierung auf eine Führungspersönlichkeit, die entsprechend der Lehre die Verkörperung eines „heiligen“ Staates ist, dem sich alles unterzuordnen hat. Hieraus erklärt sich auch das verbindende der faschistischen Ideologie, da sie sich im Gegensatz zu den klassischen politischen Ideologien nicht in einfache Links-Rechts-Schemata pressen lässt und je nach Ausgestaltung Ideen des Konservatismus, Liberalismus und Sozialismus übernimmt. Feminismus Grundüberzeugung des Feminismus ist der Gedanke, dass die Gesellschaft patriarcha‐ lisch dominiert ist und Frauen gegenüber Männern in einem Stadium permanenter 2.4 Ideologien 45 <?page no="46"?> Benachteiligung sind. Ziel oder Idee des Feminismus ist es, diese Benachteiligung aufzulösen. Dies kann je nach Ausgestaltung im Wesentlichen auf drei Wegen erfolgen: ■ Herstellung einer Gleichberechtigung und Gleichwertigkeit von Frauen und Män‐ nern innerhalb einer bestehenden Gesellschaftsordnung ■ Zerstörung der bestehenden Gesellschaftsordnung und die Schaffung einer „neuen“ auf dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Gleichwertigkeit fußen‐ den Gesellschaftsordnung ■ Zerstörung der patriarchalischen Gesellschaftsordnung und deren Ablösung durch das Matriarchat Abseits dieser ideologischen Grundidee finden sich feministische Überzeugen in vielfältigen gesellschaftlichen Spezialdiskussionen wieder. Hierzu zählen insbesondere die Debatten um die Themen sexuelle Selbstbestimmung, Genderforschung sowie gendergerechte Sprache. Globalismus Der Globalismus versteht sich als Folge einer immer weiter voranschreitenden Globa‐ lisierung. Durch das verstärkte Handeln transaktionaler Akteure gerät der Einzelstaat gegenüber anderen Akteuren in einen Status relativer Bedeutungslosigkeit und agiert bestenfalls als Statthalter globaler Akteure. Die Idee des Globalismus postuliert, dass sich politische Akteure nicht frei und selbständig entscheiden können, sondern allenfalls in der Lage sind sich den Gegebenheiten eines Weltmarktes anzupassen. In der Folge erfordert der Globalismus eine einheitliche Weltherrschaft bzw. Governance. Abseits des wirtschaftsorientierten Handelns geht diese Ideologie auch von einer weltweiten Vereinheitlichung von kulturellen und sozialen Aspekten und Phänomenen aus. Imperialismus Abgeleitet vom lateinischen Begriff des Imperiums „Weltreich“ bezeichnet die Ideolo‐ gie des Imperialismus das Bestreben eines Staates oder staatlicher Akteure, durch verschiedene, auch kriegerische, Handlungen kulturellen, wirtschaftlichen und poli‐ tischen Einfluss in anderen Ländern und Gesellschaften zu erlangen. Als Ziel des Imperialismus steht die komplette Unterwerfung der anderen Gesellschaften unter den eigenen Herrschaftsbereich. Begründet wird dies mit einer politischen, kulturellen Überlegenheit, die sich die anderen Gesellschaften wünschen und daher ein Imperium auch im Sinne und Interesse der beherrschten Länder und Gesellschaften ist. Kapitalismus Als Ideologie hat der Kapitalismus einen entscheidenden Einfluss auf die gesellschaft‐ lichen Ordnungen in den meisten entwickelten Industriegesellschaften. Auch wenn 46 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="47"?> kritisch eingeworfen wird, Kapitalismus sei ein wertender Kampfbegriff, kann dieser doch ideologisch eingeordnet werden. Wesensmerkmal seines Ideenkonstrukts ist der Glaube an das Privateigentum, welches zum Zweck der Profitmaximierung eingesetzt werden soll. Innovation und jede gesellschaftliche Weiterentwicklung entspringen dem Gedanken eines gerechten Marktwettbewerbs. Das Kapital ist im Kapitalismus die gerechtfertigte treibende Kraft für Entwicklungen und muss damit in alleiniger Verfügungsgewalt der Besitzenden stehen, da nur diese durch das Interesse an der Profitmaximierung dafür Sorge tragen, eine Gesellschaft weiterzuentwickeln. Kolonialismus Der Kolonialismus fußt ebenso wie der Imperialismus ideologisch auf der Idee der Überlegenheit der eigenen Gesellschaftsstruktur. Er unterscheidet sich jedoch in seiner Ausgestaltung. So will der Kolonialismus andere Länder und Gesellschaften zwar beherrschen aber die Trennung in Herrschende aus dem überlegenen Kernland und Beherrschte aus den unterlegenen Kolonien aufrechterhalten. Dem liegt der Gedanke zu Grunde, dass eine Vereinnahmung im Sinne der Schaffung eines Imperiums zu einer kulturellen und sozialen Schwächung der überlegenen Gesellschaft führen kann. Konservatismus Abgeleitet aus dem lateinischen Begriff des Bewahrens versteht sich der Konservatis‐ mus als Sammelideologie für sämtliche Konzepte, die das Festhalten an Traditionen und bestehenden Strukturen zum Inhalt haben. Nur diese tradierten und aus der Geschichte begründeten Strukturen erlauben es der Gesellschaft sich friedlich und kontinuierlich weiterzuentwickeln. Dieses evolutionäre Verständnis der gesellschaft‐ lichen Entwicklung grenzt sich damit auch schon begrifflich vom revolutionären Entwicklungsverständnis ab, welches der Konservatismus unter dem Hinweis auf die mangelnde Friedfertigkeit ablehnt. Kommunismus Im Vordergrund des Kommunismus steht der Gedanke, dass alle Menschen frei und sozial gleich sind. Kommunistische Gesellschaftsstrukturen sollen daher herrschafts‐ frei gestaltet sein und alle Mitglieder dieser Gesellschaft sollen über die Güter derselben kollektiv und gemeinsam verfügen sowie sämtliche auftretenden Probleme gemein‐ schaftlich und unter Hintanstellung von Individualinteressen lösen. Liberalismus Die Freiheit des Individuums insbesondere vor staatlicher Willkür ist das Wesensmerk‐ mal des Liberalismus. Der Liberalismus steht damit in Gegnerschaft zu allen Ideologien, 2.4 Ideologien 47 <?page no="48"?> die eine Vergemeinschaftung von Aspekten der gesellschaftlichen Ordnung zum Inhalt haben. Das Kernelement der Freiheit versteht der Liberalismus als Abwesenheit von jeglicher Form des Zwanges. Den Staat betrachtet der Liberalismus trotz seiner mög‐ lichen freiheitsbeschränkenden Tendenzen als notwendig. Dieser soll sich jedoch in seinen Aufgaben darin beschränken, die Freiheit der einzelnen Individuen zu schützen. Nationalismus Ausgangspunkt des Nationalismus ist die gemeinsame Verbundenheit der Bewohner eines Nationalstaats über gemeinsame Nationalmythen. Begründet wird diese Verbun‐ denheit durch das natürliche Bestehen national orientierter Volksgruppen, die jedoch nicht zwingend einen ethnischen Bezug haben müssen. Innerhalb dieser Ideologie gibt es Strömungen, die sich auf ethnische Herkunft als Wesensmerkmal beziehen und Strömungen, die sich auf die Zugehörigkeit zu einem Staatsvolk beziehen. Der Bezug zur ethnischen Herkunft ist vor allem in Mittel- und Osteuropa verbreitet, während vor allem in den USA, aber auch Großbritannien der Bezug zum Staatsvolk im Vordergrund steht. Unabhängig der Strömung wird jedem Volk ein eigener Nationalstaat zugebilligt, jedoch wird der eigene Nationalstaat auch in Abgrenzung zu anderen Nationalstaaten definiert. Neo-Konservatismus Der Neo-Konservatismus teilt wesentliche Werte mit dem klassischen Konservatismus wie das Bewahren von Traditionen etc. Während letzterer jedoch in seiner Heran‐ gehensweise vorsichtig evolutionär vorgeht, versucht der Neo-Konservatismus das Bewahren von Traditionen und ähnlichem aktiv zu erreichen. Vereinfacht ausgedrückt zeichnet sich der Konservatismus durch ein bewusstes Verharren im Status Quo aus und lässt sich durch evolutionäre gesellschaftliche Entwicklungen in die Zukunft treiben. Der Neo-Konservatismus versucht im Gegensatz dazu nicht, dass Treiben in die Zukunft zu verhindern, sondern steuert aktiv auf eine rückwärtsgewandte Zukunft zu. Neo-Liberalismus Im Gegensatz zum klassischen Liberalismus, der die allgemeine Freiheit betont, legt der Neo-Liberalismus den Schwerpunkt seiner Bedeutung in den Bereich der Wirtschaft. So soll sich der Staat im neoliberalen Verständnis komplett aus den wirtschaftlichen Belangen heraushalten. Abseits des wirtschaftlichen Verständnisses zeichnet sich diese Ideologie durch die Kombination von wirtschaftsliberalen und gesellschaftlich konservativen Positionen aus. 48 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="49"?> New Labour Die Bezeichnung New Labour steht für eine stärker zentristische Ausrichtung sozi‐ aldemokratischer Ideologien. Im Gegensatz zu dieser versucht New Labour soziale Gerechtigkeit durch wirtschaftlichen Wohlstand zu erreichen und betont stärker als die Sozialdemokratie die Erwirtschaftung des Wohlstands als deren Verteilung. Ge‐ sellschaftsideologisch lässt sich diese Strömung als vermittelnde Positionen zwischen den Ideen der Sozialdemokratie zentraleuropäischer Prägung und dem Liberalismus verorten. Ökologismus Der Ökologismus grenzt sich ideologisch insbesondere vom Kapitalismus ab und kritisiert das Streben nach Profit als Lebensmaxime einer Gesellschaft. Zielsetzung solle vielmehr eine Gesellschaft sein, in der der Schutz der Natur im Mittelpunkt steht. Aufgrund der Ablehnung des Profitstrebens, ist es nicht überraschend, dass sich zwischen der klassischen sozialistischen Ideologie und dem Ökologismus eine Reihe von Überschneidungen ergeben. Allerdings verfügt der Ökologismus nicht nur über sozialistische Ausprägungen, sondern kann auch konservativ denkende Gruppen für sich gewinnen. So steht beispielsweise Naturschutz auch für ein Bewahren der Schöpfung und der konservativen Sehnsucht nach einer heilen Welt. Pazifismus Mit dem Ziel einer generellen Gewaltlosigkeit lehnt der Pazifismus ideologisch jede Form von Gewalt als Mittel zur Interessendurchsetzung ab. Er strebt nach einer Gesellschaft mit völligem Verzicht auf Gewalt als Garant für einen dauerhaften und allgemeingültigen Frieden. Dabei ist jedoch auch innerhalb des Pazifismus umstritten, ob ein bestimmtes Maß an Gewalt notwendig ist, um größere Gewalt zu vermeiden. Populismus Unter Populismus werden sowohl eine Ideologie als auch verschiedene politische Strömungen verstanden. Beiden ist gemein, dass sie vorgeben, auf der Seite des „einfachen“ Volkes und damit gegen eine Elite zu stehen. Populisten richten sich in ihrer anti-elitären Haltung gegen etablierte Institutionen und gegen den intellektuellen Diskurs. Erstere seien von Machteliten geschaffen und entsprächen nicht dem Willen des Volkes. Letzterer sei letztlich nur dazu bestimmt, Entscheidungen nur in kleineren Zirkeln zu treffen und den Willen des einfachen Volkes nicht berücksichtigen zu müssen. Ferner ist die Maxime des Populismus der gesunde Menschenverstand, der keine intellektuell elitären Erklärungen benötigt. 2.4 Ideologien 49 <?page no="50"?> Rassismus Die Ideologie des Rassismus kategorisiert Menschen auf Basis äußerlich wahrnehmba‐ rer Merkmale. Diese, wie z. B. Hautfarbe oder Physiognomie, dienen der Einteilung von Menschen in diverse Rassen, denen wiederum bestimmte Eigenschaften zugeschrieben werden. Fast alle rassistischen Ideen zielen darauf ab, die eigene Rasse als überlegen gegenüber allen anderen Rassen erscheinen zu lassen. Auch ohne bewusst fremden‐ feindliche Gesinnung oder intendierte Abwertung ist Rassismus als Ideologie durch die psychologische Wirkung einer Gruppenzugehörigkeit und anderer menschlicher Abgrenzungsphänomene omnipräsent und weltweit vertreten. Sexismus Dem Sexismus als Ideologie wohnt die Vorstellung inne, dass geschlechtsspezifische Unterschiede eine Ungleichbehandlung der Geschlechter rechtfertigen. Neben der be‐ wussten Herabsetzung, die eine Ungleichbehandlung oder gar Abwertung zum Ziel hat, erfolgt vielfach eine unbewusste geschlechtsbezogene Diskriminierung. Solche sexisti‐ schen Überzeugungen resultieren oft aus tradierten sozialen Normen, deren Ursprünge teilweise weder erklärbar noch der sozialen Gruppe überhaupt bewusst sind. Sozialismus Der Sozialismus gehört, obwohl er eine der drei Hauptströmungen der politischen Ideologie darstellt, zu den am schwierigsten zu definierenden Ideologien überhaupt. Als sinnstiftend wird in jedem Falle das Streben nach sozialer Gleichheit unter Einbeziehung der Solidarität aller Mitglieder einer Gesellschaft erachtet. Innerhalb des Sozialismus gibt es unterschiedliche Strömungen, die sich vor allem im Hinblick auf die Akzeptanz von bestehenden Herrschaftsformen unterscheiden. In den radikaleren Ausprägungen versucht diese Ideologie insbesondere den Kapitalismus als Ursache für soziale Ungleichheit mit allen und damit auch gewaltsamen Mitteln zu überwin‐ den bzw. zu beseitigen. Demgegenüber akzeptiert der „Demokratische Sozialismus“ die Demokratie und insbesondere parlamentarische Entscheidungsstrukturen und versucht innerhalb dieser Strukturen sozialistische Reformen und die Verwirklichung sozialistischer Ziele zu erreichen. Sozialdemokratie Die Ideologie der Sozialdemokratie speist sich aus den Überzeugungen des Sozialismus, berücksichtigt allerdings die Prinzipien eines demokratischen und eines liberalen Staates. Während im Sozialismus einzig die Gruppe im Zentrum der Ideologie steht, wird in der Sozialdemokratie auch das Individuum in den Fokus des Tuns gerückt. Ziel dieser Ideologie ist die Herstellung sozialer Gerechtigkeit innerhalb eines Staates. Diese kann auf vielfältige Weise erreicht werden. So ist es ein sozialdemokratischer 50 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="51"?> Ansatz, den vor allem die zentraleuropäische Sozialdemokratie vertritt, die Ursachen für soziale Ungleichheit zu bekämpfen. Demgegenüber versuchen skandinavische Sozi‐ aldemokraten soziale Gerechtigkeit über den Wohlfahrtsstaat und damit Umverteilung zu erreichen. Ein dritter Ansatz ist die angelsächsische Idee der Fürsorgepflicht der Wirtschaft für ihre Arbeiter. Sozialdemokraten dieser „Arbeiterparteien“ sehen ihre Aufgabe darin, die Wirtschaft dahingehend zu steuern, dass sie der vorgenannten Fürsorgepflicht nachkommt und nachkommen kann. Unilateralismus Unilateral handeln Staaten oder Gruppen, deren Überzeugung es ist, ihre individuellen Interessen ohne die Rücksicht auf die Wirkung oder die Interessen anderer Staaten oder Gruppen durchzusetzen. Dem Unilateralismus wohnt die Überzeugung inne, dass die eigenen Interessen denen der anderen überlegen sind, ohne dass es auf den Ursprung der Überlegenheit ankommt. 2.4.2 Religiöse und glaubensorientierte Ideologien Glaubensvorstellungen und damit Religionen sind per se schon Ideologien in dem oben skizzierten Wortsinn. Daher sollen im Folgenden keine einzelnen Religionen themati‐ siert, sondern der Fokus auf zum einen die „nicht-religiösen“ Glaubensrichtungen und zum anderen auf die ideologischen Ausprägungen von Religionen gelegt werden. Agnostizismus Im Gegensatz zum Atheismus, der die Existenz eines Schöpferwesens ablehnt und ne‐ giert, thematisiert die Ideologie des Agnostizismus die Begrenztheit des menschlichen Wissens und erklärt die Existenz eines höheren Schöpferwesens für nicht erklär- oder beweisbar, ohne jedoch die Existenz als solche zu bezweifeln. Agnostiker halten die Existenz eines Schöpferwesens grundsätzlich für möglich. In der Konsequenz können Agnostiker sowohl Theisten sein, die an die Existenz eines Gottes glauben, dies aber nicht beweisen können, als auch Atheisten, die nicht an die Existenz eines Gottes glauben aber auch dieses nicht beweisen können. Dies gilt auch für die Strömungen, die die Frage nach der Existenz einer oder mehrerer Gottheiten als irrelevant erachten. Atheismus Wesensmerkmal des Atheismus ist das Fehlen bzw. die Ablehnung eines Schöpfungs‐ wesens als religionsstiftend. Somit sind im philosophischen Wortsinne auch solche Religionen als atheistisch einzustufen, die in ihrem Glaubensgebäude keine Gottheiten oder Schöpfungswesen kennen. Beispielhaft seien hier der Konfuzianismus aber auch einige animistische Religionen genannt. Seit dem 19. Jhd. wird der Atheismus im 2.4 Ideologien 51 <?page no="52"?> allgemeines als „antisupernaturalistisch“ verstanden, um sämtliche Spielarten des Glaubens an übernatürliche Wesen, Objekte oder Religionsgründer wie Buddha und Konfuzius einzuschließen. Fetischismus Fetischismus bezeichnet eine religiöse Ideologie, in der einem Objekt oder Gegenstand übernatürliche Kräfte zugesprochen werden. Sie findet sich vor allem in animistischen Glaubenslehren aber auch im christlichen Reliquienglauben wieder. Fundamentalismus Jede Glaubensrichtung ist geprägt von einem inneren Spannungsfeld innerhalb der Anhänger. Im ideologischen Kontext vertreten Fundamentalisten unabhängig des Glaubens die Ansicht, dass die Religion bzw. religiöse Überlieferungen das einzige Fun‐ dament gesellschaftlichen Zusammenlebens darstellen. Modernere Interpretationen insbesondere die Säkularisierung der Politik werden von ihnen abgelehnt. Vereinfacht werden konservative Vertreter einer Glaubensrichtung von ihren Kritikern als Funda‐ mentalisten bezeichnet. Dies ist jedoch nur für die Konservativen unter den Gläubigen gerechtfertigt, die jegliches andere Fundament für eine Gesellschaft als den Glauben ablehnen. Kreationismus Kreationistische Überzeugungen beruhen auf der Vorstellung, dass alles auf der Erde von einem Schöpfungswesen geschaffen wurde. Diese Vorstellung ist zwar allen theistischen Religionen gemein, jedoch gehen Kreationisten davon aus, dass die zu Grunde liegenden heiligen Schriften keine metaphorischen Darstellungen der Schöpfungsgeschichte enthalten, sondern im Gegenteil wortgenau die Schöpfung darstellen. In der Folge lehnen Kreationisten die Erkenntnisse der Evolutionsbiologie grundsätzlich ab. Nihilismus Ausgehend von dem lateinischen Wort für „Nichts“ beschreibt der Nihilismus eine Weltsicht, die jegliche objektive Ordnung einer Gesellschaft sowie die daraus abgelei‐ teten Ideologien und Überzeugungen ablehnt. Als bekannter Vertreter des Nihilismus gilt Nietzsche. Für ihn ist der Nihilismus das Ergebnis der Erkenntnis, dass es keine absoluten Wahrheiten oder Werte gibt. Somit ist seiner Überzeugung nach der Glaube an die absolute und allgemeine Sinnlosigkeit der einzig sinnvolle Glaube. Häufig werden Atheisten mit Nihilismus in Verbindung gebracht, da der Atheismus wie der Nihilismus auch die Existenz eines übernatürlichen Schöpfungswesens ablehnt. 52 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="53"?> Daraus ist jedoch nicht zwingend zu schließen, dass die Existenz absoluter Werte im Atheismus ebenfalls abgelehnt wird. Okkultismus Okkultismus ist im Wesentlichen eine Sammelbezeichnung für ein Sammelsurium an sog. „paranormalen“ Überzeugungen. Diese Überzeugungen können sowohl parallel zu etablierten Religionen als auch innerhalb etablierter Religionen existieren. Zum Okkultismus zählen spirituelle Überzeugungen aber auch esoterische Konzepte. Ein Teil dieser Ideologie manifestierte sich in Praktiken wie Seancen, telepathischen Übertragungen und dem Ausnutzen von Magnetismuseffekten. 2.5 Ethische Grundlagen von politischen Entscheidungen Unabhängig der verfolgten politischen Ideologie und der philosophischen Tradition, folgen politische Fragestellungen auch einer ethischen Dimension. Vielfältige Ent‐ scheidungen entstehen und entspringen ethischer Überlegungen der Entscheidenden. Ohne dezidiert auf einzelne Aspekte einzugehen werden im Folgenden die vorherr‐ schenden ethischen Strömungen der westlichen Welt dargestellt. Auf eine Darstellung der östlichen ethischen Traditionen wird in diesem Zusammenhang bewusst verzich‐ tet, auch wenn die Bedeutung für asiatische politische Kontexte und im Zusammen‐ wirken auf globaler Ebene nicht unterschlagen werden soll. 2.5.1 Folgenethik und Utilitarismus Eine Beurteilungsdimension von politischen Entscheidungen ist die Beurteilung an‐ hand der Konsequenzen der Entscheidungen. Diese folgenbasierte Bewertung inten‐ diert die Abschätzung möglicher positiver und negativer Effekte, die sich in Folge der Entscheidung ergeben. Als ethisch wünschenswert werden diejenigen Entscheidungen bewertet, deren positive Effekte die negativen überwiegen. Im Kern folgt diese Ethik der Frage nach der größtmöglichen Nützlichkeit einer Entscheidung. Hierbei sind drei Entscheidungsprinzipien maßgeblich: ■ Prinzip der Nutzenkategorie Eine Entscheidung kann dann als nützlich bewertet werden, wenn sie innerhalb einer Kategorie den größten Nutzen entfaltet oder im Vergleich verschiedener Kategorien. Darüber hinaus ist es auch denkbar, den größten durchschnittlichen Nutzen als ethische Maxime zu betrachten. ■ Prinzip der Maximierung Es darf nur diejenige Entscheidung gewählt werden, die mindesten den gleichen Nutzen stiftet wie die zweitbeste Alternative. 2.5 Ethische Grundlagen von politischen Entscheidungen 53 <?page no="54"?> ■ Prinzip der Überparteilichkeit Für die Bewertung der Nützlichkeit gilt, dass die Entscheidung objektiv und ohne Ansehen der Betroffenen geschehen muss. Dies gilt sowohl für die erstmalige Entscheidung als auch das Festhalten an dieser Entscheidung. Hier zeigt der Utilitarismus eine starke Verbindung zum Hegelianischen objektiven Geist. Im Kern sieht sich die Folgenethik insbesondere der Kritik ausgesetzt, dass sie sich vor allem an einer Zweck-Mittel-Relation orientiert und somit eine individuelle Schädigung von Einzelnen zum Zwecke der Maximierung der Gesamtheit als zuläs‐ sig angesehen wird. Ferner kann dieser Ethik entgegengehalten werden, dass die ausschließliche Bewertung der Folge den ethischen Gehalt des Prozesses außer Acht lässt. Ganz praktisch wird eine gänzlich objektive Bewertung der Folgen und damit die Umsetzung der Folgenethik schon daran scheitern, dass eine umfassende Bewer‐ tung aller Konsequenzen, die Kapazitäten des menschlichen Geistes und damit der Entscheidungsträger übersteigt. 2.5.2 Tugendethik Unter dem Begriff der Tugendethik werden ethische Strömungen verstanden, in denen die Tugend des Entscheidenden im Mittelpunkt stehen. Klassischerweise können die folgenden Kardinaltugenden unterschieden werden: ■ Klugheit ■ Gerechtigkeit ■ Tapferkeit ■ Mäßigung Diese Kardinaltugenden entsprechen im Wesentlichen moralischen Idealvorstellungen und -ansprüchen an eine Person. Je nach religiöser und historischer Tradition können weitere Tugenden ergänzt werden. So wird in christlicher Tradition, der Tugendkanon durch die Tugenden: Glaube, Liebe und Hoffnung ergänzt. Schon allein diese Aufzäh‐ lung verdeutlicht die Problematik der Übersetzung von tugendethischen Idealen in die politische Praxis. Prägend für die Tugendethik in der Abendländischen Welt waren die Schriften und Lehren von Aristoteles. Dieser orientierte sich an der Natur des Menschen und dem dem Menschen innewohnenden Streben nach Glückseligkeit. Hierbei wird ein Streben nach Glück unterstellt, welches Quell aller Entscheidungen ist. Dieses Glück kann in einem im weitesten Sinne wertfreien hedonistischen Lustgewinn bestehen oder einem eudämischen Streben nach einem über sich hinauswachsen. Zur Ermittlung der Tugend erfordert es nach Aristoteles im Rahmen der Mesotes- Lehre einen Standpunkt der Mitte zwischen zwei Extremen einzunehmen. Dieser Standpunkt ist jedoch nicht permanent äquidistant, sondern orientiert sich am konkre‐ ten Einzelfall und unter Heranziehung der Vernunft und der verständigen Objektivität. Begrifflich verdeutlichen lässt sich dies auf Basis der folgenden → Tabelle-1.2: 54 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="55"?> Extrempunkt tugendhafte Mitte Extrempunkt Verschwendung Freigiebigkeit Geiz Selbstzweifel Selbstbewusstsein Selbstüberschätzung Intoleranz Toleranz Ignoranz … … … Tab. 1.2: Beispiele der Mesotik Als höchste Tugend gilt in der klassischen Ausgestaltung das Erlangen von Weisheit. Diese ist das höchste Vermögen des Geistes und erbringt im Sinne der klassischen Tugendethik den höchsten eudämischen Lustgewinn und mithin das höchste Glück. 2.5.3 Deontologische Ethik In eine ähnliche Richtung, wenn auch mit anderen Bedingungen wie die Tugendethik, geht die Pflichtenethik. Sie ist ebenso vom Gedanken geprägt, dass eine Entscheidung oder ein Handeln von vorneherein ethisch richtig ist. Im Gegensatz zur Tugendethik postuliert die deontologische Ethik die Richtigkeit jedoch aus einer (moralischen) Pflicht heraus. Diese Pflicht besteht ebenso wie die Tugend a priori und ist nicht an konkrete Umstände oder mögliche Folgen geknüpft. Im europäischen Kontext ist sie insbesondere durch die Werke Kants beeinflusst. Hierbei spielt insbesondere das Ausrichten des Handelns an Maximen (Imperativen) eine Rolle. Besondere Bedeutung hat in diesem Zusammenhang der kategorische Imperativ. Der Vorteil des kategorischen Imperativs ist die stetige Möglichkeit des ethischen Tests der jeweiligen Handlung. Kants kategorischer Imperativ gilt für alle Vernunftwesen universell. Seine bekannteste Formel ist der Satz: „Handle nur nach derjenigen Maxime, durch die du zugleich wollen kannst, dass sie ein allgemeines Gesetz werde.“ Beispiel | In der Konsequenz zwingt die Formel die Handelnden dazu sich über die Konsequenzen der Handlung nicht nur für sich als handelndes Subjekt, sondern auch als Objekt der Handlung bewusst zu werden. Dies lässt sich anhand des folgenden realen Beispiels im Nachgang der Terroranschläge vom 11. September 2001 verdeutlichen: Im Zuge der Novellierung des Luftsicherheitsgesetzes ist diskutiert worden, ob es zulässig sei, ein entführtes Flugzeug abzuschießen, um einen Terroranschlag zu verhindern, sofern offensichtlich keine Chance bestünde, den Anschlag auf andere Weise zu verhindern. Befürwortet man nun diesen Abschuss auch in der guten Absicht größeres Leid zu verhindern, so muss man sogleich wollen, dass man selbst bereit wäre sein eigenes Leben zu opfern, um größeres Leid zu verhindern. 2.5 Ethische Grundlagen von politischen Entscheidungen 55 <?page no="56"?> Ein weiterer wesentlicher Gedanke des kategorischen Imperativs ist die unbedingte Achtung des Menschen und die Achtung seiner Freiheit. „Handle so, dass du die Menschheit sowohl in deiner Person, als in der Person eines jeden anderen jederzeit zugleich als Zweck, niemals bloß als Mittel brauchst.“ Aus dieser Formel wird deutlich, dass nur solche Handlungen ethisch sind, in denen kein anderer Mensch bloßes Werkzeug oder sonstiges Mittel zur Interessendurchsetzung ist. Dies gilt auch in den Konstellationen, in denen der Zweck in der Bewertung positiv wäre. Beispiel | Die vorgenannte Novellierung des Luftsicherheitsgesetzes wurde auf Basis dieses zweiten Aspekts des kategorischen Imperativs verworfen. Die Zu‐ lässigkeit des Abschusses hätte in der Konsequenz dafürgesprochen, dass es verschiedene „Wertigkeiten“ von Leben gibt. Ein Leben welches schützenswert ist (die möglichen weiteren Opfer eines Terroranschlags) und Leben, über welche man als Werkzeug oder Mittel verfügen kann (die Insassen des Flugzeuges). Der Einwand, dass diese Leben ohnehin nicht zu retten sind, spielt in der Pflichtenethik keine Rolle, da er eine rein folgenbasierte Entscheidung ist und damit a priori unbeachtlich. Eine zweifelsfreie Bewertung von Handlungen auf Basis der Pflichtenethik und des kategorischen Imperativs ist in der Praxis schwierig. Insbesondere wird kritisiert, dass sie es zwar gut ermöglicht, Handlungen, die beidem widersprechen zu identifizieren, nicht jedoch aufzeigt welche Handlungen denn richtig sind. 2.5.4 Diskursethik Die Diskursethik greift einige Aspekte der Achtung der Freiheit eines jeden einzelnen auf und versucht diese im Rahmen einer konsensorientierten Verfahrenstechnik zu einem ethischen Ergebnis zu bringen. Im Mittelpunkt steht der Diskurs im Sinne eines freien und ohne Machtgefälle stattfindenden argumentativen Austauschs an dessen Ende alle Teilnehmer des Diskurses zu einem für alle vertretbaren Konsens finden. Für die Argumente im Diskurs gelten die folgenden Bedingungen: ■ Jedes Argument muss für alle Beteiligten verständlich und nachvollziehbar sein. ■ Jedes Argument muss dem Grunde nach zustimmungsfähig und auf der Wahrheit gründen. ■ Jedes Argument muss sich auf verbindliche Normen stützen können. ■ Jedes Argument muss wahrhaftig sein, d. h. das Gesagte muss dem Gewollten entsprechen. Habermas führt hierzu noch den sog. Universalisierungsgrundsatz aus: „So muß jede gültige Norm der Bedingung genügen, dass die Folgen und Nebenwirkungen, die sich jeweils aus ihrer allgemeinen Befolgung für die Befriedigung der Interessen eines 56 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="57"?> jeden Einzelnen (voraussichtlich) ergeben, von allen Betroffenen akzeptiert (und den Auswirkungen der bekannten alternativen Regelungsmöglichkeiten vorgezogen) wer‐ den können“. Auch wenn dieser Grundsatz dem kategorischen Imperativ in gewisser Hinsicht ähnelt, bedeuten beide nicht das gleiche. Während der kategorische Imperativ und die Pflichtenethik eine Entscheidung als a priori richtig oder falsch bewertet, ist die Richtigkeit der Diskursethik die Konsequenz aus dem Konsens der Argumente. 2.5.5 Ethischer Egoismus Im wirtschaftlichen Kontext spielt letztlich auch der ethische Egoismus eine Rolle. Dieser erachtet in seiner „starken“ Ausprägung es als Pflicht den individuellen Nutzen zu maximieren. In der „schwachen“ Ausprägung ist es zulässig den individuellen Nutzen zu maximieren. Diese rein individualistische Perspektive erfährt seine gesell‐ schaftliche Relevanz dadurch, dass der ethische Egoismus die Nutzenmaximierung jedem Individuum zuspricht. Insbesondere in den Wirtschaftswissenschaften werden die Prinzipien des ethischen Egoismus angewandt, um wirtschaftliche Abläufe und Gesetzmäßigkeiten zu erklären. So wird ökonomische Rationalität häufig unter reinen Nutzenerwägungen erklärt. Dies bedeutet nicht zwangsläufig, dass der ethische Egoismus keinen Altruismus kennt. Im Gegenteil: So lange altruistisches Verhalten einen höheren individuellen Nutzen stiftet als rein eigensinniges Verhalten, sind die ethischen Bedingungen erfüllt. 2.5.6 Bezug der Ethik zur Tourismuspolitik Auch wenn es den Anschein hat, ethische Überlegungen betreffen zum einen nur die „großen“ Fragen und stehen separat nebeneinander, ist beides nicht zutreffend. Die meisten Akteursgruppen der Politik folgen nicht der einen ethischen Überzeugung, sondern beziehen verschiedene ethische Standpunkte in die Überlegungen mit ein. Ferner spielen ethische Fragen auch im Kleinen eine Rolle, da jede politische Entschei‐ dung einen Einfluss auf beteiligte Akteure hat. Dieser mag zwar klein sein, ist dennoch vorhanden. Zur Veranschaulichung soll folgendes Beispiel herangezogen werden: Beispiel | Eine Destination ist in bestimmten Bereichen mit Overcrowding-Effekten konfrontiert. Diese führen zu einer negativen Belastung sowohl der Bevölkerung als auch der Umwelt durch die touristischen Ströme. Entscheidungsträger der Tourismuspolitik stehen nun vor der Frage, ob Besucherlenkungsmaßnahmen eingeführt werden sollen. Auf Basis der ethischen Grundpositionen zeigen sich nun folgende Handlungsmöglichkeiten: 2.5 Ethische Grundlagen von politischen Entscheidungen 57 <?page no="58"?> Ethik Herangehensweise an das Thema Besucherlenkung Utilitarismus ■ Bildung von Kategorien zur Evaluierung von Folgen touristi‐ scher Ströme ■ Herausarbeitung der Handlungsalternativen und Wahl derje‐ nigen, die den größten Gesamtnutzen verspricht ■ Ausblenden der jeweiligen Interessen von Touristen und Bevölkerung ■ im Ergebnis: Einführung von Besucherlenkungsmaßnahmen bis hin zum Besucherausschluss sofern dies den höchsten Gesamtnutzen erzeugt Tugendethik ■ Herausbildung von Extrempositionen: Besucherausschluss versus komplette Lenkungsfreiheit ■ Austarieren der Positionen, um einen angemessenen Mittel‐ weg zu finden ■ im Ergebnis: abgewogene Besucherlenkungsmaßnahme deontologische Ethik ■ im Ergebnis keine aktive Besucherlenkung, da eine solche im Sinne des kategorischen Imperativs nicht gewollt sein kann. Touristen wären durch Besucherlenkung Mittel und nicht mehr selbständige Subjekte ■ aber ggfs. Darstellung und Bewusstmachung des touristi‐ schen Tuns und der Konsequenzen für die Menschen in der lokalen Bevölkerung, dadurch ist der am kategorischen Imperativ orientierte Tourist verpflichtet die Freiheit der Anwohner zu achten ■ der Aspekt Umweltschutz spielt dabei nur in sofern eine Rolle, als er Einfluss auf das Leben der Bevölkerung hat Diskursethik ■ Bildung eines Diskursforums zwischen Bevölkerung und Tou‐ risten ■ argumentativer Austausch der wahrheitsgemäßen Argu‐ mente und wechselseitige Annäherung ■ im Ergebnis wird eine am Konsens orientierte Besucherlen‐ kung gewählt ethischer Egois‐ mus ■ im Ergebnis keine Besucherlenkung allerdings erhält die Bevölkerung das Recht, sich gegen die touristische Nutzung zur Wehr zu setzen 58 2 Philosophische Grundlagen und politische Ideologien <?page no="59"?> Die vorgestellten Herangehensweisen sind bewusst überzeichnend dargestellt, um die jeweiligen ethischen Überlegungen herauszuarbeiten. In der tourismuspolitischen Praxis werden wohl regelmäßig eher folgenbasierte Abwägungen getroffen, was für eine Dominanz des Utilitarismus in politischen Entscheidungsprozessen spricht. Jedoch ist diese Folgenabwägung nicht im Ansatz so objektiv möglich, wie es den theoretischen Anschein hat. So wird die Tourismuspolitik in diesem Beispiel je nach ethischer Disposition Aspekte wie Freiheit, Umweltschutz, egoistische Interessen der Bevölkerung etc. gegebenenfalls über- oder untergewichten und so ist es nicht der objektive Geist im Sinne Hegels, der die Entscheidungen bestimmt, sondern das Wesen des handelnden Menschen mit den jeweiligen Eigeninteressen und Parametern. Weiterführende Literatur und Quellenhinweise ■ Dahl, R. A. (2007). The concept of power. Systems Research and Behavioral Science, 2 (3), 201-215. ■ Danwerth, C. (2011). Die prägenden Thesen und Ideen des Georg Jellinek, JuS - Juristische Schulung 51 (5), S.-406-410. ■ Dupré, B. (2012). Dupré, B. (2012). 50 Schlüsselideen der Menschheit. Spektrum. ■ Freeden, M., Sargent, L. T., & Stears, M. (2013). The Oxford Handbook of Political Ideologies. Oxford University Press. ■ Godin, C. (2016). Die Geschichte der Philosophie für Dummies. John Wiley & Sons. ■ Habermas, J. (1991). Erläuterungen zur Diskursethik. ■ Hegel, G. W. F. (1992). Enzyklopädie der philosophischen Wissenschaften im Grund‐ risse (1830). ■ Heinicke, T. (2018). Staatsorganisationsrecht I für Dummies. Wiley. ■ Holzmann, R. (2023). Wirtschaftsethik. Springer Gabler. ■ Kant, I. (1785). Grundlegung zur Metaphysik der Sitten. ■ Machiavelli, N. (2014). Der Fürst. ■ Rudzio, W. (2011). Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. VS Verlag für Sozialwissenschaften. ■ Schmidt, M. G. (2019). Demokratietheorien: Eine Einführung. Springer VS. ■ Schmidt, M. G., Wolf, F., & Wurster, S. (2013). Studienbuch Politikwissenschaft. Springer VS. ■ Vogler, R. (2023). Political evaluation of tourism impacts on residents and their domain-Conceptual considerations and a call for an imperative and freedom-based perspective, Zeitschrift für Tourismuswissenschaft 15-(2), S.-122-133. ■ Voigt, R. (2018). Handbuch staat. Springer VS. ■ Weber, M. (2002). Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriß der Verstehenden Soziologie. Mohr Siebeck. Weiterführende Literatur und Quellenhinweise 59 <?page no="61"?> 3 Staatsorganisation In diesem Kapitel soll die Grundfunktion eines Staates dargestellt werden und wie dieser organisiert sein kann. Hierbei werden aus Vereinfachungsgründen wie auch in den folgenden Kapiteln vor allem Strukturen aus dem deutschsprachigen Raum thematisiert, sofern nicht besonders auf andere Strukturen hingewiesen wird. Ferner unterstellt dieses Kapitel eine im weitesten Sinne demokratische Struktur. Staatliche Strukturen in autokratischen Systemen werden daher nur zur Abgrenzung herange‐ zogen. 3.1 Gewaltenteilung Ein wesentliches Element in demokratischen Strukturen ist die Gewaltenteilung. Sie soll, wie der Name schon sagt, die Gewalten im Sinne der Ausübung von Herrschaft teilen, um eine Konzentration von Macht an einer gebündelten Stelle zu verhindern. Obwohl sie sich der gleichen politischen Mechanik bedient, ist Gewaltenteilung somit der genaue Gegenentwurf zum Grundsatz „divide et impera“. Im Bereich der Politik ist die Gewaltenteilung in verschiedenen Ausprägungen zu finden: Zum einen in der Aufteilung staatlicher Macht in verschiedene Bereiche und zum anderen die Aufteilung der Macht innerhalb dieser Bereiche. Beides dient dem gleichen Zweck, der Verhinderung von Machtkonzentrationseffekten. Darüber hinaus kann auch das Konstrukt von Wahlen als Gewaltenteilung verstanden werden, da sich die Machtverteilung im jeweiligen Zeitverlauf ändert. Der Wunsch nach Aufteilung der Macht ist keine wirkliche Erfindung der Neuzeit oder auf demokratische Staatsstrukturen beschränkt. Abseits der griechischen Polis und der römischen Republik ist das Prinzip der Aufteilung von Herrschaftskompeten‐ zen älter als das des modernen Rechtsstaates. So gab es seit dem frühen Mittelalter die Aufteilung von weltlicher und kirchlicher Gewalt auch im autokratisch geprägten Feudalsystem. Und auch die Kaiserwürde wurde im Heiligen römischen Reich durch eine zumindest zeitliche Gewaltenteilung unter Einbeziehung der weltlichen und kirchlichen Gewalt gestaltet. Bereits dieser Rückgriff auf die Historie zeigt ein Grundproblem der Gewaltentei‐ lung. Es wird nicht nur die Konzentration von Macht verhindert, sondern es besteht auch die Gefahr einer wechselseitigen Blockade. Diese Blockade entlud sich, wie von Hobbes befürchtet, oftmals in Bürgerkriegen und ähnlichen Auseinandersetzungen. Der Gedanke der Gewaltenteilung, wie er heute in Politik und Wissenschaft aufge‐ griffen wird, stammt von Montesquieu. Dieser unterschied drei Arten von staatlicher Gewalt: Gesetzgebende Gewalt, die Gesetze exekutierende Gewalt und die richterliche Gewalt. Die Gewalten werden zumeist mit den Begriffen Legislative, Exekutive und Judikative umschrieben. Für Montesquieu existieren diese Gewalten immer und die <?page no="62"?> bloße Existenz sagt noch nichts über die tatsächliche Verortung aus. Sie können somit grundsätzlich auch in der Hand eines absolutistischen Herrschers liegen. Daher legte Montesquieu seinem Verständnis die Erklärung zu Grunde, dass die jeweiligen Stände die Träger der einzelnen Gewalten sein sollten, um eine tatsächliche Aufteilung der Macht zu erreichen. Nach dem heutigen Verständnis liegt zumindest in demokratischen Strukturen eine personale Trennung der Gewalten vor. Darüber hinaus ist auch eine personale Trennung innerhalb der einzelnen Gewalten möglich. Legislative Unter Legislative wird die gesetzgebende Gewalt verstanden. In ihrer Verantwortung liegt es, die rechtlichen Rahmen für den Staat zu setzen. In demokratischen Strukturen liegt diese Gewalt regelmäßig in den Händen der Parlamente. Innerhalb der Legisla‐ tive wird regemäßig eine weitere Aufteilung vorgenommen. Diese Aufteilung ist in Deutschland beispielsweise durch die Aufteilung der parlamentarischen Funktion in Bundestag und Bundesrat unterschieden. Auch andere Länder kennen ähnliche Auf‐ teilung. So teilen sich in den Vereinigten Staaten der Senat und das Repräsentantenhaus die Legislative im Kongress. Beide Aufteilungen sind mehr oder weniger entsprechend, da die Kompetenz der Länder und die Kompetenz des Bundes in eigenen sog. Kammern getrennt werden. Die Unterscheidung zwischen Länder- und Bundeskompetenz ist nicht die einzige Möglichkeit der Aufteilung. So untergliedert sich das britische Parlament in ein Oberhaus (House of Lords) und ein Unterhaus (House of Commons). Historisch gründet diese Gewaltenteilung auf die Unterscheidung zwischen Adeligen und der einfachen Bevölkerung. Final kann die Gewaltenteilung auf Basis von Kammersystemen durch plebiszitäre Elemente ergänzt werden. So werden Teile der Gesetzgebung der beiden Parlaments‐ kammern National- und Ständerat durch Volksabstimmungen ergänzt. Exekutive Die ausführende Regierungsgewalt wird als Exekutive bezeichnet. Sie ist in den Staatsregierungen verortet und betrifft neben den Regierungsoberhäuptern auch die Kompetenzen der entsprechenden Minister. Auch in der Exekutive ist eine weitere Gewaltenteilung möglich. So werden in manchen Staatsformen die Funktionen des Staatsoberhauptes von denen des Regierungsoberhauptes, im Gegensatz zu bspw. dem Präsidialsystem in den Vereinigten Staaten, getrennt. Dies betrifft zum einen die Bundesrepublik Deutschland, in der der Bundespräsident das Staatsoberhaupt und der Bundeskanzler das Regierungsoberhaupt bildet. Ähnlich ist dies in konsti‐ tutionellen Monarchien wie Großbritannien geregelt. Dort bildet der Monarch das Staatsoberhaupt, während der Premierminister der Regierung vorsteht. In beiden 62 3 Staatsorganisation <?page no="63"?> Konstellationen müssen die Staatsoberhäupter die Gesetze unterzeichnen, damit diese umgesetzt werden können. Auch wenn dies regelmäßig keinen Dissens zur Regierung bildet, ist zumindest formell eine Gewaltenteilung verankert. Judikative Die Judikative hat in der Gewaltenteilung die Aufgaben, die Einhaltung der Gesetze auch durch staatliche Organe zu überwachen sowie die Übereinstimmung mit der Verfassung sicherzustellen. Auch innerhalb der Judikative ist eine Gewaltenteilung innerhalb der Ebene vorgesehen. Diese ist zum einen fachlich getrennt, nach z. B. Zivilgerichtsbarkeit, Verwaltungsgerichtsbarkeit oder Strafgerichtsbarkeit. Zum an‐ deren besteht bis zu einem gewissen Grad das Rechtsmittel der Revision, so dass eine gerichtliche Entscheidung, sofern sie nicht vom jeweiligen obersten Gerichtshof getroffen wurde, durch die höheren Gerichtsinstanzen überprüft werden können. Ferner ist in vielen Staaten noch eine weitere Form der Gewaltenteilung innerhalb des Justizsystems anzutreffen: Die Hinzuziehung von Laien in den Bereich der Recht‐ sprechung. Diese können zum einen Geschworene oder ehrenamtliche Laienrichter sein und zum anderen gewählte Laienrichter auf den unteren Ebenen des jeweiligen Rechtssystem. Letzteres ist im deutschen System nur auf der Ebene der Schiedsgerichts‐ barkeit anzutreffen, in anderen Ländern, vor allem im angelsächsischen Raum, sind sog. Friedensrichter vollwertige hauptamtliche Mitglieder des Rechtssystems. Diese hauptamtlichen Laienrichter haben die vollwertige Rechtsprechungskompetenz für die ihnen anvertrauten Sachverhalte. Demgegenüber wird im Kontext der Geschworenen oder im Bereich der ehrenamtlichen Laienrichter die Rechtssprechungskompetenz zwischen den Berufsrichtern und den Ehrenamtlichen aufgeteilt. Beide Elemente der Gewaltenteilung dienen neben dieser auch der Partizipation und der gesellschaftlichen Akzeptanz des ansonsten für viele abgehoben wirkenden Rechtssystems. Im Zusammenspiel sollen alle Bestandteile der drei Gewalten im Staat sich nicht nur die Herrschaftsmöglichkeiten teilen, sondern sich auch wechselseitig kontrollieren. Dieses System sog. Checks and Balances soll die Übermacht eines Staatsorgans verhin‐ dern und für eine ausgeglichene und ausgewogene Staatsführung sorgen. Wissen | Dieses wechselseitige Kontrollsystem äußert sich auch in dem Umstand, dass keine der Gewalten an den anderen vorbeiagieren kann. So werden die Gesetze der Legislative regelmäßig durch die Judikative überprüft und bei Unvereinbarkeit mit der dem Staat zu Grunde liegenden Verfassung verworfen. Die Judikative selbst wird wiederum von der Exekutive kontrolliert, da diese in die Besetzung der Richterposten eingebunden ist. Die Legislative wiederrum kontrolliert die Exekutive durch bspw. die Wahl oder Bestätigung von Mitgliedern der Regierung. 3.1 Gewaltenteilung 63 <?page no="64"?> Abseits der drei hier genannten Gewalten wird oft die Existenz einer vierten Gewalt in die Argumentation eingebracht. Mit dieser soll die Kontroll- und Wächterfunktion der Medien thematisiert werden. Diesen wird die Aufgabe zugeschrieben, das Staatsagieren als Ganzes einer Kontrolle zu unterziehen. Dieser Gedanke wirft nun vor allem zwei Fragen auf: 1. Unterstellt die Medien besitzen die postulierte Wächterfunktion, wer kontrolliert die Medien? 2. Welche demokratische Legitimation haben die Medien? Während die zweite Frage in den meisten Fällen mit einem mehr oder weniger klaren Nein zu beantworten ist, ist die erste Frage ungleich spannender. Sie stellt eben nicht nur die Frage nach der Kontrolle im Sinne der Eigentümerherrschaft, sondern auch nach dem Wesen der Gewaltenkontrollfunktion. Gemäß des Grundsatzes Quis custodiet ipsos custodes? („Aber wer bewacht die Wächter“) fehlt es den Medien an überwachender Kontrolle. Hieraus ergibt sich eine Ouroboros-Konstellation. Werden die Medien kontrolliert wie in autokratischen Systemen, können sie ihre eigene Wächterfunktion nicht wahrnehmen, sind sie hingegen „frei“, unterliegen sie nicht der Gewaltenteilung und können daher die mediale Macht konzentrieren und laufen der Gewaltenteilung zuwider. Dies gilt auch in dem vermittelnden Konzept öffentlichrechtlicher Medien in Demokratien. Diese werden von staatlichen Organen beaufsich‐ tigt. Somit besteht immer das latente Risiko der Einflussnahme. Und eine solche wird regelmäßig dann erfolgen müssen, wenn sie aufgrund der Pressefreiheit eine zu starke Machtkonzentration erreichen. Verstärkt wird diese Problematik dadurch, dass freie Medien im eigentlichen Sinne Wirtschaftsunternehmen sind und damit auch das Element der Gewinnmaximierung zum Ziel haben. Hierdurch werden vor allem über Ereignisse oder in einer Art und Weise berichtet, die sich gut vermarkten lässt. Beispiel | Illustrieren lässt sich dies anhand der Problematik, dass in Deutschland lange kein Regieren gegen den Boulevard der Bild-Zeitung möglich ist. Gleiches gilt für den Einfluss der sozialen Medien. Durch den Einfluss der Medien und die mediale Inszenierung von Politik sind die Medien ein wesentlicher Machtfaktor in Demokratien. Demgegenüber steht der Gedanke der Staatspropaganda autokrati‐ scher Systeme, deren Rolle eher in dem Verkünden der Wahrheit der Mächtigen besteht und somit allenfalls eine Scheinbeteiligung der Bevölkerung darstellt. Zusätzlich zu dieser skizzierten Problematik fehlt es den Medien an demokratischer bzw. verfassungsrechtlicher Legitimation, um den Rang einer echten vierten Gewalt zu beanspruchen. Dem steht allein schon die o. g. wirtschaftlich getriebene Eigentü‐ merstruktur entgegen. Somit sind Medien ungeeignet, um im staatlichen Kontext eine Gewalt im Sinne der Gewaltenteilung zu repräsentieren. 64 3 Staatsorganisation <?page no="65"?> 3.2 Gemeinwohl Der Begriff Gemeinwohl gehört zum gängigen Repertoire der politischen Diskussion, ist aber gleichzeitig nicht allgemeingültig definiert oder definierbar. Auch die erweiter‐ ten Begrifflichkeiten als Gesamtheit des allgemeinen gesellschaftlichen Wohls helfen nicht weiter, beschreiben sie letztlich das Gleiche, ohne es zu erklären. Einigkeit besteht in der politischen Diskussion allenfalls darin, dass die Förderung des Gemeinwohls eine Aufgabe des Staates ist. Nachfolgend kann daher nur der Versuch einer Begriffsabgrenzung übernommen werden. Diese orientiert sich zunächst einmal am Gegensatz des Gemeinwohls, dem Eigeninteresse. In dieser Konstellation steht ein Individualinteressenträger einer im weitesten Sinn abstrakten Gemeinschaft gegenüber. Aus dieser soll schließlich das Gemeinwohlinteresse abgeleitet werden. Somit ist Ausgangspunkt des Gemeinwohls der Gedanke von Interessenlagen. Begrifflich schließt in diesem Kontext ein originär individuell privates Interesse dessen Geltung als Gemeinwohlinteresse aus. Dies wi‐ derspricht zwar der Lebenswirklichkeit, dass vom Gemeinwohl begünstigte Individu‐ alinteressen auch Teil des Gemeinwohls sind, hilft aber im Verständnis durchaus weiter. So ist in dieser gedanklichen Perspektive das Gemeinwohl als etwas zu verstehen, dem das Gegenteil eigennütziger Interessen und Aktivitäten zu Grunde liegt. Neben dieser eher personalen Abgrenzung in der Abgrenzung von Einzel- und Gruppeninteressen hat das Gemeinwohlinteresse auch inhaltliche Komponenten, die es zu berücksichtigen gilt. Andernfalls besteht die logische Konsequenz darin, dass schon dann ein Gemeinwohl vorliegt, wenn die zu Grunde liegenden Interessen von einer Gruppe geteilt werden. Eine solche Sichtweise dient zwar regelmäßig der Rechtfertigung von Lobbyismusbestrebungen, ist aber aus staatsorganisatorischer Sicht abzulehnen. Hier entstünde sonst die Problematik des Ignorierens von eigennüt‐ zigen Erwägungen einer Gruppe. Die Fokussierung auf die Gruppe als Maßstab kann allenfalls dort gelten, wo die Gruppe gänzlich uneigennützig handelt. Hieraus ergibt sich inhaltlich die Abgrenzung von eigennützigen Interessenlagen und einem per Definition nicht eigennützigem Gemeinwohl. Somit ist das Gemeinwohl zwar nicht immer originär gemeinnützig, im Sinne einer positiven Verbesserung, aber in keinem Falle dem Eigennutz eines Individual- oder Gruppeninteresses unterworfen. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass eine positive Gemeinwohldefinition für alle denkbaren Konstellationen unmöglich ist und der dargestellte Widerspruch je nach Konstellation nur indizierenden Charakter hat. Doch nicht nur die Begriffsbestimmung, sondern auch die Gemeinwohldimensionen bereiten in der Praxis Probleme. Befasst sich Politik mit Fragen des Gemeinwohls müssen soziale, zeitliche, sachliche und prozessuale Aspekte berücksichtigt werden. In der Bewertung am klarsten ist die zeitliche Dimension, da sie durch Zeitablauf bzw. zeitliche Geltung von Interessen und Situationen klar bestimmbar ist. 3.2 Gemeinwohl 65 <?page no="66"?> Beispiel | So ist bspw. die Inanspruchnahme von ausländischer Hilfe regelmäßig nicht im originären Gemeinwohlinteresse eines Staates, kann jedoch in einem Krisenwahl durchaus gemeinwohlorientiert sein. Hier konstituiert die Krisenlage eine zeitbezogene Sondersituation, die die Definition des Gemeinwohls für diese Situation erleichtert. Die Problemlage der sozialen Definition ist schon in der Abwägung der Gruppeninter‐ essen angeklungen, erweitert sich aber noch stärker in Fragestellungen, in denen der Politik unterschiedliche uneigennützige Gemeinschaftsinteressen gegenüberstehen, die sich nicht in Einklang bringen lassen. Wissen | Im Tourismus existieren vielerlei Konfliktfelder aus dem Spannungsfeld Tourist und Einheimischer. Während das Reisen zum Zwecke der Erholung ein‐ deutig dem Gemeinwohl des Quelllands dient, kann dies durch Overtourism-Effekte im Zielland dem Gemeinwohl zuwiderlaufen. Hieraus ergibt sich die Abgrenzungs‐ problematik zu entscheiden, welches soziale Gemeinwohlinteresse vorzugswürdig ist. Eng in diesem Zusammenhang stehend ist die sachliche Ebene der Gemeinwohlbestim‐ mung. Wie schon die unterschiedlichen Gemeinschaftsinteressen sind auch sachliche Erwägung nicht in einem klaren Verhältnis zueinander. So können sich Gemeinwohl‐ interessen wie Wohlstand, Vollbeschäftigung, Bildung und Gesundheit sehr wohl in einem konfliktären Abgrenzungsverhältnis befinden. Beispiel | In Pandemielagen dienen Reisebeschränkungen oft dem Gesundheits‐ schutz. Hieraus ergibt sich der immanente Konflikt, dass das Gemeinwohl der Bewegungsfreiheit und ggfs. der Erholung mit dem Gemeinwohl Gesundheit im Widerstreit steht. Dieser wird verstärkt, als dass durch die Bevorzugung eines Gemeinwohlgutes nicht einmal zwingend garantiert ist, dass es im konkreten Fall einen gemeinwohlfördernden Effekt für die Gemeinschaft hat, deren Gesundheit geschützt werden soll. Umgekehrt aber ein solcher Effekt auch nicht verneint werden kann. Schlussendlich ist auch die Frage zu stellen, wem die Verantwortung zukommt, zu entscheiden, was unter Gemeinwohl zu verstehen ist. Hierzu zählt auch die Frage der Vornahme von Abwägungsprozessen. Hieraus erwächst die ethische Komplexität, dass Gemeinwohl nicht nur objektiv nicht zu definieren ist, sondern eine Person oder Personengruppe darüber aus der subjektiven Perspektive darüber entscheiden muss. 66 3 Staatsorganisation <?page no="67"?> Wissen | Grundsätzlich lässt sich postulieren, dass demokratische Abstimmungs‐ prozesse der Gemeinwohlfindung dienlich sind. Dadurch werden Partizipation und Abwägung sichergestellt. Jedoch kann es temporale Restriktionen geben, die zu einer negativen Gemeinwohlauswirkung führen würde die Entscheidung darüber in einem komplexen Abstimmungskonstrukt gefällt. In diesen Fällen ist es zwingend, die Entscheidung über das Gemeinwohl in die Hand von Personengruppen zu geben, die für die Gemeinschaft entscheiden. Eine solche Entscheidung selbst ist dann auch von subjektiven Erwägungen dieser Personengruppe geprägt und widerspricht dem eigentlichen Ziel des Gemeinwohls, dies gerade nicht zum Inhalt zu haben. 3.3 Parlamentarische Strukturen Auch wenn in der Idealvorstellung die Macht eines Staates beim Volke liegen soll, entsteht in der Praxis das Problem, Entscheidungen auch dann treffen zu müssen, wenn breite Volksabstimmungen nicht umsetzbar sind. Aus dieser Notwendigkeit haben sich parlamentarische Strukturen herausgebildet, in denen der Wille des Volkes durch Repräsentanten umgesetzt wird. Die Volksrepräsentanten bilden die jeweiligen Parlamente eines Staates oder von Teilen des Staates. Ihnen obliegt die legislative Gewalt. In vielen Staaten, insbesondere in parlamentarischen Staatsformen sind Parlamente für die Bildung der Regierung verantwortlich und tragen damit auch bis zu einem gewissen Grad Exekutivverantwor‐ tung. Während Parlamente in diesem Kontext Regierungen kontrollieren, geschieht dies umgekehrt nicht. So können Parlamente durch die Regierung nicht unmittelbar gestaltet werden. Allenfalls sehen Verfassungen die Möglichkeit der Ausrufung von Neuwahlen des Parlamentes vor, sofern dieses nicht mehr handlungsfähig ist. Wahlen sind zwar das Wesenselement einer jeden Demokratie, bekommen aber im Kontext parlamentarischer Strukturen ein besonderes Gewicht. So mag auf kommu‐ naler Ebene die Wahlentscheidung noch durch das persönliche Interagieren zwischen dem individuellen Wähler und seinem Repräsentanten gegeben sein, auf bundesstaat‐ licher oder nationaler Ebene ist dies nicht mehr ohne Weiteres realisierbar. Hierzu bedarf es Parteien, um die Repräsentationsinteressen inhaltlich zusammenzufassen. Historisch bildeten bestimmte Ideologien die inhaltliche Klammer einer Partei. In jün‐ gerer Zeit ist jedoch zunehmend eine Vermischung von Ideologien auf Parteienebene zu beobachten. Die jeweiligen Positionen der Parteien spiegeln sich in den Sitzordnungen der Parlamente wider. So werden die Repräsentanten einer Partei zu Fraktionen zusam‐ mengefasst., die in eigenen Bereichen des Parlamentes ihren Platz haben. In Kon‐ tinentaleuropa hat sich darüber hinaus noch eine Sitzordnung herausgebildet, in der Parteien, die historisch die Interessen der Arbeiterklasse vertreten haben, im Parlament auf der linken Seite sitzen und daher als links bezeichnet werden. Parteien, 3.3 Parlamentarische Strukturen 67 <?page no="68"?> die die Interessen des Bürgertums und der Wohlhabenden im Blick haben, sitzen demgegenüber auf der rechten Seite des Parlaments und gelten als rechts. Parteien, die hier eine vermittelnde oder liberale Position einnehmen, werden als Mitte bezeichnet. Die Abgrenzung anhand der Sitzordnung und die jeweilige Bezeichnung gilt prinzi‐ piell noch heute. Allerdings wird im rechten Parteienspektrum zwischen konservativen und nationalistischen Parteien unterschieden und der Begriff rechts vor allem für die Bezeichnung nationalistischer Parteien verwendet. Die Parteienströmungen sind teilweise im Übergang und in der Ausrichtung fließend, so dass sich in der Bewertung zwischen linken und konservativen Positionen Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben. Hinzukommt, dass neuere Parteienströmungen wie Parteien des Umweltschutzes oder Parteien, die sich für die Rechte von Frauen oder für ähnliches einsetzen, sich dem klassischen Links-Rechts-Schema entziehen. 3.4 Unterschiede zwischen parlamentarischen und präsidialen Staatsorganisationen In demokratischen Systemen haben sich zwei Formen von Regierungsstrukturen herausgebildet: Parlamentarische und präsidiale Strukturen. Während in parlamenta‐ rischen Strukturen vor allem die legislativen Kräfte des Parlaments die Entscheidung in der Staatsführung beeinflussen, sind präsidiale Staaten vor allem auf das Handeln der Exekutive ausgerichtet. Beide Systeme haben besondere Anforderungen an das jeweilige Wahl- und Er‐ nennungssystem. Parlamentarische Staaten wie zum Beispiel die Bundesrepublik Deutschland, werden durch Parlamentswahlen geprägt. Präsidiale Staaten wie zum Beispiel die Vereinigten Staaten von Amerika, werden durch die Wahl des Präsidenten geprägt. Hieraus entsteht ebenfalls eine stärkere Fokussierung auf die Person des Staats- und Regierungsoberhaupts. Diese ist in Parlamentssystem zwar vorhanden steht aber im Kern hinter der Bedeutung der Parteien zurück. → Tabelle 3.1 erläutertet und visualisiert weitere Aspekte und Unterschiede. In der Realität haben sich von diesen beiden Idealstrukturen Abweichungen heraus‐ gebildet, so dass durchaus auch Mischformen existieren. Darüber hinaus spielt auch die Art des Parteiensystems eine Rolle in der Gestaltung von Staatsorganisationen. Dies ändert jedoch an der Organisation als solche nichts. 68 3 Staatsorganisation <?page no="69"?> Staatsaspekt parlamentarische Organisation präsidiale Organisation Entscheidungsmacht vor allem in der Hand des Par‐ lamentes und der vom Parla‐ ment gewählten Regierung vor allem in der Hand des Prä‐ sidenten als Regierungschef Wahlsystem Parlament wird vom Volk ge‐ wählt und wählt selbst den Regierungschef ggfs. separate Wahl des Staatsoberhauptes Parlament und Präsident wer‐ den jeweils unabhängig von‐ einander vom Volk gewählt Gewaltenteilung Legislative und Exekutive sind durch das Wahlsystem miteinander verschränkt Legislative und Exekutive sind durch die getrennten Wahlprozesse gänzlich ge‐ trennt Regierung und Parlament Regierung geht aus dem Par‐ lament hervor Regierung und Parlament agieren unabhängig vonein‐ ander Ernennung des Regierungschefs Regierung und Regierungs‐ chef werden vom Parlament gewählt und können durch dieses abberufen werden der Präsident ernennt als Re‐ gierungschef seine Regierung und kann diese auch abberu‐ fen er selbst kann nicht ohne Weiteres abberufen werden Art der Exekutive geteilte Exekutive zwischen Regierungschef und Staats‐ oberhaupt der Präsident vereint die Funktion des Staats- und Regierungsoberhaupts als ge‐ schlossene Exekutive Rolle der Parteien für die Regierungsbildung starke Rolle der Parteien im Prozess der Regierungsbil‐ dung der Präsident kann unabhän‐ gig von Parteien im Parla‐ ment agieren Tab. 3.1: Unterschiede zwischen einem parlamentarischen und einem präsidialen Idealsystem 3.5 Föderalismus und Zentralstaat Im Gegensatz zum zentralstaatlichen Konstrukt (teilweise auch als Nationalstaat be‐ zeichnet), in dem es nur eine wesentliche Entscheidungsgewalt auf der Ebene des Staa‐ tes gibt, sind föderale Strukturen durch eine stärkere Untergliederung gekennzeichnet. Diese Untergliederung garantiert den einzelnen sog. Glied- oder Bundesstaaten eine größere Entscheidungsmacht. In der Staatsorganisation wird dabei zwischen dem Prinzip des „Bundesstaates“ und des „Staatenbundes“ unterschieden. Beide Konzepte bilden die Idee des Föderalismus. Dessen Wesensmerkmal ist die Verteilung staatlicher Souveränität. Während der Bundesstaat die staatliche Souveränität zentralisiert, ver‐ bleibt sie beim Staatenbund auf der Ebene der Mitgliedsstaaten. Staatstheoretisch betrachtet geben die Staaten im Bundesstaat ihre Staatseigenschaft auf, während sie diese im Staatenbund beibehalten. 3.5 Föderalismus und Zentralstaat 69 <?page no="70"?> Beispiel | Bekannte Beispiele für einen Bundesstaat sind die Bundesrepublik Deutschland, die Schweiz aber auch Indien oder die Vereinigten Staaten sowie Kanada. Auf der Ebene des Staatenbundes sticht insbesondere die Europäische Union heraus. Als Beispiel für einen historischen Staatenbund ist das Heilige Römische Reich Deutscher Nation zu nennen. Vorteile des Föderalismus sind insbesondere die stärkere Gewaltenteilung und wech‐ selseitige Kontrolle sowie die stärkere Berücksichtigung regionaler Besonderheiten. In der Staatorganisation föderaler Staaten ist die Frage der Zuständigkeiten von überra‐ gender Bedeutung. Da der Föderalismus durch ein Mehrebenensystem gekennzeichnet ist, muss festgelegt sein, welche Ebene welche Zuständigkeiten erhält. Hier haben sich zwei Grundstrukturen herausgebildet: 1. Der Trennföderalismus oder auch duale Föderalismus, in dem Bund und Bundesstaaten in jeweils getrennten Politikfeldern zuständig sind. Gleiches gilt für die Ausführung der Politik durch die Behörden. Dieser Föderalismus ist bspw. durch Kanada, die Vereinigten Staaten von Amerika oder Australien repräsentiert. 2. Der funktionale oder kooperative Föderalismus, in der der Schwerpunkt der legislativen Gewalt auf Bundesebene liegt, während die Ausführung regelmä‐ ßig den Bundesstaaten obliegt. Diese Form findet bspw. in der Bundesrepublik Deutschland, in Österreich oder der Schweiz Anwendung. Förderale Staatstrukturen haben sich historisch herausgebildet. Ihren Ursprung fanden sie zumeist in der Notwendigkeit kleinerer Staaten sich zu größeren Gebilden zusam‐ menzufinden, um externen Bedrohungen zu begegnen. Ein weiterer häufiger Grund für die Bildung von Föderalstrukturen ist die Einnahme durch einen anderen Staat und der Zusammenfassung mit anderen hinzugewonnenen Herrschaftsgebieten. Beispiel | So ergab sich die Notwendigkeit der Gründung der Vereinigten Staaten von Amerika direkt aus der Unabhängigkeit von der britischen Krone. Jeder Einzelstaat hätte bei der Auseinandersetzung mit dem Großbritannien des 18. Jhds. nicht bestehen können. Die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland resultiert dagegen aus den Herrschaftsbereichen der Siegermächte nach dem zweiten Weltkrieg und insbesondere des föderalen Einflusses der Vereinigten Staaten. Historisch waren jedoch nahezu alle Staaten auf dem heutigen deutschen Staatsgebiet seit dem Mittelalter föderal organisiert und durch deutsche „Klein‐ staaterei“ gekennzeichnet. Das Gegenteil zum föderalen Staat ist der Zentralstaat. In diesem liegt die nationale Entscheidungsgewalt bei einer Zentralregierung. Eine Untergliederung in Bundesstaa‐ 70 3 Staatsorganisation <?page no="71"?> ten mit eigenständigen „staatlichen“ Kompetenzen gibt es nicht. Beispiele für den Zentralstaat sind Frankreich aber auch Dänemark und Schweden. förderales Staatsystem Vorteile Nachteile bessere Repräsentation der Interessen des Staatsvolks stärkerer Abstimmungsbedarf größere Möglichkeiten der Mitbestimmung der Einwohner politische und rechtliche Unterschiede zwi‐ schen den jeweiligen Staaten der Föderation Vielfalt eines Landes und Spezialitäten der Regionen bleiben erhalten strukturelle Unterschiede zwischen den ein‐ zelnen Bundesstaaten können zu einem Machtgefälle führen wechselseitige Kontrolle der unterschiedli‐ chen Ebenen Bundesstaaten verstehen sich ggf. als Kon‐ kurrenten und blockieren sich wechselseitig zentralisiertes Staatssystem Vorteile Nachteile weniger Abstimmungsbedarf regionale Besonderheiten oder Interessen werden weniger berücksichtigt geringerer Personalbedarf in staatlichen Stellen und Behörden größere Distanz zwischen Entscheidung und Bevölkerung einheitliche Entscheidungsumsetzung Entscheidungen teilweise weniger stark in der Region akzeptiert und getragen weniger politische Konkurrenzsituation in‐ nerhalb des Landes weniger „wettbewerbliche“ Innovation auf politischer Ebene Tab. 3.2: Vergleich von Staatsystemen Umgangssprachlich wird für den Zentralstaat auch der Begriff des Nationalstaats verwendet. In der Praxis können aber sowohl Zentralals auch Bundesstaaten Na‐ tionalstaaten sein. Für den Nationalstaat ist einzig die Grundlage der Staatlichkeit entscheidend. Ideologische Begründung für den Nationalstaat ist die nationale Identifi‐ kation seiner Bürger. Hierbei kann die Identifikation auf Basis ethnischer Zusammen‐ gehörigkeit oder aufgrund gemeinsam geteilter Ideale ohne ethnischen Bezug erfolgen. Auch hier sind im Zeitverlauf unterschiedliche Entwicklungen zu beobachten. 3.6 Tourismusspezifische Implikationen von föderalen und nationalen Staatssystemen Während die Erscheinungsformen als parlamentarisches oder präsidiales Staatssystem für die Tourismuspolitik wenig Relevanz haben, sind die Auswirkungen von Föderal- 3.6 Tourismusspezifische Implikationen von föderalen und nationalen Staatssystemen 71 <?page no="72"?> oder Zentralsystem deutlich spürbarer. In zentralistischen Systemen ist Tourismus‐ politik vereinfacht dargestellt entweder eine nationale Aufgabe oder eine lokale Aufgabe. In föderalistischen Systemen werden insbesondere lokale oder regionale Aspekte auf der Ebene der Bundesstaaten teilweise konsolidiert. In der Folge sind die Abstimmungsprozesse hierbei oft dualistisch, wie die → Tabelle 3.3 illustriert. Regelungsbereich nationalstaatliche Struktur förderale Struktur national lokal national Bundes‐ staat lokal Nationalparks, Staatsparks ● - ● ● - Raumplanung - ● - ● ● Incoming-Touris‐ mus (International) ● - ● ● - nationaler Inco‐ ming-Tourismus - ● - ● ● Flugverkehr ● - ● - - Outgoing-Touris‐ mus ● - ● - - Bahnverkehr, Stra‐ ßenverkehr ● - ● ● - regionaler Touris‐ mus, Tagestouris‐ mus - ● - (●) ● regionale Veranstal‐ tungen - ● - (●) ● Tab. 3.3: Exemplarische Verortung tourismuspolitischer Regelungsbereiche Hierbei gilt zu beachten, dass die Dualität auch auf der Ebene Nationalstaat/ Bundes‐ staat in Erscheinung treten kann. Dies ist insbesondere für Bundesstaaten zu beob‐ achten, für die der Tourismus einen höheren Stellenwert hat. Solche Bundesstaaten sind insbesondere daran interessiert, als für internationale Touristen wahrnehmbare Einheiten in Erscheinung zu treten. Schematisch ist folgende Aufgabenverteilung in föderalen Systemen zumeist üblich: 72 3 Staatsorganisation <?page no="73"?> Bundesebene/ föderale Ebene Bundesstaatsebene regionale Ebene Entwicklung von Rahmenbe‐ dingungen Umsetzung und Förderungen der auf den Rahmenbedin‐ gungen fußenden Maßnah‐ men administrative und operative Verwaltungstätigkeiten mit tourismuspolitischem Bezug Steigerung der Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der Tourismuswirtschaft Vermarktung der einzelnen Bundesstaaten als Destina‐ tion im In- und Ausland Vermarktung der Region als Destination in Verbindung mit dem Bundesstaat oder selbständig im Inland Internationalisierung des Tourismus und Gestaltung der internationalen Zusam‐ menarbeit Bindeglied zwischen der fö‐ deralen Ebene und der regio‐ nalen Ebene Organisation von Umset‐ zungsmaßnahmen auf regio‐ naler Ebene Tab. 3.4: Vergleich der tourismuspolitischen Kompetenzen der verschiedenen Ebenen im föderalen System Zusammenfassend ergibt sich daraus folgende Konstellation: Der föderale Staat gestal‐ tet die gemeinsamen Rahmenbedingungen und ist im Wesentlichen für die Zusammen‐ arbeit mit anderen Staaten zuständig. Die einzelnen Bundesstaaten implementieren die Rahmenbedingungen in ihrem Zuständigkeitsbereich. Darüber hinaus obliegt ihnen meist die Verantwortung der Vermarktung touristischer Highlights. Für die regionale Ebene verbleibt die operative Umsetzung vor Ort und die Einbindung der lokalen Wertschöpfungsstrukturen. 3.7 Rolle der Europäischen Union Die Europäische Union ist ein föderaler Staatenbund, der seine Mitgliedsstaaten in ihrer Rolle als Nationalstaaten unter einem einheitlichen Dach vereint. Entstanden ist die EU aus ihrer Rolle als Wirtschaftsgemeinschaft, deren vorrangige Aufgabe es war und ist, einen einheitlichen europäischen Wirtschaftsraum zu schaffen. Zwar sind die Aufgaben der EU heute deutlich weiter gefasst, jedoch spielt die Wirtschaftspolitik nach wie vor eine herausragende Rolle in der politischen Diskussion. Kernstück sind die Grundfreiheiten, die ausführlicher im nächsten Kapitel dargestellt werden und die Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen. Von besonderer Relevanz für den Tourismus sind neben den wirtschafts- und wettbewerbspolitischen Strukturen, die für die internationale Reisetätigkeit relevanten Visa- und Zollbestimmungen. Als eine der größten „Errungenschaften“ in diesem Kontext gilt das Schengener Abkommen, welches im gemeinsamen Schengenraum Grenzkontrollen zwischen den Staaten dieses Raumes außer in Notsituationen abge‐ schafft hat. Durch den Wegfall der Grenzkontrollen konnte nicht nur der Güterverkehr, sondern auch der grenzüberschreitende Tourismus beschleunigt werden. Auch die 3.7 Rolle der Europäischen Union 73 <?page no="74"?> gemeinsame Währungsunion der sog. Eurostaaten hat eine ähnliche Bedeutung für den Tourismus. Daher vermag es verwundern, dass Tourismuspolitik als Themenfeld in der EU erst 2009 Eingang in die europäischen Verträge fand. Dies gilt umso mehr, als dass europäische Reiseziele zu den international meist besuchten zählen. Mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ergab sich zum ersten Mal ein Regel‐ werk, in dem die Kompetenzen der EU auf den Feldern der Tourismuspolitik definiert wurden. Hierbei werden insbesondere zwei Aspekte explizit aufgeführt: zum einen die Schaffung möglichst optimaler Bedingungen für die Tourismusindustrie und zum anderen der verstärkte Austausch zwischen den Mitgliedsstaaten. In der Umsetzung gleicht der „europäische“ Ansatz dem klassischen föderalen Sys‐ tem, so dass die Mitgliedsländer in Bezug auf die europäische Tourismuspolitik die Rolle der Bundesstaaten einnehmen. Allerdings legen die europäischen Verträge fest, dass die Regelungen der europäischen Union als Ergänzung zu den politischen Maßnahmen der Mitgliedsstaaten zu verstehen sind. Somit verbleibt der Kern der tourismuspolitischen Arbeit in der Hand der Mitgliedsstaaten. Dies ist jedoch nur bedingt als eine Unabhän‐ gigkeit zu verstehen, da die wirtschaftspolitischen Regelungen innerhalb der EU sehr stark aufeinander abgestimmt sind und den einzelstaatlichen Spielraum eindämmen. In ihrer wirtschaftspolitischen Bedeutung ist die Tourismusindustrie daher stärker EUweiten Regelungen unterworfen als es zunächst scheint. Verstärkend kommt hinzu, dass tourismuspolitische Maßnahmen in vielen Ländern von der Finanzierung aus EU- Mitteln abhängig sind. Politisch lässt sich daraus folgende staatsorganisatorische Konsequenz ableiten: Na‐ tional bedeutsame tourismuspolitische Entscheidungen müssen zwischen Bundes- und EU-Ebene abgestimmt werden. In der Umsetzung entfällt vielerorts die Koordination der Bundesstaatlichen Ebene zwischen Bundesebene und regionaler Ebene. Durch die föderative Gestaltung der europäischen Union übernehmen die Mitgliedsstaaten die Aufgabe der Bundesstaaten in der Koordination und agieren mit der regionalen Ebene direkt. Die einzelnen Bundestaaten eines Staates übernehmen allenfalls administrativkoordinative Aufgaben. Wissen | Viele für den Tourismus relevante Fördermaßnahmen der Europäischen Union sind Maßnahmen der Regionalentwicklung. Diese werden von der EU über die Ebene der Mitgliedsstaaten direkt mit der betroffenen Region koordiniert. Im Rahmen dieser Verfahren spielen die einzelnen Bundesstaaten keine eigenständige Rolle. Zumeist werden sie jedoch im Vorlauf derartiger Fördermaßnahmen invol‐ viert, um eine gewisse Kongruenz mit nationalen Maßnahmen und Förderlinien sicherzustellen. Auf dem ersten Blick erscheint dies wie eine widersinnige Aushöhlung bundesstaatli‐ cher Kompetenzen. Jedoch ist zu beachten, dass nicht alle Mitgliedsstaaten der EU 74 3 Staatsorganisation <?page no="75"?> föderal organisiert sind. Die Umsetzung europäischer Maßnahmen, muss sowohl in föderalen als auch zentralistischen Staaten sichergestellt werden. Durch die Einschal‐ tung einer weiteren Ebene für föderale Mitgliedsstaaten wären diese einer größeren Komplexität gegenüber Zentralstaaten unterworfen. Hieraus könnte ein Nachteil im EU-Kontext entstehen, den es zu vermeiden gilt. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Battis, U., & Gusy, C. (2018). Einführung in das Staatsrecht. de Gruyter Oldenbourg. ■ Bevc, T. (2019). Politische Theorie. UTB. ■ Estol, J., Camilleri, M. A., & Font, X. (2018). European Union tourism policy: an institutional theory critical discourse analysis. Tourism Review, 73(3), 421-431. ■ Hall, C.M. (2003): Tourism issues, agenda setting and the media. e-Review of Tourism Research (eRTR), 1(3), 42-45. ■ Heinicke, T. (2018). Staatsorganisationsrecht I für Dummies. Wiley. ■ Schulz, A., Eisenstein, B., Gardini, M. A., Kirstges, T., & Berg, W. (2020). Grundlagen des Tourismus. de Gruyter Oldenbourg. ■ Schweinsberg, S., Darcy, S., & Cheng, M. (2017). The agenda setting power of news media in framing the future role of tourism in protected areas. Tourism Management, 62, 241-252. ■ Veal, A. J. (2017). Leisure, sport and tourism, politics, policy and planning. CABI Tourism Texts. ■ Vogler, R. (2014). Rechtsstellung und Akzeptanz von Absolventinnen und Absolventen wirtschaftsjuristischer Studiengänge. Duncker Humblot. ■ Voigt, R. (2018). Handbuch Staat. Springer. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise 75 <?page no="77"?> 4 Rechtliche Rahmenbedingungen Tourismuspolitik kann nicht unabhängig von der im jeweiligen Kontext anwendbaren Rechtsordnung agieren. Diese bestimmt sich anhand der geographischen Geltung der politischen Entscheidungsbereiche und kann auf regionaler, nationaler oder zwischen‐ staatlicher Ebene relevant werden. Insgesamt besteht zwischen der Politik und dem Rechtswesen eine Wechselwirkung. Politik ist Gestalter und Bewahrer des Rechtssys‐ tems, diesem gleichzeitig auch selbst unterworfen. Ferner ist Tourismuspolitik sowohl auf der politischen Ebene als auch der Verwaltungsebene verankert. Letztere ist oftmals analog zu juristischen Prinzipien organsiert. Politische und Verwaltungsentscheidun‐ gen sind in der Praxis daher unter Berücksichtigung der rechtlichen Rahmenbedungen leichter nachvollziehbar. Die folgenden Ausführungen beziehen sich aufgrund der Herangehensweise vor allem auf das Recht der Bundesrepublik Deutschland, wenn‐ gleich sich die Prinzipien in nahezu allen Rechtsordnungen wiederfinden. 4.1 Normenhierarchie Da politische Entscheidungen im Kontext des Tourismus zum einen auf verschie‐ denen Ebenen eines Staatswesens und zum anderen oftmals mit internationalem Bezug getroffen werden, ist es für die Beurteilung unerlässlich den jeweils geltenden Rechtsrahmen zu kennen. Dies gilt umso mehr, als für einen rechtlichen Sachverhalt verschiedene Regelungsebenen zutreffen können. Zur Klärung dieser konfliktären Konstellation verwenden Juristen die sog. Normenhierarchie. Sie funktioniert nach folgenden zwei lateinischen Grundsätzen: ■ lex superior derogat legi inferiori ■ lex specialis derogat legi generali Die erste Regel besagt, dass das höherrangige Recht vorranging zum nachgelagerten Recht anzuwenden ist. Hierbei gilt: Supranationales Recht überstimmt nationales (oder föderales) Recht, nationales (oder föderales) Recht überstimmt bundestaatliches oder regionales Recht und bundesstaatliches oder regionales Recht überstimmt kommunales Recht. Das Recht jeder einzelnen Ebene innerhalb der Bundesrepublik untergliedert sich ebenfalls hierarchisch. So steht auf jeder Ebene das Verfassungsrecht über dem Recht aus vom Parlament erlassenen Gesetzen. Dieses wiederum verdrängt das Recht aus Verordnungen der Exekutive, welches über dem Recht aus Satzungen steht. Zu beach‐ ten ist hierbei, dass in der Bundesrepublik Verfassungen und Parlamentsgesetze nur auf Bundes- und Landesebene existieren. Kommunen agieren rechtssetzend ausschließlich mit Rechtsverordnungen in den Fällen, in denen es landesgesetzlich vorgesehen ist und Satzungen. <?page no="78"?> Darüber hinaus existiert für öffentlich-rechtliche Einrichtungen außerhalb von Gebietskörperschaften ebenfalls ein Satzungsrecht. Über die so erlassenen Satzungen werden die inneren Angelegenheiten dieser Einrichtungen geregelt. Auch ein solches Satzungsrecht muss durch ein Parlamentsgesetzt bestimmt sein. Beispiel | So regeln beispielsweise Hochschulen das Prüfungswesen über (Studienund) Prüfungsordnungen. Diese Ordnungen sind trotz des Titels als Satzung zu klassifizieren. Das Satzungsrecht der Hochschulen bestimmt sich aus den jeweiligen Landeshochschulgesetzen, die von den Landesparlamenten erlassen wurden. Die zweite Regel besagt, dass das speziellere Recht dem allgemeineren vorrangig ist. Im Kern bedeutet dies, dass bei einer Konkurrenz von Normen auf der zweiten Ebene diejenige anzuwenden ist, die spezieller auf den zu beurteilenden Sachverhalt zugeschnitten ist. So sind z. B. bei der Ermittlung von Schadensersatzansprüchen im Rahmen von Pauschalreisen die Ansprüche aus den Pauschalreisegelungen anzusetzen, auch wenn diese vom allgemeinen Schadensersatzrecht abweichen. Beispiel | Im Bereich der Fluggastrechte auf einem innerdeutschen Flug mit einer inländischen Fluggesellschaft gelten sowohl einzelstaatliche als auch europäische, als auch zwischenstaatliche Regelungen. Bezogen auf Deutschland lassen sich entsprechende Normen im BGB, der Europäischen Fluggastrechte-VO und der Montreal Convention finden. Im Falle einer Flugverspätung liegt nach deutschem Recht zwar ein Verzug der Leistung vor, jedoch werden die Regelungen nicht angewandt, da mit der Europäischen Fluggastrechte-VO und der Montreal Con‐ vention zwei Regelungssysteme auf supranationaler Ebene vorhanden sind. Diese sind somit rechtlich bedeutsamer als das BGB. Welches der beiden Regelungs‐ werke nunmehr anzuwenden ist, bestimmt sich nach der Spezifität. Aufgrund der geographischen Verortung des Fluges in Europa ist hier die Europäische Fluggastrechte-VO die vorzuziehende speziellere Regelung. Sie erlaubt allerdings weiterhin die Anwendung der Montreal Convention, da letztere Regelungen zu Aspekten enthält, die die Fluggastrechte-VO nicht regelt. 4.2 Verhältnismäßigkeitsprinzip Sämtliche rechtlichen Regelungen, die im politischen und Verwaltungskontext getrof‐ fen werden, müssen sich am Verhältnismäßigkeitsprinzip messen lassen. Dies gilt zum einen für den Erlass von Verwaltungsakten, im Rahmen des Verwaltungshandelns als auch für den Erlass rechtlicher Normen, die die Grundrechte der Normenadressaten beeinträchtigten. Dies können sein: Gesetze aber auch Rechtsverordnungen und 78 4 Rechtliche Rahmenbedingungen <?page no="79"?> Satzungen. Sämtliche Aktivitäten des Staates und seiner Verwaltung müssen auf Basis dieses Prinzips verhältnismäßig sein. Ob ein verhältnismäßiges Handeln oder verhältnismäßige Normsetzungen vorliegen bemisst sich nach folgendem Prüfschema: 1. Legitimität der getroffenen Maßnahme 2. Geeignetheit der getroffenen Maßnahme 3. Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme 4. Angemessenheit der getroffenen Maßnahme (auch Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) Legitimität Eine Maßnahme ist dann legitim, wenn das Ziel dieser Maßnahme im Einklang mit der verfassungsrechtlichen Wertung ist. Bezogen auf das Verwaltungshandeln tritt zur verfassungsrechtlichen Bewertung der Maßnahme auch noch das Vorhandensein einer gesetzlichen oder sonstigen normengebundenen Legitimation hinzu. Beispiel | Es wäre unzulässig, würde der Staat ein generelles Ausreiseverbot für Privatreisen verhängen, um den Inlandstourismus zu stärken. Eine derartige Reisebeschränkung verstößt sowohl gegen die Grundrechte des Reisenden als auch gegen die Berufsfreiheit und Eigentumsfreiheit touristischer Unternehmen, für die Auslandsreisen ein Teil des Geschäftsfelds sind. Geeignetheit Der zweite Aspekt der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist die Frage, ob die Maßnahme als solche überhaupt geeignet ist, ihr Ziel zu erreichen. Dabei ist es unerheblich, ob sie als einzig mögliche Maßnahme geeignet ist oder es auch andere geeignete Maßnahmen gibt. Entscheidend ist allein, ob durch die Maßnahme das Ziel erreicht werden kann, nicht, ob es tatsächlich erreicht wird. Beispiel | Ausgehend vom Ziel der Stärkung des Inlandstourismus stellt die Reduktion der Mehrwertsteuer für Beherbergungsleistungen eine geeignete Maß‐ nahme zur Zielerreichung dar. Sie verstößt auch nicht gegen die Grundrechte der Wettbewerber, wenngleich die Steuererleichterung auch einen wettbewerblichen Charakter im Sinne der Nachfragesteuerung haben kann. Für die Bewertung der Maßnahme ist es unerheblich, ob die Beherbergungsunternehmen den steuerlichen Vorteil an die Gäste weitergeben. Es reicht aus, dass die Möglichkeit besteht und dadurch eine Steigerung der Gästezahl im Inlandstourismus erreicht werden kann. Ungeeignet wäre es hingegen, Beherbergungsbetriebe zu bestimmten Min‐ destausstattungen wie Poollandschaften zu verpflichten, um die Attraktivität des 4.2 Verhältnismäßigkeitsprinzip 79 <?page no="80"?> Inlandstourismus zu erhöhen, da dies unweigerlich Preiserhöhungen zur Folge hätte. Womit wiederum der Reiz, im Inland zu verreisen, für einige Touristengrup‐ pen geschmälert würde. Erforderlichkeit Sofern für die Zielerreichung mehrere Maßnahmen denkbar sind, ist zu prüfen, ob die gewählte Maßnahme das mildeste Mittel der Zielerreichung darstellt. Hierbei ist zu prüfen, ob die getroffene Maßnahme die Interessen des Adressaten am wenigsten beschränkt. Nur in diesem Fall ist die Maßnahme als erforderlich anzusehen. Beispiel | Um die Luftqualität einer Hafenstadt zu schützen, darf eine Behörde das Anlanden von Kreuzfahrtschiffen einer bestimmten Größe nicht gänzlich verbieten. Als milderes Mittel wäre es durchaus denkbar, das Einhalten bestimmter Schadstoffgrenzen zu verlangen. Diese könnten dann von Schiffen jeder Größe durch den Einsatz entsprechender Filter- oder Antriebstechnik potenziell erreicht werden. Angemessenheit Selbst in den Fällen in denen eine Maßnahme legitim, geeignet und erforderlich ist, kann sie die Interessen des Adressaten oder ein Grundrecht in unverhältnismäßiger Weise beeinträchtigen und damit insgesamt unzulässig sein. In diesem letzten Prü‐ fungsschritt ist eine Abwägung zwischen den Interessen des Staates oder seiner Organe an der Zielerreichung und den von der getroffenen Maßnahme beeinträchtigten Interessen des Adressaten vorzunehmen. Nur wenn Zielerreichung und beeinträchtige Interessen in einem angemessenen Verhältnis stehen, ist die Maßnahme auch insge‐ samt verhältnismäßig. Beispiel | Angemessenheitsprüfungen spielen oft im Bereich strafrechtlicher Er‐ mittlungen eine Rolle. Es wäre beispielsweise unangemessen, von allen Besuchern einer Tanzveranstaltung oder eines Konzertes DNA-Proben zu entnehmen, um den Täter im Falle einer sexuellen Belästigung zu ermitteln, bei dem ein Teilnehmender aus dem Zustand der Besinnungslosigkeit mit einem Knutschfleck erwacht. Der Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der unschuldigen Besucher wiegt schwerer als das Aufklärungsinteresse dieser konkreten und mit anderen Mitteln nicht aufzuklärenden Straftat. Angemessen wäre eine solche Maßnahme allerdings in dem schwerwiegenderen Fall eines über die Belästigung hinausgehenden sexuellen Missbrauchs. 80 4 Rechtliche Rahmenbedingungen <?page no="81"?> 4.3 Grundrechte Grundrechte sind historisch betrachtet die ersten Garantien, die einzelne Bürger, Vasallen etc. vor der Willkür der Herrschaftsgewalt eines Staates bzw. dessen Reprä‐ sentanten schützen sollten. So erhielt bereits die Magna Carta des 13. Jhds. Elemente, die einem heutigen Grundrechtsverständnis entsprechen, ohne freilich die Rechte aus der Magna Carta heutigen Grundrechten gleichsetzen zu wollen. Bedeutung erlangten diese Rechte im Zuge der sich entwickelnden Nationalverfas‐ sungen aufklärerischer Prägung. So finden sich Grundrechtsideen in der amerikani‐ schen Unabhängigkeitserklärung und der darauf aufbauenden Bundesverfassung der Vereinigten Staaten von Amerika ebenso wie die Paulskirchenverfassung, auch wenn letztere nie als Nationalverfassung zur Anwendung kam. Sie ist dennoch prägend für die Verfassungsentwicklungen auf dem Gebiet der heutigen Bundesrepublik. Ein weiter Strang der Grundrechtsentwicklung war die Erklärung der Menschenrechte zunächst im Frankreich des 18. Jhd. bis hin zu ihrer weltweiten Erklärung durch die Vereinten Nationen im 20. Jhd. Ihrem Wesen nach werden Grundrechte in Freiheitsrechte und Gleichheitsrechte unterteilt. Freiheitsrechte haben die Funktion den Grundrechtsträger, zumeist Staats‐ bürger, vor einer Beschränkung seiner Freiheiten zu schützen. Somit sollen die Freiheit der Gedanken und die daraus resultierende Handlungsfreiheit sichergestellt werden. Gleichheitsrechte hingegen stellen sicher, dass kein Grundrechtsträger ohne sachli‐ chen Grund eine Ungleichbehandlung erfährt. Klassischerweise werden Grundrechte in ihrer Gesamtheit als Eingriffsabwehrrechte verstanden, die den Grundrechtsträger vor staatlichen Eingriffen schützen soll. Darüber hinaus haben Grundrechte die Funktion, den Staat zu einer Garantenfunktion dieser Rechte zu verpflichten, so dass den Grundrechten im gesamten Rechtsverkehr Geltung zukommt. Im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland sind die Grundrechte in den Art. 1-19 GG aufgeführt. Dabei sind mit Ausnahme des Art. 3 GG alle Grundrechte als Freiheitsrechte ausgestaltet. Hierbei ist jedoch zu beachten, dass jedes Freiheitsrecht auch Einschränkungen unterworfen ist und weder geltendes Recht noch die Freiheits‐ rechte anderer Grundrechtsträger verletzen darf. Art. 3 GG normiert als einziges Gleichheitsrecht die Gleichheit aller Menschen vor dem Gesetz, die Gleichberechtigung von Männern und Frauen sowie das Verbot der Benachteiligung aufgrund bestehender Eigenschaften. Im Umkehrschluss resultiert daraus auch ein Bevorzugungsverbot, welches jedoch für Menschen mit Behinderungen nicht gilt. Diese dürfen als einzige Personengruppe trotz des Gleichheitsrechts bevorzugt werden. 4.3 Grundrechte 81 <?page no="82"?> 4.3.1 Relevante Grundrechte im Kontext der Tourismuspolitik Art. 2 GG Art. 2 GG umfasst als touristisch relevante Dimension unter anderem die freie Entfaltung der Persönlichkeit, die allgemeine Handlungsfreiheit und die Freiheit der Person. Zur freien Entfaltung der Persönlichkeit zählen alle Aspekte, die die Persönlichkeitsbildung ausmachen wie auch das Recht auf Privatsphäre und infor‐ mationelle Selbstbestimmung. Nach dieser Freiheit darf kein Grundrechtsträger in seiner Lebensführung und der Vorstellung derselben eingeschränkt werden. Die Handlungsfreiheit korrespondiert mit dieser dergestalt, dass die Handlungen Ausdruck der Lebensführung sind und ebenso wenig eingeschränkt werden dürfen. Letztlich ist auch die Freiheit der Person wiederum eine Folge der Handlungsfreiheit. Sie verbietet zum einen freiheitsentziehende Maßnahmen und gestattet dem Grundrechtsträger darüber hinaus, sich im Geltungsbereich des Grundrechts frei zu bewegen und zu reisen. Art. 9 GG Touristische Relevanz entfaltet die Koalitionsfreiheit aus Art. 9 GG immer dann, wenn durch Streikmaßnahmen, insbesondere im Bereich der Mobilitätsunternehmen, die Pläne der Reisenden durchkreuzt werden. Im Kern regelt die Koalitionsfreiheit das Recht einzelner Grundrechtsträger sich zu Gemeinschaften zusammenzuschließen. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände stellen einen Teil dieser Gemeinschaften dar. Ihnen steht gemäß Art. 9 Abs. 3 GG das Recht zu, Arbeitskämpfe (Streiks) zu führen, um ihre Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern. Art. 12 GG Die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG gestattet es allen Grundrechtsträgern, die berufliche Betätigung aber auch die Ausbildung zu einem bestimmten Beruf frei zu wählen und die Berufswahl auch auszuüben. Ferner beinhaltet das Grundrecht auch das Verbot von Zwangsarbeit sowie anderen beruflichen Zwangsmaßnahmen im Sinne einer zugewiesenen Tätigkeit. Art. 14 GG Da Unternehmen im Wirtschaftsleben eines jeden Staates von hoher Relevanz sind, bedarf es in einer freiheitlichen Ordnung gewisser institutioneller Garantien damit Unternehmen überhaupt gegründet und betrieben werden. Das in Art. 14 Abs. 1 GG normierte Eigentumsrecht gilt auch für das Recht an einem Unternehmen. Ein solches 82 4 Rechtliche Rahmenbedingungen <?page no="83"?> wird als Eigentum der Eigner betrachtet. Die Freiheit am Unternehmen korrespondiert somit aus Sicht des Unternehmers mit der Berufsfreiheit aus Art.-12-GG. 4.3.2 Grenzen und Beschränkungen Grundrechte und insbesondere Freiheitsrechte gelten nicht unbeschränkt und sind nicht grenzenlos. Eine entsprechende Einschränkung ist notwendig, um ein funktio‐ nierendes Rechts- und Staatswesen zu garantieren. Wären Grundrechte im Wesen nach universell und dürften von jedermann zu jederzeit eingefordert werden, wären anarchische Zustände die unweigerliche Folge. Eine Einschränkung der Rechte ergibt sich im Geltungsbereich des Grundgesetzes immer dort, wo entweder ein sog. Gesetzesvorbehalt im Grundrecht selbst verankert ist oder dort, wo ein Grundrecht eines Grundrechtsträgers mit demselben oder einem anderen Grundrecht eines anderen Trägers kollidiert. Wissen | Art. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GG bringt diesen Gedanken durch die Formu‐ lierung „soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfas‐ sungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.“ Zum Ausdruck. Während die verfassungsmäßige Ordnung das funktionierende Rechts- und Staatswesen repräsentiert, stehen die Rechte anderer und das Sittengesetz für die Grundrechte anderer Grundrechtsträger. Sittengesetz ist hierbei als ethische Norm zu verstehen, auf die sich nur in ausdrücklich geregelten Fällen direkt berufen werden kann. Es gilt vielmehr als Verkörperung des Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit anderer Grundrechtsträger. Der im Grundrecht verankerte Gesetzesvorbehalt muss in jedem Falle selbst dem Ziel des Grundgesetzes entsprechen. In der Konsequenz können nur verfassungsmäßige Gesetze, die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgen, Grundrechte einschrän‐ ken. Beispiel | So beschränkt Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG die Berufsausübung mit einem Gesetzesvorbehalt. Als solcher können Zugangsbeschränkungen für bestimmte Berufsgruppen gesehen werden, die die Berufsausübung bspw. an das Bestehen bestimmter Berufsexamina oder an das Erreichen von Altersgrenzen knüpfen. So beschränkt die BRAO die Berufstätigkeit von Anwälten auf diejenigen, die die Befähigung zum Richteramt erlangt haben, mit dem Ziel, die Rechtsordnung und den Rechtsverkehr vor unqualifizierter juristischer Tätigkeit zu schützen. Beispiele für Altersgrenzen finden sich in den §§ 182 ff StGB für die Ausübung der Prostitution oder der Teilnahme an medialer Inszenierung sexueller Handlungen und im Bereich des JArbSchG. So dürfen Personen unter 18 Jahren in den späten 4.3 Grundrechte 83 <?page no="84"?> Abendstunden nur in absoluten Ausnahmefällen beschäftigt werden. Dies gilt auch für Kinder und Jugendliche, die an Theateraufführungen mitwirken oder für Profisportveranstaltungen, bei denen unter 18-jährige Athleten teilnehmen. Abseits des Gesetzesvorbehalts werden Grundrechte auch durch gegenläufige Grund‐ rechte beschränkt. Hier entsteht der Konflikt, dass sich Freiheitsrechte gegenseitig einschränken und zu entscheiden ist, in welchem Umfang jedes Grundrecht zur Anwendung kommt. Hierbei kann zunächst einmal keines der beiden Grundrechte einen Vorrang für sich beanspruchen. Beispiel | So gestattet das Grundrecht der Berufsfreiheit zwar grundsätzlich jedem Grundrechtsträger, bei einem bestimmten Unternehmen arbeiten zu wollen, jedoch würde die schrankenlose Ausübung dieses Grundrechts das betreffende Unternehmen zwingen, jeden der Interessenten auch zu beschäftigten. In der Folge wäre das Eigentumsrecht des Unternehmers entwertet. 4.3.3 Praktische Konkordanz als Bewertungsmaßstab Um für die wechselseitigen Beschränkungen von Grundrechten eine praktikable Abwägung der Ziele mit den Garantien vorzunehmen, empfiehlt sich die von Hesse maßgeblich geprägte „praktische Konkordanz“. Gemäß Hesse (1999) ist zu beachten, dass „verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter in der Problemlösung einander so zugeordnet werden müssen, dass jedes von ihnen Wirklichkeit gewinnt. Wo Kollisionen entstehen, darf nicht in vorschneller „Güterabwägung“ oder gar abstrakter „Wertabwägung“ eines auf Kosten des anderen realisiert werden. Vielmehr stellt das Prinzip der Einheit der Verfassung die Aufgabe einer Optimierung: beiden Gütern müssen Grenzen gezogen werden, damit beide zu optimaler Wirksamkeit gelangen“ Diese Methode hat sowohl in der Rechtswissenschaft als auch der Rechtsprechung Allgemeingültigkeit erlangt und bietet sich daher ebenso an, politische Bewertungen von Entscheidungen vorzunehmen. Ziel der praktischen Konkordanz ist es, die Wir‐ kung und den Geltungsansatz der betroffenen Grundrechte zu erhalten. Daher wird sie auch nur in konkreten Kollisionsfällen angewandt. Hierbei können Grundrechte entweder miteinander kollidieren oder sie werden durch einzelgesetzliche Regelungen eingeschränkt. Dabei ist in jedem Falle davon auszugehen, dass solche Einschränkungen ebenfalls verfassungsgemäß sind. Im ersten Fall versucht die praktische Konkordanz eine Balance zwischen beiden Grundrechten zu erreichen in der beiden Grundrechten die jeweils maximale Wirksamkeit erhalten bleibt. Hierbei wird insbesondere auf die konkrete Situation abgestellt, da die Konkor‐ danz kein abstraktes Werturteil über die „Rangfolge“ der Grundrechte treffen will. Im Fall der einzelgesetzlichen Beschränkung darf diese nur bis zu dem Punkt ein 84 4 Rechtliche Rahmenbedingungen <?page no="85"?> Grundrecht beschränken, in dem das Ziel der Regelung gerade so oder minimalinvasiv erreicht wird. Die Einschränkung muss in dieser Form gerade erforderlich sein und es darf kein milderes Mittel der Zielerreichung geben. In beiden Fällen gilt die Grund‐ rechtsbeschränkung darf nicht weiter gehen als für die Herstellung der praktischen Konkordanz unbedingt erforderlich. 4.4 Verwaltungsrecht In politischen Fragestellungen ist die Tourismusindustrie nicht nur mit der Ebene der Politik verbunden, sondern sieht sich in besonderem Maße dem Handeln der öffentlichen Verwaltung ausgesetzt. Hierbei ist die Verwaltung zwar ebenfalls mit der Politik im Rahmen des politischen Entscheidungsprozesses verbunden, handelt darüber hinaus aber auch autonom. Diese Autonomie der Verwaltung ist durch den Gesetzesvorbehalt und den Bezugsrahmen der Verfassung begrenzt. 4.4.1 Maßstäbe für das Verwaltungshandeln Darüber hinaus ist die Verwaltung an in der Regel ministeriell erlassene Verwal‐ tungsvorschriften gebunden. Diese gelten im Regelfall nur im Innenverhältnis der Verwaltung und sollen sicherstellen, dass verschiedene Behörden im Wesentlichen abgestimmte Entscheidungen treffen. In Einzelfällen haben Verwaltungsvorschriften allerdings auch den Charakter einer rechtlich bindenden Norm. Dies trifft vor allem auf Verwaltungsvorschriften zu, die gesetzliche Regelungen konkretisieren. Darüber hinaus tritt eine Ermessensbindung auch durch innere Verwaltungsvorschriften ein, da aufgrund des Gleichheitsgrundsatzes gleiche Sachverhalte auch gleichbehandelt werden sollen. Unabhängig der konkreten Ausgestaltung ist das Verwaltungsrecht auch an weitere teilweise nicht kodifizierte rechtliche Standards gebunden. Diese sollten das Rechts‐ verhältnis zwischen Bürger und Staat, der durch die Verwaltung vertreten wird, nach‐ vollziehbar regeln. Hier wird auf die folgenden Gebote und Verbote zurückgegriffen: Rationalitätsgebot Jede Verwaltungsentscheidung muss rational nachvollziehbar sein. Hierbei wird zwi‐ schen der Wert- und Zweckrationalität unterschieden. Während sich erstere aus der Rationalität zu den gesetzlichen Grundlagen ableitet, bindet letztere die Verwaltung insofern, als dass nur Verwaltungsentscheidungen getroffen werden dürfen, die den von der Verwaltung intendierten Zweck erreichen. In der Praxis lässt sich dies nachvollziehen, da jedes Verwaltungshandeln begründet werden muss. Im Bereich der Verwaltungsakte folgt hieraus auch ein Begründungserfordernis für den Bürger belastende Verwaltungsakte. 4.4 Verwaltungsrecht 85 <?page no="86"?> Willkürverbot Eng verbunden mit dem Rationalitätsgebot ist das Willkürverbot. So wie jedes Verwal‐ tungshandeln rationalen Erwägungen folgen muss, so wenig darf es willkürliche Ent‐ scheidungen umsetzen. Eine Entscheidung ist immer dann als willkürlich anzusehen, wenn es für diese keine objektiv nachvollziehbaren rationalen Gründe der Verwaltung gibt. Gleichbehandlungsgrundsatz Art. 3 Abs. 1 GG bestimmt das jeder Mensch vor dem Gesetz gleich ist. Daher gilt dieser Maßstab auch für die Verwaltungsentscheidungen, die aufgrund der Wertrationalität „Ausdruck“ der gesetzlichen Regelungen sind. Somit muss die Verwaltung jeden Menschen und damit auch Unternehmen, ohne Ansehen des Adressaten gleichbehan‐ deln. Hierbei gilt die Formel „im Wesentlichen gleiche Sachverhalte sind gleich zu behandeln“. Es dürfen Sachverhalte daher nur dann unterschiedlich behandelt werden, wenn sie in ihrem Wesen objektiv unterschiedlich sind. Gemeinwohlverpflichtung Jede Verwaltung und damit deren Entscheidungen sind dem Gemeinwohl verpflichtet. Auch wenn das Gemeinwohl nicht kodifiziert und verbindlich geregelt ist, leuchtet unmittelbar ein, dass eine Bevorzugung von reinen Individualinteressen ohne Abgleich mit den Interessen der Allgemeinheit der Gemeinwohlverpflichtung zuwiderläuft. Gleiches gilt für Konstellationen, in denen eine Verwaltung aufgrund eigener zweck‐ dienlicher Erwägungen Entscheidungen im Eilverfahren trifft und daher, um Zeit zu sparen, die Aspekte der genauen Sachverhaltsermittlung außer Acht lässt. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Verwaltungsentscheidungen entspricht dem bereits thematisierten Verhältnismäßigkeitsprinzip. Jede Verwaltungsentschei‐ dung muss daher legitimiert, geeignet, erforderlich und angemessen sein. Vertrauensschutz Jeder Adressat einer Verwaltungsentscheidung muss auf die Rechtmäßigkeit und den Fortbestand der Entscheidung vertrauen können. Gleiches gilt für die Richtigkeit von Auskünften und der Einhaltung von Zusagen und Absprachen. Daher können einmal ergangene Entscheidungen nicht ohne Grund einseitig von der Verwaltung zurückgenommen werden. 86 4 Rechtliche Rahmenbedingungen <?page no="87"?> Bestimmtheitsgebot Verwaltungsentscheidungen müssen hinreichend bestimmt sein. Dies bedeutet, jeder Adressat muss der Entscheidung entnehmen können, wie sich die Entscheidung auswirkt. Ferner muss jede Entscheidung so formuliert sein, dass sie als Grundlage für eine Umsetzung oder Vollstreckung derselben dient. 4.4.2 Der Verwaltungsakt als Interaktionsinstrument Das wichtigste Instrument behördlichen Handelns ist der Verwaltungsakt. Juristisch ist dieser eine einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung. Im Verwaltungsakt bringt die Verwaltung ihre Entscheidung zu einem konkreten Sachverhalt zum Ausdruck. Beispiel | Verwaltungsakte können sowohl schriftlich erlassen werden und haben das Gewand eines behördlichen Schreibens als auch in anderer Form in Erschei‐ nung treten. So ist bspw. das Eintragen einer Note in den Notenspiegel ebenso ein Verwaltungsakt wie eine rote Ampel. Während im ersten Beispiel die Rechtskraft einer Entscheidung - Klausurkorrektur - dokumentiert wird, fordert das zweite Beispiel den Verkehrsteilnehmer zu einer bestimmten Entscheidung, das Anhalten an oder Nichtüberqueren einer Straße oder Straßenkreuzung auf. Juristisch werden Verwaltungsakte nach „begünstigenden“ und „belastenden“ Akten klassifiziert. Ein Verwaltungsakt ist dann begünstigend, wenn dieser entweder ein Recht oder einen rechtlichen Vorteil begründet oder bestätigt. Belastend dagegen sind solche Verwaltungsakte, die in den Rechtskreis des Adressaten eingreifen und diesen in seinen (Freiheits-)rechten beschränken. Beispiel | Die Eintragung einer bestandenen Note ist demnach ein begünstigender Verwaltungsakt, weil er das Recht verbrieft, den betreffenden Schein als bestanden zu werten. Die Eintragung einer nicht-bestandenen Note ist demgegenüber für den Adressaten belastend, da ihm die Pflicht auferlegt wird, die Prüfung zu wiederholen. Eine rote Ampel ist ebenfalls ein belastender Verwaltungsakt, da diese die Pflicht konstituiert, stehen zu bleiben. Im Erlassen von Verwaltungsakten muss sich die Verwaltung an die zu Grunde liegenden rechtlichen Rahmenbedingungen halten. Da rechtliche Normen eine Viel‐ zahl von Sachverhalten regeln sollen, werden einige Rechtsgrundlagen mit einem behördlichen Ermessensspielraum ausgestaltet und andere wiederrum nicht. Sofern eine gesetzliche Regelung eine Verwaltungsfolge zwingend vorschreibt, besteht in der Verwaltungsentscheidung kein Ermessen. Ist dagegen in einer gesetzlichen Rege‐ lung die Möglichkeit zu einem Entscheidungsspielraum eingeräumt, bemisst dieser 4.4 Verwaltungsrecht 87 <?page no="88"?> Entscheidungsspielraum das sog. Ermessen der Verwaltung. Die Einräumung eines Ermessens durch den Gesetzgeber entbindet diese jedoch nicht von der Beachtung der vorgenannten Ge- und Verbote. Das Ermessen ist daher stets im Rahmen dieser Bedingungen auszuüben. Für das Verwaltungshandeln im wirtschaftlichen Kontext entstehen die meisten Konflikte im Bereich der vom Adressaten vermuteten fehlerhaften Ermessensaus‐ übung. Hierbei sind die nachfolgenden Ermessensfehler relevant: Ermessensnichtgebrauch oder Ermessensunterschreitung In dieser Konstellation übt die Verwaltung entweder keinen Ermessenspielraum aus oder sie unterschreitet die Ermessensmöglichkeiten, die der Gesetzgeber einräumt. Hier liegt zumeist die irrige Annahme zu Grunde, es bestünde kein Ermessenspielraum, da die gesetzliche Grundlage ein bestimmtes Handeln vorsehe. Ermessensüberschreitung Das Gegenstück zur Ermessensunterschreitung ist die Ermessensüberschreitung. Sie tritt entweder in Konstellationen ein, in denen die Verwaltung irrigerweise bei gebun‐ denen Normen von einem angenommenen Ermessensspielraum Gebrauch macht oder in Fällen, in denen die Verwaltung ein Ermessen außerhalb der vom Gesetzgeber normierten Möglichkeiten ausübt. Ermessensüberschreitung bei geltender Ermessensreduktion Eine Ermessensüberschreitung kann ferner auch in den Fällen eintreten, in denen das Ermessen durch die sog. Selbstbindung der Verwaltung bereits reduziert ist. Wegen des Gleichbehandlungsgrundsatzes ist die Verwaltung gezwungen im Wesentlichen gleiche Sachverhalte auch gleich zu bewerten. Dies gilt auch für die Anwendung von Ermessensspielräumen. Hat die Verwaltung ihr Ermessen in einem Fall in bestimmter Art und Weise ausgeübt, muss sie dies auch in einem anderen im Wesentlichen gleichen Fall genauso tun. Durch die erstmalige Ausübung des Ermessens hat die Verwaltung somit auch nachgelagerte Entscheidungen vorweggenommen und den Ermessenspielraum für diese reduziert. Ermessensfehlgebrauch Sofern die Verwaltung zwar ein Ermessen in rechtlich zulässigem Umfang ausübt, ihre Entscheidung aber auf unzulässige Gründe stützt, liegt ein Ermessensfehlgebrauch vor. Das Ermessen und die Begründung werden in der Bewertung des Verwaltungsaktes einheitlich betrachtet und dürfen nicht „auseinander“ dividieren. 88 4 Rechtliche Rahmenbedingungen <?page no="89"?> Ermessensfehler jeglicher Art führen zu einer inhaltlichen Unrichtigkeit des Verwal‐ tungsaktes. Gleichwohl ist jeder Verwaltungsakt, solange er weder im Widerspruchs- oder Klageverfahren aufgehoben noch aus anderen Gründen zurückgenommen wurde wirksam. Um aus Sicht des Betroffenen einen inhaltlich fehlerhaften Verwaltungsakt zu entfernen, sieht das Gesetz ein Widerspruchsverfahren vor. In diesem kann jeder Adressat gegen einen Verwaltungsakt gleich ob begünstigend oder belastend Wider‐ spruch einlegen. Dieser Widerspruch muss von der erlassenden Behörde zunächst einmal bearbeitet werden. Sofern die Behörde dem Widerspruch stattgibt, wird der Verwaltungsakt zurückgenommen. Tut sie dies nicht, verbleibt dem Adressaten die Möglichkeit der Klage vor der Verwaltungsgerichtbarkeit. Ganz gleich, auf welcher Basis der Verwaltungsakt angegriffen wird, es muss zunächst ein Widerspruchsverfah‐ ren eröffnet werden. Sofern sich ein erlassener Verwaltungsakt als rechtsfehlerhaft und damit nichtig erweist, ist dieser von der erlassenden Behörde zurückzunehmen. Dies gilt für belas‐ tende Verwaltungsakte in jedem Falle, für begünstigende Verwaltungsakte jedoch nur insoweit, als dass der Adressat der Begünstigung trotz der Rechtsfehler auf die Richtigkeit des Verwaltungsaktes vertrauen durfte. 4.5 Europarechtlicher Einfluss Aufgrund der europäischen Integration werden eine Vielzahl von Rechtsakten durch die Europäische Union und das Europarecht beeinflusst. Durch die Stellung im Rahmen der Normenhierarchie hat das Europarecht grundsätzlich einen Anwendungsvorrang gegenüber dem nationalen Recht. Dabei ist die Aufteilung der Kompetenzen durch die europäischen Verträge „einzelfallbezogen“ auf die europäischen Organe überge‐ gangen. Das Recht der Europäischen Union gilt in allen Mitgliedsstaaten der EU, die die entsprechenden Verträge ratifiziert haben sowie in spezifischen Fällen auch in sogenannten assoziierten Staaten wie Norwegen und der Schweiz. Assoziierte Staaten genießen die Vorteile und Tragen die Pflichten der EU-Mitglieder in dem Umfang, in dem sie sich dazu verpflichtet haben. 4.5.1 Grundrechte und Grundfreiheiten der Europäischen Union Durch die Grundrechte Charta der Europäischen Union werden innerhalb derselben für die Einwohner Grundrechte definiert, die in europarechtlichen Fragen Beachtung finden müssen. Sie ist im Wesentlichen analog zum GG gestaltet und daher in der Handhabung unproblematisch. Zu beachten ist, dass aus der Grundrechte-Charta keine föderale Verfassung erwächst. Trotz der Ähnlichkeit sowohl in Gestaltung als auch Handhabung zu einer Nationalverfassung ist die Charta ein völkerrechtlicher Vertrag, der von den beteiligten Nationalstaaten ratifiziert werden muss, um Anwendung zu finden. 4.5 Europarechtlicher Einfluss 89 <?page no="90"?> Im Vergleich zum GG sind auch in diesem Vertrag Freiheits- und Gleichheitsrechte zu finden und auch die gewährten Rechte korrespondieren mit denen aus dem GG: Darüber hinaus postuliert die Grundrechte-Charta eine Reihe von solidarischen Forderungen zum Schutz und zur Förderung bestimmter Personengruppen. Dieser Widerspruch zu den Gleichheitsrechten ist wie auch im nationalen Verfassungsrecht im Wege einer herzustellenden Konkordanz aufzulösen. Abseits der Grundrechte definiert der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäi‐ schen Union (AEUV) vier für den gemeinsamen Binnenmarkt bedeutende Grundfrei‐ heiten. Diese sind zwar teilweise korrespondierend zu den vorgenannten Grundrechten haben jedoch in der Bewertung einen stärker wirtschaftspolitischen Bezug. Sie sind im Gegensatz zu den Grundrechten keine echten Freiheitsrechte des Bürgers in Abwehr eines staatlichen Eingriffs. Grundfreiheiten dienen in erster Linie der Schaffung eines freien Wettbewerbs innerhalb der Europäischen Union und untergliedern sich in die folgenden vier Freiheiten. Freier Warenverkehr Die Grundfreiheit des freien Warenverkehrs zielt darauf ab fiskalische, technische und andere Schranken, die den Austausch von Waren zwischen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union beeinträchtigen, zu beseitigen. Somit beschränkt jede Maßnahme, die den innergemeinschaftlichen Warenverkehr beeinträchtigt, die von der Maßnahme Betroffenen in ihrer wirtschaftlichen Grundfreiheit. Personenfreizügigkeit und Niederlassungsfreiheit Zunächst einmal hat die Personenfreizügigkeit den wirtschaftlichen Zweck, es jedem Bürger der Union zu ermöglichen, seinen Arbeits- und Tätigkeitsort innerhalb der EU frei zu wählen. Diese Freiheit umfasst sowohl das Recht in einem Arbeitsverhältnis als auch in selbständiger oder gewerblicher Tätigkeit aktiv zu werden. Davon umfasst ist ebenfalls das Recht, sich in einem anderen Mitgliedsstaat niederzulassen und dort Unternehmen zu gründen. Gleichzeitig regelt die Personenfreizügigkeit darüber hinaus noch die Möglichkeit eines EU-Bürgers, sich auch ohne wirtschaftliche Betätigung in einem anderen Mit‐ gliedsstaat aufzuhalten. Damit ist nicht nur die Möglichkeit der Reisefreiheit gemeint, sondern auch die Möglichkeit, in einen anderen Mitgliedsstaat seinen Wohn- und Aufenthaltsort zu nehmen. Freier Dienstleistungsverkehr Ebenso wie die Warenverkehrsfreiheit zielt die Dienstleistungsfreiheit darauf ab, Beschränkungen, die das Anbieten von Dienstleistungen beeinträchtigen, abzubauen. Es soll jedem Dienstleister ermöglicht werden, grenzüberschreitend innerhalb der 90 4 Rechtliche Rahmenbedingungen <?page no="91"?> Union tätig zu werden. Aus touristischer Sicht ebenfalls relevant ist die Bedeutung dieser Freiheit für das Anbieten grenzüberschreitender Transport- und Verkehrsdienst‐ leistungen. Freier Kapitalverkehr Der freie Kapitalverkehr soll zunächst einmal durch den Abbau von Devisenbeschrän‐ kungen erreicht werden. Innerhalb des sog. Euroraums ist dies durch die gemeinsame Währung bereits geschehen, so dass dieser Aspekt vor allem außerhalb des Euroraums eine Rolle spielt. Darüber hinaus soll die Kapitalverkehrsfreiheit sicherstellen, dass sowohl Geldwäsche als auch Steuerhinterziehung bekämpft werden. Somit ist der freie Kapitalverkehr nicht nur eine Freiheit zum Nutzen des individuellen Bürgers, sondern auch zum Nutzen der EU-Bürger insgesamt. Ein „redlicher“ Kapitalverkehr ermöglicht einen echten und freien Leistungswettbewerb und gerade nicht die negative Beeinflussung desselben durch das Ausnutzen rechtswidriger Aktivitäten 4.5.2 Europäische Rechtsakte und Europäischer Gerichtshof Die Grundrechtscharta und die europäischen Verträge bilden zusammen mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts das sog. Primärrecht der Europäischen Union. Demgegenüber sind die aus dem Primärrecht abgeleiteten Rechtsakte das Sekundärrecht der EU. Dies setzt sich normiert zusammen aus Verordnungen und Richt‐ linien, sowie aus der Rechtsprechung des EuGHs, der für die europarechtskonforme Bewertung europäischer und nationaler Regelungen letztinstanzliche Verantwortung trägt. Verordnungen sind Rechtsakte, die unmittelbar auch in den nationalen Rechtsord‐ nungen der Mitgliedsstaaten gelten. Somit werden EU-Verordnungen wie nationale Gesetze in der Rechtsanwendung und Rechtsprechung berücksichtigt. Demgegenüber müssen Richtlinien der EU zunächst im Rahmen eines regulären Gesetzgebungsverfah‐ rens in nationales Recht umgesetzt werden. Hierzu gibt es regelmäßig Umsetzungsf‐ risten. Die Umsetzung ins nationale Recht darf dabei von der Richtlinie nur insofern abweichen, als es noch dem Charakter und Ziel der Richtlinie entspricht. Ob eine Umsetzung dem Wesen der Richtlinie entspricht entscheidet sich regelmäßig vor dem EuGH. Dieser befasst sich in der Hauptsache mit Auslegungsfragen der jeweiligen nationalen Gerichte. Sofern das jeweilige oberste nationale Instanzengericht sich in der Frage einer europarechtskonformen Auslegung einer Rechtsnorm unsicher ist, kann es die Auslegungsfrage dem EuGH zur Vorabentscheidung vorlegen. Ferner können auch Privatpersonen und -institutionen vor dem EuGH Klage erheben, wenn sie durch Organe der EU in ihren Rechten verletzt werden oder ein europäischer Rechtsakt sie direkt betrifft. Im Kern überwacht der EuGH die Einhaltung der europäi‐ schen Rechtsgedanken im Wirkungsbereich der Europäischen Union. 4.5 Europarechtlicher Einfluss 91 <?page no="92"?> 4.6 Wettbewerbsrecht Wesentliche Aufgabe der Tourismuspolitik als Teil der Wirtschaftspolitik ist es, sicher‐ zustellen, dass es einen freien und fairen Wettbewerb gibt. Der Schutz des Wettbewerbs ist daher die Zielsetzung des Wettbewerbsrechts. Hierbei kann der Wettbewerb auf drei Arten negativ beeinflusst werden: ■ Unredliches bzw. unlauteres Wettbewerbshandeln von Marktteilnehmern ■ Den Konkurrenzwettbewerb beschränkende Handlungsweisen von Marktteilneh‐ mern ■ Unterstützung einzelner Markteilnehmer durch den Staat oder staatliche Einrich‐ tungen 4.6.1 Unlauterer Wettbewerb Unlauterer Wettbewerb liegt vor, wenn einzelne Marktteilnehmer sich dem positiven Leistungswettbewerb entziehen, indem sie ihre Konkurrenten durch ihre Handlungen in unfairer Weise behindern. Das Ideal des Lauterkeitsrechts ist der unverfälschte Wettbewerb, in dem der Konkurrent die beste Marktposition innehat, der die beste Dienstleistung oder das beste Produkt anbietet. Relevante Handlungsfelder in diesem Rechtsgebiet sind insbesondere: ■ Vergleichende Werbemaßnahmen, sofern der Vergleich nicht objektiv korrekt und der Wettbewerbslage angemessen ist ■ Irreführung der Verbraucher und Kunden sowohl über die eigene Leistungsfähig‐ keit als auch die Leistungsfähigkeit von Konkurrenten ■ Behinderung der geschäftlichen Betätigung eines Konkurrenten mit dem Ziel potenzielle Kunden oder andere Markteilnehmer von einer Geschäftsbeziehung abzuhalten. ■ Unzumutbare Belästigung und aggressive Handlungen gegenüber dem Kunden mit dem Ziel, die Kaufentscheidung zu beeinflussen 4.6.2 Kartellrecht Im Gegensatz zum Schutz des Leistungswettbewerbs durch das Lauterkeitsrecht schützt das Kartellrecht den Wettbewerb in einem Markt vor wettbewerbsbeschränk‐ enden Verhaltensweisen von Unternehmen. Hierbei können folgende Handlungen Wettbewerbsbeschränkungen verursachen: ■ Die Bildung von Kartellen zum Ausüben oder Ermöglichung abgestimmter Ver‐ haltensweisen von an sich konkurrierenden Unternehmen. Hierbei ist es nicht erforderlich, dass ein Kartell bewusst begründet wird. Allein die Handlungen, die eine abgestimmte Verhaltensweise ermöglichen, sind ausreichend. 92 4 Rechtliche Rahmenbedingungen <?page no="93"?> ■ Beschränkungen im vertikalen Wettbewerb durch Absprachen oder Zwangsmaß‐ nahmen mit dem Ziel, Abnehmer oder Lieferanten in ihrer wirtschaftlichen Betätigung zu beschränken. ■ Missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung. Dieses an sich auch unlautere Verhalten ist aufgrund der marktbeherrschenden Stellung dem Kartellrecht zuzuordnen, da der Missbrauch zumindest auch geeignet ist, die marktbeherrschende Stellung des oder der Unternehmen zu verfestigen. Beim Kartellrecht sind zwei regulative Besonderheiten zu beachten. Zum einen werden kartellrechtliche Fragestellungen in vielen Fällen auf europäischer Ebene entschieden und zum anderen unterliegen sie einer Spürbarkeitsschwelle. Im ersten Fall ergibt sich die Anwendbarkeit europäischer Regelungen schon aus den wirtschaftsrelevanten Grundfreiheiten, da ab einer gewissen Größe potenziell jede geschäftliche Betätigung eine grenzüberschreitende Betätigung innerhalb der EU oder assoziierter Länder zur Folge hat. Nationale Regelungen finden allenfalls für Konstellationen Anwendung, die sich rein auf inländische Marktgegebenheiten ohne europäischen Bezug beschränken. Damit nicht nahezu jede wirtschaftstatsächliche Handlung kartellrechtlich unter‐ sucht werden muss, gilt bei der juristischen Bewertung eine Bagatellgrenze. Diese Grenze, auch De-minimis-Regel genannt, gilt für Marktkonstellationen, in denen das Unternehmen oder die Unternehmen denen eine Wettbewerbsbeschränkung vorge‐ worfen wird, eine bestimmte Marktanteilsschwelle im relevanten Markt nicht über‐ schreiten. Dabei ist zu beachten, dass sich der relevante Markt nicht ausschließlich nach geographischen, sondern auch anderen sachlogischen Merkmalen zusammensetzt. Final unterbindet das Kartellrecht nicht zwingend jede wettbewerbsbeschränkende Verhaltensweise. So gestattet es wettbewerbsbeschränkende Maßnahmen, wenn diese im Wesentlichen dem Gemeinwohl dienen. Das heißt in Konstellationen, in denen eine Wettbewerbsbeschränkung entweder marktgünstig oder aus Gemeinwohlerwägungen zu begrüßen ist, wird diese als zulässig erachtet. Dies betrifft insbesondere Kooperation im Bereich von Forschung und Entwicklung sowie die Produktionszusammenarbeit, die eine entsprechende Versorgung aller nachgelagerten Marktteilnehmer sicherstellen soll. 4.6.3 Beihilferecht Einer der Grundpfeiler der europäischen Rechtsordnung ist die Erhaltung einer un‐ verfälschten Wettbewerbssituation. Aus diesem Grund sind Unterstützungen privater Unternehmen durch staatliche Institutionen mit öffentlichen Geldern generell unter‐ sagt. Einer solchen Beihilfe stehen sonstige Zuwendungen mit gleichem Zweck gleich. Der Erhalt des freien Wettbewerbs bezieht sich dabei nicht nur auf den Wettbewerb innerhalb eines Marktes, sondern auch auf Wettbewerbskonstellationen zwischen grundsätzlich verschiedenen Märkten. Die entsprechenden Regelungen des Art. 107 AEUV erlauben in zwei Fallkonstella‐ tionen grundsätzlich Ausnahmen. Dies sind zum einen Beihilfen, die im Wege der 4.6 Wettbewerbsrecht 93 <?page no="94"?> Sozialfürsorge Verbrauchern zugutekommen. Somit soll der Zugang zu Waren und Dienstleistungen gewährt werden. Darüber hinaus ist es zulässig, Wirtschaftszweige und Unternehmen zu unterstützen, um Schäden aus Naturkatastrophen oder ähnlichen außergewöhnlichen Ereignissen zu beseitigen. Ferner können Beihilfeaktivitäten gestattet werden, die den Zweck haben, soziale Ungleichheiten zu beseitigen oder um das kulturelle Erbe zu retten. Abseits dieser im Wesentlichen mit altruistischem Charakter versehenen Beihilfe sind nur Maßnahmen zulässig, die mit dem europäischen Interesse vereinbar sind oder zur Behebung massiver wirtschaftlicher Störungen in einem Mitgliedsstaat dienen. In jedem Falle sind Beihilfen, die den Wettbewerb zu beeinflussen drohen durch die EU-Kommission zu genehmigen. Mit dem gleichen Ziel ist das Vergaberecht ausgestaltet, welches ab einem gewissen Finanzvolumen eine Ausschreibung für den Erwerb von Waren oder Dienstleistungen zwingend vorschreibt. Diese Regelung kann auch nicht durch staatliche Zweckbetriebe oder ähnliche Konstellationen umgangen werden. Ebenso spielt es für ein Vergabever‐ fahren keine Rolle, ob das Finanzvolumen ausschließlich monetär zu bemessen ist. Auch der Austausch von Waren oder Dienstleistungen wird in die Berechnung des Finanzvolumens einbezogen. Wie auch bei den kartellrechtlichen Sachverhalten existieren für Beihilfe- und Vergabetatbestände ebenfalls De-minimis -Regelungen, die es ermöglichen, Bagatell‐ fälle in einem vereinfachten Verfahren zu behandeln. Dem liegt der Gedanke zu Grunde, dass öffentliche Aktivitäten, die sich nur geringfügig oder gar nicht auf die Wettbewerbssituation auswirken, denselben nicht verzerren. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Dreher, M., & Kulka, M. (2023). Wettbewerbs- und Kartellrecht: Eine systematische Darstellung des deutschen und europäischen Rechts. C.F. Müller. ■ Epping, V. (2021). Grundrechte. Springer. ■ Frenz, W. (2021). Handbuch Europarecht. Springer. ■ Hesse, K. (1999). Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. C.F. Müller. ■ Moeder, R. (2019). Tourismusrecht: in der Unternehmenspraxis. UTB. ■ Scherzberg, A. (2019). Allgemeines Verwaltungsrecht für Dummies. Wiley. ■ Streinz, R. (2023). Europarecht. C.F. Müller. 94 4 Rechtliche Rahmenbedingungen <?page no="95"?> 5 Marktformen und Wettbewerb Ein funktionierender Wettbewerb ist eine wichtige Voraussetzung für das Freiset‐ zen derjenigen Kräfte, die Effizienz bewirken. Dabei ist zu unterscheiden zwischen wettbewerblichem Verhalten und wettbewerblicher Struktur von Märkten. Ersteres bedeutet, dass für die Marktteilnehmer, wenn sie bei ihren Versuchen, ihre Ziele zu erreichen, auf Aktivitäten anderer unabhängiger Marktteilnehmer stoßen, der höhere Zielerreichungsgrad eines Teilnehmers einen geringeren Zielerreichungsgrad für andere bedingt. Die wettbewerbliche Struktur hebt auf die Teilnehmerzahl auf Märkten ab. Natürlich ist ein Zusammenhang zwischen den beiden grundsätzlichen Kriterien für die Beurteilung von Wettbewerbssituationen gegeben: die Zahl der Wettbewerbsteil‐ nehmer hat Auswirkungen auf das Bestreben, andere zu übertreffen: ob ein Konkurrent 20 bzw. sogar 1.500 Konkurrenten auf dem gleichen Markt aktiv sind, ist natürlich wichtig für die Strategien der Unternehmen. Freilich lässt sich aus der Marktteilneh‐ merzahl an sich nichts ableiten, weil eine bestimmte Gruppengröße auf Märkten nicht eine bestimmte Verhaltensweise allein bestimmen lässt. Dagegen würde das Kriterium des Marktverhaltens allein ausreichen, um Wettbewerbsintensitäten festzustellen; nur müsste man, wenn man dieses allein untersuchte, jeden Markt isoliert betrachten; da sich aus der Zahl von Marktteilnehmern an sich jedoch gewisse Tendenzen für das Marktverhalten ableiten lassen, wird wie folgt vorgegangen. Zunächst werden die quantitativen Aspekte und die daraus grundsätzlich zu folgern‐ den Wettbewerbssituationen behandelt; anschließend folgt jeweils eine Betrachtung der Stabilität der Marktsituation und der Chancen auf Wettbewerbsbeeinflussungen durch die Marktteilnehmer. Für den Staat ist die Förderung und die Aufrechterhaltung des Wettbewerbs ein wichtiges Ziel. Der Eingriff jedoch, wie auch immer er ausgestaltet wird, ist grundsätz‐ lich eine Freiheitsbeschränkung - und damit wird genau derjenige Tatbestand, der eigentlich die Grundvoraussetzung für Anreiz und Effizienz ist, belangt. 5.1 Funktionen des Wettbewerbs Bevor man sich verschiedene Marktsituationen und die möglichen politischen Konse‐ quenzen betrachtet, sollen die Funktionen des Wettbewerbs klar sein. Diese sind in → Tabelle 5.1 zusammengefasst. <?page no="96"?> Funktion Erläuterung Machtbegrenzung Die Alternativenwahl begrenzt die individuelle Macht von Anbietern und Nachfragern. Lenkung Investitionsentscheidungen werden an Nachfragerwünschen orien‐ tiert; es werden die jeweils produktivsten Verwendungsmöglichkeiten für Ressourcen gesucht. Anpassung Unternehmen werden gezwungen, sich an veränderte Marktdaten anzupassen. Verteilung Wettbewerb bewirkt eine leistungsgerechte Entlohnung der Faktoren Arbeit und Kapital.* Preissenkung Die Tatsache, dass Wettbewerb zu effizienter Produktion und damit zu niedrigen Kosten führt, wird als „Sozialfunktion des Wettbewerbs“ bezeichnet: die geringen Kosten können in niedrigen Preisen an Kun‐ den weitergegeben werden; diese werden dadurch in die Lage versetzt, mehr Güter zu erwerben. ** Erläuterungen: * Es ist freilich umstritten, dass die Leistungsgerechtigkeit sich ausschließlich an der Zah‐ lungsbereitschaft der Kunden für das jeweils hergestellte Produkt festmacht. ** Auch diese Funktion ist natürlich streitig, da in Wettbewerbsgesellschaften Einkommens‐ ungleichverteilungen gegeben sein müssen, um Anreize zu schaffen; diese wiederum begren‐ zen die Versorgungschancen Einzelner. Tab. 5.1: Die Wettbewerbsfunktionen Klarheit herrsche darüber, dass Wettbewerb gewollt ist. Dabei soll jedoch betont werden, dass es nicht die Freude am Konkurrenzverhalten an sich ist, die für den Wettbewerb spricht. Dem kann man natürlich widersprechen; wer Wettbewerb aus ideologischen Gründen als solchen anstrebt (weil er natürlich - unabhängig von seinen Ergebnissen - auch positiv zu bewertende Aspekte wie Spannung beinhaltet), der wird hier im Ergebnis (Wettbewerb wird angestrebt) allemal zustimmen. 5.2 Zentrale Leitbilder der Wettbewerbspolitik Die beiden wesentlichen, politisch relevanten Leitbilder für die Wettbewerbspolitik lassen sich vor allem durch die unterschiedliche Intensität des Staatseinflusses auf die marktlichen Vorgänge charakterisieren. Während das Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs eine bestimmte Zahl von Marktteilnehmern (und prinzipiell auch deren Verhalten) für optimal erklärt und diese Situation politisch beeinflussend anstrebt, zeichnet sich das als Konzept der Chicago School bekannt gewordene Leitbild durch eine stärkere Zurückhaltung der Wettbewerbspolitik aus: Es ist nicht Aufgabe der Wettbewerbspolitik, eine Einflussnahme auf die Marktstruktur zu erreichen; eindeutig wettbewerbsbeschränkende Verhaltensweisen sollen vermieden werden. 96 5 Marktformen und Wettbewerb <?page no="97"?> funktionsfähiger Wettbewerb Konzept Chicago School Vorteile ■ Es lässt sich eine bestimmte Marktstruktur, die als optimal angesehen wird, schaffen. ■ Durch staatliche Zurückhaltung ent‐ steht eine sehr anreizstarke Marktsi‐ tuation (survival of the fittest) Nachteile ■ Der Zugang zu den Märkten wird gravierend erschwert. ■ Die Absicherung der Markt‐ teilnehmer wirkt anreizver‐ mindernd. ■ Es besteht die Gefahr der Entstehung von wettbewerbsarmen Situationen zum Beispiel von Monopolen durch die unbeeinflusste Möglichkeit der Verdrängung von Konkurrenz. ■ Sozialpolitische Schwächen des Konzeptes durch geringe Absiche‐ rung der Marktteilnehmer bestehen. Tab. 5.2: Die zentralen Vor- und Nachteile der wichtigsten wettbewerbspolitischen Konzepte Diese wettbewerbspolitische Kontroverse sei hier vorab eingeführt, da bei allen Marktbetrachtungen die Frage der Eingriffsnotwendigkeit sich stellt; diese ist freilich in vielen Fällen umstritten. Zur Verdeutlichung sind in → Tabelle 5.2 die zentralen Vor- und Nachteile der beiden Konzepte aufgeführt. 5.3 Die Bestreitbarkeit von Märkten Nicht nur die tatsächliche Konkurrenzsituation eines Marktes ist bei der Analyse der Wettbewerbsintensität zu beachten. Auch die Möglichkeit des Hinzutretens weiterer Konkurrenten ist wesentlich: eine Situation, in der der oder die Marktteilnehmer ständig mit zusätzlichen Anbietern oder Nachfragern (Konkurrenz aus Sicht der Nachfrager selbst) rechnen müssen, wird von wesentlich größeren Anstrengungen und Abwägungen geprägt sein als stabile Verhältnisse mit einer bestimmten Anzahl bestimmter Marktteilnehmer. Dies ist bei einer im Folgenden eher quantitativ orien‐ tierten Herangehensweise unbedingt zu beachten. Das Ausmaß potenzieller Konkurrenz hängt im Wesentlichen von den sogenannten Sunk Costs, den verlorenen Kosten ab. Wenn für einen Markteintritt massive Investi‐ tionen notwendig sind, die im Falle des Scheiterns nicht oder nur mit großen Einbußen anderweitig verwendbar sind, dann besteht eine massive Markteintrittsbarriere; Un‐ ternehmen, die sich auf dem betreffenden Markt bereits befinden, können wesentlich unbehelligter agieren als Anbieter (oder Nachfrager), die ständig von dem Hinzutreten eines Konkurrenten bedroht sind, weil der betreffende Marktzugang mit nur geringen oder sehr unspezifischen Kosten möglich ist. Die wesentlichen Bedingungen für die Bestreitbarkeit von Märkten sind: Problemloser Zugang zu den Märkten und Technologien; geringe Sunk Costs; die Annahme, dass die vorhandenen Marktteilneh‐ mer nicht sehr schnell mit Preisverringerungen reagieren. Bei Nachfragekonkurrenz bedeutet die letztere Gefahr, dass schnell mit hohen Zahlungsbereitschaften durch die Konkurrenten reagiert wird. 5.3 Die Bestreitbarkeit von Märkten 97 <?page no="98"?> 5.4 Verschiedene Marktformen Ausgehend von den Marktstrukturen sollen nun die relevanten Marktformen und ihre jeweilige wettbewerbspolitische Relevanz im Tourismus erörtert werden. Zunächst sind die Marktformen zu benennen in Abhängigkeit von der quantitativen Struktur auf der Anbieter- und der Nachfragerseite. Das ist in → Tabelle 5.3 geschehen. - Zahl der Anbieter einer einige viele Zahl der Nachfrager einer bilaterales Monopol beschränktes Monopson Monopson einige beschränktes Monopol bilaterales Oligopol Oligopson viele Monopol Oligopol Polypol Tab. 5.3: Marktformen in Abhängigkeit der Anzahl von Anbietern und Nachfragern 5.4.1 Monopolistische Strukturen Es ist unbefriedigend, dass im Falle der Gewinnmaximierung als zentrales Ziel eines Unternehmens Monopole relativ geringe Mengen produzieren, um ihren Preis-Absatz- Spielraum auszunutzen. Darunter ist zu verstehen, dass Unternehmen ab einer be‐ stimmten Output-Menge auf zusätzlichen Output verzichten, da dieser höhere Kosten und auf dem Markt Preisreduzierungen bewirken würde, deren negativer Effekt die zusätzlichen Umsätze aus Sicht des Unternehmens überkompensieren würde. Es lässt sich so eine gesamtwirtschaftliche Nachteiligkeit des Monopols nachweisen. Damit ist gemeint, dass die Kosten zwar aufgewendet werden, dass aber diese Investitionen anderweitig ohne größere Einbußen verwendbar sind. Außerdem ist in Monopolsituationen ein reduzierter Anreiz zu erwarten, innovativ zu wirtschaften. Die Bedeutung dieser Aspekte allerdings hängt wesentlich von der Bestreitbarkeit der Märkte ab. Monopolisten, die auf leicht bestreitbaren Märkten tätig sind, werden ihren Preis-Absatz-Spielraum nicht gewinnmaximierend ausnutzen, um nicht neue Konkurrenz anzulocken: Der potenzielle Wettbewerb diszipliniert die Anbieter. In derartigen Monopolsituationen ist es nicht unbedingt sinnvoll, durch staatlichen Eingriff die monopolistische Struktur brechen zu wollen. 98 5 Marktformen und Wettbewerb <?page no="99"?> Frage der Marktabgrenzung Ob ein Monopol besteht, hängt von der Möglichkeit des Abwanderns der Kunden zu anderen Anbietern ab. Diese Frage ist freilich oft nur schwer zu beantworten, weil man sehr eng oder auch sehr weit den Begriff des Substitutionsgutes interpretieren kann. Eine enge Auslegung wäre: es existiert kein gleichartiges Gut auf dem Markt, also ist der entsprechende Anbieter ein Monopolist. Andererseits kann man durchaus mit ähnlichen Gütern entsprechende Nutzen erzielen: Ein (als einziger Tafelschokolade anbietender) Schokoladenfabrikant, der seine Preise deutlich anhebt, muss nicht nur damit rechnen, dass seine ehemaligen Konsumenten auf das Produkt verzichten; er muss auch davon ausgehen, dass sie auf ähnliche Angebote wie Schokoladenkekse ausweichen. Eine solche Situation wird als monopolistische Konkurrenz bezeichnet: die Anbieter haben einen gewissen Preisspielraum, weil die angebotenen Güter voneinan‐ der differenzierbar sind und gleichzeitig in einer substitutionalen Beziehung stehen. Ein Monopol, für das kein auch nur teilweise substituierbares Gut existiert, soll als „echtes Monopol“ bezeichnet werden. Ein Anbieter - wenige oder ein Nachfrager Je weniger Nachfrager auf einem monopolistischen Markt tätig sind, umso unproble‐ matischer ist die Monopolstellung des Anbieters zu beurteilen. Im Extremfall des bila‐ teralen Monopols wird die Konzentration nicht mehr zwangsläufig als unerwünscht angesehen, da keine Gefahr der Ausbeutung der Schwachen durch die Starken besteht. In solchen Fällen müssen die Marktverhältnisse genau im Einzelnen betrachtet werden. Es sind Situationen denkbar, in denen ein Monopolist aufgrund seiner strukturellen Überlegenheit (z. B. durch eine breite Angebotspalette) einem einzelnen Nachfrager, der auf das gehandelte Gut unbedingt angewiesen ist, den Preis diktieren kann. Grundsätzlich besteht jedoch bei einer überschaubaren Zahl von Nachfragern auch die politische Chance auf Artikulation der Interessen. Monopolistische Strukturen im Tourismus Touristische Beispiele für monopolistische Strukturen gibt es viele; die entscheidende Frage ist jedoch die Marktabgrenzung. Aufgrund der insbesondere räumlich diffe‐ renzierten Ausprägung von Tourismus gibt es unzählige „regionale Monopole“. Da Dienstleistungen nur bedingt mobil sind, ergibt sich in den Destinationen sehr häufig eine Einzelstellung der Anbieter. In → Tabelle 5.4 sind Beispiele für Monopole im Tourismus aufgeführt. 5.4 Verschiedene Marktformen 99 <?page no="100"?> Frage der Substitute--- Anzahl der Nachfrager echte Monopole regionale Monopole monopolistische Konkurrenz Monopole (viele Nachfrager) Luftverkehr: Nicht sub‐ stituierbare Verbindun‐ gen (z. B. hin zu entlege‐ nen Zielen) nur ein Reisebüro in ei‐ nem Stadtteil Buchungsportale, die eine größere Reichweite als andere haben beschränkte Monopole (einige Nach‐ frager) einzigartiges Natur- oder Kulturangebot für Reiseveranstalter ein einziges Hotel als Anbieter für wenige Reiseveranstalter Gastronomie: Ein Gast‐ hof in einer Destination, der Arrangements für spezifische Gruppen an‐ bietet bilaterale Monopole (ein Nachfrager) Verhandlungen über Einreisebedingungen zwischen wichtigem Herkunfts- und wichti‐ gem Zielland Bezirkstarifverhand‐ lungen für das Ho‐ tel- und Gaststättenge‐ werbe Geschäftsreisen: Ein Reisebüro als Implant im Unternehmen Tab. 5.4: Beispiele für monopolistische Strukturen im Tourismus Signifikant sind für den Tourismus hinsichtlich monopolistischer Strukturen zweierlei Erkenntnisse: ■ Reiseveranstalter befinden sich häufig in der Situation beschränkter Monopole, weil viele Ziele von einer überschaubaren Zahl von Nachfragern (den Reiseveran‐ staltern) gefragt sind. ■ Anbieter in Destinationen sind häufig „regionale Monopolisten“. Aus wettbewerbspolitischer Sicht ergibt sich daraus eine gewisse Relevanz, die jedoch insbesondere in den Destinationen nicht überschätzt werden sollte. Ein Hotel, das seine regionale Monopolstellung ausbeutend ausnutzen will, wird dies dauerhaft nicht durchhalten, da die Gäste in andere Destinationen abwandern. Lediglich die Kommunalpolitik mag hier (fälschlicherweise) Handlungsbedarf gegen vermeintliches Monopolverhalten sehen, was oft auch schlichte menschliche Gründe hat, weil sich die ihrer Einzelstellungen bewussten Hoteliers in solchen Destinationen oft nicht größter Beliebtheit erfreuen. Und doch: es ist keine Aufgabe der Kommunalpolitik, diesem Anbieter Konkurrenz zu verschaffen, denn er hat sie schon - nur eben außerhalb dieser Gemeinde. Der Gast wird mit seiner Urlaubsentscheidung das schon regeln. Lediglich einzigartige Natur- und Kulturräume sind hier möglicherweise beachtenswert. Hier spielt der Aspekt „meritorisches Gut“ hinein: Wenn der Staat will, dass ein Tourist etwas ganz Bestimmtes sehen soll, dann muss er die Möglichkeiten dafür schaffen Die Frage der Marktmacht der Reiseveranstalter ist keine monopolspezifische: Reiseveranstalter treffen häufig auf beschränkte Monopolsituationen, weil sie selbst 100 5 Marktformen und Wettbewerb <?page no="101"?> für viele Bereiche oligopolistische Strukturen aufweisen. Die wettbewerbspolitische Relevanz ist im folgenden Kapitel zu behandeln. 5.4.2 Oligopolistische Strukturen Das wesentliche Charakteristikum oligopolistischer Märkte ist, dass die Entscheidun‐ gen eines Oligopolisten Reaktionen seiner Mitbewerber hervorrufen werden, die der einzelne Oligopolist - rationalerweise - bei seiner Entscheidung miteinbeziehen wird. Diese Marktform hat eine hohe Wettbewerbsintensität, da große Abhängigkeit der Unternehmen voneinander bei gleichzeitiger Überschaubarkeit des Geschehens herrscht. Entsprechend des Konzeptes des „wirksamen Wettbewerbs“ wird Oligopolen zwar auch ein größerer Anreiz zu Innovationen zugewiesen, gleichzeitig aber steigt auch die Neigung zu wettbewerbsbeschränkendem Verhalten, indem der Preiswettbewerb reduziert wird. In Marktformen ohne Konkurrenz sind Absprachen, Kartelle oder die Diskriminierung von Mitbewerbern logischerweise unsinnig (weil es ebendiese Konkurrenten nicht gibt); in Marktformen mit sehr vielen, einzeln unbedeutenden Konkurrenten machen wettbewerbsbeschränkende Maßnahmen einzelner Unterneh‐ men nicht viel Sinn, weil das Ausschalten oder das An-sich-Binden eines oder weniger anderer Unternehmen die Marktstruktur und damit die eigenen Gewinnchancen nicht grundsätzlich zu verändern in der Lage ist. Besonders eindrucksvoll lässt sich bei einer Situation von nur zwei Anbietern zeigen, dass die langfristig gewinnmaximierende Situation für beide Anbieter die Marktaufteilung als Quasimonopolisten ist: wenn beide Unternehmen sich wie eines verhalten, entkommen sie dem Wettbewerbsrisiko; für den Verbraucher entsteht freilich eine unbefriedigende Situation mit geringerer Versorgung und relativ hohen Preisen. Innerhalb von oligopolistischen Strukturen sind jedoch neben der Tendenz zu Wettbewerbsbeschränkungen durch Zusammenschlüsse verschiedener Art (als Ab‐ sprachen, Kartelle oder Unternehmensvereinigungen) auch Verdrängungsstrategien zu beobachten, bei denen insbesondere durch aggressiven Preiswettbewerb versucht wird, Konkurrenz zu verdrängen. Das jedoch führt dazu, dass der Konzentrationsgrad des betrachteten Marktes ansteigt, also ein typisches Strukturmerkmal betroffen ist. Die Folgen von solchen ruinösen Strategien können für den Verbraucher langfristig schädlich sein, wenn der auf dem Markt nach Verdrängung verbleibende Anbieter in einer entstandenen monopolistischen Struktur dann seinen Preis-Absatz-Spielraum preissteigernd und mengenreduzierend ausnutzt. Ob dies jedoch tatsächlich möglich ist, hängt von der Möglichkeit für neuerlich auftretende Konkurrenz ab. Dies ist die schon bei Monopolen behandelte Frage der Bestreitbarkeit von Märkten; zur Bestreitbarkeit oligopolistischer Märkte. Wenn als politisches Ziel definiert ist, eine bestimmte oligopolistische Struktur anzustreben und zu erhalten, gerät die Ordnungspolitik regelmäßig in ein Dilemma 5.4 Verschiedene Marktformen 101 <?page no="102"?> zwischen Freiheits- und Effizienzzielen. Ist eine bestimmte, angestrebte Marktstruktur erreicht, müssen alle Verhandlungs-, Behinderungs- und Konzentrationsstrategien der Unternehmen unterbunden werden, da diese ja gerade auf Veränderung der Marktstrukturen ausgelegt sind. Als - auch nicht weniger staatsintensive - Alternative bietet sich höchstens noch an, durch Subventionierungen oder andere künstliche Marktöffnungen neue Konkurrenten den wettbewerbsbehindernden Unternehmen nach erfolgreichen Verdrängungsstrategien wieder entgegenzusetzen. Diese Proble‐ matik kann in Kombination mit grundsätzlichen Zweifeln an der Funktionsfähigkeit staatlichen Handelns zu einem anderen Vorgehen führen. Die vielen Präzisierungsbe‐ dürftigkeiten im Konzept des wirksamen Wettbewerbs taten ein Übriges zu einem fast idealtypischen Paradigmenwechsel der Wettbewerbspolitik der USA zu Beginn der 1980er-Jahre. Das Konzept des idealtypischen Wettbewerbs wurde von einer liberalen Wettbe‐ werbspolitik abgelöst, die schlussendlich zwar die Unzufriedenheit mit den staatlichen Eingriffen verringerte (weil sie auf diese weitgehend verzichtete); dafür ist ein neuer‐ liches Dilemma entstanden: unkontrollierte Fusionsvorgänge. Die gerade in Europa spürbare Reaktion ist eine Rückkehr zu stärkeren Eingriffen, also der Verfolgung des Ziels des funktionsfähigen Wettbewerbs. Konzentrationsstrategien Konzentrationsprozesse bestehen, wenn sich im Zeitablauf die Zahl der selbständigen Wirtschaftseinheiten als wettbewerbspolitische Entscheidungsträger verringert. Dies kann neben Verdrängung (diese Verdrängung kann durch ruinösen Wettbewerb, Be‐ hinderung, aber auch durch starkes internes Wachstum eines Unternehmens erfolgen) auch durch Unternehmenszusammenschlüsse erreicht werden. Diese bezeichnet man auch als externes Wachstum. Die Formen externen Unternehmenswachstums sind in → Tabelle 5.5 erläutert. Form Erläuterung horizontale Zusam‐ menschlüsse die vereinten Unternehmen sind auf dem gleichen relevanten Markt tätig vertikale Zusammen‐ schlüsse die vereinten Unternehmen standen in einer Käufer-Verkäufer-Be‐ ziehung diagonale Zusammen‐ schlüsse die vereinten Unternehmen standen in einer potenziellen Käufer- Verkäufer-Beziehung konglomerate Zusam‐ menschlüsse die vereinten Unternehmen sind weder auf dem gleichen relevanten Markt tätig, noch stehen sie in einer (potenziellen) Käufer-Verkäufer- Beziehung Tab. 5.5: Formen externen Unternehmenswachstums 102 5 Marktformen und Wettbewerb <?page no="103"?> Die aus wettbewerbspolitischer Sicht geringsten Bedenken bestehen gegen konglome‐ rate Zusammenschlüsse. Vertikale und diagonale Zusammenschlüsse sind hinsichtlich ihrer Wirkung auf Konkurrenten zu untersuchen. Hier bestehen Behinderungsmöglichkeiten. Allerdings entsteht durch vertikale Zusammenschlüsse in den Konzernen auch häufig die betriebs‐ wirtschaftliche Problematik des Lieferungszwanges und der daraus erwachsenden Anreizverminderung, so dass durchaus vertikale Zusammenschlüsse bestehen, die man aus wettbewerbspolitischer Sicht relativ gelassen hinnehmen kann. Unter den zuvor erwähnten Akkumulationsgesichtspunkten allerdings sind die im digitalen Raum zu beobachtenden vertikalen Ausweitungen von Aktivitäten sehr relevant: Suchmaschinen, die auch zu Buchungsplattformen werden, sind wettbewerbspolitisch sicher relevant, wenn die Marktanteile (der Suchmaschine) groß sind. Die Gefahr des Entstehens marktbeherrschender Unternehmen ist die Folge von ho‐ rizontalen Zusammenschlüssen; bei aller selbstverständlich notwendigen individuellen Betrachtung jedes Zusammenschlusses besteht hier eine vergleichsweise große Gefahr der Wettbewerbsbeschränkung. Dieser Vergleich hebt insbesondere auf die vertikalen Zusammenschlüsse ab, die im Falle der nicht erreichten Diskriminierungsmöglichkeit für Konkurrenten insgesamt als weniger problematisch anzusehen sind. Oligopolistische Strukturen im Tourismus Oligopolistische Strukturen sind natürlich keine Seltenheit; spezifisch ist der touristi‐ sche Markt daher auf den ersten Blick nicht. Dies ist für den Bereich Reiseveranstaltung und Luftverkehr zu zeigen; für das Hotelgewerbe und Destinationen jedoch sind zumindest engere Oligopole in der Regel nicht gegeben, wenn man die Märkte großräumiger abgrenzt. Nicht zu vernachlässigen ist freilich auch im Hotelsektor eine Konzentration der Marktmacht, die sich durch weltweit operierende Konzerne und Hotelketten offenbart; durch Veränderungen im Buchungsverhalten, insbesondere durch Zentralisierungen der Distribution sind die Chancen auf einen weiteren Kon‐ zentrationsprozess hier groß. Gerade für Hotels ist eine Wettbewerbsbetrachtung sehr schwierig: ein Hotel, das in einer bestimmten touristischen Destination der einzige Anbieter ist, kann man nur als Monopolisten bezeichnen, wenn man die Flexibilität der Gäste bei der Destinationswahl gering einschätzt. Aus betrieblicher Sicht bergen die marktverengenden Unternehmensverbindungen viele Vorteile. Man unterscheidet Kooperationen und Konzentrationsprozesse; beides ist in der Tourismuswirtschaft deutlich auszumachen. Die auf Digitalisierung basierenden Geschäftsmodelle, insbesondere die Buchungs‐ plattformen, sind in der Ausgangssituation häufig Oligopole, die sich freilich im Zuge von vertikaler Integration mit Suchmaschinen leicht in monopolitische Situationen wandeln können. 5.4 Verschiedene Marktformen 103 <?page no="104"?> Beispiel | Strategische Allianzen als Kooperationsform im Luftverkehr Strategische Allianzen als Kooperationsform zeichnen sich dadurch aus, dass die Kapitalverflechtung nur eine geringe Rolle spielt; im Mittelpunkt steht die strategische Absicherung von Gewinn-, Wachstums- und Marktanteilszielen, um sich langfristige Vorteile zu sichern. Es ist jeweils eine relativ lockere Beziehung, die von schnellen Ein- und Austritten in den ersten Jahren der Existenz der Luftver‐ kehrsallianzen geprägt ist. Es handelt sich um horizontale Integrationsprozesse, die ihren Schwerpunkt in der Produkt- und Distributionspolitik haben. Kommunikativ werden die Allianzen nur sehr zurückhaltend vermarktet, da die bestehenden Marken nicht aufgegeben werden; im Prinzip geht es bei der Kommunikation vor allem darum, zu verhindern, dass Friktionen aufgrund der Tatsache entstehen, dass Kunden in ein Flugzeug einer anderen als der gebuchten Fluglinie steigen ohne dies zu verstehen; außerdem sollen die Distributionsvorteile, die vor allem über gemeinsame Vielfliegerprogramme generiert werden, erzielt werden: dazu muss der Kunde freilich wissen, welche Fluglinie zu welcher Allianz gehört. Wettbewerbspolitisch wurde erkannt, dass die strategischen Allianzen in der Marktwirkung Integrationen gleichzusetzen sind. Daher werden die Aktivitäten staatlicherseits sehr kritisch betrachtet; so groß die betrieblichen Vorteile sind und so freundlich sich die unternehmensseitige Darstellung einer Allianz vertreten lässt, die Unternehmen suchen ihre Vorteile, die in engen Oligopolen größer als in weiteren sein werden. Es folgt jetzt hier keine genaue Eingrenzung, weil das Konzept des wirksamen Wettbewerbs dazu kein ausreichendes Rüstzeug bietet; ab einer bestimmten Zahl der sich weiter verringernden Marktteilnehmer sinkt die Wettbewerbsintensität - zu vermuten ist, dass bei den derzeit vier großen weltweiten Allianzen diese Zahl bereits unterschritten ist. Die betriebswirtschaftlichen Nachteile strategischer Allianzen, die sich vor al‐ lem organisatorisch in einer aufwendigen Abstimmungsnotwendigkeit und sehr mangelhaften Durchgriffsmöglichkeiten zeigen, lassen die Vermutung zu, dass strategische Allianzen nur die Vorhut zu wenigen, weltweit agierenden Luftver‐ kehrsgesellschaften sind. Die Marktwirkung des enger werdenden Monopols würde dadurch zementiert. Beispiel | Vertikale Integration in der Reisewirtschaft Der Bund, die Deutsche Bank sowie die Commerzbank halten große Anteile an verschiedenen deutschen Reiseveranstaltern, Luftverkehrsgesellschaften, Hotelge‐ sellschaften, Incoming-Agenturen und Reisebüros. Die TUI hat sich eine breite Palette von Hotelgesellschaften und Incoming-Agen‐ turen über Kapitalbeteiligungen oder komplette Übernahmen gesichert. Doch aus der Tatsache, dass ein Reiseveranstalter sich zehn Hotelgesellschaften kauft, lässt sich noch keine Wettbewerbsbeschränkung ableiten. Selbst regionale 104 5 Marktformen und Wettbewerb <?page no="105"?> Monopole scheinen hier durchaus akzeptabel zu sein, da der Markt größer ist. Die Frage ist, ob eine vertikale Integration wirklich die Effizienzsteigerung darstellt, die man sich heute davon verspricht. Nicht-integrierte Veranstalter haben mehr Auswahl am Zulieferermarkt, weil sie keine Bindungen an Konzerngesellschaften haben. Betrachtet werden muss bei den vertikalen Integrationsbestrebungen jeweils der betreffende Markt. Nur wenn eine vertikale Integration die Möglichkeit für den jeweils aktiven Konzern bietet, Konkurrenten von ganzen Märkten auszuschließen oder auf ganzen Märkten zu diskriminieren, muss die Wettbewerbspolitik reagie‐ ren. Die häufig zu beobachtende Beliebigkeit der Ziele und die Standardisierung des touristischen Konsums macht die relevanten Märkte relativ groß. Regionale Monopole sind akzeptabel, wenn nicht eine internationale Attraktion nur mit einem bestimmten Konzern bereisbar wird. 5.4.3 Polypolistische Strukturen Marktstrukturen mit sehr vielen Anbietern sind eine Voraussetzung für vollkommenen Wettbewerb, das neoklassische Wettbewerbskonzept, das auf dem Fehlen jeglicher Marktmacht basiert. Die idealen Voraussetzungen für das bestmögliche Marktergebnis sind demnach außerdem das Fehlen von Präferenzen, vollkommene Markttransparenz und keine Reaktionsverzögerungen. Ob solche polypolistischen Strukturen tatsächlich volkswirtschaftlich sinnvoll sind, ist jedoch sehr zweifelhaft. Aufgrund fehlender Präferenzen und einer großen Alternativenzahl kann der Kunde schnell auf andere Anbieter ausweichen. Die Möglichkeit eines greifenden Marketings zur Herstellung der gewünschten Bevorzugung des eigenen Produkts durch die Nachfrager ist aufgrund der geringen Größe der Anbieter im Polypol nicht möglich. Als Erklärung für Wettbewerbsdynamik eignen sich Märkte mit vielen Anbietern nicht, weil der erhoffte Leistungswettbewerb nicht zustande kommt. Wie man in monopolistischen (und in der Regel in dyopolistischen) Strukturen die Anbieterzahl als zu gering für einen funktionierenden Wettbewerb, vor allem für durchgreifende Leistungs- und Innovationsanreize ansehen muss, so ist die Anzahl in polypolistischen Strukturen zu groß. Besonders problematisch wird die Marktsituation für polypolistische Anbieter in Strukturen mit einer geringen Zahl von Nachfragern, also im Oligopson oder gar im Monopson: die Marktmacht verschiebt sich hier häufig zu den Kunden hin, weil diese, oft mit einer größeren wirtschaftlichen Stärke ausgestattet, zwischen vielen Anbietern, die wenig Verhandlungsspielraum haben, auswählen können. Polypolistische Strukturen im Tourismus Insbesondere im touristischen Incoming finden sich Marktstrukturen, die als poly‐ polistisch zu bezeichnen sind. Das betrifft sowohl das Gastronomie- und Beherber‐ 5.4 Verschiedene Marktformen 105 <?page no="106"?> gungsgewerbe als auch die Situation der Konkurrenz unter den Destinationen - zumindest die regional und vor allem kommunal abgegrenzten. Die - insbesondere in Deutschland - zu beobachtenden schlechten Marktergebnisse in weiten Teilen dieser Anbietergruppen sind auf die große Anzahl von Konkurrenten bei gleichzeitiger geringer Größe und die daraus folgende geringe Chance auf Präferenzbildung beim Gast oder Kunden zurückzuführen. Dabei sind die Marktsituationen gegenüber den Kundengruppen Reiseveranstalter und Gäste noch einmal voneinander abzugrenzen. Gegenüber Reiseveranstaltern stehen (kommunal abgegrenzte) Destinationen und viele Beherbergungsbetriebe in einer Oligopsonsituation. Wenn nicht herausragende Attraktionen der Destination bzw. im Umfeld des Beherbergungsbetriebes (oder wenn nicht der Beherbungstyp selbst die Attraktion ist) eine weite Anreise rechtfertigen und die Alternativenwahl erschweren, besteht in der Regel eine strukturelle Überlegenheit der Reiseveranstalter gegenüber den Anbietern in den Destinationen. Die Anstrengungen, die zum Beispiel von Destinationen unternommen werden und vor allem die Finanzierung dieser Bemühungen zeugen von der geringen Marktmacht. Solange jeder Ortsbürgermeister, jede Region ihr eigenes Süppchen kochen, komme der Gedanke der Gemeinsamkeit der Destinationen nicht voran; die Partikularinteressen seien die größte Hürde der Entwicklung eines schlagkräftigen Incoming-Tourismus in Deutschland. In Deutschland gibt es über 10.000 Gemeinden und hunderte Touris‐ musverbände: Diese Zahlen sprechen eine deutliche Sprache: das ist annähernd eine idealtypische Polypolstruktur, wenn man davon ausgeht, dass zumindest viele dieser Gemeinden sich als eigenständige Destinationen betrachten. Beispiel | US-amerikanische Skiregionen sind von einer privatwirtschaftlichen Struktur und einer Bereinigung durch Schließung von unrentablen Skigebieten geprägt. Der Erfolg basiert darauf, dass - im Gegensatz zu Mitteleuropa - dadurch eine Bereinigung um die nicht mehr marktfähigen Angebote erfolgt. Börsenno‐ tierte Skikonzerne beherrschen den Markt. Der mitteleuropäische (Incoming-)Skitourismus dagegen wird dominiert von einer noch immer bestehenden Macht der Kommunen und meist mittelständischen Seilbahnunternehmen. Zwar ist die Bedeutung der Transportgesellschaften inzwi‐ schen in den Skiregionen gestiegen, die geringe Größe der Unternehmen und ihre am Markt sehr große Zahl bewirkt jedoch, dass die Vermarktung sehr problematisch ist: Präferenzenbildung beim Publikum ist nur schwer zu erreichen und die Verhandlungsstärke gegenüber Reiseveranstaltern ist gering. Einer marktbereinigenden Entwicklung steht in Mitteleuropa die sozial- und regionalpolitische Aufgabe der Infrastruktur in denjenigen Gebieten, die eigentlich nicht (mehr) profitabel Skitourismus zulassen, entgegen. 106 5 Marktformen und Wettbewerb <?page no="107"?> Eine Bereinigung der gestreuten Wettbewerbssituation ist aufgrund des kommunalen Engagements nicht zu erwarten. Es würde dazu vor allem der Staatsrückzug aus der Förderung gehören, denn indirekt wird durch die Subventionierung eine Verringerung der Profitabilität der (nicht geförderten) Konkurrenzregionen bewirkt: Preisspielräume werden verringert; die polypolistische Konkurrenz wird künstlich am Leben gehalten. Eine oligopolistische Struktur nach US-amerikanischem Vorbild kann im Alpenraum nicht entstehen. Die aus Sicht der Profitabilität wünschenswerte Marktbereinigung steht hier durchaus auch in Einklang mit ökologischen Anforderungen: die Folge von wirtschaftlicher Konzentration wird auch einhergehen mit einer Ausdünnung von den derzeit weit gestreuten Skigebieten. 5.5 Natürliches Monopol Eine Sonderform technologischer Bedingungen bewirkt sinkende Durchschnittskosten bei der Produktion spezieller Güter. Dabei handelt es sich beim natürlichen Monopol eigentlich nicht um eine spezielle Marktform, denn es ist durchaus möglich, dass mehrere Anbieter in natürlichen Monopolsituationen gleichzeitig produzieren; es wird vielmehr eine Kostenstruktur beschrieben. Ein einfaches Zahlenbeispiel soll die Situation verdeutlichen. Dazu stellen wir uns einen Markt vor, auf dem insgesamt sechs Mengeneinheiten eines Gutes abzusetzen sind und die Nachfrage unelastisch ist, d. h.: die sechs Mengeneinheiten werden preisunabhängig nachgefragt. Es ist denkbar, dass auf diesem Markt ein Unternehmen A besteht; es könnte jedoch auch ein zweites Unternehmen B anbieten. Beide Unterneh‐ men A und B haben dieselbe Kostenstruktur, die in → Tabelle 5.6 dargestellt ist. Output in Mengen Gesamtkosten Unternehmen A Gesamtkosten Unternehmen B 1 10 10 2 19 19 3 27 27 4 34 34 5 40 40 6 45 45 Tab. 5.6: Kostenstruktur von Unternehmen A und B Wie deutlich wird, sind die Durchschnittskosten für den größten Output minimal. Wenn man davon ausgeht, dass der Anbieter keine Gewinne erzielt, könnten die sechs Mengeneinheiten des Gutes, wenn nur ein Anbieter diese komplett herstellen würde, für einen Preis von 7,5 (45: 6) angeboten werden. Dieser kostengleiche Preis ist nicht 5.5 Natürliches Monopol 107 <?page no="108"?> erzielbar, wenn sich beide Unternehmen den Markt teilen: in einer Situation, in der beide Anbieter je drei Mengeneinheiten produzieren, wäre der kostengleiche Preis 9 (27: 3). Die effiziente Situation ist hier also das Monopol. Das Dilemma entsteht dadurch, dass durch die Erklärung solcher technologischer Besonderheiten die betreffenden Branchen zu Ausnahmebereichen erklärt werden, in denen die Unternehmen von sich aus den Wettbewerbsschutz anstreben. Durch den staatlich gewährten Schutz, der durch das Ziel Effizienzsicherung motiviert ist, kommt es jedoch zu Anreizverlusten und Gewinnstreben: Dass, wie oben angenommen, die Unternehmen zu kostengleichen Preisen das Produkt verkaufen, ist keineswegs sichergestellt. Und auch die staatliche Regulierung kann dies nicht gewährleisten, wie das Beispiel der Energieversorgungsunternehmen zeigt: Riesige Rücklagen konnten in den 1980er und vor allem 1990er-Jahren genutzt werden, um sich z. B. in den Tele‐ kommunikations- oder den Entsorgungsmarkt einzukaufen. Angesichts der massiven staatlichen Kontrolle dieser vor dem Wettbewerb geschützten Unternehmen zeigt dies nur, dass der Staat nicht den Schutz der Verbraucher vor Ausbeutung gewährleisten konnte. Die gebildeten Rücklagen zeugen von dieser zum Nachteil der Konsumenten erfolgten Strategie. Sinkende Durchschnittskosten sind freilich zwar eine hinreichende Bedingung dafür, dass ein Unternehmen ausreicht, um die Verbraucher effizient zu versorgen. Es gibt jedoch weitere Gründe dafür, die als Economies of Scope bezeichnet werden: ■ Kuppelproduktion von anderen Produkten, die folglich sehr preisgünstig herstell‐ bar sind, ■ nicht voll ausgelastete Kapazitäten, so dass günstig weitere Geschäftsfelder mit bearbeitet werden können und ■ Portfolioeffekte bei Forschung und Entwicklung, die bewirken, dass in großen Unternehmen Risikostreuungen größere Marktchancen bewirken, da durch ver‐ schiedene gleichzeitige Aktivitäten eine größere Wahrscheinlichkeit für die Ent‐ deckung einer nutzbaren Entwicklung besteht Insbesondere im Kontext der geringen variablen Kosten einer digitalen Angebots‐ struktur sind natürliche Monopole ein zunehmend (wieder) relevantes Thema für die Wettbewerbspolitik. Die Netzbildungseffekte, die sich große Digitalkonzerne zu Nutzen machen, führen zu hohen Markteintrittsbarrieren, die nicht investitions-, sondern kostenstrukturbedingt sind. Die Frage: Ein (kontrollierter) Anbieter oder (staatlich subventionierte) Konkurrenz stellt sich in diesen modernen Märkten. Natürliche Monopole im Tourismus Netzgebundenheit (auch als "Netzwerkmonopol" bezeichnet) ist der wesentliche Grund für natürliche Monopole im engeren Sinne. Produkte, deren Produktion stark von bestehenden Netzwerken abhängen, findet man im Tourismus vor allem im Verkehrs‐ 108 5 Marktformen und Wettbewerb <?page no="109"?> bereich und bei Plattformen. Luft- und Bahnverkehr sind daher stark von staatlicher Regulierung betroffen. Subadditive Kostenstrukturen sind typisch für Unternehmen, die verschiedene Produkte gleichzeitig herstellen; im Dienstleistungsbereich ist dies aufgrund der Vielfältigkeit der touristischen Ausprägungen durchaus häufig. Freilich kann man nicht konstatieren, dass nur ein Reiseveranstalter notwendig wäre, um eine effiziente Situation herzustellen - und dennoch: Reiseveranstalter bzw. Reisebüros nutzen natürlich ihre Economies of Scope durch den Zugriff, den sie auf ihre Kunden haben, indem sie einen schlichten Mechanismus einsetzen: touristische Nebenprodukte wie Ausflüge oder Versicherungen können kostengünstiger als durch Konkurrenten ange‐ boten werden, weil durch die (räumliche) Nähe zum Kunden/ Gast die Kosten für die Herstellung des Kontaktes entfallen. Im Incoming-Tourismus ist zu beobachten, dass die staatlichen Stellen häufig weit über ihre zentralen Aufgaben hinweg Aktivitäten entfalten. Auch hier ist anzunehmen, dass Economies of Scope (vor allem freie Kapazitäten) genutzt werden, um Angebote zu machen, die offensichtlich sehr kostengünstig sind. Dies jedoch ist durchaus zu bezweifeln: häufig handelt es sich um Quersubventionen. Warum sollte ein bürokra‐ tischer Apparat zum Beispiel Pauschalen in den Destinationen effizienter anbieten können als ein privatwirtschaftlicher Reiseveranstalter? 5.6 Essential-Facilities-Doktrin Natürliche Monopole werfen die Frage auf, wie sie sich auf das Marktverhalten und Markteilnehmer auswirken. Dies gilt insbesondere in den Konstellationen, in denen das Monopol eine wesentliche Marktbedeutung für vor- oder nachgelagerte Markteilnehmer hat. Grundsätzlich ist das Problem bei jedem Monopol gegeben, jedoch erzeugen natür‐ liche Monopole aufgrund der geringeren Bestreitbarkeit der monopolistischen Stellung den Druck hier eine das Monopol akzeptierende Lösung zu finden. Sofern Marktteilnehmer zwingend auf die Zusammenarbeit mit dem Monopolisten angewiesen sind, wird diese Situation als monopolistisches Bottleneck (monopolisti‐ scher Flaschenhals) bezeichnet. Da die Marktteilnehmer den Monopolisten nicht um‐ gehen können, hängt die gesamte Wertschöpfung von eben dieser wettbewerblichen Engstelle ab (→ Abbildung 5.1). Daher ist es wettbewerbsrechtlich und -politisch erforderlich, den Zugang zu dieser Engstelle für alle betroffenen Marktteilnehmer sicherzustellen. 5.6 Essential-Facilities-Doktrin 109 <?page no="110"?> vorgelagerter Wettbewerb (Möglichkeit) nachgelagerter Wettbewerb (tatsächliche Situation) Bottleneck Abb. 5.1: Monopolistisches Bottleneck innerhalb der Wertschöpfungskette Eine solche Basis stellt die sog. Essential-Facilities-Doktrin dar. Je nach betroffener Rechtsordnung wird diese unterschiedlich ausgelegt. Die folgenden Ausführungen sollen daher nur als abstrakte Grundlage dienen: Zunächst ist zu fragen, ob überhaupt eine essential facility vorliegt. Dies ist nur dann gegeben, wenn es anderen Marktteilnehmern unmöglich ist, wirtschaftlich tätig zu werden, wenn ihnen der Zugang zum Produkt, Dienstleistungen oder anderen Einrichtungen des Monopolisten verwehrt ist und sie auch keine Möglichkeit haben, unter Umgehung des Monopolisten am Markt teilzunehmen. Je nach Auslegung reicht es sogar aus, dass die Umgehungsmöglichkeit derart unverhältnismäßig ist, dass die Marktteilnehmer nicht mehr in der Lage sind, eigene Produkte oder Dienstleistungen zu marktfähigen Preisen anzubieten. Bei Erfüllung dieser Voraussetzung hat der Monopolist den Zugang zu gewähren. Der Zugang zur Essential Facility ist dabei wiederum nicht dem freien Entschluss des Monopolisten überlassen. Dieser muss den Zugang diskriminierungsfrei gewähren. Er darf nicht darüber entscheiden, wenn er aktiv vom Zugang ausschließt. Auch die Gestaltung von Zugangsgebühren ist nicht gänzlich dem Monopolisten überlassen. Aufgrund seiner Marktdominanz wird der Marktzugang wettbewerbsrechtlich über‐ wacht. Dies soll verhindern, dass der Monopolist seine marktdominierende Stellung in ungerechtfertigter Weise ausnutzt. Dies kann z. B. über zu hohe Preise oder andere Maßnahmen geschehen, die die abhängigen Marktteilnehmer in ihrer Entscheidungs‐ freiheit einschränkten und der Willkür des Monopolisten aussetzen. Beispiel | Natürliche Monopole mit Relevanz für den Tourismus finden sich insbe‐ sondere in Infrastruktureinrichtungen wie z. B. bei (Flug-)Häfen. Nachgelagerte Teilnehmer der touristischen Wertschöpfung wie Kreuzfahrtunternehmen und Flug‐ gesellschaften sind darauf angewiesen, diese Infrastruktureinrichtungen nutzen zu können. Ohne die Nutzung ist die wirtschaftliche Betätigung in den betroffenen Destinationen unterbunden. Auch ein Ausweichen ist oftmals nicht möglich, da die konkrete Destination für die wirtschaftliche Betätigung konstitutiv ist. Daher müssen die Infrastrukturbetreiber einen diskriminierungsfreien Zugang ermöglichen und 110 5 Marktformen und Wettbewerb <?page no="111"?> dürfen die betroffenen Unternehmen nicht unterschiedlich behandeln, in dem sie zum Beispiel lokalen Anbietern günstigere Konditionen gewähren. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Freyer, W. (2015). Tourismus: Einführung in die Fremdenverkehrsökonomie. de Gruyter Oldenbourg. ■ Fritsch, M. (2018). Marktversagen und Wirtschaftspolitik: Mikroökonomische Grund‐ lagen staatlichen Handelns. ■ Mundt, J. W. (2013). Tourismus. de Gruyter Oldenbourg. ■ Stocker, F. (2014). Moderne Volkswirtschaftslehre: Logik der Marktwirtschaft. de Gruyter Oldenbourg. ■ Weimann, J. (2009). Wirtschaftspolitik: Allokation und kollektive Entscheidung. Springer. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise 111 <?page no="113"?> 6 Externe Effekte Staatseingriff bedarf einer Begründung. Verzerrungen des Marktgeschehens rechtfer‐ tigen grundsätzlich einen lenkenden Einfluss auf die Allokation. In diesem Kapitel werden externe Effekte als Erklärung für politischen Einfluss behandelt. Das Funktionieren des marktwirtschaftlichen Systems setzt voraus, dass die Preise die Knappheiten der verschiedenen Güter widerspiegeln. Das bedeutet z. B., dass ein Hotel, das ein sehr hochwertiges Restaurant und daher eine hohe Nachfrage von Gästen hat, auch hohe Preise nehmen kann. Das heißt aber auch, dass eine Fluglinie, die eine Verbindung in ein von politischen Unruhen erschüttertes Gebiet, für die kein so großer Bedarf besteht, niedrige Preise festlegen muss, um Buchungen zu erhalten. Es müssen, und das ist zumindest auch beim letztgenannten Beispiel bereits nicht mehr der Fall, die Akteure mit den positiven und negativen Konsequenzen ihrer wirtschaftlichen Handlungen konfrontiert werden, nur dann sind effiziente Allokationsergebnisse zu erwarten. Bevor die externen Effekte als eine Begründung für Marktversagen definiert werden, soll zunächst einmal ein Fall ausgeschlossen werden, der auf den ersten Blick nahe an dem dann zu beschreibenden Sachverhalt liegt. Ein Hotelier hat eine gute Auslastung, die durch einen neu hinzu gekommenen Konkurrenten verschlechtert wird. Dadurch sinkt sein Gewinn: Es ist also sein eigener Nutzen durch einen Dritten geschmälert worden. Dies ist ein externer Effekt im weiteren Sinne, da es sich um ein direktes Konkurrenzverhältnis handelt; das vom Hotelier hergestellte Gut hat an Knappheit verloren und wird daher (normale Marktbedingungen vorausgesetzt) vermutlich preiswerter werden. Wenn bei der wirtschaftlichen Tätigkeit eines Individuums die Nutzen von Dritten verringert werden, ohne dass die Dritten dafür entschädigt werden, dann liegen nega‐ tive externe Effekte vor. Die Dritten können auch mehrere sein. Positive externe Effekte liegen vor, wenn durch die Produktions- oder Konsumtätigkeit eines Individuums Dritte einen Nutzen erzielen, für den sie keine Kompensation zahlen müssen. Positive und negative externe Effekte, die auch als Externalitäten bezeichnet werden, zeichnen sich durch das Auseinanderfallen von privaten Kosten/ Nutzen und sozialen Kosten/ Nutzen aus. Dabei sind die wirtschaftlichen Tätigkeiten Konsum oder Produk‐ tion: Es können Externalitäten auf beiden Marktseiten bewirkt werden. 6.1 Positive externe Effekte Positive externe Effekte auf der Nachfrageseite liegen z. B. vor, wenn an einem Strand ein Sonnenbadender ein Rundfunkgerät mitgeschleppt hat und nun laut Musik hört, die auch dem neben ihm Liegenden gut gefällt: Der Nachbar hat keinen Aufwand und dennoch einen verbesserten Nutzen. <?page no="114"?> Ein Beispiel für positive externe Effekte ist die Verbindung zwischen einem Kon‐ zertsaal und einem - vom Konzertsaalbetreiber unabhängigen - Gastronomen in der unmittelbaren Nachbarschaft. Es ist ein positiver externer Effekt auf der Angebots‐ seite, der dadurch entsteht, dass der Gewinn des Gastronomen nicht nur von den eigenen Inputs, sondern auch von denjenigen eines anderen Unternehmens abhängig ist (und der Gastronom für diese fremden Inputs keinen Aufwand hat). Dies ist mathematisch als eine Produktionsfunktion y G = f (x G , x K ) darzustellen: Der Output des Gastronomen hängt von seinem eigenen Input x G , jedoch auch vom fremden Input des Konzertsaalbetriebs x K ab. Formal diskutiert am klassischen Beispiel des Imkers und des Obstbauers, wo jedoch gegenseitige externe Effekte vorliegen. Diese Beeinflussung des Ergebnisses der Gaststätte ist in den → Tabellen 6.1 und 6.2 dargelegt. (In dem Beispiel des Gastronomen und des Konzertsaalbetriebs liegen genau genommen auch gegenseitige positive Beeinflussungen des Ergebnisses vor, denn für diejenigen Konzertbesucher, die gerne vor oder nach der Veranstaltung eine Gaststätte besuchen, erhöht sich die Attraktivität des Konzertsaals durch den gastronomischen Betrieb im räumlichen Umfeld auch. Dies ist jedoch nicht im Zahlenbeispiel (→ Tabelle 6.1 und 6.2) berücksichtigt. Der Gewinn der Konzerthalle ist hier ausschließlich abhängig vom eigenen Einsatz; der Gewinn der Gaststätte jedoch ist einerseits abhängig vom eigenen Einsatz (Input zwischen 1 und 6); andererseits jedoch auch von demjenigen des Konzertsaals. Input Output Kosten Gewinn 1 10 10 5 2 18,5 20 7,75 3 27 30 10,5 4 34 40 11 5 40,5 50 10,75 6 46 60 9 Anmerkungen: Alle Kosten- und Gewinnangaben in Geldeinheiten; Input und Output in Mengeneinheiten. Der Preis ist 1,50 GE pro Output-Einheit. Tab. 6.1: Die Produktionsfunktion des Konzertsaalbetriebs 114 6 Externe Effekte <?page no="115"?> Konzertsaal: Input = 6 Konzertsaal: Input = 5 Konzertsaal: Input = 4 Konzertsaal: Input = 3 Input Kos‐ ten Out‐ put Ge‐ winn Out‐ put Ge‐ winn Out‐ put Ge‐ winn Out‐ put Ge‐ winn 1 0,5 11 0,6 10 0,5 8 0,3 5 0 2 1 21 1,1 19 0,9 15 0,5 11 0,1 3 1,5 30 1,5 27 1,2 21 0,6 16 0,1 4 2 38 1,8 34 1,4 26 0,6 20 0 5 2,5 45 2 40 1,5 30 0,5 23 -0,2 6 3 51 2,1 45 1,5 33 0,3 25 -0,5 7 3,5 56 2,1 49 1,4 35 0 26 -0,9 8 4 60 2 52 1,2 36 -0,4 26 -1,4 Anmerkungen: Alle Kosten- und Gewinnangaben in Geldeinheiten; Input und Output in Mengeneinheiten. Der Preis einer Output-Einheit für den Gastronomen beträgt 0,10 Geldeinheiten. Tab. 6.2: Die Produktionsfunktion des gastronomischen Betriebs Je mehr Veranstaltungen der Konzertsaal anbietet, umso höher ist der Gewinn des Gas‐ tronomen: In seinem Gewinn-Optimum bietet der Konzertsaal vier Veranstaltungen an; wenn dieser - von externen Effekten unabhängige - Anbieter entsprechend handelt, dann wäre der für den Gastronomen erzielbare Gesamtgewinn 0,6 Geldeinheiten, indem er einen Input von 4 wählt. 6.2 Negative externe Effekte Negative externe Effekte durch Konsumtätigkeit sind vor allem in touristischen Ballungsgebieten häufig zu beobachten. Das nahe Nebeneinander von Urlaubern bewirkt, dass die Wirkungen des Verhaltens leicht für andere spürbar sind: der Lärm, der von am Himmel kreischenden Lenkdrachen ausgeht (und zusätzlich noch die Ängste, dass man der nächste ist, der von einem fehlgelenkten aufgespießt wird) verursachen da besonders hohe negative externe Effekte, wo der genutzte Strand voller Menschen ist. Die häufig vor allem unter Tourismuskritikern vertretene Ansicht, Touristenzentren seien gestreuten Tourismusformen vorzuziehen, ist hier durchaus fragwürdig: Die Argumente für die Touristenzentren (aus denen die Urlauber möglichst nicht herauskommen sollen, um nicht negative externe Effekte bei den Einwohnern zu verursachen) sind meist soziokulturell geprägt; dabei werden die externen Effekte, die die Touristen untereinander verursachen, meist vergessen. 6.2 Negative externe Effekte 115 <?page no="116"?> Der weitaus wichtigste Bereich der Externalitäten ist die Umwelt. Da eine der wesentlichen Grundlagen für den funktionierenden Tourismus die Umwelt ist, sind negative externe Effekte durch die Nutzung der Umwelt eine bedeutende Problematik für die Reisebranche. Es kann sich um negative externe Effekte durch Konsum, zum Beispiel den Straßenverkehr oder die Abfallentstehung und Produktion handeln. Ein krasses touristisches Beispiel für negative externe Effekte durch Produktion sind die Folgen eines Tankerunfalls für die betroffenen Küstenbereiche sowie die Einnahmeverluste für die ansässige Tourismusindustrie. (Es sind, was relativ selten diskutiert wird, freilich auch positive externe Effekte gerade durch den Tourismus auf die Ökologie zu beobachten: Da, wo in einem Schwellen- oder Entwicklungsland ein höherer Umweltstandard geschaffen wird, weil der Tourist aus den Industriestaaten dies erwartet, werden positive externe Effekte für die Einwohner zum Beispiel durch den Bau einer Müllverbrennungsanlage geschaffen, wenn diese eine ungesicherte Deponie ersetzt. Aber viele der Maßnahmen, die für die ökologisch betroffeneren Gäste durchgeführt werden, haben nur kaschierenden Charakter: Da wird der Bereich im und um das Resort herum sauber gehalten, aber eine bedeutende Verbesserung der ökologischen Situation ist das für die Einwohner nicht.) In → Tabelle 6.3 sind beispielhafte externe Effekte aus Sicht der Einwohner einer Destination aufgeführt, von denen diese (die Bürger) häufig bedingt durch Tourismus betroffen sind. Dabei handelt es sich sowohl um diejenigen Einwohner, die in der Wertschöpfungskette wenig Bezug zum Tourismus haben, als auch um diejenigen, die in wirtschaftlicher Abhängigkeit von Touristen stehen. positive externe Effekte negative externe Effekte ■ indirekte Einkommenswirkungen inner‐ halb der Wertschöpfungsketten ■ Nutzung einer für Touristen geschaffenen und von deren Beiträgen (oder anderen äu‐ ßeren Quellen) finanzierten Infrastruktur ■ Nutzung von anderen Erholungsmöglich‐ keiten, die durch die Touristen oder andere äußere Quellen finanziert wurden ■ Nutzen durch soziale Kontaktmöglichkei‐ ten ■ Nutzen durch Economies of Scale* ■ Umweltbeeinflussung, vor allem Lärm ■ Überfüllungsfolgen ■ Akkulturationseffekte, sofern diese nega‐ tiv beurteilt werden ■ Preiserhöhungen* Anmerkung: * Die Preiserhöhungen und die Nutzen für den Einheimischen durch Größenvorteile der Anbieter sind in ihrer Zuordnung hier problematisch, weil z.-B. ein hoher Preis, der für ein Verbrauchsgut auch durch den Einheimischen gezahlt werden muss (weil die hohe Nachfrage durch die Touristen die Preiserhöhung bewirkte), im Grunde ein normaler Marktvorgang ist. Um dies als externen Effekt zu bezeichnen, muss die Annahme getroffen werden, dass die Touristen keine „normalen“ Marktteilnehmer aus Sicht der Einheimischen seien. Das sei hiermit geschehen: Die Touristen treten nur zeitweise auf und verzerren damit die Preisbildung durch ihre oft gravierend abweichende Zahlungsbereitschaft im Vergleich zu den Einheimischen. Tab. 6.3: Typische Beispiele für externe Effekte, die auf die Einwohner einer Destination wirken 116 6 Externe Effekte <?page no="117"?> Eine zusammenfassende Bewertung ist hier nicht möglich. Ganz sicher ist, dass es Situationen gibt, in denen die positiven externen Effekte überwiegen; andererseits gibt es auch das Gegenteil: Das hängt immer von der spezifischen Lage ab. Für eine Beurteilung - auch der Forderung nach Touristenzentren im Gegensatz zu gestreuten Tourismusformen - bedarf es durchaus einer Einschätzung, welche Wirkungen über‐ wiegen. 6.3 Politische Konsequenzen Das ideale Ziel der Politik als Reaktion auf das Vorliegen von externen Effekten ist deren Internalisierung: Das bedeutet die Zuordnung von Kosten und Nutzen zu Verursachern und zwar so, dass derjenige, der positive externe Effekte verursacht, dafür einen Ausgleich erhält, und dass derjenige, der negative externe Effekte erzeugt, dafür zahlen muss. Dabei soll idealerweise derjenige, dem die positiven externen Effekte zunutze kommen, den Ausgleich zahlen; derjenige, der unter negativen externen Effekten leidet, soll die Zahlung erhalten, die derjenige zahlt, der diese negativen externen Effekte erzeugt. Natürlich sollte der staatliche Aufwand in einem zu rechtfertigenden Rahmen bleiben: Das heißt, dass in Fällen von weniger Belang die staatliche Maßnahme - wenn überhaupt - sehr einfach sein soll; in wesentlicheren Fällen, dies gilt insbesondere für gravierende ökologische Probleme, muss der Staat versuchen, auf eine möglichst effiziente Art einzugreifen. 6.3.1 Staatliche Eingriffe bei positiven externen Effekten Der Maßnahmenkatalog, der zugunsten der Erzeuger positiver externer Effekte einge‐ setzt werden kann, ist finanz- und ordnungspolitischer Natur. Es kommen Subventio‐ nen und Steuererleichterungen infrage; außerdem kann der Staat selbst als Anbieter auftreten, damit das Gut, das mit positiven externen Effekten verbunden ist, überhaupt in ausreichendem Ausmaß angeboten wird. Ein Kurorchester zum Beispiel erzeugt positive externe Effekte, da die Nachfrager (oft) für die Nutzen - jedenfalls nicht direkt - bezahlen müssen. Menschen, deren Verhalten positive externe Effekte verursacht, können vom Staat auf vielfältige Weise gefördert werden. Das geht von finanzieller Förderung bis hin zur Verleihung von Orden. Der zweite Bereich der Eingriffsmöglichkeiten ist die Ordnungspolitik. Grundsätz‐ lich sind Zuordnungen der Eigentumsrechte eine Lösung, damit die Nutzer, die vor einer solchen Zuordnung von einem positiven externen Effekt profitierten, nun dafür zahlen müssen. Die in → Tabelle 6.3 genannten Beispiele aus dem touristischen Bereich werden, wenn überhaupt, im Wesentlichen dadurch dem Verursacher zugeordnet, dass der Staat die Anbieter fördert, die zum Beispiel über Einkommensketten den Einwohnern einer Destination zu erhöhten Einnahmen verhelfen. Ein Beispiel: Eine Hotelanlage erzeugt 6.3 Politische Konsequenzen 117 <?page no="118"?> zusätzliche Einnahmen für Taxifahrer und Kioskbetreiber im Umfeld der Herberge - das könnte man als einen Grund für den Staat ansehen, dem Hotelier einen Zuschuss zu geben, weil dieser positive externe Effekte erzeugt. Internalisierung bedeutet dann allerdings, dass dieser auch von den Begünstigten bezahlt werden muss. Beispiel | Neben der Lenkung hin zum aus Sicht des Staats „richtigen“ Konsum sind eine weitere entscheidende Begründung für Subventionen von Kulturangeboten die Multiplikatoreffekte: Oper oder Theater bringen Gäste in die Destination und sorgen dadurch für Umsätze, die sich in erhöhten Steuereinnahmen für die Stadt niederschlagen. Externe Effekte für die Wirtschaft werden erwartet; die Staatsfinanzierung sollte sich über diesen Umweg zumindest teilweise rentieren. Projekte, die scheinbar so sinnvoll begründet sind, werden freilich schnell zu Fässern ohne Boden, die politisch nur noch getragen werden, weil die Regierung das Gesicht nicht verlieren will. Subventionierte Betriebe verfallen schnell in einen Trott, der mit der staatlichen Absicherung viel zu tun hat: falsche Planungen, zu optimistische Berechnungen, aber auch Misswirtschaft. 6.3.2 Staatliche Eingriffe bei negativen externen Effekten In → Tabelle 6.4 sind die staatlichen Maßnahmen, die bei Vorliegen von negativen externen Effekten einsetzbar sind, aufgeführt. Wenn man die verschiedenen Maßnahmen anhand ihrer Internalisierungswirkun‐ gen untersucht, dann sind lediglich zwei Methoden in der Lage, ideal zu wirken: Der vollständige Ausgleich durch die Schädiger, der den Geschädigten zugutekommt; außerdem leistet dies ein Verbot, da dadurch keine externen Effekte mehr produziert werden. Fraglich ist nur, wie hoch der Aufwand im ersten Fall und wie realistisch in den meisten Fällen ein Verbot ist. Einfacher sind Gebühren und Beiträge zu realisieren. Außen vor bleiben allerdings die Geschädigten bei diesen Methoden. Dies ist auch bei raumordnerischen Eingriffen und Auflagen der Fall. Ein Beispiel: Raumordnerisch wird festgelegt, wo ein Campingplatz eingerichtet werden darf: der Grundstücksbesitzer aber hat dann jedoch keine Veranlassung mehr, die durch seine Anlage verursachten externen Effekte auszugleichen. Es wurde nur verhindert, dass an einer ungeeigneteren Stelle das Angebot geschaffen wurde. Im Falle von Auflagen bekommt der Verursacher externer Effekte nur vorgegeben, welche Regeln er einhalten muss. Bei Auflagenlösungen drohen kontraproduktive Effekte, da die mit Auflagen ver‐ bundenen Kosten oft nicht transparent sind und da im Falle von Umweltauflagen keine Anreize zur Verbesserung der Technologien geschaffen werden. Im touristischen Bereich sind Öffnungszeitenbegrenzungen als Auflagen anzusehen: Wenn man also eine bestimmte Zeit als späteste Schließung eines gastronomischen Betriebs vorgibt, 118 6 Externe Effekte <?page no="119"?> dann werden durch diese Maßnahme externe Effekte nicht internalisiert - freilich jedoch vermindert. Maßnahmen Internali‐ sierung finanzpolitische Maßnahmen - Beiträge 0 Gebühren, mengenabhängige Steuern + Subventionierung der Geschädigten 0 Subventionierung der Geschädigten durch Gebühren/ mengenabhängige Steu‐ ern der Schädiger ++ Subventionen zugunsten der Vermeidung negativer externer Effekte --- ordnungspolitische Maßnahmen - Auflagen zur Reduzierung der externen Effekte - Verbot der Produktion externer Effekte ++ Raumordnerische Eingriffe --- Zuordnung von Verfügungsrechten * Herstellung von Kostentransparenz *-* Erläuterungen: + + vollständige Internalisierung + gute Internalisierung 0 teilweise Internalisierung - schlechte Internalisierung --- keine Internalisierung * Der Umfang der Internalisierung hängt von der Form der Übergabe der Verfügungsrechte ab. ** Die Internalisierungswirkung hängt vom Altruismus der beteiligten Wirtschaftssubjekte ab. Tab. 6.4: Staatliche Maßnahmen beim Vorliegen negativer externer Effekte Relevant ist der Vergleich von Beiträgen, Steuern und Gebühren: die mengenabhängi‐ gen Steuern und die (ebenfalls mengenabhängigen) Gebühren leisten Internalisierung weitaus geeigneter als ein pauschaler Beitrag. Problematisch jedoch ist die Bemessung der Steuer oder der Gebühr, wenn durch ihren Einsatz erreicht werden soll, dass ein al‐ lokatives Optimum erreicht wird: Das heißt, dass die Steuer (oder die Gebühr) genauso hoch angesetzt werden muss, dass diejenigen externen Effekte verhindert werden, 6.3 Politische Konsequenzen 119 <?page no="120"?> denen ein geringerer Nutzen entgegensteht. Wenn zum Beispiel bei der touristischen Produktion durch eine Open-Air-Diskothek eine Lärmbelästigung (anderer) erzeugt wird, die geringer als der Nutzen der Besucher ist, dann wäre ein finanzpolitischer Eingriff, der die Veranstaltung verhindert, unsinnig. Vielmehr müsste die Steuer so ausgelegt sein, dass der Anreiz, die Veranstaltung durchzuführen, erhalten bliebe. Es ist freilich sehr schwer für den Staat, diese Nutzen richtig einzuschätzen - zumal die Beteiligten immer, wenn sie gefragt werden und individuell rational handeln, ihre Nutzen niedriger und Kosten höher als sie tatsächlich sind, angeben werden. Die Subventionierung derjenigen Produzenten, die negative externe Effekte verrin‐ gern, ist problematisch, da es zu zusätzlichen Gewinnen in sensiblen Bereichen kom‐ men kann: Wenn Wanderreiseveranstalter, die öko-sensible Destinationen anbieten, dafür belohnt werden, dass sie die Anfahrt mit der Eisenbahn organisieren und nur bestimmte Wege gehen lassen, dann kann diese Förderung auch bewirken, dass das angebotene Gebiet zunehmend bereist wird: Das wäre eine ungewollte und ökologisch kontraproduktive Folge der Subvention. Außerdem müssen für diese finanzpolitische Maßnahme zusätzliche Steuern erhoben werden, was grundsätzlich problematisch ist. Die Möglichkeit, Verbraucher und Produzenten über die von ihnen verursachten externen Effekte aufzuklären, setzt die Bereitschaft der Beteiligten voraus, kollektive Interessen in ihr eigenes Kalkül aufzunehmen. Sollte dies der Fall sein, so kann eine Information über die von ihnen verursachten Gefahren die Teilnehmer einer Bergtour, die im Gipfelbereich Lawinen auslösen könnten, möglicherweise von ihrem Vorhaben abhalten. Informationspolitik ist da besonders erfolgsträchtig, wo einfach in Unkennt‐ nis der mit einer Aktivität verbundenen Kosten gehandelt wird. Zusätzlich werden jedoch auch diejenigen Handelnden angesprochen, die zwar um die negativen Folgen des eigenen Tuns für andere wissen, wegen der vermuteten geringen Öffentlichkeit allerdings bislang die externen Effekte in Kauf genommen haben. Es kann durchaus vermutet werden, dass Urlauber für Informationspolitik besonders empfänglich sind, da die Aufnahmebereitschaft eher als hoch eingeschätzt werden kann und da viele Entscheidungen eine höhere Gruppenöffentlichkeit haben. Damit ist gemeint, dass in vielen Urlaubergruppen das Verhalten, zum Beispiel bei ökologischen Problemen, viel ausgiebiger diskutiert wird und die eher fahrlässigen Gruppenmitglieder unter einem höheren moralischen Druck stehen als in alltäglichen Entscheidungssituationen. 6.4 Marktwirtschaftliche Lösungen Der zumindest teilweise Rückzug des Staates aus den Lösungen der Problematik auftretender externer Effekte ist ein wichtiges Ziel in marktwirtschaftlichen Systemen. Die oben genannten Lösungen sind nicht in der Lage, dies zu erreichen. Es sollen im Folgenden zwei Lösungsansätze vorgestellt werden, in deren gedanklichem Mittel‐ punkt die Frage der Verfügungsrechte steht. Um nicht die Folgen aus erhöhter Bade- und Sonnenbadetätigkeiten am gemeinde‐ eigenen Strand beständig als Kostenfaktor im Kommunalhaushalt zu spüren, kann die 120 6 Externe Effekte <?page no="121"?> Destination den Strand verkaufen (was häufig jedoch politisch/ rechtlich nicht gewollt bzw. möglich ist). Damit ist das Problem der externen Effekte gelöst: Der neue Besitzer wird einen Eintritt kassieren, der es ihm erlaubt, die Aufräumarbeiten durchzuführen - wenn er überhaupt jemanden an den Strand lässt. Letzteres müsste sich eine vom Tourismus abhängige Gemeinde freilich zusichern lassen. Als weiteres Problem entsteht die soziale Problematik der Auslese durch evtl. hohe Eintrittspreise. Doch diese Argumente können nicht verhehlen, dass die Lösung der Übertragung des Eigentumsrechtes nicht doch einen allokativen Sinn hat: Die Nutzer kommen für die von ihnen verursachten Kosten auf. Außerdem können durch diese Maßnahme auch diejenigen Touristen zurückgehalten werden, die nur einen sehr geringen Nutzen durch den Strandbesuch haben. Das bedeutet auch, dass die Nutzeneinbußen derjenigen, die einen sehr hohen Nutzen am Strandbesuch haben, nicht mehr durch Überfüllungssituationen verringert werden. Die Alternative zur Eigentumsübertragung ist die Lizenzvergabe durch den Staat: Es wird einem oder mehreren Produzenten erlaubt, in einem bestimmten Zeitraum negative externe Effekte in einem bestimmten Ausmaß zu erzeugen. Das klassische Beispiel dazu ist die Vergabe von Rechten an die US-amerikanische Mineralölindustrie, Blei dem Benzin beizumengen. Durch die Möglichkeit des Rückverkaufens der Lizenzen (Banking) an den Staat wurde zudem ein Anreiz geschaffen, die Umwelttechnologie zu fördern. 6.4.1 Coase-Theorem Das Beispiel aus → Tabelle 6.2, die positiven externen Effekte, die der Konzertsaalbe‐ trieb zugunsten des Gastronomen erzeugt, birgt eine Lösung, bei der der Staat nicht eingreifen muss. Der Gastronom hätte, wenn statt 4 nunmehr 5 Konzerte veranstaltet werden, einen zusätzlichen Gewinn von 0,9 Geldeinheiten (sein Gewinn ist von 0,6 auf 1,5 Geldeinheiten zu steigern). Das Gewinnmaximum des Konzertsaalbetriebs allerdings liegt bei 4 Veranstaltungen; die Gewinneinbuße bei einem zusätzlichen Input jedoch ist nur 0,25 Geldeinheiten (von 11 auf 10,75 Geldeinheiten). Das bedeutet, der Gastronom könnte den Konzertsaalbetreiber mit einer Ausgleichszahlung, die, wenn beide Betriebe rational mit dem Ziel Gewinnmaximierung handeln, zwischen (einschließlich) 0,25 und (einschließlich) 0,9 Geldeinheiten liegen müsste, zu einer zusätzlichen Veranstaltung bewegen. Es würde durch diese Verhandlung ein Optimum aus Sicht beider Betriebe erreicht und der externe Effekt zugunsten des Erzeugers internalisiert werden. Der dargestellte Mechanismus ist ein Beispiel für das Coase-Theorem. Voraussetzung ist, dass ein System durchsetzbarer Eigentumsrechte besteht (was bei dem obigen Beispiel kein Problem ist) und keine Transaktionskosten bestehen. Letztere bestehen bei der Verhandlung zwischen dem Gastronomen und dem Konzertsaalbetrieb gewiss; auch bei geringen Transaktionskosten sind geeignete Ergebnisse zu erwarten. Außer‐ dem ist es erforderlich, dass die Beteiligten zum Zeitpunkt der Verhandlung über die 6.4 Marktwirtschaftliche Lösungen 121 <?page no="122"?> Kosten und Nutzen sich insgesamt im Klaren sind: Eine Verhandlung, die unter Nicht- oder Halbkenntnis der Folgen einer wirtschaftlichen Handlung geführt wird, kann nur durch Zufall zu einem gesellschaftlichen Optimum führen. Problematisch ist auch, dass in vielen realistischen Fällen die Transaktionskosten hoch oder die Verfügungsrechte nicht eindeutig geklärt sind. Das (zu hohe Transakti‐ onskosten) kann der Fall sein, wenn viele Beteiligte an der Erzeugung eines negativen externen Effektes mitwirken: wie zum Beispiel die Gesamtheit der Wanderer, die einem Jäger die Ziele vertreiben. Um zu einer befriedigenden Lösung zu gelangen, müsste der Weidmann mit jedem Einzelnen verhandeln. Auch die Zuordnung der Verfügungsrechte ist nicht immer eindeutig geklärt: eine touristische Destination, die mit einem benachbarten Industrieunternehmen über eine Reduzierung der Belastung relevanter Umweltmedien verhandelt, kann nie sicher sein, dass nicht auch andere einen ökologischen Eingriff vornehmen, der schädlich für die touristischen Umsätze ist. Dies gilt auch für das so oder ähnlich immer angeführte klassische Beispiel für das Coase-Theorem: Fischer und Chemiewerk, das die Gewässer verschmutzt und dadurch die Fang-Erträge schmälert. Die durch eine Verhandlung herbeigeführte Verringerung der Abwasserbelastung ist nur dann sinnvoll, wenn nicht andere industrielle Anrainer zusätzliche Verschmutzungen einbringen. Die Frage, ob der Staat eingreifen soll, wenn die Transaktionskosten einer effizienz‐ bringenden Verhandlung zwischen Sender und Empfänger von externen Effekten zu hoch sind, ist umstritten. Die staatskritische Position ist hier, dass der Staat die Existenz der externen Effekte einfach akzeptieren soll. Es ist jedoch durchaus zweifelhaft, ob nicht der Staat doch in bestimmten Fällen Transaktionskostenvorteile hat, indem er über bessere Informationen oder einen besseren Zugang zu den Beteiligten verfügt. Dann allerdings kann eine Berechtigung für einen Eingriff bestehen, auch wenn Sender und Empfänger der externen Effekte selbständig zu keiner Lösung gelangen. 6.4.2 Spieltheoretische Betrachtung Die Existenz externer Effekte kann auch durch eine spieltheoretische Betrachtung erläutert werden. Hier wird im Folgenden ein 2x2-Bimatrix-Spiel diskutiert, bei dem zwei Akteure je zwei alternative Entscheidungsmöglichkeiten haben. Diese werden unabhängig voneinander getroffen. Das Prinzip des hier dargestellten Spieles ist ein Koordinationsspiel, das auch als „Kampf der Geschlechter“ bezeichnet wird. Die „Coverstory“ dieses Spieles: Ein Paar will zwar am liebsten alles gemeinsam machen, Frau und Mann haben jedoch unterschiedliche Vorstellungen über die Aktivitäten. Dazu ist in → Tabelle 6.5 die Auszahlungsmatrix zweier Reisebüros angegeben, die eine Standortentscheidung zu treffen haben. In der Ausgangssituation gebe es in dem betreffenden Ort kein Reisebüro. Die beiden Standorte jedoch unterscheiden sich: Reichenhausen werfe mehr Umsatz ab als Kohlendorf. Umsatz sei hier das zu maximierende Kriterium. Auch ist die Qualität der beiden Anbieter verschieden: 122 6 Externe Effekte <?page no="123"?> Reisebüro A sei in seiner Auswahl und sonstigen Angebotsqualität etwas schwächer als Reisebüro B. - Reisebüro B Reichenhausen Kohlendorf Reisebüro A Reichenhausen A: 8 / B: 10 A: 14 / B: 11 Kohlendorf A: 10 / B: 16 A: 7 / B: 8 Anmerkung: In den Matrixfeldern sind Umsätze in Geldeinheiten p. a. für die Reisebüros aufgeführt. Tab. 6.5: Das Koordinationsspiel am Beispiel zweier Reisebüros bei ihrer Standortentscheidung Es sind vier verschiedene Situationen nach den beiden Entscheidungen denkbar: beide sind in Reichenhausen oder in Kohlendorf; bzw. je einer ist in Reichenhausen und der jeweils andere in Kohlendorf. Die für ein Unternehmen zu erwartenden Umsätze sind jedoch nicht nur von der eigenen Leistung abhängig, sondern auch von der Aktivität des anderen: das sind externe Effekte. Gehen wir einmal davon aus, dass A sich für Reichenhausen entscheidet und B für Kohlendorf; wenn nun B seine Entscheidung zugunsten von Reichenhausen revidiert, so vermindert sich der Umsatz As von 14 auf 8; 6 Einheiten gehen ohne eigenes Zutun verloren. Wenn man die Gewinne in den Matrixfeldern sich ansieht, erkennt man die Logik: Wenn beide am gleichen Standort sind, erzielen sie Gesamtumsätze von 18 (in Reichenhausen) bzw. 15 (in Kohlendorf). Alleine, wenn der jeweils andere am anderen Standort ist, können die Reisebüros diesen Umsatz nicht ganz erzielen: In Reichenhausen schafft A nur 14, während B 16 erreicht. In Kohlendorf ist der Umsatz ohne Konkurrenz für A 10 und von B werden 11 erreicht. Die Gesamtumsätze jedoch sind bei den Strategiekombinationen, die unterschiedliche Standorte bedeuten, größer: 26 und 25. Der Unterschied ist wie folgt zu begründen: Wenn der stärkere Anbieter im umsatzträchtigeren Ort angesiedelt ist, so kann er hier mehr abschöpfen als der schwächere Anbieter; dadurch wird der geringere Umsatz des Schwächeren am weniger umsatzträchtigen Standort überkompensiert. Diese Betrachtung hat betriebswirtschaftliche und politische Aspekte. Betriebswirt‐ schaftlich ist klar: am liebsten möchte jeder der Anbieter, dass er selbst alleine in Reichenhausen seinen Standort hat: Das bringt für beide den jeweils maximalen Umsatz von 14 (A) bzw. 16 (B). Um zu diesem Umsatz jedoch zu gelangen, bedarf es einer Entscheidung des Konkurrenten für den schlechteren Standort. Dies ist grundsätzlich durch zwei Strategien zu erreichen: durch Drohung und durch Kooperation. Die Drohstrategie: Ein Reisebüro macht deutlich, dass es sowieso sich in Reichenhausen an‐ zusiedeln gedenkt. Dadurch wird die „Spielsituation“ des Konkurrenten eingeschränkt. In → Tabelle 6.6 gehen wir davon aus, dass Reisebüro B eine solche Drohstrategie einsetzt. 6.4 Marktwirtschaftliche Lösungen 123 <?page no="124"?> Reisebüro B Reichenhausen Reisebüro A Reichenhausen A: 8 / B: 10 Kohlendorf A: 10 / B: 16 Anmerkung: In den Matrixfeldern sind Umsätze in Geldeinhei‐ ten p. a. für die Reisebüros aufgeführt. Tab. 6.6: Das Koordinationsspiel am Beispiel zweier Reisebüros bei ihrer Standortentscheidung: Drohstrategie von B Man erkennt: Nun ist es für A sinnvoll, in Kohlendorf zu investieren. Dadurch würde der gemeinsame maximale Gesamtumsatz erreicht; A jedoch würde - im Gegensatz zu B - unter seinen maximalen Möglichkeiten bleiben. Auch A hat die Möglichkeit, seine Drohstrategie einzusetzen; diese ist in → Tabelle 6.7 dargestellt. In diesem Fall würde B, wenn es sich umsatzmaximierend an A anpasst, sich für den Standort Kohlendorf entscheiden; dadurch käme A zu seinem Maximalumsatz, seine Drohstrategie wäre erfolgreich. Wenn jedoch beide Anbieter gleichzeitig drohen und ihre Drohung verwirklichen, dann kommt es zu der in → Tabelle 6.8 dargestellten Situation. Beide Anbieter sind am gleichen Standort und machen einen suboptimalen Umsatz. Deshalb entsteht ein Verhandlungsanreiz, der, wenn dies möglich ist, vereinfacht wird durch Ausgleichszahlungen: Die für beide besseren Lösungen sind die Aufteilungen auf zwei Standorte; beide möchten freilich gern nach Reichenhausen: Kollektiv optimal wäre die Lösung A in Kohlendorf und B in Reichenhausen - diese könnte sich B durch eine Ausgleichszahlung an A erkaufen. (Die betriebswirtschaftlichen Aspekte sind damit keineswegs insgesamt erfasst: Insbesondere die Verhandlungsstärke der beiden Partner wird die Lösung beeinflussen; auch ist die genaue Höhe der Ausgleichszahlung unklar. - Reisebüro B Reichenhausen Kohlendorf Reisebüro A Reichenhausen A: 8 / B: 10 A: 14 / B: 11 Anmerkung: In den Matrixfeldern sind Umsätze in Geldeinheiten p. a. für die Reisebüros aufgeführt. Tab. 6.7: Das Koordinationsspiel am Beispiel zweier Reisebüros bei ihrer Standortentscheidung: Drohstrategie von A 124 6 Externe Effekte <?page no="125"?> Reisebüro B Reichenhausen Reisebüro A Reichenhausen A: 8 / B: 10 Anmerkung: In den Matrixfeldern sind Umsätze in Geldeinhei‐ ten p. a. für die Reisebüros aufgeführt. Tab. 6.8: Das Koordinationsspiel am Beispiel zweier Reisebüros bei ihrer Standortentscheidung: Drohstrategien von A und B Politisch ist die Situation ebenso problematisch. Wenn in einer Destination die für das touristische Incoming Verantwortlichen Standortentscheidungen verschiedener Hotels verfolgen, dann mag sich aus der oben dargestellten Neigung zu Drohstrategien (und der daraus möglicherweise folgenden, für die Anbieter suboptimalen Lösung) eine Haltung der Politik ableiten: Eingriff mit dem Ziel der Einigung. Dieser Eingriff jedoch ist fragwürdig. Er untergräbt grundsätzlich die marktwirtschaftlichen Mechanismen und außerdem werden häufig Effekte der Situation vernachlässigt, die sich außerhalb der betrachteten Konkurrenz abspielen: Eine Unterstützung des Staates zur Einigung führt oft zu Monopolen oder monopolähnlichen Situationen. Die Anbieter werden angeleitet, sich dort und dort anzusiedeln, um sich so gegenseitig wenig Konkurrenz zu machen und ihre Ergebnisse zu verbessern. Das allerdings geschieht nicht selten zu Lasten der Konsumenten. 6.5 Eingriffsnotwendigkeit Es ist streitig, ob staatlicherseits eingegriffen werden muss, wenn Multiplikatoreffekte vorliegen; denkbar ist auch, dass erst der Staat selbst durch verzerrende steuerpolitische Wirkungen die externen Effekte produziert. Hier geht es auch um die Konsequenz von kostenlos zur Verfügung gestellten Gütern. Gerade für Destinationen kann man den letzteren Grund annehmen: der Strand, das Kurkonzert, die Parks: der Staat erzeugt hier positive externe Effekte. Dennoch kann nicht einfach gesagt werden, der Staat müsse die Eigentumsrechte ausreichend definieren, dann ergäbe sich schon ohne weiteres Zutun eine optimale Situation. Die langfristigen Wirkungen in einem touristischen Zielgebiet, das übernutzt wird, können ohne staatlichen Eingriff verheerend sein. Ein Gutteil der Probleme ist dann durch negative externe Effekte entstanden. Da muss der Staat auch eingreifen, weil soziokulturelle Fragen oft nicht durch die Vergabe von Eigentumsrechten beein‐ flussbar sind. Wesentlich dünner wird jedoch das Eis, wenn man einer Institution, die Ausgangs‐ punkt einer Kette von positiven (multiplikativen) Einkommenswirkungen ist, eine staatliche Förderung zukommen lässt. Die Begründung steht auf tönernen Füßen, und 6.5 Eingriffsnotwendigkeit 125 <?page no="126"?> es ist durchaus denkbar, dass sich der Erzeuger dieser positiven externen Effekte seine Tätigkeit von den Begünstigten bezahlen lässt. Außerdem darf in diesen Fällen das Folgende nicht vergessen werden: Die Schraube lässt sich nicht unendlich weit drehen, d. h. eine Investition am Ort A ersetzt eine Investition am Ort B. Den positiven externen Effekten am Ort A stehen also negative externe Effekte am Ort B gegenüber. Wer ist denn schon auf den Gedanken gekommen, vom Musicalbetrieb in Hamburg dafür eine Zahlung zu verlangen, dass die Hannove‐ raner Souvenirstände einen geringeren Umsatz haben, weil dort nun kein Musical mehr angesiedelt werden wird? Außerdem erzeugt beinahe jede wirtschaftliche Tätigkeit irgendwelche Multiplikatorwirkungen: Das ist ein nicht vollständig regelbarer Bereich, der zu Fehlentscheidungen einlädt. Staatseingriff als ultima ratio bedeutet: Nur wenn die externen Kosten unzumut‐ bar sind, rechtfertigt das eine Korrektur. Berücksichtigt in dieser Aufforderung zur Zurückhaltung ist gewiss, dass der Eingriff selbst in der Regel Kosten verursacht, die häufig durch Steuergelder aufzubringen sind: Da ist das unbefriedigende Ergebnis, dass unbeteiligte Steuerzahler dafür herhalten müssen, die externen Kosten anderer zu regulieren. Einschränkend sollte man schon erwähnen, dass dort, wo eine saubere Internalisierung möglich ist, diese durchaus gerechtfertigt sein kann: Wer ist für den Bau einer Lärmschutzwand verantwortlich? Wenn dazu anonyme Steuergelder herangezogen werden, dann ist die Maßnahme, wenn nicht völlig unhaltbare Lärmver‐ hältnisse bestehen, sicherlich fragwürdiger, als wenn dies durch eine Autobahngebühr finanziert würde. Auf den Tourismus übertragen: Touristische Infrastruktur, ein Kurpark oder eine Strandpromenade, die allgemein kostenlos betreten werden dürfen, erzeugen positive externe Effekte. Staatseingriff ist hier auf zwei Ebenen zu hinterfragen: ■ Soll der Staat die touristische Infrastruktur stellen? Und: ■ Wie soll der Staat touristische Infrastruktur, wenn er sie stellt, finanzieren? bzw. Welchen Einfluss soll er auf die Betreiber nehmen, wenn er die touristische Infrastruktur nicht selbst stellt? Diese beiden Komplexe werden in diesem Buch getrennt behandelt: Hier gehe ich davon aus, dass der Staat die Infrastruktur selbst stellt - also geht es zunächst nur um die Finanzierung. Mit der Einbeziehung Dritter in die Bereitstellung erübrigt sich die Frage der Finanzierung, sofern nicht der Staat dies wiederum subventioniert. Eine internalisierende Finanzierungsform stellt die Kurtaxe dar. Sie ist aus Sicht der Problematik externer Effekte eindeutig der allgemeinen Steuerfinanzierung - insbesondere derer aus gemeindlichen Mitteln der Einkommenssteuer - vorzuziehen, wenn die Einwohner selbst einen geringen Anteil an der Nutzung der touristischen Infrastruktur haben. Sehr wichtig für die politische Praxis ist die Tatsache, dass im Grunde beinahe jedes menschliche Verhalten externe Effekte hervorruft. Beispiele sind das attraktive Äußere eines Mitmenschen, gepflegte Vorgärten oder liebevoll restaurierte Altbauten 126 6 Externe Effekte <?page no="127"?> oder - als negative externe Effekte verursachend - die Alkoholfahne des Nachbarn, seine ungepflegte Erscheinung und seinen schleichenden Gang: Eine Politik, die es auf absolute Gerechtigkeit anlegen würde, müsste diese externen Effekte internalisieren, indem sie die Vorgartenpflege belohnt (durch Zahlungen der beglückten Passanten) und indem der unappetitliche Nachbar eine Ausgleichszahlung an diejenigen leisten müsste, denen er ins Gesicht gepustet hat. Eine Korrektur solcher Quisquilien ist nicht sinnvoll: Der Kern liegt aber wohl eher in der Undurchführbarkeit, denn einem verteilungspolitischen Ideal entspräche die Korrektur durchaus. Die Crux liegt nun in diesem Ideal, das für Politiker einen Anreiz und eine Begründung für Eingriffe liefert, denen im Einzelfall dann auch nur schwer argumentativ beizukommen ist. Dadurch ergibt sich in diesem Bereich auch eine besondere Aktivität von Interessengruppen, deren Schreien nach Verbesserung ihrer Situation, wenn sie unter negativen externen Effekten zu leiden haben oder unbelohnt positive externe Effekte erzeugen, ja durchaus nachvollziehbar ist. Am Ende sei noch einmal hervorgehoben, dass staatliche Informationspolitik gerade im Tourismus ein oft sehr geeignetes Mittel ist, da viele der Probleme nicht existenzi‐ eller Natur sind und Touristen häufig relativ idealistische Vorstellungen vom Urlaub haben und daher sich oftmals gern vernünftiger und vor allem altruistischer verhalten würden, wenn man ihnen Kenntnis über die Möglichkeiten dazu gäbe. Diese Form des Staatseingriffs zeugt von weniger Anmaßung über das Wissen der Kosten und Nutzen, die den einzelnen Teilnehmern entstehen; vor allem aber wird mit Informationspolitik allein nicht für den Touristen entschieden. Insbesondere in Situationen, die nur mittlere Bedeutung haben, ist ein Schild, auf dem um Ruhe oder um die Kenntnisnahme, dass das Wiederaussäen des Rasens soundsoviel koste, gebeten wird, ausreichend: Hier muss nicht bestraft oder verboten werden. Da ja alles sein Für und Wider hat, hier auch noch das Wider: Geringer lenkender Einfluss hat allerdings die Konsequenz, dass wenig altruistisch denkende Menschen im Bewusstsein ihrer kollektiv schädlichen Vorgehensweise die entstehenden Freiräume nutzen. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Reiß, W. (2007). Mikroökonomische Theorie: historisch fundierte Einführung. Olden‐ bourg Verlag. ■ Rieck, C. (2006). Spieltheorie: eine Einführung. ■ Stocker, F. (2014). Moderne Volkswirtschaftslehre: Logik der Marktwirtschaft. de Gruyter Oldenbourg. ■ Weimann, J. (2009). Wirtschaftspolitik: Allokation und kollektive Entscheidung. Springer. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise 127 <?page no="129"?> 7 Öffentliche Güter Es lassen sich vier verschiedene Arten von Gütern unterscheiden, wenn man diese nach zwei Kriterien ordnet: Nach der Möglichkeit, Konsumenten von der Nutzung auszuschließen, und nach der Rivalität beim Konsum des Gutes. Diese Differenzierung ist notwendig, um diejenigen Güter zu definieren, die der Staat möglicherweise selbst anbieten oder deren Angebot der Staat in einer noch zu benennenden Form kontrollieren muss. Ausschließbarkeit vom Konsum heißt, es muss möglich sein, einem nicht gewollten Kunden den Konsum zu verwehren. Das heißt, dass es definierbare und durchsetzbare Eigentumsrechte an diesen Gütern gibt. Solche Güter werden auch als marktfähig bezeichnet; es gibt einen Anreiz, diese herzustellen und/ oder anzubieten, wenn eine ausreichende Nachfrage vorhanden ist. Nutzungsrivalität beim Konsum heißt, dass sich die Konsumenten stören oder gar einander am Konsum hindern. In → Tabelle 7.1 sind die vier aus verschiedenen Kombinationen von Vorliegen und Nichtvorliegen der Nutzungsrivalität und des Ausschlussprinzips entstehenden Güterarten dargestellt. Der Begriff öffentliche Güter soll für die drei Güter gelten, für die nicht gleichzeitig das Ausschlussprinzip und Nutzungsrivalität vorliegen. Güterart Vorliegen des Aus‐ schlussprinzips Vorliegen der Nut‐ zungsrivalität Privatgut ja ja öffentliche Güter Clubgut ja nein Allmende nein ja Kollektivgut nein nein Tab. 7.1: Güter differenziert nach den Kriterien Ausschlussprinzip und Nutzungsrivalität Wichtig ist, dass öffentliche Güter nicht gleichzusetzen sind mit staatlichen Gütern. Zwar stellt der Staat viele öffentliche Güter her oder bietet sie an; es gibt jedoch eine ganze Reihe von öffentlichen Gütern, die von privaten Unternehmen angeboten werden oder als natürliche Ressourcen einfach so da sind. Der Incoming-Tourismus profitiert sowohl von den produzierten öffentlichen Gü‐ tern (z. B. Verkehrswege) als auch von den nicht produzierbaren (z. B. Natur), meist, ohne sich an den Kosten zu beteiligen. Soweit können wir folgen. <?page no="130"?> 1 Die Betonung liegt hier auf „ein“. 7.1 Private Güter Eine Nacht im Hotelbett oder ein Platz 1 in einem Flugzeug auf einer bestimmten Strecke - das sind Güter, von deren Nutzung man ungewollte Konsumenten ausschließen kann. Wenn man auf diesem Sitzplatz Platz genommen hat, dann kann dies auf dem gleichen Flug kein anderer mehr tun: Es herrscht Nutzungsrivalität und man kann ohne Probleme diejenigen vom Konsum ausschließen, die nicht gezahlt haben. Das sind ideale Bedingungen für private Unternehmen, mit solchen Gütern lässt sich (wenn man sich geschickt anstellt) Geld verdienen. Die Forderung, dass solche Güter nur von privatwirtschaftlichen Unternehmen hergestellt werden sollen, ist weit verbreitet. Staatseingriffe in die Produktion von Privatgütern, wenn sie die Produktionsfunk‐ tion des Anbieters negativ beeinflussen, haben immer einen Rückgang der Einnahmen der Anbieter, jedoch auch einen Nutzenverlust der Konsumenten durch Preiserhöhung zur Folge. Diese Betrachtung kann man auch auf die Alternative, dass der Staat selbst der Anbieter ist, übertragen: Der Staat muss, wenn sein Einsatz hier gerechtfertigt ist, abzüglich aller Eigensubventionierung, der günstigste Anbieter sein, wenn die Produktion gerechtfertigt sein soll. Und selbst in diesem Fall gibt es noch grundsätzliche Zweifel, weil durch die Staatsaktivität ein Prinzip der Marktwirtschaft gebrochen würde. (Es bleiben allerdings die Begründungen für das staatliche Engagement, wenn es sich bei den Gütern um meritorische handelt.) Beispiel | Wenn die Tourismuszahlen einfach nicht steigen wollen, dann greifen die staatlichen DMOs in Deutschland gern zu der naheliegenden Lösung: Wir helfen uns selbst. Es reicht für viele Verantwortliche nicht mehr aus, sich auf Informationsleistungen und Infrastrukturen zu beschränken. Sie wählen die eigene Organisation von Reisen: Packages, die von Gemeinden, kommunalen oder regio‐ nalen Organisationen angeboten werden, findet man immer häufiger im Angebot. Vorteile sind die Akquirierung zusätzlicher Gäste und ein Kommunikationsmittel für diejenigen Gäste, die sich - angeregt durch das Pauschalangebot - eine individuelle Reise zusammenstellen. Diese auf den ersten Blick faszinierende Lösung der Incoming-Probleme hat jedoch ihre Haken. Zu Beginn der Diskussion um ein eigenes Angebot stellt sich für die betreffenden staatlichen Tourismusverantwortlichen die Situation regelmäßig so dar: Die Aus‐ lastung der einheimischen Gastronomie und Hotellerie ist unzureichend, es gibt deutliche saisonale Löcher, die Infrastruktur wäre deutlich aufnahmefähiger. Wie bekommt man nun zusätzliche Gäste in den eigenen Ort oder in die eigene Region? Man bestimmt also Verantwortliche, die das Angebot durchforsten, die sich die Packages der Konkurrenz betrachten, die darüber nachdenken, welche Angebote kombinierbar wären. Die Hoteliers und Museumsdirektoren, die Theaterleiter und 130 7 Öffentliche Güter <?page no="131"?> die Fahrradverleiher werden zusammengetrommelt. Es werden die Pauschalen geschnürt, Preise festgelegt, die Angebote auf der Homepage platziert oder hübsche Prospekte gedruckt. (Wie viele dieser Prospekte ihren Weg wohl nicht zum Kunden gefunden haben …? ) Die Frage des Vertriebs der Leistungen ist für die „Incoming-Touristiker“ oft eine schwierige, da sie damit weniger Erfahrung haben als mit Öffnungszeiten oder Gästeführungen. (Daher verwundert es nicht, dass die Pauschalen häufig genau im Bereich Vertrieb kranken.) Kann man die Tätigkeit des Pauschalen-Organisierens von Beamten oder Ange‐ stellten im öffentlichen Dienst überhaupt rechtfertigen? Aus kommunaler Sicht gewiss: Es ist eine Art Wirtschaftsförderung - aber die Berechtigung dieser Tätigkeit ist ebenfalls höchst fragwürdig. Eine vom Staat angebotene oder organi‐ sierte Pauschale bringt unter Umständen mehr Touristen in den Ort und steigert damit die Umsätze der örtlichen Wirtschaft (dadurch wird aber der Umsatz einer Konkurrenzgemeinde geschwächt - vorausgesetzt, der Tourist wäre anderenfalls dorthin gefahren). Wenn sich so alle Gemeinden Konkurrenz machen, ist die ganze Aktivität nichts als ein riesiges Laufrad, in dem alle mitstrampeln, ohne voranzukommen. (Und der staatliche Apparat bläht sich auf und auf.) Die Packages, die von staatlichen Stellen in den letzten Jahren aufgelegt wurden, sind nur teilweise erfolgreich. Es gibt in allen Teilen der Republik ungezählte Versuche, die ohne jegliche Resonanz blieben oder nur sehr schwach berücksichtigt wurden. Die saisonalen „Lückenbüßer“ sind oft unter den Flops. Bei diesen Reiseangeboten handelt es sich um Güter, die bei den Gästen häufig auf eine geringe oder keine Nachfrage stoßen. In einem echten marktwirtschaftlichen System gäbe es dieses Angebot nicht (oder es würde schnellstens vom Markt gefegt). Hier ist der Staat eine Krücke für Ineffizienz, denn die Leistungen für die Organisation müssen ja erbracht werden - und das ist nicht einmal billig für den Steuerzahler, denn hier organisieren die Pauschalreisen ja Menschen, die - mit Verlaub - oft nur wenig Erfahrung mit dieser Tätigkeit haben: Die Spezialisten arbeiten bei den Reiseveranstaltern. Neben den Reinfällen gibt es aber auch eine Reihe von Erfolgen. Wenn eine Stadt ein erfolgreiches Musical am Ort oder eine bekannte Kunsthalle mit überörtlich relevanten Ausstellungen hat, dann findet eine Pauschale durchaus ihr Publikum. Da gibt es sogar echte Renner. Und doch: Auch dies ist kein geeignetes Betäti‐ gungsfeld für den Staat. Wenn eine örtliche oder regionale DMO eine erfolgreiche Pauschale organisiert, dann würde es ein privater Reiseveranstalter auch tun! In einer Marktwirtschaft hätte dieser den Vortritt. Das akzeptiert die örtliche Touris‐ musverwaltung natürlich ungern, und das Argument zugunsten des staatlichen Angebots ist häufig der Preisvorteil gegenüber dem privaten Reiseveranstalter. Dass jedoch durch die Einbeziehung des öffentlichen Dienstes die staatlichen Angebote oft indirekt subventioniert werden, wird dabei außer Acht gelassen. Die Organisationsarbeit, die sich ein Reiseveranstalter bezahlen lassen muss, macht 7.1 Private Güter 131 <?page no="132"?> das privatwirtschaftliche Angebot teurer. Dadurch kommt es bei den erfolgreichen Pauschalen zu einem Verdrängungsprozess auf Kosten privater Unternehmen, der schlussendlich auch noch vom Steuerzahler bezahlt werden muss. Eine Pauschalreise ist ein privates Gut! Es sind das Ausschlussprinzip und das Prinzip der Nutzungsrivalität beide gültig. Eine Pauschalreise ist aus Sicht der Theorie der öffentlichen Güter nichts anderes als ein Butterbrot. Bedeutet das, dass jegliche Reiseveranstaltertätigkeit des Staates zu unterlassen ist? Nein: Es gibt eine Nische, in die private Reiseveranstalter gar nicht hinein wollen. Es handelt sich um die „moralischen“ Reisen, die nicht kostendeckend anzubieten sind. Wenn eine Reise nicht gebucht wird, da die ökologische Ausgestaltung oder die gelenkte bildende Funktion der Reise sowie der Preis abschrecken, dann kann man den staatlichen Eingriff rechtfertigen. Es ist allerdings eine schwierige, hier nicht zu klärende Frage, welche Reise denn diese Anforderungen erfüllt - Tatsache bleibt, dass die Menschen wohl oft gerade bei ihrer Urlaubswahl nicht an ihr eigenes langfristiges Wohl denken und dass hier eine Lenkung durch den Staat zu begründen wäre. Wenn man sich jedoch die staatlichen Pauschalangebote ansieht, dann erfüllen nur wenige wirklich diese lenkende Funktion: hin zum besseren Leben! 7.2 Clubgüter Beispiele für Clubgüter sind Sportveranstaltungen und Sporteinrichtungen, Kabel‐ fernsehempfang, Straßen, Parks, Universitäten oder öffentliche Verkehrsmittel. Als touristisches Beispiel soll der Golfplatz dienen: Man kann die Nutzer selektieren und es herrscht keine Nutzungsrivalität. Speziell bei Clubgütern, die eine Übertragung auf weit auseinander sich befindliche Empfänger beinhalten, ist die Frage der Nutzungskonkurrenz eindeutig: Es gibt absolut keine gegenseitige Beeinflussung der Kunden von TV-Programmen. Die Lage auf dem Golfplatz ist jedoch eine andere: Man kann davon ausgehen, dass ein leerer Golfplatz mehr Nutzen für den Spieler stiftet als ein relativ voller, bei dem aber noch keine Nutzungskonkurrenz im engeren Sinne besteht. Diese Bezeichnung ist jedoch relativ: Es ist niemandem verwehrt, auch eine Nutzenminderung zu empfinden, wenn jemand sich mit ihm auf dem gleichen Platz befindet, ohne dass sich die Wege und die Spielsituationen tatsächlich begegnen. Diese einschränkende Betrachtung ist sehr wichtig für die Beurteilung des Staatseinflusses, wie noch deutlich werden wird. Nehmen wir einmal Angebote, die große touristische Bedeutung haben und diffe‐ renzieren sie nach der psychologischen Nutzungskonkurrenz. Dabei soll psychologisch hier bedeuten, dass die eigentlich formal vorgesehene Funktion des Gutes erfüllbar ist, dass jedoch ein Überfüllungscharakter des Gutes durch andere Nutzer entsteht, der sich nicht durch Nichterfüllung des zentralen Zwecks des Angebots erklären 132 7 Öffentliche Güter <?page no="133"?> lässt. In → Tabelle 7.2 ist dazu das Fliegen in einem Flugzeug als Beispiel mittlerer Empfindlichkeit für solche Überfüllungserscheinungen genannt: Damit ist gemeint, dass man auf seinem Sitzplatz (der an sich ein privates Gut ist) innerhalb des Clubgutes Flugzeug sich häufig wohler fühlt, wenn wenige Plätze belegt sind, als wenn die Maschine ausgebucht ist. Worin liegt der Unterschied zwischen einer Tennisanlage und einem alpinen Skige‐ biet? Aus Sicht der einfachen Benennung als Clubgüter zunächst einmal keiner: Bei beiden Angeboten können die Nutzer ausgeschlossen werden, wenn sie nicht den geforderten Eintrittspreis zahlen; und es sei hier bei beiden vorausgesetzt, dass die ei‐ gentliche Tätigkeit des Tennisspielens oder Skifahrens ohne nennenswerte Störungen durchführbar ist. Und doch gibt es einen zentralen Unterschied: Ein Tennisspieler hat seinen Court, der ihm zugewiesen wird, in dem er sein Gebiet hat; ein Tennisspieler wird sich während des Spiels auf diesen Bereich konzentrieren und seinen Nutzen bezieht er weitestgehend (so lange nicht „für die Galerie“ gespielt wird) aus dem Mikroraum. Der Nutzen des Skifahrers dagegen hängt aus mehreren Gründen stärker von der Gesamtbelastung des Skigebietes ab: Auch wenn sich keine Schlangen an den Liften bilden (dann wäre es kein Clubgut mehr) wird eine Situation eines freien (womöglich noch frisch beschneiten) Hangs als viel nutzenstiftender empfunden als eine mäßig belegte Piste, auf der sich dennoch die Sportler nicht im engeren Sinne stören. Der Skifahrer sucht zusätzlich zu seiner sportlichen Tätigkeit Freiheitsgefühle und Naturnähe; diese psychologische Komponente jedoch ist sehr empfindlich für andere Nutzer. geringe psychologische Nutzungskonkurrenz mittlere psychologische Nutzungskonkurrenz große psychologische Nut‐ zungskonkurrenz ■ Tennisanlage ■ Squashanlage ■ Bowling- und Kegelbah‐ nen ■ kulturelle Veranstaltun‐ gen mit nummerierten Sitzplätzen ■ Freizeitparks* ■ Restaurants ■ Sportveranstaltungen** ■ Flugzeug ■ Eisenbahn ■ Strände (sofern abge‐ sperrt) ■ Parks ■ Loipen (sofern Ausschluss möglich) ■ Golfplatz ■ Schwimmbäder ■ alpine Skigebiete Erläuterung: * Wenn sich vor den Einrichtungen der Freizeitparks Schlangen bilden, dann handelt es sich nicht mehr um ein Clubgut; die Einordnung hier betrifft nur Situationen ohne echte Nutzungskonkurrenz. ** Gemeint ist „Passiv-Sportkonsum“, bei dem sich häufig eine positive gegenseitige Beeinflus‐ sung durch die Zuschauer(-mengen) ergibt bis zu einer bestimmten, recht hohen Auslastung. Tab. 7.2: Die Empfindlichkeit von touristisch relevanten Clubgütern (Beispiele) für psychologische Nutzungskonkurrenz 7.2 Clubgüter 133 <?page no="134"?> Der Staat muss diese Unterschiede beachten, wenn er selbst Clubgüter plant oder wenn er sich mit dem Angebot von Clubgütern durch private Unternehmen beschäftigt: der Staat hat die Wohlfahrt der Bevölkerung zu sehen. Durch eine Benennung der Auslastungsmöglichkeiten und daraus folgenden Strategien für Preise von Clubgütern allein ist es nicht getan. Ein Schwimmbad, das Platz für 100 Gäste gleichzeitig hat, immer voll auszulasten, heißt nicht, dass auf diese Weise den dann jeweils 100 Gästen der gleiche Nutzen gestiftet wird wie den 20, die bei einem höheren Preis noch kämen. Diese Differenzierung wird jedoch häufig vergessen, wenn versucht wird, eine (technisch mögliche und den Charakter des Clubgutes formal nicht brechende) maximale Auslastung anzustreben. Weniger kann für den Konsumenten hier durchaus mehr sein: Qualitätsstrategien für alpine Skiorte sind sicherlich Erfolg versprechend. Dazu gehören jedoch auch relativ hohe Eintrittspreise, da nur diese die psychologische Nutzungskonkurrenz zu verringern in der Lage sind. Alternativ können auch Ange‐ botseinschränkungen, die die Zielgruppen verkleinern, eine solche Wirkung haben. Beispiele hierfür sind vergrößerte Sitzabstände in Flugzeugen oder Snowboardverbote in Skigebieten, die durchaus nicht unter echten Überfüllungstatbeständen leiden. Wenn ein Clubgut von einem gewinnmaximierenden Unternehmen angeboten wird, hat dies häufig zur Folge, dass einige der zur Verfügung stehenden Gütereinheiten ungenutzt bleiben. Das gilt auch, wenngleich in seiner Bedeutung eingeschränkt, wenn durch geeignetes Yield-Management eine Auslastungsverbesserung erzielt werden kann ( Jedenfalls solange noch einzelne Gütereinheiten nicht abgesetzt werden ). Der Einfachheit halber wird im Folgenden auf die Diskussion der Möglichkeit, die Preise zu differenzieren, verzichtet; außerdem soll ein Gut angenommen werden, für das die Grenzkosten null sind. Es mache also keinen Unterschied aus, ob einer oder viele Konsumenten gleichzeitig das Clubgut konsumieren - jedenfalls bis zur Auslastungsgrenze hin. Diese Annahmen gelten nur für ein Clubgut mit geringer psychologischer Nutzungs‐ konkurrenz: die Tennisanlage oder das Konzert. Aus Sicht der Politik ergibt sich die Problematik, dass ein privater Anbieter ganz bewusst bestimmte Nachfrager nicht an sein Angebot heranlässt, obwohl es noch freie Plätze gibt, weil diese Nachfrager einen geringeren als den gewinnmaximierenden Preis dafür zahlen. Der Einfachheit halber soll dies an einem Zahlenbeispiel diskutiert werden. Die Nachfragefunktion für das Spielen in einer bestimmten Stunde auf einem Tennisplatz mit acht Feldern sei: x = 10 - p Dabei ist x die gesamte nachgefragte Menge, die sich mit sich erhöhendem Preis p ständig verringere. Um der Stetigkeit der Funktion Rechnung zu tragen, jedoch die Diskussion auf 10 Nachfrager(-paare) beschränken zu können, sei angenommen, dass die Zahlungsbereitschaft desjenigen Kunden mit der höchsten Zahlungsbereitschaft 9,5 Geldeinheiten betrage; der „zweite“ Kunde würde 8,5 Geldeinheiten zahlen, …, der 134 7 Öffentliche Güter <?page no="135"?> „letzte“ Kunde noch 0,5 Geldeinheiten. Graphisch lässt sich diese Nachfragefunktion wie folgt darstellen (→ Abbildung 7.1). 10 Nachfragefunktion 10 p x Abb. 7.1: Die Nachfragefunktion nach einem Clubgut Der Tennisplatzbesitzer habe in dieser Stunde fixe Kosten von 15 Geldeinheiten; es sei für ihn völlig gleichgültig, ob ein Feld oder acht Felder belegt sind. Wenn er gewinnmaximierend handelt, ergibt sich ein Preis von 5 Geldeinheiten (Diese Berech‐ nung geht von der Stetigkeit der Nachfragefunktion aus; wenn die oben getroffene Annahme der Unstetigkeit wegen der Überschaubarkeit der Nachfragermenge einbe‐ zogen würde, wäre der gewinnmaximale Preis 5,5): 5 Plätze à 5 Geldeinheiten bringen 25 Geldeinheiten Einnahme (das entspricht also einen Gewinn von 10 Geldeinheiten). In → Abbildung 7.2 sind die Bruttogewinne (ohne Berücksichtigung der Fixkosten des Produzenten) von 25 Geldeinheiten (unteres Quadrat) sowie die Konsumentenrenten abgetragen für den Fall der Gewinnmaximierung. Konsumentenrenten sind die „Ge‐ winne“ der Nutzer: Diejenigen Tennisspieler, die 9,5 Geldeinheiten zu zahlen bereit waren und nun 5 zahlen müssen, machen demzufolge 4,5 Geldeinheiten Gewinn. Die vier weiteren Nachfrager, die 8,5 bis 5,5 Geldeinheiten zu zahlen bereit sind, haben also 3,5 bis 0,5 Geldeinheiten Konsumentenrente. Diese Konsumentenrenten (in der Summe 12,5) entsprechen dem Feld im oberen Dreieck in →-Abbildung 7.2. 7.2 Clubgüter 135 <?page no="136"?> 10 Nachfragefunktion 10 p x Bruttogewinne Konsumentenrenten 5 5 Abb. 7.2: Konsumentenrenten und Bruttogewinne bei privatem Angebot des Clubgutes Diese Situation beobachtet ein Vertreter der Destination und bemerkt, dass eigentlich ein zusätzliches Potenzial zur Befriedigung der Touristen brachliegt. Wenn nämlich der Tennisplatzbesitzer seinen Preis so setzen würde, dass alle Plätze belegt sind, jedoch (noch) keine Nutzungskonkurrenz entsteht, dann könnten acht Nachfrager (in diesem Fall ja eigentlich Paare und Quartette) befriedigt werden. Der Preis müsste dazu auf 2 Geldeinheiten gesenkt werden. Der Tennisplatzbesitzer würde damit immer noch 1 Geldeinheit (Netto-)Gewinn machen. In → Abbildung 7.3 ist sein Bruttogewinn von 16 dargestellt. Die Konsumenten jedoch würden eine deutlich höhere Konsumen‐ tenrente haben: Der zahlungsbereiteste Kunde 7,5 Geldeinheiten (9,5 Geldeinheiten Zahlungsbereitschaft abzüglich 2 Geldeinheiten tatsächlich zu zahlendem Preis). Diese Konsumentenrente reduziert sich auf 0,5 Geldeinheiten bis zum achten Nachfrager, der mit seiner Zahlungsbereitschaft von 2,5 Geldeinheiten nun auch noch ein Feld anmietet. Das obere Dreieck in → Abbildung 7.3 stellt die gesamte Konsumentenrente in Höhe von 32 Geldeinheiten dar. 10 Nachfragefunktion 10 p x Bruttogewinne Konsumentenrenten 8 2 Abb. 7.3: Konsumentenrenten und Bruttogewinne bei durch den Staat beeinflusstem Angebot 136 7 Öffentliche Güter <?page no="137"?> Es wird deutlich, dass die Summe aus Bruttogewinnen und Konsumentenrenten im zweiten Fall höher ist. Dies ist jedoch der gesellschaftlich relevante Indikator für eine richtige Allokationssituation: ■ privates Angebot: Bruttogewinn 25 + Konsumentenrente 12,5 = Summe 37,5 ■ staatlich beeinflusstes Angebot: Bruttogewinn 16 + Konsumentenrente 32 = Summe 48 Das würde bedeuten, dass der Staat die Verpflichtung habe, bei solchen Gütern mit geringer psychologischer Nutzungskonkurrenz einzugreifen, um für eine möglichst große Auslastung zu sorgen. Dieses Argument ist nur schwer zu widerlegen; und es gelingt tatsächlich nur unvollkommen. Die oben dargelegte Debatte vernachlässigt die institutionelle Thematik: Es wird davon ausgegangen, dass es egal ist, ob ein Gut von einem privatwirtschaftlichen Unternehmen oder vom Staat (bzw. vom Staat beeinflusst) angeboten wird. Damit wird aber ein ganz zentraler Eckpfeiler des Systems vernachlässigt. Wenn der oben dargestellte Vergleich so stimmte (und für allgemeingültig erklärt würde), dann bräuchte man die Privatwirtschaft nicht (weil es ja gerade das Effizienzargument ist, was für sie spricht - und genau das wird ja in der obigen Betrachtung geleugnet). Wenn der Staat eingreift, dann muss man mit Effizienzeinbußen rechnen, das heißt, dass das betreffende Gut mit weniger Sorgfalt hergestellt würde und dadurch eine Nachfragereduzierung einträte. Nehmen wir einmal an, diese Nachfragereduzierung könnte man durch die neue Nachfragefunktion x = 8 - p beschreiben. Das heißt, hier gibt es maximal acht Konsumenten; die höchste Zahlungs‐ bereitschaft liege bei 7,5; die niedrigste (beim „letzten“ Konsumenten) bei 0,5 Geldein‐ heiten. Das lässt sich graphisch darstellen in →-Abbildung 7.4. 8 Nachfragefunktion p x 8 Abb. 7.4: Die Nachfragefunktion nach einem Clubgut bei staatlichem Angebot 7.2 Clubgüter 137 <?page no="138"?> 2 Und auch das werden in der Praxis immer nur Schätzungen sein, schon weil die Konsumenten ihre Zahlungsbereitschaft nicht offenlegen werden. Wenn der Staat in dieser Situation auf eine Maximierung der Summe aus Konsumen‐ tenrenten und Bruttogewinnen abhebt, dann werden alle Nachfrager auf den dann kostenlos zur Verfügung gestellten Platz gelassen. Es ergibt sich eine Konsumenten‐ rente, die in der obigen Zeichnung das gesamte Dreieck zwischen p = 8, dem Ursprung und x = 8 umfasst. Oder, um beim Zahlenbeispiel zu bleiben: ■ staatlich beeinflusstes Angebot (korrigierte Effizienzannahme): Bruttogewinn 0 + Konsumentenrente 32 = Summe 32. In diesem Fall wäre das staatliche Angebot dem privaten Angebot unterlegen, weil durch den Effizienzverlust aufgrund des staatlichen Einflusses die Nachfrage und damit die zu erzielenden Konsumentenrenten abgenommen haben. Von einem Effizi‐ enzverlust muss man grundsätzlich ausgehen; die Frage ist nur, wie deutlich dieser ist. Das Zahlenbeispiel macht freilich klar, wie empfindlich das Ergebnis schon auf nicht extreme Veränderungen reagiert. Das ist schlussendlich eine Frage an die Praxis: traut sich der Staat tatsächlich zu, sehr nahe an privatwirtschaftlicher Qualität zu sein? Eindeutig klären lässt sich die bessere Zuordnung eines Angebotes hier nicht, weil die beiden gegenläufigen Effekte - 1. Öffnung durch Preissenkung bringt Konsu‐ mentenrentenzuwächse; 2. die Öffnung allerdings bedarf des effizienzvermindernden Staatseinflusses - nur im Einzelfall bewertbar 2 sind. Tatsächlich allerdings wird bei der staatlichen Argumentation häufig das zweite Argument außer Acht gelassen. Beispiel | Das Prinzip der Destination Card ist für den Gast relativ einfach: Er kauft eine Karte, die zum kostenlosen oder preisvergünstigten Besuch einer Einrichtung in oder nahe der Destination berechtigt. Zum Teil werden solche Karten auch kostenlos abgegeben; in diesen Fällen berechtigt die Karte freilich nicht zum kostenlosen Besuch. Die Karten können als elektronisch lesbare Karten oder als einfache Berechtigungsscheine konzipiert sein. Teilweise wird eine bestimmte Maximalmenge von Nutzungen der Karte vorgegeben. Dies kann durch konven‐ tionelle Methoden wie das Abstempeln von Feldern auf der Karte oder abreißbare Abschnitte ebenso wie elektronisch leicht geregelt werden. Der Trend zur Karte ist unübersehbar. Auch die Destinationen verschließen sich dieser Entwicklung nicht. Damit einher geht die Zunahme der Kartensysteme im Tourismus mit Allinclusive-Angeboten, die sich über Gästekarten besonders gut abrechnen lassen. Mit dem Bezug der Karte erhält der Tourist eine meist schriftliche Information über die mit der Karte vergünstigt nutzbaren Angebote. Je größer dieses Angebot ist, umso attraktiver ist die Karte und umso breitere Gästeschichten spricht sie an. Aus Sicht der Institution, die die Karte den Leistungsträgern zur Teilnahme am System anbietet, die die Realisierung und den Betrieb durchführt, ist das Produkt 138 7 Öffentliche Güter <?page no="139"?> indes durchaus problematisch, weil sich in der Lieferanten-Kunden-Beziehung zu den Leistungsträgern zu regelnde Fragen auftun, die nicht einfach zu lösen sind. Durch die Existenz der Karte verzichten die beteiligten Leistungsträger auf Einnahmen, die direkt vom Gast gezahlt werden. Diese Einnahmeverluste müssen aus Sicht des Leistungsträgers ausgeglichen werden durch zusätzlich gewonnene Gäste und ggf. durch eine Beteiligung an den Einnahmen aus dem Kartenverkauf. Nur so rechnet sich für den Leistungsträger die Teilnahme am System. Die Chance, dass sich Leistungsträger an einer solchen Destination Card beteiligen, wird mit der Zahl der übrigen einbezogenen Leistungsträger steigen. Aus Sicht des Angebots einer solchen Karte kann von einem regionalen natürlichen Monopol ausgegangen werden, da die Durchschnittskosten für jeden weiteren einbezogenen Leistungsträger mit zunehmender Zahl der Teilnehmer geringer werden. Um zum Erfolg zu kommen, benötigt der Anbieter einer solchen Karte freilich ein ausge‐ klügeltes System, das insbesondere den zentralen Attraktionen einer Destination große Anteile am Erfolg der Karte zubilligt, weil diese ansonsten aufgrund ihrer Anziehungskraft unabhängig von den übrigen Leistungsträgern direkte Einnahme‐ verluste nicht in Kauf nehmen würden; auch werden die wichtigsten Attraktionen einer Destination u. U. weniger zusätzliche Gäste durch eine Destination Card gewinnen können als (aus Sicht der Gäste) zweitrangige Leistungsträger. Im Jahre 2000 führte die Internationale Bodensee-Tourismus GmbH (IBT) die BodenseeErlebniskarte ein. Es handelt sich um eine Chipkarte, die drei, sieben oder 14 Tage Gültigkeit hat. Über 160 oft wesentliche Attraktionen, darunter - je nach Kartenart - insbesondere die Insel Mainau oder die Weiße Flotte, können mit der Karte kostenlos genutzt werden. Die Karte kann bei den meisten Touristinformationen und online erworben werden. Die Gesellschafter der IBT sind je zur Hälfte der Internationale Bodensee-Touris‐ mus-Verkehrsverein und der Tourismusverband Bodensee-Oberschwaben. Der Träger beider Gesellschafter ist die öffentliche Hand. Das bedeutet, dass die Boden‐ seeErlebniskarte ein Produkt ist, das der Staat den Leistungsträgern anbietet. Aus Sicht der Lieferanten-Kunden-Beziehung zwischen IBT und den Leistungsträgern ist die Karte ein Clubgut: Es herrscht das Ausschlussprinzip und in der Regel kein Rivalitätsprinzip. Die IBT kann Leistungsträgern die Teilnahme verweigern: Es gibt einen unsicht‐ baren Zaun um die Karte herum. Zusätzliche Teilnehmer verursachen häufiger positive als negative externe Effekte für die übrigen Leistungsträger. Grundsätz‐ lich gilt: Je mehr Leistungsträger sich beteiligen, umso interessanter wird die Karte - eine Ausnahme sind direkte Konkurrenten, die die Nachfrage durch ihr Hinzutreten zu sich abziehen. In diesem Fall wäre die Karte für die betroffenen Leistungsträger eine Allmende. Lassen wir diesen Aspekt einmal unberücksichtigt, dann haben wir hier die folgende Situation: Der Staat bietet ein Clubgut an. 7.2 Clubgüter 139 <?page no="140"?> Diese Situation ist jedoch in einem marktwirtschaftlichen System problematisch und nur schwer zu rechtfertigen: Eigentlich ist dies eine Aufgabe eines privaten Unternehmens. Nun gibt es allerdings einige Begründungen, die - zumindest auf den ersten Blick - für eine Staatstätigkeit sprechen: am naheliegendsten ist, dass ohne den Staat eine solche Karte nicht entstanden ist in vielen Jahren Bodenseetourismus. Außerdem könnte die erwähnte Situation eines natürlichen Monopols für einen Staatseinfluss sprechen. Reichen die klassischen Argumente (Multiplikatoreffekte, allgemeine Wirtschafts- und Regionalförderung) wirklich aus, um die Staatstätigkeit zu rechtfertigen? Reicht es aus, dass ein funktionierendes Produkt von privater Seite nicht angeboten wurde, um staatlicherseits tätig zu werden? Einzig die Frage des natürlichen Monopols müsste bedacht werden: Wenn ein privates Unternehmen denn eine Destination Card auflegt und am Markt mit einem Großteil und den wichtigsten der Leistungsträgern einer Destination durchsetzt, dann allerdings bedarf es des Einsatzes der Missbrauchsaufsicht - nur hätte sich diese Frage bei der BodenseeEr‐ lebniskarte gar nicht gestellt, da sich kein privatwirtschaftliches Unternehmen an das Angebot heranwagte. 7.3 Kollektivgüter Es ist das Kollektivgut mit dem Clubgut in einer Hinsicht vergleichbar: Diejenigen, die das Gut nutzen, stören sich im engeren Sinne nicht gegenseitig. Allerdings gilt nun, ganz im Gegensatz zum Tennisplatz, dass niemand von der Nutzung ausgeschlossen werden kann oder soll. Streitig ist, ob es sich bei einem Gut, von dem man jemanden ausschließen kann, es jedoch nicht tut, auch um ein Kollektivgut handelt. Es ist sinnvoll, hier beide Fälle (Ausschluss ist unmöglich und Ausschluss ist möglich, wird jedoch nicht praktiziert) zuzuordnen, weil beide in der tourismuswirtschaftlichen Praxis eine Rolle spielen. Die marktwirtschaftliche Forderung, dass ein Angebot von privatwirtschaftlichen Unternehmen unabhängig vom Staat gestellt werden muss, ist bei Kollektivgütern nicht zu realisieren. Das ist mit der vorliegenden Gefangenendilemmasituation zu begründen. Nehmen wir an, zwei Pensionsinhaber A und B, die oberhalb eines Sees ihre Häuser so stehen haben, dass das Wasser nur über Umwege zu erreichen ist, möchten gerne einen direkten öffentlichen Fußweg zum See von der Gemeinde gebaut haben. Beide schätzen, dass dadurch Einnahmezuwächse von 1200 GE p. a. erreichbar wären. Diese Einnahmezuwächse entsprechen dem jährlichen Nutzen der beiden. Nun kostet der Weg der Gemeinde jedoch 1400 GE p. a.; die Gemeinde fragt bei beiden Nutzern an, ob sie bereit wären, den Weg zu finanzieren. Die Kosten würden auf alle Zahlungswilligen gleichmäßig aufgeteilt. 140 7 Öffentliche Güter <?page no="141"?> Diese Situation ist spieltheoretisch wie folgt zu deuten: Es gibt für beide Pensi‐ onsinhaber die Möglichkeit, sich zu beteiligen oder nicht. Daraus ergeben sich vier Strategiekombinationen, die in → Tabelle 7.3 dargestellt sind. Beide Pensionsinhaber wissen, dass der jeweils andere auch ein Interesse an dem Weg hat und als die Gemeinde nun anfragt, ob eine Beteiligung am Wegebau geplant ist, leugnen sie ihren Nutzen. Beide erhoffen sich vom anderen die Finanzierung. Die Begründung für dieses Verhalten liegt in der individuell rationalen Abwägung nach dem Muster: Was ist für mich besser, wenn der andere sich beteiligt? Was ist für mich besser, wenn der andere sich nicht beteiligt? Die Lösung dieser Frage ist jeweils: Es ist besser sich nicht zu beteiligen. Dadurch kommt das Ergebnis A: 0 / B: 0 zustande, also: kein Weg wird gebaut; ein offensichtlich kollektiv unbefriedigender Zustand. Kritiker mögen hier einwerfen, dass beide Tourismusanbieter in diesem Fall sich doch absprechen sollten und möglicherweise würden sie das in der Praxis auch tun. Das Beispiel soll jedoch nicht speziell den Fall zweier Anbieter erklären. Je mehr Beteiligte es an einer solchen (Spiel-)Situation gibt, umso größer wird die Gefahr des „Trittbrettfahrers“. Wenn an einem Ort zehn Pensionsbesitzer von einem solchen Weg profitieren würden, wäre die Gefahr, dass zumindest einzelne sich nicht an der Erstellung des Weges finanziell beteiligen, größer. Das liegt schlussendlich daran, dass von dem betreffenden Gut externe Effekte ausgehen, die nicht internalisiert werden (können). - Pensionsinhaber B Beteiligung keine Beteiligung Pensionsinhaber A Beteiligung A: +500 / B: +500 A: -200 / B: +1200 keine Beteiligung A: +1200 / B: -200 A: 0 / B: 0 Anmerkung: In den Matrixfeldern sind die sich aus Einnahmezuwächsen und Kostenbetei‐ ligung am Wegebau ergebenden Ergebnisse p. a. für die Pensionsinhaber aufgeführt. Tab. 7.3: Das Gefangenendilemma bei der Nachfrage nach Bau eines Fußweges Dabei kann es sich um positive und negative externe Effekte handeln. Das Beispiel des Fußwegs bezog sich auf positive externe Effekte: der Nutzen durch den Wegebau, den der sich nicht finanziell beteiligende Pensionsbesitzer hat, wird von ihm nicht gegenüber dem Staat oder den mitfinanzierenden anderen Unternehmen entgolten. Die Darstellung im Gefangendilemma muss nur systematisch umgedreht werden, dann lässt sich die Existenz negativer externer Effekte beim Vorliegen des öffentlichen Gutes beweisen. Dies gilt insbesondere für die Umweltproblematik. Die beiden dann anwendbaren Strategien sind Nutzung des frei verfügbaren Umweltmediums oder Nichtnutzung. Dabei ist klar, dass, wenn alle Beteiligten die Umwelt nutzen, diese große Schädigungen aufweist. Vernünftig wäre eine gemeinsame Mindernutzung. Eine 7.3 Kollektivgüter 141 <?page no="142"?> solche Situation kann durch einzelne Trittbrettfahrer ausgenutzt werden, die dann von der allgemeinen Zurückhaltung profitieren, gleichzeitig jedoch ihren eigenen Nutzen erhöhen. Diese Problematik ist ohne Staatseinfluss unlösbar. Ergebnis dieser Betrachtung ist, dass Güter, von deren Nutzung man nicht aus‐ schließen kann oder will, im Falle positiver externer Effekte (der Fußweg) oft in zu geringer Menge angeboten werden und im Falle negativer externer Effekte übernutzt werden (weil man für die verursachten Schäden nicht aufkommen muss). Da bedarf es häufig des Staatshandelns, wiewohl nicht grundsätzlich kein privatwirtschaftliches Engagement zu erwarten ist. Diese Erkenntnis jedoch umzusetzen ist nicht trivial. Es ist die Frage, welche Menge des jeweiligen öffentlichen Gutes denn zu stellen ist bzw. - im Falle negativer externer Effekte - welche maximalen Nutzungsmengen denn gestattet werden sollen. Gehen wir zunächst einmal von öffentlichen Gütern aus, die positive externe Effekte verursachen, Gütern also, die ohne Staatsaktivität nicht oder in zu geringer Menge gestellt werden. Dazu muss jedoch zunächst einmal geklärt werden, ob gar keine oder zumindest eine geringe privatwirtschaftliche Aktivität zu erwarten ist. Dazu sind in → Tabelle 7.4 vier verschiedene Situationen dargestellt. Je eindeutiger das eigene Interesse an einem öffentlichen Gut in einer kleinen Gruppe herausragt, umso eher kann davon ausgegangen werden, dass doch eine gewisse Menge des Kollektivgutes zur Verfügung gestellt wird; je größer die Gruppe und je gleichartiger die Bedürfnisse nach dem Kollektivgut, umso unwahrscheinlicher wird eine private Initiative. - Größe der Gruppe groß klein Bedürfnisin‐ tensitäten gleich sehr gering eher gering verschieden recht groß groß Tab. 7.4: Die Wahrscheinlichkeit privatwirtschaftlicher Aktivitäten bei der Erstellung von Kollektivgü‐ tern Die verschiedenen Bedürfnisintensitäten haben oft eine große Bedeutung. Für den Staat, der sich mit der notwendigen Menge der Kollektivgüter beschäftigt, hat das folgende Bedeutung: Die Nachfrager, die ein besonderes Interesse an dem betreffenden Kollektivgut haben, sind in gewisser Weise erpressbar. Eine solche Situation liegt in Destinationen regelmäßig dann vor, wenn ein großer Beherbergungsbetrieb deutlich mehr Übernachtungen aufweist als andere Unternehmen. Bevor nun die Gemeinde aus Steuergeldern die touristische Infrastruktur ausbaut, sollten solche vermeintlich besonders interessierten Unternehmen zur Finanzierung herangezogen werden. Dar‐ aus ergibt sich allerdings die Problematik des Trittbrettfahrerverhaltens der anderen, kleineren Anbieter. 142 7 Öffentliche Güter <?page no="143"?> Die Situation einer kleinen Gruppe mit gleicher Bedürfnisintensität ist in → Tabelle 7.3 dargestellt. Auch hier sollte die Destination nicht von Vorneherein den Eindruck erwecken, dass die Anbieter mit der Erstellung des Kollektivgutes durch den Staat rechnen können; es ist nicht ausgeschlossen, dass sich fünf gleich große Taxiunternehmen an einem Ort gemeinsam dazu entschließen, die Beschilderung (des Taxistands und des Weges dorthin) für die Reisenden zu übernehmen. Das Ziel der Internalisierung der (in diesem Falle positiven) externen Effekte ließe sich durchaus erreichen. (Beschilderung ist ein klassisches Kollektiv.) Für die oft kleinräumige und von persönlichen Beziehungen geprägte Praxis in den Destinationen ergibt sich hier eine besondere Brisanz. Der Incoming-Verantwortliche für die Destination, der häufig auch für Investitionen im Bereich von Kollektivgütern verantwortlich ist, wird gleichzeitig am touristischen Erfolg (Übernachtungszahlen etc.) gemessen. Diese Person sollte nun bei den Kollektivgütern, die durchaus die Chance beinhalten, dass ein privates Engagement zumindest teilweise zu erwarten ist, die touristischen Betriebe unter den Druck setzen, eine Bereitstellung des Gutes nicht in Aussicht zu stellen. Nur so ist private Beteiligung möglicherweise herauszukitzeln. Zu einer Drohstrategie gehört unter Beteiligten, die viele solcher Beziehungen haben, jedoch auch, dass im Falle der Weigerung der bedrohten Seite (hier der Unternehmen) die Drohung vollzogen wird. Genau davon jedoch ist häufig nicht auszugehen, da sich dadurch zumindest die betreffende für das touristische Incoming verantwortliche Person selbst schaden würde. Neben der Frage der zumindest teilweisen privaten Beteiligung an der Erstellung des Kollektivgutes ist für den Staat zu klären, welche Menge des betreffenden Gutes denn optimal ist. Leere Plätze, immerzu unbesetzte Bänke, nicht genutzte (kostenlose) Park-and-ride-Busse (dies ist ein schönes Beispiel für ein Gut, das hier als Kollektivgut behandelt wird, weil es als ein solches Gut angeboten wird; Ausschlussprinzip wäre ja leicht realisierbar ) oder nie gelesene Schautafeln sind Beispiele für Kollektivgüter, bei denen sich der anbietende Staat wohl verschätzt hat in Bezug auf die Wertschätzung der Bevölkerung. Genauso kann auch ein Umwelt-Übernutzungszustand deutlich machen, dass der Staat hier unwirksame Verbots- oder Strafandrohungen vorsieht bzw. seine Auflagen zu großzügig bemessen hat. Welche Menge des öffentlichen Gutes ist also optimal? Diese Frage ist nicht allgemein befriedigend lösbar; es sind lediglich Annäherungen zu erzielen. Um eine Vorstellung über die Zahlungsbereitschaft der Nutzer eines Kollektivgutes zu erhalten, ist es, wie schon deutlich gemacht, ziemlich sinnlos, eine Befragung durchzuführen. Annäherungen können jedoch erzielt werden. In Ferienhauskatalogen sind häufig die Entfernungen zum Meer angegeben: Wenn nun die Wochenmieten durch jahrelange Erfahrungen und Anwendung eines auslastungsorientierten Yield- Managements sich zwischen zwei Häusern, die sich nur durch ihre Meeresentfernung unterscheiden, variieren, dann lässt der Preisunterschied Rückschlüsse auf den Nutzen des Kollektivgutes zu. Dieser Mietenvergleich ist auch für andere Standortvergleiche möglich. Im Falle einer Investition sollte man sich vergleichbare Fälle betrachten und 7.3 Kollektivgüter 143 <?page no="144"?> die sich ergebenden Nutzen addieren (zum Beispiel als Annuität) und diese mit der Investition (wiederum als Annuität, also als Abschreibung plus Verzinsung) verglei‐ chen. Wenn die erzielten Nutzen (Zahlungsbereitschaften) höher sind als die jährlichen Kosten der Investition, dann ist das Projekt grundsätzlich zu rechtfertigen - wiewohl das Problem der durch die Investition in ein Kollektivgut erzeugten Umverteilung bleibt. (So zum Beispiel, wenn in einem Nobelviertel rollende Bürgersteige (wie in größeren Flughäfen) gebaut würden auf Staatskosten: Selbst wenn die erzielten Nutzen des Nichtmehrgehenmüssens tatsächlich höher als die Kosten wären, würde ein solches Projekt viel Kritik ertragen müssen. Es soll an dieser Stelle nicht vertreten werden, dass solche Nutzenberechnungen im Mittelpunkt von öffentlichen Investitionsentscheidungen stehen sollen; theoretisch mag das einen großen Charme haben. Die Praxis solcher Entscheidungsprozesse zeigt allerdings, dass gerade solche schlussendlich nicht belegbaren Argumente je nach Interessenlage eingesetzt werden können. Der Appell hier richtet sich eher an den gesunden Menschenverstand: Es würde schon ausreichen, wenn vor einer Investition in ein Kollektivgut sich die Entscheidungsträger fragten, ob sie wirklich glauben, dass - Ehrlichkeit der Konsumenten vorausgesetzt - die Einnahmen für die Nutzung des Kollektivgutes seine Kosten überwiegen würden. Touristische Infrastruktur besteht aus öffentlichen Gütern, die mit positiven exter‐ nen Effekten verbunden sind. Es ist davon auszugehen, dass ohne Staatseinfluss zu wenig davon zur Verfügung gestellt würde. Komplizierter ist der Ansatz der Natur als ursprüngliches Tourismusangebot und der Nachhaltigkeit. Hier spielen zwei Aspekte des Kollektivgutes hinein: positive und negative externe Effekte. Das wird in → Tabelle 7.5 verdeutlicht. Durch → Tabelle 7.5 wird deutlich, dass, wenn das Destinationsmanagement gute Ergebnisse zeigen soll, jeweils beide Arten der externen Effekte beachtet werden müs‐ sen. Das gilt für die oben behandelte Aufgabe, die Profiteure positiver externer Effekte möglichst (ggf. durch Drohstrategien) an der Finanzierung zu beteiligen. Wichtig ist jedoch, nicht einseitig nur die positiven oder negativen externen Effekte zu sehen. Dies ist leicht möglich, wenn z. B. bei der Konzeption für einen nachhaltigen Tourismus für einen Ort vergessen wird, darauf zu achten, auf welche Betriebe dieses Konzept nicht passt - das sind diejenigen, die durch Fortsetzung ihrer betriebswirtschaftlichen Strategien alles konterkarieren können. 144 7 Öffentliche Güter <?page no="145"?> Kollektivgut positive externe Effekte negative externe Effekte touristische Infra‐ struktur Durch Investition in touristische Infrastruktur werden Nutzen er‐ zeugt, die nicht von dem Nut‐ zer bezahlt werden müssen, z.-B. durch Parks, Promenaden. Nur in allgemeiner Form sind ne‐ gative externe Effekte denkbar: Die Förderung des Tourismus all‐ gemein kann der Ökologie und der ansässigen Bevölkerung ei‐ nen Schaden verursachen, der nicht ausgeglichen wird. Dies gilt jedoch auch für die übrigen hier genannten Kollektivgüter. Destinationsmarke‐ ting Vom zentralen Destinationsmar‐ keting, das das Zielgebiet in den Mittelpunkt stellt, profitieren viele touristische Anbieter in der Destination, ohne sich direkt be‐ teiligen zu müssen. Destinationsmarketing, das Ziel‐ gruppen in den Mittelpunkt rückt, die für bestimmte Anbie‐ ter uninteressant sind, verursacht negative externe Effekte für jene Unternehmen. Die Tragfähigkeit der Destination wird mit „Nicht‐ kunden“ der Unternehmen belas‐ tet. Außerdem wird durch Desti‐ nationsmarketing ein Rückgang der touristischen Umsätze in konkurrierenden Zielgebieten er‐ zeugt. Natur Von der Pflege und Bereitstellung der Natur profitieren die Touris‐ ten und touristischen Betriebe, ohne ein Entgelt zu zahlen. Durch die Nutzung der Natur selbst werden negative externe Effekte verursacht. nachhaltige Entwick‐ lung Von der Entwicklung eines Kon‐ zeptes für nachhaltigen Touris‐ mus profitieren alle touristischen Unternehmen am Ort. Die Störung eines Konzeptes des nachhaltigen Tourismus durch einzelne Anbieter verursacht ne‐ gative externe Effekte zu Lasten der anderen am Tourismusange‐ bot Beteiligten. Die Störung kann z.-B. durch Veranstaltung öko‐ logisch oder soziokulturell frag‐ würdiger Events liegen. Dadurch wird das gesamte Konzept kon‐ terkariert. Tab. 7.5: Positive und negative externe Effekte im Zusammenhang mit wichtigen touristischen Kollektivgütern Desgleichen gilt für das Destinationsmarketing. Es ist durchaus fragwürdig, ob eine staatliche Stelle die Berechtigung hat, bestimmte touristische Zielgruppen festzulegen, um daraus ein Marketingkonzept zu entwickeln. Ganz allgemein gehaltenes Marketing, das nur eine nicht spezielle Imageverbesserung für die Destination anstrebt, ist ein Kollektivgut, von dem wohl die meisten Anbieter vor Ort profitieren. Es ist dabei nicht ausgeschlossen, dass auch eine Wirkung der Externalität auf außerhalb der Destination sich befindliche Tourismusanbieter erfolgt. (Sophistisch gedacht: Natürlich werden auch dadurch negative externe Effekte verursacht. Wenn Mecklenburg-Vorpommern 7.3 Kollektivgüter 145 <?page no="146"?> eine gelungene allgemeine Kampagne macht, die zusätzliche Besucher so anzieht, dass kein Anbieter im Land dadurch Nachteile hat, so werden dennoch negative externe Effekte verursacht: Weniger Umsatz in Schleswig-Holstein zum Beispiel. Kritiker mögen hier einwenden, dass es ja auch zusätzlicher Tourismus sein kann, der erzeugt wird; dadurch werde keinem geschadet - nein: Das wiederum kann den freizeitwirtschaftlichen Betrieben in den Herkunftsgebieten schaden, deren Umsatz womöglich geschmälert wird usf. Wenn jedoch speziellere Nachfrager angesprochen werden sollen, wird die Wahr‐ scheinlichkeit der Beteiligung durch die Unternehmen größer, weil die Gruppengröße der Profiteure zwangsläufig kleiner wird - und häufig werden sich auch die Bedürf‐ nisintensitäten differenzierter darstellen. Solches Destinationsmarketing ist, wenn es staatlich finanziert ist, wesentlich fragwürdiger: Die Chance auf privatwirtschaftliches Engagement ist größer und es werden auch lokal mehr negative externe Effekte verursacht. (Wenn man sich einmal die Aktivitäten der Incoming-Verwaltungen vor Auge hält, dann geht es durchaus häufig um spezielle Förderungen. Die Frage, was kann man für diesen und jenen Anbieter tun kann, wird oft mit öffentlichen Investitionen verbunden, die freilich Kollektivgutcharakter haben - nur sind die Nutzen einer bestimmten Straßenführung oder eines zusätzlichen Infopoints oft sehr ungleich verteilt.) 7.4 Allmende Der Begriff Allmende kommt aus dem alpinen Raum: es handelt sich um eine übernutzte Weide. Diese Weide, die allen Bauern eines Dorfes zur Verfügung steht, ist zunächst mal ein Kollektivgut, jedes Rind darf fröhlich äsen und es ist genug Gras da. Wenn aber die Regenerationsfähigkeit der Vegetation durch Überweidung zu sehr eingeschränkt wird, dann gerät das Gut zur Allmende. Das ist auch ein überfüllter Strand oder auch ein durch zu viel Kicken völlig verratzter Sportplatz. Ein privates Unternehmen hat naturgemäß wie beim Kollektivgut auch wenig Interesse, solche Güter herzustellen, die jeder einfach so nutzen kann, ohne dafür zu zahlen. Daher ist es auch hier - jedenfalls auf den ersten Blick - klar, dass der Staat dies tut. Dennoch bleibt bis hierher eine Frage unklar: Ist die Nicht-Ausschließbarkeit grundsätzlich unausweichlich? Muss der Strand jedem zugänglich sein? Kann man für das Kurkonzert nicht doch Eintritt verlangen? Da dies natürlich oft ginge, handelt es sich häufig um Kollektivgüter oder Allmenden, die kurzerhand in ein Clubgut umgewandelt werden könnten - und damit für den Privatsektor interessant würden. Bleiben wir für ein Beispiel beim Strand, der ja - im Gegensatz zu den Fischbeständen der Weltmeere - durchaus häufig Möglichkeiten bietet, vom Konsum auszuschließen. Der Einfachheit halber beschränken wir uns auf einen kleinen Strandabschnitt mit fünf potenziellen Besuchern. Für Strände gelte eine mittlere psychologische Nutzen‐ konkurrenz: ein paar andere Besucher nehme man in Kauf, ab einer bestimmten Anzahl weiterer Erholungssuchender leide die eigene Erholung. Es sei in diesem Beispiel so, 146 7 Öffentliche Güter <?page no="147"?> dass bis zu drei Besucher insgesamt ohne Nutzeneinbuße akzeptiert werden. Für die fünf Besucher gelten unter der Annahme, dass nicht mehr als drei Leute sich am Strand befinden, folgende Zahlungsbereitschaften für den Eintritt an den Strand. Die Kosten für die Strandinstandhaltung seien unabhängig von der Nutzerzahl. Besucher A B C D E Zahlungsbereitschaft in GE 1 5 2 4 3 Tab. 7.6: Zahlungsbereitschaften der fünf Strandnutzer A bis E in Geldeinheiten (GE) bei ungestörtem Zustand Dieses Gut allerdings werde in der Ausgangssituation als Kollektivgut (also als „gewolltes Kollektivgut“) angeboten, obwohl eine Möglichkeit der Anwendung des Ausschlussprinzips denkbar wäre. Nun weiß man, dass durch zusätzliche Nutzer die individuellen Nutzen der einzelnen Besucher abnehmen. Die Abnahme sei hier bei allen gleich. Die Nutzen bei eins bis drei, bei vier und bei fünf Besuchern seien in → Tabelle 7.7 dargestellt. Besucher A B C D E ungestört (1 bis 3 Besucher) 1 5 2 4 3 leichte Störung (4 Besucher) 0,6 4,6 1,6 3,6 2,6 Störung (5 Besucher) 0,2 4,2 1,2 3,2 2,2 Tab. 7.7: Zahlungsbereitschaften der fünf Strandnutzer A bis E in Geldeinheiten (GE) bei verschiedenen Zuständen Da das Gut in der Ausgangssituation als Kollektivgut existiert, kommen alle fünf Besucher an den Strand, da sie keinen Eintritt zahlen müssen und gleichzeitig eine positive Zahlungsbereitschaft haben. Wenn nun der Staat - in der Praxis hier die Kommune - das Ziel hat, die volkswirtschaftlichen Nutzen zu optimieren, dann ist der Kollektivgutzustand nicht optimal. Dazu sollen die Folgen von vier Eintrittspreisen getestet werden, was in → Tabelle 7.8 geschieht. 7.4 Allmende 147 <?page no="148"?> Besucher A B C D E Nutzer‐ zahl Ein‐ nahme kein Eintritts‐ preis 0,2 4,2 1,2 3,2 2,2 5 0 Eintrittspreis: 0,2 GE 0 * 4 1 3 2 5 1 Eintrittspreis: 0,4 GE < 0 4,2 1,2 3,2 2,2 4 1,6 Eintrittspreis: 1,6 GE < 0 3 0* 2 1 4 6,4 Eintrittspreis: 2 GE < 0 3 < 0 2 1 3 6 Eintrittspreis: 3 GE < 0 2 < 0 1 0* 3 9 Eintrittspreis: 4 GE < 0 1 < 0 0* < 0 2 8 Anmerkungen: * Es wird davon ausgegangen, dass bei einem Nettonutzen von 0 der Strand noch besucht wird kursiv: Die Nutzer besuchen den Strand nicht Tab. 7.8: Veränderte Nutzen (Nutzen abzüglich Eintrittspreis) durch Anwendung des Ausschlussprinzips mit Hilfe von Eintrittspreisen Um nun das volkswirtschaftliche Optimum zu bestimmen, müssen alle Nutzen der jeweiligen Situation addiert werden. Diese Nutzen setzen sich zusammen aus den jeweiligen Nettonutzen der Individuen (Zahlungsbereitschaft abzüglich Eintrittspreis) und den Staatseinnahmen, die ja wiederum einen Nutzen stiften (wahrscheinlich nicht für ebendiese Strandbesucher; das ist jedoch gleichgültig). Diese Zusammenfassung ist in → Tabelle 7.9 aufgeführt. Es zeigt sich, dass die Situation Allmende, also kein oder ein niedriger Eintrittspreis suboptimal ist. Grund dafür ist Individuum A, das bei einem niedrigen Nutzen als das „letzte Hinzukommende“ höhere Nutzeneinbußen bei den Übrigen erzeugt. (Im Grunde ist diese Argumentation andersherum zu interpretieren: Bei einer Senkung der Eintrittspreise ist A der letzte Strandbesucher, der sich auch für den Eintritt entscheidet. 148 7 Öffentliche Güter <?page no="149"?> Besucher Nutzerzahl Nutzen‐ summe Ein‐ nahme Gesamtnutzen kein Eintrittspreis 5 - 11 0 - 11 Eintrittspreis: 0,2 GE 5 - 10 1 - 11 Eintrittspreis: 0,4 GE 4 - 10,8 1,6 - 12,4 Eintrittspreis: 1,6 GE 4 - 6 6,4 - 12,4 Eintrittspreis: 2 GE 3 - 6 6 - 12 Eintrittspreis: 3 GE 3 - 3 9 - 12 Eintrittspreis: 4 GE 2 - 1 8 - 9 Tab. 7.9: Gesamtnutzen bei verschiedenen Eintrittspreisen Zwischen einem Eintrittspreis von > 0,2 GE bis zu 1,6 GE sind vier Besucher am Strand: Dies ist der optimale Bereich, und es ist egal, welcher Preis in diesem Bereich gewählt wird. Wenn der Preis so hoch wird, dass auch C nicht mehr kommt, sind die Gesamtnutzen niedriger. Wichtig ist hier, dass die immer noch hohe Staatseinnahme nicht relevant ist für diese Betrachtung, denn diese wirkt immer nutzenreduzierend. Entscheidend dafür, dass bei einem Eintrittspreis von > 1,6 GE wiederum suboptimale Zustände erreicht sind, ist der Verlust des Nutzens von C, der größer ist als der summierte Nutzenzuwachs durch die geringere Belegung der übrigen Strandbesucher. Diese Betrachtung hat noch einige Aspekte nicht berücksichtigt. Zunächst einmal fehlen die Kosten der Anwendung des Ausschlussprinzips. Sollten diese 1,4 GE oder mehr betragen, wäre es sinnvoll, das Gut als Kollektivgut weiter existieren zu lassen - jedenfalls der bisherigen Betrachtungsweise folgend, denn diese Kosten sind den Ge‐ samtnutzen (maximal 12,4 bei einer Eintrittserhebung) gegenzurechnen. Außerdem ist bis hierher vernachlässigt worden, welche (fixen) Kosten denn der Strand verursacht. Wenn diese ausgeglichen werden, was auch beim Vorliegen von externen Effekten angestrebt werden sollte, ist vorrangig darauf zu achten, dass die Einnahmen den fixen Kosten entsprechen. (Ein Strand verursacht natürlich positive externe Effekte für die Nutzer; jedoch auch für die Tourismuswirtschaft der Destination - im zweiten Fall kann eine kostenlose Bereitstellung vertretbar sein, denn wenn der Tourist die Eintrittspreise zahlt und damit der Umsatz der Beherbergungswirtschaft gefördert wird, ist das keine Internalisierung - es hätten ja die Hoteliers zahlen müssen. Das Einnahmemaximum im Beispiel ist 9 GE bei einem Eintrittspreis von 3 GE - allerdings unter der Einschränkung, dass der Nutzer mit einem Nettonutzen von 0 7.4 Allmende 149 <?page no="150"?> GE noch diesen Preis zahlt. Ein Preis über 3 GE ist nicht zu rechtfertigen, da sich die Einnahmen dadurch nicht mehr erhöhen lassen, während die Nutzen der Nachfrager niedriger werden. B Nachfragernutzen Nutzen Eintrittspreis A 0 a b c Staateinnahme Gesamtnutzen Abb. 7.5: Die Nutzenveränderung bei der Anwendung des Ausschlussprinzips auf Allmenden Wenn jedoch das Ziel der Kostendeckung im Mittelpunkt steht, dann handelt es sich in der Praxis in der Ausgangssituation oft gar nicht um Allmenden; letztere sind häufiger in dem geschilderten Bereich derjenigen Güter anzutreffen, die man gerne den Touristen kostenlos zur Verfügung stellen möchte, da sie auch in der Lage sind, der einheimischen Tourismuswirtschaft zu Einnahmezuwächsen zu verhelfen. Nichtsdestotrotz ergibt sich hier ein Dilemma, wenn durch den Nullpreis die Touristen untereinander sich stören. Da ist ein Eingriff geboten. Zusammengefasst sind die Effekte in → Abbildung 7.5. Es wird ganz bewusst auf die Differenzierung bestimmter Kurvensteigerungen verzichtet, da diese - je nach Fall - sehr unterschiedlich ausfallen können. Unter der Voraussetzung, dass die Anwendung des Ausschlussprinzips nicht unver‐ hältnismäßig hohe Kosten verursacht, ergeben sich drei Bereiche: ■ zwischen 0 und a: Die Gesamtnutzen der Individuen insgesamt steigen durch eine Verdrängung von bestimmten Konsumenten, die keinen hohen Nutzen hatten; gleichzeitig steigen die Staatseinnahmen. ■ zwischen a und b: Es steigen zwar die Staatseinnahmen durch Preiserhöhungen, die Nutzen der Indi‐ viduen sinken jedoch durch die höheren Preise und verringerte Konsumentenzahl. ■ zwischen b und c: Sowohl die Staatseinnahmen als auch die Gesamtnutzen der Konsumenten gehen zurück. 150 7 Öffentliche Güter <?page no="151"?> Die Staatseinnahmen zwischen b und c sind analog zur Begründung der Lafferkurve rückläufig: Zwar erhöhen sich die Eintrittspreise, die Nutzerzahl geht jedoch gleich‐ zeitig so drastisch zurück, dass das Produkt aus Preis mal Menge geringer wird. Als Preissetzung ist der Bereich zwischen b und c nicht zu rechtfertigen. (Die Lafferkurve begründet Staatseinnahmeverringerungen trotz steigender Steuersätze. Der Anreiz zur Einkommenserzielung reduziert sich bei zunehmenden Einkommen; ab einem bestimmten Steuersatz überkompensieren diese Einkommensrückgänge die steigenden Steuereinnahmen.) Unter der schon genannten Voraussetzung, dass die Kosten der Anwendung des Ausschlussprinzips nicht übermäßig hoch sind (sie müssen kleiner sein als B - A in → Abbildung 7.5), ist auch der Bereich zwischen 0 und a keine richtige Staatsentschei‐ dung. Zwischen a und b befindet sich das Optimum. Bei Wille zur Kostendeckung wird man sich eher für einen Preis nahe b entscheiden. Wenn die soziale Fragestellung oder externe Effekte für die ansässige (Tourismus-)wirtschaft im Vordergrund stehen, wird ein Preis nahe a gewählt. Es bleibt bei diesen Betrachtungen jedoch ein Wermutstropfen: Die Nutzen wurden in Zahlungsbereitschaften gemessen - das ist jedoch ein nur dann sinnvoller Zusam‐ menhang, wenn auch die Zahlungsfähigkeit des Konsumenten gegeben ist. Es ist freilich denkbar, dass jemand sehr hohe Nutzen empfindet und dementsprechend auch eine Zahlungsbereitschaft hätte, wenn Geld vorhanden wäre. Beizukommen ist diesem Problem jedoch bei keiner Fragestellung, völlig unabhängig von den betrachteten Gütern, egal, um welches Gut es geht: Grundsätzlich wird es Menschen geben, die sich den betreffenden Konsum nicht leisten können. 7.5 Politische Zusammenhänge zwischen den öffentlichen Gütern Je nach vorliegender Ausgangssituation und politischen Zielen ergeben sich verschie‐ dene Eingriffsmöglich- und -notwendigkeiten für den Staat, die sich in zusätzlichem und geringerem Engagement zeigen. Diese werden diskutiert, insbesondere für die Übergänge verschiedener Güterarten. Zuvor sind jedoch die grundsätzlichen Anforde‐ rungen bei Vorliegen von Kollektivgütern, wenn für diese das Ausschlussprinzip nicht oder nur zu unvertretbar hohen Kosten anwendbar ist, genannt: ■ Förderung des Angebots bei Vorliegen positiver Effekte möglichst auf Kosten derjenigen, die von dem Angebot profitieren, ■ Reduzierung des Angebots möglichst durch Belastung derjenigen, die durch die Nutzung des Kollektivguts negative externe Effekte erzeugen. Diese Eingriffe sollen jedoch nur dann getätigt werden, wenn es sich um ernstere externe Effekte handelt, die einen bedeutenden Einfluss auf Dritte haben; außerdem sollen die externen Effekte realistischerweise beeinflussbar sein. Die Übergänge zwi‐ schen öffentlichen Gütern werden in →-Abbildung 7.6 dargestellt. 7.5 Politische Zusammenhänge zwischen den öffentlichen Gütern 151 <?page no="152"?> privat angebotenes Clubgut Allmende Kollektivgut* staatlich angebotenes Clubgut * Es handelt es sich um ein Kollektivgut, für das das Ausschlussprinzip anwendbar ist. bei der Möglichkeit des Ausschlussprinzips; keine positiven externen Effekte oder meritorische Interessen bei zu geringer Angebotsmenge und nicht zu erwartendem Nachfragerückgang bei zu erwartendem Innovations- und Nachfrageschub Sonderfall bei positiven externen Effekten bei der Möglichkeit des Ausschlussprinzips; keine positiven externen Effekte oder meritorische Interessen A B C E D Abb. 7.6: Die Übergänge zwischen öffentlichen Gütern aus Sicht des staatlichen Einflusses In → Abbildung 7.6 sind fünf verschiedene Veränderungen zwischen öffentlichen Gütern dargestellt. Diese sollen nun auf den Tourismus angewendet werden. Fall A: Eine Allmende wird ein Clubgut Dieser Fall ist gegeben, wenn man auf ein überfülltes Kollektivgut, bei dem jedoch Nutzungskonkurrenz vorliegt - und die Grenzen sind schwimmend, wie die Diskussion der psychologischen Nutzungskonkurrenz zeigte - das Ausschlussprinzip anwendet. Dies ist im Tourismus ein nicht selten denkbarer Fall für das Destinationsmanage‐ ment. Wichtig ist, dass diese Maßnahme nur sinnvoll ist, wenn die Allmende keine besonderen positiven externen Effekte verursacht, die durch die Erhebung von Ein‐ tritt (teilweise) verloren gehen. Ebenfalls muss beachtet werden, dass meritorische Interessen gewahrt bleiben. Klassisches Beispiel ist die Schließung des Strandes oder auch die Mauterhebung auf überlasteten Zufahrtsstraßen. Das wohl am häufigsten zu erwartende Gegenargument sind die sinkenden touristischen Multiplikatoreffekte durch die Reduzierung des Konsums und eine Abnahme der Anziehungskraft der Destination durch die Maßnahme. 152 7 Öffentliche Güter <?page no="153"?> Fall B: Ein Kollektivgut wird ein Clubgut Ähnlich gelagert ist der Fall B, nur dass hier in der Ausgangssituation der institutionelle Druck geringer ist, da während des Konsums keine Nutzungsrivalitäten vorliegen - also auch weniger Unzufriedenheit bei den Gästen zu beobachten ist. Wenn jedoch das Ausschlussprinzip möglich ist, dann spricht zumindest der Grund der Finanzierung des Angebots für dessen Anwendung, da auf diese Art die Nutzer für die Leistung zahlen. Wiederum sollte bei Vorliegen positiver externer Effekte, die nicht den Nutzern direkt zugutekommen, oder meritorischen Interessen die Maßnahme der Überführung in ein Clubgut genau abgewogen werden. Touristische Beispiele sind Parkplätze oder Museen, die in der Ausgangssituation nicht überfüllt waren; speziell bei Museen wird das Argument der Meritorik einfließen müssen. Bis hierher ist jedoch nicht geklärt, wer denn das Clubgut anbieten soll. Diese Frage stellt sich sowohl für bestehende Clubgüter als auch für die beiden Fälle A und B. Fall C: Argumente für das staatlich angebotene Clubgut Grundsätzlich ist dies der in der Marktwirtschaft weniger gewünschte Fall. Das bedeutet, dass bei nicht signifikanten Argumenten gegen das private Angebot von dieser Variante Abstand genommen werden muss. Für Fall C spricht es, wenn das Clubgut aufgrund einer Gewinnmaximierungsstrategie der privaten Anbieter nur in einem geringen Umfang angeboten wird und gleichzeitig ein gewisses Staatsinteresse an der Befriedigung der Nachfrage besteht. Wenn die Zuordnung des Angebots zum Staat keine nennenswerte Innovations- oder Nachfrageeinbuße zur Folge hat, dann ist es möglicherweise vertretbar, den Staat hier einspringen zu lassen. Freilich ist dies mit einem ungewünschten Verdrängungsprozess häufig verbunden: Der private Tennisplatzbesitzer, bei dem wegen seiner (gewinnmaximierend gesetzten) Preise immer ein paar Felder unbesetzt sind, wird selbstverständlich Einbußen haben, wenn der Staat selbst ein paar Felder baut und preiswerter vermietet, weil er die oben genannten Bedingungen erfüllt. (In der Tat ist es nicht unbedingt zu erwarten, dass das staatliche Angebot so viel schlechter ist. Das gilt jedoch wohl nur für den Tennisplatz an sich. Wenn es - und das ist viel realistischer - um einen Sportkomplex mit Gastronomieangebot etc. geht, dann wird die Argumentation der nicht zu erwartenden Nachfrageeinbuße durch Zuständigkeitswechsel schon viel fragwürdiger.) So muss wohl in der Regel zusätzlich noch die Existenz wichtiger positiver externer Effekte nachgewiesen werden, die durch das privat angebotene Clubgut nicht realisiert werden können, um einen staatlichen Eingriff zu rechtfertigen. Dass das Gut nicht gleich als Kollektivgut angeboten wird, liegt an dem Interesse der Kostendeckung oder der Gefahr, dass aus dem Clubgut dann eine Allmende wird. Beispiele für eine solche Entwicklung könnten kulturelle Angebote in einer Destination sein, die aus privater in die öffentliche Hand überführt werden, um sie einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich zu machen. 7.5 Politische Zusammenhänge zwischen den öffentlichen Gütern 153 <?page no="154"?> Fall D: Argumente für das privat angebotene Clubgut Die gegenteilige Argumentation spricht für das private Angebot des Clubgutes; vorab jedoch: Dies ist der grundsätzlich in der Marktwirtschaft anzustrebende Zustand, der bei nicht signifikanten Gegenargumenten zu wählen ist. Insbesondere wenn von dem privatwirtschaftlichen Anbieter ein qualitätssteigerndes Engagement zu erwarten ist, soll diese Form gewählt werden. Dies gilt auch, wenn keine Verringerung bedeutender positiver externer Effekte mit der Gefahr verbunden ist, dass das Angebot einen zu geringen Umfang haben wird. Touristische Beispiele können in weiten Bereichen der öffentlichen Tourismuswirtschaft gefunden werden: Kongresshäuser, die von staatlichen Stellen verwaltet werden (und dem Staat gehören) sind solche Clubgüter, die häufig privatisierungswürdig sind. Fall E: Ein Clubgut wird ein Kollektivgut Dies ist ein Sonderfall vor allem im Fall C: Wenn das private Angebot unbefriedigend ist und die Unzufriedenheit der Politik sich vor allem darauf gründet, dass man das Gut einer breiteren Öffentlichkeit zur Verfügung stellen will, wenn also die Finanzierungsinteressen nicht im Vordergrund stehen, dann mag der Nullpreis für das nun staatlich angebotene Clubgut gewählt werden - nur verliert das Gut durch diesen Preis den Charakter des Gutes und wird zum Kollektivgut, weil vom Ausschlussprinzip nicht mehr Gebrauch gemacht wird. Dies mag der Fall sein, wenn der Staat bestimmte Grundstücke in der Destination aufkauft und aufgrund der touristischen Bedeutung allen zugänglich macht. 7.6 Ausschließung und Finanzierung als Kernprobleme Bei allen Gütern, die in einer Destination kostenlos angeboten werden, bleibt die Frage: Ist die Nicht-Ausschließbarkeit unausweichlich? Muss der Strand jedem zugänglich sein? Kann man für das Kurkonzert nicht doch Eintritt verlangen? Da dies natürlich ginge, handelt es sich häufig um Kollektivgüter oder Allmenden, die kurzerhand in ein Clubgut umgewandelt werden könnten. Und damit für den Privatsektor interessant würden. Da liegt also ein zentraler Kritikpunkt beim Blick auf die Staatstätigkeit: Er hält sich nicht an das Gebot der Zurückhaltung und verdrängt damit die Privatwirtschaft, indem er Allmenden anbietet, also kostenlose Konzerte, Busshuttles oder Parkplätze. Das sind Güter, die ohne Weiteres zu Clubgütern verändert und damit von privaten Unternehmen betrieben werden können. Der Strand: Ist er überlastet, quetschen sich die Leiber auf dem Sand, dann gibt es nur ein richtiges Mittel der Lenkung, den Eintrittspreis. Diejenigen, denen es besonders wichtig ist, sich zu dort zu sonnen, die werden auch bezahlen. Und diejenigen, die „nur mal eben so“ dorthin wollen, die kommen dann nicht mehr. Also schaltet man durch den Eintritt genau diejenigen aus, die sowieso keinen besonderen Nutzen gehabt 154 7 Öffentliche Güter <?page no="155"?> hätten. Weitergedacht: damit kann natürlich auch der Strand an private Unternehmen zur Nutzung verpachtet werden, ganz im Sinne der Marktwirtschaft. Oft werden sogar Privatgüter wie Informationsmaterial staatlich angeboten: Was wird denn so alles von Tourismusämtern versandt. Das geht bis hin zu Kartenmaterial (das allerdings nur im Kontext von zum Beispiel für Leistungsträger werbenden Texten kostenlos abgegeben werden darf), für das im Buchhandel viel Geld bezahlt werden muss. Das ist natürlich absolut nicht marktwirtschaftskonform. Auch eine mündliche Information über ein nicht ausgelastetes Hotel ist ein solches Privatgut, wenn diese Info in einer Umgebung gegeben wird, wo nicht gleich andere mithören. Auch hier gilt: Aus ordnungspolitischer Sicht ist es höchst fragwürdig, dass diese Leistung häufig von Seiten des Staates - und damit steuerfinanziert - angeboten wird. Marketingmaßnahmen, bei denen in scheinbar vorbildlicher Weise Anbieter einer Region oder einer Gemeinde zu gemeinsamer Werbung animiert werden sollen, werden vom Staat bezuschusst: Diese Pools sind aber klassische Clubgüter! Man kann Einzelne ausschließen und die Teilnehmer stören sich gegenseitig nicht. Solche Güter darf der Staat nicht stellen. Ganz so einfach ist es dann natürlich doch nicht. Der Staat hat zwei Probleme, die er nicht ignorieren kann. Diese Begründungen hört man auch regelmäßig, wenn man übermäßige wirtschaftliche Tätigkeiten von Kommunen im Tourismus anprangert. Zum einen gibt es das Sozialproblem: Der kostenpflichtige Strand schließt natürlich nicht nur diejenigen aus, die geringen Nutzen am Sonnenbaden haben; die Armen bleiben auch draußen. Diesem Argument kommt man allerdings noch leicht bei: Die Umverteilung muss der Staat regeln - zum Beispiel durch Steuerdifferenzierung. Dazu muss nicht der Tourismus herhalten. Doch das zweite Argument zählt: Der Staat will hin zu Gütern lenken, die für das Volk gut sind. Daher bleibt ihm manchmal nichts anderes übrig als ein Kurkonzert, einen Park oder ein (langweiliges, aber) ökologisches Wanderwegnetz anzubieten. Das würde, auch wenn man es in Clubgüter verwandeln könnte, doch kein Unternehmen tun. Am Ende bleibt die Frage der Finanzierung für alle gestellten Güter, vor allem derjenigen, für die das Ausschlussprinzip nicht angewandt werden kann: Kurtaxe oder nicht? Ja, natürlich Kurtaxe oder etwas Ähnliches, das vielleicht nicht ganz so miefig klingt, erheben! Denn so zahlen das Wohlgemeinte für die Touristen wenigstens nicht alle, die gar nichts damit zu tun haben - womöglich gar die Einheimischen! Fragen Sie mal einen Westerländer, wie oft er sich vor die Muschel stellt! Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Bieger, T. (2013). Management von Destinationen. Oldenbourg Wissenschaftsverlag Verlag eBooks. ■ Bochert, R. (2010). Politik der Destination: Ordnungspolitik im Incomingtourismus. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise 155 <?page no="156"?> ■ Reiß, W. (2007). Mikroökonomische Theorie: historisch fundierte Einführung. Olden‐ bourg Verlag. ■ Rieck, C. (2006). Spieltheorie: eine Einführung. ■ Stobbe, A. (1983). Volkswirtschaftslehre II - Mikroökonomie. ■ Weimann, J. (2009). Wirtschaftspolitik: Allokation und kollektive Entscheidung. Springer. ■ Welfens, P. J. (2018). Grundlagen der Wirtschaftspolitik: Institutionen - Makroöko‐ nomik - Politikkonzepte. Springer Gabler. 156 7 Öffentliche Güter <?page no="157"?> 8 Güter und ihre Bewertung Eine Begründung für staatlichen Eingriff in den touristischen Markt ist das Vorlie‐ gen meritorischer und demeritorischer Güter. Es wird davon ausgegangen, dass ein effizienter Zustand vorliegt - hinterfragt wird aber die Effektivität. Ebenfalls ist die Manipulation nicht verteilungspolitisch motiviert. Es wird nicht unterstellt, dass ein sozialer Ausgleich herzustellen ist. (Es ist selbstverständlich denkbar, dass neben der Situation des Vorliegens meritorischer und demeritorischer Güter Ineffizienzsituatio‐ nen und unsoziale Verteilungen existieren. Deren Behebung aber ist nicht mit den in diesem Abschnitt beschriebenen Mitteln zu leisten.) Es gibt keine einheitliche Definition meritorischer und demeritorischer Güter. Im Kern geht es um Verzerrungen individueller Präferenzen. Die Begründung für nicht nutzengerechtes Verhalten kann in mangelhafter Information oder irrationalem Verhalten liegen. Dabei ist falsche oder fehlende Information ein unbestreitbares Argument; Irrationalität dagegen muss nicht akzeptiert werden: Ist das Motorradfah‐ ren ohne Helm irrational, wenn der Fahrer vollständig informiert ist? Aus Sicht des wohlmeinenden Politikers gewiss; aus Sicht eines Menschen, dem Freiheitsgefühl oder Fahrtwind einen hohen Nutzen stiften, eventuell jedoch möglicherweise nicht. Dieses Argument lässt sich für jedes Verhalten, das von Außenstehenden beurteilt wird, variieren. Dass Menschen jedoch ganz bewusst die Nähe ihrer Stammkneipe meiden, damit sie gar nicht erst in die Versuchung geraten, sie zu betreten; dass andere im Supermarkt wissend am Süßigkeitenregal schnell vorbeigehen: Das beweist, dass Menschen sich ihrer eigenen Irrationalität durchaus bewusst sind. Die Annahme, dass ein meritorisch motivierbarer Eingriff notwendig ist, ist regelmä‐ ßig sehr stark von der politischen Einschätzung abhängig. Eine extrem liberale Position wäre der gänzliche Verzicht auf eine Korrektur - die Behebung von Informationsmän‐ geln einmal ausgenommen. (Auch das ließe sich ablehnen. Diese Differenzierung soll nur heißen, dass es einer liberalen Haltung grundsätzlich nicht widerspricht, wenn versucht wird, Informationsmängel zu beseitigen; das Nicht-Akzeptieren von individuellem Verhalten unter der Annahme der Informiertheit des Handelnden jedoch ist aus liberaler Sicht durchaus fragwürdig.) Ein meritorisches Gut soll nach der Vorstellung der eingreifenden Instanz mehr konsumiert werden. Es besteht die Annahme, dass das betreffende Individuum mehr Konsum davon benötigt, um sein individuelles Nutzenoptimum zu erreichen. Ein typisches Beispiel für ein meritorisches Gut ist anspruchsvolle Literatur. Ein demeritorisches Gut wird dagegen zu ausgiebig konsumiert. Typische Beispiele dafür sind Tabakwaren oder Spirituosen. Die Eingriffsmöglichkeiten des Staates sind vielfältig. Sie sind in → Tabelle 8.1 zusammengefasst. <?page no="158"?> Politikbereich beispielhafte Maßnahmen Beeinflussung des Angebots ■ Qualitätsstandards ■ Kontrolle der Hersteller ■ Zertifizierungen ■ Ausbildung Finanzpolitik ■ steuerliche Maßnahmen ■ Subventionen Ordnungspolitik ■ Informationen ■ Gebote zur Nutzung ■ Verbote der Nutzung eines Gutes ■ Kontingentierungen Tab. 8.1: Eingriffsmöglichkeiten zur Veränderung des Nutzungsverhaltens meritorischer und demeri‐ torischer Güter Die finanzpolitischen Instrumente lassen sich noch einmal in die Maßnahmen zuguns‐ ten der Nutzung meritorischer Güter und in Mittel zur Verhinderung demeritorischer Güter differenzieren. Das zeigt die folgende → Tabelle 8.2. steuerpolitische Maßnahmen Subventionen zugunsten demeritori‐ scher Güter zugunsten meritorischer Güter ■ Steuererhebung ■ Steuererhöhung ■ Steuersenkung (insbeson‐ dere verringerter MwSt- Satz) ■ Verzicht auf Steuern ■ Zuschüsse ■ verbilligte Darlehen Tab. 8.2: Finanzpolitische Maßnahmen zur Förderung des Konsums meritorischer Güter und der Reduzierung des Konsums demeritorischer Güter Aufgrund des sehr heterogenen Charakters und der großen Bedeutung der Immateria‐ lität des touristischen Angebots ist es nicht unkompliziert, das jeweils nutzenbringende Gut herauszuarbeiten. Wenn man jedoch die in diesem Abschnitt diskutierten Güter (Wellenbaden, Skitouren, Prostitution, Gästeführungen, Glücksspiel, Sonnenbaden etc.) auf das touristisch Zentrale hinterfragt: Warum will der Tourist das machen? , dann wird man kaum zu dem Ergebnis kommen, dass es vor allem das Materielle daran ist. Es handelt sich bei den Gütern, die wie „Gesundheit“ oft aus vielschichtigen Tätig‐ keiten, aus Dienstleistungen, Verbrauchs- und Gebrauchsgütern sich zusammensetzen, vielfach um nicht einfach zu Klassifizierendes wie z. B. Milch (die - jedenfalls, wenn man die reduzierte Mehrwertsteuer so interpretiert - auch ein meritorisches Gut in Deutschland ist). Es sollen im Folgenden verschiedene Güter diskutiert werden, für die die Eigenschaft der Meritorik bzw. Demeritorik angenommen wird. Dabei soll nicht der Anspruch 158 8 Güter und ihre Bewertung <?page no="159"?> erhoben werden, dass die Nennung allgemeingültig ist; eher wird dem „gesunden“ Volksempfinden gefolgt. Dieses Vorgehen ist unproblematisch, weil hier nicht ein Programm zur Verbesserung der Volkshygiene vorgestellt wird. Es geht vielmehr nur um die Darstellung der Zusammenhänge der Konsumlenkung aus (de-)meritorischen Beweggründen im Tourismus. Ob und in welcher Form eingegriffen wird, ist eine po‐ litische Entscheidung. Es soll hier jedoch die grundsätzliche Problematik des Eingriffs dargestellt werden. Es ist häufig nicht ausdrücklich in Gesetzen erwähnt, welchem Zweck denn die Förderung eines Gutes oder die Maßnahme zur Konsumreduzierung dienen soll. Sonst wäre es - wenn dies ausdrücklich so erwähnt wäre - möglich, zum Beispiel eine Prohibitionsmaßnahme als den Versuch des Eindämmens des demeritorischen Gutes Alkohol eindeutig zu interpretieren. Da jedoch Prohibition auch in einem großen Umfang externe Kosten des Alkoholkonsums reduzieren kann, liegen hier - und das gilt häufig - zwei verschiedene Ansätze vor: ein Allokationseingriff (gegen den externen Effekt) und das Ziel der Konsumverringerung (des demeritorischen Gutes). Aufgrund der positiven Korrelation von geringem Bildungsstand und geringem Einkommen/ Vermögen liegt eine weitere Überschneidung häufig vor. Der meritorisch oder demeritorisch motivierte Eingriff in die Konsumgewohnheiten trifft eher häufig sozial Schwache, da die fehlende oder falsche Information ja gerade dort oft zu vermuten ist, wo der Bildungsstand gering ist. Das bedeutet aber nicht, dass eine Maßnahme, die tendenziell sozial Schwache trifft, ihr Augenmerk auf den Ausgleich der Verteilungssituation haben muss. Sie kann vielmehr ganz unabhängig von der allgemeinen Lebenssituation der Betroffenen angelegt sein und ausschließlich der Konsumveränderung dienen. (Maßnahmen gegen den Zigarettenkonsum sind ein pas‐ sendes Beispiel: Sie treffen in einem überproportionalen Ausmaß sozial Schwache und haben mit ihrem steuerlichen Teil (eine geringe Preiselastizität der Zigarettennachfrage unterstellt) eine die soziale Kluft vergrößernde Wirkung. 8.1 Differenzierung der geförderten und eingeschränkten Güter Analog zum Konzept der ursprünglichen und abgeleiteten touristischen Produkte lassen sich die (sehr weit interpretierten) touristischen Güter ebenfalls in übliche, durch Tourismus verstärkte und tourismusspezifische Güter unterteilen. Damit sind die folgenden Definitionen gemeint, die jedoch nur die Reisenden selbst betreffen. ■ übliche Güter Es handelt sich hier um Konsum, der während der Reise in gleichem Ausmaß wie am Herkunftsort getätigt wird. ■ durch Tourismus verstärkte Güter Dies sind diejenigen Güter, die in der normalen Lebenssituation der Touristen zwar konsumiert, während der Reise jedoch stärker als daheim nachgefragt werden. 8.1 Differenzierung der geförderten und eingeschränkten Güter 159 <?page no="160"?> ■ tourismusspezifische Güter Diese Güter werden nur während der Reise konsumiert. Die Bedeutung dieser Differenzierung liegt darin, dass die tourismuspolitisch Ver‐ antwortlichen die üblichen Güter in der Regel nicht beachten müssen, da der Tourismus nicht die Ursache für das individuell irrationale Verhalten der Touristen ist. Eine Ausnahme stellt hier jedoch die Situation dar, dass Ausländer in ein Land kommen, wo ihr (in diesem Fall demeritorischer) Konsum nicht geahndet wird, weil er im Zielland für die Politik nicht relevant ist, weil keine Empfänglichkeit für die Einwohner besteht oder weil eine andere Nutzeneinschätzung für die Individuen besteht. Ein Beispiel ist der Alkoholkonsum der Skandinavier in Mitteleuropa: Bei ihrer Auslandsreise handeln die Dänen, Schweden, Norweger und Finnen aus Sicht ihrer politischen Entscheidungsträger irrational, wenn sie viel trinken. Dies wird aber von der mitteleuropäischen Gesetzgebung nicht so hart gesehen. Sollte nun eine stärkere Empfänglichkeit der Skandinavier für Alkohol (z. B. zum Überstehen des langen, dunklen Winters) tatsächlich bestehen, so würde dies die deutsche Politik eigentlich berücksichtigen müssen, weil in diesem Fall Menschen stärker vor sich selbst geschützt werden müssen als die Einwohner des eigenen Landes. Wenn andererseits die Empfänglichkeit der Skandinavier für Alkohol nichts anders ist als die der Mitteleuropäer, dann wäre keine moralische Notwendigkeit gegeben, andere Regelungen für die Gäste durchzusetzen - zumal dies natürlich quasi undurchführbar wäre. Um durch Tourismus verstärkte und natürlich um tourismusspezifische Güter muss sich die Tourismuspolitik Gedanken machen. Eine Differenzierung mit Beispielen ist in → Tabelle 8.3 vorgenommen worden, wobei die Zuordnungen subjektiven Charakter haben und - je nach unterstellter Norm - unterschiedlich ausfallen können. Dabei sind die Zuordnungen z.T. sicherlich zu hinterfragen: Es handelt sich um subjektive Einschätzungen entlang der vermuteten mitteleuropäischen Mehrheitseinschätzung. - demeritorische Güter meritorische Güter übliche Güter ■ Spirituosen ■ Tabakwaren ■ schädliche Nahrungsmittel ■ Bildung durch Touris‐ mus ver‐ stärkte Güter ■ Passivität ■ Prostitution ■ (falsches) Verkehrsverhalten ■ Glücksspielen ■ (übertriebenes) Sonnenbaden ■ falscher Medienkonsum ■ kultureller Konsum ■ religiöse Tätigkeit ■ Harmonie in der Gruppe (Familie, Paar etc.) ■ Fitness ■ Gesundheit ■ Besinnung ■ Freude, Spaß ■ Kreativität ■ interkulturelle Kommunikation. 160 8 Güter und ihre Bewertung <?page no="161"?> tourismusspe‐ zifische Güter ■ riskante Unternehmungen wie Skitouren bei Lawinen‐ gefahr, Wellenbaden, Rafting, Alpinismus bei schwierigen Wetterverhältnissen ■ falsche Urlaubsfahrtzeiten ■ Aufenthalt in gefährlichen Gebieten (Kriminalität, Unru‐ hen, Kriege, Krankheiten) ■ gastlandspezifische Drogen ■ gastlandspezifische Ernäh‐ rung (sofern ungesund) ■ Sichaussetzen eines ungesun‐ den Klimas ■ kultureller gastlandspezifischer Konsum ■ gastlandspezifische Bildung ■ Teilnahme an guten Führungen ■ gesunde gastlandspezifische Ernäh‐ rung ■ gesundes Klima ■ Naturerlebnis Tab. 8.3: Beispiele für demeritorische und meritorische Güter im Zusammenhang mit Tourismus 8.2 Externe Effekte und Umverteilungsproblematik Es überschneiden sich häufig der (de-)meritorisch motivierte politische Eingriff und soziale und allokative Aspekte. Dazu sind zunächst einmal beispielhaft in → Tabelle 8.4 Güter aufgeführt, für die diese Überschneidungen gelten. Bei vielen der Konsumtätigkeiten wie dem Wahrnehmen einer Prostitutionsdienst‐ leistung oder Drogenkonsum, die als demeritorisch eingeschätzt werden, sind zwei Marktseiten beteiligt. Eine Einschränkung des Konsums hätte (in diesen Fällen) für die Anbieter eine nachteilige Wirkung. Diese ist jedoch in → Tabelle 8.4 nicht als Effekt angegeben, wiewohl es nicht in jedem Fall so ganz unumstritten sein wird, die Einnahmequelle zu verschließen, da dies wiederum auf Angebotsseite soziale Probleme auslösen kann. Die Wirkungen, die hier (→ Tabelle 8.4) gemeint sind, betreffen ausschließlich Dritte entsprechend der Definition für externe Effekte. Einfach zu betrachten sind Güter wie Besinnung, Kreativität oder die Teilnahme an guten Führungen. Hier handelt es sich um Güter, die zwar durch einen politischen Eingriff sich in ihrer Konsummenge verändern können; der politische Eingriff wird jedoch nicht auf die Verteilung und die Allokation im Sinne zusätzlicher externer Effekte einwirken. (Dabei ist die Frage guter Führungen gesondert zu behandeln, da in diesem Falle ein politischer Eingriff die Allokation, nicht jedoch bezogen auf die Frage externer Effekte, durchaus zu beeinflussen in der Lage ist.) Problematischer sind aber von den in → Tabelle 8.4 erwähnten Beispielen alle anderen Güter. Dabei sind die meritorischen Güter in Bezug auf die soziale Komponente im Prinzip unproblematischer, da es in diesem Bereich um Güter geht, die zusätzlich konsumiert werden sollen. Es kann auf diese Weise jede Maßnahme so abgestimmt werden, dass der Anreiz nicht unsozial wirkt. Es ist zu beachten, dass es Güter gibt, 8.2 Externe Effekte und Umverteilungsproblematik 161 <?page no="162"?> 3 Die Autoren vermuten, dass dies von den oben genannten Beispielen für kulturelle Güter, Fitness und Gesundheit gilt. 4 Es wird hier unterstellt, dass der Aufenthalt in solchen Gebieten höhere Kosten verursacht, die von den „Reichen“ häufiger getragen werden. bei denen die Empfänglichkeit materiell besser Ausgestatteter größer ist 3 . Dementspre‐ chend müssten Maßnahmen in diesen Fällen besonders auf die soziale Ausgewogenheit hin untersucht werden. Demeritorische Güter, deren Konsum eingeschränkt werden soll, werden zum Zeit‐ punkt des Eingriffs von einer bestimmten Personengruppe genutzt. Das bedeutet, dass eine konsumreduzierende politische Korrektur häufig auch eine soziale Komponente hat. Dabei werden aus verteilungspolitischer Sicht, sofern der Schutz der materiell Schlechtergestellten im Mittelpunkt steht, die Verhinderung oder Reduzierung riskan‐ ter Skitouren oder des Aufenthalts in gefährlichen Gebieten nicht so kritisch sein. 4 tourismusrelevante Güter* Umvertei‐ lungsziel** positive externe Effekte*** negative externe Effekte*** demeritorische Güter Passivität + - x Prostitution - - xx (falsches) Verkehrsverhalten + - xx Glücksspielen - x x (übertriebenes) Sonnenbaden - - x falscher Medienkonsum + - x riskante Unternehmungen: Skitouren bei Lawi‐ nengefahr - - xx riskante Unternehmungen: Wellenbaden, Raf‐ ting, Alpinismus bei schwierigen Wetterverhält‐ nissen - - x Falsche Urlaubsfahrtzeiten + - x Aufenthalt in gefährlichen Gebieten (Kriminali‐ tät, Unruhen, Kriege, Krankheiten) - - - Gastlandspezifische Drogen - - x Gastlandspezifische Ernährung (sofern unge‐ sund) - - x sich einem ungesunden Klima aussetzen - - x 162 8 Güter und ihre Bewertung <?page no="163"?> meritorische Güter kultureller Konsum - x x religiöse Tätigkeit - x x Harmonie in der Gruppe (Familie, Paar etc.) - xx - Fitness - x - Gesundheit - x - Besinnung - - - Freude, Spass - x - Kreativität - - - interkulturelle Kommunikation - xx x kultureller gastlandspezifischer Konsum - - - gastlandspezifische Bildung - x - Teilnahme an guten Führungen - - - gesunde gastlandspezifische Ernährung - x - gesundes Klima - x - Naturerlebnis - x xx Erläuterungen: * Durch Tourismus verstärkte Güter bzw. tourismusspezifische Güter. ** - steht für gegengerichtete Wirkung eines Eingriffs; + für gleichgerichtete Wirkung. *** xx steht für stärkere Bedeutung; x für geringere Bedeutung. Tab. 8.4: Bedeutung des Sozialziels und des Allokationsziels für tourismusrelevante Güter, für die eine meritorische bzw. demeritorische Einschätzung vermutet wird In der Regel mehr Diskussionsstoff wird die Eindämmung des Konsums dort bewirken, wo tendenziell materiell Schlechtergestellte getroffen werden. Hier gibt es (im Sinne des gewünschten Verteilungsausgleichs) eine echte Zielkonkurrenz bei Eingriffen gegen demeritorische Güter, die vor allem wegen der schlechten Information der Konsumenten genutzt werden. Touristisch relevant könnte es zum Beispiel sein, wenn zu den häufig mit Staus verbundenen Haupturlaubsreisezeiten Einschränkungen vorgenommen werden, da angenommen werden kann, dass an diese Zeiten gebundene Personengruppen (Familien mit schulpflichtigen Kindern; Arbeitnehmer, die sich an Betriebsferien halten müssen) im Durchschnitt schwächer ausgestattet sind. Aus sozialer Sicht sei noch erwähnt, dass grundsätzlich jede Einschränkung von Aufenthalts- und Verkehrsmöglichkeiten eine negative soziale Komponente hat. Die Reduzierung führt zu einem Nachfragedruck auf die verbleibenden Möglichkeiten, was wiederum Preiserhöhungen zur Folge hat. Unterstellt wird, dass die Economies of Scale 8.2 Externe Effekte und Umverteilungsproblematik 163 <?page no="164"?> in den verbleibenden und folglich besser ausgelasteten Destinationen überkompensiert werden. Wie schon aus → Tabelle 8.4 ersichtlich, sind mit dem Konsum demeritorischer Güter häufig negative externe Effekte verbunden. Klassisches Beispiel sind die Auf‐ wendungen, die für die Rettungsinfrastruktur zum Beispiel in Skigebieten oder an den Badeküsten vorgehalten werden müssen. Es wäre im Sinne der individuellen Rationalität eines in zu hohen Wellen Badenden, ihn davon abzuhalten, wenn objektiv - was immer das sei - eine hohe Ertrinkensgefahr besteht. Die Problematik ist hier, wie oben bereits bei den Motorradfahrern, die den Fahrtwind ohne Helmbehinderung womöglich stark schätzen, dass es eine Einmischung in das persönliche Empfinden ist, wenn man einem Badenden, der dem Kitzel des Wellenbadens hohe Nutzen beimisst, diesen dennoch nicht genießen lässt. Gleichzeitig ist diese Maßnahme auch kollektiv rational, da der Aufwand für die vorzuhaltenden Rettungsschwimmer und -boote reduziert werden kann. Damit reduzieren sich die negativen externen Effekte. Eine Sonderform stellen diejenigen Tätigkeiten dar, die zwar als demeritorisch einge‐ schätzt werden, die aber dennoch positive externe Effekte verursachen. Sophistisch ar‐ gumentiert sind viele Beispiele zu finden wie etwa die Nachfrage nach Genussmitteln, die gesondert besteuert werden, da durch eine Konsumreduzierung (sofern diese nicht gerade durch Steuererhöhungen erzielt wird) eine Verminderung des Steueraufkom‐ mens entsteht. In dieser Art ist auch das in → Tabelle 8.4 genannte Beispiel Glücksspiel zu sehen: In Deutschland werden aus staatlichen Lotterien vielerlei Projekte wie Sport- oder Behindertenförderung finanziert. Eine Reduzierung der Spieltätigkeit, die in Verbindung mit Tourismus durchgeführt wird, hätte die problematische Folge der sich verringernden positiven externen Effekte. Noch differenzierter sind die meritorischen Güter zu beurteilen. Tendenziell schei‐ nen mit ihnen positive externe Effekte verbunden zu sein. Wenn man die Menschen zu mehr Harmonie im Urlaub anregt, der für Spannungen besonders geeignet ist wegen der in der Gruppe ungewohnt umfangreichen Kommunikation und Interaktion, die oft schlecht geübt ist, dann hilft man dem betroffenen Individuum genauso wie der Gruppe, innerhalb derer es sich bewegt. Dies gilt ebenfalls für Bildung, Gesundheit und Fitness: Andere partizipieren passiv an dem Konsum des Individuums - wenn man einmal von den für die Rentenkassen ja eigentlich nicht förderlichen lebensverlängernden Wirkungen des Gesundheitsurlaubs absieht. Es lassen sich unter den förderungswürdigen, weil meritorischen Gütern, die eine touristische Bedeutung haben, jedoch eine Reihe finden, die zwar aus individueller Sicht förderungswürdig sind, bei denen aber durch den Konsum negative externe Effekte verursacht werden. Den kulturellen Bereich hier vernachlässigend, wo Akkul‐ turationssituationen durch den (häufig in seinem individuellen Nutzen gestärkten) Touristen verursacht werden, sei das Naturerlebnis erwähnt. Hier überlagern sich positive und negative externe Effekte. Beim Touristen, dem das Naturerlebnis ermög‐ licht wird, das, so kann vermutet werden, ihm einen erhöhten individuellen Nutzen bringt, wird (u. U.) eine verbesserte Sensibilität für die Natur bewirkt. Außerdem 164 8 Güter und ihre Bewertung <?page no="165"?> werden Umweltbereiche für den touristischen Konsum hergerichtet, was ebenfalls mit positiven externen Effekten verbunden sein kann. Andererseits, und man kann vermuten, dass dies das dominierende Argument ist, liegen negative externe Effekte vor: Beim Touristen, der querfeldein durch den Schwarzwald wandert, wird danach sein persönliches Glücksgefühl gesteigert sein, aber er hat zuvor den Auerhahn aus seinem Brutrevier verdrängt. 8.3 Politische Maßnahmen zur Beeinflussung des Konsums Im Folgenden sollen die finanz- und ordnungspolitischen Maßnahmen diskutiert werden, die im Falle des Vorliegens eines (de-)meritorisch motivierten Eingriffs im touristischen Bereich denkbar sind. Dazu sind in → Tabelle 8.5 die einzelnen Maßnahmen und touristische Beispiele beschrieben. Maßnahmen demeritorische Güter meritorische Güter finanzpolitische Maßnahmen Steuererhebung/ -steigerung ■ Prostitution ■ falscher Medienkonsum ■ Glücksspiel ■ gastlandspezifische Drogen - Steuersenkung/ Subventionierung - ■ kultureller Konsum ■ religiöse Tätigkeit* ■ Fitness ■ Gesundheit ■ Freude/ Spaß ■ Kreativität ■ gastlandspezifische Bildung ■ Teilnahme an guten Führun‐ gen ordnungspolitische Maßnahmen Information ■ Passivität ■ Prostitution ■ falsches Verkehrsverhalten ■ (übertriebenes) Sonnenba‐ den ■ falscher Medienkonsum ■ Glücksspiel ■ riskante Unternehmungen ■ falsche Urlaubsfahrtzeiten ■ Aufenthalt in gefährlichen Gebieten ■ gastlandspezifische Drogen ■ ungesunde gastlandspezifi‐ sche Ernährung ■ Sichaussetzen einem unge‐ sunden Klima ■ kultureller Konsum ■ religiöse Tätigkeit* ■ Harmonie in der Gruppe ■ Fitness ■ Gesundheit ■ Freude/ Spaß ■ Kreativität ■ interkulturelle Kommunika‐ tion ■ gastlandspezifische Bildung ■ Teilnahme an guten Führun‐ gen ■ gesunde gastlandspezifische Ernährung ■ gesundes Klima ■ Naturerlebnis 8.3 Politische Maßnahmen zur Beeinflussung des Konsums 165 <?page no="166"?> Lizenzierung/ Ausbildung ■ Prostitution ■ Glücksspiel ■ riskante Unternehmungen ■ ungesunde gastlandspezifi‐ sche Ernährung ■ kultureller Konsum ■ religiöse Tätigkeit* ■ Fitness ■ Gesundheit ■ Freude/ Spaß ■ Kreativität ■ interkulturelle Kommunika‐ tion ■ gastlandspezifische Bildung ■ Teilnahme an guten Führun‐ gen ■ gesunde gastlandspezifische Ernährung Qualitätsstandards ■ Prostitution ■ Glücksspiel ■ riskante Unternehmungen ■ Aufenthalt in gefährlichen Gebieten ■ gastlandspezifische Drogen ■ ungesunde gastlandspezifi‐ sche Ernährung ■ kultureller Konsum ■ religiöse Tätigkeit* ■ Fitness ■ Gesundheit ■ gastlandspezifische Bildung ■ Teilnahme an guten Führun‐ gen ■ gesunde gastlandspezifische Ernährung ■ Naturerlebnis Gebote (jeweils Ansatz beim Produzenten) ■ Prostitution ■ Glücksspiel ■ falscher Medienkonsum ■ gastlandspezifische Ernäh‐ rung ■ Zwangsversicherungen (An‐ satz beim Konsumenten) (jeweils Ansatz beim Produzenten) ■ kultureller Konsum ■ Gesundheit Verbote ■ Prostitution ■ falsches Verkehrsverhalten ■ Glücksspiel ■ (übertriebenes) Sonnenba‐ den ■ riskante Unternehmungen ■ falsche Urlaubsfahrtzeiten ■ Aufenthalt in gefährlichen Gebieten ■ gastlandspezifische Drogen ■ gastlandspezifische Ernäh‐ rung ■ Sichaussetzen einem unge‐ sunden Klima - Kontingentierung ■ falscher Medienkonsum ■ Glücksspiel ■ falsche Urlaubsfahrtzeiten ■ gastlandspezifische Drogen - Arbeitsrecht - ■ Bildungs(-urlaub) 166 8 Güter und ihre Bewertung <?page no="167"?> Anmerkungen: * Viele dieser Güter sind in ihrer Einordnung subjektiv; das sei für „religiöse Tätigkeit“ gesondert betont. Tab. 8.5: Mögliche Maßnahmen bei Vorliegen (de-)meritorischer Güter im Tourismus 8.3.1 Steuererhebung-/ steigerung Im Interesse eines verringerten Konsums ist die Preissteigerung des betreffenden demeritorischen Gutes. Die Schwierigkeit liegt in diesem Bereich, dass bei den genann‐ ten Beispielen die Prostitution, das Glücksspiel und der Drogenhandel häufig in der Illegalität sich befinden. Eine Steuererhebung geht daher in der Regel einher mit Legalisierung. Hier ist die deutsche Regelung der gleichzeitigen Nichtanerkennung der Prostitution als Beruf und die Steuerpflichtigkeit ein aus Sicht des Zieles der Reduzierung des Konsums demeritorischer Güter vorbildliches Beispiel. Das hat aus Sicht der Reduzierung des Konsums des demeritorischen Gutes eine konterkarierende Wirkung, da die Aufhebung der Illegalität die Ängste vor Bestrafun‐ gen vermindert. Das gilt für beide Marktseiten, wenn wie im Beispiel das Angebot (z. B. der Handel mit Drogen) und die Nachfrage (z. B. der Besitz von Drogen) gestattet werden. Wenn die Risiken vor der Legalisierung beim Produzenten größeres Gewicht hatten, dann kann die zusätzliche Steuererhebung bei gleichzeitiger Legalisierung auch Preissenkungen zur Folge haben, was nicht im Sinne der demeritorisch motivierten Politik sein kann. Die steuerlichen Eingriffe sind jedoch für den touristischen Bereich nicht von größter Wichtigkeit. 8.3.2 Steuerreduzierungen und Subventionen Große Bedeutung für die Förderung des Konsums meritorischer Güter haben finanz‐ politische Eingriffe: Durch Subventionen an bzw. steuerliche Erleichterungen für die Anbieter kann der Konsum in die gewünschte Richtung gelenkt werden. Es ist dies das zentrale Argument für die Kulturförderung. Ebenso ist die steuerliche Erleichterung für Kurortunternehmen einzustufen: In erster Linie geht es darum, das meritorische Gut Gesundheit zu fördern; hier sind jedoch zusätzlich durch eine gute Volksgesundheit entstehende positive externe Effekte zu bedenken. 8.3.3 Information Da die fehlende, unvollständige oder falsche Information bei den Konsumenten als ein wesentlicher Grund für das individuelle Fehlverhalten anzusehen ist, ist die Korrektur dieses unbefriedigenden Zustandes durch Informationspolitik natürlich denkbar. Eine klassische Möglichkeit ist die Beschilderung in den Destinationen; dazu gehören feste 8.3 Politische Maßnahmen zur Beeinflussung des Konsums 167 <?page no="168"?> Hinweisschilder, aber auch das Aufhängen von Warntafeln bei höherer Brandung oder Wettertafeln. Die Steuerung der Verkehrsströme weg von staugefährdeten Strecken und Zeiten ist - neben der Vermeidung negativer externer Effekte - vor allem zur Verhinderung demeritorischen Konsums notwendig (z. B. Konsum des Allmendegutes „Verstopfte Straße“). Die staatliche Informationstätigkeit vermischt sich in diesem Bereich mit steuerlichen Erleichterungen für Anbieter solcher Dienstleistungen. Eine Skigymnas‐ tiksendung im öffentlich-rechtlichen TV ist ein weiteres Beispiel an dieser Stelle. Das Auswärtige Amt stellt der Tourismusindustrie und den Verbrauchern Informa‐ tionen über Krisengebiete zur Verfügung. Diese finden im Wesentlichen Anwendung im Reiserecht bei der Definition von Bedingungen der Stornierungsmöglichkeiten. Der Grund für diese staatliche Tätigkeit ist der hier diskutierte: Der Staat sorgt sich um seine Bürger und will Fehlverhalten wegen fehlender Informationen verhindern; bei diesem Beispiel sind externe Effekte - wenn überhaupt - zweitrangig. 8.3.4 Lizenzierung/ Ausbildung Eine Auflage, dass nur ausgebildete Skilehrer Skitouren leiten dürfen, oder die Notwen‐ digkeit des Nachweises eines Bootsführerscheins beim Befahren bestimmter Gewässer sind zwei der vielen touristischen Beispiele für einen ordnungspolitischen Eingriff beim Produzenten. Der gesundheitstouristische Bereich ist mit seiner Konzentration auf die physische Tourismusmotivation besonders stark geprägt von solchen Eingriffen. (Bei Hausboottouren gibt es interessante Unterschiede zwischen Deutschland und Frankreich: Während es in Frankreich gänzlich frei ist, ist in Deutschland bis 1999 ein Bootsführerschein notwendig gewesen; inzwischen reichen in vielen Binnengewässern Kurzlehrgänge des Hausbootvermieters.) Grundsätzlich haben Ausbildungs- und Lizenzierungsprozesse zwei gegenläufige Wirkungen. Einerseits wird durch die Qualifizierung eine Verbesserung zugunsten des Touristen erreicht: Der Skilehrer wird Gefahren besser einschätzen können als ein Laie. Andererseits muss der Ausbildungsaufwand durch den Verbraucher (jedenfalls zum Teil) getragen werden. Das verteuert das meritorische Gut, was natürlich nicht im Sinne der hier gewollten Konsumförderung ist. Die „schwarzen Schafe“ in solchen Bereichen haben zudem den Konkurrenzvorteil ebendiese Bildungskosten nicht auf die Kunden umlegen zu müssen. Zusätzlich zu der mit Qualifizierung häufig verbundenen Preiserhöhung kommt es durch Ausbildung zu einer Verengung auf der Angebotsseite. Dies hat eine weitere Preiserhöhung zur Folge. Eine abschließende Beurteilung ist nicht möglich, weil sie vom Einzelfall abhängt. Wichtig ist nur, dass Lizenzierung und Ausbildung keine „Selbstgänger“ sind: Vor jeder Festlegung bestimmter Qualifizierungsanforderungen an den jeweiligen Anbieter ist zu hinterfragen, ob die oben genannten Trade-offs nicht die positive Wirkung überwiegen. Es ist grundsätzlich davon auszugehen, dass bei einer zusätzlichen Qualifizierungsanforderung sich das Niveau des Anbieters im Sinne der 168 8 Güter und ihre Bewertung <?page no="169"?> (De-)Meritorik zwar verbessert, dass aber die Konsummenge wegen der Preiserhöhung abnehmen wird. Das kann gewollt sein - muss es aber durchaus nicht. Sehr umstritten sind die Qualifizierungsanforderungen für Reiseleiter und Gäste‐ führer. Der Bundesverband der Deutschen Tourismuswirtschaft und die darin zusam‐ mengeschlossenen Verbände fördern mit dem Reiseleiterzertifikat die Qualität der Dienstleistung Reiseleitung. In der Tat lassen sich in diesem Bereich sehr heterogene Leistungen beobachten. Die Forderung ist aus Sicht der zahlungskräftigen Gäste sicherlich sinnvoll. Doch - wie oben erwähnt - die zu erwartende Preissteigerung wird sicherlich nicht von allen Beteiligten einkalkuliert. Außerdem scheint diese Forderung, sofern sie auf Gästeführer angewendet wird, auch eine protektionistische Komponente zu haben. Das Argument, eine fundierte Gästeführung sei ein meritorisches Gut, ist nicht von der Hand zu weisen; wenn jedoch sehr nationale Qualifizierungsanforderun‐ gen an die Gästeführer (wie zum Beispiel in Italien) gestellt werden, dann verhindern die geforderten Ausbildungen die Präsenz Auswärtiger, was vor allem Führungen in den Destinationen durch begleitende Reiseleiter einschränken würde. 8.3.5 Qualitätsstandards Die Vorgabe von Qualitätsstandards und Lizenzierung hängen eng zusammen. Für die Vergabe einer Lizenz sind definierte Qualitätsstandards die Voraussetzung. Bei der De‐ finition von für den Gesundheitstourismus geeigneten Orten müssen die Heilfaktoren geprüft werden. Ihre Eignung zu Heilzwecken ist durch wissenschaftliche Analysen und Gutachten und klinische Beobachtungen nachzuweisen. Ein weiteres Beispiel: Es werden bei der Definition von gefährlichen Gebieten durch das Auswärtige Amt der Bundesrepublik Deutschland Kriterien geprüft, bevor eine Warnung vor dem Aufenthalt ausgesprochen wird. So liegen auch weiteren verbraucherpolitischen Informationen Qualitätsstandards: Bestimmte Schneehöhen und Temperatur- und Wetterverhältnisse bedingen zu Grunde Gefahren genauso wie bestimmte Wasserstände in wassersportlich genutzten Bächen oder Windgeschwin‐ digkeiten und Tidenzeiten an Badeküsten. 8.3.6 Gebote Der Anbieter demeritorischer Leistungen kann vom Staat zu bestimmten Maßnahmen zum Schutz des Konsumenten gezwungen werden. So können Auszahlungsquoten und Maximaleinsätze bei Glücksspielen, Mindestrettungsinfrastrukturen oder regelmäßige Untersuchungen für Prostituierte definiert werden. Gebote werden im touristischen Bereich in der Regel beim Anbieter angesetzt. Das liegt auch am relativ schlechten Zugang der ortsansässigen Behörden zum auswärtigen Touristen. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass aufgrund des unzureichenden Zugriffs Gebote, die der Tourist erfüllen muss, wenig erfolgversprechend sind: Leichter ist es durchzusetzen, dass etwas nicht getan wird als eine Aktivität zu verlangen. 8.3 Politische Maßnahmen zur Beeinflussung des Konsums 169 <?page no="170"?> Eine Ausnahme stellt hier der Moment des Grenzübergangs dar, da hier ein regelbarer Kontakt der Behörde zum (grenzüberschreitenden) Touristen gegeben ist. Meldepflichten allerdings, die gegenüber Verwaltungsstellen von Nationalparks bestehen, sind Gebote. Es ist davon auszugehen, dass der individuelle Schutz im Vordergrund steht, wenn das Motiv der An- und Abmeldepflicht vor allem ist, bei Naturgefahren den Standort des zu Rettenden ausfindig zu machen. Ein Beispiel für ein gegenüber dem Touristen ausgesprochenes Gebot ist eine Zwangsversicherung, die vom Gouverneur Spitzbergens gefordert wird, wenn Touristen Gebiete betreten, in denen Risiken durch Eisbären und andere Naturgefahren bestehen. Es ist zum Betreten dieser Gebiete eine Genehmigung einzuholen; insofern steht dieses Gebot in Verbindung mit einem (grundsätzlichen) Verbot (des Betretens des Gebietes). Dass von dem Touristen zu seinem eigenen Schutz kaum eigene Aktivitäten abver‐ langt werden, ist logisch: Er ist aus wirtschaftlichen Gründen im Gastland gewollt und sein Aufenthalt soll ihm nicht verleidet werden. Hier spielt hinein, dass die Einhaltung eines Gebots für den Touristen unerfreulich ist und aus seiner Sicht die Qualität seines Aufenthalts verschlechtert; möglicherweise sieht sich (bei grenzüberschreitendem Tourismus) das Gastland auch nicht veranlasst, den Konsum demeritorischer Güter durch den Gast zu verhindern bzw. den Konsum meritorischer Güter zu fördern. Es zeigt sich aber hier auch, dass man womöglich von einem Menschen, von dem man einen wirtschaftlichen Nutzen hat (was für den ausländischen Touristen gilt), weniger verlangt als von den eigenen Staatsbürgern. 8.3.7 Verbote Wesentlich größere Relevanz haben für den Tourismus die Verbote. In dem Kontext dieses Abschnitts muss man jedoch hier deutlich zwischen Verboten, die im Wesent‐ lichen dem Schutz der inländischen Bevölkerung, Kultur oder Umwelt dienen, und solchen, die individuell in erster Linie den Touristen meinen, differenzieren. Eine einzige Silbe kann hier den Unterschied ausmachen: Das Badeverbot schützt den Touristen, das Nacktbadeverbot den Einheimischen. Wenn es verboten ist, be‐ stimmte Gebiete zu betreten, dann überlagern sich häufig die Beweggründe der staatlichen Entscheidung: Gefährliche Tiere oder gefährliche Abgründe sind in erster Linie eine Gefahr für den Touristen; militärische Sperrgebiete bergen Minengefahren für die Touristen - aber möglicherweise muss aus Gründen der Spionageabwehr auch aus kollektiver Sicht des Gastlandes ein Betreten verhindert werden. 8.3.8 Kontingente Kontingente spielen in Bezug auf Overtourism zwar eine große Rolle wie Beispiele der Ticketingsysteme für den Zugang zu Wanderrouten (Neuseeland, Kanada) oder Stränden (Thailand) zeigen; das Motiv ist hier freilich nicht Meritorik/ Demeritorik, sondern externe Effekte/ öffentliche Güter. In Bezug auf Meritorik jedoch ist die 170 8 Güter und ihre Bewertung <?page no="171"?> Relevanz gering über das hinaus, was wie Medien, im Alltag des Touristen auch nachgefragt wird. Ein Beispiel: erlaubte Mengen im Bereich des Alkoholbesitzes. 8.3.9 Arbeitsrecht Das meritorische Gut Bildung wird in mehreren Bundesländern in Deutschland mit Hilfe der Möglichkeit zur Teilnahme am Bildungsurlaub gefördert. Dazu besteht die Möglichkeit, sich für die Teilnahme an Bildungsveranstaltungen für fünf Arbeitstage pro Jahr (bzw. zehn Tage in zwei Jahren) bezahlt von der Arbeitsstelle freistellen zu lassen. Bildungsurlaub ist nicht automatisch mit Tourismus verknüpft; gerade die Bildungs‐ urlaube mit touristischem Hintergrund haben zu einer massiven Schädigung der Akzeptanz der Einrichtung „Bildungsurlaub“ auf Arbeitgeberseite geführt. Grenzfälle zwischen Urlaub und Bildung (z. B. das Absolvieren von Surf- oder Segelkursen) haben zu Streitfällen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern geführt, weil Unklarheiten im Verständnis von Bildung bestanden. Inwieweit „allgemeine Bildung“ zur Berechti‐ gung der Freistellung bei Fortsetzung der Bezahlung führt, ist umstritten. 8.4 Tourismus an sich als meritorisches Gut Unbeachtet blieb bis hierher, dass aus Sicht des Staates Tourismus an sich ein meri‐ torisches Gut sein könnte. Der Staat ermöglicht durch verschiedene Maßnahmen, wie die Verhandlungen mit Gastländern über touristenfreundliche Visabestimmungen und Schulferienregelungen, dass seine Bürger reisen können. Viel gravierender für die Förderung des Tourismus jedoch ist, dass die touristische Infrastruktur häufig durch den Staat nicht kostendeckend betrieben wird. Es gibt ganz eindeutig die Tendenz, insbesondere die Mobilität preiswert zu machen. Die Berechtigung hierfür ist zu einem Teil sicherlich allgemeine Wirtschaftsförderung: Auf Straße und Schiene bewegen sich ja auch Geschäftsleute, Pendler und Güter. Doch gäbe es schon Mittel, vor allem den Privatverkehr stärker zu belasten. Eine indirekte Schlechterstellung des Erholungstourismus liegt natürlich vor, da berufliche Fahrten steuerlich absetzbar sind - im Gegensatz zu Urlaubsreisen. Worin liegt die Begründung des Staates dafür, dass der Tourismus so indirekt gefördert wird? Es kommen mehrere Faktoren zusammen. Die Straßen können als Kollektivgüter interpretiert werden (was allerdings speziell für Autobahnen nicht gelten muss). Außerdem ist Tourismusförderung auch immer eine Förderung der touristischen Anbieter, also allgemeine Wirtschaftsförderung. Auch kommt hier zum Tragen, dass die Bereitstellung einer touristischen Infrastruktur vom Wähler belohnt wird. Wenn insbesondere die Verkehrsleistungen ohne fördernden staatlichen Einfluss angeboten würden, wären sie cet. par. teurer. Es würden - normale Nachfragebedin‐ gungen vorausgesetzt - weniger Menschen reisen. Der Staat aber lässt diesen Zustand 8.4 Tourismus an sich als meritorisches Gut 171 <?page no="172"?> nicht zu, weil er - so kann interpretiert werden, welchen anderen Grund gäbe es denn sonst? -, gemessen an dieser Situation, den touristischen Konsum für zu gering hielte. Man kann hier folgern, dass im Grunde (wieder) alles (nur) Umverteilung ist: Der Staat kassiert Steuern und finanziert damit das Deutsche-Bahn-Defizit. Nun können alle preiswert reisen, aber die Hauptfinanzierungslast liegt bei denjenigen, die hohe Abgaben zu leisten haben. Das ist zwar schlüssig - aber die Frage ist: Warum nimmt dann der Staat nicht das eingenommene Geld und gibt es den Armen? Die Antwort kann nur heißen: Er will, dass sie das subventionierte Gut konsumieren. Das ist der Beweis dafür, dass der Staat Tourismus für ein meritorisches Gut hält. Dass viele Bundesländer Zuschüsse für den Familienurlaub gewähren, beweist dies ebenfalls. Der Staat könnte ja den Familien das Geld geben; aber er leitet den Konsum in Richtung Tourismus. 8.5 Eingriffstiefe Ob der Staat im touristischen Zusammenhang meritorischen Konsum fördern und demeritorischen einschränken soll, ist eine sehr ideologische Frage. Grundsätzlich spielt hier hinein, dass ja Tourismus an sich schon wie ein meritorisches Gut behandelt wird; dass also allein deshalb manche Förderung schon erfolgt. Die beiden Begründungen für das Staatseingreifen sind isoliert zu diskutieren. Insbe‐ sondere mit der mangelhaften Information geht häufig soziale Benachteiligung einher. Daraus ergibt sich eine Tendenz zur Befürwortung der Korrektur dieses Zustandes durch Informationspolitik. Bestimmte Beispiele werden auch Radikalliberale nicht verneinen: Wenn vor einer Küste eine nur wenigen Wissenden bekannte Strömung herrscht oder Haie im seichten Wasser hungrig warten, dann soll der potenzielle Badende informiert werden. Das gilt auch für Hautkrebs- oder Lawinengefahren. Wesentlich kritischer, weil nicht so existenzbedrohend, sind die freizeitpädagogischen Maßnahmen zu beurteilen: Wie wird man kreativ? Wie gehe ich mit Konflikten in meiner sozialen Umgebung um? Natürlich ist die Einflussnahme gut gemeint; es bedarf jedoch eines volkswirtschaftlichen Bewertungsprozesses über den Aufwand und den Nutzen solcher Eingriffe. Ebenso fragwürdig sind gravierendere Eingriffe wie Qualifizierungsauflagen an Rei‐ seleiter oder Gästeführer. Bei Ärzten oder Anwälten, auch bei Lehrern, gibt es sicherlich eine größere Notwendigkeit: Geht es hier doch um hohe Güter oder unmündige „Kunden“; Badeverbote oder Reiseverbote jedoch sind - wenn die Informationsdefizite ausgeglichen sind - nicht zu rechtfertigen. Das gilt auch für Qualifizierungsanforde‐ rungen an Reiseleiter: Was passiert denn wirklich Schlimmes, wenn man einmal eine Busreise mit einem unfähigen Führer gemacht hat? Wenig; im Gegenteil: Die Sensibilität wird geschärft, und bei der nächsten Fahrt achtet der Tourist dann von Vorneherein auf die Qualität. Ganz im Sinne der Marktwirtschaft! Der Staat neigt dazu, den Eindruck zu erwecken, er wisse, was für seine Bürger gut ist und was nicht. Entsprechend macht er seinen Einfluss geltend. Beim Konsumenten 172 8 Güter und ihre Bewertung <?page no="173"?> erwächst daraus jedoch das gefährliche Gefühl, dass er sich um nichts mehr kümmern muss; der Staat wird es schon richten. Daraus entsteht viel Geschrei, wenn es dann aber plötzlich doch einmal schiefging. Soll der Staat Irrationalität (die nicht aus mangelnder Information erwächst und nicht mit externen Effekten gepaart ist) unterstellen und entsprechend korrigierend eingreifen? Es wird Stückwerk bleiben. Natürlich kann man da und dort mal Gutes tun; der wirklich von seinem Tun Überzeugte jedoch wird eine unkontrollierte Nische finden. Politik maßt sich an, es besser zu wissen: Sagt den Gästen, was gut und was schlecht ist; aber verbietet das Schlechte nicht, es wird sonst einen dunklen Weg zum Konsumenten hin finden. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Claasen. (1988). Ökonomische Aspekte gesellschaftlicher Probleme. In Bender, D. et al. (Hrsg.), Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik (Band 1, 9. Aufl., S.-331-395). ■ Elster, J. (1987). Subversion der Rationalität. ■ Weimann, J. (2009). Wirtschaftspolitik: Allokation und kollektive Entscheidung. Springer. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise 173 <?page no="175"?> 9 Umverteilung Ein wesentlicher Nachteil des reinen marktwirtschaftlichen Systems ist das aus Sicht vieler Beteiligter unbefriedigende Verteilungsergebnis: Dabei ist zwischen Einkom‐ mens- und Vermögensverteilung zu unterscheiden: Einkommen ist grundsätzlich auf individuelle Entscheidungen und Leistungen zurückzuführen (wobei hier insbesondere die soziale Herkunft natürlich auch eine gewichtige Rolle spielt, was über die indivi‐ duelle Ebene hinausgeht); Vermögen ist häufig ererbt und daher auch Glückssache. Dementsprechend ist es gerade die Vermögensverteilung, die einheitlicher bei den Anhängern verschiedener Ideologien als korrekturbedürftig empfunden wird. Das marktwirtschaftliche System lebt von der Chance und dem Risiko auf ungleiche Verteilung: Darin liegt ein wesentlicher Anreiz zur Leistung. Das ist, wenn ein Individuum durch seine so erzeugte Motivation einen Beitrag zu seinem eigenen, aber auch zu dem Wohlstand des Volkes erbringt, erfreulich; gleichzeitig steckt in dem Mechanismus die Gefahr der Unterversorgung bestimmter Gruppen, deren Leistungsfähigkeit und/ oder -bereitschaft geringer ist. Dies kann, aber muss nicht selbst verschuldet sein. Selbstverständlich ist der Ausgleich solcher Ungleichheiten oder vielmehr die Angleichung der Divergenzen ein politisches Ziel. Ein Mittel für die Erreichung dieses Zieles ist der Tourismus. Familien mit vielen Kindern erhalten einen Zuschuss für Reisen; auf Yield-Management wird praktisch verzichtet, obwohl in Schulferienzeiten die Nachfrage nach Familienferien natürlich deutlich höher ist; der touristische Anbieter wird als gemeinnützig erklärt und hat entsprechende Steuervorteile. Der Urlaub kann als Mittel der Besserstellung Unter‐ privilegierter eine wichtige Rolle spielen. Man ermöglicht sozial Schwachen ihre „schönsten Wochen des Jahres“, indem man sie selbst unterstützt oder touristische Anbieter fördert, die sich um dieses Klientel kümmern. Im Folgenden überschneiden sich zwei Beweggründe des staatlichen Eingreifens: der genannte soziale Ausgleich und die Lenkung hin zu einem aus Sicht der Politik gewünschten Konsum. Es muss beachtet werden, dass es in diesem Kapitel ausschließ‐ lich um die sozialpolitischen, nicht um die konsumlenkenden Aspekte geht. Allerdings gehen in der politischen Praxis oft beide Motive einher: Eine schlechter gestellte Personengruppe wird zu einem bestimmten touristischen Verhalten veranlasst. Als Mittel des sozialpolitischen Einflusses auf den Tourismus kommen die finanzielle Förderung der Konsumenten, die Förderung der Anbieter und Einzelprüfungen der sozialen Bedürftigkeit durch den Anbieter infrage. 9.1 Finanzielle Förderung der Konsumenten In → Tabelle 9.1 sind die Förderungsbedingungen für Zuschüsse an Familien aufge‐ führt, die das Einkommen betreffen. <?page no="176"?> Beim Vergleich der Leistungen der Länder stellt man fest, dass die meisten Länder eine Mindest- und eine Maximaldauer für die förderungswürdigen Urlaube festlegen: Dies sind in der Regel fünf bis 21 Tage. Nur Thüringen fördert bereits ab drei Tagen. Bayern fördert sechs bis 14 Tage. Auch Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern fördern nur bis zu 14 Tage. Das Saarland vier bis 21 Tage. Gefördert wird in der Regel mit Sätzen zwischen € 4 und 30 pro Kind und Tag. Dabei erweist sich Rheinland-Pfalz mit € 25/ 30 für jedes Kind als sehr gebefreudig in dieser Frage. In Bayern, im Saarland und Thüringen wird auch pro Elternteil gefördert. Es bleibt die hier wichtige Erkenntnis, dass Tourismus offensichtlich aus Sicht der Länder - wenngleich in unterschiedlicher Form - einer gerichteten Förderung bedarf: Es geht nicht nur um die Einkommen; es geht auch um die Tätigkeit, zu der quasi gezwungen wird. Das wird besonders deutlich in Bayern, wo ausdrücklich nur bayerische Familienferienstätten für eine Familienförderung infrage kommen. Dabei ist der Vergleich der Urlaubsformen von Bedeutung, da hier weitere Einschränkungen vorgenommen werden. Voraussetzung für die Förderung (in € pro Monat) Bundesländer 150-% des geltenden Arbeitslosengeld-2-/ So‐ zialgelregelsatzes dürfen nicht überschritten werden - ■ Brandenburg Nettoeinkommen darf in der Summe für die Eltern € 21.500, für allein Erziehende € 21.000 mit einem Kind und pro weiteres Kind € 4.500 nicht überschreiten ■ Bayern spezielle Berechnungstabellen - ■ Berlin ■ Bremen ■ Mecklenburg-Vorpommern ■ Sachsen Sozialgeldbezieher, Wohngeldbezieher, Kin‐ derzuschlagserhalter oder unter einer speziel‐ len Einkommensgrenze Befindliche - ■ Niedersachsen zwei Förderstufen, wobei „B“ die besonders niedrige Einkommen betrifft und höhere Zu‐ schüsse bedeutet Nettoeinkommen darf in der Summe für die Eltern € 1.073 (B: 818), allein Erziehende € 869 (B: 613) und pro Kind € 306 (B: 230) nicht überschreiten - ■ Rheinland-Pfalz Monatsnettoeinkommen darf in der Summe für die Eltern € 1.360 für allein Erziehende € 940 und pro Kind € 440 nicht überschreiten. - ■ Saarland 176 9 Umverteilung <?page no="177"?> Maßnahmenbezogene Förderung für Fami‐ lien mit besonderem Unterstützungsbedarf. - ■ Thüringen keine Förderung - ■ Baden-Württemberg ■ Hamburg ■ Hessen ■ Nordrhein-Westfalen ■ Sachsen-Anhalt ■ Schleswig-Holstein Anmerkungen: * ohne Kindergeld, Erziehungsgeld oder vergleichbare Leistungen Tab. 9.1: Voraussetzungen an das Einkommen der Familien für eine Förderung eines Familienurlaubs nach Bundesarbeitsgemeinschaft Familienerholung (2022, Stand 31.12.2020) Neben den bayerischen Einschränkungen gibt es weitere Konkretisierungen der Urlaubsform. In Rheinland-Pfalz sind geeignete Winzerhöfe im Bundesland selbst einbezogen als Ferienstätten. Auch Bremen beschränkt auf gemeinnützig anerkannte Träger sowie einen kommerziellen Ferienhof. Lediglich das Saarland stellt die Wahl des Anbieters mehr oder weniger frei. Die Ferien dürfen im angrenzenden Ausland, sowie in Südtirol und auf dem spanischen Festland verbracht werden. Die Förderung von Urlaub für verteilungspolitisch Benachteiligte ist kein Thema mit Massencharakter. 9.2 Förderung der Anbieter Die üblichste Form der Besserstellung derjenigen Anbieter, die Sozialtourismus er‐ möglichen, ist die Anerkennung der Gemeinnützigkeit und damit die steuerliche Be‐ vorteilung gegenüber der Konkurrenz. Diese Methode ist allerdings höchst fragwürdig. Wohin reisen Sozialhilfeempfänger, und wer übernachtet eigentlich in Jugendher‐ bergen? Wenn der Sinn des Sozialtourismus erfüllt wäre, dann wären die Gäste in Jugendherbergen Arbeitslose und Jugendliche; und nach Mallorca flöge nur die arbei‐ tende, Geld verdienende Bevölkerung. Das ist aber beileibe nicht immer so. Wie viele Tagungen, Seminare oder Wandergruppen mit Gästen mittlerer Einkommensgrup‐ pen haben Naturfreunde- oder Alpenvereinshäuser? Viele! Für das konkurrierende Gastgewerbe bedeutet es jedoch einen immensen Konkurrenznachteil: Kein noch so preiswertes Hotel kann für ein Wochenendseminar der Volkshochschule oder Übungstage eines Chores mit Jugendherbergen konkurrieren. (Da fehlt ihnen schon der kostengünstige Freiwilligendienstler! ) Worin aber liegen denn die Unterschiede zwischen einem staatlich geförderten Gästehaus und einem unterklassigen Hotel? Oft nur im Preis. Den jedoch beeinflusst der Staat, weil er sozial Schwachen einen Urlaub in der Jugendherberge ermöglichen will. Genutzt werden die entstehenden nicht kostendeckenden Preise am Ende freilich 9.2 Förderung der Anbieter 177 <?page no="178"?> häufig von anderen. Zu Ende gedacht heißt das: Der Steuervorteil, den ein gemein‐ nütziger Tourismusanbieter hat, wird getragen von denjenigen, die an anderer Stelle Steuern zahlen: zum Beispiel von „normalen“ TUI-Kunden. Bei näherem Hinsehen aber fällt auf, dass diese Anbieter überwiegend staatlich, nonprofit-orientierte Unternehmen, Vereine oder kirchlich sind - nur sehr selten finden sich normale privatwirtschaftliche Betriebe darunter. Gibt es nicht eine Möglichkeit, diese Unternehmen einzubeziehen? Eine wesentliche Begründung für das Ansetzen beim Anbieter ist das geringe Vertrauen, das die Politik den Konsumenten selbst entgegenbringt. Es soll eine Kontrolle lieber dort erfolgen, wo der Tourismus stattfindet. Daraus resultiert die geringe privatwirtschaftliche Beteiligung am Sozialtourismus: Die anbieterbezogene Förderung lenkt weg von FTI oder Alltours, die die Gemeinnützigkeit nicht erwerben können. 9.3 Einzelprüfung der Bedürftigkeit durch den Anbieter Es gibt natürlich die Möglichkeit, die durch Staatseingriff entstehenden preiswerten Tourismusmöglichkeiten wirklich nur den Bedürftigen zu öffnen. Das kann eine Prü‐ fung der Einkommensverhältnisse durch die Anbieter leisten. Doch - einmal abgesehen von dem bürokratischen Aufwand - die entstehende Urlaubssituation kann auch nicht gewollt sein: Die schon daheim alltäglichen sozialen Ghettos würden in die Ferien hinein fortgesetzt. Ist eine streng abgeschirmte Mutter-und-Kind-Urlaubsanlage oder gar ein reines Rollstuhlhotel denn wirklich gewollt? Warum gibt man den Betroffenen denn das Geld, das es ja kostet, sie zu unterstützen, nicht direkt in die Hand? 9.4 Sozialer Schutz für Reisende Über die engen, materiell definierten Definitionen hinaus steht der Staat zudem vor der Frage der Notwendigkeit des generellen Schutzes für Reisende vor weiteren Gefahren. Hier ergibt sich in der Regel eine Korrespondenz von Sozialpolitik und der Abwehr demeritorischen Konsums durch Reisende. 9.5 Menschenbild der Politik Welches Menschenbild steht hinter der touristischen Aktivität des Müttergenesungs‐ werks oder der Kirchen? Da glaubt wer, dass man die Menschen in ihren Urlaub in einer bestimmten Form zwingen muss, indem man diese Urlaubsform preiswerter macht. Auf den Gedanken, dass man den Betroffenen Wahlfreiheit lassen könnte, indem man sie nur materiell unterstützt, kommen wenige. Aber ist denn eine Woche Albvereinshütte wirklich besser als eine Woche in einem niederländischen Ferienhaus? Gibt es auch nur einen guten Grund für die Beeinflussung? 178 9 Umverteilung <?page no="179"?> Die Kritik am Menschenbild der Politik ist vielleicht etwas unfair, da der eigentliche Grund für den touristischen Eingriff meist ein wohlgemeinter ist: Urlaub für alle. Doch sieht die Planungs- und Beeinflussungsseele im Abgeordneten oder Staatsdiener den leichtesten Weg hin zum Sozialtourismus nicht: Das Verteilen des heute oft ineffizient und in Konkurrenz zur Privatwirtschaft eingesetzten Geldes. Trotz allen guten Willens: Dass von Staatsseite von Vorneherein die moralische Unterlegenheit der Privatanbieter unterstellt wird - das passiert freilich indirekt in diesem Feld -, ist in einem marktwirtschaftlichen System sehr bedenklich. Noch ein Satz zu den Standorten der von der Bundesarbeitsgemeinschaft Familien‐ erholung vorgeschlagenen Familienferienstätten: Die touristische Attraktivität der Destinationen ist häufig - jedenfalls wenn man sich die Übernachtungszahlen ohne die jeweilige Familienferienstätte ansieht - gering. Was passiert da? Ein Anbieter wird auf steuerlichem Wege bessergestellt und deshalb wird ein Urlaub für eine kinderreiche Familie mit unterdurchschnittlichem Einkommen nun in Vallendar, Horath oder Uder, eben in Deutschlands nicht übermäßig mitreißender Mitte sehr preiswert und es erfolgt eine bestimmte Lenkung hin zu Destinationen, die im Markt nur wenig Chancen haben. Durch die in neun von 16 Bundesländern angewendete Förderung von Familienurlauben ausschließlich (oder nur sehr eingeschränkt abweichend) bei gemeinnützigen Trägern wird dies noch verschärft. Seien wir doch einmal ehrlich: Den sozial Schwachen wird hier quasi vorgeschrieben, dass sie gefälligst nicht dorthin fahren sollen, wo die anderen Urlaub machen: in die Wärme des Mittelmeerraumes. Die so gerichteten Förderungen haben auch einen protektionistischen Charakter: Warum müssen die sozial Schwachen in Deutschland bleiben? Sicherlich auch, um die nationalen Anbieter zu stärken. Die sozialpolitische Rechtfertigung fehlt, wenn man nicht das Dauerargument der inländischen Arbeitsplätze auch hier wieder zählen lassen will. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Bundesarbeitsgemeinschaft Familienerholung. (2022). Urlaub mit der Familie. ■ Mundt, J. W. (2004). Tourismuspolitik. de Gruyter Oldenbourg. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise 179 <?page no="181"?> 10 Politischer Entscheidungsprozess Politische Entscheidungen entstehen nicht willkürlich. Sie folgen regelmäßig einem mehr oder weniger festgelegten Ablauf. Dieser wiederrum unterscheidet sich in der Praxis in Abhängigkeit von Regierungs- und Staatsformen. Im Folgenden soll daher versucht werden, politische Entscheidungen anhand von verschiedenen in der (Politik-)Wissenschaft verwendeten Modellen zu verdeutlichen und ihre Relevanz für die Tourismuspolitik herauszustellen. Hierbei ist einschränkend zu bemerken, dass aus wissenschaftlicher Perspektive die Modelle teilweise als nicht mehr zeitgemäß gelten oder anderweitig kritisiert werden. Ihren Erklärungsgewinn für die Lehre in Bezug auf die Tourismuspolitik verlieren sie dadurch jedoch nicht. 10.1 Politische Ziele Basis des politischen Entscheidungsprozesses sind die jeweiligen Zielsetzungen. Bezug auf die politische Sphäre sind hierbei vor allem die politischen Ziele aus Sicht der politisch Verantwortlichen zu nennen. Sie bilden den Bezugsrahmen für politische Entscheidungen. Dabei soll jedoch nicht verschwiegen werden, dass auch politische Ziele einem starken nicht politischen Einfluss unterliegen. Interessens- und Einfluss‐ gruppen haben eine nicht zu unterschätzende Wirkung auf die Formulierung von politischen Zielen in der Realität. Die nachfolgenden Ausführungen zu Zielen beziehen sich daher auf eine an der Idealform orientierten Betrachtung, ohne auf die jeweiligen Wertigkeiten und realen Ausprägungen einzugehen. 10.1.1 Idealziele als Oberziele Ein am Gemeinwohl orientierter Start und eine gemeinwohlorientierte Politik wird immer bestrebt sein, politische Oberziele zu erreichen. Diese Oberziele können hierbei auch als Zieldimensionen verstanden werden, in denen verschiedene konkretere Ziele gebündelt werden. Im Wesentlichen lassen sich dabei die nachfolgenden fünf Oberziele bzw. Zieldimensionen unterscheiden: ■ Freiheit ■ Sicherheit ■ Gerechtigkeit ■ Wohlstand ■ Umweltschutz Die einzelnen Ziele gelten hierbei sowohl für den Staat und die Gesellschaft als Ganzes, als auch für jedes Mitglied der Bevölkerung. Verdeutlichen lässt sich dies sehr gut am Begriffspaar innere und äußere Sicherheit. Während die innere Sicherheit die <?page no="182"?> Bevölkerung vor negativen Auswirkungen von z. B. Kriminalität schützt, dient äußere Sicherheit dazu, die Freiheit und Souveränität des Staates oder des Systems als Ganzes zu erhalten. Hieran zeigt sich schon, dass die einzelnen Idealziele nicht separat voneinander stehen, sondern miteinander verwoben sind. Dies kann nicht nur wie vorgenannt in einer komplementären Art und Weise geschehen, in der sich die Ziele ergänzen, sondern viel häufiger stehen diese in einer konfliktären Beziehung zueinander. Beispiel | So stehen die Idealziele Wohlstand und Umweltschutz regelmäßig in einem Gegensatz. Der Schutz der Umwelt ist regelmäßig mit erhöhten Auf‐ wendungen für die Wirtschaft verbunden. Diese wiederum können sich negativ auf den Wohlstand von Unternehmen, Branchen und über die Verbindung von Arbeitsplätzen auch auf den Wohlstand der Bevölkerung auswirken. Gleiches gilt für die beiden Idealziele Freiheit und Sicherheit. Die Erhöhung der Sicherheit geht regelmäßig mit der Reduzierung von Freiheitsgraden einher. So erhöhen Geschwindigkeitsbeschränkungen die Verkehrssicherheit, verringern jedoch die individuellen Freiheitsgrade der Verkehrsteilnehmer. Schon die vorgenannten Beispiele verdeutlichen, dass Politik im Rahmen des politi‐ schen Prozesses insbesondere die Kunst darstellt, mit inneren und äußeren Widersprü‐ chen umzugehen und eine Balance herzustellen. Somit zeigt sich eine methodische Verbindung zwischen dem politischen Handeln auf der einen Seite und den juristischen Abwägungen im Rahmen des Verfassungs- und Verwaltungshandeln auf der anderen Seite. Beides bedingt sorgfältige Abwägungsprozesse, die Kompromisse erfordern. Dieses Erfordernis ist nicht nur auf der Ebene der Idealziele vorhanden, sondern zieht sich bis auf die unteren Ebenen der sektoralen Politik durch. Auch zeigen die Idealziele sehr deutlich, dass es nicht das eine Politikfeld gibt, das für das jeweilige Ziel zuständig ist, da sämtliche Ziele verschiedene Dimensionen besitzen und je nach sektoraler Zuständigkeit unterschiedlich interpretiert werden (müssen). Im Wechsel‐ spiel mit den sektoralen Zielen bestehen ebenso komplementäre als auch konfliktäre Konstellationen. 10.1.2 Abgeleitete sektorale Ziele und Beiträge der Tourismuspolitik Wie in der Einleitung bereits dargestellt, existiert die Tourismuspolitik nicht als eigen‐ ständige inhaltliche Einheit. Sie umfasst vielmehr eine ganze Reihe von Politikfeldern, die mit touristischen Fragestellungen in Verbindung stehen. So ist sie bspw. mit Aspekten der Außen-, Verkehrs- oder auch Innenpolitik befasst. Es wäre allerdings verfehlt daraus zu schließen, dass Tourismuspolitik keine eigenständigen sektoralen Ziele verfolgt. Sie vertritt einen eigenständigen politischen Sektor auf Basis der inhaltlichen Dimension, auch wenn die Verortung in unterschiedlichen Bereichen des Regierungs- und Nichtregierungshandeln erfolgen kann. 182 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="183"?> In diesem Kontext verfolgt die Tourismuspolitik abgeleitete eigene Ziele mit einem spezifischen Kontext und leistet gleichzeitig einen sektoralen Beitrag zur Erfüllung der Idealziele. Abgeleitete Ziele lassen sich in den Bereichen finden, in denen die Idealziele positive Auswirkungen auf den Sektor Tourismus entfalten. Die Tourismuspolitik ist daher sektoraler Profiteur der allgemeingesellschaftlichen Idealziele. Hierbei ist nicht erforderlich, dass die Ideal- und Sektoralziele der gleichen Zieldimension entstammen. Beispiel | So unterstützt das Idealziel „Reduzierung von Kriminalität“ ganz un‐ mittelbar die sektorale Bestrebung der Tourismuspolitik, sichere Destinationen zu schaffen. Ein aus der Allgemeinheit abgeleitetes Sicherheitsinteresse kommt unmittelbar den Touristen zugute und kann zur Attraktivitätssteigerung beitragen. Umgekehrt kann die Tourismuspolitik durch ihre sektoralen Ziele ebenfalls dazu beitra‐ gen, dass Idealziele der Politik insgesamt erreicht werden. Dabei ist es nicht zwingend, die gleichen Zieldimensionen zu verfolgen. So können z. B. sektorale Ziele, die auf Wohlstandmehrung abzielen durchaus freiheitsbezogene Idealziele unterstützen. Beispiel | So kann bspw. das Ziel der Besucherlenkung sektoral insbesondere ge‐ nutzt werden, um die Freiheit von Touristen und lokaler Bevölkerung zu erhöhen. Dies gilt insbesondere in Overcrowding-Konstellationen. Gleichzeitig kann dadurch auf der Ebene der Idealziele ein Beitrag zum Umweltschutz geleistet werden. Wie auch bei den Idealzielen, bestehen konfliktäre Konstellationen im Bereich der sektoralen Ziele. Diese können sowohl zwischen den Zieldimensionen als auch inner‐ halb der Zieldimension entstehen. Darüber hinaus ist es möglich, dass sektorale Ziele, den Idealzielen entgegenstehen und umgekehrt. In Summe besteht somit ein wesent‐ licher Teil der politischen Aufgaben darin, diese Interessenskonflikte auf Zielebene auszubalancieren, um für die Gesamtheit ein mögliches Optimum zu erreichen. 10.2 Einflussfaktoren auf tourismuspolitische Entscheidungen Tourismuspolitik findet in den meisten Fällen nicht als separates Politikfeld statt. Im Gegenteil, es ist eingebunden in einen größeren politischen Kontext und erfüllt somit wie der Tourismus für die Wirtschaft selbst eine Querschnittsfunktion. Sofern Touris‐ mus für die entsprechenden Länder eine größere Bedeutung hat, bestehen jeweilige tourismusorientierte Ministerien. In anderen Fällen ist die Tourismuspolitik anderen Ministerien zugeordnet. Gleiches gilt auf regionaler und kommunaler Ebene. Je nach Bedeutung des Tourismus ist die Wertigkeit in Politik und Verwaltung gespiegelt. Unabhängig der konkreten institutionellen Ausgestaltung wirken jedoch vielfältige Aspekte auf das Politikfeld ein. 10.2 Einflussfaktoren auf tourismuspolitische Entscheidungen 183 <?page no="184"?> Es entstehen innerhalb der Polity Abhängigkeiten zu Institutionen der Politik und Verwaltung sowie darüber hinausgehende Abhängigkeiten zu anderen Akteuren wie Expertengruppen, NGOs oder ähnliches. Neben diesen Institutionellen Verbindungen gibt es auch eher informelle Wechselbeziehungen im Austausch zwischen verschiede‐ nen Ministerien und Stakeholdern. In allen Fällen wird Tourismuspolitik beeinflusst, kann aber auch selbst andere Felder und Akteure beeinflussen. Eine spezifische Form dieser Beeinflussung ist das interessengeleitete Lobbying. Neben diesen konkreten Kommunikationsbeziehungen, ist auch das Umfeld zu beachten in denen die Politik agiert. So sind sozioökonomische Rahmenbedingungen von immenser Bedeutung für die politische Ausgestaltung von Maßnahmen und Regelungen. Diese können insbesondere ökonomischer, ökologischer aber auch geo‐ politischer Natur sein. Eine Herausforderungen besteht hierbei, dass die Einwirkung auf Tourismuspolitik in den seltensten Fällen direkt, sondern indirekt erfolgt. Doch auch die politischen Entscheider selbst sind nicht gänzlich unabhängig in ihren Bewertungen. Neben der Beeinflussung durch Stakeholder und andere externe Gruppen, sind deren Entscheidungen auch von eigenen Überzeugungen getragen. Diese Überzeugungen sind parteipolitisch durch z. B. entsprechende Ideologien und Werte geprägt. So sind Parteien zumeist an Themen im jeweiligen Kontext ihrer eigenen Überzeugungen interessiert. Gleiches gilt für die jeweils entscheidenden Personen im Feld der Polity. Selbst ohne Beeinflussung von außen, werden Entschei‐ der in ihren Aktivitäten durch eigene kognitive Prozesse beeinflusst. Dies betrifft insbesondere die Interpretation von an sie herangetragenen Analysen. Entscheider neigen, umso mehr dazu vorgelegten Evidenzen zu mistrauen, wenn sie den eigenen Wertvorstellungen und Aspekten der eigenen Persönlichkeit widersprechen. Darüber hinaus ist aus tourismuswissenschaftlicher Perspektive anzumerken, dass Evidenzen als solche auch immer mit Unsicherheiten behaftet sind, die Interpretations- und Gefühlsentscheidungsspielräume eröffnen. Darüber hinaus hängt das Vertrauen in die Evidenz in nicht unerheblichem Maße vom Vertrauen der Entscheider in die Quelle der Evidenz ab. Auch hier gibt es gewisse Selektionsverzerrungen, da schon die Auswahl der Quelle über die Wirkung der Inhalte entscheidend. Dies wird insgesamt durch den Umstand verstärkt, dass die Quelle der Evidenz, zum Beispiel Wissenschaft, zwar den Vorteil hat weitgehend unabhängig agieren zu können, jedoch die politische Entscheidung als solche nicht vertreten muss. Wissenschaft ist in dem Beispiel nicht von den politischen Konsequenzen der aus der Evidenz resultierenden Entscheidung betroffen. In Summe bestehen vielfältige Wechselwirkungen und Komplexitäten, sowohl aus der inneren Perspektive der Entscheidungsträger als auch aus der Einbindung der Entscheidung in größere Zusammenhänge oder soziale Abhängigkeiten. Daher ist es nicht verwunderlich, dass der Entscheidungsprozess oftmals in langwierigere Abstimmungsprozesse eingebettet ist, bevor es zur eigentlichen Entscheidung kommt. 184 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="185"?> 10.3 Handlungsrahmen und Prozesse Der politische Prozess ist in seiner Komplexität nur schwer abzubilden. Sämtliche Modelle, welche sich in der Diskussion befinden, sehen sich der Kritik ausgesetzt, die Realität nur vereinfacht abzubilden. Derartige Kritik lässt sich zwar für jedes Modell ins Felde führen, trifft jedoch auf komplexe Entscheidungsprozesse mit mehreren im Kern grundverschiedenen Teilnehmenden in besonderem Maße zu. Für die Verständ‐ lichkeit der abstrakten Prozesse sind sie dennoch hilfreich. Es ist darüber hinaus auch unerheblich, in welchem geographischen Kontext derartige Prozesse ablaufen. Das Muster kommunaler, regionaler oder nationaler Entscheidungen ist ähnlich. 10.3.1 Der politische Prozess als Input-Output-Beziehung Eine der frühesten Darstellungen des politischen Prozesses betrachten diesen unter der Prämisse einer Input-Output-Beziehung. In diesem werden verschiedene Forde‐ rungen und auch Unterstützungsangebote in das politische System hineingegeben und resultieren in Entscheidungen und Aktivitäten. Aus diesen wiederum entstehen Rückkopplungen die als neue Forderungen und Unterstützungen erneut auf das System einwirken. Der gesamte Prozess existiert nicht im luftleeren Raum, sondern ist in seine jeweilige Umwelt eingebunden (→ Abbildung 10.1). Umfeld Umfeld Umfeld Umfeld politisches System Nachfragen Unterstützung Inputs Outputs Entscheidungen und Handlungen Abb. 10.1: Der politische Prozess als Input-Output-Beziehung nach Easton (1957) In seiner Grundstruktur lassen sich die drei Politikdimensionen Handlungsrahmen, Inhalt und Prozess erkennen. Das gesamte Beziehungsgeflecht von Input über das System bis hin zu Output und der Rückkopplung ist der politische Prozess (Politics). Das politische System kann als Handlungsrahmen (Polity) verstanden werden und die Entscheidungen und Aktivitäten bilden die Inhaltsdimension (Policy). Kennzeichnend für das Modell ist das politische System als eine Art Blackbox, welche die Forderungen und Unterstützungen transformiert, ohne genau zu benennen, worin dieser Transformationsvorgang besteht. Easton selbst bezeichnet sein Modell 10.3 Handlungsrahmen und Prozesse 185 <?page no="186"?> daher auch als eine Simplifizierung. Diese geht sogar noch über die Problematik der Blackbox hinaus, als das er ausschließlich die politische Gemeinschaft als Träger von Unterstützungsmaßnahmen begreift. Hier ist zumindest in der Erweiterung anzumer‐ ken, dass auch Gruppen außerhalb der politischen Gemeinschaft in der Lage sind politische Entscheidungen zu fördern und entsprechende Prozesse zu unterstützen, ohne gleichzeitig als Teil der politischen Gemeinschaft zu gelten. Im Kern können Forderungen und Unterstützung aus allen gesellschaftlichen Gruppen heraus entstehen. Es lässt sich sogar in dieser Modelldiskussion diskutieren, dass auch die Umwelt als Sphäre, in der sich der politische Prozess befindet, in der Lage ist, Forde‐ rungen und Unterstützungen zu verstärken. So gehört die wirtschaftliche Entwicklung einer Volkswirtschaft zweifelsohne zu den Umweltbedingungen und stellt selbst keine Forderung und Unterstützung im eigentliche Sinne dar. Jedoch begünstigt oder verhindert sie das einzelne Forderungen gestellt oder Unterstützungen gewährt werden. Als Ergebnis des politischen Prozesses stehen Entscheidungen und Aktivitäten am Ende. Sie beeinflussen die Gesellschaft und auch die den politischen Prozess umgebende Umwelt. Als solche erzeugen beide entsprechende Rückkopplungseffekte, die entweder direkt in Forderungen und Unterstützungen resultieren oder bestehende beeinflussen. 10.3.2 Einflussströme und politische Entscheidungen Eine mögliche Erweiterung der einfachen Input-Output-Relation ist die Betrachtung des politischen Prozesses auf Basis verschiedener politischer Einflussströme. In diesem Modell wird vereinfacht davon ausgegangen, dass politische Entscheider drei verschie‐ denen politischen Strömen ausgesetzt sind: 1. Dem Problemstrom, der durch die Abweichung des Sollvom Ist-Zustand gekenn‐ zeichnet ist. Aus diesem resultiert das Problembewusstsein politischer Entscheider, dieser Abweichung zu begegnen. 2. Dem Politics-Strom, der durch die Beeinflussung politischer Entscheider durch sowohl die öffentliche Meinung als auch von z.-B. Lobbyisten gekennzeichnet ist. Doch auch das zur Verfügung stehende politische Personal hat direkten Einfluss auf den Politics-Strom. 3. Dem Policy-Strom, der durch Umsetzungsbarrieren und -ermöglichungen gekenn‐ zeichnet ist. Hierbei sind im Gegensatz zum eher prozessual getriebenen Poli‐ tics-Strom inhaltliche Erwägungen für die Entscheidungsbeeinflussung relevant. Als einziger der drei Ströme wirkt dieser indirekt, da er nicht direkt auf die Trans‐ formation von der Agenda auf die Entscheidung einwirkt. Stattdessen verdeutlicht er Alternativen zur bisher bestehenden Agenda oder der intendierten Agenda der politischen Entscheider Dieses Modell (→ Abbildung 10.2) betrachtet das politische System ebenfalls als eine Art Blackbox, weist ihr aber die Aufgabe zu, eine Agenda in Entscheidungen zu überführen. 186 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="187"?> Policy-Unternehmer A) Erfolgskriterien • right to a hearing: expert status, representation of an IG, decision-making authority • gutes politisches Netzwerk oder gutes Verhandlungsgeschick • Beharrlichkeit B) Aktivitäten • advocacy • brokering • Problemdefinition und -wahrnehmung Problem-Strom Sollvs. Ist-Zustand A) Aufmerksamkeit • Indikatoren • Ereignisse im Fokus • Feedback B) Interpretation • Vergleich • Kategorie/ Beurteilungskriterium Politics-Strom prozessualer Aspekt • öffentliche Meinung • Kampagnen von Interessensgruppen (IG) • personelle Veränderungen im politischadministrativen System Policy-Strom inhaltlicher Aspekt A) Überlebenskriterium • technische Machbarkeit • normative Akzeptanz • Finanzierbarkeit • Empfänglichkeit der Entscheidungsträger • antizipierte öffentliche Zustimmung B) Softening up Integratonsgrad der Policy-Community Policy-Fenster topics come from the geovernment on the decision-making agenda Problemfenster Regierungsagenda Politics- Fenster Regierungsagenda Alternativen Verkopplung erfolgreich Ja: Agenda- Change Nein: Agenda- Stabilität Abb. 10.2: Der politische Prozess als Transformationsprozess auf Basis verschiedener Strömungen in Anlehnung an Herweg (2015) Um die Agenda in eine Entscheidung zu verwandeln, bedarf es einer entsprechenden Kopplung der verschiedenen Ströme. Hierbei findet sich in der Literatur auch das Opportunitätsfenster als Begriff. Kopplung ist hierbei zu verstehen als eine korrespon‐ 10.3 Handlungsrahmen und Prozesse 187 <?page no="188"?> dierende Berücksichtig der verschiedenen Einflüsse. Nur wenn alle drei Ströme in die gleiche Richtung „fließen“, das heißt sich eine Opportunität ergibt, lässt sich eine Veränderung erreichen. Gelingt dies nicht, weil bspw. Alternativen sinnvoller erscheinen oder politische Strömungen die Umsetzung blockieren, verbleibt es bei der politischen Agenda, die jedoch nicht umgesetzt wird. 10.3.3 Trichtermodell nach Hofferbert Einen gänzlich anderen Ansatz verfolgt das Trichtermodell von Hofferbert. Es geht zwar ebenfalls von Einflussströmen aus, legt aber andere Schwerpunkte. Dieses Modell erklärt insbesondere die Umwelteinflüsse in immer spitzer zulaufenden Dimensionen (→ Abbildung 10.3). Am Ende dieses Trichters an Einflüssen steht die Umwandlung einer politischen Agenda in eine konkrete politische Entscheidung (Policy-Output). Politikergebnis 1 2 4 3 politisch relevante Ereignisse formale Politikumwandlung historisch geographische Gegebenheiten sozioökonomische Zusammensetzung massenpolitisches Verhalten staatliche Institutionen elitäres Verhalten 5 direkter Einfluss Entwicklungsreihe Abb. 10.3: Der politische Prozess als Transformationsprozess auf Basis verschiedener Strömungen 188 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="189"?> Bevor es jedoch zu einer politischen Entscheidung kommt, durchläuft der Prozess nach diesem Modell fünf Phasen oder auch Stufen, die miteinander verknüpft sind. Wobei eine direkte Verknüpfung nur zwischen aufeinander folgenden Phasen vorhanden ist und weiter auseinanderliegende Phasen sich nur indirekt beeinflussen. Historisch geographische Bedingungen Je nach historischem und geographischem Kontext, stehen andere Problemlagen auf der politischen Agenda. So sind Agrargesellschaften mit anderen Herausforderungen konfrontiert als Industriegesellschaften. Auch die geographische Häufung von z. B. Naturkatastrophen bedingt eine andere politische Herangehensweise. Gleiches gilt für entsprechende Kulturräume, die Handlungsmuster und Entscheidungsspielräume und mithin die politische Agenda beeinflussen. Entscheidend für die historisch geographi‐ schen Bedingungen ist die historisch gewachsene und geographisch bedingte Stabilität dieser Bedingungen. Eine Veränderung ist hier allenfalls in historischen Kontexten in einem Menschenzeitalter denkbar Sozioökonomische Strukturen Aus den vorgenannten Bedingungen haben sich sozioökonomische Strukturen heraus‐ gebildet, die für die Gesellschaft und den jeweiligen Staat prägend sind. Diese müssen sich jedoch nicht zwingend ähneln. So können Staaten und Gesellschaften eine sowohl räumliche Nähe als auch historische Ähnlichkeit besitzen und dennoch vollkommen unterschiedliche sozioökonomische Strukturen herausbilden. Beispiel | So haben sich die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik nach dem Ende des zweiten Weltkriegs trotz der bis dahin gleichen Historie und der räumlichen Nähe komplett unterschiedlich entwickelt. Auch die Wiedervereinigung als gemeinsames historisches Ereignis der bis 1990 getrennten deutschen Staaten führte und führt allenfalls allmählich zu einer Angleichung der sozioökonomischen Strukturen. In der Praxis sind die Übergänge zwischen historisch-geographischen Bedingungen und sozioökonomischen Strukturen fließend. Es ist jedoch aus konzeptioneller Per‐ spektive sinnvoll, diese zumindest gedanklich zu trennen. Während sozioökonomische Strukturen die Gegenwart abbilden, lassen sich Anhand der historisch-geographischen Bedingungen entsprechende Ursachen ableiten. 10.3 Handlungsrahmen und Prozesse 189 <?page no="190"?> Gesellschaftlich-politisches Verhalten In ähnlicher Weise ist das gesellschaftlich-politische Verhalten von sozioökonomischen Strukturen abhängig, ohne dass daraus eine zwingende Gleichheit zu erkennen ist. Zwar werden politische Prädispositionen durch sozioökonomische Strukturen geprägt, jedoch können auch andere Faktoren das gesellschaftlich politische Verhalten beeinflussen, ohne dass diese Beeinflussung in Entwicklungen in der Gesellschaft selbst begründet ist. Ein wesentlicher Aspekt hierfür kann in einer sich wandelnden Ausrichtung politischer Parteien gesehen werden. Auch veränderte Interessenlagen einer Gesellschaft bzw. die veränderte Berücksichtigung von Themen gehört in diesen Bereich. Staatliche Institutionen Schon sehr eng mit den eigentlichen Entscheidungen und dem Transformationsprozess verbunden sind staatliche Institutionen. Sie sind dem Verhalten der politischen Eliten vorgelagert, da sie regelmäßig Entscheidungsprozesse vorbereiten und organisieren. Darüber hinaus beeinflussen sie sehr direkt welche Problemlagen überhaupt auf die politische Agenda kommen. Zu ihnen zählen nicht nur die Verwaltungen und Behörden, sondern auch Gerichte und andere Organe der Rechtspflege eines Staates. Im weitesten Sinne lassen sich auch Wissenschaft und Forschung in diesen Bereich fassen, sofern sie konkret mit der Vorbereitung politischer Entscheidungen befasst sind. Verhalten der politischen Elite Begrifflich ist „politische Elite“ in diesem Kontext ein wenig irreführend, geht es doch nicht zwangsläufig um einen elitären Kreis an politischen Entscheidern, sondern um die Gruppe von Personen, die mit einer konkreten Entscheidung befasst sind. Nicht in allen Konstellationen hat diese Elite die Möglichkeit inhaltlich auf eine Entscheidung Einfluss zu nehmen. So können z. B. europarechtliche oder verfassungsrechtliche Vorgaben, bestimmte Gesetzesvorhaben erzwingen, ohne das Parlament oder deren Vertreter daran inhaltlich etwas ändern können. Doch in den meisten Fällen besteht die Möglichkeit der Einflussnahme auf den Transformationsprozess, wenngleich in vielen Fällen die Verwaltungsakteure aus der vorigen Phase einen Großteil der inhaltlichen Ausgestaltung übernommen haben dürften. Besondere Berücksichtigung findet das Verhalten der politischen Elite in all den Konstellationen, in denen es nicht um einen formalen legislativen Gesetzgebungsprozess geht, sondern um das rein exekutive Formulieren von politischen Maßnahmen und Entscheidungen. Politik beeinflussende Ereignisse Abseits des eigentlichen an Phasen ausgerichteten Trichters wird der politische Prozess durch verschiedene Ereignisse beeinflusst. Derartige Ereignisse können in 190 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="191"?> jeder Phase des Prozesses Einfluss nehmen. Hierbei ist zu beachten, dass Ereignisse, die historisch-geographische Aspekte berühren, zumeist eine größere und längerfristige Relevanz besitzen, als bspw. solche die sich nur auf das Verhalten der politischen Eliten auswirken. Hieraus kann eine abnehmende Größenordnung der Bedeutung von Ereignissen angenommen werden, je näher die Auswirkung dem Ende des Trichters kommt. Dabei ist zu beachten, dass ein und dasselbe Ereignis in der Realität sich auf verschiedene Bereiche des Trichters auswirken kann. Beispiel | So wirken sich zum Beispiel Wahlergebnisse nicht nur direkt auf das Verhalten politscher Eliten aus. Neben der Möglichkeit, dass sich in Folge von Wahlen die personale Zuordnung der Eliten ändert, ergeben sich auch Änderungen in den staatlichen Institutionen hieraus. In Summe ist jedoch festzustellen, dass Ereignisse, die sich auf die frühen Phasen des Trichters auswirken, zugleich auch alle weiteren Phasen mit beeinflussen. Dies liegt zum einen an der inneren Verwobenheit der Phasen und zum anderen an der jeweiligen Bedeutung des Ereignisses. Ereignisse, die historisch-geographische oder sozioökonomische Kontexte berühren, führen gleichermaßen zu einer Veränderung des gesellschaftlichen Verhaltens und bedingen dadurch auch Anpassungsmaßnahem von staatlichen Institutionen und politischen Eliten. 10.3.4 Policy Cycle und Phasenmodelle Während die drei vorgenannten Arten von Modellen sich intensiver mit den Einflüssen auf den politischen Prozess auseinandergesetzt haben, fokussieren Policy Cycle und Phasenmodelle eher den inneren Ablauf des politischen Prozesses. Sie bilden sozusagen einen Teil der Aktivitäten innerhalb der Blackbox des politischen Systems ab. Aus der Vielzahl möglicher Cycle-Modelle wird das Modell von Jann und Wegrich (→ Abbildung 10.4) als Anwendungsfall herangezogen, da es zum einen in der Lehre und der Politikfeldanalyse vielfach Verwendung findet und zum anderen, gut erklärbare in sich abgegrenzte Phasen enthält. Generell werden sowohl die Policy Cycle als auch die Phasenmodelle als empirisch nicht überprüfbar erachtet. Dies ist auch nicht zwingend erforderlich, die Stärke dieser Modelle liegt in ihrer Darstellungsstärke. Sie erklären nicht zwingend die Realität, sie zeigen jedoch die einzelnen Bezugsrahmen, in denen sich der politische Prozess abspielt. Der Einwand, dass diese Modelle unterkomplex sind, ist nicht von der Hand zu weisen. Es ist allerdings für das Verständnis von politischen Prozessen nur bedingt notwendig, sofern auf Kausalzusammenhänge verzichtet wird. 10.3 Handlungsrahmen und Prozesse 191 <?page no="192"?> 10.3.4.1 Policy Cycle nach Jann und Wegrich Als Klassiker der Politikfeld-Forschung gilt das Policy-Cycle-Modell von Jann und Weg‐ rich (→ Abbildung 10.4). Dieses stellt den politischen Prozess als einen durchgehenden Kreislauf bzw. Zyklus dar, in dem die einzelnen Phasen des Prozesses aufeinander folgen und sich theoretisch fortwährend im Kreis drehen. Ausgangspunkt ist eine konkrete Politik oder politische Entscheidung. Der Kreislauf wird so lange durchlaufen, bis die Politik endgültig beendet wird. Die Terminierung einer konkreten Politik beendet den Zyklus. Jedwede neuerliche Entscheidung erfordert eine neue Politik und damit einen neuen Kreislauf. Politikterminierung Politikevaluierung Problem (Re)Definition Agenda Setting Politikformulierung Implementierung Abb. 10.4: Der Policy Cycle nach Jann und Wegrich (2014) Problem, Definition und Redefinition Ausgangspunkt für jeden politischen Entscheidungsprozess ist das Problem. Ein solches kann sowohl ein real existierendes Problem als auch ein reines Wahrneh‐ 192 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="193"?> mungsproblem sein. Aus der reinen Wahrnehmung muss eine Definition des Problems erfolgen, um es von anderen Problemen abzugrenzen. Aus Sicht der politischen Entscheider sind es vor allem sozioökonomische Probleme, die aus ihrer Sicht definiti‐ onsbedürftig sind. Sozioökonomische Probleme tangieren die Bevölkerung regelmäßig am stärksten. Somit können diese sich direkt auf zum Beispiel das Wahlverhalten und somit das politische Überlegen der Entscheider auswirken. Dies zeigt sich schon im oben erwähnten Trichtermodell, in dem sich die politischen Entscheidungen auf sozioökonomische Fragestellungen verengen. Probleme werden jedoch nicht ausschließlich originär neu definiert. In der Mehrzahl der Fälle existieren sozioökonomische Problemlagen permanent und müssen im Rah‐ men des politischen Prozess permanent neu definiert werden. So ist das Ergebnis eines jeden politischen Prozesses regelmäßig auch eine sich verändernde Problemlage, die zumindest im Zeitverlauf einen neuen Entscheidungsprozess in Gang setzen kann. Agenda Setting Das definierte Problem allein ist jedoch nicht hinreichend, um politische Prozesse zu beeinflussen. Entscheidender Bedeutung kommt das Agenda Setting zu. Nur Probleme, die auf der politischen Agenda landen, werden im Verlaufe potenziell zu politischen Entscheidungen führen. Dabei kann die Politik selbst Probleme auf die Agenda setzen oder diese werden von außen auf die Agenda gesetzt. Dabei spielt es eine wesentliche Rolle, ob die Agenda mit dem definierten Problem eine hohe öffentliche Unterstützung genießt oder nicht. Im einfachsten Falle adressiert die politische Sphäre ein Thema mit hoher öffentlicher Bedeutung von selbst. Wird ein öffentlich relevantes Thema in den politischen Prozess hineingetragen, ist dies ebenfalls ein Normalfall. Dies kann als Input-Situation im Modell von Easton angesehen werden. Für die Politik sind diese Themen insofern von Bedeutung, als dass das öffentliche Ansehen und die öffentliche Meinung für politische Entscheider und ihre Karriere von Relevanz sind. Problematischer sind Problemlagen die nur geringe öffentliche Aufmerksamkeit genießen. Sofern diese aus der politischen Sphäre auf die Agenda gesetzt werden, sind politische Entscheider dazu gezwungen, öffentliche Unterstützung dafür zu mobilisieren. Vereinfacht gesprochen, agieren Politiker hierbei als Lobbyisten für die eigene Sache. Während hier noch die Unterstützung von innen vorhanden ist, wird die Situation ungleich komplexer bei von außen herangetragenen Problemlagen ohne öffentliche Unterstützung. Solche Situationen können durch verfassungsrechtliche Entscheidungen oder externe Einflussfaktoren wie geopolitische Konstellationen ent‐ stehen. In derartigen Konstellationen ist der politische Wille zum konkreten Agenda Setting naturgemäß limitiert, da weder internes noch größeres öffentliches Interesse an der Problemlage besteht. 10.3 Handlungsrahmen und Prozesse 193 <?page no="194"?> Politikformulierung Während in den vorangegangenen Phasen der Schwerpunkt der Aktivitäten außerhalb der politischen Sphäre (Polity) stattfand, ist die Politikformulierung die erste Phase, die weitestgehend innerhalb des politischen Systems Berücksichtigung findet. Insbe‐ sondere der Verwaltung kommt hier ein besonderes Augenmerk zu. Die Verwaltung oder auch Bürokratie bereitet Gesetze und Regelungsverfahren vor. Zu diesem Zwecke werden verschiedene Optionen evaluiert und mit Hilfe von teilweise außerhalb der Polity stehenden Experten diskutiert und vorbereitet Im Regelfall wird nicht nur eine mögliche Regelung entworfen. Es werden vielmehr verschiedene Alternativen entwickelt, die miteinander verglichen werden. Am Ende dieses analytischen Vorgangs setzt die Verwaltung oftmals in Absprache mit den politischen Entscheidern in den entsprechenden Gremien Schwerpunkte und bereitet die Formulierung der aus Sicht von Werten, Ideologien und der Umsetzbarkeit am sinnvollsten erscheinende Regelung vor. Diese Regelung wird dann bspw. als Gesetzes- oder Entscheidungsvorlage in die entsprechenden Gremien eingebracht. Diese Vorlage ist dann zumeist auch der Leitfaden für die darauffolgenden Phasen. Politikimplementierung In der Implementierungsphase werden Gesetze, Regelungen oder andere politische Programme in die Praxis umgesetzt. Während die Verwaltung bereits in der Formulie‐ rungsphase maßgeblichen Einfluss hatte, wird dieser in der Implementierungsphase noch umso größer. Zwischen Politik und Verwaltung entsteht hierbei ein klassisches Prinzipal-Agenten-Dilemma oder -Problem. Die Politik und ihre Entscheider müssen sich bei der Umsetzung in Ihrer Prinzipal-Funktion auf die Agenten der Verwaltung verlassen. Diese verfügen nicht nur über den Informationsvorsprung aus der vorbereitenden Politikformulierung, sondern sind darüber hinaus komplett Herr des Implementie‐ rungsverfahrens und können dieses zu Gunsten der eigenen Interessen gestalten. Diese versteckten Aktivitäten und Absichten führen nicht nur zu einem moralischen Dilemma, sondern sind unter dem Gesichtspunkt demokratischer Prinzipien zumindest zweifelhaft, da hier auch in demokratischen Gesellschaften Ansätze von Expertenherr‐ schaft zu finden sind. Doch auch ohne diese Prinzipal-Agenten-Problematik ist die Implementierungs‐ phase nicht wirklich reibungsfrei umsetzbar. Während die Formulierungsphase, wei‐ testgehend exklusive, eine Angelegenheit der Polity ist, benötigt die Implementie‐ rungsphase wiederum den Austausch mit externen Gruppen und der Öffentlichkeit insgesamt. Hierdurch entsteht das Risiko, dass Personen und Gruppen erneut auf die Ausgangsproblematik aufmerksam werden und versuchen die Implementierung von Regelungen, Verordnungen und politischen Programmen in ihrem Sinne zu beeinflussen. 194 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="195"?> Politikevaluierung Idealtypisch am Ende des Policy Cycles befindet sich die Politikevaluierung. Dies wird jedoch der Praxis nicht gerecht, sondern dient nur der Veranschaulichung. Poltikevaluierung findet permanent und auf verschiedenen Ebenen statt. Zum einen ist die Evaluierung der politischen Debatte, so dass insbesondere Oppositionsparteien oder Gruppen, den Nutzen von Regelungen kontinuierlich hinterfragen. Doch auch Wissenschaft und andere externe Gruppen werden vielfach als Gutachter des Erfolgs von außen tätig. Darüber hinaus nutzt die Verwaltung verschiedene Evaluationselemente, um einen Soll-Ist-Vergleich herbeizuführen. Wie bereits in der Formulierungsphase werden auch hier erneut Vergleiche zu Alternativen gezogen und entsprechende Analysen durchgeführt. Zumeist ist es die Evaluierung durch die Verwaltung, die zu neuen oder geänderten Problemdefinitionen führt und den Prozess erneut in Gang setzt. Zusammen mit externen Anspruchsgruppen ist somit die Verwaltung der Kerntreiber den Prozess am Laufen zu halten. Eine Sonderform der Politikevaluierung stellen Wahlen dar. Im Wesenskern begut‐ achtet der Wähler die Gesamtheit der implementierten Politiken und entscheidet dann per Wahl oder im Falle der direkten Volksabstimmung über die Zukunft der Politik und nicht nur deren Entscheider. Zu beachten ist dabei, dass Wahlen im Gegensatz zu Abstimmungen in der direkten Demokratie eher die Gesamtheit der politischen Entscheidungen evaluieren und sich in den seltensten Fällen auf eine konkrete Entscheidung oder ein Bündel von Entscheidungen fokussieren. Politikterminierung Es erscheint logisch, dass Politikterminierung eine Konsequenz der Evaluierung ist. Für die Fälle, in denen eine Politik beendet wird, da die Evaluierung ihr eine schlechte Wirksamkeit bescheinigt und eine „Reparatur“ durch einen erneuten Zyklus wenig erfolgsversprechend erscheint, trifft dies zu. Dies ist jedoch nicht der einzige Beendi‐ gungsgrund. Ein weiterer positiver Beendigungsgrund liegt in den Konstellationen vor, in denen die Politik aufgrund ihres Erfolges nicht mehr benötigt wird, da das Problem vollständig gelöst wurde. Viel häufiger sind jedoch Konstellationen, in denen das Problem zwar weiter besteht, aufgrund anderer Ereignisse oder durch Zeitverlauf in seiner Dringlichkeit in den Hintergrund tritt. In vielen Fällen gehen hierbei kleinere Problemlagen in größere Zusammenhänge auf, so dass nicht mehr jedes Problem separat politisch adressiert werden muss. 10.3.4.2 Weitere Policy-Cycle-Modelle Neben dem vorgestellten Modell existieren noch eine Reihe weiterer Zyklus Modelle in der Politikfeldforschung. Auch wenn diese jeweils unterschiedliche Akzente setzen, folgen sie doch in unterschiedlicher Art und Weise der Logik von Planung-Durchfüh‐ 10.3 Handlungsrahmen und Prozesse 195 <?page no="196"?> rung-Kontrolle-Aktion. Sie sind somit den PDCA-Zyklen in der Managementlehre sehr ähnlich. Beispielhaft soll hierfür das Modell von Althaus et. al. (→ Abbildung 10.5) sowie der achteilige Weg der Problemlösung von Bardach genannt werden. Beide Modelle sind nicht grundlegend neu. Sie verdeutlichen jedoch die Abgrenzungsschwächen aller Policy-Cycle-Modelle. Gerade durch ihre Ausdifferenziertheit wird deutlich, dass sich jede Phase eines Prozesses noch weiter untergliedern lässt. Darüber hinaus zeigt der Zyklus nach Althaus et. al. sehr deutlich, dass politische Prozesse in jeder Phase begonnen werden können. Beratung Abstimmung Entscheidung Implementierung Evaluation Probleme identifizieren politische Analyse Abb. 10.5: Der Policy Cycle nach Althaus et al. (2020) 196 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="197"?> Das achtstufige Modell von Bardach zeigt darüber hinaus, dass der politische Prozess selten ein idealtypischer Kreislauf ist, da es verschiedene Rückschritte und Rückgriffe auf vorangegangene Phasen zu jedem Zeitpunkt des Prozesses geben kann. Dies soll anhand der folgenden Abfolge von Schritten des Modells verdeutlicht werden: ■ Schritt 1: Problemdefinition ■ Schritt 2: Beweise sammeln ■ Schritt 3: Entwicklungen von Alternativen ■ Schritt 4: Auswahl von relevanten Kriterien der Beurteilung ■ Schritt 5: Vorhersage der Ergebnisse ■ Schritt 6: Abwägen von Kompromissen ■ Schritt 7: Entscheidung ■ Schritt 8: Maßnahme verkaufen Die ersten Schritte verlaufen dabei sehr iterativ und bedingen sich wechselseitig. Erst das Bewusstsein für mögliche Kompromisse in der Entscheidungsfindung lässt den Prozess seinem Ende entgegenlaufen. Die dargestellte Notwendigkeit, die Maßnahme am Ende auch politisch verkaufen zu müssen, zeigt, dass es in der Politik nicht die eine Ideallösung gibt. 10.3.4.3 Phasenmodelle des politischen Prozesses Wenn schon keine Einigkeit über den idealtypischen Ablauf des Policy Cycles besteht, lassen sich politische Prozesse genauso gut auch in ein erklärendes Phasenschema überführen. Zuvorderst sei hier das bereits erwähnte Modell von Easton genannt. Dies kann zum einen als kontinuierlicher Zyklus betrachtet werden, betont jedoch die einzelnen Phasenschritte als eigenständige Einheit. In eine ähnliche Richtung gehen Überlegungen in der Politikwissenschaft die den Politischen Prozess als eine Reihe von aufeinander folgenden inkrementellen Schritten betrachten. Zu Veranschaulichung im Kontext dieses Buches sei jedoch das nachfolgende Modell betrachtet. Es enthält im Wesentlichen die vorgenannten Elemente reduziert das Problem jedoch auf den tatsächlichen Praktischen Anlass und versteht Elemente der Problemdefinition als Aspekte des Agenda Settings. Analog zu Bardach werden die Aspekte der Evaluation und Auswahl von Optionen in ein Phasenkonstrukt vereint, um deutlich zu machen, dass es hier keine klare Abfolge gibt. Aspekte der Bewertung finden sich ebenfalls in der Entscheidungsphase wieder, sind dann jedoch auf eine mögliche Regelung beschränkt. Die Regelung selbst markiert dabei das Ende des konkreten politischen Prozesses. 10.3 Handlungsrahmen und Prozesse 197 <?page no="198"?> Bewertung und Diskussion von Optionen Agenda Setting Anlass Entscheidungs- und Gesetzgebungsprozess (falls zutreffend) REGELUNG politischer Prozess | Politics politischer Raum | Polity politische Inhalte | Policy Abb. 10.6: Ein möglicher Phasenablauf des (tourismus)politischen Prozesses nach Vogler (2022b) Im Gegensatz zu den bisherigen Modellen, die allein den Prozess in den Blick nehmen, werden in diesem Modell die beiden anderen politischen Dimension Polity und Policy in das Modell integriert und den Phasenablauf verortet. Auch wenn die vorliegende Darstellung eine gewisse Linearität betont, kann sie auch in einen Kreislauf überführt werden. Analog zum Modell von Easton kann aus der Regelung ein erneuter Anlass für einen politischen Prozess entstehen. 10.3.5 Partizipation der Bevölkerung Eine Fragestellung, die im Kontext des politischen Prozesses immer wieder auftaucht, ist die Teilhabe der Bevölkerung an Politik. In der Tourismuspolitik ist dies insofern von Bedeutung, als dass politische und Planungsprozesse hier regelmäßig parallel ablaufen. In diesem Zusammenhang ist Partizipation nicht nur aus der Perspektive der Legitimation von Entscheidungen geboten, sondern betrifft die Akzeptanz des politischen Systems als Ganzes. So sind auch autokratische Systeme gezwungen, zumindest teilweise eine Partizipation sicher zu stellen oder zu fingieren. Besonders bedeutsam ist die Partizipation jedoch in demokratischen Systemen. Eine wesentliche Möglichkeit der Beteiligung liegt im Wahlbzw. Gesetzgebungssystem begründet. Während zum Beispiel in direkten Demokratien wie der Schweiz die Bevölkerung in viele gesetzgeberische Entscheidungen direkt eingebunden und über Abstimmungen beteiligt wird, werden in repräsentativen Demokratien die jeweiligen Repräsentanten auf unterschiedlichen Ebenen gewählt. Hierdurch wird jedoch keine Abstufung zwi‐ schen mehr oder weniger demokratisch deutlich. Während die direkte Demokratie aufgrund der direkten Bürgerbeteiligungen als vorzugswürdig erscheint, dürfen ihre Nachteile nicht außer Acht gelassen werden. Insbesondere erfordern komplexe Ent‐ 198 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="199"?> scheidungen oftmals Abwägungsprozesse und Fachwissen, die sich nicht in allen Fällen auf einfache Ja oder Nein-Entscheidungen reduzieren lassen. direkte Demokratie repräsentative Demokratie Vorteile Nachteile Vorteile Nachteile höhere Akzeptanz politischer Entschei‐ dungen hoher Aufwand für den Entscheidungs‐ prozess Institutionalisierte Entscheidungspro‐ zesse und Entschei‐ dungseffizienz geringere direkte Be‐ teiligung und daher Akzeptanzprobleme hoher Partizipations‐ grad Gefahr der selektiven Partizipation durch politische Ermüdung fachkompetentere und rationalere Ent‐ scheidungen durch Institutionalisierung politische Entfrem‐ dung des Bürgers und Elitenbildung Stärkung der Bürger‐ rechte Rechte von Minder‐ heiten spielen für die Mehrheit der Bürger eine untergeordnete Rolle höherer Schutz von Minderheiten durch Berücksichti‐ gung von Schutzinte‐ ressen im Prozess höheres Korruptions- und Beeinflussungs‐ risiko Verringerung von Machtmissbrauch mangelnde Fach‐ kenntnis und Emo‐ tionalität können Entscheidungen be‐ einflussen höhere Rechtssicher‐ heit durch Stabilität und Verlässlichkeit in der Entscheidungs‐ prognose - Tab. 10.1: Ausgestaltungsformen der Demokratie Unabhängig von Gesetzgebungsprozessen sind jedoch in allen Staatsformen unter‐ schiedliche Partizipationsformate denkbar. Diese reichen von Informationskampa‐ gnen, über Widerspruchs- und Eingabeverfahren bis hin zu echten Beteiligungsproz‐ essen. Gerade letztere spielen auf regionaler und Planungsebene eine gewichtige Rolle und sind damit für die Tourismuspolitik von besonderem Interesse. Ohne die einzelnen Formen der Beteilung dezidiert darzustellen, kann die Art der Beteiligung mit Hilfe der sog. Arnstein-Leiter der Bürgerbeteiligung erklärt werden. Diese untergliedert auf den einzelnen Sprossen das Verhältnis zwischen Bürgern und der regierenden Politik. 10.3 Handlungsrahmen und Prozesse 199 <?page no="200"?> 1 2 3 4 5 6 7 8 Bürgerkontrolle Delegation Partnerschaft Beschwichtigung Konsultation Information Therapie Manipulation echte Bürgerkontrolle Schein-Beteiligung Nicht-Beteiligung Abb. 10.7: Arnstein-Leiter der Bürgerbeteiligung 10.3.5.1 Nicht-Beteiligung Die untersten Stufen der Beteiligung stellen im eigentlichen Sinne keine Bürgerbetei‐ ligung dar. Hier nutzen machtvolle Akteure des politischen Prozesses ihre Macht und ihre Informationshoheit, um die öffentliche Meinung in Ihrem Sinne zu beeinflussen. Dies kann zunächst über direkte manipulative Elemente geschehen. Hierdurch kom‐ men divergierende Bürgerinteressen gar nicht erst auf. Alternativ werden mögliche divergierende Interessen therapiert. Eine solche Therapie besteht im Regelfall darin, Bildungswege in einem Staat so zu gestalten, dass diese den Interessen der Mächtigen nicht im Wege stehen. Am Ende dieser Beeinflussung, artikulieren die Bürger ihre Interessen im Regelfall analog zu den Interessen der machtvollen Akteure. 200 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="201"?> 10.3.5.2 Schein-Beteiligung Die mittleren Stufen der Leiter umfassen die Arten der scheinbaren Beteiligung. In diesen werden die Bürger informiert, konsultiert oder in ihren Sorgen beschwichtigt. Die Unterschiede liegen hierbei in der Art der Kommunikation. Die reine informa‐ torische Beteiligung ist eine kommunikative Einbahnstraße in denen getroffenen Entscheidungen dem Bürger informatorisch kommuniziert werden. Im Rahmen von Konsultationen hingegen besteht zumindest die Möglichkeit eigene Interesse der Politik zu kommunizieren. Diese müssen jedoch nicht aufgegriffen werden. Etwas darüber hinaus gehen sämtliche Arten der Beschwichtigung. Zumeist werden hier ausgewählte Bürger in die Entscheidungsgremien entsandt oder die Interessen durch die Entscheider in die Diskussion mit aufgenommen. Arnstein definiert dies dennoch als Schein-Beteiligung, da die Bürger auch in diesem Falle nicht einfordern können, dass ihre Interessen in den Entscheidungsprozess einfließen. Sofern Vertreter in entsprechende Gremien entsandt werden, besteht hier die Möglichkeit der Überstim‐ mung durch die politischen „Profis“. 10.3.5.3 Echte Bürgerbeteiligung Erst auf den obersten Sprossen der Leiter wird eine echte Bürgerbeteiligung erreicht. Diese kann unterschiedlich ausgestaltet sein. Der erste Schritt der echten Beteiligung ist die aktive Partnerschaft zwischen der Politik und dem Bürger, um nicht nur die Interessen zu hören, sondern auch aktiv in den Entscheidungsprozess einzubringen. Im Ergebnis werden die Entscheidungen gemeinschaftlich getroffen und umgesetzt. Weitergehend ist die Delegation von Entscheidungsprozessen. Im Rahmen dieser, entscheiden die Bürger über spezifische Aspekte der Politik eigenverantwortlich. Es besteht keine Einmischungsmöglichkeit von Seiten der Regierung oder übergeordneten Stellen. Auf der höchsten Sprosse der Beteiligung steht die Bürgerkontrolle, die im Gegensatz zu Delegation alle Entscheidungen der Politik umfasst. 10.4 Rolle der Verwaltung und Bürokratie Im Kontext politischer Prozesse spielt die Verwaltung eine gewichtige Rolle. Sie ist wie aus den verschiedenen Modellen ersichtlich erforderlich für die Umsetzung politischer Maßnahmen. Im Kontext der Politikwissenschaften wird hierbei zumeist von der sogenannten Ministerialbürokratie oder ganz allgemein Bürokratie gesprochen. Für das Verständnis im Kontext der Tourismuspolitik ist jedoch der Begriff der Verwaltung besser geeignet, da viele Entscheidungen auf Ebenen getroffen werden, die über keine dezidierte Umsetzungsbürokratie verfügen, sondern auf Ebene der Kommunal- oder Regionalverwaltung getroffen werden. Verwaltungsstrukturen sind das umsetzungsorientierte Gegenstück zur politischen Entscheidung. Sie sorgt für Stabilität, da sie weniger stark von Wahlen und Regie‐ 10.4 Rolle der Verwaltung und Bürokratie 201 <?page no="202"?> rungswechsel abhängig ist und damit eine gewisse Kontinuität garantieren kann. Die Verwaltung ist dem politischen Prozess jedoch nicht nachgelagert. Sie übt eine begleitende Funktion aus in der sie politische Entscheider in den verschiedenen Phasen unterstützt und selbst zumeist auch die Vorlagen für die Beschlüsse erstellt. Für politische Aushandlungsprozesse stellt die Verwaltung jedoch einen gewissen Wettbewerbsvorteil der Regierung gegenüber der Opposition dar, da sie zuvorderst als Element der Exekutive agiert. Eine Opposition hingegen muss unterstützende Funktionen in der politischen Debatte dagegen auf andere Art und Weise organisieren. Abseits ihrer Rolle als Exekutivorgan kann der Verwaltung in öffentlichen Kontexten auch die zur Verfügungstellung von Serviceaufgaben für die Bürger übertragen werden. So sind in Bezug auf Tourismus viele Aufgaben von Tourist Informationen, Destinati‐ onsmanagementorganisation (DMO) oder ÖPNV-Unternehmen entweder im direkten Aufgabenbereich oder aber unter der Kontrolle der Verwaltung. Sie ist insgesamt verantwortlich für das Bereitstellen und Organisieren von öffentlichen Gütern wie In‐ frastruktur, Bildung und Gesundheit. Als solche bildet sie auch die direkte Schnittstelle des Staates zu seinen Bürgern und fungiert daher auch als Kommunikationsmedium für politische Entscheidungen. Da Verwaltung auch die Ausgestaltung von politischen Entscheidungen und die Umsetzung übernimmt, ist sie ebenso wie Politik an die geltenden Prinzipien von Rechtsstaatlichkeit bzw., den korrespondierenden Normen gebunden. So wird der Rechtsweg zur Prüfung der Rechtmäßigkeit staatlichen Handelns in der Regel auf Basis von Verwaltungsentscheidungen beschritten. Dies gilt zumeist auch in den Fällen, in denen nicht die Verwaltungsentscheidung selbst, sondern die zu Grunde liegende Regelung unrechtmäßig ist. Aufgrund ihres Einflusses auf die Ausgestaltung und Formulierung von Politik ist die Verwaltung auch für Maßnahmen der Einflussnahme interessant. So ist die Interessendurchsetzung von Lobbyisten, Unternehmen etc. in vielen Fällen über die Verwaltung einfacher zu erreichen als über politische Entscheider selbst. Zumal hier oftmals eine Dualität oder Wechselwirkung besteht, da Entscheider aus Politik und Verwaltung nicht nur miteinander kooperieren, sondern auch regelmäßig die jeweiligen Seiten wechseln. 10.5 Lobbyismus und Einflussnahme Da politische Entscheidungen für verschiedene Individuen Konsequenzen haben und die Interessen der jeweiligen Personen oder Gruppen berühren, liegt es in der Natur der Sache, dass der Wunsch besteht, Einfluss auf diese Entscheidungen zu nehmen. Hierbei ist in Demokratien insbesondere zu beobachten, dass der Einfluss des Bürgers über Wahlen allein nicht als wirkmächtig genug angesehen wird, Interessen zu artikulieren oder in den Vordergrund zu schieben. So erlebt der politische Prozess eine mehrseitige Beeinflussung auf allen Ebenen. Lobbyismus ist dabei nicht nur etwas, dass Lobbyisten im engeren Sinne vorbehalten ist. Auch andere Teilnehmer des Systems wie Parteien, 202 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="203"?> Medien, Verbände und Wissenschaft können interessensgeleitet agieren und ihren Einfluss geltend machen. Exemplarisch soll dies anhand des folgenden Ablaufschemas verdeutlicht werden: Einflussträger: • Parteien, • Bürger, • Verbände, • Medien, • Wissenschaft, … Verwaltung Vorlagen Regierung Beschlussvorlagen Parlament Bürger Wahl Aufträge Aufträge Justiz Gesetze Abb. 10.8: Idealisierte Einflussnahme auf den politischen Prozess in der Praxis Im allgemeinen Sprachgebrauch hat sich für die politische Einflussnahme der Begriff Lobbying etabliert. In vielen Fällen ist der Begriff negativ konnotiert, impliziert er doch, dass die Einflussnahme etwas Dunkles ist und ausschließlich im Verborgenen stattfindet. Ein Blick auf den historischen Ursprung zeigt jedoch, dass dies nicht zwangsläufig der Fall sein muss. Lobbying entstammt dem britischen Wort Lobby und als Lobby wurde im politischen Kontext oft die Vorhalle von Sitzungssälen bezeichnet. Mithin der Ort, in dem es möglich war, auf Abgeordnete und Parlamentarier zu treffen, wenn man selbst nicht Mitglied des Gremiums war. Als Vorhalle war die Lobby ein zutiefst öffentlicher Raum und gerade kein ‚dunkles‘ Hinterzimmer. Erfolgreiches Lobbying setzt unabhängig der konkreten Ausgestaltung und des Ziels eine gewisse Schlagkraft voraus. Es ist insbesondere dann erfolgreich, wenn es viele Akteure und Akteursgruppen vertritt, deren Interessen eine hohe Bündelungsfähigkeit aufweisen. Eine solche ist in der Regel dann gegeben, wenn verschiedene Akteure trotz ihrer Heterogenität in der Lage sind sich auf gemeinsame Interessen zu verständigen und diese weitgehend homogen gegenüber der Politik und anderen Ebenen zu vertre‐ ten. 10.5 Lobbyismus und Einflussnahme 203 <?page no="204"?> Insbesondere Querschnittsbranchen wie die Tourismusindustrie tun sich schwer, eine Interessensbündelung zu erreichen. Dies lässt sich aus dem Umstand erklären, dass sowohl Interessen als auch Anforderungen an Politik von Beherbergungsbetrieben andere sind als von Verkehrsdienstleistern. Auch sind die Unternehmen der Industrie eher klein und mittelständig geprägt. Somit sind allein schon in der Anzahl eine Viel‐ zahl von Individualinteressen zu berücksichtigen. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass insbesondere auf Ebene der Destination von vorneherein eine enge Verknüpfung zwischen Politik und Wirtschaft besteht. Dies bremst die Möglichkeit eine gemeinsame Position gegenüber der Politik zu entwickeln aus. Beispiel | In der Praxis zeigt sich dies bspw. in der Herangehensweise zur Bewältigung der Covid-19-Pandemie. In dieser tat sich die Tourismusindustrie in verschiedenen Ländern als Ganzes schwer eine gemeinsame Position zu vertreten. Hierbei waren insbesondere große Konzerne allein erfolgreicher, da sie konkret die im Unternehmen befindlichen Arbeitsplätze und daher der Bedeutung des Konzerns für die Region oder das Land herausstellen konnten. Außer Konzernen gelang es einzig Fluggesellschaften und Verkehrsdienstleistern ihre Positionen unter dem Hinweis auf die Systemrelevanz erfolgreich gegenüber der Politik zu vertreten. Generell lässt sich Lobbying in verschiedene Dimensionen unterteilen: ■ Public Relations ■ Public Affairs ■ Lobbying im engeren Sinne Public Relations umfasst alle Aktivitäten, die geeignet sind, die Öffentlichkeit an dem Versuch der Einflussnahme zu beteiligen. Sie spielen insbesondere in der Phase des Agenda Settings eine besondere Rolle, da externe Gruppen wie dargestellt, dazu beitragen können, Themen und Probleme als agendawürdig zu vermarkten. Public Affairs dagegen dient der strategischen Steuerung der Kommunikationsaktivitäten mit der Sphäre der Polity. Sie hat selbst noch nicht die Aufgabe zu Lobbyieren, selbiges aber möglich zu machen. Lobbying im engeren Sinne dagegen, bezeichnet die konkrete Einflussnahme oder den Versuch derselben. Die Einflussnahme kann verschiede Formen annehmen. Zum einen kann der Ansatz der wechselseitigen Information und Unterstützung im Vordergrund stehen und zum andern das Formulieren und Aufstellen von Forderungen. Dabei sind verschiedene temporale Aspekte zu beachten. Generell erscheint Lobbying erfolgreicher, je frü‐ her es erfolgt, da die Ergebnisse der Aktivitäten schon im Vorfeld der politischen Entscheidung beeinflussende Wirkung entfalten. Darüber hinaus bestimmt die Art der Einflussnahme die zeitlichen Möglichkeiten. Lobbying, das insbesondere auf die Kommunikation von Forderung setzt, ist gezwungen, die Phase der Entscheidung 204 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="205"?> abzuwarten, da erst die Konkretisierung auf einen konkreten Plan die Möglichkeit eröffnet diese zu adressieren. Forderungen, die im Vorfeld formuliert werden, laufen Gefahr durch den politischen Prozess ausgebremst zu werden. Daher sind Lobbyisten gut beraten Forderungen mit Information und Unterstützungsangeboten zu verknüp‐ fen, um eine möglichst große Wirkung zu erreichen (→ Abbildung 10.9). Entscheidung und Umsetzung Bewertung Rücknahme und Beendigung Formulierung Vorbereitung Agenda Setting Information und Unterstützung politische Förderungen Abb. 10.9: Mögliche zeitliche Eingriffspunkte des Lobbyings nach Vogler & Sartorius (2023) 10.5.1 Internes Lobbying Ausgehend von der verbreiteten Meinung, Lobbying sei eine Angelegenheit, die in geheimen Hinterzimmer Gesprächen stattfindet, sollen nun zunächst die Aspekte und Gründe des sog. internen Lobbyings dargestellt werden: Das Ziel des internen Lobbyings ist es, Entscheidungsträger direkt zu beeinflussen. Dies kann geschehen durch direkte Ansprache und Kommunikation aber auch durch die Teilnahme an Expertengremien und ähnliches. Um intern erfolgreich Lobbyismus betreiben zu können, benötigen die interessierten Teilnehmer an diesem Prozess einen direkten Zugang zum Netzwerk der Entscheider in Politik und Verwaltung. Ein solcher wird regelmäßig über gut vernetzte Verbände, Unternehmen und Einzelpersonen hergestellt, die dem Einflusssuchenden als Agent in Lobbyangelegenheiten beratend und unterstützend zur Seite stehen. Oftmals rekrutieren sich Lobbyismus-Agenten aus den Reihen ehemaliger Entscheider in Politik und Verwaltung. Wissen | Diese Art der Verflechtung wird Revolving-Door-Phänomen genannt. Es bezeichnet den Umstand das politische Entscheider zwischen Politik und 10.5 Lobbyismus und Einflussnahme 205 <?page no="206"?> Wirtschaft hin und her wechseln. Während es in den USA deutlich üblicher ist, dass es sich dabei um einen beidseitigen Wechsel handelt, ist es in Deutschland regelmäßig eine Einbahnstraße von der Politik in die Wirtschaft. Wobei jedoch nicht zwingend der Wechsel in Führungspositionen von Unternehmen erfolgen muss. Oft arbeiten ehemalige Politiker als Selbständige oder für Verbände und Denkfabriken. Dabei werden sowohl die Erfahrungen als auch das Netzwerk in die neue Tätigkeit eingebracht. Für die Öffentlichkeit entsteht hierdurch oft das ungute Gefühl, dass Politiker schon während ihrer aktiven Zeit in der Politik ihre Möglichkeiten genutzt haben, eine zweite Karriere vorzubereiten. Konkurrenten dagegen sorgen sich insbesondere in den Fällen, in denen Politiker oder Entscheider in der Verwaltung nun das Wissen über den Wettbewerb mit konkurrierenden Unternehmen teilen. Insgesamt wird daher der Wechsel von der Politik in die Wirtschaft kritisch gesehen. Dies gilt insbesondere im Falle von nahtlosen Über‐ gängen. Voraussetzung für ein erfolgreiches internes Lobbying ist, neben des Netzwerks als solchen, eine gewisse Unsichtbarkeit in der Aktivität. Dies hängt zum einen mit dem Wunsch nach Vertraulichkeit zusammen und zum anderen werden gerade interne Lobbying-Aktivitäten von der Öffentlichkeit aber auch konkurrierenden Inter‐ essengruppen argwöhnisch beäugt. Eine zum falschen Zeitpunkt publik gewordene interne Abstimmung oder Absprache kann den Erfolg der Interessendurchsetzung durch entweder einen Mangel an Legitimität oder konkurrierende Aktivitäten anderer Interessengruppen stark beeinträchtigen. Internes Lobbying ist darüber hinaus noch mit einer Reihe weiterer Herausforderun‐ gen ausgestattet: Die zeitlichen Ressourcen und die Aufmerksamkeit von Entscheidern in Politik und Verwaltung sind knapp bemessen. Dies behindert sowohl den Aufbau einer Vertrauensbeziehung zwischen Lobbyisten und Entscheider als auch die Mög‐ lichkeit umfassend zu informieren und auf die Entscheidung einzuwirken. So dass ihr die Bedeutung der Bündelungsfähigkeit von Interessen von entscheidender Bedeutung ist, um eine möglichst klare Botschaft in den politischen Prozess zu senden. Auch gelingt es den Entscheidern im Rahmen des internen Lobbyings bessere Versuche der Einflussnahme abzuwehren und eigene Ansichten, Akzent und Ideen in den Vordergrund zu rücken. 10.5.2 Externes Lobbying Externes Lobbying im politischen Prozess ist der Prozess, bei dem interessensgelei‐ tete Akteure außerhalb der Polity versuchen, Einfluss auf politische Entscheidungen und Maßnahmen zu nehmen. Im Gegensatz zum internen Lobbying, bei dem direkt Einfluss auf politische Entscheidungsträger oder Entscheidungsträger der Verwal‐ tung genommen wird, konzentriert sich das externe Lobbying auf die Beeinflussung 206 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="207"?> von Entscheidungen über externe Kanäle, Akteure und die Öffentlichkeit. Hierbei wird insbesondere versucht, die öffentliche Debatte zu steuern und eine breite Unterstützung für die eigenen Anliegen zu gewinnen. Hierdurch soll der Druck auf die Entscheider innerhalb der Polity erhöht werden, die jeweiligen Interessen und Positionen zu berücksichtigen. Für den Erfolg dieser Maßnahmen ist daher eine effektive Kommunikation und eine breite Öffentlichkeitsarbeit unerlässlich. Beides kann sich sowohl an die Öffentlichkeit allgemein richten als auch an fachspezifische Kreise derselben. Flankiert werden diese kommunikativen Maßnahmen in der Regel mit Mobilisierungskampagnen, um Ver‐ bündete und Unterstützer zu rekrutieren oder diese zu nutzen. In gleicher Weise wird dadurch auch versucht, mögliche Gegenreaktionen seitens der Politik, insbesondere aber konkurrierender Interessengruppen auszubremsen. Das starke Einbinden der Öffentlichkeit bleibt nicht ohne Risiko. Zum einen wer‐ den konkurrierende Interessengruppen auf die Aktivitäten Aufmerksam und können ihrerseits entsprechende Maßnahmen ergreifen, um nicht ins Hintertreffen zu geraten. Ebenso kann breiter öffentlicher Druck zu Trotzreaktionen im politischen System führen und den Erfolg negativ beeinträchtigten. Externes Lobbying versucht in jedem Falle den Spagat zwischen Einflussnahme und Transparenz. Durch die Sichtbarkeit der Aktivitäten für die Medien und die Öffentlichkeit werden Transparenzfragen sowie Fragen der Legitimität und der Ethik in einem deutlich höherem Maße gestellt. Als Konsequenz ist es daher durchaus denkbar, dass die Glaubwürdigkeit der Interessen‐ gruppe oder die Glaubwürdigkeit an deren Legitimität infrage gestellt wird. Somit besteht das Risiko, dass externes Lobbying die eigene Position durch die Aktivitäten sogar schwächt. 10.5.3 Lobbying als Marktplatz und Tauschbörse Aus dem vorgenannten geht hervor, dass Lobbying-Aktivitäten dann erfolgreich sind, wenn sie interne und externe Aspekte berücksichtigen. Im Idealfall flankieren Maßnahmen des internen Lobbyings, die Maßnahmen des externen Lobbyings und umgekehrt. Daran knüpft unmittelbar die Frage an welche Erfolgsdimensionen Lob‐ bying insgesamt hat. Die konkreten Erfolgsdimensionen sind je nach Konstellation und beteiligten Akteuren grundverschiedenen. Die Austauschbeziehungen, die diesen Erfolgsdimensionen jedoch zu Grunde liegen, lassen sich als eine Art Marktplatz darstellen (→ Abbildung 10.10). 10.5 Lobbyismus und Einflussnahme 207 <?page no="208"?> Framework politische Aktionspartei (Einflusssuchende) „Umtauschware“ (Einfluss) politische Aktionspartei (Einflussgruppe) Lobby Organisation/ Agent politischer Akteur politische oder wirtschaftliche Anreize einflusssuchende Partei Information politische oder wirtschaftliche Vorteile externe Einflussnehmer (Medien, Wissenschaft, Öffentlichkeit, konkurrierende Branchen) Verwaltungsakteur Abb. 10.10: Der Marktplatz des einflussorientierten Handels nach Vogler (2022a) Auf diesem Marktplatz treffen zwei politische Aktionsparteigruppen aufeinander: Die Einflusssuchenden und die Einflussträger. Letztere setzen sich zusammen aus politi‐ schen Akteuren und Verwaltungsakteuren. Beide gestalten den politischen Prozess innerhalb der Polity und besitzen daher Einfluss auf den politischen Prozess. Auf der Gegenseite befinden sich die einflusssuchende Partei und Lobbyorganisationen sowie entsprechende Agenten, die die Einflusssuchenden unterstützen. Aus der Be‐ grifflichkeit des Agenten lässt sich schon eine gewisse Prinzipal-Agenten-Problematik erkennen. Einflusssuchende sind ohne ihre Agenten zumeist nicht in der Lage auf dem Marktplatz zielgerichtet Handel zu treiben. Die Lobbyismus-Agenten wiederum stehen zwar im Dienste von konkreten Ein‐ flusssuchenden, haben jedoch in der Regel keine exklusive Auftragsbeziehung. Daher ist es ressourcenökonomisch verständlich, dass sie insbesondere für die Einflusssuch‐ enden besonders aktiv werden, die für sie die größte ökonomische oder politische Bedeutung haben. Die einflusssuchende Partei ist daher gut beraten, selbständig am Marktgeschehen teilzunehmen und sich nicht nur auf ihre Agenten, zu denen Public Relations- und Public Affairs Agenturen und Lobbyisten gehören, zu verlassen. Der Einfluss als solcher ist dagegen nicht handelbar. Er existiert auf diesem Markt‐ platz nur als Meta-Konstrukt in unterschiedlichen Erscheinungsformen. Auf der Seite der Einflusssuchenden stehen politische und wirtschaftliche Vorteile zum Erwerb. 208 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="209"?> Diese sind sowohl das Ziel der Interessendurchsetzung als auch Verkörperung des Einflusses auf den politischen Prozess. Zum Erwerb dieser Vorteile werden regelmäßig wirtschaftliche und politische Anreize für die Sphäre der Politik gesetzt. Während wirtschaftliche Anreize sehr schnell den Verdacht von Korruption erwecken, sind politische Anreize demgegenüber neutraler, da sie nicht von vorneherein den politi‐ schen oder Verwaltungsakteur als rein ökonomisch getriebenen Nutznießer erscheinen lassen. Sie können sogar aktiv von Entscheidern nachgefragt werden, ohne dass ein direkter Vorteil des Einflusssuchenden daraus entsteht. Eine solche Konstellation liegt vor allem in den Bereichen vor, in denen die Sphäre der Politik aktiv um Unterstützung für eigene politische Anliegen bittet. Auf der Schnittstelle zwischen politischen und wirtschaftlichen Anreizen liegen zum Beispiel Unterstützungskampagnen im Rahmen von Wahlen. So stärkt eine gewonnene Wahl die Partei oder den betroffenen Politiker zum einen politischen und bringt diesem darüber hinaus durch die Möglichkeit der Amtsausübung ökonomische Vorteile. Eine Sonderstellung auf dem Marktplatz des Einflusses nimmt das Handelsgut Information ein. Im Gegensatz zu den vorgenannten Gütern ist es nicht konkret einer Handelsrichtung zuzuordnen. Zwar lassen sich aus Informationen auch politische und ökonomische Anreize setzen oder Vorteile schaffen, allerdings geht die Bedeutung der Information darüber hinaus. Sie ist vielleicht das wirkungsvollste Handelsgut, da es temporal langfristiger sein kann als die anderen direkten Anreize und Vorteile. Darüber hinaus stellt es regelmäßig die Grundlage für Anreize und Vorteile in der Zukunft dar. Dabei ist die Information nicht eindeutig einer Wirkungsrichtung zurechnen. So vermögen beide Seiten der Marktteilnehmer an der Information Interesse zu haben bzw. diese zur Verfügung zu stellen. Informationen sind daher auch wirkungsvolle Güter der politischen Sphäre, um ihrerseits Lobbying für eigene Anliegen zu betreiben und das Verhalten der Einflusssuchenden zu steuern. Gleichzeitig sind Politik und Verwaltung jederzeit an Informationen interessiert und auf diese angewiesen, um politische Entscheidungen zu fundieren oder zu bewerten. Somit sind Informationen nicht nur bildlich ein Diamant, der in alle Richtung des Marktplatzes wirkt, sondern auch ein machtvolles Tool für Lobbyismus Aktivitäten in jegliche Richtung. Sie gewinnen insbesondere in den Konstellationen von Bedeutung in denen externe Einflussgruppen, die Handelsbedingungen verändern und geben den Akteuren eine gewisse Aktionssicherheit. Weiterführende Literatur und Quellenangaben ■ Althaus, C., Ball, S., Bridgman, P., Davis, G., & Threlfall, D. (2022). The Australian Policy Handbook: A Practical Guide to the Policymaking Process. Routledge. ■ Arnstein, S. (1969). A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners (35) 4, 216-224. ■ Bardach, E., Patashnik, E. M. (2020): A Practical Guide for Policy Analysis, 6. Aufl., Sage. Weiterführende Literatur und Quellenangaben 209 <?page no="210"?> ■ Classen, A. (2014). Interessenvertretung in der Europäischen Union. Springer. ■ De Bruycker, I., & Beyers, J. (2018). Lobbying strategies and success: Inside and outside lobbying in European Union legislative politics. European Political Science Review, 11(1), 57-74. ■ Easton, D. (1957). An approach to the analysis of political systems. World Politics, 9(3), 383-400. ■ Gabriel, O. W., & Kropp, S. (2008). Die EU-Staaten im Vergleich: Strukturen, Prozesse, Politikinhalte. Springer. ■ Hall, C.M. (2008). Tourism Planning Policies, Processes and Relationships. Pearson. ■ Herweg, N. (2015). Multiple Stream Ansatz. In Wenzelsburger, G., & Zohlnhöfer, R. (Hrsg.), Handbuch Policy Forschung. Springer Gabler. ■ Hofferbert, R. I. (1974). The Study of Public Policy.Bobbs-Merill. ■ Jann, W., & Wegrich, K. (2014): Phasenmodelle und Politikprozesse: Der Policy Cycle. In Schubert, K., & Bandelow, N. C. (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse (3. Aufl., S.-97-132). ■ Mittendorf, V. (2009). Die Qualität kollektiver Entscheidungen: Kommunikationspro‐ zesse direkter und repräsentativer Demokratie im Vergleich. Campus. ■ Oberreuter, H. (2002). Direkte Demokratie und die repräsentative Verfassung der Bundesrepublik Deutschland. Zeitschrift für Politik (49) 3, 290-305. ■ Pillmayer, M., & Scherle, N. (2013). Tourismuslobbying als strategisches Instru‐ mentarium für eine erfolgreiche Interessenpolitik im Spannungsfeld von Destina‐ tionsmanagement und Tourismuspolitik? Das Fallbeispiel Bayern, Zeitschrift für Tourismuswissenschaft (5), 1, 89-106. ■ Polk, A., & Mause, K. (Hrsg.) (2023). Handbuch Lobbyismus.Springer Gabler. ■ Röttger, U., Donges, P., & Zerfaß, A. (2021). Handbuch Public Affairs: Politische Kommunikation für Unternehmen und Organisationen. Springer Gabler. ■ Vogler. R. (2022). 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Springer Gabler. 210 10 Politischer Entscheidungsprozess <?page no="211"?> 11 Interessen und Stakeholder Wie aus dem politischen Entscheidungsprozess deutlich wurde, spielen Einflüsse von außen eine wichtige Rolle in der Politikgestaltung. Diese Einflüsse sind jeweils interessengeleitet und werden umso deutlicher vertreten, je größer die Bedeutung des politischen Felds für die betroffene Gruppe ist. Betroffenheit entsteht hierbei sowohl individuell als auch in öffentlichen Kontexten. Im ersten Fall sind es in der Regel Individualinteressen, die die Betroffenheit auslösen. Dagegen stehen in öffentlichen Kontexten konfliktäre öffentlichen Interessen im Vordergrund. Hieraus lässt sich insbesondere die Bedeutung der konfliktären Beziehung zwischen politischen Zielen ersehen. 11.1 Öffentliche und private Institutionen Je nach Kontext lassen sich die Ebenen der Betroffenheit und Interessen, den jeweiligen öffentlichen und privaten Akteuren zuordnen. Für die Einordnung ist es jedoch sinnvoller, diese Akteure in öffentliche und private Institutionen (→ Tabelle 11.1) zusammenzufassen. Hierdurch wird deutlich, dass es zumeist nicht ein einzelner Akteur ist, der seine individuellen Interessen durchsetzt, sondern als Vertreter einer dahinterstehenden Organisation agiert. Wissen | So sind Parlamentarier zwar Entscheider im politischen Prozess, vertre‐ ten jedoch die öffentlichen Interessen der Institution Parlament. Als Gegenstück agieren Wirtschaftsverbände als Akteure im politischen Prozess vertreten aber die Interessen der privaten Institution Branche. Als öffentliche Institutionen sind zunächst diejenigen Institutionen zu nennen, die staatliche Hoheitsaufgaben erfüllen. Dazu zählen Verwaltungen, Regierungen, Ge‐ richte und ähnliche Organe. Ferner können auch andere dem Gemeinwohl dienende Institutionen genannt werden, sofern ihnen staatliche Befugnisse der Normensetzung etc. zustehen. Demgegenüber sind private Institutionen in der Regel privatwirtschaftlich organi‐ siert. Es liegt somit keine staatliche Verleihung von Befugnissen vor. Damit einher gehen, der Zwang Interessen über andere Wege, als eine eigenständige Normsetzung durchzuführen. Auch ist die Finanzierung im Regelfall von privaten Mitteln abhängig, so dass ökonomisch ein Interesse an der Refinanzierung durch Aktivitäten besteht. Somit agieren private Institutionen vor allem aus Eigeninteressen heraus. <?page no="212"?> Merkmal öffentliche Institution private Institution Mitgliedschaft Staaten, Bundesländer, Kommu‐ nen, Gebietskörperschaften … Einzelpersonen, Firmen, Interes‐ sengruppen … Interessen ■ öffentliches Interesse (Ge‐ meinwohlbezug) ■ keine finanziellen Partikular‐ interessen ■ Eigeninteressen oder Fokus auf den gemeinsamen Interes‐ sen der Mitglieder ■ im wirtschaftlichen Kontext oft finanzielle Interessen Verfolgung der Inter‐ essen ■ Ausbalancierung der verschie‐ denen Interessenlagen ■ Definition eines allgemeinen Gemeinwohlinteresses ■ Lobbyismus ■ Setzen von (Branchen-)Stan‐ dards ■ Angebot von Services oder In‐ formationen Durchsetzung Regulierungskompetenz durch z.B.: ■ Gesetzgebung und Normset‐ zung ■ Führen zwischenstaatlicher Verhandlungen die direkte Durchsetzung politi‐ scher Ziele mit Wirkung außer‐ halb der Institution ist nicht mög‐ lich Allgemeine Problem‐ felder ■ Definition des öffentlichen In‐ teresses oder Gemeinwohl ■ Langsame Abwägungs- und Entscheidungsprozesse ■ Zumeist Einigung auf den „kleinsten gemeinsamen Nen‐ ner“ ■ … ■ Lösung von Interessenkon‐ flikten innerhalb der Institu‐ tion ■ Trittbrettfahrermentalität ■ Starke Interessen werden ge‐ genüber schwächeren Interes‐ sen bevorzugt ■ Machtmissbrauch und Verein‐ nahmung von Entscheidungs‐ trägern ■ … Problemfelder im Tourismus ■ umweltpolitische versus wirt‐ schaftspolitische Ziele ■ Verbraucherbzw. Kunden‐ schutz versus Produzentenin‐ teresse ■ Ein- und Anwohnerinteressen versus touristisches Interesse ■ globale Ziele und Restriktio‐ nen wie z.-B. Klimawandel ■ internationale oder Zwischen‐ staatliche Rahmenbedingun‐ gen wie z. B. Visa-Regelungen oder Steuerrecht ■ … ■ Konflikte zwischen verschie‐ denen Gruppen touristischer Anbieter ■ Definition eines gemeinsamen „privaten“ Interesses im Tou‐ rismus ■ kleine Anbieter versus Groß‐ konzerne ■ Interessenskonflikte entlang der touristischen Wertschöp‐ fung ■ … Tab. 11.1: Vergleich öffentlicher und privater Institutionen So einleuchtend die Abgrenzung auf den ersten Blick erscheint, so problematisch ist sie in der Praxis. Öffentliche Institutionen sind bspw. nicht daran gebunden, 212 11 Interessen und Stakeholder <?page no="213"?> immer öffentlich organisiert zu sein. Eigenbetriebe im kommunalen, regionalen oder nationalen Eigentum sind oftmals in privatwirtschaftlichen Rechtsformen wie GmbH oder AG organisiert. Somit sind sie auch an die privatwirtschaftlichen Regularien gebunden und es ließe sich ein auf den kaufmännischen Fortbestand hin ausgerichtetes Eigeninteresse ersehen. In der Praxis spielt dies jedoch nur eine untergeordnete Rolle, da das Aufgabenfeld dieser Institutionen nach wie vor im Erreichen eines Gemeinwohlinteresses liegt. Beispiel | Gerade in der Tourismuspolitik finden sich auf Ebene der Destinationen hier eine Reihe von korrespondierenden Beispielen. So sind Destinationsmanage‐ mentorganisationen (DMO) oft als Kapitalgesellschaften organisiert oder haben entsprechende Tochtergesellschaften. Andere touristische Organisationsformen wie regional organisierte Interessengemeinschaften wählen das privatrechtliche Konstrukt des Vereins, um ihre Tätigkeiten zu koordinieren. Aus beidem lässt sich jedoch noch kein Fokus auf Eigeninteressen ableiten. Das Wirken für die Destination als Ganzes steht im Vordergrund. Umgekehrt erfüllen private Gesellschaften nicht nur eigennützige Aufgaben. Sie werden zum Teil zur Erfüllung gemeinwohlorientierter Aufgaben im Rahmen von bspw. Public-Private-Partnership-Aktivitäten herangezogen oder bewerben sich gänz‐ lich um die Erfüllung originär staatlicher Aufgaben. So sind Privatschulen und Pri‐ vathochschulen zwar originär privatwirtschaftlich organisiert und haben auch eine Gewinnerzielungsabsicht, im Hinblick auf das Thema Bildung und das Verleihen von staatlich anerkannten Abschlüssen erfüllen sie jedoch Aufgaben einer öffentlichen Institution. Beispiel | Im Tourismus finden sich hierzu ebenfalls eine Reihe von Beispielen, ins‐ besondere im Bereich Verkehr. Das Bahnsystem der Bundesrepublik Deutschland wird auf der Ebene des Bahnbetriebs ausschließlich privatwirtschaftlich organi‐ siert. Dabei erfüllen jedoch die Deutsche Bahn AG und ihre privatwirtschaftlichen Konkurrenten Aufgaben einer öffentlichen Institution in der Sicherstellung der An‐ bindung verschiedener Regionen. Sie sind daher für den gemeinwohlorientierten Verkehrszugang der Bevölkerung verantwortlich. Daher können sie regelmäßig nicht ohne Zustimmung der politischen Entscheider Fahrplanveränderungen vor‐ nehmen. Gleiches gilt ebenso für spezifische Aspekte des Luftverkehrs. Zwar sind Luftfahrtgesellschaften im Zuge der Liberalisierungsentwickliungen vollständig privatisiert worden und können über Strecken autonom entscheiden. Dies gilt jedoch nur insoweit, als sie nicht sogenannte Public Service Obligations (PSO) eingegangen sind. Für diese sind sie wie öffentliche Institutionen verantwortlich und können sie im Rahmen der Laufzeit nicht eigenmächtig verändern. 11.1 Öffentliche und private Institutionen 213 <?page no="214"?> Aus dem Vorgenannten und den Beispielen ergibt sich die Schwierigkeit private und öffentliche Institutionen in der Praxis abzugrenzen. Hierzu bieten sich folgende As‐ pekte besonders an. Institutionen, die dazu ermächtigt sind, eigenständig Regelungen und Ordnungen zu erlassen, die eine gewisse Allgemeingültigkeit und -verbindlich‐ keit erlangen, sind in diesem Kontext als öffentliche Institutionen unabhängig der Organisationsform zu betrachten. Sofern dies nicht gegeben ist, ist zu fragen ob die Aufgabenerfüllung der Institution dem Gemeinwohlinteresse dient. Kann dies bejaht werden, ist sie ebenfalls als in diesem Kontext öffentliche Institution anzusehen. Somit verbleiben als private Institutionen nur solche, die originär eigenen Interessen oder den Interessen der Mitgliedern dienen. Auch hier bildet die Interessendienlichkeit den kontextuellen Rahmen. 11.2 Interessen und Interessengruppen Während im politischen Prozess die Bedeutung von Interessen eher im Hintergrund und die Interessengruppen als Einflusssuchende im Vordergrund stehen, ist es für das Stakeholder-Management in der Politik wichtig beides zu berücksichtigen. Das Interesse wird in diesem Kontext verstanden als die inhaltliche Ebene, aufgrund derer eine Interessengruppe überhaupt versucht ist, Einfluss auf Politik zu nehmen. Ein solches Interesse rührt vor allem aus einer gewissen Betroffenheit heraus. Politische Entscheidungen haben einen Einfluss auf die jeweilig betroffenen. Interessen können daher wirtschaftlicher, sozialer, aber auch ideologischer Natur sein. Oft sind Interessen auch nicht nur auf einen Politikbereich bezogen und es besteht ein Querschnittsinte‐ resse über verschiedene Politikbereiche hinweg. Die Interessengruppen sind in diesem Kontext der abstrakte Zusammenschluss von Akteuren, die ein gleiches Interesse teilen und diesem gemeinsam zur Geltung verhelfen wollen. Hierbei können sich Interessengruppen bewusst formieren und eigenständige Organisationsformen bilden. Daneben bestehen eine Reihe von eher informellen Interessengruppen, die sich nicht in eigenständigen Organisationsformen bündeln. Vielmehr ist das gefühlt zufällige gleiche Interesse das einzig verbindende Element. Wissen | So sind touristische Interessengruppen nicht nur die touristischen Verbände, sondern auch kleinere Arbeits- und Interessengemeinschaften. Während diese zumindest in den Grundzügen organisiert sind, bilden Anwohner oftmals eine unorganisierte Einheit. Ihr Status als Interessengruppe wird erst durch aktives Handeln überhaupt sichtbar. 214 11 Interessen und Stakeholder <?page no="215"?> 11.2.1 Direkte Interessen Interessen lassen sich in direkte und indirekte Interessen untergliedern. Direkte Interessen sind solche, die direkte Auswirkungen auf die Betroffenen oder Interessen‐ gruppen haben. Somit ist das direkte Interesse der Akteure immer im Kontext dieser Auswirkung zu sehen. In der Artikulation und der Interessensvertretung stellen direkte Interessen regelmäßig das Ziel der Interessensvertretung dar, auch wenn dies nicht immer als direktes Ziel kommuniziert wird. In der Bewertung sind direkte Interessen zwar nicht immer sofort als solche erkennbar aber im Wesentlichen auch politisch adressierbar. Zumeist lassen sich direkte Interessen quantitativ oder qualitativ erheben. Doch nicht nur Interessengruppen und private Institutionen können direkte Interessen haben und artikulieren. So hat auch die politische Sphäre direkte Interessen. Diese sind zwar zumeist gemeinwohlorientiert, können jedoch trotzdem gemessen werden. Aufgrund ihrer Messbarkeit sorgen direkte Interessen auch für ein verstärktes Kon‐ fliktpotenzial. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der Ressourcenknappheit. Das Adressieren von direkten Interessen einer Gruppe schränkt den Spielraum der Berücksichtigung der Interessen anderer Gruppen ein, selbst in Situationen, in denen die Berücksichtigung der Interessen in eine ähnliche Richtung verläuft. Daher werden direkte Interessen in Konkurrenzsituationen stärker kompetitiv vertreten. Beispiel | Beispiele für direkte Interessen sind Lohnerhöhungen in Arbeitskämp‐ fen aber auch eine Verbesserung der Finanzausstattung für öffentliche Einrich‐ tungen. Neben diesen quantifizierbaren Interessen kann aber auch das direkte Interesse eines Touristen am touristischen Erlebnis als solches gesehen werden. 11.2.2 Indirekte Interessen Indirekte Interessen stellen im Gegensatz zu direkten Interessen eher breitere Interes‐ sen dar, aus denen sich die direkten Interessen ableiten lassen. Ferner stehen sie nur im mittelbaren Zusammenhang mit den Wünschen und Zielen der Betroffenen. Im Kern lässt sich daraus folgender Zusammenhang ableiten. Betroffene unterstützen und ver‐ folgen insbesondere diejenigen indirekten Interessen, die auf ihre direkten Interessen einzahlen. Im Gegensatz zu direkten Interessen sind indirekte Interessen in der Politik verbreiteter. Insbesondere der Begriff des Gemeinwohlinteresses verdeutlich diesen Umstand, da er doch viele direkte Interessen umfasst. Indirekten Interessen ist gemein, dass sie deutlich schwieriger zu bewerten und zu messen sind. Auch für private Institutionen kann es von Vorteil sein, indirekte Interessen in den Vordergrund zu stellen. Diese sind aufgrund der Schwierigkeiten der Messbarkeit auch schwieriger zu fassen. Hierdurch ergibt sich der Vorteil, dass mögliche Interessenskon‐ flikte zwischen einzelnen Interessengruppen nicht so offen zu Tage treten, dass aus ihnen ein Konfliktverhalten entsteht. Sie haben eine größere Bündelungsfähigkeit und 11.2 Interessen und Interessengruppen 215 <?page no="216"?> treffen auf breitere Zustimmung, da sie potenziell und tatsächlich für eine größere Gruppe von Betroffenen relevant sind. Allerdings benötigt die Interessendurchsetzung in diesem Kontext auch mehr Zeit, da hier zunächst der Interessensdiskurs beeinflusst wird, bevor dieser in konkrete Ergebnisse mündet. Letztere sind dann eher wieder Anknüpfungspunkte für direkte Interessen. Beispiel | Als Beispiel für indirekte Interessen kann die gesamtwirtschaftliche Entwicklung dienen. Sie ist für verschiedene Branchen der Wirtschaft relevant, wenngleich die konkrete Ausgestaltung jede Branche unterschiedlich berücksich‐ tig. Bezugnehmend auf die drei obigen Beispiele zu direkten Interessen, stellen allgemein verbesserte Arbeitsbedingungen indirekte Interessen dar. Für die Ar‐ beitskämpfe sind diese zwar übergeordnet wichtig, verändern das Ziel der Lohn‐ erhöhung jedoch nicht. Gleichzeitig stellen verbesserte Arbeitsbedingungen auch für Arbeitgeber relevante Interessen dar, um z. B. die Arbeitszufriedenheit zu erhöhen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Arbeitgeber sämtliche Einzelinteressen teilen. So wird er bspw. eine Lohnerhöhung eher ablehnen, da den höheren Kosten keine erhöhte Arbeitsleistung gegenübersteht. Bei einer Verbesserung der technischen Ausstattung des Arbeitsplatzes ist eine Deckungsgleichheit der Interessen zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber eher wahrscheinlich, da beide Gruppen hier Produktivitätsvorteile erblicken können. Bezogen auf das touristische Erlebnis lässt sich vergleichbares zum Reisen allge‐ mein sagen. Das Interesse am Reisen ist indirekt, da es dem direkten Interesse des touristischen Erlebnisses dient. Gerade im Konflikt mit Anwohnern lässt sich vielleicht noch eine Übereinstimmung in Bezug auf das indirekte Interesse des Reisens erzielen auch wenn das touristische Erlebnis vor Ort einen Konflikt provoziert. Abschließend ist zu bemerken, dass jedes Interesse aus unterschiedlichen Perspektiven direkt oder indirekt sein kann. Wenn ein Interesse für eine Interessengruppe direkter Natur ist, muss dies nicht für jede andere Interessengruppe zutreffen. So dienen Einreisebestimmungen im Regelfall direkt dem Sicherheitsinteresse eines Staates. Gleichzeitig dienen oder konterkarieren sie indirekt dem Interesse an touristischer Wertschöpfung. Beispiel | Auch das Spannungsfeld zwischen Reise, touristischem Erlebnis und Erholung zeigt hier eine gewisse Vielschichtigkeit. So mag im Regelfall gelten, dass Touristen Erholung suchen und diese über ein touristisches Erlebnis erreichen, welches die Notwendigkeit einer Reise indiziert. Dies ist jedoch nicht zwangsläufig der Fall. So mag im Kontext einer Slow-Travel Reise die Erholung das direkte Ziel einer indirekten Reise sein und das touristische Erlebnis nebendran stehen. 216 11 Interessen und Stakeholder <?page no="217"?> Gleichzeitig sind auch Konstellationen denkbar, in denen das touristische Erlebnis derart im Vordergrund steht, dass es auf Erholung nicht ankommt oder diese nur ein indirektes Nebenprodukt darstellt. 11.2.3 Monothematische versus multithematische Interessengruppen Abstrakt lassen sich monothematische und multithematische Interessengruppen un‐ terscheiden. Hierbei liegt der Fokus der ersten auf einem Themenfeld und der Fokus der zweiteren auf mehreren Themenfeldern. Dies bedeutet jedoch nicht, dass monothe‐ matische Interessengruppen nur ein Interesse haben. Auch mehrere unterschiedliche Interessen können ein übergreifendes Thema bilden. Es ist allerdings richtig, dass die Interessenskommunikation monothematischer Gruppen klarer zu Tage tritt, da sie we‐ niger Konflikte innerhalb der Gruppe moderieren müssen als ihre multithematischen Pendants. Insgesamt begünstigt eine monothematische Ausrichtung zwar die Bündelungsfä‐ higkeit der Interessen, jedoch sind die integrierten Akteure oft zahlenmäßig geringer. Hierdurch entsteht dann eine geringere Schlagkraft in der Interessensvertretung. Ausnahmen sind in den Fällen denkbar, in denen die Interessen oder Akteure Schlüs‐ selpositionen in einem Politikfeld innehaben. Umgekehrt ist die zahlenmäßige Präsenz multithematischer Interessengruppen höher, jedoch müssen diese mehr Ressourcen zur Moderation von Intragruppenkonf‐ likten aufwänden. Im Kern lässt sich somit nicht abschließend beurteilen, welche Interessengruppen strukturell im Vorteil sind. Beispiel | Ein gutes Beispiel hierfür ist der Arbeitskamp im Verkehrssektor. So vertritt die Gewerkschaft Verdi zahlenmäßig deutlich mehr Mitarbeiter im Deutsche Bahn Konzern. Sie ist somit als Interessengruppe von hoher Relevanz. Gleichzeitig steht sie allerdings vor der Herausforderung, die Interessen ihrer Mitglieder untereinander auszugleichen und zu moderieren. Im Gegensatz dazu ist es für die kleineren Gewerkschaften GDL und EVG viel leichter Einigkeit innerhalb der Gruppe zu erzielen. Aufgrund der Schlüsselposition ihrer Mitglieder für den Konzern, kann sie darüber hinaus erfolgreicher agieren, auch wenn die reine Anzahl der von ihnen vertretenen Arbeitnehmer überschaubar ist. 11.2.4 Relevante tourismuspolitische Interessengruppen Im Kontext dieser Ausführungen werden unter tourismuspolitischen Interessengrup‐ pen solche verstanden, die in einer organisierten Art und Weise am tourismuspo‐ litischen Geschehen teilnehmen. Die Touristen selbst stellen zwar die vielleicht 11.2 Interessen und Interessengruppen 217 <?page no="218"?> bedeutendste nachfrageorientierte Interessengruppe dar, jedoch mangelt es ihnen regelmäßig an einem koordinierenden Grad der Organisation. Gleiches gilt für die einzelnen Leistungsträger auf der Anbieterseite, sofern eine der folgenden Vorausset‐ zungen erfüllt sind: ■ geringe wirtschaftliche Bedeutung im regionalökonomischen Kontext ■ fehlende übergeordnete Einbindung in einen Verband oder ähnliche Institutionen Ferner lassen sich die Interessengruppen in der Tourismuspolitik in die folgenden Gruppierungstypen unterteilen ■ Leistungsträger- oder Anbietergruppen ■ mitarbeiterbezogene Interessengruppen ■ allgemeine Wirtschaftsverbände ohne speziellen touristischen Bezug ■ Nachfragergruppen ■ klassische Nichtregierungsorganisationen (NGOs) ■ Spezialthemengruppen sowie Ad-hoc-Gruppen ■ Tourismuswissenschaft Je nach Kontext und tourismuspolitischer Themenlage haben einzelne Interessengrup‐ pen Vorteile im politischen Diskurs. Diese können sich aus der Größe der Interessen‐ gruppe oder der Anzahl und Schlagkraft ihrer Unterstützter ergeben. Dabei ist zu bedenken, dass insbesondere große Konzernstrukturen teilweise außerhalb organisier‐ ter Gruppen agieren. Sie tun dies, da sie aufgrund ihrer strukturellen Bedeutung deutlich eher politisches Gehör finden als Verbände. Im Gegensatz zu diesen müssen wirkmächtige Konzerne nicht auf die Interessen anderer Mitglieder Rücksicht nehmen. Beispiel | So gelang es bspw. den Reisekonzernen TUI und FTI aber auch den Fluggesellschaften Deutsche Lufthansa und Condor in Krisenzeiten individuell staatliche Unterstützungspakete zu verhandeln. Dies wird regelmäßig mit der systemischen Relevanz großer Konzerne für die Branche begründet. Je nach Ebene der politischen Diskussion sind unterschiedliche Interessengruppen vertreten. In der Regel agieren Interessengruppen nur auf einer für sie relevanten Ebene. Ausnahmen bilden Interessengruppen, die auf verschiedenen Ebenen von politischen Entscheidungen betroffen sind. 11.2.4.1 Supranationale Ebene Die oberste Ebene ist die sog. Supranationale Ebene. Sie umfasst alle Aspekte, die von länderübergreifender Bedeutung sind. Diese Aspekte sind jedoch nicht zwingend global. Auch wenn nur zwei Nachbarländer betroffen sind, werden supranationale Gruppen aktiv. Die Ausführungen zu den nachfolgenden Organisationen sind daher 218 11 Interessen und Stakeholder <?page no="219"?> nur eine Auswahl von Interessengruppen, die dabei helfen sollen, die Thematik der supranationalen Interessensvertretung zu illustrieren. Als Sonderorganisation der Vereinten Nationen nimmt die Welttourismusorganisation (UNWTO) eine besondere Stellung ein. Sie versteht sich als globale Plattform zur Vertretung der Interessen des Tourismus als System. Die UNWTO ist trotz der Berück‐ sichtigung von ökonomischen Interessen nicht eindeutig der Anbieter oder Leistungst‐ rägerseite zuzurechnen. Ihre Interessenvertretung umfasst auch nachfragebezogene als auch soziale und Umweltaspekte. Für die Industrie und Wissenschaft sind die veröffentlichten Statistiken ein wesentlicher Baustein zu Einordnung der Situationen des internationalen Tourismus. Im Gegensatz dazu sind das World Travel and Tourism Council (WTTC), der Interna‐ tionale Kreuzfahrtverband (CLIA) und die International Air Transport Association (IATA) bedeutende supranationale Verbände, die die Interessen der Tourismusindustrie oder im Falle von IATA bedeutende Teile der Industrie vertreten. Allen drei Organisationen ist gemein, dass Sie nicht nur am internationalen tourismuspolitischen Dialog teilneh‐ men und hierbei als Lobbyisten agieren, sondern darüber hinaus Unterstützungsleis‐ tungen für die Industrie anbieten. Diese schlagen sich insbesondere in Datenstrukturen aber auch Handreichungen und Standardisierungen nieder. Ihr Erfolg ist vor allem darin begründet, dass sie nicht nur die Interessen der Mitglieder vertreten, sondern auch die systemische Bedeutung abbilden können. Der Erfolg ist jedoch unterschiedlich stark ausgeprägt. Beispiel | Als Luftverkehrsverband ist die IATA der einzige touristisch relevante Subverband, der die Interessen eines Teils der Branche auf globaler Ebene erfolg‐ reich vertritt. Dies liegt zum einen an der Systemrelevanz des Luftverkehrs für den internationalen Transport von Gütern und Passagieren auch über den Tourismus hinaus und zum anderen an der globalen Akzeptanz der durch den Verband gesetzten Standards für den internationalen kommerziellen Luftverkehr. CLIA ist zwar innerhalb der Kreuzfahrtbranche ähnlich erfolgreich, kann jedoch die Interessen über diese hinaus nicht im gleichen Maße vertreten, da die Bedeutung vor allem auf den touristischen Bereich reduziert. Im Bereich der Hotellerie gibt es keinen vergleichbar erfolgreichen supranationalen Verband, was insbesondere in der Kleinteiligkeit und Regionalität der Beherbergungsbranche begründet sein dürfte. Auf Ebene der Mitarbeiter wären als korrespondierende Interessengruppen internatio‐ nale Gewerkschaften zu nennen oder auch die Internationale Arbeitsagentur (ILO). Auf Ebene der Mitarbeiter-Interessengruppen ist jedoch zu sagen, dass tourismuspolitische Fragestellungen regelmäßig nur am Rande für diese Organisationen von Interesse sind. 11.2 Interessen und Interessengruppen 219 <?page no="220"?> Beispiel | So hat bspw. die Maritime Labour Convention (MLC) der ILO zwar einen wesentlichen Einfluss auf die Arbeitsbedingungen an Bord eines Kreuzfahrtschif‐ fes und damit letztlich auch für die touristische Angebotserstellung, jedoch ist ihre Geltung nicht auf Kreuzfahrtschiffe beschränkt. Als Arbeitnehmerorganisation mit nahezu originärem Tourismusbezug ist die Interna‐ tional Transport Workers‘ Federation (ITF) zu nennen. Sie fungiert als internationaler Dachverband der Gewerkschaften, in denen Beschäftigte der Tourismusindustrie ver‐ treten sind. Aufgrund der unterschiedlichen Arbeitsrechtsordnungen in den jeweiligen Ländern, ist der politische Wirkungsbereich der ITF eher begrenzt. Sie kann jedoch die Kommunikation zwischen den einzelnen Gewerkschaften der Länder steuern und somit ggfs. indirekt auf nationale Aktivitäten Einfluss nehmen. In den anderen Typologien finden sich Organisationen wie die Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO), die sich unter anderem für den Schutz des kulturellen, aber auch natürlichen Erbes der Erde einsetzt. Sie hat in ihren Aktivitäten tourismuspolitische Relevanz, da kulturelle Stätten aber auch die Natur und Landschaft wesentliche touristische Attraktionen sind. Als internationale Spezialthemenorganisation im Tourismus kann ECPAT genannt werden. ECPAT stand ursprünglich als Akronym für End Child Prostitution in Asian Tourism. Zwar hat sich der Wirkungskreis der Organisation auf Themenfelder der Kinderprostitution außerhalb des Tourismus erweitert, letzterer stellt dabei immer noch ein Schwerpunkt der Arbeit dar. Auf abstrakter Ebene sind darüber hinaus auch Kirchen und internationale Religi‐ onsgemeinschaften als Interessengruppen zu nennen. Für diese ist der Tourismus zwar allenfalls ein Thema von Randbedeutung, jedoch stellen religiöse Motive regelmäßig Reiseanlässe dar, so dass die Interessen von Kirchen und Religionsgemeinschaften im touristischen System Berücksichtigung finden. Allen supranationalen Interessengruppen ist gemein, dass die Interessenvertretung über rein touristische Themen hinausgeht. Tourismuspolitik ist daher auf der inter‐ nationalen Ebene kein Fokusthema, sondern wird über breitere politische Felder thematisiert und bearbeitet. 11.2.4.2 Nationale Ebene Die Interessengruppen der Tourismuspolitik auf nationaler Ebene richten sich nach den jeweiligen nationalen Besonderheiten. So finden sich zwar die eingangs bezeichneten Typologien auch hier wieder, jedoch ist die konkrete Ausgestaltung der Vertretung von Interessen höchst unterschiedlich. Auch die Effektivität der Interessendurchset‐ zung variiert je nach betrachtetem Land und dessen individuellen Strukturen. Die nachfolgenden Ausführungen sollen dies am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland illustrieren. 220 11 Interessen und Stakeholder <?page no="221"?> Für Deutschland fällt zunächst auf, dass die Tourismusindustrie im Gegensatz zu anderen Industrien keinen wirklich erfolgreichen Dachverband besitzt, der die Interessen der Industrie als Ganzes vertritt. Zwar versteht sich der Bundesverband der deutschen Tourismuswirtschaft (BTW) als ein solcher, jedoch kann er im Gegensatz zu bspw. seinem Pendant in der Automobilindustrie keine auch nur annähernde Alleinstellungsposition für sich in Anspruch nehmen und muss sich die politische Aufmerksamkeit mit anderen nationalen Tourismusverbänden wie dem Deutschen Reiseverband (DRV), Deutschem Tourismusverband (DTV) und dem Deutschen Hotel- und Gaststättenverband (DEHOGA) teilen. Doch auch diese Verbände agieren nicht uniform für die jeweiligen Teilbereiche der Industrie. So gibt es insbesondere im Bereich des Reisevertriebs eine deutliche Zersplitterung in einzelne kleinere Verbandsstrukturen. Hierdurch wird zwar eine größere Interessenhomogenität innerhalb der Verbände erreicht, was insbesondere die Abstimmungsprozesse erleichtert, jedoch folgt daraus auch, dass in einem hohen Maße gleiche Interessen von verschiedenen Gruppen vertreten werden, was im Hinblick auf die Effektivität der Interessensvertretung zumindest Fragen aufwirft. Arbeitnehmerseitig ist die Interessensvertretung auch auf nationaler Ebene vor allem gewerkschaftlich organisiert. Auch hier vertreten jedoch die entsprechenden Gewerkschaften nicht nur Arbeitnehmer in der Tourismusindustrie, sondern auch darüber hinaus. Kommunikativ treten dabei insbesondere die Gewerkschaften mit tourismusbezogenen Thematiken in Erscheinung, die über ein hohe Systemrelevanz verfügen. So sind die spezifischen Gewerkschaften des Transportsektors regelmäßig erfolgreicher darin, ihre Interessen über Arbeitskampfmaßnahmen durchzusetzen als Großgewerkschaften wie Verdi, die vor allem im Binnengefüge der Mitglieder einen Ausgleich schaffen müssen. Beispiel | Insbesondere die Eisenbahngewerkschaften oder auch die Gewerkschaf‐ ten der Luftverkehrsindustrie besitzen die Kraft, weite Teile des Verkehrs und der Mobilität lahmzulegen. Daher existiert auch in Deutschland eine konstante Debatte über Möglichkeiten das grundgesetzlich garantierte Streikrecht für diese Gruppen stärker auszugestalten. Als Argument dient hier insbesondere die fehlende Ver‐ gleichbarkeit der Kampfkraft zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern während eines Streiks. Bei spezialisierten Schlüsselgewerkschaften genügt es schon, dass eine kleine Gruppe von Arbeitnehmern in den Ausstand geht, um den gesamten Betrieb lahmzulegen. Somit sind die finanziellen Risiken für Arbeitnehmer sich am Arbeitskampf zu beteiligen überschaubar. Dagegen benötigen Großgewerk‐ schaften eine viel massivere Mobilisierung in der Anzahl der Arbeitnehmer, um vergleichbar erfolgreich zu sein. Weitere nationale Interessengruppen mit Relevanz für den Tourismus sind bspw. na‐ tionale Gruppen von internationalen Nichtregierungsorganisationen wie Greenpeace 11.2 Interessen und Interessengruppen 221 <?page no="222"?> oder aber auch ECPAT. Darüber hinaus zählen auch die nationalen Organisationen der Religionsgemeinschaften dazu. Eine gewisse Sonderrolle nehmen nationale Tou‐ rismusorganisationen ein, die je nach Ausgestaltung öffentlich oder privat organisiert sind. Auch in ihrer Aufgabenbeschreibung gibt es große Unterschiede. Sie können insbesondere marketingfokussiert sein oder darüberhinausgehende weitere Aufgaben wahrnehmen. Ebenfalls nicht eindeutig ist die Rolle von größeren regionalen oder in föderalen Systemen Landestourismusorganisationen. Diese spielen je nach der Bedeutung der Region oder des Bundeslandes oder Kantons eine gewichte Rolle in der nationalen Interessensvertretung, auch wenn der Kern der Betätigung die eigenen Region bleibt. 11.2.4.3 Regionale Ebene Gerade in der Bundesrepublik ist die regionale Interessensvertretung von besonderer Wichtigkeit für die Interessensvertretung in der Tourismuspolitik. Tourismus ist gemäß des Subsidiaritätsprinzips zuvorderst Sache der Länder. In der Konsequenz sind es auch regionale Interessengruppen, die sich verstärkt für Belange im Tourismus und Belange des Tourismus einsetzen können. Hierzu gehören die bereits erwähnten re‐ gionalen Tourismusorganisationen wie Destinationsmanagementorganisationen oder die regionalen Abteilungen der Branchenverbände wie z.-B. DTV oder DEHOGA. Gleiches gilt auch für die übrigen Gruppen. Für den regionalen Kontext sind die regionalen Untergruppen entscheidend. Als zusätzliches Element können auf regionaler Ebene noch Bürgerbeteiligungsgruppen oder formelle und informelle Inter‐ essengemeinschaften genannt werden. All diesen ist gemein, dass sich das Interesse auf die touristischen Aktivitäten einer bestimmten Region beschränkt. Nationale Interessenlagen spielen allenfalls in der Auswirkung auf die Region eine Rolle. Im Gegensatz zur supranationalen und nationalen Ebene, können sich auf regiona‐ ler Ebene einzelne Anbieter unabhängig von Verbandsstrukturen organisieren, um ihre Interessen durchzusetzen. Gleiches ist zumindest auch für Touristen denkbar, zumindest in den Feldern des organisierten Special Interest Tourismus. So können Vereine, die auf bestimmte touristische Reiseformen spezialisiert sind, ihre Bedeutung für die Region nutzen, um den tourismuspolitischen Diskurs zu bestimmen. Hierbei ist insbesondere zu beachten, dass aufgrund der konkreten Interaktion darauf zu achten ist, Interessendurchsetzung nicht durch wettbewerbswidriges Verhalten zu erreichen. Dies gilt umso stärker, je wichtiger eine organisierte Gruppe von Nachfragern für den gesamten Tourismus einer Region ist. 11.3 Stakeholder-Management Das Adressieren von teilweise divergierenden Interessen und die Auseinandersetzung mit verschiedenen Interessengruppen hat sich in den letzten Jahren zu einer der wichtigsten Aufgabenfelder des Tourismusmanagements aber auch insbesondere der 222 11 Interessen und Stakeholder <?page no="223"?> Tourismuspolitik entwickelt. Während auf der Seite der Wirtschaft die Zielsetzung vor allem ist, das eigene Geschäftsfeld zu schützen bzw. zu fördern, ist das Ausbalancieren von Interessen von jeher Kernaufgabe der Politik. Sie ist ebenso wie die Industrie gut beraten, diesen Interessenausgleich im Sinne eines effektiven und effizienten Zusammenspiels durchzuführen. Daher gelten für die Politik und die Verwaltung die gleichen methodischen Grundsätze des Stakeholder-Managements. Ursprünglich ist Stakeholder-Management ein Konzept des strategischen Manage‐ ments und wurde in seiner Grundstruktur von Freeman im Jahr 1984 entwickelt. Er berücksichtigte als einer der ersten die externe Perspektive von Akteuren außerhalb der Organisation abseits der Anteilseigner und begründete somit die Differenzie‐ rung zwischen einer Shareholder und einer Stakeholder-Perspektive. Auch ohne Anteilseigner ist diese Einsicht für die Tourismuspolitik wertvoll, da auch sie von vielfältigen Akteursinteraktionen und -beziehungen geprägt ist. Somit liegt auch der Ansatz nicht fern, im politischen Kontext Methoden und Instrumente der strategischen Unternehmensplanung in den Feldern zu nutzen, in den vergleichbare Problemlagen bestehen. Um Stakeholder-Management nutzen zu können, ist es wichtig, nicht nur die Interessenlagen der Stakeholder, sondern auch ggf. die eigenen Interessenlagen und politischen Ziele zu kennen. Es ist nicht zwingend die verschiedenen Interessenlagen in Einklang zu bringen und wäre darüber hinaus auch ein nahezu unmögliches Unterfangen, jedoch erfordert erfolgreiches Stakeholder-Management eine vertiefte Auseinandersetzungen mit den jeweiligen Interessen und den ggfs. daraus resultieren‐ den Konflikten. Ausgangspunkt einer solchen Auseinandersetzung ist die Bewertung der Stakehol‐ der, ihre Beziehungen untereinander und ihre Beziehungen zur Tourismuspolitik und ihrer Träger. Ein solches Unterfangen erreicht ein hohes Maß an Komplexität. Insbe‐ sondere ist zu berücksichtigen, dass nicht alle Interessen und Interessenträger in ihrer Rolle als Stakeholder offenkundig zu ermitteln sind. Darüber hinaus unterliegen Inter‐ essenlagen und Beziehungen im Zeitverlauf fortwährender Veränderung. Stakeholder- Management muss daher permanent betrieben und die jeweiligen Einordnungen fortwährend überprüft werden. 11.3.1 Identifikation von Stakeholdern Der erste Schritt des Stakeholder Managements sind die Identifikation der Interessen‐ träger oder Stakeholder. Dies kann zum einen auf Basis der ermittelten Interessen oder auf Basis der jeweiligen bereits erkennbaren Beziehungen betroffener Akteure erfolgen. Die konkrete Herangehensweise ergibt sich hierbei regelmäßig aus der realen Situation. Es empfiehlt sich unabhängig vom Ausgangspunkt eine strukturierte Identifikation und Erfassung. Für eine solche Strukturierung ist eine Berücksichtigung der Interessen erforderlich. In Anlehnung an Mitchell, Agle und Wood lassen sich drei Merkmalskategorien des Stakeholder-Interesses identifizieren: 11.3 Stakeholder-Management 223 <?page no="224"?> ■ Machtposition zur Durchsetzung des Interesses ■ objektive Legitimation des Interesses ■ Dringlichkeit der Interessendurchsetzung Machtposition Die Machtposition beschreibt wie schon in den Grundlagen in → Kapitel 2 dargelegt die Möglichkeit, die Beziehung zwischen Stakeholder und Tourismuspolitik bzw. deren Träger so zu beeinflussen, dass der Wille und damit die Interessen des Stakeholders durchgesetzt werden können. Im Kontext des touristischen Stakeholder-Managements unterscheiden Beritelli und Laesser fünf verschiedene Ausprägungen einer Machtposition: ■ Macht durch Hierarchie ■ Macht durch überlegenes Wissen ■ Macht durch Prozessvorteile ■ Macht durch vorhandene Ressourcen ■ Macht durch Reputation Diese fünf Pfeiler der Macht wirken nicht nur innerhalb von Stakeholder-Konstellatio‐ nen der Tourismusindustrie, sondern auch gegenüber politischen Institutionen. Hierbei ist es unerheblich, ob mit Macht legitime oder dringende Interessen durchgesetzt werden. Legitimation Unter Legitimation soll eine akzeptierte oder akzeptierbare Begründung für das Stakeholder-Interesse und dessen Durchsetzung verstanden werden. In Anlehnung an bisherig skizzierte Grundsätze ist von einer Legitimität des Interesses auszugehen, wenn dasselbe oder seine Durchsetzung aus Sicht des Stakeholders geeignet ist, sein Wirken oder seine Tätigkeit zu unterstützen. Dabei muss das spezifische Interesse hierfür erforderlich sein oder die Stakeholder-Beziehung begünstigen. Final muss dieses Interesse im angemessenen Verhältnis zu den Interessen der anderen Teilnehmer der Stakeholder-Beziehungen stehen. Dringlichkeit Die Dringlichkeit eines Interesses bestimmt sich danach, inwieweit das Interesse oder die Durchsetzung für den Stakeholder zum einen zeitkritisch und zum anderen von entsprechender Bedeutung ist. Umgangssprachlich beschreibt die Dringlichkeit den Umfang der sofortigen Beachtung des Stakeholder-Interesses. Auf Basis dieser drei Aspekte und deren Schnittmengen lassen sich verschiedene Stakeholder-Kategorien unterscheiden. Verfügt ein Stakeholder nur über eine Merk‐ malskategorie befindet sich dieser in einer wechselseitigen Latenzposition gegenüber 224 11 Interessen und Stakeholder <?page no="225"?> der Organisation. Zum einen fehlt es auf Seiten des Stakeholders entweder am Willen der Interessendurchsetzung gegenüber der Organisation oder an einer entsprechenden Rechtfertigung auf Basis der Legitimität oder Durchsetzungsfähigkeit. Demgegenüber liegt die Latenz auf Seiten der Organisation insbesondere in der Ressourceneffizienz begründet. Jede Auseinandersetzung mit Stakeholdern hat einen gewissen Ressourcen‐ einsatz zu Folge, den eine Organisation begründeter Weise nur dann tätigen wird, wenn sich aus Position des Stakeholders eine Konsequenz für die Organisation selbst ergibt. Zu diesen Stakeholdern gehören die folgenden: „Schlafende“ Stakeholder Schlafenden Stakeholdern fehlt es an Legitimation. Auch haben ihre Anliegen keine Dringlichkeit, so dass sie insgesamt ihre Machtposition nicht ausnutzen. Zumeist besteht zu „schlafenden“ Stakeholdern keine aktive Beziehung, da Ansatzpunkte der Zusammenarbeit oder des passiven Stakeholder-Managements fehlen. Sie können jedoch unmittelbar eine hohe Bedeutung erlangen, wenn ihr Anliegen eine auch nur gefühlte Dringlichkeit erlangen oder sie durch eine Legitimation für die Beziehung zur Organisation relevant werden. Wissen | Generell können die Medien als schlafende Stakeholder betrachtet werden. Zumindest solange sie kein gesteigertes Interesse an den Aktivitäten einer Organisation haben. Die mediale Kraft ist für jede Organisation von Bedeutung, wird jedoch erst dann wahrgenommen, wenn Medien die Aktivitäten entweder aus Gründen der Aktualität, der Sensation oder aus legitimer Verpflichtung für berichtenswert halten. Diskretionäre Stakeholder Verfügen Stakeholder zwar über eine gewisse Legitimation, jedoch nicht über die Machtposition, diese zu untermauern und sind darüber hinaus ihre Anliegen auch nicht von Dringlichkeit, steht es den Organisationen frei, mit diskretionären Stakeholdern zu interagieren. Eine solche Interaktion kann aus Altruismus aber auch aus philanth‐ ropischem Kalkül erfolgen. Dabei sind die Stakeholder ausschließlich vom guten Willen der Interaktionspartner abhängig, die legitimen Interessen ebenfalls zu unterstützen. Beispiel | So vertreten die meisten Wohltätigkeitsorganisationen legitime Interes‐ sen, ohne in einem direkten Beziehungskontext zu allen Organisationen zu stehen. Sportvereine vertreten z. B. legitime Interessen in Bezug auf die Gesundheit und soziale Interaktion der lokalen Bevölkerung, sind jedoch für die Tourismuspolitik einer anderen Region allenfalls von philanthropischer Relevanz. 11.3 Stakeholder-Management 225 <?page no="226"?> Fordernde Stakeholder Oftmals werden fordernde Stakeholder als die lästigste Gruppe empfunden. Die einzige Rechtfertigung, die diese haben, ist die von ihnen wahrgenommene Dringlichkeit des Anliegens. Dabei ist dieses Anliegen weder legitimiert noch besitzen diese Stakeholder eine Machtposition. Sie werden daher von den Organisationen als an sich harmlos, aber lästig wahrgenommen. Beispiel | Im Gegensatz zu den Vereinigten Staate von Amerika, in denen Krea‐ tionisten durch ihre Machtposition einen gewissen Einfluss auf die Schulpolitik, insbesondere in konservativen Staaten haben, werden ihre Positionen trotz ver‐ gleichbarer Eindringlichkeit in der Bundesrepublik als irritierend, aber irrelevant eingestuft. Sobald ein Stakeholder über zwei relevante Merkmalsausprägungen in diesem Kontext verfügt, entwickelt sich natürlicherweise eine Erwartungshaltung des Stakeholders gegenüber der Organisation, die von dieser entweder aufgrund der Machtbalance innerhalb der Stakeholder-Beziehung oder der Legitimität des Anliegens erwidert wird. Stakeholder mit einer Erwartungshaltung stellen die anspruchsvollste der zu managenden Stakeholder da. Sie besitzen gewissermaßen eine unvollständige Merk‐ malsausprägung, wodurch die Beziehungsebene im Zusammenhang aller Stakeholder immer wieder aufs Neue abgewogen werden muss. In dieser anspruchsvollen Gruppe sind folgende Stakeholder zu finden: Dominierende Stakeholder Dominierende Stakeholder verfügen über eine ausgeprägte Machtposition und vertre‐ ten legitimierte Anliegen. Durch diese Kombination verfügen sie über die Möglichkeit, die Agenda jeder Organisation entscheidend mitzubestimmen. Am häufigsten lassen sich Akteure oder Gruppen zu diesen Stakeholdern zählen, die aufgrund einer Eigentümereigenschaft in Verbindung zur Organisation stehen. Im Kontext der Politik können aber politisch oder juristisch besetzte Entscheidungsgre‐ mien dazu zählen. Beispiel | So verfügt bspw. der Rundfunkrat über eine dominierende Beziehung zu den öffentlich-rechtlichen Fernsehsendern. Diese sind von ihm abhängig und dominieren teilweise deren Entscheidungen. 226 11 Interessen und Stakeholder <?page no="227"?> Gefährliche Stakeholder Verfügen Stakeholder über eine entsprechende Machtposition gegenüber der Organi‐ sation verbunden mit einer Dringlichkeit der eigenen Anliegen, können diese der Organisation gefährlich werden. Die Gefahr liegt hierbei in der Abwesenheit der Legitimation begründet. Durch die Machtposition sind „gefährliche“ Stakeholder ver‐ sucht, Einfluss auf die Organisation zu nehmen und diese in die Vertretung illegitimer Anliegen hineinzuziehen. Somit wird die Organisation selbst unter Umständen als illegitim erachtet und deren Glaubwürdigkeit geschmälert. Beispiel | Beispiele für gefährliche Stakeholder sind vielfältig. So bedrohen Sepa‐ ratisten regelmäßig die Arbeit der Tourismuspolitik, da jederzeit mit Protesten oder teilweise gewaltsamen Auseinandersetzungen gerechnet werden muss. Ähnliches gilt für Vertreter des organisierten Verbrechens, sobald deren Tätigkeiten Einfluss auf den Tourismus nehmen. Abhängige Stakeholder Vertreten Stakeholder legitime Interessen mit einer gewissen Dringlichkeit, ohne über eine entsprechende Machtposition zu verfügen, sind diese in der Stakeholder- Beziehung von der Organisation abhängig. Ohne das Wohlwollen der Organisation oder der Unterstützung anderer machtvoller Stakeholder, bleiben die Interessen der abhängigen Stakeholder unberücksichtigt. Beispiel | Als aktuelles Beispiel für abhängige Stakeholder der Tourismuspolitik können schülergetriebene Umweltschutzinitiativen wie Fridays for Future angese‐ hen werden. Die zu Beginn von Schülern getragene Organisation oder Initiative vertritt legitime und aus Sicht der Konsequenzen des Klimawandels dringende Interessen, ohne gegenüber der Industrie oder der Politik in einer machtvollen Position zu sein. Unausweichliche Stakeholder Insgesamt erzeugen Stakeholder, die über alle Merkmalsausprägungen verfügen, einen unausweichlichen Druck, sich mit ihnen ohne Wenn und Aber auseinanderzusetzen. Am häufigsten entwickeln sich dominierende Stakeholder zu einer Position, in der sie von der Organisation nicht mehr ignoriert werden können. Sie nutzen ihre Machtposi‐ tion und die Legitimität in Kombination mit einer neu hinzugekommenen Dringlichkeit des Interesses. Auch die Entwicklung von gefährlichen zu unausweichlichen Stakehol‐ dern ist im Verhältnis häufig zu beobachten. Der dritte Fall, die Entwicklung einer Machtposition von abhängigen Stakeholdern, ist demgegenüber selten zu beobachten. 11.3 Stakeholder-Management 227 <?page no="228"?> Beispiel | So ist der Staat schon immer ein dominierender Stakeholder im System des Luftverkehrs gewesen, da er wesentliche Rahmenbedingungen des Luftver‐ kehrs administriert und über die Gestaltung zwischenstaatlicher Verträge auf diesen Einfluss nehmen kann. Durch die finanzielle Beteiligung des Staates an Unternehmen des Luftverkehrs in Krisenzeiten tritt ein Element der Dringlichkeit hinzu, welches die Berücksichtigung staatlicher Interessen für Luftverkehrsunter‐ nehmen unausweichlich werden lässt. Als Beispiel für den Gewinn an Legitimität durch „gefährliche“ Stakeholder kann die Entwicklung grüner Parteien genannt werden. Die Gründerväter dieser Parteien waren teilweise sehr radikale Umwelt- und Gesellschaftsaktivisten und wurden vom politischen und gesellschaftlichen Establishment zunächst bekämpft. Sie gewannen durch Erfolge in verschiedenen Wahlen an Legitimität und sind heute unausweichliche Stakeholder der Wirtschaft insgesamt. Dass Legitimität nicht zwingend durch den Wählerwillen allein begründet werden kann, lässt sich am Beispiel der Arbeitsmarktpolitik und der Hochschulpolitik erklären. In beiden Fällen werden Interessensvertretungen zwar durch Wahlen gebildet, die Legitimität aber im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren zugesprochen. Ihre Legitimität ist daher auch eine Frage des jeweiligen Status. 11.3.2 Abgeleitete Handlungsfelder Um nun aus den verschiedenen Beschreibungen der Stakeholder-Eigenschaft für das Stakeholder-Management konkrete Handlungsempfehlungen abzuleiten, muss zunächst einmal die Verortung der Stakeholder und die Beziehungssituation zwischen Stakeholder und Organisation betrachtet werden. Es bietet sich dabei an, die Einord‐ nung anhand der folgenden → Tabelle-11.1 vorzunehmen. Ausprägung Kriterium Ausprägung primär Bedeutung für Organisationshandeln nachgelagert intern Verbindung zur Organisation extern dominant Machtposition abhängig übereinstimmend Konfliktpotenzial konträr Unterstützung Ausmaß der Zusammenarbeit Blockade Tab. 11.1: Verortung der Stakeholder-Beziehung nach Ungericht (2012) Aus der Kombination der Stakeholder-Eigenschaften mit der Beurteilung der Bezie‐ hung ergeben sich erste Hinweise zur Ableitung von Handlungsempfehlungen. Beides bildet ebenfalls die Grundlage zur differenzierten Handlungsbetrachtung im Rahmen 228 11 Interessen und Stakeholder <?page no="229"?> von mehrdimensionalen Modellen zur Beziehungsevaluation. In der Praxis haben sich hierbei vor allem die „Bedrohungs-Unterstützungs-Matrix“ und das Stake-Power-Map‐ ping bewährt. Der Einsatz der beiden Matrixwerkzeuge kann dabei auch kombiniert erfolgen, um eine differenzierte Betrachtung zu ermöglichen. Unterstützer Involvieren! Unentschiedene Zusammenarbeit! Unbedeutende Beobachten! Unangenehme Verteidigen und schützen! hoch hoch gering gering Möglichkeiten der Unterstützung Bedrohungspotenzial Abb. 11.1: Bedrohungs-Unterstützungsmatrix nach Ungericht (2012) Im Rahmen der Bedrohungs-Unterstützungs-Matrix werden die identifizierten Stake‐ holder einer Organisation im Hinblick auf ihre Möglichkeiten die Aktivitäten derselben zu unterstützen und zu bedrohen hin analysiert. Diese Analyse erfolgt unabhängig von möglichen Machtpositionen, Legitimierungen oder Dringlichkeiten. Die in → Abbil‐ dung 11.1 genannten Handlungsanweisungen sind hierbei als Handlungsmaximen zu verstehen, deren situative Umsetzung jeweils individuell vorgenommen werden muss. Das Stake-Power-Mapping setzt dagegen bei der Frage der Machtposition und des Interesses an den Aktivitäten der Organisation an. Es wird jedoch weder die Dringlichkeit noch die Legitimität des Interesses vorausgesetzt, so dass prinzipiell jede der vorgenannten Stakeholder-Gruppen einem solchen Mapping unterzogen werden kann und sollte. 11.3 Stakeholder-Management 229 <?page no="230"?> besorgter Beobachter Auf dem Laufenden halten! Schlüssel- Stakeholder Involvieren! unbedeutender Teilnehmer Anstrengungen minimieren! mögliche Gefahr Zufriedenstellen! hoch hoch gering gering Interesse des Stakeholders Machtposition Abb. 11.2: Stake-Power-Mapping nach Ungericht (2012) Wie schon in der Bedrohungs-Unterstützungs-Matrix sind auch die in → Abbildung 11.2 genannten Handlungsanweisungen als individuell auszugestaltende Maximen zu verstehen. Wichtig ist hierbei, dass bei der Kombination der beiden Modelle grund‐ sätzlich zwei Handlungsmaximen zu berücksichtigen sind, von denen regelmäßig eine der beiden die Hauptmaxime und die andere die Folgemaxime darstellt. Welche jeweils Haupt- und Folgemaximen darstellen bestimmt sich nach dem Betrachtungsfokus. Steht die Beziehung insgesamt im Vordergrund, ist die Maxime aus dem Stake-Power- Mapping dominant und die jeweils andere nachgelagert. Ist für die Organisation eine konkrete Aktivität im Vordergrund, die es umzusetzen gilt, bestimmt sich die Hauptmaxime dagegen in erster Linie nach der Bedrohungs-Unterstützungsmatrix. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Beritelli, P., & Laesser, C. (2011). Power dimensions and influence reputation in tourist destinations: Empirical evidence from a network of actors and stakeholders. Tourism Management, 32, 1299-1309. ■ Boehmke, F. J. (2005). The indirect effect of direct legislation: How institutions shape interest group systems. Ohio State University Press. ■ Budäus, D. (1998). Public private partnership als innovative Organisationsform. 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Wettbewerbstendenzen hin zu großen, konkurrenzlosen Einheiten erschweren langfristig Innovationen und sind häufig zum Nachteil des Konsumenten. Hier, wie auch bei grundsätzlichen verteilungspolitischen Fehlentwicklungen, liegt der Ruf nach zentralisierten, von der Bevölkerung beeinflussten Entscheidungen nahe. Das gilt außerdem noch bei Gütern, die aufgrund von Fehl- oder Falschinformationen zu viel oder zu wenig von den Bürgern nachgefragt werden. Diese Fälle sind in diesem Buch - jeweils bezogen auf touristische Tatbestände - behandelt worden. Es ist eine Argumentation zugunsten der Staatstätigkeit diskutiert worden; allerdings ist noch nicht der Staat selbst, seine Instanzen und die Vorgehens‐ weise der Menschen, die in diesen Instanzen arbeiten, behandelt worden. Dies soll nun geschehen. Die Entscheidungen der staatlichen Instanzen sind im Einzelnen zu untersuchen, um Ansatzpunkte für Verbesserungen der tourismuspolitischen Situation zu erhalten. Dafür sollen in → Abbildung 12.1 diejenigen Akteure dargestellt werden, die durch eigennütziges Handeln dafür sorgen, dass man sich von der Vorstellung, der Staat habe ausschließlich die Maximierung der gesellschaftlichen Wohlfahrt im Auge, löst. Regierungen/ Parteien Bürokratien Interessengruppen Wähler zentralisierter Bereich Anmerkung: Die Pfeile stellen gegenseitige Beeinflussungen und Abhängigkeiten dar. Abb. 12.1: Die Akteure bei staatlichen Entscheidungen Im zentralisierten Bereich haben wir es mit drei Instanzengruppen zu tun: den Parteien und den aus ihnen rekrutierten Regierungen, den Bürokratien und den <?page no="234"?> Interessengruppen. Selbstverständlich sind Wähler nicht unabhängig von Bürokratien und Interessengruppen; letzteren gehören sie auch als Personen an und damit ist das Verhalten von Parteien gegenüber Interessengruppen und Bürokratien auch immer von der Eigenschaft ihrer Mitglieder als Wähler geprägt. Die Vorstellung, ohne Staat und ohne herrschaftliche Gewalt, in der die Gesellschaft durch keinerlei Regeln geordnet ist, so dass die Menschen ihr Zusammenleben ständig neu ordnen müssen und ihr Dasein durch andauernden Kampf gegen alle anderen bestimmt ist, zu leben, ist inakzeptabel. Es sollen folglich hier nicht grundsätzlich alle staatlichen Tätigkeiten infrage gestellt werden, sondern es sollen die Schwachpunkte staatlichen Handelns und die Alternativen untersucht werden. Viele wirtschaftliche und wirtschaftspolitische Fehlentwicklungen sind jedoch mit falschen Staatsentscheidungen zu begründen; hier handelt es sich allerdings um Berei‐ che, die über Minimalstaat hinausgehen. Das liegt im Wesentlichen am eigennützigen Handeln durch Menschen, die als Akteure in einer zentralisierten Instanz arbeiten. Darüber hinaus ist in diesem Kapitel zu untersuchen, inwieweit die zentralen Instanzen denn in der Lage sind, richtige Entscheidungen zu treffen, selbst wenn ausschließlich das Gemeinwohl angestrebt wird. 12.1 Die besondere Rolle der Wähler Im Gegensatz zu den übrigen Beteiligten ist die Abhängigkeitssituation des Wählers eine andere: Er hat eine Stimme bei Wahlen und wird für seine Tätigkeit nicht be‐ zahlt. Zu unterstellen, dass seine Wahlentscheidung im Wesentlichen gesellschaftlich orientiert ist, wäre freilich gewagt. Die eigene Stellung in der gesamtwirtschaftlichen Verteilungssituation wird regelmäßig beachtet: Hier stellt sich die Frage, inwieweit nicht die individuellen Konsequenzen der Wahlentscheidungen dominieren. Dadurch kommt es zu der wichtigen Erkenntnis, dass, selbst wenn alle staatlichen Akteure altruistisch handeln würden, der Wähler eine egoistische Entscheidung - oft gegen das Gemeinwohl - fällen kann. Darin liegt eine sehr harte Anforderung an die Politik: Es müssten Wählerentscheidungen korrigiert werden. Letzteres ist freilich beim Vorliegen des o. g. Egoismus der staatlichen Entscheidungsträger selbst nicht ohne Weiteres zu erwarten. Aus Sicht des Wählers ist der Tourismus in der Regel nicht das entscheidende Kriterium der Stimmenabgabe im Zuge einer politischen Wahl. Freilich sind zwei wesentliche Aspekte, die den Tourismus betreffen, durchaus zu berücksichtigen: Bei kommunalen Wahlen dominiert die Bedeutung des Incomings; bei nationalen Wahlen die des Outgoings. Ausnahmen gelten hier für typische Tourismusregionen. In → Tabelle 12.1 ist der Zusammenhang bezogen auf verschiedene Arten von Wahlen dargestellt. Aus engerer tourismuspolitischer Sicht sind nationale Wahlen unproblematischer, weil es aus Sicht einer großen Mehrheit der Wähler - so isoliert gesehen - von Interesse ist, preiswert mit möglichst vielen Verkehrsmittelalternativen in möglichst 234 12 Staatsversagen <?page no="235"?> viele touristische Zielgebiete zu gelangen. Dabei wird eine Lenkung zu bestimmten Verkehrsmitteln, insbesondere weg vom Fliegen und Autofahren, die Mehrzahl der Wähler abschrecken. Arten von Wahlen touristische Aspekte mit größerer Bedeutung nationale Wahlen --- Outgoing: ■ Besteuerung von Energie und Kraftstoffen ■ Beeinflussung der Wahl von Verkehrsmitteln ■ Zugang zu Destinationen ■ Infrastrukturpolitik ■ (raumordnerische Aspekte wie Ausweisung von Erholungslandschaften und Schutzgebieten)* ■ Schulferienregelungen regionale Wahlen --- Incoming: ■ Schulferienregelungen** ■ Infrastrukturpolitik ■ Förderung der touristischen Anbieter ■ raumordnerische Aspekte wie Ausweisung von Erholungslandschaften und Schutzgebieten kommunale Wahlen --- Anmerkungen: * relativ geringe Bedeutung bei der Wahlentscheidung ** in Deutschland regionalen Wahlen zuzuordnen Tab. 12.1: Die Bedeutung von Tourismusaspekten bei verschiedenen Arten von Wahlen Je kleiner der räumliche Bezug ist, umso problematischer wird auch aus engerer tourismuspolitischer Sicht die Wahlaussage, weil im Incoming sich die eher wirtschaft‐ lichen Ziele der vom Tourismus Abhängigen und die der Interessen vom Tourismus unabhängigen Bewohner (und auch anderer nicht-touristischer Unternehmen) oftmals nicht decken. Erweitert man die Betrachtung um die ökologischen Interessen der Wähler, dann wird auch hier deutlich, dass der vermutlich größere Konflikt bei kommunalen Wahlen auftritt. Hier geht es um die Frage, ob eine Reaktion (in Form der Abnahme der Zustimmung zur Umweltpolitik) auf die Umweltpolitik erst in der Phase der Ausfüh‐ rung durch die dann sich verändernden (Relativ-)Preise entsteht. Das ist fragwürdig, weil durch die inzwischen weitreichenden Erfahrungen mit den Auswirkungen von Umweltpolitik durchaus eine „prophylaktische Skepsis“ gegenüber Umweltpolitik zu beobachten ist. Das allerdings betrifft nicht nur Incoming-Aspekte, wo die Wirkungen einer Planung der Ausweisung eines Naturschutzgebietes sicherlich offensichtlicher die Nachteile für bestimmte Bevölkerungsgruppen von vorneherein offenbart, sondern 12.1 Die besondere Rolle der Wähler 235 <?page no="236"?> auch die Maßnahmen gegen die ökologischen Nachteile des Outgoing-Tourismus. Ganz zentral sind hier die Beeinflussung des Automobil- und Flugzeugverkehrs zu nennen. Zum Abschluss dieser Betrachtungen aus Wählersicht eine Randbemerkung: Es ist durchaus moralisch fragwürdig, dass die Zuordnungen von Incoming-- und Outgoing- Tourismus zu den verschiedenen Arten von Wahlen und damit von politischen Entscheidungen in der Praxis so relativ eindeutig geschieht: Es mag noch vertretbar sein, dass sich eine Kommune nicht um die Reiseformen der sie besuchenden Gäste kümmert; jedoch ist es durchaus geboten, dass sich ein Entsenderland auch um die Incoming-Aspekte in den touristischen Zielgebieten mehr kümmert. Dass es Bürger des eigenen Landes sind, legitimiert eine solche Einflussnahme - über vermeintlich besseres Wissen im ökologischen Bereich hinaus - durchaus ganz formal. 12.2 Die Rolle von Parteien und Regierungen Zwar sind in → Abbildung 12.1 die drei zentralisierten Elemente in einem Dreieck dargestellt, in dem es in alle Richtungen Interaktionen gibt, aber die Rolle der Regierung und der sie häufig stellenden Parteien ist eine besondere: Regierungen sind die Entscheidungsinstanzen und sie allein sind es, die vom Wähler bestimmt werden. Parteien und Regierungen stellen in dem System der Gewaltenteilung wesentliche Elemente der Exekutive und der Legislative und daraus erwächst ihr Gewicht. 12.2.1 Die Bedeutung der Wahlkampfprogrammatik Wenn man individuelle Nutzenmaximierung von Politikern als wesentlichen Antrieb unterstellt, dann ist diese untrennbar verknüpft mit der Besetzung von Machtpositio‐ nen. Unterstellen wir hier, dass die Regierungsfunktionen durch Mehrheitsentscheid der Wähler vergeben werden, muss zunächst untersucht werden, wie man eine Wahl gewinnt, um Verständnis für Wahlaussagen zu haben. Dabei muss zwischen Zwei- und Mehrparteiensystemen unterschieden werden, weil diese unterschiedliche Strategien bewirken. In → Abbildung 12.2 sind die stimmenmaximierenden Strategien in einem Zwei- Parteien-System dargestellt. Dabei wird der Einfachheit halber davon ausgegangen, dass in der betrachteten Situation die Wählerpräferenzen bezogen auf die Program‐ maussagen gleich verteilt sind. Die Abszisse des Diagramms kann man sich als das übliche Links-Rechts-Schema vorstellen. Wenn man nun davon ausgeht, dass jeder Wähler diejenige Partei wählt, die eine programmatische Aussage macht, die seiner Präferenz am nächsten kommt, dann werden sich die Parteien (programmatisch) nur sehr unwesentlich unterscheiden: Sie stehen Rücken an Rücken in der Mitte der Verteilung. Diese Situation ist stabil: Keine Änderung der Parteienstrategie ist sinnvoll: In der dargestellten Situation wählen alle Wähler links von Partei A diese und alle Wähler rechts von Partei B jene. Wenn nun von einer Partei eine extremere Position 236 12 Staatsversagen <?page no="237"?> eingenommen würde, was in der Praxis durch stärkere Akzentuierung einer linken oder rechten Position leicht geschehen kann, würde die entsprechende Partei innerhalb der dann entstehenden Kluft zwischen sich und der auf der Mittelposition verharrenden anderen Partei die Hälfte der Wähler verlieren. Die andere Partei könnte sogar „folgen“ und die entstandene Lücke „füllen“, was einen noch größeren Wählerverlust der sich zuerst extremer positionierten Partei zur Folge hätte; freilich ginge die nachziehende Partei das Risiko ein, dass die Partei, die sich zuerst bewegt hat, „über sie auf die andere Seite springt“ und damit sich die Mehrheit der Wählerstimmen sichert. Zahl der Wähler mit Programmaussagenpräferenzen Anmerkung: A und B sind die durch programmatische Aussagen festgelegten Positionen im Parteienspektrum. A und B sind die Bereiche der Wählerpotenziale der entsprechenden Parteien. Programmaussagen A A B B Abb. 12.2: Die Wählerstimmen maximierenden Strategien in einem Zweiparteiensystem Aufgrund der Bedeutung der kommunalen Ebene für den Tourismus insbesondere bei für das Incoming wichtigen Entscheidungen, ist die Betrachtung von Zwei-Parteien- Systemen von Bedeutung. Im kommunalen Bereich sind häufig zwei dominierende Kandidaten für Bürgermeisterpositionen vorhanden. Deren Wahlaussagen dürften sich, wenn man dieser theoretischen Analyse folgt, nicht sonderlich unterscheiden. In einem Mehrparteiensystem werden die Programmaussagen differenzierter sein, da die gemeinsame Positionierung in der programmatischen Mitte sehr riskant wird: Es kann - bei drei Parteien - zumindest für eine Partei dazu führen, dass sie von den beiden anderen „eingesperrt“ wird in deren Mitte und sie dadurch praktisch alle Wähler verliert. Dadurch entsteht die Neigung der jeweils mittleren Partei, sich knapp neben einer der anderen Parteien so zu positionieren, dass das Wählerspektrum nach außen hin abgedeckt wird. Der damit einsetzende Wettbewerb um die Mehrheit der Wählerstimmen bewirkt somit eine Differenzierung der Programme. In → Abbildung 12.2 Die Rolle von Parteien und Regierungen 237 <?page no="238"?> 12.3 ist eine Situation dreier Parteien angenommen, bei der alle jeweils ein Drittel der Wählerstimmen auf sich vereinigen. Zahl der Wähler mit Programmaussagenpräferenzen A A B B C C Erläuterungen: A bis C sind die durch programmatische Aussagen festgelegten Positionen im Parteienspektrum. A bis C sind die Bereiche der Wählerpotenziale der entsprechenden Parteien; die gestrichelte Linie trennt die Potenziale von A, B und C. Programmaussagen A B C Abb. 12.3: Eine mögliche Strategienkombination in einem Dreiparteiensystem Auch diese Situation ist nicht stabil. Für A oder C wäre es, vorausgesetzt, die anderen Parteien „bewegen“ sich nicht, sinnvoll, zur Mitte zu „rücken“, ohne B zu „überholen“. Dadurch erhielten sie sich ihr Wählerpotenzial außen und gewännen Wähler mit mittleren Präferenzen hinzu. Das Risiko liegt natürlich darin, dass eine andere Partei (dies kann in der Realität auch eine neue Partei sein, die das entstehende Vakuum ausfüllt) sich näher an der ursprünglichen Lage der sich bewegenden Partei positioniert und sie plötzlich von beiden Seiten programmatisch bedrängt wird. 238 12 Staatsversagen <?page no="239"?> Zahl der Wähler mit Programmaussagenpräferenzen A B C D Erläuterungen: A bis D sind die durch programmatische Aussagen festgelegten Positionen im Parteienspektrum. A bis D sind die Bereiche der Wählerpotenziale der entsprechenden Parteien; die gestrichelte Linie trennt die Potenziale von B und C. Programmaussagen A B C D Abb. 12.4: Die Wählerstimmen maximierenden Strategien in einem Vierparteiensystem In → Abbildung 12.4 ist eine stabile Situation bei vier Parteien aufgetragen: Alle Parteien haben ein Viertel der Wähler. In dieser Situation ist es für keine Partei sinnvoll, sich programmatisch zu bewegen. Nehmen wir als Beispiel Partei B: Eine Positionie‐ rung links von A würde nicht mehr als 25 % der Wähler bedeuten. Eine Bewegung hin zu C bedeutet einerseits Wählergewinne im mittleren rechten Spektrum, andererseits aber auch Wählerverluste hin zu A. Außerdem würde eine solche Bewegung, mit der keine zusätzlichen Wähler zu gewinnen sind, A auch noch dazu animieren, in Richtung Mitte nachzuziehen; das wiederum würde Wählerverluste für B bedeuten. Um die Bedeutung für die Tourismuspolitik herauszuarbeiten, bleibt festzuhalten, dass nur in Zwei-Parteien-Systemen sich eine geringe Unterscheidung der program‐ matischen Aussagen konstatieren lässt. Bei drei oder mehr Parteien wird schon an den Programmen deutlich werden, dass unterschiedliche Ziele verfolgt werden. Zur Differenzierung ist allerdings zu sagen, dass es hier erst einmal nicht um die tatsächlichen Entscheidungen, sondern um Wahlversprechen geht. Während also in den kommunalen Wahlkämpfen, die von zwei Kandidaten geprägt werden, eher wenig inhaltliche Differenzen auftreten, kann - und das gilt tendenziell für Fragen des Outgoing-Tourismus - ein Wahlkampf mit Mehrparteiensystemen durchaus sehr differenzierte Aussagen bringen. Unterstellt, dass für die Regierungspraxis nach der Wahl für Politiker in Zwei- und in Mehrparteiensystemen im Grunde die gleichen Erfordernisse gelten, dass nach der Wahl ähnliche Entscheidungen gefällt werden, muss hier Folgendes betont werden: 12.2 Die Rolle von Parteien und Regierungen 239 <?page no="240"?> Es darf aus dieser Theorie nicht abgeleitet werden, dass die differenzierteren Wahl‐ kampfaussagen in Mehrparteiensystemen auch zu differenzierterer Politik führen: Die Koalition von A und B im Dreiparteiensystem (→ Abbildung 12.3) richtet ihre Politik aus an den Interessen des „Grenzwählers“ zwischen A und B - das ist durchaus nicht die Mitte aller Positionen, aber es entspricht nicht mehr der verhältnismäßig extremen Programmatik von A. Dass die Politik eines innerhalb eines Zweiparteien‐ systems Gewählten sich an seiner im Wahlkampf rationalerweise dargelegten mittleren Programmatik halten wird, ist ebenfalls nicht anzunehmen. Ein „linker“ Politiker, der mit Wahlkampfaussagen ganz knapp links der Mitte gewählt wurde, wird tendenziell durchaus eine erkennbar „linke Politik“ machen, um seine Stammwähler langfristig zu binden. Wir sehen, dass für die inhaltliche Regierungspraxis aus der Unterschied‐ lichkeit oder Gleichheit der Wahlprogramme wenig abzuleiten ist. Größere Bedeutung für die Umsetzung von Programmen hat eher die Frage, ob in der Regierung eine oder mehrere Parteien sich befinden. Das ist aber weniger eine programmatische, als vielmehr eine Frage der Langfristigkeit der Entscheidungen und der Abhängigkeiten in Koalitionen. Neben der programmatischen Ausrichtung muss, um zum Wahlerfolg zu kommen, auch die Orientierung an wesentlichen Wählergruppen stimmig sein. Hier ist das Zusammenspiel mit Interessengruppen von großer Bedeutung. Hier spielen insbeson‐ dere Rentner und Produzenten eine Rolle. Tourismuspolitische Bedeutung haben beide Gruppen. Eher outgoingorientiert werden die Wahlkampfaussagen sein, die Rentner betreffen: Es geht bei der Diskussion von Rentenhöhe und -sicherheit in den (westlichen) Industriestaaten für die meisten Älteren weniger um die Erfüllung von Grundbedürfnissen als vielmehr um soziale Absicherungs-, Wertschätzungs- und Entwicklungsbedürfnisse - diese bedeuten mehr touristische Aktivität (abgesehen von Geschäfts- und Kurtourismus). Dagegen wird die Wichtigkeit der Produzenten, der touristischen Anbieter, ten‐ denziell im Incoming spezifische Beachtung finden. In einem Kommunalwahlkampf kann man in Gemeinden mit hohem Anteil der Wertschöpfung im Tourismus über eine versprochene Gutstellung der am Incoming beteiligten Unternehmen die Beschäf‐ tigten hervorragend erreichen. Aufgrund der regionalwirtschaftlichen Abhängigkeit insbesondere des Erholungstourismus von der Entfernung zu Wirtschaftszentren hat die Gruppe der Arbeitnehmer, deren Stimmen man erhalten möchte, eine herausra‐ gende Bedeutung in den Kommunen: Aufgrund der häufig gerade in touristischen Zielgebieten geringen Arbeitsplatzalternativen ist die Empfänglichkeit der Wähler für Versprechen, die die Arbeitsplatzsicherheit betreffen, hier besonders groß. Hinzu kommt noch die folgende Besonderheit: Arbeitsplatzunsicherheit ist mit der Gefahr von Umzügen verbunden. Lebt man nun in einem touristischen Zielgebiet, so mag die Bereitschaft zu Mobilität besonders gering sein, weil man natürlich da, wo es „schön ist“, was man touristischen Zielgebieten unterstellen darf, besonders gern bleiben möchte. 240 12 Staatsversagen <?page no="241"?> Beispiel | Im Vorfeld des deutschen Bundestagswahlkampfes 1998 haben Bündnis 90/ Die GRÜNEN mit einigen, das touristische Outgoing betreffenden Wahlkamp‐ faussagen für viel Aufsehen gesorgt. Die auf dem Magdeburger Parteitag disku‐ tierten 5 DM für den Liter Benzin sind wohl das bekannteste Beispiel. Die damalige Vorsitzende des Bundestagsausschusses für Tourismus, Halo Saibold, vertrat im Wahlkampf die folgende Position: Die Privatflüge der Deutschen müssten aus ökologischen Gründen eingeschränkt werden. Sie sprach von einem Flug (vermutlich war Hin- und Rückflug gemeint) innerhalb eines Zeitraumes von fünf Jahren. Dieser Vorschlag sorgte für Aufsehen und wurde von der damaligen Regierung freudig aufgegriffen, um damit das „bevormundende Denken der GRÜ‐ NEN“ zu dokumentieren. Als Beispiel an dieser Stelle ist diese Aussage nur erwähnt, weil sie für das oben Erörterte steht: In einem Mehrparteiensystem werden programmatische Aussagen durchaus im Wahlkampf deutlich. In der dann eingegangenen Koalition mit der SPD, deren Inhalte sich freilich an Wählern mit mittleren Positionen orientieren, ist diese Forderung nicht mehr öffentlich wahrnehmbar diskutiert oder gar umgesetzt worden. 12.2.2 Das Verhalten der Regierung Neben den programmatischen und wahltaktischen Positionierungen spielen bei der Umsetzung von Maßnahmen die Popularität der regierenden Partei und die Zeitper‐ spektive eine bedeutende Rolle. Die wesentliche Bedeutung für die wirtschaftspolitischen Entscheidungen hat die Beliebtheit der Regierung bei folgender Überlegung: Wenn die Wiederwahl gesichert ist, werden diejenigen Maßnahmen durchgeführt, die die Regierenden tatsächlich für richtig halten - unabhängig von der Haltung des Wählers dazu. Wenn jedoch die Wiederwahl der Regierung nicht gesichert ist, dann wird die Regierung im Regelfalle eine expansive Politik betreiben, die zu einer Besserstellung bestimmter Wähler ungeachtet konjunkturpolitischer Erfordernisse führen kann. Da‐ bei steht folgende Überlegung im Vordergrund: Die Bevorteilten einer solchen Politik bemerken ihren Vorteil; die für derartige Maßnahmen benötigten Haushaltsmittel kön‐ nen durch Steuern beschafft werden, die die gesamte Bevölkerung gleichmäßiger und weniger merklich belasten. Die Problematik einer solchen Politik ist, dass Belastungen mit der späteren Folge von Wachstumseinbußen nicht transparent sind. Leider ist davon auszugehen, dass langfristig sinnvolle Maßnahmen häufig kurz‐ fristig zu heftigeren Friktionen führen als kurzfristig positiv wirkende. Wenn man eine dauerhaft defizitäre Kureinrichtung durch einen Zuschuss unterstützt, so hilft das den dort Beschäftigten, ihre Stelle zu behalten; wenn man freilich weiß, dass diese Hilfe nicht dauerhaft geleistet werden kann, dann ist schon zum Zeitpunkt der Unterstützung klar, dass eine Umstellung des Angebots erfolgen muss. Durch die 12.2 Die Rolle von Parteien und Regierungen 241 <?page no="242"?> Hilfsmaßnahme, die kurzfristig Wählerstimmen sichert (und zwar weit über die in der Einrichtung hinaus), wird die Notwendigkeit der Veränderung verdeckt und der Zeitpunkt des Eingriffs in die bestehenden Strukturen nur verschoben; das allerdings kann langfristig einen neuerlichen Konkurrenznachteil zur Folge haben, wenn in anderen Destinationen bereits früher reagiert wurde. Da die Wahlentscheidungen der Wähler aufgrund starker Informationsasymmetrien und keinesfalls aufgrund aller Maßnahmen der Regierung zustande kommen, kann man zusammenfassen, dass innerhalb der Legislaturperiode tendenziell früh harte Entscheidungen und solche Maßnahmen, die zu Lasten derjenigen Wähler gehen, welche die Implikationen Konsequenzen des Programmes für ihr eigenes Nutzenniveau nur unzureichend durchschauen, tendenziell häufiger gefällt werden. Aus tourismuspolitischer Sicht ist die strukturpolitische Komponente dieser Mecha‐ nismen hervorzuheben. Gerade die Strukturpolitik liefert mit den klar zuzuordnenden Nutznießern ein Einsatzfeld der spürbaren Begünstigung einzelner Gruppen auf Kosten der breiten Masse, die dies jedoch nicht bemerkt. Das bedeutet, dass sich ein Bürgermeister, der die Nichtwiederwahl befürchten muss, tendenziell stärker um kurzfristige Belange der Tourismuswirtschaft in einer Destination bemühen wird als ein sicher im Sattel sitzender - oder auch ein noch lange amtierender. Ein Dilemma für Repräsentanten in Demokratien bei touristisch relevanten Ent‐ scheidungen wie im Bereich Besucherlenkung besteht in dem Auseinanderklaffen kurzfristiger und langfristiger Wirkungen. Insbesondere dem Ziel der Nachhaltigkeit der touristischen Entwicklung wird hier häufig nicht Rechnung getragen, denn nachhaltig wirksame Entscheidungen sind oft kurzfristig kaum in der Lage, Wähler‐ potenziale zu aktivieren. Dies gilt verstärkt noch in Situationen, in denen zum Beispiel die Empfänglichkeit für ökologische Fragen nur gering ist. Dass Regierungen im Bereich der Umweltpolitik bevorzugt Instrumente wie Staats‐ vorschriften, Verbote und zum Teil auch Subventionen auswählen und mehr über das Interesse zur Überwindung der Umweltprobleme sprechen als sie tatsächlich anzupacken, ist zu beobachten. Im Verhältnis von Tourismuswirtschaft und Umwelt‐ politik gilt jedoch zumindest auf kommunaler Ebene eine Besonderheit: Beinahe jede umweltschonende Maßnahme hat nachvollziehbare quantitative Folgen, die kurzfristig Einnahmeeinbußen bedeuten. Vor allem in Destinationen, in denen ein großer Beitrag zum Sozialprodukt aus dem Tourismus entsteht, sind für die (kommunale) Regierung Maßnahmen, für die gilt, dass ihre Wirksamkeit nicht der Regierungsbetätigung zugeschrieben werden, wie Umweltsteuern, Internalisierung von Umweltschäden und Zertifikate sowie Lösungen auf dem Gebiet der Öko-Ethik, durchaus erwägenswert, wenn von dem Folgenden ausgegangen wird: Es darf angenommen werden, dass im kommunalen Bereich eine tendenziell auf die Erhaltung kurzfristiger Erfolgschancen für die ortansässige Tourismuswirtschaft ausgerichtete Politik für die regierenden Kommunalpolitiker aus egoistischer Sicht sinnvoll ist. Wenn diese Politiker aus kol‐ lektiver Sicht die Notwendigkeit einer umweltpolitischen Korrektur einsehen und verfolgen wollen, dann werden sie, wenn sie wissen, dass die Wähler eine offensive 242 12 Staatsversagen <?page no="243"?> Umweltpolitik vor allem im kommunalen Bereich nicht unbedingt honorieren, gerade zu diesen unauffälligeren Mitteln greifen. Subventionen freilich bleiben auch hier attraktiv, da durch die Begünstigungen neue Wähler generiert werden. Je größer der Anteil des Tourismus an der Wertschöpfung in einem Gebiet ist, desto größer ist wahrscheinlich die Ablehnung des Tourismus durch diejenigen, die nicht unmittelbar vom Tourismus profitieren. Daraus ergibt sich in den Destinationen ein Dilemma, das für andere Kommunen nicht typisch ist: In Rüsselsheim gibt es unter denjenigen, die nicht im Opel-Umfeld als Beschäftigte oder sonstige Abhängige leben, sicherlich weniger Opelhasser als Tourismushasser innerhalb der Sylter Bevöl‐ kerung. Ein Bürgermeister muss, wenn er wiedergewählt werden will und nicht von einer überragenden Popularität profitiert, den Tourismusabhängigen suggerieren, dass nichts gegen eine profitable touristische Entwicklung getan wird; gleichzeitig sollte er aber auch den Bewohnern verdeutlichen, dass sie gegenüber den Touristen bevorteilt werden. Das geht sicherlich, indem den Einwohnern ihr Nutzen aus der touristischen Infrastruktur offenbart wird, der möglichst noch zu vergünstigten Kon‐ ditionen angeboten wird, sofern die Kommune Einfluss darauf hat. Sehr geeignet zur Steigerung der Wahlchancen sind Abwehraktionen gegen den Ausflugstourismus, weil von diesem zumindest das Übernachtungsgewerbe nicht profitiert und dies im Interesse der Nicht-Tourismusabhängigen allemal ist. Es bleibt lediglich die Unzufriedenheit der Gastronomie und weniger anderer Anbieter. 12.2.3 Die allgemeine Problematik der Parteiendemokratie Parteien haben einen in der Realität aller parlamentarischen Demokratien sehr großen Einfluss. Die Gründe müssen deutlich gemacht werden, um die Wichtigkeit der Parteien zu verstehen. Der Delegationsumfang der Wahlentscheidung ist häufig bedeutend. Bei einer Bundestagswahl werden inhaltlich praktisch alle Politikbereiche umfasst. Die Inter‐ pretation der Gewählten, dass mit der Wahl alle Maßnahmen der kommenden Jahre gerechtfertigt sind, ist höchst fragwürdig, liegt doch schon der Wahlentscheidung an sich eine Abwägung von Gewolltem und nicht Gewolltem aus dem jeweiligen Parteienprogramm bei fast allen Wählern zu Grunde. Aufgrund der Vorwahlen innerhalb der Parteien und der Notwendigkeit für die Politiker, sich auch (und vor allem) innerhalb der Parteienhierarchien zu positionieren, entsteht ein sehr großer zeitlicher Aufwand, der im Wesentlichen nicht-fachlicher Natur ist: In der Regel haben Politiker keine Wahlchancen, wenn sie nicht in ihren regionalen und kommunalen Parteigliederungen Präsenz zeigen. Das ist zwar die persönliche Entscheidung des Einzelnen, aber es bleibt festzuhalten, dass diese Zeit und die erforderliche Kraft nicht für die Befassung mit sachlichen Fragestellungen zur Verfügung steht. Parteienmacht wird über die Gatekeeper-Stellung deutlich. Viele berufliche Posi‐ tionen im politischen Bereich, aber auch im Grenzbereich zwischen Politik und 12.2 Die Rolle von Parteien und Regierungen 243 <?page no="244"?> Wirtschaft, sind ohne Parteinähe nur schwerlich erreichbar. Aus Sicht der Parteien ist es grundsätzlich rational, in ihrem Sinne diesen Einfluss geltend zu machen. Diejenigen, die beruflich von ihrer Parteinähe profitieren, werden die Macht der Partei aufgrund der entstandenen Abhängigkeitssituation fortsetzen helfen. Das ist Filz. Die Rationalität für solchen Einsatz als Gatekeeper endet, wo die Öffentlichkeit den Zuständen große Aufmerksamkeit widmet: Da wird es sinnvoll, möglichst ostentativ einige Posten mit Nichtparteimitgliedern oder (gemäßigten) Kritikern der Parteilinie zu besetzen, um den Eindruck der Unabhängigkeit zu bewirken. Außerdem sind abschließend die Probleme der mangelhaften Anpassung und der Selbstregulierung der Parteien zu nennen, wiewohl diese keinen spezifischen tourismuspolitischen Bezug haben; sie tragen jedoch zusätzlich dazu bei, dass dem Staat als Regulierer eine große Portion Skepsis entgegen gebracht werden muss. Mit mangelhafter Anpassung ist gemeint, dass die Hoffnung, innerhalb der Parteien hätten Oppositionspositionen leicht Erfolg, gering ist. Veränderungen, wenn sie schon nicht aus einem Wechsel der Parteien heraus erfolgen, könnten ja auch innerhalb der Parteien greifen. Aus dem oben genannten Grund der Stabilisierung der Parteien durch Einnehmen von Gatekeeper-Funktionen und weiterer Maßnahmen wie in Deutschland der Finanzierung oder der 5-%-Hürde. Im Grunde ist der Parteiname ja nur ein Etikett. Auch dies ist nicht wahrscheinlich, weil die Parteiführungen auch innerhalb der Partei wiederum den Zugriff auf Positio‐ nen haben und so ihnen weniger Steine in den Weg legen können. Hierzu können auch der Zugang zu Medien und der Parteiverwaltung genutzt werden. Tendenziell ist daher auch ein inhaltlicher und personeller Wechsel in Oppositionsparteien wahr‐ scheinlicher, weil die Gatekeeper-Funktion hier weniger Bedeutung hat. Außerdem ist das parteiengestützte demokratische System fragwürdig, weil die Parteien über die sie betreffenden Regeln selbst entscheiden. Gute Beispiele sind die Wahlregelungen oder Diätenhöhen. 12.2.4 Die tourismuspolitische Bedeutung der Lösungsansätze Lösungsansätze, die eingebracht werden, um die oben genannten Probleme zu redu‐ zieren, sollen auf ihre tourismuspolitische Wirkung hin untersucht werden. Die Verlängerung der Legislaturperioden ist aus Sicht der Durchsetzung von nach‐ haltigen Tourismuskonzepten möglicherweise hilfreich. Auch kann erwartet werden, dass mit weniger Blick auf die gegenwartsbezogene Politikbeurteilung der Wähler weniger Wahlgeschenke verteilt werden, weil schlichtweg seltener gewählt wird. Es soll jedoch nicht unerwähnt bleiben, dass diese Argumente die bestehenden Demokra‐ tieformen grundsätzlich infrage stellen: Die Verlängerungen der Legislaturperioden sind natürlich auch Verringerungen des Wählereinflusses. Alle mit Wahlgeschenken und nur kurzfristig wirksamen Maßnahmen verbundenen Probleme wären vom Tisch, wenn man Wahlen ganz abschaffen würde - aber will man das? 244 12 Staatsversagen <?page no="245"?> Ein weiterer Ansatz, die Verfilzung von Staat und politiknaher Wirtschaft zu reduzieren, ist der Eingriff bei Parallelämtern der Politiker. Das ist vor allem in Bezug auf öffentliche Unternehmen und Verbände aus tourismuspolitischer Sicht sehr relevant, sind doch gerade die im Incoming-Tourismus tätigen Interessenvertretungen häufig sehr stark von Politikern geprägt, die solche Funktionen "nebenbei" ausüben. Wenn man egoistisches Verhalten von Politikern unterstellt, dann werden solche Ämter natürlich auch ausgeübt, um die eigenen Wahlchancen durch die Pflege einer bestimmten Klientel zu verbessern. Es ist jedoch nachvollziehbar, dass ein von einem Landesminister geleiteter Verband, der die Tourismuswirtschaft eines Bundeslandes repräsentieren soll, auch genutzt wird, um parteipolitische Interessen durchzusetzen. Beispielhaft kann beobachtet werden, dass die Möglichkeit, einen Tourismusverband für die eigenen Ziele zu nutzen, Zustimmung schafft, während Outsider diese Verbände kritisch sehen. Immer wieder werden unterschiedliche Ansätze der Besoldung diskutiert. Die Vorschläge reichen von der Abschaffung des Profipolitikertums bis hin zu einer deutlich höheren Besoldung. Dabei ist das Ziel jeweils, unabhängigere Entscheidungen zu erreichen. Ohne Besoldung sei die Unabhängigkeit gewährleistet, weil der Politiker sich sowieso anderweitig absichern muss. Sehr hohe Einkommen, so ihre Befürworter, ermöglichen eine bessere Rekrutie‐ rungsgrundlage: da die Gehälter in führenden Positionen der Privatwirtschaft deutlich höher sind als in der Politik, ist die Parteilaufbahn für viele leistungsfähige Manager uninteressant. Dieser Vorschlag erscheint nicht ganz abwegig, wobei die Gefahr des egoistischen Verhaltens der Politiker dadurch nicht geringer wird; nur können die kollektiv gedachten Entscheidungen, die es ja auch gibt, dadurch verbessert werden, dass die besten Köpfe Politik machen. Wenn die Besoldung das einzige Auswahlkrite‐ rium für die Qualität bei Humankapital wäre, dann würde dies in der jetzigen Struktur bedeuten, dass hoch bezahlte Manager und nicht Politiker die die Leistungsstärksten wären. Die tourismuspolitische Relevanz dieser Besoldungsdiskussion findet sich etwas abseits von der Parteien- und Regierungsproblematik. Es wird hier ein Problem deutlich, das vor allem im Incoming-Tourismus eher auf der Verwaltungsebene eine Rolle spielt: wenn man eine Stelle schafft, die sich - wie auch immer organisiert - mit touristischen Projekten vor Ort befasst, so muss dem Stelleninhaber, wie jedem Politiker auch, Egoismus unterstellt werden. Die Projekte laufen daher Gefahr, „um ihrer selbst willen“ zu existieren; vor allem in „wackeligen“ Situationen beobachtet man eine Form von Aktivismus, der daraufhin deutet, dass es vor allem darum geht, die Stelle weiterhin und mit der gleichen Person (bzw. den gleichen Personen) zu besetzen. Gegen den Vorschlag der Begrenzung der Aufenthaltsdauer in Parlamenten sprechen der höhere Zeitaufwand für die Einarbeitung der jeweils neuen Parlaments- und Regierungsmitglieder und der freiwillige Verzicht auf Fachwissen; da wird schnell mit Unternehmen verglichen, die ja auch nicht automatisch nach acht, zehn oder zwölf Jahren ihre Manager auswechseln (wobei diese Zeiträume innerhalb eines 12.2 Die Rolle von Parteien und Regierungen 245 <?page no="246"?> Unternehmens in einer ähnlichen Funktion durchaus so häufig nicht mehr sind). Doch aus Sicht des Interesses des Wählers an langfristig wirksamen Entscheidungen mag diese Lösung interessant sein. Bei Abgeordneten in ihrer letzten Legislaturperiode spielt auch Rückzug eine Rolle: Wenn nun ein Abgeordneter zwischen dem 35. und 45. Lebensjahr im Parlament ist und weiß, dass er mit 45 nicht wieder gewählt werden kann, wird er sich in seiner letzten Legislaturperiode auch um seine berufliche Zukunft sorgen; das freilich kann den Vorteil der nun von ihm zu erwartenden, nicht mehr an Wahlen ausgerichteten Entscheidungen überkompensieren. Schlussendlich gibt es auch noch das folgende Problem: Auch ein ausscheidender Abgeordneter wird nicht selten großes Interesse an der Wiederwahl seiner Partei haben, weil diese dadurch in ihrer Gatekeeper-Funktion gestärkt wird und ihn selbst so besser langfristig versorgen kann. Die Frage der exekutiven Zuständigkeit für Tourismuspolitik Im Zentrum der Diskussion um die Beurteilung der Behandlung exekutiver Fragen der Tourismuspolitik steht oft die institutionelle Zuordnung der Bereiche. Dabei wird insbesondere häufig aus dem tourismuswirtschaftlichen Bereich gefordert, dass es ein Tourismusministerium geben soll. Im tourismuspolitischen Programm der Bundesregierung von 1975, das 1994 um das umweltpolitische Ziel erweitert wurde, wird schon in der Präambel diese Frage eindeutig geklärt: Die Tourismuspolitik ist ein integraler Bestandteil der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik der Bundesregierung. Das bedeutet, es soll keine eigenständige exekutive Instanz geben, die sich mit dem Tourismus befasst. Für die Koordination der tourismuspolitischen Entscheidungen ist der Bundestagsausschuss Tourism zuständig, der auch wegen des starken Drucks der Tourismuswirtschaft eingerichtet wurde; ein Staatssekretär beim Wirtschaftsministerium ist Ansprechpartner für die Tourismus‐ wirtschaft. Damit ist eine ähnliche Lösung wie in Österreich gefunden worden, wo der Tourismus auf Bundesebene ebenfalls durch einen Staatssekretär vertreten wird. Es ist eine Zersplitterung der tourismuspolitischen Kompetenzen auf der deutschen Bundesebene zu beobachten; allerdings wird man den Kern der Maßnahmen der allgemeinen Wirtschaftspolitik zuordnen können. Auf Länderebene besteht kein wesentlicher Unterschied: Auch hier sind, abgesehen von einem mecklenburg-vorpommerischen Intermezzo, keine eigenständigen Touris‐ musministerien anzutreffen. In den meisten Bundesländern ist allerdings innerhalb des Wirtschaftsministeriums eine eigene Tourismusabteilung angesiedelt. Die wesent‐ lichen Instrumente auf Länderebene, die Landestourismusverbände, werden später behandelt. Anders freilich ist die Situation in vielen Kommunen: Tourismusämter oder von der Kommune unterstützte Tourismusvereine oder öffentliche bzw. halböffentliche Unternehmen, die exekutive Funktionen wahrnehmen, sind hier häufig anzutreffen; das gilt vor allem für Kommunen mit einem hohen Anteil des Tourismus an der 246 12 Staatsversagen <?page no="247"?> Wertschöpfung, jedoch sind solche Institutionen auch in nicht spezifisch touristischen Orten zu finden. Zunächst einmal muss erwähnt werden, dass diese nicht vollständig der Regierung zuzuordnen sind. Hier vermischen sich Regierungs-, Bürokratie- und Verbandsfunktionen. Interessanterweise (und nie hervorgehoben von der Tourismus‐ lobby) ist die Frage der institutionellen Zuständigkeiten für tourismuspolitische Fragen auf kommunaler Ebene häufig ganz eindeutig geklärt - es werden im Gegenteil zur Bundes- und Landesebene im kommunalen Bereich häufig andere Aufgaben, zum Beispiel die Bereitstellung eines kulturellen Angebots, von der Tourismusstelle mit erledigt, obwohl es sich nicht um tourismusspezifische Aufgaben handelt. 12.2.5 Überzeichnung der Bedeutung des Tourismus Die ausführliche Behandlung der Mechanismen der Parteiendemokratie hatte den folgenden Sinn: Wenn konstatiert wird, dass der Markt zu nicht immer zufriedenstel‐ lenden Ergebnissen führt, dann ist die Konsequenz einfach: Der Staat (wer sonst? ) muss es richten. Die dargelegten Schwächen der zentralen Stellen des Staates, der Parteien und der Regierung, jedoch bedeuten, dass man bei diesem Ruf differenzieren muss: Sind die Probleme des Marktversagens gravierend, werden hohe Kosten (gemeint ist ein sehr weiter Kostenbegriff) erzeugt, wenn man an bestimmten Stellen das Markter‐ gebnis ohne Eingriff existieren ließe, so wäre trotz der Schwächen der Parteienpolitik der Eingriff gerechtfertigt. Weniger gravierende Marktprobleme jedoch durch eine Regierung regeln zu wollen, kann falsch sein, wenn die durch die Regierung aufgrund der dargestellten Mechanismen gemachten Fehler größer als die zu korrigierenden sind. Die immer wieder gehörte Forderung nach zentralisierter Zuständigkeit für Tou‐ rismuspolitik in einem Ministerium, die häufig noch mit jeder Logik entbehrenden Arbeitsplatzberechnungen unterstützt wird , ist höchst fragwürdig. Der Fehler daran, dass mehr oder weniger bewusst von Tourismus-Lobbyisten über 2,0 Mio. Beschäf‐ tigte in der deutschen Tourismuswirtschaft genannt werden, liegt an den Zahlen, in denen Folgewirkungen aus Multiplikatorwirkungen beinhaltet sind. Wenn man solche Beschäftigungseffekte für alle Branchen in Deutschland aufzeigen würde, dann käme man locker auf 60 Millionen Arbeitsplätze. Der Tourismus ist einer von vielen Sektoren einer Volkswirtschaft. Natürlich hat er im Outgoing wichtige Funktionen bei der Befriedigung der Bevölkerung und im Incoming wichtige Einkommens- und Arbeitsplatzwirkungen - nur: das gilt auch für Kultur, Sport oder die Autoindustrie etc.: Doch: eine falsche Entscheidung ist noch lange kein Argument für eine zweite. Zur Frage der kommunalen Zuständigkeiten: Letzteres soll nur erwähnt sein, weil damit auch die selektive Wahrnehmung von Interessenvertretern deutlich gemacht wird: So unterrepräsentiert ist der Tourismus auf Regierungsebene durchaus nicht. Im kommunalen Bereich kann man davon ausgehen, dass oft eine sehr förderliche Lage für touristische Betriebe besteht, da eindeutige Aufgabenverteilungen und vor allem auf den Tourismus ausgerichtete Ansprechpartner vorhanden sind. Es werden manche 12.2 Die Rolle von Parteien und Regierungen 247 <?page no="248"?> Nachteile überkompensiert: Es besteht durchaus eine Situation, in der die Fragen von touristischen Anbietern häufiger mal bevorzugt gegenüber anderen Betrieben aufge‐ griffen werden. Dieser Vergleich mag nicht in Bezug auf alle anderen Sektoren gelten: Die Landwirtschaft hat gewiss aufgrund der zentralen eigenständigen ministeriellen Behandlung größere Vorteile. Es geht hier auch nicht darum, die Aussage zu machen, dass die Interessen der Tourismuswirtschaft auf politischer Ebene am besten von allen Sektoren vertreten werden - freilich aber nicht am allerschlechtesten. 12.3 Die Rolle der Bürokratie Bürokratie setzt als ausführendes Organ legislative Entscheidungen exekutiv um. Dabei spielen im Folgenden der Umfang der exekutiven Funktionen, vor allem aber die Bedeutung der egoistischen Ziele der in der Bürokratie Handelnden eine Rolle. Das Verhältnis zwischen denen die Regierungen stellenden Parteien und der Büro‐ kratie ist von einer gegenseitigen Abhängigkeit beherrscht, wie in → Abbildung 12.5 verdeutlicht wird. Parteien/ Regierung Bürokratie Information und Arbeitsentlastung Einsetzung und Kontrolle Abb. 12.5: Das Verhältnis von Parteien und Bürokratie Die vermeintliche Überlegenheit der Parteien und der von ihr gestellten Regierung ge‐ genüber der Bürokratie wegen der Besetzungs- und Kontrollmacht wird wettgemacht durch die immer größer werdenden zeitlichen und inhaltlichen Anforderungen an die Politiker. Wenn politischer Erfolg nur mit viel Präsenz und fachlichen Stärken auf möglichst vielen Feldern erreichbar ist, dann benötigt man zwangsläufig „gute Leute im Hintergrund“. Diese freilich werden die Abhängigkeit der Politiker von ihnen, wenn sie ihren individuellen Nutzen maximieren, ausnutzen. Es soll aufgezeigt werden, welche Möglichkeiten dafür bestehen. 12.3.1 Das diskretionäre Budget und Bürokratiekontrolle Die Bereitschaft der Politik, der Bürokratie Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung zu stellen, ist abhängig von der Wertschätzung, die der Aufgabenerfüllung durch die Verwaltung entgegengebracht wird. Dabei kann sich die Bürokratie Spezifi‐ sches zu Nutze machen: Die Kontrolltiefe durch Regierungen und Wähler ist gering. Außerdem ist zu erwarten, dass die Wertschätzung besonders groß ist bei Aufgaben, die nur durch eine bestimmte Behörde erledigt werden können. Das freilich führt zu folgender, die Bürokraten besonders bevorteilender Situation: Es wird ein Amt für 248 12 Staatsversagen <?page no="249"?> eine bestimmte Tätigkeit (z. B. die Organisation des Incoming-Tourismus) eingerichtet; angestellt werden dort Experten für genau dieses Gebiet. Die Wertschätzung für die Erfüllung der Spezialaufgabe durch die Politiker ist deshalb besonders groß, weil genau diese Aufgabe keine andere Behörde erledigen kann. Es ergibt sich quasi ein Angebotsmonopol der Bürokratie gegenüber der Regierung. Dieser Sachverhalt ist in → Abbildung 12.6 dargestellt. Dabei sind die denkbaren Aufgaben der Bürokratie so sortiert, dass die Aufgaben nahe bei 0 diejenigen sind, für die die Bürokratie speziell vorgesehen ist. Je weiter man auf der Abszisse nach rechts kommt, umso unwichtiger sind aus Sicht der Regierung die möglichen Handlungen der Bürokratie - das liegt häufig daran, dass für diese eine andere Behörde zuständig ist oder sein könnte. Grenzwertschätzung (GW) Grenzkosten f. Bürokraten (GK) B Anmerkung: * Die Aufgaben sind sortiert nach der Wertschätzung durch die Politik: zentrale Aufgaben, für die die Bürokratie speziell vorgesehen ist, erfreuen sich der höchsten Wertschätzung. A GK GW 0 a b Aufgabenmenge (sortiert*) Abb. 12.6: Die Angebotsstrategien eines Bürokraten gegenüber der Regierung Mit der Wertschätzung durch die Regierung geht die Zahlungsbereitschaft einher. Für eine Aufgabe, die sich einer hohen Wertschätzung erfreut, ist die Bereitschaft zur Bereitstellung von Mitteln, zum Beispiel von Personal und damit Arbeitszeit, groß. Gleichzeitig sind aber die entstehenden Kosten für diese spezifischen Aufgaben in der Regel eher klein: Das bedeutet, dass der Bürokrat gerade da, wo er selbst am wenigsten Aufwand hat, auf das größte Entgegenkommen bei der bewilligenden Stelle, der Regierung, stößt. 12.3 Die Rolle der Bürokratie 249 <?page no="250"?> Wenn man nun egoistisches Verhalten des Bürokraten unterstellt, dann ist die Annahme von a Aufgaben als Ergebnis relevant. Das bedarf der Erläuterung. Natürlich ist das Prinzip zunächst einmal Aufgabenzuteilung von Seiten der Regierung. In einem bestimmten Maß jedoch hängt die Gesamtzahl von zugewiesenen Aufgaben jedoch von der durchführenden Stelle ab: Diese kann Überlastung signalisieren oder zusätzliche Arbeitsbereitschaft. In jedem Falle ist es sinnvoll für den Bürokraten, mindestens a Aufgaben anzunehmen. Jede bis zu a zusätzliche Aufgabe schafft ihm zusätzliches diskretionäres Budget. Jede Aufgabe, für die eine positive Abweichung der Zahlungsbereitschaft der Regierung vom tatsächlichen Aufwand der Bürokratie gilt, bedeutet für den Bürokra‐ ten eine zusätzliche Unterbelastung, wenn er diese Aufgabe erhält und gleichzeitig entsprechend der Zahlungsbereitschaft der Regierung ausgestattet wird. Aufgrund der Bedingungen der Bürokratie äußert sich diese Unterbelastung in freier Zeit, die freilich in der Regel am Arbeitsplatz selbst verbracht werden muss. Diese „Freizeit am Arbeitsplatz“ ist sicherlich die häufigste Ausprägung des diskretionären Budgets. Weitere Formen wären das unkontrollierte Fernbleiben vom Arbeitsplatz oder das Ausnutzen von materiellen Vorteilen aus überschüssigen Beschaffungen, wobei diese beiden Formen gewiss weitaus höhere Risiken für die Bürokraten darstellen. Der Typ Bürokrat, der auf die Maximierung seines diskretionären Budgets zielt, wird versuchen, genau die Menge a an Aufgaben anzunehmen und bei allen weiteren Ansinnen auf Übertragung von Aufgaben bremsen. Hierbei muss beachtet werden, dass mit Aufgaben, die graphisch rechts von a in der → Abbildung 12.6 abgetragen sind, auch eine zusätzliche Ressourcenzuweisung verbunden ist - nur sind die entstehenden Aufwendungen der Verwaltung größer, weil es sich um Aufgaben handelt, deren Wertschätzung durch die Regierung weniger groß ist. Das würde für den Bürokraten aber die Reduzierung seines diskretionären Budgets bedeuten. Ein weiterer Typ Bürokrat ist denkbar: Derjenige, der auf Macht und Karriere sinnt und diese durch Aufgabenmaximierung anstrebt. In diesem Fall werden so viele Aufgaben wie möglich angenommen, also b in → Abbildung 12.6. Unterstellt wird, dass die Integrale unter der Grenzkosten- und der Grenzwertschöpfungskurve gleich groß sind und dass keine fixen Kosten und fixen Wertschöpfungen auftreten. In b sind die Kosten der Bürokratie genauso hoch wie die Wertschätzung durch die Politik. Die Frage ist nur, wie oft wird b durch die Bürokratie angestrebt? Die bürokratischen Strategien werden häufig unter Hinzuziehung von Mitarbeitern angewandt: Ein Amtsleiter verhält sich gegenüber der Regierung sich Aufgaben zuzie‐ hend oder bremsend. Dementsprechend unbeliebt sind Vorgesetzte, die b anstreben, auch häufig bei den Mitarbeitern; Vorgesetzte, die, indem sie a anstreben, ihren Leuten den Rücken freihalten, werden oft geschätzt: Dies ist eine typische Koalitionssituation zu Lasten der Gesellschaft. Somit muss für diese Strategie erweiternd Folgendes festgestellt werden: Der individuelle Anreiz zur Karriere über Macht- und Aufgaben‐ zuwachs führt in eine Konfliktsituation mit den Mitarbeitern, wenn diese von dem 250 12 Staatsversagen <?page no="251"?> Machtzuwachs nicht profitieren, sondern nur oder im Wesentlichen die Verringerung ihres eigenen diskretionären Budgets spüren. Um eine große Arbeitsbereitschaft zu erlangen, müssen die Anreize für die Büro‐ kraten, mehr Aufgaben zu erfüllen, gewichtig sein, denn diese müssen aus Sicht der Vorgesetzten die Nachteile des kaum vermeidbaren Konfliktes mit Mitarbeitern überkompensieren. Das bedeutet, der Staat reißt Bereiche an sich, die durchaus von der Privatwirtschaft übernommen werden könnten, weil Bürokraten ein großer Anreiz geschaffen wurde. Was ist der gesellschaftlich optimale Zustand? a. Freilich nicht in der bislang darge‐ stellten Form: A ist dann die optimale Situation, wenn die Regierung die tatsächlich bei der Bürokratie auftretenden Kosten erkennen würde. Dabei wird unterstellt, dass die Wertschätzung der Regierung diejenige des Volkes repräsentiert. Wenn diese wichtigen Aufgaben, für die die eingesetzten Bürokraten gut ausgebildet sind, zu geringstmög‐ lichen Kosten erfüllt sind, ergäbe sich eine große Konsumentenrente (graphisch ist dies das Dreieck AB0 in → Abbildung 12.6.); b zeugt zwar von unermüdlichem Einsatz und dem Verzicht von legeren persönlichen Bedingungen; die gesellschaftliche Anerkennung für solche Bürokraten ist freilich falsch. (Ein landläufiger Fehlschluss ist es, den Arbeitstieren in den Amtsstuben, die alles Mögliche alleine machen wollen, große Verdienste zuzuschreiben! ) Das geschilderte Optimum ist jedoch nur schwerlich zu erreichen, weil Kontrolle dazu notwendig ist. Grundsätzlich unterscheidet sich die betriebliche Situation nicht von derjenigen, die zwischen Regierung und Bürokratie herrscht. Eine Geschäftsführung eines Unterneh‐ mens hat ein ebensolches Interesse an Effizienz im Unternehmen, und Arbeitnehmer haben ebenfalls (häufig) einen positiven Nutzen von großen diskretionären Budgets; auch ist in Unternehmen der Typ „Arbeitsanzieher“, der seine Karrierechancen durch Mitarbeiter- und Budgetzuwachs verbessert, vorzufinden. Genauso wie in der Büro‐ kratie sind diese „Arbeitsanhäufer“ oft durchaus nicht effizienzverbessernd wirksam. Für die wesentlich schwierigere Situation beim Staat im Vergleich zum Unternehmen gibt es zwei Gründe. Bürokraten haben Informationsvorteile und Politiker leiden unter Zeitmangelmit der Folge des Wissensmangels. Die Besonderheit der Bürokratiekon‐ trolle durch die Regierung liegt darin, dass die Sachkenntnis des Politikers aufgrund der weiten fachlichen Anforderungen gering ist. Außerdem ist die Kontrollzeit des Politikers aufgrund der anderweitigen Präsenzanforderungen gering. Dies unterschei‐ det das Regierungsmitglied durchaus von einem Vorstand oder dem Geschäftsführer eines privatwirtschaftlichen Unternehmens, der weniger Instanzen gegenüber verant‐ wortlich ist. Den zweiten Grund für die geringeren Erfolgschancen der Kontrolle ist: Beschäftigte in staatlichen Bürokratien unterliegen in der Regel keinem nennens‐ werten Arbeitsplatzrisiko und haben die Folgen ihres Handelns selten persönlich zu tragen. Das bedeutet, dass die reine Präsenz von Kontrolle die Risikoabwägung eines Beschäftigten in der Privatwirtschaft häufiger zu einer korrekten Aufgabenerfüllung verleitet als Bürokraten. 12.3 Die Rolle der Bürokratie 251 <?page no="252"?> Je größer die Kosten der Kontrolle sind, umso seltener sind, wenn effizient gewirt‐ schaftet werden soll, die Eingriffe in die Bürokratie. Dieser Zusammenhang ist in →-Abbildung 12.7 dargestellt. Grenznutzen durch Schadensverhinderung (GN) Grenzkosten der Kontrolle (GK) 0 F2 F1 GN GK1 GK2 Fälle bürokratischer Ineffizienz Abb. 12.7: Das optimale Kontrollniveau gegenüber der Bürokratie Auf der Abszisse sind die Fälle bürokratischer Ineffizienz, die durch eigennütziges Verhalten der Bürokraten auftreten können, so geordnet, dass nahe 0 diejenigen Fälle notiert sind, die besonders hohe Schäden verursachen; mit zunehmender Zahl von Fällen nehmen die pro Fall auftretenden Schäden (Grenzschaden) ab. Die Grenznutzen der Schadensverhinderung durch Kontrolle sind so zu interpretieren: Für jeden Fall bürokratischer Ineffizienz, der verhindert werden soll, ist ein bestimmter Kontrollauf‐ wand anzunehmen. Hier wird davon ausgegangen, dass dieser unabhängig von der Art der Schäden gleich hoch ist (daher die konstanten Grenzkosten). GK 1 und GK 2 stellen alternative Kontrollkostenhöhen dar. Dabei sind die Kontroll‐ kosten GK 2 höher als GK 1 . Eine effiziente Kontrollmenge ist dann erreicht, wenn alle Fehler der Bürokratie verhindert werden, deren Verhinderung weniger kostete als sie Schäden verursacht hätten. Es ist nicht sinnvoll, Fehler zu vermeiden, wenn die Fehlervermeidung aufwendiger ist als die möglichen Kosten, die durch die Fehler entstehen können. Die Optima sind die Fallzahlen F1 und F2. Es wird deutlich, dass im Falle hoher Kosten die zu verhindernden Fehler geringer sind (F2). 12.3.2 Regulierung durch Behörden Große Bedeutung für die ökonomische Wirkung von Bürokratie hat der marktregulie‐ rende Eingriff. Die Regulierungsbehörde hat die Aufgabe, einerseits Effizienz durch marktöffnende, monopolbrechende Maßnahmen und andererseits Monopolverhinde‐ 252 12 Staatsversagen <?page no="253"?> rung durch aufgabenzuweisende Maßnahmen zu erreichen. Das ist eine schwierige Spagatsituation, die noch durch die Tatsache, dass auch Mitgliedern von Regulierungs‐ kommissionen Egoismen zu unterstellen sind, verstärkt wird. Aus ökonomischer Sicht sind vielfältige Zweifel an der Funktionalität von Regu‐ lierungsbehörden angebracht. Die Zusammensetzung von Regulierungsbehörden ist häufig von Branchen- und fachlicher Nähe geprägt; Ingenieure, Juristen und Büro‐ kraten dominieren gegenüber volkswirtschaftlich ausgerichteten Mitgliedern. Die Informationsdefizite der Regulierungsbehördenmitglieder gegenüber den Unterneh‐ mensvertretern führen zu einer Abhängigkeit der Behörde von den zu Regulierenden. Gegenüber der Behörde sind die Meinungen der bestehenden Unternehmen wesentlich besser vertreten als die anonymen Interessen der vermeintlichen, oft noch gar nicht am Markt präsenten Konkurrenzunternehmen. Das birgt die Gefahr der einseitigen Ausrichtung der Entscheidungen. Ein klassisches Beispiel hierfür sind die Arbeitsplätze mit denen argumentiert wird: Die Vertreter der bestehenden, oft marktbeherrschenden Unternehmen können mit Menschen argumentieren, die man tatsächlich benennen kann, um deren Perspektive es geht; die zu fördernden Konkurrenten würden auch Arbeitsplätze schaffen, doch die Anonymität deren Besetzung lässt diese Interessen weniger gewichtig erscheinen. Das persönliche Interesse von Regulierungskommissionsmitgliedern ist monetär zu beeinflussen: Dies kann auf zweierlei Arten geschehen. Eine Möglichkeit ist die mög‐ lichst lange Existenz der Regulierungsbehörde mit der daraus folgenden Konstanz der Einkommen. Außerdem kann durch Bestechung das Kommissionsmitglied beeinflusst werden. Beide Möglichkeiten haben kollektive Nachteile zur Folge. Im ersten Fall wird die Situation der Regulierungsbedürftigkeit eines Marktes künstlich verlängert. Die Argumentation hierfür wird oft leicht von den Unternehmen geliefert, die ein Interesse an der Regulierung haben, weil sie dadurch vor dem Wettbewerb zumindest teilweise geschützt werden. Hier müssen allerdings die zwei unterschiedlichen Ausgangssitua‐ tionen unterschieden werden: Wenn ein Monopol durch eine Regulierungsbehörde aufgebrochen werden soll, dann ist das Interesse des Unternehmens, das der ursprüng‐ liche Monopolist war, an der Regulierung in der Regel differenzierter: Die Konflikte der Deutschen Telekom mit der ihrer Regulierungsbehörde sind ein Beispiel. Wird eine oligopolistische Marktsituation jedoch vor mehr Wettbewerb und Monopolisierung geschützt, ist das Interesse der Oligopolisten an der Dauerhaftigkeit des Eingriffs in der Regel groß. Bestechung ist insofern für beide Seiten, das Regulierungskommissionsmitglied und die Unternehmen interessant, weil die bürokratische Entscheidung immer in einem Dilemma steckt: Vor allem das kurzfristige kollektive Interesse besteht in niedrigen Preisen und häufig einer zügigen Marktöffnung, während die Unternehmen genau das Gegenteil anstreben. Verlockend ist da natürlich eine Beeinflussung der Kommissionsmitglieder. 12.3 Die Rolle der Bürokratie 253 <?page no="254"?> 12.3.3 Mehr exekutive Macht für Bürokratien? Die immer wieder hervorgehobenen guten Erfahrungen mit der Regierungsferne der Deutschen Bundesbank begründen in Deutschland einen gewissen Hang zur Bevorzugung von Bürokratien mit viel exekutiver Macht. Die Folge ist, dass bei der Diskussion das Argument der Unabhängigkeit von der Wahlentscheidung und die damit verbundene langfristige Ausrichtung der exekutiven Entscheidungen als Grund für einen Machtzuwachs der Bürokratie genannt wird. Dies ist grundsätzlich nicht zu verhehlen. Hier soll nur relativiert werden, dass mit der Verschiebung der exekutiven Macht hin zu Nicht-Vom-Volk-Gewählten aber zwangsläufig eine teilweise Entdemokratisierung verbunden ist. 12.3.4 Tourismusspezifische Problematik der Bürokratie Für die touristische Verwaltung gilt insbesondere im kommunalen Bereich, dass die Beschäftigten dort eher „Exoten“ sind - jedenfalls aus Sicht der Gewählten, die häufig Verwaltungswirte, Pädagogen oder Juristen sind. Die Kosten der Kontrolle hängen zwangsläufig mit dem fachlichen Verständnis der Regierenden zusammen - und da kann für die Tourismusverwaltung festgestellt werden: Dies ist ein Bereich, der aufgrund seiner Besonderheiten im Vergleich zu anderen kommunalen Aufgaben eher schwer einsehbar ist. Folglich sind die Kontrollkosten hoch, und es ist auch durchaus wenig sinnvoll, die Kontrollen zu erhöhen. Die Organisation der Destinationsmanage‐ mentorganisation (DMO) in Deutschland ist oft kompliziert, von Überschneidungen geprägt und stark politisch motiviert. Die Begründung für diese Zustände sind jedoch nicht allein organisatorisch be‐ gründbar; dass gerade die Tourismusverwaltung häufig als schlecht funktionierend beurteilt wird, liegt auch an jenen hohen Kontrollkosten, die zu einer großen Zahl von Fällen bürokratischer Ineffizienz führen. Tendenziell gilt jedoch für die Tourismusverwaltung: Es ist anzunehmen, dass die Bürokratie infolge systemimmanenter Anreize ein zu großes Leistungsangebot auf eine relativ ineffiziente Weise bereitstellt. Es ist anzunehmen, dass die Tourismusverwaltung größeren Entscheidungsspiel‐ raum anstrebt. Diesen Gedanken kann man natürlich über die hier gemeinte ökologi‐ sche Komponente des Tourismus hin ausdehnen: Auch für andere Bereiche gilt, dass die Tourismusverwaltung sich gern einen direkten Einfluss vorbehält. Es ist nicht davon auszugehen, dass bestehende Tourismusorganisationen ohne äußeren Druck Kompetenzen abgeben. Die Begründungen hierfür sind geliefert: Sie stecken in den Zielen der Maximierung des Einflusses (viele Aufgaben sich zuzuziehen) bzw. der Maximierung des diskretionären Budgets - also der Erledigung von Aufgaben, deren tatsächliche Kosten von Seiten der Regierung nicht oder nur schwer eingeschätzt werden können: Diese Aufgaben schützen den Bürokraten vor der Kontrolle. Die Kritik an den Verwaltungen, die im Incoming-Tourismus agieren, wird häufig auch anhand der Bürokratieschwächen geführt. Die ineffiziente, nicht nach betriebs‐ 254 12 Staatsversagen <?page no="255"?> 5 Was sie ganz zentral von der Regierung unterscheidet. wirtschaftlichen Prinzipien organisierte Arbeit der zentralisierten Stellen im Incoming- Tourismus wird als ein Grund für die schlechten Ergebnisse im deutschen Incoming zu sehen sein. Da die Incoming-Stellen jedoch zum Teil als Bürokratien, zum Teil als Interessenvertretungen organisiert sind, sollen diese später behandelt werden. Speziell die Verkehrswirtschaft ist ein wichtiges Ziel des staatlichen Eingriffs durch Regulierungsbehörden Die Besonderheit der Netzgebundenheit und der Neigung zu natürlichen Monopolsituationen im Verkehrsbereich ist bereits diskutiert: Diese rechtfertigen einen Einsatz - die übrigen Argumente gelten z. B. für den Luftverkehr genauso wie für andere Branchen. Tatsache ist, dass gerade Luft- und Bahnverkehr sehr von den Entscheidungen der Bürokratie beeinflusst sind. Direkt mit der Problematik der Bürokratieineffizienzen verbunden ist die Wahl der Rechtsformen insbesondere der im Incoming wichtigen Tourismusstellen. Ämter sind Vergleich zum Eigenbetrieb, der GmbH und des Vereins oft bürokratisch geprägt . Es ist jedoch nicht auszuschließen, dass die Bürokratienachteile nicht auch für die genannten institutionellen Alternativen gelten: Das hängt davon ab, inwieweit die Unabhängigkeit von der Regierung tatsächlich vollzogen wird oder ob es sich nur um eine Scheinlösung handelt. Wie schon bei der Behandlung der Schwächen der Parteiendemokratie ist der Sinn der Untersuchung der Bürokratiemechanismen, die zu Ineffizienzen führen, der folgende: Wenn gilt, dass der Markt zu nicht immer zufriedenstellenden Ergebnissen führt, dann ist die Konsequenz einfach: Der Staat (wer sonst? ) muss es richten. Die dargelegten Schwächen der Bürokratie allerdings bedeuten, dass man bei diesem Ruf differenzieren muss. Nur gravierende Probleme rechtfertigen, dass diese von einer Bürokratie gelöst werden. Ansonsten gilt: Abbau und Hinführen zum Markt. Die Bürokratie ist nicht nur ineffizient, sondern auch nicht demokratisch legitimiert 5 und gleichzeitig vom Volk quasi einflusslos finanziert. Nur die Tatsache, dass langfristige und vom Parteiengezänk unabhängig sowie fachlich in der Regel besser belegte Entscheidungen gefällt werden, spricht für die Bürokratie. 12.4 Interessengruppen Die dritte Gruppe von Beteiligten am zentralisierten Bereich des politischen Entschei‐ dungsprozesses sind die Interessengruppen. Ihre Existenz lässt sich durch den Anreiz der Betroffenen, auf politische Entscheidungen Einfluss zu nehmen, begründen. Das politische Leben ist ohne Interessengruppen undenkbar: Praktisch in jedem Wirt‐ schaftsbereich gibt es auf Anbieter- und Nachfrageseite Vertreter, die die Interessen der Betroffenen insgesamt wahrnehmen. Wenige Beispiele unter Hunderten: Arbeitge‐ ber- und Arbeitnehmervereinigungen, Verbraucherverbände, Kinderschutzverbände, 12.4 Interessengruppen 255 <?page no="256"?> Sportverbände, Clubs der klein- oder großwüchsigen Menschen, Naturschutzverbände, Vertretungen für Behinderte usf. Die Interessengruppen sind in zwei Bereiche zu differenzieren: Verbände, bei denen persönliche Motive der Mitglieder im Vordergrund stehen, und Verbände, deren Haupt‐ zweck in der Organisation und Durchsetzung gemeinsamer Interessen gegenüber politischen Institutionen oder anderen Verbände besteht. Diese Unterscheidung ist bei der politischen Beurteilung der Aktivitäten der Verbände von großer Bedeutung, denn nur die zweite Gruppe spielt bei der Entstehung volkswirtschaftlicher Ineffizienzen eine große Rolle. Sehr kritisch kann die gesamtgesellschaftliche Wirkung des Lobby‐ ismus gesehen werden. Freilich haben auch Verbände, deren Hauptzweck in der Interessenvertretung nach außen besteht, wichtige Informations- und Beratungsfunktionen gegenüber ihren Mitgliedsunternehmen. Dies soll nur erwähnt werden, damit nicht der Eindruck entsteht, Verbandsarbeit solle in Bausch und Bogen abgelehnt werden. Allerdings besteht auch in der unterschiedlichen Informationsweitergabe eine mögliche Markt‐ verzerrung: Eine starke Interessenvertretung ist nicht nur in der Lage, die Belange ihrer Mitglieder geeignet politisch zu vertreten; auch im eigenen Markt, zum Beispiel (im Falle der Arbeitgeberverbände) auf dem Arbeitsmarkt für die Rekrutierung der benö‐ tigten Mitarbeiter, können Vorteile erlangt werden, die nicht direkt durch politische Einflussnahme bedingt sind. Auch dies wäre durchaus aus Sicht der wirtschaftlichen Gerechtigkeit zu hinterfragen. Politiker stehen Lobbyisten durchaus nicht generell negativ gegenüber. Dies ist damit zu begründen, dass Verbände ihnen gute Hilfestellungen bei der Informations‐ beschaffung leisten; dass der Staat Zwangsmitgliedschaften wie bei Industrie- und Handels- oder Ärztekammern fordere, sei ein Indiz für die positive Beurteilung der Arbeit der Interessenvertretungen. Die Interessenvertretungen übernehmen vielfach exekutive Aufgaben wie bei der Abnahme von Prüfungen im berufsbildenden Bereich. Interessengruppen haben eine Reihe von machtvollen Wegen, ihre Positionen parlamentarisch vertreten zu lassen. Die Wege sind in → Abbildung 12.8 dargestellt: indirekter Einfluss erfolgt über die Wählerbeeinflussung; direkter Einfluss ist möglich, wenn Lobbyisten, also eigene Kandidaten, in Wahlkämpfen eingesetzt werden, oder wenn andere Kandidaten oder Parlamentsmitglieder durch Informationen oder andere Mittel beeinflusst werden. 256 12 Staatsversagen <?page no="257"?> Wähler (v.a. Kunden/ Lieferanten eigene Mitglieder/ Kandidaten andere Mitglieder/ Kandidaten Interessengruppe Parlament Beeinflussung Entsendung Unterstützung durch Informationen und Finanzen Beeinflussung Abb. 12.8: Beeinflussung des Parlaments durch die Interessengruppen in Anlehnung an Luckenbach (2000) Die Beeinflussung der Bürokratie erfolgt über drei Wege, die in → Abbildung 12.9 dargestellt sind: Auch in diesem Fall ist der gezielte Einsatz von Informationen ein wichtiges Mittel. Außerdem verhandeln Interessengruppen für diejenigen, die sie vertreten. Wenn eine Einzelhandelsgemeinschaft verschiedener Geschäfte eines Stadt‐ viertels die Verwaltung bei der Organisation eines Stadtteilfestes finanziell unterstützt, dann ist davon auszugehen, dass auch auf diese dritte mögliche Art eine Beeinflussung zugunsten der Geldgeber damit angestrebt wird. Der Druck auf Politik und Regierung durch Interessengruppen, die sich dadurch Vorteile verschaffen wollen, wird auch als Rent-seeking-Aktivität bezeichnet. 12.4 Interessengruppen 257 <?page no="258"?> Informationen Verhandlungen für Mitglieder Finanzielle Unterstützung Interessengruppe Bürokratie Beeinflussung Abb. 12.9: Beeinflussung der Bürokratie durch die Interessengruppen in Anlehnung an Luckenbach (2000) 12.4.1 Verzerrungen der politischen Entscheidungen Die positive Sicht der Politik und der Bürokratie gegenüber Interessengruppen ist außerdem durch die Tatsache zu begründen, dass den Vertretungen die Suche nach einem Kompromiss mit verschiedenen von politischen Entscheidungen Betroffenen dadurch erleichtert wird, dass eine Zentralisierung der Willensbildung bei den Ver‐ bänden stattfindet und so die Zahl der Verhandlungspartner für die Politik und die Bürokratie sich verringert. An diesem grundsätzlich nicht zu leugnenden Vorteil setzt aber auch eine Kritik an Interessengruppen an: Sie vertreten in der Regel nicht alle Interessen der Mitglieder oder sonstigen Betroffenen. Hier schon gibt es eine Insider-Outsider-Problematik: Die Führung von Interessengruppen, die sich aktiv für ihre Klientel einsetzt, wird innerhalb des Verbandes mehr oder weniger stark von verschiedenen Mitgliedern getragen. Das kann zu einer Verzerrung führen: Es werden partielle Interessen von einflussreichen Mitgliedern vertreten; die Politik kann (oder will) ihre Wahrnehmung schlecht ausdehnen auf die (aus ihrer Sicht tatsächlich schwer nachvollziehbaren) Ungleichheiten innerhalb der Verbandsmeinungsbildung. In der Regel leisten Interessengruppen nicht allein objektive Informationsarbeit für die Politik, meist sind mit politischen Entscheidungen konkurrierende Interessenkonstel‐ lationen verbunden: In diesen Fällen werden die Politik oder die Bürokratie mit dem Versuch der Einflussnahme mehrerer Interessengruppen konfrontiert. Deshalb wird die unterschiedliche Stärke verschiedener Verbände zu untersuchen sein. Typische Beispiele für konkurrierende Interessen sind Markteingriffe, die auf den Schutz der auf dem Markt bereits tätigen Unternehmen abzielen, oder Umweltauflagen. Im ersten Fall stehen die 258 12 Staatsversagen <?page no="259"?> Interessen der tätigen und der potenziellen neuen Produzenten sowie die Konsumentenin‐ teressen mehr oder weniger gegeneinander; im zweiten Fall die der Bevölkerung gegen diejenigen der Unternehmen und häufig diejenigen von deren Arbeitnehmer. Bei der Informationsweitergabe nutzen die Interessenvertretungen die mangelnde Transparenz der Bürokratie und der Politik aus, indem sie Informationen verzerrt weitergeben. . Es muss im Interesse der Politik sein, die richtige Maßnahme zu treffen. Unterstellen wir, dass die effiziente Entscheidung mit einem geringeren Aufwand im Bereich der Interessenvertretung verfochten wird als die weniger effiziente. Wenn im in → Abbildung 12.10 dargestellten Fall die falsche (weniger effiziente) Entscheidung gefällt wird, dann ergibt sich der doppelte Nachteil, dass geringere volkswirtschaftli‐ che Vorteile erwirtschaftet werden und dass diese auch noch durch die Kosten der Interessenvertretung aufgezehrt werden. Durch den Erfolg wird die Sinnhaftigkeit des hohen Aufwandes auch noch gerechtfertigt und fortgeschrieben. Die nicht erfolgreiche Interessenvertretung läuft Gefahr, eingestellt zu werden. Wichtig ist es allerdings, hier festzuhalten, dass auch die richtige volkswirtschaftliche Entscheidung mit hohem Aufwand verbunden sein kann: Hoher Verbandsaufwand ist kein Zeichen für eine verfochtene falsche Entscheidung; allerdings ist hoher Vertretungsaufwand verdächtig, denn es kann - ungeachtet der Funktionsprobleme der Parteiendemokratie - unter‐ stellt werden, dass Politiker, wenn keine persönlichen Belange damit verbunden sind, durchaus ein Interesse an richtigen Entscheidungen haben. volkswirtschaftliche Vorteile (brutto) volkswirtschaftliche Vorteile durch die Entscheidung (netto) volkswirtschaftliche Vorteile durch die Entscheidung (netto) volkswirtschaftliche Vorteile (brutto) höhere Kosten der Beeinflussung niedrige Beeinflussungskosten Richtige Entscheidung Falsche Entscheidung Abb. 12.10: Der doppelte Nachteil durch beeinflusste Entscheidungen Dieses Problem ist nicht zu leugnen: Der Aufwand für die Interessenvertretung ist unterschiedlich; die Gründe hierfür sind zu behandeln, damit deutlich wird, welche Interessen über- und welche unterproportional vertreten werden. Unternehmen mit einer schwachen Wettbewerbsposition erzielen auf ihren Absatz‐ märkten eher geringe Einkommen. Daher engagieren sie sich stärker im Lobbying, weil hier die Effizienz ihres Einsatzes vergleichsweise gut ist. Wenn man die Interessenver‐ tretung untersucht, müssen besonders Branchen, die im internationalen Wettbewerb 12.4 Interessengruppen 259 <?page no="260"?> eine schwierige Marktposition haben, hier beachtet werden. Dass einzelne Unterneh‐ men, die in einer nationalen Konkurrenzsituation zu anderen Anbietern der gleichen Branche stehen, durch politische Interventionen sich zu retten versuchen, ist zwar logisch - freilich ist die Durchsetzungskraft geringer als beim gemeinsamen Vorgehen von mehreren Unternehmen eines Wirtschaftszweiges des gleichen Landes. In → Abbildung 12.11 ist die Entscheidungssituation verschiedener Unternehmens‐ gruppen dargestellt. Dabei wird davon ausgegangen, dass die Nutzen der Interessen‐ gruppen für alle Unternehmensgruppen gleich seien. Die Unternehmensgruppen sind nun auf der Abszisse geordnet nach ihrer Marktstärke. Dies kann ein internationaler Vergleich sein (muss es aber nicht); Unternehmensgruppen können auch weltweit schwierige Verhältnisse haben, weil die angebotenen Produkte nicht effizient herstell‐ bar sind und/ oder geringer Bedarf danach besteht. Für Unternehmensgruppen nahe 0 gilt, dass für sie die Nutzen durch Interessenver‐ tretung größer sind als durch ihre „eigentliche“ Tätigkeit auf den Märkten. Unternehmen, die auf der Abszisse rechts von a abgetragen sind, werden ihre zur Verfügung stehenden Ressourcen nicht primär der Politik- oder Bürokratiebeeinflussung widmen, da sie höhere Nutzen erzielen können durch Anstrengungen für den Verkauf ihrer Produkte. (Diese Betrachtung ist aus mikroökonomischer Sicht etwas dünn: Wenn man abnehmende Grenzprodukte und bei vergrößertem Angebot sinkende Preise annimmt, wird es für Unternehmen „ab einem bestimmten Punkt“ doch interessant anstelle von Mehrproduk‐ tion für die eigene Protektion zu sorgen. Insofern steht hinter diesem Modell auch eine angenommene Knappheit der Faktoren. Es wird davon ausgegangen, dass die Unternehmen nicht unendlich viele Ressourcen haben und sich deshalb zunächst einmal auf die Marktbearbeitung konzentrieren, sofern diese attraktiv für sie ist. Diese Abwägung innerhalb der Unternehmensgruppen führt dazu, dass wirtschaft‐ lich eher schwächere Branchen sehr eindringlich Lobbyismus betreiben. Markteffizienz (als Nutzen) Nutzen der Interessenvertretung Nutzen der Interessenvertretung Unternehmensgruppen Markteffizienz Abb. 12.11: Der Anreiz zur politischen Einflussnahme verschiedener Interessengruppen 260 12 Staatsversagen <?page no="261"?> 12.4.2 Die Bedeutung der Gruppengröße und -homogenität Jede Aktivität einer Interessengruppe bewirkt Kosten und Gruppennutzen. Die kol‐ lektive Entscheidung, Einfluss auf die Bürokratie oder die Politik zu nehmen, wird (langfristig) nur gefällt (dies ist eine notwendige Bedingung), wenn die Verbandsnutzen die Beeinflussungskosten überwiegen. Da jedoch die Relation von Beeinflussungskos‐ ten und Verbandsnutzen sehr unterschiedlich ist, soll dies zunächst untersucht werden. Allgemein fasst → Abbildung 12.12 die Stärken der Interessenvertretungen in einem Portfolio zusammen. Nicht alle Interessen sind gleich gut organisiert. Produzenten sind oft strukturell Konsumenten gegenüber bevorteilt. Anzahl der potenziellen Mitglieder * Anmerkung: * Es soll davon ausgegangen werden, dass die wirtschaftliche Ausstattung der Mitglieder der Interessengruppen insgesamt gleich groß ist. viele wenige mittel stark mittel schwach gering hoch Homogenität der Interessen Abb. 12.12: Die organisatorische Stärke und die Beeinflussungskraft von Interessengruppen gleicher Wirtschaftskraft Diese Differenzierung ist wichtig, um Äußerungen von Interessenvertretungen ein‐ schätzen zu können; vor allem die Institutionen, auf die sich die Aktivität der Verbände hin richtet, müssen richtig beurteilen, ob der Versuch der Beeinflussung von einer starken Organisation oder einer Gruppe kommt, die nur schlecht zu vertreten ist: Letztere ist, wenn man Gerechtigkeit und volkswirtschaftliche Effizienz anstrebt, von größerem Belang - allerdings sind diese Artikulationen nur schwer zu vernehmen. Neben der schwierigeren Konsensfindung ist die geringere Durchsetzungskraft von großen Gruppen mit der dort größeren Neigung zum Trittbrettfahrerverhalten zu begründen. Da das Verhandlungsergebnis, das Interessengruppen für ihre Mitglieder 12.4 Interessengruppen 261 <?page no="262"?> erzielen, oft Kollektivgutcharakter hat, besteht die Neigung, dieses zwar haben zu wollen, aber nicht dafür zu zahlen. Wie bereits erläutert: Ohne Eingriff wird das Angebot eines Kollektivgutes zu gering sein; wenn also die Nachfrager nach diesem Kollektivgut anonym sind, wird die Neigung bestehen, andere „das bezahlen zu lassen“ und dennoch selbst zu profitieren. Dadurch freilich wird es für heterogene und große Gruppen nur selten eine schlag‐ kräftige Interessenvertretung geben: Es fehlt die Finanzierungsbereitschaft. Unabhängig von der Gruppengröße und der Homogenität der Interessen einer Gruppe hat auch die Historie der Vertretung eine Bedeutung. Aufgrund der Trägheiten im Prozess des Entstehens und des Machtzuwachses eines Verbandes kommt es zu einem Auseinanderklaffen von Interesse an einer Fragestellung und der Durchset‐ zungskraft. In → Tabelle 12.2 sind die fünf Phasen der zeitlichen Entwicklung von Interessengruppen dargestellt. Phase Interesse Macht 1 noch gering, schnell wachsend gering, nur langsam wachsend 2 groß, leicht wachsend gering, schnell wachsend 3 groß, leicht abnehmend groß, langsam wachsend 4 noch groß, abnehmend groß 5 nicht mehr groß, abnehmend noch groß, langsam abnehmend Tab. 12.2: Die Phasen der Entwicklung von Interessengruppen Die Kraft der Stimme einer Interessengruppe ist immer auch davon abhängig, wieviel Zeit sie bereits für ihren Kampf der Beeinflussung von Regierung und Bürokratie hatte. Aufgrund der Länge von Legislaturperioden ist es nicht möglich, kurzfristig eigene Kandidaten in Parlamenten zu platzieren. Wegen der oft durch junge Menschen vertretenen neuen Probleme werden häufig Jahrzehnte benötigt, um entsprechend sensibilisierte Verhandlungspartner in der Bürokratie zu gewinnen. Der Umweltschutz ist ein klassisches Beispiel, bei dem man die ersten zwei oder drei Phasen in Deutsch‐ land nachvollziehen kann. Kirche oder Vertriebenenverbände sind in Deutschland sicherlich in ihrer zeitlichen Entwicklung weiter. Die Lücke, die die Macht zunächst immer kleiner als das vertretene Interesse, in späteren Phasen aber größer sein lässt, führt zu einer Verzerrung: Wirklich die Menschen betreffende aktuelle Probleme werden oft unzureichend artikuliert, nur vermeintlich wichtige Anliegen sind häufig sehr präsent. Auch dies muss beachtet werden, wenn Regierung und Bürokratie die richtigen Entscheidungen fällen wollen. Dies ist freilich leichter gesagt als getan. 262 12 Staatsversagen <?page no="263"?> 12.4.3 Die Interessengruppen im Tourismus Im Tourismus haben traditionell die öffentlichen oder halböffentlichen Verbände eine große Bedeutung. Das hängt im Wesentlichen mit den schon diskutierten Besonder‐ heiten des Produktes zusammen, die den Staat veranlassen, mehr Einfluss als auf andere Güter zu nehmen. In → Tabelle 12.3 sind die drei wesentlichen Verbandsarten im Hinblick auf ihre Trägerschaft hin differenziert. öffentliche Verbände Mischverbände privatwirtschaftliche Verbände ■ Deutscher Tourismusver‐ band* ■ Landestourismusver‐ bände* ■ Deutsche Zentrale für Tourismus* ■ Deutscher Bäderverband ■ Bundesverband der deutschen Tourismuswirt‐ schaft ■ Deutsches Kongressbüro (GCB) ■ DRV ■ DEHOGA ■ IATA ■ Bundesverband deutscher Busunternehmen ■ Verband deutscher Frei‐ zeitunternehmen ■ Verband der Camping‐ platzhalter in Deutschland Erläuterungen: * Da die Etats dieser Verbände weitgehend aus öffentlichen Mitteln gespeist werden, erfolgt die Zuordnung zu „öffentliche Verbände“; im Prinzip kann man diese Verbände auch als Mischverbände bezeichnen; das (v.-a. Finanzierungs-) Ziel ist dies gewiss auch. Vgl. Mundt (2013), S.-496. Tab. 12.3: Beispiele für Verbände im Tourismus - Differenzierung anhand der Trägerschaft In einem zweiten Ansatz ist nach den beiden Kriterien Produzenten/ Nichtproduzen‐ ten/ Einthemengruppen sowie der regionalen Zuordnung zu differenzieren. Dies ist in → Tabelle 12.4 für touristisch relevante Verbände zusammengefasst. 12.4 Interessengruppen 263 <?page no="264"?> Ebene Produzentengruppen Nichtproduzenten‐ gruppen Einthemengruppen interna‐ tionale ■ World Travel & Tou‐ rism Council (WTTC) ■ IATA ■ Umweltgruppen (Greenpeace, World- Wide Fund for Nature WWF etc.) ■ soziale Organisatio‐ nen (Tourism Con‐ cern, Amnesty Inter‐ national etc.) ■ Organisation zur Be‐ kämpfung der Kinder‐ prostitution wie End Children Prostitution in Asian Tourism etc. nationale ■ Nationale Verbände der Tourismuswirt‐ schaft (DRV, DE‐ HOGA etc.) ■ Kirchen ■ Verbraucherver‐ bände, ■ Gruppe „Neues Rei‐ sen“ ■ Umweltgruppen ■ Bürgerinitiativen lokale ■ Industrie- und Han‐ delskammern ■ örtliche Hotelver‐ bände ■ Einzelhandelsver‐ bände ■ Vereine ■ Ad-hoc-Gruppen für oder gegen bestimmte Projekte wie Flughä‐ fen, Hotelneubauten, Naturschutzgebiete Quelle: In Anlehnung an Mundt (2013), S.-498. Tab. 12.4: Beispiele für Interessengruppen im Tourismus Während die privatwirtschaftlichen Verbände relativ eindeutig der Gruppe der Ver‐ bände, deren Hauptzweck in der Organisation und Durchsetzung gemeinsamer Interes‐ sen gegenüber politischen Institutionen oder anderen Verbänden besteht, zuzuordnen sind, ist die Beurteilung der Tätigkeit der öffentlichen Tourismusverbände schwerer. Die politische Bedeutung erschließt sich erst auf den zweiten Blick: Orientiert an den Aufgaben sind sie vor allem Marketingorganisationen. Die Begründung für die staatliche Tätigkeit liegt in dem Kollektivgutcharakter einiger Bestandteile des touris‐ tischen Angebots. Die Träger der Verbände gehen davon aus, dass die Unternehmen sich z. B. nicht für das (für die touristische Attraktivität ja eminent wichtige) Gut „Image der Destination“ engagieren würden oder dass, wenn einzelne Unternehmen es täten, andere als Trittbrettfahrer profitieren würden. Diese Erkenntnis begründet im Wesentlichen die Existenz der öffentlichen Verbände. Die Problematik der verschiedenen innerhalb einer Destination aufeinandertreffen‐ den Interessen ist mit dem äußeren und dem inneren Interessensystem zu begründen: Innere Interessen sehen einen Fokus auf die Ausnutzung der Ressourcen für den Tourismus; äußere Interesse können sich auch vorstellen, andere Nutzungen zu realisieren. 264 12 Staatsversagen <?page no="265"?> DTV/ BTW HOGA national DRV komm. Tourismverein komm. HOGA tourist. Verbraucher Hauptzweck ⇑ = politische Interessenvertretung ⇓ = Information / persönliche Motive + ++ + + 0 - Politikakzeptanz ⇑ = gut / ⇓ = schlecht + + + + 0 0 Möglichkeiten der Wählerbeeinflussung ⇑ = gut / ⇓ = schlecht - - - - - - - + - - Möglichkeiten der Platzierung eigener Kandida‐ ten in der Politik ⇑ = gut / ⇓ = schlecht - - - - - - - + - - finanzielle Ausstattung ⇑ = gute Ausstattung ⇓ = schlechte Ausstattung 0 - - - - - - - Trittbrettfahrerverhalten ⇑ = keine Trittbrettfahrer ⇓ = Trittbrettfahrer 0 - - 0 0 - - Anzahl der Betroffenen ⇑ = wenige / ⇓ = viele - - - - + + - - wirtschaftliche Bedeutung innerhalb des politi‐ schen Bezugs* ⇑ = groß / ⇓ = gering 0 - - * * + Homogenität der Interessen ⇑ = homogene Interessen ⇓ = heterogene Interessen + + + + 0 + Transparenz in der Politik ⇑ = geringe Kenntnisse der Politik ⇓ = große Kenntnisse der Politik 0 + + 0 + 0 wirtschaftliche Schwäche einzelner Mitglieder ⇑ = es gibt Benachteiligte ⇓ = es gibt keine Benachteiligten 0 + 0 + + + Effizienz der Branche ⇑ = gering / ⇓ = groß 0 + + + + / im Verbandsinteresse protest- und streikbereite Mitglieder ⇑ = vorhanden / ⇓ = nicht vorhanden - - - - - - - 0 - - Zwangsmitgliedschaft ⇑ = gegeben / ⇓ = nicht gegeben - - - - - - - - - - - - Phase der Machtentwicklung ⇑ = schon längere Existenz ⇓ = erst kurze Existenz 0 + + + + 0 12.4 Interessengruppen 265 <?page no="266"?> Erläuterungen: Erfüllungsgrad des Arguments im Sinne einer starken Interessenvertretung: + + = eindeutig erfüllt; + = erfüllt; 0 = teilweise erfüllt; - = kaum erfüllt; - - = nicht erfüllt / = irrelev.; ⇑ = im Sinne einer starken Interessenvertretung; ⇓ = nicht im Sinne einer starken Interessenvertretung; * auf der komm. Ebene hängt dies von der Bedeutung des Tourismus für die jeweilige Gemeinde ab. Tab. 12.5: Die Kraft der touristischen Verbände Die Frage, ob touristische Verbände über- oder unterrepräsentiert in der öffentlichen Wahrnehmung sind, ist von großer Bedeutung. Es soll geklärt werden, ob das, was von den touristischen Verbänden gegenüber der Politik und der Bürokratie an Interessen geäußert wird, eher die wirklichen Probleme über- oder unterbetont. Es ist relativ eindeutig, dass Verbraucherinteressen in der Öffentlichkeitswirksamkeit eine geringe Chance der Durchsetzung haben. Genauso ist es unbestritten, dass Arbeitgeberinteres‐ sen in einer nicht mehr sehr prosperierenden Branche mit sehr homogenen Interessen und wenigen Unternehmen eine gute Lobby besitzen. Um die Kraft der touristischen Verbände zu untersuchen, müssen die zuvor genannten Argumente näher analysiert werden. Das Ziel dieser Betrachtung ist vorab deutlich zu machen. Es geht nicht darum, einen Verband wegen seiner Stärke positiv herauszustellen, sondern im Grunde um das Gegenteil: Ein starker, einflussreicher Verband verändert das Ergebnis der Ressourcenverteilung zu seinen Gunsten und wirkt damit volkswirtschaftlich in der Regel nachteilig. In → Tabelle 12.6 ist das Ergebnis der Untersuchung der politischen Kraft der touristischen Verbände zusammengefasst. Dabei wird davon ausgegangen, dass die Argumente aus → Tabelle 12.5 gleichwertig sind, was naturgemäß nicht richtig sein kann. Eine Abwägung soll dennoch nicht vorgenommen werden, da die wissenschaft‐ liche Grundlage dafür fehlt. - ++ (4 P.) + (3 P.) 0 (2 P.) - (1 P.) --- (0 P.) Durch‐ schnitt DTV / BTW 0 3 7 0 5 1,4 P. HOGA national 1 6 0 4 4 1,7 P. DRV 0 6 1 3 5 1,5 P. kommunaler Tourismusver‐ ein 0 7 2 4 1 2,1 P. kommunaler HOGA 0 7 5 1 1 2,3 P. touristische Verbraucher 0 3 3 1 7 1,1 P. Tab. 12.6: Zusammenfassung der Untersuchung der politischen Kraft touristischer Verbände innerhalb ihres räumlichen Bezugs: Häufigkeit der Bewertungen aus Tabelle 12.5 Das Ergebnis der Untersuchung der Kraft der touristischen Verbände ergibt drei Gruppen verschiedenen Einflusses. Am wenigsten Möglichkeiten, ihre Interessen 266 12 Staatsversagen <?page no="267"?> wirksam zu vertreten, haben die Verbraucher. Entscheidend dafür ist vor allem die Problematik der Gruppengröße und das daraus folgende Trittbrettfahrerverhalten sowie die geringe finanzielle Ausstattung. Die Interessengruppen der touristischen Anbieter haben im kommunalen Bereich durchaus einen gewissen Einfluss, der insbesondere dann noch stärker als hier darge‐ stellt sein wird, wenn die wirtschaftliche Bedeutung des Tourismus innerhalb der Destination groß ist. Der wesentliche Unterschied der kommunalen Tourismusver‐ bände gegenüber den nationalen ist, dass die Möglichkeit der Einflussnahme auf die „Regierung“ im kommunalen Bereich größer ist. Der Vorteil der touristischen Interessenvertretung gegenüber anderen politischen Fragestellungen ist, dass in der Politik das Thema Tourismus inhaltlich nicht sehr stark vertreten ist: Es gibt wenige echte Tourismusexperten in der Politik. Dadurch steigt der Informationsbedarf der Politik und die Beeinflussbarkeit ist groß. (Dabei fühlen sich touristische Interessen oft nicht gut vertreten.) Der große Nachteil in der Durchset‐ zungskraft des kommunalen Hotel- und Gaststättenverbandes gegenüber allen anderen hier diskutierten Verbänden ist die Konkurrenz der Mitglieder untereinander. Das muss bei der Betrachtung des Ergebnisses beachtet werden: Vor allem in Kommunen mit einem deutlichen Überangebot an Hotelbetten wird der kommunale HOGA durch die Konkurrenz der Mitglieder geschwächt. Für Politik und Bürokratie muss das Ergebnis wie folgt interpretiert werden: Je größer die Kraft eines Verbandes, desto vorsichtiger sollte man im Umgang mit dessen Forderungen sein. Ein starker Verband ist in der Lage, die volkswirtschaftliche Zuordnung von Ressourcen zu bestimmten Verwendungen so zu beeinflussen, dass eine ineffiziente Situation entsteht. In Bezug auf das Ergebnis dieser Untersuchung heißt das: Im kommunalen Bereich ist eine gewisse Skepsis geboten, wenn Hoteliers oder Gastronomen ihre Forderungen artikulieren. Im nationalen Kontext ist die Kraft der Tourismuswirtschaft eher gering. Das liegt an der vergleichsweise geringen Möglichkeit der Platzierung von eigenen Kandidaten und der Wählerbeeinflussung sowie vor allem der großen Zahl von Betroffenen. Insbesondere der Outgoing-Touris‐ mus ist politisch nicht sehr stark vertreten. Abstriche allerdings kann man bei der Betrachtung der Luftverkehrswirtschaft machen, in deren Fall aufgrund der wenigen beteiligten Unternehmen geringeres Trittbrettfahrerverhalten bei der Durchsetzung von Brancheninteressen zu erwarten ist. Die Politik und die Bürokratie müssen bedenken, dass die Verbraucher ihre Interes‐ sen quasi nur über Kauf oder Nicht-Kauf der touristischen Leistungen artikulieren. Das ist natürlich ein gewichtiger Einfluss in der Marktwirtschaft. Touristische Leistungen freilich, die mit externen Effekten oder nicht gewollten Umverteilungswirkungen verbunden sind, werden vom Staat besonders bedacht und durch Entscheidungen beeinflusst. Genau an dieser Stelle setzt die Arbeit von Verbänden an, wie schon am Beispiel von Multiplikatorwirkungen deutlich wird: Der kommunale HOGA argumen‐ tiert bei einer Infrastrukturmaßnahme, die seinen Mitgliedern zugutekommt, mit der Multiplikatorwirkung der Einkommen der Hotellerie: Ein großer Anteil davon wird in 12.4 Interessengruppen 267 <?page no="268"?> der betreffenden Gemeinde erneut umgesetzt. Diesem Argument verschließt sich die Politik ungern - aber die anderen an dieser Dienstleistung Beteiligten, die Verbraucher, werden nicht gehört. Das gilt häufig auch für die Bewohner einer Destination. Da oben nur die Verbände der direkt an der Produktion und Konsum Beteiligten untersucht wurden, fehlen Be‐ wohner-Bürgerinitiativen, Umweltgruppen oder Steuerzahler. Für diese Gruppen kann allgemein angenommen werden, dass der Einfluss abnimmt, je größer der räumliche Bezug ist. Bei direkter persönlicher Betroffenheit sind Interessenhomogenität, eine kleinere Gruppengröße und der geringere Einfluss des Trittbrettfahrerverhaltens die wesentlichen Gründe dafür, dass Politik und Bürokratie durchaus die Äußerungen der indirekt vom Tourismus Betroffenen wahrnehmen. Auf nationaler Ebene haben nur größere Umweltgruppen eine Chance - und auch diese ist so groß nicht. Fortschritte in der nationalen Umweltpolitik sind wohl vielmehr der veränderten Parteienstrategie zu verdanken. Sehr unterrepräsentiert in der Kraft der Verbände sind die Interessen der Steuerzahler, weil selten ein großes persönliches Interesse eines Bürgers an einer bestimmten Staatsausgabe bzw. deren Verhinderung oder Veränderung besteht: Die Zuordnung der Ausgaben zu den Steuerzahlungen ist absolut anonym. Das begründet die Existenz von Rechnungshöfen; darüber hinaus kann nur an die Vertreter des öffentlichen Sektors appelliert werden, immer zu berücksichtigen, dass hier Interessen quasi gar nicht vertreten werden. Bei bestimmten Infrastrukturprojekten sind Bürgerbeteiligungen obligatorisch. Dies gilt zum Beispiel bei Planfeststellungsverfahren, Bebauungsplänen oder bestimmten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren. Dieser Bürgereinfluss wird durchaus kontrovers diskutiert; bisweilen wird eine Reduzierung der Mitsprachemög‐ lichkeiten der Einwohner gefordert, um Infrastrukturmaßnahmen durchzusetzen, die erforderlich scheinen, aber „vor Ort“ aus persönlichen Motiven („Sankt-Florian- Prinzip“) verhindert werden. Wissen | Begründungen für das Entscheidungsverhalten vor allem von regieren‐ den Politikern zu finden, ist eine komplizierte Sache. Es mischen sich meist mehrere Motivationen, die allerdings auf zwei Argumente zurückzuführen sind. Da gibt es die taktischen, insbesondere auf kurzfristige Erfolge abzielenden Maßnahmen. Aber auch Maßnahmen, die hier einmal als die „vernünftigen“ bezeichnet werden sollen, werden getroffen. Die Erstgenannten sind insbesondere oft Umverteilungs‐ geschenke zugunsten der eigenen Klientel aber auch Subventionsgaben. Zu den „vernünftigen“ Entscheidungen zählen alle diejenigen, die langfristig gedacht sind, die zumindest zunächst Wählerstimmen kosten. Welchen Grund kann denn eine Partei haben, Empfänger von Transferleistungen durch Leistungs‐ kürzungen zu quälen, wenn sie damit kein einziges neues Kreuzchen in der Wahlkabine hinzugewinnt? Warum quält sich eine Regierung trotz dadurch zu erwartender drastischer Stimmeneinbußen mit einem Sparprogramm herum? Die 268 12 Staatsversagen <?page no="269"?> Politiker müssen hier offensichtlich eine Veränderung für notwendig halten, ohne dass sie davon einen (kurzfristigen) taktischen Nutzen haben. Damit ist zwar nicht bewiesen, dass es gut ist, so zu handeln, aber man kann davon ausgehen, dass man mit solchen „vernünftigen“ Entscheidungen mit größerer Wahrscheinlichkeit richtig liegt. Wo ist bei dieser auf den ersten Blick theoretischen Betrachtung die Verbindung zum Tourismus? Viele politische Entscheidungen freilich wirken indirekt auf die Reisebranche; täglich und stündlich werden Touristenströme gelenkt und umgelenkt und verhindert, in verschiedene Verkehrsmittel, Unterkunftsarten, Frei‐ zeiteinrichtungen, Destinationen. Die Beeinflussung durch die Politik ist eindeutig, und das Verständnis für politisches Handeln ist in den touristischen Betrieben darum wichtig. Die Politik setzt ihr Tun fort. Wohin der Weg des Staates führt, ist umso leichter zu verstehen, je klarer man den Blick frei hat für die Politik. Was in den Unternehmen registriert wird, ist nicht selten der politische Einfluss der Verbände auf die Politik. Die Interessenvertretung, die in den touristischen Bereichen nicht sonderlich stark ist, sorgt sich um eine Lobby für die Branche. (Die Schwäche der Verbände ist nur bedingt Schuld der Verbände selbst, vielmehr der Gesamtheit der Betriebe.) Die Lobbyarbeit ist allein wegen der oft sehr zersplitterten Zuständigkeiten nicht so einfach. Verbände kämpfen gegen und für alles, was politisch entschieden werden soll, natürlich ohne zu beachten, ob die politischen Entscheidungen nun kurzfristig gedachte oder „vernünftige“ sind. Warum auch? Eine Interessenvertretung darf nicht zimperlich sein: Häufig unterliegen die führenden Verbandsfunktionäre einem Druck, wahrnehmbare Vorteile für die Mitglieder durchzusetzen. Ob eine bekämpfte Maßnahme wie strengere arbeitsrechtliche Regelungen, nun doch gesellschaftlich „richtig“ ist, das fragt sich ein Verband, jedenfalls nach außen hin, nicht. Und die im Verband - gewiss vorhandene - Dialektik im Umgang mit solchen Fragen wird in der Binnendiskussion auch nur mit Samthandschuhen angefasst: Es besteht für Verbandsvertreter ein innerer Druck, auch in der internen Debatte nicht dialektisch zu argumentieren, wodurch einseitige Positionen weiter gefestigt werden. Dennoch sollte man die Wirkung der Verbandsarbeit nicht verkennen: Interessen‐ vertretung ist eine sehr einseitige Sache. Ein Verband, der politisch etwas für seine Klientel erreichen will, muss poltern. Die Mitglieder registrieren das natürlich, denn die Verbände rechtfertigen ihre Existenz gerade auch dadurch, dass sie von ihrer Lobbyarbeit intern eindringlich berichten. Gleichzeitig vernimmt man den Hohn und die Kritik an der Regierung. Das Bild formt sich daraus: Die böse Politik ist gegen uns. Aber Achtung: Es gibt sie, die „vernünftigen“ Entscheidungen, und gerade sie sind es, die oft schmerzen. Ohne solche Maßnahmen, die in den ersten Jahren nach 12.4 Interessengruppen 269 <?page no="270"?> Wahlen sich häufen, hat ein Staat keine Überlebenschance. Ein Betrieb muss damit rechnen. An diesem Punkt wird die einseitige, manchmal wohl auch die Mitglieder unterschätzende Verbandsarbeit zur Crux: Sie macht blind. Eine Managerin, die nur ihrem Verband und großlettrigen Tageszeitungen glaubt, verliert eine sehr wichtige Fähigkeit, die kühle Antizipation. Rechnen Sie ruhig einmal mit einer für Sie schädlichen Entscheidung, rät man da den Unternehmen, auch wenn Ihr Verband diese verdammt. Das Akzeptieren von „vernünftigen“ Entscheidungen, die die Politik am Ende ja doch durchsetzt, verhindert Donquichotterie und reduziert gleichzeitig noch unnötige Politikverdrossenheit. 12.4.3.1 Exkurs: Die Folgen des Verzichts auf die Incoming-Verbände und Incomingstellen Wenn man vorschlägt, auf die touristischen Verbände im Incoming, die staatlich oder halbstaatlich finanziert sind, zu verzichten, müssen zunächst einmal die Güter, die bislang von den Incoming-Verbänden gestellt werden, untersucht werden. Diese sind zweckmäßigerweise nach ihrem Öffentlichkeitsgrad zu differenzieren. In → Tabelle 12.7 sind Beispiele für solche Güter entsprechend zugeordnet. Kollektivgüter/ Allmenden * Clubgüter Privatgüter ■ Destinationsmarketing ■ Konzepte zur nachhaltigen Entwicklung ■ Lobbyarbeit für die Touris‐ muswirtschaft ■ Informationen (z.-B. per Plakat) ■ Stellung bestimmter Ange‐ bote wie Kurkonzerte, für die das Ausschlussprinzip nicht gilt ■ Gästeführungen ■ kulturelle Veranstaltun‐ gen ■ Organisation von Messe‐ beteiligungen ■ Konzeption von Destina‐ tion Cards ■ Katalogerstellung ■ Reisen (organisiert als Incoming-Reiseveran‐ staltung) ■ (persönliche) Informatio‐ nen ■ Vermittlung von Hotel‐ zimmern ■ Beratungsaufgaben ■ Organisation von Kon‐ gressen/ Tagungen ■ Verkauf von Stadtplänen, Souvenirs etc. Anmerkung: * In der Regel handelt es sich um Kollektivgüter; u. U. kann jedoch Nutzungsrivalität, z. B. bei Konzerten ohne Eintrittsgeld, vorliegen. Tab. 12.7: Beispiele für Arten von Gütern, die von Verbänden und anderen staatlichen Institutionen des touristischen Incomings angeboten werden Die Folge des vollständigen Verzichts auf die Incoming-Verbände und andere staatliche Incoming-Institutionen ist anhand der dann nicht oder nur geringer angebotenen Güter zu messen: Wie schon im → Kapitel 7 ausgeführt, ist zu erwarten, dass Clubgüter und Privatgüter dann angeboten werden, wenn sie marktfähig sind. Das bedeutet, dass nur 270 12 Staatsversagen <?page no="271"?> diejenigen Güter, für die das Ausschlussprinzip anwendbar ist und die nicht marktfähig sind, nach einer Schließung der Incoming-Institution nicht mehr angeboten werden. Alle Kollektivgüter würden außerdem (zunächst) nicht mehr angeboten werden. In → Tabelle 12.8 sind die voraussichtlich verschwindenden Güter aufgeführt. Kollektivgüter/ Allmenden * Clubgüter Privatgüter ■ Destinationsmarketing (z.-B. Innenmarketing oder Imageprofilierung) ■ Konzepte zur nachhaltigen Entwicklung ■ Lobbyarbeit ■ Informationen (z.-B. per Plakat) ■ Stellung bestimmter Ange‐ bote wie Kurkonzerte, für die das Ausschlussprinzip nicht gilt ■ nicht marktfähige Club‐ güter (z.-B. subventio‐ nierte Destination Cards) ■ nicht marktfähige Privat‐ güter (z. B. gering nachge‐ fragte Pauschalreisen) Anmerkung: * In der Regel handelt es sich um Kollektivgüter; u. U. kann jedoch Nutzungsrivalität, z. B. bei Konzerten ohne Eintrittsgeld, vorliegen. Tab. 12.8: Beispiele für Arten von Gütern, die nach einer Schließung von Verbänden und anderen Institutionen des touristischen Incomings nicht mehr angeboten werden Bevor wir zu dem problematischen Bereich der Kollektivgüter bzw. Allmenden kom‐ men, soll zunächst die Frage der Club- und Privatgüter diskutiert werden. Es ist zu erwarten, dass nach einem Rückzug des Staates aus diesem Angebotsbereich das Ange‐ bot dann von privatwirtschaftlichen Unternehmen übernommen wird, wenn die Güter marktfähig sind. Eine Musicalpauschale, die von der städtischen Tourismusmarketing- GmbH angeboten wird, oder die gewinnbringende Vermarktung von Tagungshallen etc.: Alle diese Güter werden nicht verschwinden, weil sie für private Unternehmen interessant sind. Nur die Leistungen, die, wenn sie nicht mehr vom Tourismusverband (etc.) angeboten würden, nicht weiterhin am Markt wären, müssen näher betrachtet werden. Hier handelt es sich grundsätzlich um subventionierte Güter, für die eine geringere Zahlungsbereitschaft beim Publikum vorliegt als die Kosten der Erstellung sind. Welche Gründe können vorliegen, damit diese Güter weiterhin angeboten werden sollen? Diese Frage schließt an die Abschnitte „Externe Effekte“, „Umverteilung“ sowie „Meritorische und demeritorische Güter“ in → Kapitel 8 an: Es müssen Nutzen vorliegen, die einen Einsatz von Steuergeldern rechtfertigen. Diese Gründe sind bereits genannt (Multiplikatoreffekte und andere positive externe Effekte, sozialer Nutzen des touristischen Gutes, Charakteristik des meritorischen Gutes) und zumindest stark relativiert in den vorangegangenen Kapiteln, so dass hier folgendes Ergebnis gilt: 12.4 Interessengruppen 271 <?page no="272"?> Das Angebot von marktfähigen Privat- und Clubgütern durch staatliche und halb‐ staatliche Tourismusinstitutionen ist nicht marktwirtschaftskonform. Das Angebot von nicht marktfähigen Privat- und Clubgütern durch staatliche oder halbstaatliche Tourismusorganisationen ist nur in seltenen Fällen (z. B. extreme positive externe Effekte, klarer Charakter eines meritorischen Gutes) zu rechtfertigen; der Kur- und Gesundheitstourismus, in dessen Mittelpunkt das meritorische Gut Gesundheit steht, erhält auf diese Weise durchaus die Rechtfertigung für einen staatlichen Einsatz, der weit über das hinausgeht, was in reinen Urlaubsdestinationen sinnvoll ist. Von den in → Tabelle 8.10 genannten Kollektivgüter ist zunächst eines auszu‐ schließen: die Lobbyarbeit. Dass Hotel- und Gaststättenverbände oder Verbände von Reiseveranstaltern Lobbyarbeit betreiben, ist aus Sicht der Neuen Politischen Ökonomie zwar mit volkswirtschaftlichen Problemen verbunden, freilich kann man es den privatwirtschaftlichen Unternehmen nicht verbieten, sich entsprechend zu organisieren. Die Lobbyarbeit eines staatlichen touristischen Incoming-Verbandes allerdings ist eine geradezu groteske: Da setzt sich eine staatliche Institution bei einer anderen staatlichen Organisation für die eigenen Interessen ein. Dazu reicht allerdings wirklich die politische Ebene. Informationen, die zum Beispiel per Plakat weitergegeben werden, sind zwar formal Kollektivgüter; die Frage ist hier allerdings, worüber informiert werden soll: Wenn dies Güter sind, die marktfähig sind, dann wird der privatwirtschaftliche Anbieter u. U. dieses Kollektivgut anbieten. Damit verbleiben als Zentrum der Problematik des Verzichts auf staatliche oder halbstaatliche Incoming-Institutionen die Güter Destinationsmarketing und die Er‐ stellung touristischer Konzeptionen, in deren Mittelpunkt Güter, mit denen externe Effekte verbunden sind, stehen. Letzteres ist eine Staatsaufgabe - ganz ohne Zweifel: Ein Konzept für nachhaltigen Tourismus werden 100 Hoteliers einer Destination höchstwahrscheinlich nicht von sich aus erstellen - auch wenn sie vielleicht alle langfristig davon profitieren. Fragwürdiger ist durchaus das Destinationsmarketing an dieser Stelle. Braucht man das wirklich? Selbstverständlich wird man aus Sicht eines Anbieters in einem touristischen Zielgebiet sagen: Ja, das hilft uns. Und doch: Es han‐ delt sich hier um den Einsatz von Steuermitteln, der sich indirekt als Subventionierung zugunsten einer bestimmten Gruppe von Anbietern auswirkt. Das muss man nicht befürworten. Darüber hinaus ist die Frage, ob denn Destinationsmarketing weiterhin angebo‐ ten würde, wenn der Staat dieses nicht täte, durchaus nicht einfach mit nein zu beantworten. In bestimmten Konstellationen insbesondere mit wenigen, großen tou‐ ristischen Anbietern in einer Destination ist durchaus damit zu rechnen, dass diese auch gemeinsam Innen- und Außenmarketing betreiben würden. Die Crux für den Staat ist, dass vor allem in mittelständisch geprägten Destinationen die Chance auf gemeinsames Marketing der Unternehmen geringer ist: Folglich würde der Verzicht auf Staatsengagement hier die Konzentration fördern; im Kern ist die Frage des staatlichen Destinationsmanagements also eine Wettbewerbsfrage. 272 12 Staatsversagen <?page no="273"?> Daher soll zum Abschluss als Konzept für diesen Bereich das Destinationsmarketing durchaus in staatlicher Hand verbleiben - allerdings in einer vergleichmäßigten und reduzierten Form: idealerweise zentralisiert in einer staatlichen Gesellschaft. Darüber hinaus soll die Frage der Nachhaltigkeit des Tourismus vom Staat beeinflusst werden. Mehr allerdings nicht. Institutionell sollen diese auf ein Minimum reduzierten Aufgaben direkt beim Staat (auch wenn das angestaubt klingt) angesiedelt sein, um möglichst wenig „Eigenleben“ (das die Tourismus-GmbHs etc. durchaus führen) zu verhindern. Viele der Aufgaben, die heute von staatlichen oder halbstaatlichen Institutionen im Tourismus in Deutschland wahrgenommen werden, sind im Ausland längst ausgela‐ gert. Privatwirtschaftlich organisierte Incoming-Agenturen werden boomen, wenn das träge staatliche System zerschlagen wird. Außerdem sei angemerkt: Mit Hilfe von → Abbildung 12.11 ist gezeigt worden, dass Unternehmen, die keine sehr effektive Marktsituation haben, häufiger sich auf starken Lobby-Einfluss verlegen, da sie sich hiervon mehr Erfolg versprechen als von ihrer eigentlichen Markttätigkeit. Aus dieser Analyse erfahren die vielfältigen Aktivitäten der Incoming-, aber auch der Reisebüroverbände eine wichtige Begründung. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Althof, W. (2001). Incoming-Tourismus. de Gruyter Oldenbourg. ■ Berg, H., Cassel, D., Hartwig, K.H. (2007). Theorie der Wirtschaftspolitik. In Apolthe, Th. et al. (Hrsg.), Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik (Band-2, 9. 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Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise 273 <?page no="275"?> 13 Privatisierung und Deregulierung Jedes Wirtschaftssystem ist auf einer Achse zwischen Markt und Staat einzuordnen, wie es in → Abbildung 13.1 geschieht. Die Argumente, die für eine Positionierung sprechen sind sehr zahlreich: Es geht grundsätzlich immer um die Frage, wie sehr der Staat die Entscheidungen der Bürger und der Unternehmen beeinflusst bzw. wie viele Marktergebnisse nicht angetastet werden. Die Operationalisierung einer solchen Zuordnung ist sehr strittig, weil jeder Bereich, in dem Staatseinfluss ausgeübt wird, bewertet werden müsste: Sicherlich ist ein Verbot, in Flughafennähe Drachen steigen zu lassen, insgesamt weniger bedeutend als ein gleicher Eingriff in den Alkoholkonsum der Bevölkerung; nur um wieviel bedeutender ist Letzteres - und: welchen „Wert“ auf der Skala unten haben die jeweiligen Eingriffe? Das sind hier nicht lösbare Probleme; die → Abbildung 13.1 soll nur deutlich machen, worum es grundsätzlich geht. Markt Staat Pos. a Pos. b Pos. c Pos. d Abb. 13.1: Beispiele für Positionierungen von Wirtschaftssystemen Unterstellen wir einmal, ein europäisches Wirtschaftssystem befinde sich auf Position c. Dann wären Privatisierungs- und Deregulierungsmaßnahmen in der Lage, eine Position links von c zu erreichen. Je nach Intensität des markteinflussverstärkenden Eingriffs, könnten zum Beispiel die Positionen a oder b erreicht werden. Dass es um eine solche „Bewegung nach links“ hier geht, ist normative Voraussetzung für dieses Kapitel. Grundsätzlich könnten immer die Gegenbewegungen (Entprivatisierung und Regulierung) als Alternativen diskutiert werden; dies schadet hier aber dem Verständ‐ nis und soll deshalb vermieden werden. Unter Privatisierung versteht man den anteiligen oder gesamten Verkauf staatli‐ cher Unternehmen sowie weitere Maßnahmen, die in der Lage sind, den Anteil der Privatwirtschaft an den Umsätzen in einem wirtschaftlichen Bereich zu verbessern sowie den Übergang von Staatstätigkeiten aus einer öffentlich-rechtlichen in eine privatrechtliche Rechtsform. Man kann konstatieren, dass die Potenziale noch lange nicht ausgeschöpft seien, dass vor allem auf Länder- und kommunaler Ebene Privati‐ sierungen noch kaum stattgefunden haben. 13.1 Formen der Privatisierung Zunächst sollen die verschiedenen Privatisierungsarten voneinander abgegrenzt wer‐ den. <?page no="276"?> 13.1.1 Formale Privatisierung Formale Privatisierung: Es verbleibt bei dieser Maßnahme die Aufgabenerfüllung beim Staat, nur wird aus der öffentlich-rechtlichen eine privatrechtliche Rechtsform. Die herrschende Lehre, nach der öffentliche Betriebe mit eigener, privatrechtlicher Rechtspersönlichkeit bereits als formal privatisiert gelten, soll gelten. Allerdings wird der Staatsanteil an der wirtschaftlichen Tätigkeit in einem Land nicht verändert. Dennoch liegen in einer formalen Privatisierung Effizienzchancen. Durch eine Loslösung einer Tätigkeit in eine privatrechtliche Rechtsform hinein, kann ein fle‐ xibleres Management ermöglicht werden, das zum Beispiel im Personalwesen, im Bereich der Anreize und der Gewinnverwendung oder bei der Geschwindigkeit von Entscheidungen Vorteile gegenüber der staatsnäheren Form ausnutzen kann. Allerdings hängt die Ausnutzung der vermeintlichen Vorteile vom Rückzug der Kontrolleure ab: Wenn ein Geschäftsführer wie ein Amtsleiter agieren muss, dann werden die Nachteile (wie selbstverständlich auch die Vorteile) des staatsnahen Systems erhalten bleiben. Die Verringerung der Effizienzchancen eines formal priva‐ tisierten Betriebs geht einher mit der Erhaltung der Absicherung des Personals, seiner Bezahlung und seiner Aufstiegsregularien, mit den Grenzen für zustimmungspflichtige Investitionen oder auch mit dem politischen Eingriff in Marketingmaßnahmen; einer kommunalen GmbH, die von der Politik genutzt wird, um Repräsentationsaufgaben unentgeltlich zu erfüllen, gibt man mit dem Zugriff die Legitimation für rote Zahlen und man nimmt ihr damit den wirtschaftlichen Druck; eine staatliche Aktiengesellschaft, die genutzt wird, um soziale Aufgaben zu erfüllen, wird ihre (schlechten) Ergebnisse immer auf diese nicht gewinnorientierten Aufgaben zurückführen. Die Hoffnung, der Begriff GmbH allein bürge dafür, dass die Aufgaben effizient erfüllt werden, trügt. Es gibt eine Reihe von Untersuchungen, die nachweisen, dass öffentliche Unternehmen privatwirtschaftlichen Unternehmen wirtschaftlich unterlegen sind. 13.1.2 Materielle Privatisierung Mit materieller Privatisierung ist ein echter Rückzug des Staates von den Märkten verbunden. Dies kann durch Veräußerung von öffentlichen Unternehmen oder durch Abgabe von Leistungen an Private geschehen. Auch ist eine gemischte Form mit Konkurrenz zwischen privaten und öffentlichen Anbietern möglich. Die vielleicht klarste Form der Privatisierung ist der Verkauf von Staatsvermögen, das produktiv einsetzbar ist, an Private. Eine entscheidende Rolle spielt diese Privatis‐ ierungsform in Transformationssituationen, in denen neben der Rückgängigmachung von Enteignungen, Privatisierungen des ehemaligen Volkseigentums die Vorausset‐ zungen für eine dezentrale marktwirtschaftliche Steuerung des Wirtschaftsgeschehens ein wichtiges Mittel waren. Naheliegend sind folgende Branchen, die von materieller Privatisierung durch vollständigen oder anteiligen Eigentümerwechsel betroffen sind oder in näherer Zukunft sein könnten: Bahn, Post und Telekommunikation und auf kommunaler Ebene 276 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="277"?> Versorgungseinrichtungen wie Müllbeseitigung, Energie- und Wasserversorgung und der öffentliche Personennahverkehr. Außerdem kann man nennen: den Verkauf von Wohnungen, Unternehmen der Luft- und Raumfahrt, die Gasversorgung etc. Die üblichen Methoden der materiellen Privatisierung durch Eigentümerwechsel sind der Verkauf von Anteilen am öffentlichen Unternehmen oder die Ausgabe von zusätzlichen Anteilen, die vollständig veräußert werden, um so den Gesamtanteil des Staates am Unternehmen zu verringern. Dabei kann zwischen relativer und absoluter materieller Privatisierung differenziert werden. Bei relativer materieller Privatisierung wird lediglich der Anteil der staatlichen Investitionen gesenkt bzw. die Kapitalzufuhr gedrosselt, während bei der absoluten materiellen Privatisierung Unternehmen oder Anteile daran vom Staat verkauft werden. 13.1.3 Funktionale Privatisierung Leistungen, die vom Staat ausgeführt wurden, können privatisiert werden, indem der Staat zwar die Kontrolle und die Finanzierung der Aufgabenerfüllung behält, die Durchführung aber an Private abgibt. Funktionale Privatisierung ist Outsourcing staatlicher Tätigkeiten. Beispiele hierfür gibt es derer viele: Die Reinigungstätigkeiten in öffentlichen Gebäuden, das Einsetzen privater Wachdienste an Bahnhöfen, die Erstellung von Gutachten durch Private für den Staat etc. 13.1.4 Implizite Privatisierung Auf Märkten, die bislang vom Staat beherrscht wurden, kann man durch Deregulie‐ rungsmaßnahmen eine Konkurrenzsituation schaffen, die durch zusätzliche private Anbieter entsteht. Die öffentliche Hand bleibt ein Anbieter in diesem Bereich. Beispiel für diese Form der materiellen Privatisierung ist der Fernsehübertragungsbereich in Deutschland, wo öffentlich-rechtliche und private Anbieter nebeneinander existieren. Die Problematik wird deutlich: Es bedarf auf solchen gemischten Märkten immer einer Kontrolle der Bedingungen. Der Sinn des Erhalts des staatlichen Angebots kann nur im Vorliegen von externen Effekten, meritorischen Gütern oder sozialen Interessen in Verbindung mit dem betreffenden Gut liegen. Deshalb bedarf es aber eines gewissen Schutzes des staatlicherseits angebotenen Gutes; dieser Schutz darf freilich nicht dazu führen, dass die privaten Anbieter ihr Interesse an dem Markt verlieren. 13.2 Der Trend zur Privatisierung und seine Grenzen Die Jahrzehnte bis 2010 waren wirtschaftspolitisch von einer Privatisierungswelle geprägt; die Beweggründe sind überall die gleichen gewesen: die großen Haushaltsde‐ fizite und die ineffiziente Beschäftigungs- und Investitionspraxis staatlich geführter 13.2 Der Trend zur Privatisierung und seine Grenzen 277 <?page no="278"?> Unternehmen. Nach 2010 gibt es eine gewisse Rückbesinnung auf staatliches Engage‐ ment in den betroffenen Bereichen zu beobachten. Der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung sowie das Angebot von Gütern, die ohne Staatseinfluss nicht oder zu teuer angeboten würden (und die positive externe Effekte verursachen, im Zusammenhang mit sozialen Zielen stehen oder als meritorisch eingeschätzt werden) muss oder kann beim Staat verbleiben. Es gibt die Begründung für die Fortsetzung der Staatstätigkeit, aber man muss sich bewusst sein, dass diese Fortsetzung der Staatstätigkeit (oder zusätzliche Staatstätigkeit) in diesem Bereich oft mit Trade-offs verbunden ist, d. h.: es gibt oft Effizienznachteile durch geringere Anreize. So soll die Konzentration bei der folgenden Diskussion der Privatisierungsmöglichkeiten im Tourismus auf der Ebene des angebotenen Gutes erfolgen, unterstellend, dass eine Privatisierung grundsätzlich sinnvoll ist und der volkswirtschaftlichen Effizienz zugutekommt. 13.3 Die touristische Privatisierung Zwar ist der Tourismus, zumindest im Beherbergungs- und Reiseveranstalterbereich, relativ wenigen Eingriffen ausgesetzt, dennoch ist diese Branche nach wie vor vom Staatseinfluss abhängig. Dies gilt stark für den Incoming-Tourismus, aber auch staatliche Beteiligungen an Verkehrsunternehmen und Reiseveranstaltern sind dieser Erkenntnis zuzuordnen. Nicht zuletzt ist der Schutz, den Non-Profit-Unternehmen im Tourismus durch den Staat erhalten, ein Indiz für die staatliche Haltung. Der Eindruck, die Politik, insbesondere die Kommunalpolitik, werfe sich auf das Thema Tourismus, wenn sie in anderen Bereichen (Entsorgung oder Versorgung zum Beispiel) an Einfluss verliere, drängt sich bisweilen durchaus auf. Formale Privatisierungen allerdings spielen eine bedeutende Rolle. Die Tendenz der Forderungen aus → Tabelle 13.1 ist deutlich: Es wird vor allem auf formale Privatisierung abgehoben. Das entspricht der Regel - zumindest im Incoming-Tourismus. Hierzu gibt es eine Reihe von Konzepten, die sich mit den verschiedenen Möglichkeiten, eine touristische Angebotsleistung aus der „Enge des Amtes“ herauszulösen, beschäftigen. Es werden genannt: Eigen- und Regiebetrieb, Vereine, privatrechtliche Gesellschaftsformen. In zahlreichen Gemeinden hat man eine kommunale (Tourismus-)GmbH gegründet, die an die Stelle des bisherigen Verkehrsamtes bzw. der Kurverwaltung getreten ist. Dabei wird überwiegend die Überlegenheit der privatrechtlichen Rechtsform bei der Frage der effizienten Bereitstellung des Angebots betont. Dies soll hier nicht weiter vertieft werden, da das Hauptaugenmerk aus noch zu erläuternden Gründen auf die materielle Privatisierung gelegt werden soll. Die Herangehensweise soll einen im Forderungskatalog aus → Tabelle 13.1 im‐ plizit schon gegangenen Schritt voranstellen. Es sollen die Leistungen, die zurzeit im Tourismus staatlicher- oder halbstaatlicherseits erbracht werden auf ihre mögli‐ chen Privatisierungsformen hin untersucht werden. Erst dann kann über mögliche 278 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="279"?> betriebswirtschaftliche Eingriffe diskutiert werden: Aus Staatssicht widerspricht eine materielle Privatisierung ja gerade dieser Diskussion, soll doch der Private es betriebs‐ wirtschaftlich regeln. Leistung formale Privati‐ sierung Eigentü‐ merwech‐ sel funktio‐ nale Pri‐ vatisie‐ rung implizite Privati‐ sierung Outgoing-Tourismus - - - - Reiseveranstaltung allg. - + - - Reiseveranstaltung in Verbindung mit meritorischen Gütern - V + - Flughäfen - + - - Eisenbahnverkehr, Fähren - V + 0 Incoming-Tourismus - - - - Information - V (+) - Vermittlung (gegenüber Gästen und Reiseveranstaltern) - V (+) 0 Organisation von Kongressen, Messen - + - - Verwaltung öffentlicher Einrichtungen (Stadthallen, Konzerthäuser, etc.) - V + - Konzeption von Destination Cards - V - - Destinationsmarketing (inklusive In‐ nenmarketing) (+) - + - Angebot von öffentlichen Gütern (Kur‐ konzerte etc.) (+) - + - Incoming-Reiseveranstaltung - V - - Gästeführungen - V (+) 0 Konzepte zur nachhaltigen Entwick‐ lung (+) - + - Organisation von Messebeteiligungen - V (+) - Verkauf von Stadtplänen, Souvenirs etc. - + - - Stellung, Verwaltung und Durchfüh‐ rung eines Kur- und Bäderangebots im Bereich der Sozialgäste (+) V + - Stellung, Verwaltung und Durchfüh‐ rung eines Kur- und Bäderangebots im Bereich der Privatgäste (+) - + - 13.3 Die touristische Privatisierung 279 <?page no="280"?> Erläuterungen: + = gut geeignet; (+) = wird von vielen Beteiligten als gut geeignet angesehen; V = geeignet, Risiko der Verringerung/ Verteuerung des Angebots; 0 = Nur sinnvoll, wenn das staatliche Angebot unsubventioniert oder klar abgegrenzt ist Tab. 13.1: Privatisierungsmöglichkeiten für den Bereich Tourismus Es ergeben sich drei Gruppen von Gütern, für die drei grundsätzliche Privatisierungsst‐ rategien sich anbieten. Diese sind in → Tabelle 13.2 zusammengefasst. Strategie Güterbeispiele Rückzug des Staates Ein Eigentümerwechsel ist sinnvoll, weil das angebotene Gut nach dem Rückzug nicht in geringerer Menge bzw. zum höheren Preis angeboten wird oder eine nicht so große Be‐ deutung für den Nachfrager hat. - ■ Reiseveranstaltung allgemein ■ Flughäfen ■ Incoming-Reiseveranstaltung ■ Informationen ■ Verkauf von Stadtplänen, Souvenirs ■ Vermittlung ■ Organisation von Messen/ Kongressen ■ Konzeption von Destination Cards ■ Gästeführungen Rückzug des Staates in Erwägung ziehen Ein Eigentümerwechsel bzw. die Aufgabe des Staatsangebotes muss für verschiedene Güter hinsichtlich ihrer Wirkung auf Externalitäten, die Verteilung und den Konsum meritorischer Güter überdacht werden. - ■ Veranstaltung meritorischer Reisen ■ Eisenbahnverkehr ■ Verwaltung öffentlicher Einrichtungen ■ Gästeführungen ■ Stellung, Verwaltung und Durchführung eines Kur- und Bäderangebots im Bereich der Sozialgäste ■ Stellung, Verwaltung und Durchführung eines Kur- und Bäderangebots im Bereich der Privatgäste Rückzug des Staates bedeutet wahr‐ scheinlich das Verschwinden des Gutes Bestimmte touristische Güter, die bislang i.-d.-R. vom Staat angeboten werden, ver‐ schwinden voraussichtlich, wenn der Staat sich zurückzieht; hier bieten sich nur die for‐ male oder die funktionale Privatisierung (oder der gänzliche Verbleib beim Staat*) an. - ■ Destinationsmarketing ■ Angebot öffentlicher Güter (wie z. B. Kur‐ konzerte) ■ Konzepte zur nachhaltigen Entwicklung Anmerkung: * Dafür spricht durchaus viel. Tab. 13.2: Die drei Privatisierungsstrategien im Tourismus Jede Privatisierung muss auf verschiedene Fragen hin geprüft werden. Diese betreffen die Leistungssicherheit, die Haushalts-, die Arbeitnehmer- und die Marktwirkungen. Die Marktwirkung einer Privatisierung spiegelt sich in der Senkung der Staatsquote und der Entstehung einer neuen Marktform wider. Privatisierungsgegner argumentie‐ ren, dass privaten Betreibern häufig die Monopolmacht in die Hand gegeben werde. 280 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="281"?> Es muss vorab hier erwähnt werden, dass derjenige Anbieter oder diejenigen Anbieter, die das ursprünglich staatliche Angebot im Falle der Privatisierung fortsetzen, einer Wettbewerbskontrolle unterliegen müssen. Die Haushaltswirkungen sind für den Staat im Falle der touristischen Leistungen in zwei Bereiche zu unterteilen: Bei dem Rückzug aus dem Angebot von Gütern, die ursprünglich subventioniert wurden, sind die Haushaltswirkungen positiv; bei dem Verzicht auf die Fortsetzung von gewinnbringenden Tätigkeiten sind die Haus‐ haltswirkungen negativ, sofern nicht die zusätzlichen Steuereinnahmen die früheren Gewinne überkompensieren. Der Rückzug aus diesem Bereich ist allerdings mit dem hier genannten Argument nicht zu verhindern, weil es gerade diese touristischen Angebote sind, die in marktwirtschaftsinkonformer Weise zurzeit staatlicherseits auf den Markt gebracht werden. Die Leistungssicherheit soll im Folgenden (unter 13.3.1 bis 13.3.3) diskutiert werden. Eng damit verbunden ist die Wirkung auf die Arbeitsmärkte: für eine Leistung, die weiterhin (nach Privatisierung nur nicht mehr vom Staat) angeboten wird, werden dementsprechend ausgebildete Arbeitskräfte benötigt; nur handelt es sich hierbei möglicherweise um einen Wechsel: Ein Arbeitnehmer verliert seine Stelle, während ein anderer eine neue bekommt. 13.3.1 Rückzug des Staates Privatisierungsbedürftig sind in marktwirtschaftlichen Systemen in jedem Falle alle diejenigen öffentlichen Institutionen, die Güter anbieten, die in privatrechtlicher Form weiterhin in derselben (oder einer größeren) Menge konsumiert werden würden. Mit diesen Gütern dürfen keine wesentlichen negativen externen Effekte verbunden sein. Es ist bewusst nicht von der Angebotsmenge die Rede, denn theoretisch wird zwar dieselbe Menge angeboten, dieses freilich oft zu einem höheren Preis. Wenn die konsumierte Gütermenge nach Privatisierung mindestens gleich groß bleibt, dann ist entweder der Preis nicht gestiegen oder die Qualität hat sich verbessert. Die Eigenschaft des Staates als Eigentümer von Flughäfen kann durchaus zu Wohlstandsverlusten führen kann, da der Staat sich durch die verschiedenen Standorte selbst Konkurrenz macht. Die privatisierten britischen Flughäfen erheben variable Landegebühren und durch Yield-Management wird eine gleichmäßigere Auslastung und damit effizientere Ressourcennutzung erreicht; das kann man auf die Privatisie‐ rung zurückführen. Schwieriger ist die Beurteilung derjenigen Fälle, bei denen in der Ausgangssituation Güter vom Staat angeboten wurden, die im Falle einer Privatisierung in geringeren Mengen konsumiert werden würden, weil mit dem Staatsangebot eine Subventionie‐ rung verbunden war. Der klassische Fall ist im Tourismus die Subventionierung aufgrund des Vorliegens von positiven Effekten, die als Multiplikatoreffekte im Wesentlichen innerhalb der Destination verzeichnet werden können. Diese Güter müssen jedoch nicht ohne Weiteres von der Privatisierung ausgenommen werden. 13.3 Die touristische Privatisierung 281 <?page no="282"?> Die wesentliche Frage bei der Privatisierungsentscheidung ist die Bedeutung der externen Effekte. Schlichte Multiplikatoreffekte rechtfertigen einen Staatseingriff nicht: ansonsten müsste z. B. jedes Metzgergeschäft oder jeder Taxifahrer vom Staat mitfinanziert werden: denn auch sie verursachen positive externe Effekte, indem sie ihre Einnahmen wiederum teilweise verwenden, um anderweitig Nachfrage zu zeigen. Wenn denn ein Gut auch nach eingehender Prüfung sich als so wichtig erweist, dass die staatliche Unterstützung weiterhin gewährt werden soll, um die Konsumreduzie‐ rung zu verhindern, bleibt als Möglichkeit noch die formale Privatisierung gekoppelt mit einer Fortsetzung der Subvention. 13.3.2 Rückzug des Staates in Erwägung ziehen Zwar würden Kur- und Bäderangebote oder Stadtführungen nicht gänzlich verschwin‐ den; zwar würden weiterhin Eisenbahnen fahren und bestimmte öffentliche Gebäude bewirtschaftet - aber die Menge dieser Angebote liefe womöglich Gefahr, zurückzu‐ gehen, wenn der Staat sich als Anbieter zurückziehen würde. Dieser Bereich ist sehr heikel, weil zum Beispiel dem Argument, eine noch so geringe Möglichkeit, zum Beispiel die medizinische Versorgung zu verbessern sei auszunutzen, egal was es koste, schwer zu begegnen ist. Dieser ethischen Einstellung ist kaum zu widersprechen, wäre die Finanzierung der medizinischen Leistungen in jeder Höhe gesichert. Dem ist aber keinesfalls so. Dem Argument massiver Haushaltslücken ist noch ein zweites hinzuzufügen: selbst bei ausgeglichenen Haushalten ist das Angebot eines als meritorisch deklarierten Gutes durch den Staat kein Selbstläufer: Er (der Staat) muss sich bei jedem so motivierten Markteingriff fragen, ob der Einsatz von Steuergeldern wirklich die gewonnenen Nutzenzuwächse für die Konsumenten des Gutes rechtfertigt. Dazu einige Beispiele: Eine Stadtführung, die kostenlos von einer Gemeinde angeboten wird, erzeugt Kosten, die vom anonymen Steuerzahler finanziert werden. Wie bedeutend sind denn die Nutzen, die da erzeugt werden? Würde nicht bei einem wirklichen Interesse der Reisenden eine Führung auch bezahlt werden? Sind die Einnahmereduzierungen, die der Staat hat, weil er Tourismusanbieter als gemeinnützig erklärt, wirklich hinzunehmen? Könnte man die soziale Problematik, die mit Jugendherbergen verbunden ist, nicht anderweitig lösen? Müssen für Vereinsveranstaltungen wirklich Räumlichkeiten umsonst oder zu nicht kostendeckenden Preisen in Gemeindezentren gestellt werden? Natürlich gibt es hier auch Argumente, die für eine Beibehaltung des Staatseinflusses sprechen, die Betrachtung der Opportunitätskosten freilich macht es bisweilen schwer. Die Opportunitätskosten für eine Einheit des betrachteten Gutes entsprechen der Einbuße bei einem anderen Gut, die infolge der anderweitigen Verwendung der Produktionsfaktoren auftritt. Die Frage nach der staatlichen Entscheidung zugunsten einer bestimmten Verwendung von Produktionsfaktoren ist grundsätzlich berechtigt; da, wo ein Rückzug keine gravierenden Folgen hätte, muss sehr eindringlich die Notwendigkeit des Einsatzes von Steuergeldern geprüft werden. 282 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="283"?> 13.3.3 Rückzug des Staates bedeutet das Verschwinden des Gutes Dass in einer großen Destination, die von vielen kleinen touristischen Anbietern geprägt ist, das Destinationsmarketing fortgesetzt würde, ist nicht zu erwarten. Dass Kurkonzerte in der heutigen Form weiterhin angeboten würden, nähme der Staat seine Finanzierung zurück, ist sehr unwahrscheinlich. Auch würden mehrere private Unternehmen sich vermutlich nicht um ein Konzept zur nachhaltigen Tourismusentwicklung der Destination bemühen. Diese Güter verschwinden, wenn man sie privatisieren wollte, möglicherweise vollständig. Das ist vor allem für die Frage des ökologischen Eingriffs nicht zu rechtfertigen. Daher muss zumindest in diesem Fall auf eine Privatisierung verzichtet werden, wenn man das Gut erhalten möchte. Ein weiteres Beispiel wären viele Journalistenreisen, die die Destination und nicht einzelne Leistungsträger im Fokus haben. 13.4 Trends der Privatisierungen Aus einer Dominanz der betriebswirtschaftlichen Herangehensweise an Abläufe könnte man die zentrale Bedeutung einer formalen Privatisierung folgern. Die Konzentration bei der Privatisierung im Incoming-Tourismus macht allerdings in der Realität bislang häufig bei der formalrechtlichen und organisatorischen Frage halt. Die Frage ist, ob eine nachhaltige Verbesserung der Tourismusorganisation zu erwarten ist, wenn nur Namen und Rechtsformen geändert werden und die Zuschnitte der Destinationen für das Außenmarketing angepasst werden, solange gleichzeitig der Einfluss der Politik und der Politiker erhalten bleibt. Hier muss noch ergänzt werden, dass der Beteiligung Privater an den privatrechtlichen Organisationen im Incoming- Tourismus EU-rechtliche Grenzen gesetzt sind. Es zeigt sich, dass viele der Ansätze im betriebswirtschaftlichen Bereich verbleiben, dass jedoch die Staatsquote durchaus nur teilweise verringert werden soll. Die auch materiell privatisierungsfähigen Güter sind jedoch ihrer weit mehr als an dieser Stelle genannt. Vor allem müssen Konkretisierungen hinsichtlich der Privatisierungsarten erfolgen. Formale Privatisierungen bleiben zwar unter Umständen sinnvoll. Die marktwirt‐ schaftliche Ausgestaltung des Wirtschaftssystems wird durch eine formale Privati‐ sierung praktisch nicht beeinflusst. Der marktwirtschaftliche Grundsatz ist: Private stellen das Angebot. Nur in begründeten Ausnahmefällen mischt der Staat sich ein. Als Begründung reicht es keineswegs aus, dass die Vermutung besteht, durch ein staatliches Angebot komme es zu keinen Effizienzeinbußen. 13.5 Deregulierung Für verschiedene Branchen werden Besonderheiten angenommen, die es rechtfertigen, dass der Staat regulierend eingreift. Die Regulierungsziele sind bereits aufgezeigt in den vorangegangenen Kapiteln: 13.4 Trends der Privatisierungen 283 <?page no="284"?> ■ volkswirtschaftliche Effizienz in Situationen mit natürlichen Monopolen ■ Sicherstellung des Angebots von Kollektivgütern ■ Steigerung und Beeinflussung des Angebots von meritorischen Gütern ■ Verringerung und Beeinflussung des Angebots von demeritorischen Gütern und ■ Umverteilung Diese Ziele sind auf verschiedene Arten erreichbar; eine davon ist der regulierende Einfluss des Staates, der unter Umständen verzichtbar macht, dass der Staat selbst der Anbieter des jeweiligen Gutes ist. Oft geht eine Regulierung jedoch mit Staatsengage‐ ment als Produzent einher. Ab den 1960er-Jahren ist eine wachsende Zahl von Preis- und Mengeneingriffen in Marktprozesse erkennbar. Diese Zeit ist von der Regulierung der Märkte geprägt; die positive Motivation für Regulierung ist niemandem abzusprechen, denn die oben genannten Ziele sind grundsätzlich positive. Die wesentlichen Formen der regulierenden Eingriffe fasst → Abbildung 13.2 zusammen. Im Folgenden sollen die wichtigsten Regulierungsarten kurz beschrieben werden, um später die deregulierenden Eingriffe beurteilen zu können. Dabei wird auf die Diskussion der Qualitätsvorgaben verzichtet, da diese schon im → Kapitel 8 diskutiert wurden. Begründungen für die Regulierungen Eingriffe Vorliegen von natürlichen Monopolen Sicherung des Monopols Sicherstellung des Angebots von Kollektivgütern (Teilweise) Freistellung vom GWB (Steigerung des) Angebot von meritorischen Gütern Versorgungsverpflichtung (Lieferungszwang) (Reduzierung d.) Angebot v. demeritorischen Gütern Mindestpreise Umverteilung Höchstpreise Sonstiger Anbieterschutz Qualitätsvorgaben Sonstiger Verbraucherschutz Abb. 13.2: Regulierende Eingriffe und ihre Begründungen 284 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="285"?> 13.5.1 Monopolgarantie und Versorgungsverpflichtung Das wesentliche Argument, nicht allein Preise zu kontrollieren, sondern auch einen institutionellen Eingriff vorzunehmen, indem man das in einer natürlichen Mono‐ polsituation anbietende Unternehmen vor Konkurrenz schützt, ist die Gefahr der „Rosinenpickerei“. Mit der Monopolgarantie für beispielsweise Bahn und Post sind sozial- und regionalpolitische Garantien verbunden. Diese Tatsache ist die wesentliche Begründung dafür, in Kombination mit der Versorgungsverpflichtung Unternehmen ihre Monopolstellung zu garantieren. Typische Sektoren sind die Versorgungs- und Entsorgungsdienste, Telekommunika‐ tion und der Verkehrssektor. In der Regel handelt es sich um Branchen, in denen ein ausgeprägtes Netz wie etwa das Schienennetz, vorhanden ist. 13.5.2 Freistellung von wettbewerbsrechtlichen Regelungen Das Vorliegen eines natürlichen Monopols ist eine Begründung für die teilweise Freistellung von wettbewerbsrechtlichen Regelungen. Darüber hinaus sind für wei‐ tere Wirtschaftsbereiche Sonderregelungen geschaffen. Die Begründungen sind im Wesentlichen der Schutz vor ruinöser Konkurrenz und die Witterungsabhängigkeit des Produktes. Die teilweise so geschützten Branchen sind - neben den unter Mono‐ polgarantie bereits genannten - Taxenbetriebe und die Land- und Forstwirtschaft. Der Schutz vor ruinöser Konkurrenz ist gleichzeitig ein Verbraucherschutztatbestand - insbesondere im Bereich Banken und Versicherungen. 13.5.3 Preiseingriffe Einher mit der Existenz öffentlicher Unternehmen und regulierter Bereiche geht die Preiskontrolle. Diese ist einem System staatlicher Unternehmen immanent; aber auch Gebührenordnungen für Ärzte, Architekten oder Bausparkassen sind staatliche Preis‐ vorgaben. Dabei ist ein Schwachpunkt, dass der regulierenden Behörde die inneren Kostenstrukturen der zu Kontrollierenden nicht komplett transparent gemacht werden. 13.5.4 Die Folgerung aus der Kritik Neben der technologischen Begründung, dass die Voraussetzungen für natürliche Mono‐ pole durch Entwicklungen neuer Produkte und Produktionstechnologien in vielen Märkten (z.-B. Kommunikation) nicht mehr gegeben sind, spielen die Trade-offs der durchgeführten Regulierungen eine große Rolle bei der zunehmenden Ablehnung solcher Eingriffe. Die Trade-offs aus der Regulierung sind sehr problematisch, da sie den Wettbewerbs‐ druck verringern und somit den entscheidenden Antrieb auf veränderte Knappheits‐ verhältnisse von Gütern und Faktoren zu reagieren und daher Ressourcen effizient einzusetzen Stück für Stück reduzieren. 13.5 Deregulierung 285 <?page no="286"?> Die marktwirtschaftliche Strategie kann daher nur sein: So wenig Regulierung wie möglich. Als Reaktion auf die zunehmende Erkenntnis, dass die Regulierungen der 1960er- und 1970er-Jahre effizienzverringernde Folgen hatten, gibt es seit Beginn der 1980er-Jahre eine ausgeprägte Diskussion um die Deregulierung einzelner Bereiche. Im Lebenszyklus einer Regulierungsbehörde, die in ihrer „Reifephase“ sich zuneh‐ mend als Anwalt des zu regulierenden Unternehmens betrachtet, während das Inter‐ esse der Öffentlichkeit an der Regulierung rapide geschrumpft ist, sind Zeiten zu definieren, in denen die Behörde selbst ineffizient ist. In dieser Phase differenziert die Behörde gemeinsam mit dem zu regulierenden Unternehmen die Regulierungstat‐ bestände immer weiter aus. Dies ist im Interesse beider Seiten: Das Unternehmen wird vor zu großen Wettbewerbsanstrengungen geschützt, die Behördenvertreter erhalten sich Macht, Prestige, Aufgabe und Budget. Den Zielen der Regulierung entgegen stehen die Ziele ■ ökonomische Effizienz und ■ hohes Wachstum, die sich. Daher wird ein Abbau der staatlichen Regulierung gefordert. Dazu müssen Märkte offengehalten werden, technologische Forschung gefördert und Marktversagen gegen die Staatsmöglichkeiten realistisch abgewogen werden. 13.5.5 Der Sinn und die Formen der Deregulierung Deregulierung umfasst im weiteren Sinne die Gegenstrategien zur Überwachung, Eingrenzung und Ordnung durch den Staat in Bezug auf die Privatwirtschaft. Dabei geht es um die Verringerung der Integrationstiefe der Unternehmen, die Definition bestreitbarer Teilmärkte und die Aufgabe struktur- und regionalpolitischer Ziele. Im regulierten Wirtschaftsbereich lässt sich feststellen, dass die Betriebe beachtliche Größe durch vertikale und horizontale Aggregationen erreicht haben. Dabei sind in einem Unternehmen in der Regel viele Bereiche integriert worden, für die eine Regulierung eigentlich gar nicht begründbar ist. Desintegration dieser Unternehmen bedeutet, dass es in verschiedene Unternehmensteile zergliedert wird. Ein Beispiel für bestreitbare Teilmärkte ist der Betrieb von Eisenbahnen (im Gegen‐ satz zum Aufbau des Schienennetzes). Die Präferenz für struktur- und regionalpolitische Ziele ist beim Eingriff in Unter‐ nehmen durch den Staat mit erheblichem allokativem Mehraufwand verbunden, was zumindest eine kritische Kosten-Nutzung-Betrachtung der Maßnahmen erfordert. 13.5.6 Regulierung und Deregulierung im Tourismus Verschiedene touristische Bereiche sind von Regulierung betroffen und daher werden sie auch mehr oder weniger in der Deregulierungsdiskussion behandelt. Ganz zentral ist der Verkehrssektor betroffen. 286 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="287"?> In → Abbildung 13.3 sind die wichtigsten regulierten touristischen Bereiche und die Begründungen für die Regulierung angegeben. Wesentliche regulierte touristische Bereiche Begründungen für die Regulierungen Luftverkehr und Flughäfen Vorliegen von natürlichen Monopolen Bahnverkehr Sicherstellung des Angebots von Kollektivgütern Flugsicherheit (Steigerung des) Angebot von meritorischen Gütern Non-profit-Anbieter (Reduzierung d.) Angebot v. demeritorischen Gütern Förderung des Baus der touristischen Infrastruktur Umverteilung (sozial und regional) Steuerliche Eingriffe bei touristischen Betrieben Sonstiger Anbieterschutz Vorschriften für Prädikatsanerkennungen Sonstiger Verbraucherschutz Eingriffe bei Reisebüros und -veranstaltern Nationale Sicherheit Regulierungen im Incomingtourismus Externe Effekte Abb. 13.3: Regulierte touristische Bereiche und ihre Begründungen Luftverkehr und Flughäfen Der Luftverkehr ist bis heute von umfassenden Regulierungen geprägt, die freilich in den letzten Jahrzehnten reduziert wurden. Zur Regulierung beigetragen haben in Deutschland eine Reihe von bilateralen Verträgen, die mit mehr als 80 Staaten abgeschlossen wurden, die die Verkehrsrechte, den Marktzugang, die Beförderungs‐ kapazitäten, Tarife und Frachtraten sowie Pooling (Zusammenarbeit mehrerer für eine Route zugelassener Gesellschaften) regelten. Die Folge dieser auch von anderen Staaten durchgeführten Eingriffe waren regelmäßig massive Bevorteiligungen der jeweils nationalen Fluggesellschaft. Die Konsequenz dieser Regulierungen waren eine schlechte Marktversorgung und hohe Preise; der Innovationsdruck für die geschützten Unternehmen war gering. Eine Optimierung der Netzbildung der einzelnen Unternehmen wurde weitgehend verhindert; 13.5 Deregulierung 287 <?page no="288"?> in der Folge entwickelten sich überschneidende oder parallele Netze, die nicht kosten- und nachfrageorientiert gestaltet werden konnten. Die Begründungen für die Regulie‐ rungen waren sicherheitspolitischer sowie ökonomischer Natur: Das Vorliegen von natürlichen Monopolen wird regelmäßig als Grund für den Eingriff genannt. Den Anfang der Deregulierungsbewegung im Luftverkehr der Industriestaaten machte die USA mit der zunehmenden Genehmigung wettbewerbsorientierter Tarife und der Lockerung restriktiver Charterflugbedingungen. Die wesentliche Struktur der inner-US-amerikanischen Marktordnung wird geprägt durch freie Tarifgestaltung, eine freiere Gestaltung des Streckennetzes, den Geltungsbereich der Anti-Trust-Ge‐ setze und Vertriebsfreiheit; als Kontrollinstanz für Sicherheitsfragen blieb die dem Verkehrsministerium zugeordnete FAA (Federal Aviation Administration) erhalten. In vier Phasen wurde in Europa die Deregulierung des Luftverkehrs 1987 bis 1997 teilweise nachvollzogen. Der europäische und amerikanische Luftverkehr ist seither von einer Straffung und Neuordnung des Streckennetzes und vor allem von größerer Auslastung und einer höheren Kostendeckung geprägt; freilich ging mit der Deregulierung eine (relative) Kürzung des Personalbestandes und eine Beschränkung des Serviceangebots und des Personalbestandes einher. Dass Fliegen heute ein Fortbe‐ wegungsmittel der Massen ist, das häufig sich - neben der zeitlichen Ersparnis - auf innerkontinentalen Strecken als die preiswerteste aller Varianten erweist, hat gewiss viel mit der durchgeführten Deregulierung zu tun. Welche Bedeutung schlussendlich welchen Veränderungen im Luftverkehr zuzuschreiben ist, kann nur schwer beurteilt werden, da mit den Deregulierungen wirtschaftliche und technische Veränderungen einher gingen, die ebenfalls die Marktsituation im Luftverkehr beeinflusst haben. Bahnverkehr Die Bahnreform 1994 sollte die Probleme der Deutschen Bahn AG, die sich in ho‐ hen jährlichen Defiziten und einer behördlichen, nicht kundenorientierten Struktur zeigten, lösen. Die Bahn war mit der Begründung des Vorliegens eines natürlichen Monopols von Konkurrenz bis dahin weitestgehend freigestellt gewesen. Zentraler Punkt der Deregulierungsbestrebungen ist die vertikale Desintegration. Der eigentliche Grund für die natürliche Monopolsituation ist das Schienennetz: Dieses wurde von der eigentlichen Verkehrsleistung organisatorisch getrennt, so dass die Deutsche Bahn AG im Bereich Schienenverkehr in eine Konkurrenz eintreten kann, indem eine implizite Privatisierungssituation entsteht. Außerdem wurde die Belastung der Bahn durch struktur- und sozialpolitische Aufgaben abgeschafft. Kommunen, die Interesse an einem nicht kostendeckenden Betrieb von Bahnstrecken haben, müssen die dadurch entstehenden Verluste tragen. Die Zunahme privater Bahnbetriebe im deutschen Netz ist eine Folge der Deregu‐ lierung. Freilich ist damit weitgehend keine Konkurrenz auf bestimmten Strecken im engeren Sinne entstanden; dennoch hat die Ausschreibung für eine gewisse Streckung der Deutschen Bahn geführt, wenn sie sich um Konzessionen bemüht. 288 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="289"?> 6 Hier ist die Erhaltung von Kulturen, die dem Touristen direkt als Unterhaltung dient, einmal ausge‐ nommen; in diesem Kontext gibt es freilich rudimentäre Erscheinungsformen, die als Inszenierung wenig kulturellen Wert haben. Regulierung im Incoming-Tourismus Die Regulierungen im Incoming-Tourismus sind sehr vielschichtig und verschiedenen Begründungen für die Regulierung zuzuordnen Die Bedeutung der Besucherlenkung als Regulierung im Incoming-Tourismus ist von zentraler Bedeutung. Deregulierung im Incoming-Tourismus betrifft im Wesentlichen zwei Bereiche: Der Einfluss der Kommunen auf das touristische Angebot und die Nachfragelenkung. Die Folgen einer Deregulierung, die vergleichsweise aus vielen kleinen Schritten bestehen würde, beträfen insbesondere den Staatseinfluss auf die Aufgaben, die bislang von den Incoming-Verbänden wahrgenommen werden: Der dominierende Aspekt ist in diesem Bereich die Privatisierung. Außerdem betrifft Deregulierung im Incoming-Tourismus die Frage nach der Reduzierung der Lenkung der Besucherströme. Beispiel | Die Diskussion um die Vor- und Nachteile von Urlaubszentren wird vielfach, vor allem unter ökologischen und soziokulturellen Aspekten geführt. Die Grundlage für die Möglichkeit, diese Entwicklungen zu beeinflussen, ist die Akzeptanz von Regulierung: Wenn man sich staatlicherseits für eine bestimmte Ballung oder Verteilung des Tourismus entscheidet (nichts anderes sind ja die Ziele der Besucherlenkung), dann ist von Vorneherein klar, dass mit dieser Entscheidung die Bejahung von Besucherlenkung einher geht. In → Tabelle 13.3 sind die wesentlichen Vor- und Nachteile von Urlaubszentren zusammengefasst. Die in → Tabelle 13.3 dargestellten Vor- und Nachteile, das soll vor einer Diskus‐ sion klargestellt sein, haben einen normativen Charakter: die Wirkungen des Tourismus im Zielland werden - mit Ausnahme der Einkommensmöglichkeit - überwiegend negativ eingeschätzt. Das ist selbstverständlich nicht für jede touris‐ tische Situation richtig: Tourismus kann der Erhaltung von Kulturen, kann der internationalen Verständigung und der ökologischen Sanierung dienen; wiewohl: die Erhaltung von Kulturen 6 und die ökologische Sanierung basieren auch im Wesentlichen auf der Einkommenswirkung. Damit bliebe in der Tat vor allem der Vorteil der Völkerverständigung. Dieser ist nicht grundsätzlich zu leugnen: Insbesondere unter Bedingungen eines relativ gleichmäßigen Wohlstandes von Reisenden und Bereisten ist der Abbau von Vorurteilen und Antipathien zwischen Völkern durchaus mit Tourismus erzielbar. Bei deutlichen Disparitäten zwischen den Aufeinandertreffenden freilich wird das Ergebnis von Tourismus nicht so positiv sein: Welche friedensstiftende Wir‐ kung soll ein Bewohner von Industriestaaten haben, der in Entwicklungsländern 13.5 Deregulierung 289 <?page no="290"?> 7 Als Beispiel mag die Empfindlichkeit von bestimmten Tieren dienen, die sich auch bei wenigen Touristen in einem Gebiet schnell und dauerhaft zurückziehen. Armutssituationen vorgeführt bekommt? Wie soll ein Deutscher, der durch Slums gefahren wird, denn der Völkerverständigung dienlich sein? Dass die Einkommenswirkung des Tourismus positiv ist, beeinflusst jedoch aus nationaler Sicht nicht die Entscheidung für Urlaubszentren: Es geht nur um die Verteilung der Einkommen. Aus kommunalpolitischer Sicht ist dies völlig anders: Kommunen, sofern sie bis dahin nicht oder wenig vom Tourismus profitieren, neigen regelmäßig zu einer Regulierung zugunsten von touristischem Incoming. Daher soll das Ergebnis der → Tabelle 9.6 aus nationaler Sicht interpretiert werden. Es spricht vieles für Urlaubszentren, insbesondere der soziokulturelle und ökologi‐ sche Schutz des nicht-touristischen Gebietes. Diese freilich müssen sich andere Ein‐ kommensquellen suchen (die ebenfalls ökologische Konsequenzen haben können), wenn nicht mit der Regulierung zu Gunsten von Urlaubszentren eine regionale Umverteilung einher geht. Freilich gibt es eine gewisse soziale Ungleichheit, wenn es ermöglicht wird, sich weit von anderen Touristen zu entfernen - vorausgesetzt, diese Entfernung wird positiv beurteilt: Die Synergieeffekte innerhalb der touristischen Ballung lassen die Preise dort sinken; zusätzliche Regulierungen zu Gunsten der touristischen Ballung machen den Aufenthalt außerhalb dieser zunehmend zu einem Luxusgut. Die Belastungen durch Tourismus sind hier insbesondere hinsichtlich der folgen‐ den Frage zu beachten: Wer verursacht mehr Schäden, der erste oder der hundertste Tourist? Die Antwort ist nicht eindeutig, freilich spricht vieles für den ersten Touristen, der insbesondere aus soziokultureller Sicht wesentlich mehr Menschen auf die Unterschiedlichkeit der Kulturen und vor allem des Reichtums (an Geld und Zeit) aufmerksam macht, als es der Besucher eines Ferienzentrums kann; der Rucksacktourist hat hier keine guten Karten. Die ökologische Betrachtung ist etwas diffiziler. Aus ästhetischer Sicht, aber auch aus Sicht des Pflanzen - und vor allem des Tierschutzes spricht vieles für die grundsätzliche Freihaltung von Revieren 7 . Andererseits sind die ökologischen Folgen für die Urlaubszentren natürlich gra‐ vierend; die nur grundsätzliche Erhaltung der Regenerationsfähigkeit von Wasser, Boden und Luft könnte durchaus einen gestreuten Tourismus rechtfertigen. Schlussendlich wird in dieser Diskussion jedoch ein Haken häufig vergessen: Die Entscheidung für Urlaubszentren, so begründbar sie auch sein mag, ist gleichzeitig eine Begründung für eine sehr weitreichende Regulierung. Das macht die Bestrebung nach Besucherlenkung auf nationaler Ebene und auch in touris‐ tisch attraktiven Destinationen für die Politik interessant: Sie kann mitmischen. Die marktwirtschaftliche Variante heißt im Grunde nicht Urlaubszentrum oder gestreute Urlaubsformen, sondern: Kein Eingriff. Das regionalwirtschaftliche Er‐ gebnis wird von den touristischen Motiven der Gäste abhängen. Die Grenzen für 290 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="291"?> das laissez faire wären ernste externe Effekte im ökologischen und soziokulturellen Bereich: Die Rechtfertigung für einen Staatseingriff mit diesen Begründungen ist bereits gegeben. Bereich Vorteile Nachteile ■ soziokulturelles ■ Schutz der Regionen au‐ ßerhalb des Urlaubszent‐ rums ■ besonders extreme Ak‐ kulturationswirkungen im Urlaubszentrum ■ soziokulturelle Diver‐ genzen im Urlaubsland ■ Einkommenswirkung ■ große Chancen für Ur‐ laubszentren ■ geringe Chancen für Ge‐ biete außerhalb der Ur‐ laubszentren ■ ökologisches ■ Schutz der Regionen au‐ ßerhalb der Urlaubszent‐ ren ■ extreme Belastung des Urlaubszentrums selbst ■ Nachfragewirkungen ■ Vorteile für Urlauber mit ausgeprägter kommuni‐ kativer Motivation ■ durch Synergieeffekte im Urlaubszentrum: Kosten- und Preisvor‐ teile ■ Zweiklassengesellschaft durch Verteuerung der Urlaubsgebiete außer‐ halb der Zentren ■ Nachteile für Urlauber mit Naturmotiven ■ Politik ■ Überschaubarkeit der touristischen Prozesse ■ regionale Ungleichhei‐ ten Tab. 13.3: Wesentliche Vor- und Nachteile von Urlaubszentren Regulierung durch die Preisbindung von Pauschalreisen Die Preisbindung für Pauschalreisen, die von Reisebüros verkauft werden, ist in den Niederlanden zum 1.1.1998 gefallen. Zuvor durften Reisebüros Reisen nur zu den von den Reiseveranstaltern genannten Preisen verkaufen. Diese Regelung galt bis 1. November 2008 noch in der Bundesrepublik Deutschland. Ausnahmen gab es nur für den Geschäftskundenbereich. Die rechtliche Begründung für die Preisbindung lag im Handelsvertreterstatus der Reisebüros. Doch die Aufhebung der Preisbindung allein 13.5 Deregulierung 291 <?page no="292"?> hat - zumindest in den Niederlanden - kurzfristig keine einschneidenden Wirkungen gehabt, weil die Reiseveranstalter an einheitlichen Katalogpreisen festhielten. In Deutschland können Preise in Reisekatalogen seit Ende 2008 nachträglich ge‐ ändert werden. Laut § 4 Prospektangaben der BGB-Informationspflicht-Verordnung können Preise aus mehreren Gründen geändert werden. Zum Beispiel wenn sich die Beförderungskosten erhöht haben oder eine Veränderung der Wechselkurse eingetre‐ ten ist oder wenn zusätzliche Kontingente eingekauft werden müssen. Der deregulierende Staatseingriff, der 2000 in Deutschland über die Aufhebung des Rabattgesetzes eingeleitet wurde, bahnte den Wettbewerb zwischen Reisebüros an. Doch außerdem wurde die Möglichkeit eröffnet, im direkten Vertrieb an den Reisebüros vorbei Umsätze zu verlagern - zu Lasten der Reisemittler. 13.6 Interkommunale Kooperationen Um die Möglichkeiten interkommunaler Zusammenarbeit aus ökonomischer Sicht systematisch zu beurteilen, bedarf es der Kombination zweier Ansätze. Die betriebs‐ wirtschaftliche Sichtweise zeigt in den verschiedenen incomingtouristischen Aufga‐ benbereichen für die Zielgebiete auf, welche Aufgaben mit welchen Erfolgsaussich‐ ten wahrgenommen werden können und teilweise müssen. Die volkswirtschaftliche Sicht stellt dieser Bewertung gegenüber, welche Aufgaben wahrgenommen werden dürfen. Diese Einschränkung erfolgt durch die ordnungspolitischen Begründungen, die den staatlichen Stellen eine Beachtung der grundsätzlich in Marktwirtschaften vorzuziehenden staatlichen Angebote auferlegt. Letzteres bedeutet nicht generelle Zu‐ rückhaltung, da es bei vielen Angeboten kollektive Interessen gibt, die ein öffentliches Angebot dem privatwirtschaftlichen überlegen sein lassen - doch bedarf es jeweils einer Begründung dafür im Einzelfall. 13.6.1 Die incomingtouristischen Grundlagen Es stehen verschiedene Möglichkeiten der Differenzierung des Incoming-Tourismus zur Verfügung. Diese reichen von angebotsorientierten Unterscheidungen in Aktivitä‐ ten, Attraktionen, Unterhaltung, Nationalparks, Ausflüge, Kultur etc. als die Elemente einer touristischen Destination bis hin zu nachfrageorientierten Unterscheidungen, die den Verantwortlichen in den Tourismusdestinationen ein Hilfsmittel mit einer nach Tourismusformen wie Tagungs- und Kongresstourismus oder Kulturtourismus differenzierten Herangehensweise an die Hand geben. Um eine Bewertung des Potenzials der interkommunalen Zusammenarbeit zu ermöglichen, bedarf es eines Kompromisses, der die beiden folgenden Grundvoraus‐ setzungen erfüllt: Die Betrachtung muss angebotsseitig so differenziert sein, dass verschiedene Anbieter isoliert betrachtet werden können. Es muss also innerhalb einer Destination das Angebot weiter ausdifferenziert werden, wenn sich diese aus mehre‐ 292 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="293"?> ren Angebotsbestandteilen mit unterschiedlichen ordnungspolitischen Möglichkeiten zusammensetzt. Andererseits kann die nachfrageseitige Betrachtung nicht völlig vernachlässigt wer‐ den, da bestimmte touristische Angebote aufgrund der Teilnehmer tourismuspolitische Bedeutung haben. Hier können Förderungswürdigkeiten zum Beispiel im Rahmen des Seniorentourismus ausgemacht werden. Tatsache ist, dass es aus politischer Sicht durchaus denkbar ist, bestimmte, eigentlich gleiche touristische Einrichtungen an ver‐ schiedenen Orten unterschiedlich zu beurteilen, da unterschiedliche Touristengruppen jeweils nachfragen. Gruppe T: klassisches Tourismusangebot ■ Beherbergung ■ Gastronomie ■ touristische Attraktionen ■ Incoming-Reiseveranstaltung ■ Verkehrsleistungen Gruppe C: Customers Care ■ Information ■ Verkauf von Souvenirs etc. ■ Gästeführungen ■ andere Serviceleistungen für Touristen ■ gesundheits- und erholungsfördernde An‐ gebote Gruppe D: Distribution ■ Vermittlung ■ Destination Cards Gruppe I: Infrastruktur ■ Verwaltung öffentlicher Einrichtungen ■ Verkehrsinfrastruktur ■ Kur- und Bäderinfrastruktur Gruppe K: Kommunikation ■ Destinationsaußenmarketing ■ Binnenmarketing ■ Organisation von Messebeteiligungen Gruppe V: Veranstaltungen ■ geschäftstouristische Veranstaltungen ■ Kultur- und Unterhaltungsveranstaltun‐ gen ■ Sportveranstaltungen ■ Schlechtwetterprogramme, Ausflüge etc. Gruppe Ö: öffentliche Güter ■ Pflege und Bereitstellung von (teilweise) frei zugänglichen Angeboten wie Kurkon‐ zerten, Museen oder Stränden Gruppe P: Pläne ■ Konzeptionen für nachhaltigen Tourismus ■ Masterpläne und strategische Pläne ■ Auswahl und Entwicklung von Touris‐ musgebieten und -strategien Gruppe A: Anbieterservice ■ touristische Ausbildung ■ Finanzierung ■ Marketingunterstützung Gruppe Z: weitere zentrale Funktionen ■ Tourismusforschung ■ Standardisierung/ Gütesiegel (z. B. für Un‐ terkunft und Verpflegung) ■ Lizenzierung/ Kontrolle ■ internationale Beziehungen Tab. 13.4: Differenzierung des touristischen Angebots im Incoming (mit der Zielsetzung der Differen‐ zierung nach Kooperationsmöglichkeiten) 13.6 Interkommunale Kooperationen 293 <?page no="294"?> Die Liste (→ Tabelle 13.4) der tourismuswirtschaftlichen Aufgaben orientiert sich also an dem Erfordernis der differenzierten Antworten auf die Fragen nach dem Wer? , dem Wie? , der Kostenzuordnung und dem Für wen? im Falle von Unterstützungswür‐ digkeit der Nachfrager. Die meisten der erwähnten Angebotsarten sind selbsterklärend. Unter Incoming- Reiseveranstaltung (Gruppe T) ist die Tätigkeit von Incoming-Operators gemeint, die im Reiseland selbst bei lokalen Anbietern Leistungen einkauft und diese an den Outgoing-Operator (meist mit Sitz im Land des Kunden) verkauft. Verkehrsinfrastruk‐ tur (Gruppe I) und Verkehrsleistungen (Gruppe T) sind unterschiedlichen Gruppen zugeordnet, da diese auf unterschiedliche ordnungspolitische Weise organisiert sein können. Unter touristischen Attraktionen (Gruppe T) sind u.-a. Disney-Parks, Bunga‐ low-Parks und Einkaufszentren zu verstehen. Mit öffentlichen Einrichtungen (Gruppe I) ist u. a. geschäftstouristische Infrastruktur gemeint; auch Stadien, Bäder oder Bühnen sind hier zu beachten. Als Beispiele für andere Serviceleistungen für Touristen (Gruppe C) können Banken und medizinischer Service genannt werden. Gruppe P (Pläne) beinhaltet alle incomingtouristischen Angebotsbestandteile, die in mehr oder weniger zentralisierter Form für die Anbieter erstellt werden. Es geht hier um Planungsprozesse im Rahmen des Findens der „notwendigen Handlungsschritte aus Sicht des Zielgebietes. Diese planerische Tätigkeit ist als touristisches Angebot im Incoming zu charakterisieren - die Nachfrager sind, wenn es sich bei den Planen‐ den um zentrale Institutionen handelt, u. a. die partizipierenden Unternehmen wie Beherbergungsbetriebe. Das gilt auch für Angebote aus der Gruppe A. Gruppe Z (weitere zentrale Funktionen) ist ein Teil derjenigen Aufgaben, die man den Nationalen Tourismusorganisationen zuordnet. Dieser Zuordnung muss durchaus nicht a priori gefolgt werden. Unter Standardisierung ist hier gemeint, dass Prädikatssiegel definiert und vergeben bzw. wieder entzogen werden. 13.6.2 Die Möglichkeiten der interkommunalen Zusammenarbeit Die beschriebenen Aufgabenbereiche im Incoming-Tourismus sind so vielfältig, dass die Untersuchung der Möglichkeiten im Hinblick auf interkommunale Kooperation unter Beachtung der ordnungspolitischen Kriterien an dieser Stelle nur im Überblick erfolgen kann. Dabei soll jeweils tabellarisch jeder Bereich behandelt werden. Es gelten dabei die in → Tabelle 13.5 erläuterten Bewertungen. 294 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="295"?> Bewertung im Hinblick auf die Möglichkeiten interkommunaler Kooperation (IKZ) Bewertung im Hinblick auf die ord‐ nungspolitischen Kriterien (Ordn.pol.) + Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit der interkommunalen Kooperation ist oft gegeben + eine staatliche Aufgabe O Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit der interkommunalen Kooperation ist u.-U. gegeben O unter Umständen gibt es Begrün‐ dungen für das öffentliche Engage‐ ment - Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit der interkommunalen Kooperation ist nicht gegeben - in der Regel sollte dieser Bereich privatwirtschaftlichen Anbietern überlassen werden ! F Achtung: Finanzielle Vorteile der öffentlichen Stelle sind zu erwarten ! R es besteht die Gefahr der Angebots‐ reduzierung bei Privatisierung ! T Achtung: Hohe Transaktionskosten (Kosten der Kooperation selbst) oder generelle finanzielle Risiken ! C Privatisierung birgt oft gute Chan‐ cen auf Angebotsverbesserung im Sinne der Nachfrageorientierung Tab. 13.5: Bedeutung der Bewertungen in den verschiedenen incomingtouristischen Bereichen Es ist hier hinzuzufügen, dass die angegebenen Bewertungen nicht jeden Sonderfall berücksichtigen. Es werden lediglich die für eine überwiegende Zahl von Fällen zu erwartenden Auswirkungen dargestellt. a) Gruppe T: Klassisches Tourismusangebot Angebotsart Gruppe T: Klassisches Tourismusangebot IKZ Ordn.pol. Beherbergung O - Gastronomie O - Touristische Attraktionen + O Incoming-Reiseveranstaltung O / ! T - / ! R Verkehrsleistungen + / ! T O / ! R Tab. 13.6: Bewertung der Angebotsart Gruppe T (klassisches Tourismusangebot) Die Möglichkeiten im Bereich der Beherbergung und Gastronomie, eine öffentliche Unterstützung anzubieten, beschränken sich auf reine zentrale Marketingfunktionen z. B. über gemeindliche Homepages. Dieser Bereich ist aus ordnungspolitischer Sicht denkbar (aber auch nicht zwingend notwendig). 13.6 Interkommunale Kooperationen 295 <?page no="296"?> Die Erfahrungen mit Pauschalangeboten, die von kommunalen Destinationen selbst angeboten werden, sind aus finanzieller Sicht oft schlecht. Die Lenkungsmöglichkeiten sind aufgrund der oft schwachen Nachfrage häufig kaum gegeben. Im Bereich des öffentlichen Verkehrs sind interkommunale Kooperationen aufgrund der schlechten Prognostizierbarkeit von Verkehrsströmen häufig ebenfalls problematisch. b)-Gruppe D: Distribution Angebotsart IKZ Ordn.pol. Vermittlung O / ! F - Destination Cards + - / ! R / ! A / ! C Tab. 13.7: Bewertung der Angebotsart Gruppe D (Distribution) Distribution touristischer Leistungen ist keine staatliche Aufgabe. Es ist davon aus‐ zugehen, dass privatwirtschaftliche Unternehmen den Aufgaben effizienter nachkom‐ men. Aus kommunaler Sicht bietet freilich die Distribution eine Reihe von Lenkungs‐ möglichkeiten, die gern wahrgenommen werden, indem z. B. bestimmte kulturelle Angebote über die Möglichkeit, sie in Rabatt- oder All-inclusive-Karten zu integrieren, gefördert werden. Es ergeben sich in diesem Bereich nur über andere Begründungen Möglichkeiten der kommunalen Einflussnahme. c)-Gruppe K: Kommunikation Angebotsart IKZ Ordn.pol. Destinationsaußenmarketing + / ! F O / ! R Binnenmarketing O O Organisation von Messebeteiligungen O / ! F O / ! C Tab. 13.8: Bewertung der Angebotsart Gruppe K (Kommunikation) Der Bereich der Kommunikation ist tendenziell ein weniger problematischer (wenn‐ gleich durchaus nicht ganz eindeutiger) Bereich aus ordnungspolitischer Sicht, da das übergreifende, Image-orientierte Destinationsmarketing ein Kollektivgut ist, das ohne gemeindliches Zutun nicht angeboten würde. Interkommunale Zusammenarbeit in sinnvoll geschnittenen Destinationen, die dem Nachfrageverhalten der Gäste entspre‐ chen, ist hier zu befürworten. Die Grenzen allerdings setzt ein stärker speziellen Nach‐ fragern in der Destination zuzuordnendes Angebot wie das von Messebeteiligungen, 296 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="297"?> wo durchaus privatwirtschaftlichen Unternehmen zuzutrauen ist, dass das Angebot verbessert würde. d)-Gruppe Ö: Öffentliche Güter Angebotsart IKZ Ordn.pol. Pflege und Bereitstellung von (teilweise) frei zugänglichen Angeboten wie Kurkonzerten, Museen oder Stränden + / ! F + / ! R Tab. 13.9: Bewertung der Angebotsart Gruppe Ö (öffentliche Güter) Die (gewollt) frei zugänglichen Angebote sind nicht dem Marktgeschehen zu überlas‐ sen. Eine interkommunale Kooperation bietet sich aus dem naheliegenden Grund der mit einer so möglichen Konzentration im Angebot verbundenen Kostenreduzierung an. e)-Gruppe A: Anbieterservice Angebotsart IKZ Ordn.pol. touristische Ausbildung + / ! F O / ! C Finanzierung - - Marketingunterstützung + / ! F O Tab. 13.10: Bewertung der Angebotsart Gruppe Ö (öffentliche Güter) Die ungerichtete Finanzierung des privaten Tourismusangebots ist keine öffentliche Aufgabe und wird aufgrund knapper öffentlicher Kassen auch kaum wahrgenommen (schon gar nicht von Kommunen). Eine Kooperation im Bereich der touristischen Ausbildung ist dagegen ein Muss; etwaige Unterstützung im Marketing kann nur im Zusammenhang mit Gruppe K im Bereich des Destinationsaußenmarketings befür‐ wortet werden. 13.6 Interkommunale Kooperationen 297 <?page no="298"?> f)-Gruppe C: Customers Care Angebotsart IKZ Ordn.pol. Information + / ! F O / ! R Verkauf von Souvenirs etc. O - Gesundheits- und Erholungs-fördernde Angebote O O / ! R / ! C Gästeführungen O O / ! R / ! C andere Serviceleistungen für Touristen - O Tab. 13.11: Bewertung der Angebotsart Gruppe C (Customers Care) Der Verkauf von Souvenirs durch öffentliche Stellen ist generell abzulehnen - die Finan‐ zierungsfunktion dieser Tätigkeit allein ist kein ausreichendes Argument für das öffentliche Engagement; interkommunale Zusammenarbeit würde hier eventuell Beschaffungsvorteile bringen. Dies gilt auch für Gästeführungen und Information; letztere kann aufgrund ihres Kollektivgutcharakters häufig auch aus ordnungspolitischer Sicht befürwortet werden. Für ein gemeindliches Angebot von Gesundheits- und Erholungs-fördernden Angeboten spricht der positive Charakter des Gutes. In den Bereichen Gesundheitstourismus und Gästeführungen muss im Falle des Verzichts des gemeindlichen Engagements von einer gleichzeitigen Reduzierung und qualitativen Verbesserung der Angebote ausgegangen werden; Beachtung finden nurmehr zahlungskräftige und -willige Käuferschichten. g)-Gruppe I: Infrastruktur Angebotsart IKZ Ordn.pol. Verwaltung öffentlicher Einrichtungen + O Verkehrsinfrastruktur + / ! F O Kur- und Bäderinfrastruktur + O / ! R Tab. 13.12: Bewertung der Angebotsart Gruppe I (Infrastruktur) Die Chancen der interkommunalen Kooperationen im Bereich der Kur- und Bäderinf‐ rastruktur sind abhängig von der Mobilität der Gäste; es bestehen natürlich große Empfindlichkeiten gegenüber sich vergrößernden Distanzen. Hier ist der gemeinsame Betrieb mehrerer Einrichtungen die zentrale Möglichkeit; diese setzt nur Mobilität der Beschäftigten voraus, von der eher auszugehen ist. Es dürfen die Transaktionskosten freilich nicht vernachlässigt werden (daher ist keine Kosteneinschätzung vorgenom‐ 298 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="299"?> men worden). Die Verwaltung öffentlicher Einrichtungen ist da aus ordnungspoliti‐ scher Sicht äußerst problematisch, wo sie private Anbieter verdrängt oder ihnen Konkurrenz macht. Das gilt insbesondere im geschäftstouristisch relevanten Bereich des Angebots von Tagungskapazitäten. Diese werden gleichzeitig insbesondere vom Beherbergungsgewerbe gestellt. Aus der Sicht der interkommunalen Kooperation ist der Bereich Infrastruktur sicherlich im Regelfall sehr interessant. h)-Gruppe V: Veranstaltungen Angebotsart IKZ Ordn.pol. geschäftstouristische Veranstaltungen - - Kultur- und Unterhaltungsveranstaltungen O / ! T O Sportveranstaltungen O - Schlechtwetterprogramme, Ausflüge etc. + / ! T - Tab. 13.13: Bewertung der Angebotsart Gruppe V (Veranstaltungen) Nur mit viel Sophismus lassen sich ordnungspolitische Begründungen dafür finden, dass Veranstaltungen von den Kommunen zu organisieren sind. Charakteristisch für dieses Angebot ist, dass ein Ausschlussprinzip herrscht, dass es also eine pri‐ vatwirtschaftliche Motivation auf Darstellung dieses Bereiches gibt. Für kulturelle Veranstaltungen lassen sich in bestimmten Fällen immerhin noch Erhaltungsmotive oder etwaige besondere Wertigkeiten eines ansonsten nicht mehr präsenten Bereiches finden. Kulturelle Veranstaltungen, Schlechtwetterprogramme und Ausflüge lassen sich interkommunal integrieren, was eine Verbreiterung des Angebots zur Folge hätte; allerdings ist damit erfahrungsgemäß kaum zusätzliches Geld zu verdienen (eher im Gegenteil: die Transaktionskosten sind hier hoch). i)-Gruppe P: Pläne Angebotsart IKZ Ordn.pol. Konzeptionen für nachhaltigen Tourismus + / ! F + Masterpläne und strategische Pläne + + Auswahl und Entwicklung von Tourismusgebieten und -stra‐ tegien + + Tab. 13.14: Bewertung der Angebotsart Gruppe P (Pläne) 13.6 Interkommunale Kooperationen 299 <?page no="300"?> Der Bereich der Planung ist ein staatlicher Bereich. Die Pläne sind Kollektivgüter; es kann von privatwirtschaftlichen Anbietern keine kollektive Rationalität bei der Umsetzung von Nachhaltigkeitszielen oder eine regionalplanerische Zielsetzung bei der Standortfindung erwartet werden. Daher ist der staatliche Einfluss hier ein Muss. Im Mittelpunkt der Vorteile der interkommunalen Zusammenarbeit in diesem Bereich, der vor allem für die tourismusgeographische Komponente von großer Bedeutung ist, stehen nicht finanzielle Ziele, wobei zumindest für den Bereich der operative Nach‐ haltigkeitsmaßnahmen auch positive finanzielle Auswirkungen für die Beteiligten bei Kooperationen zu erwarten sind. j)-Gruppe Z: Weitere zentrale Funktionen Angebotsart IKZ Ordn.pol. Tourismusforschung O + Standardisierung/ Gütesiegel (z.-B. für Unterkunft und Ver‐ pflegung) + / ! F O Lizenzierung/ Kontrolle + / ! F + Internationale Beziehungen + + Tab. 13.15: Bewertung der Angebotsart Gruppe Z (weitere zentrale Funktionen) Wie schon die Bezeichnung „zentrale Funktionen“ für diese Angebotsgruppe zeigt, sind die genannten Aufgaben ordnungspolitisch mehr oder weniger eindeutig der öffentli‐ chen Hand zuzuordnen. Einschränkungen gelten für den Bereich der Gütesiegel und der Standardisierung, die auch von Interessenverbänden wahrgenommen werden kön‐ nen. Die Kontrolle (zumindest die Kontrolle der Kontrolleure) in sensiblen Bereichen (wie der Gewerbeaufsicht) bleibt staatliche Aufgabe. Aus Sicht der interkommunalen Kooperation bieten sich in diesem Bereich viele finanzielle Vorteile versprechenden Synergien, indem Experten sich um die Kontrolle der Anbieter in mehreren Kommunen kümmern. Sinnvollerweise sind diese Funktionen häufig den übergeordneten Behör‐ den sowieso schon zugeordnet. Tourismusforschung und internationale Beziehungen sind ebenfalls in der Regel überkommunaler Natur. Eine Ausnahme bilden hier die Partnerschaften von Kommunen mit ausländischen Gemeinden. Da sich die Partner‐ schaften meist auf spezielle Kommunen beschränken, sind Kooperationen schwer realisierbar. Der touristische Aspekt der Partnerschaften ist zudem häufig nachrangig. 13.6.3 Zusammenfassung: Interkommunale Kooperation Es sind unter den Bereichen incomingtouristischer Aufgaben drei unterschiedliche Gruppen auszumachen. 300 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="301"?> ■ interkommunale Kooperationen sind sinnvoll und ordnungspolitisch gerechtfertigt (öffentliche Güter/ Pläne/ zentrale Funktionen) ■ interkommunale Kooperationen sind sinnvoll; die Bereiche sind jedoch ordnungs‐ politisch teilweise problematisch (Kommunikation/ Anbieterservice/ Infrastruktur) ■ interkommunale Kooperationen sind meist nicht zielführend (klassisches Tourismusangebot, Ausnahme: bestimmte Marketingfunktionen/ Dis‐ tribution/ Customers Care/ Veranstaltungen) Die Gesamtsicht offeriert nur einen generellen Überblick, der im Einzelfall zu hinter‐ fragen ist. Sinn der Abgrenzung ist hier auch, dass eine Sensibilisierung dafür, dass beide beschriebenen ökonomischen Abwägungen vor der Aufnahme interkommunaler Kooperation zu erfolgen haben, zu schaffen. 13.7 Der Zusammenhang von Privatisierung und Deregulierung Privatisierung und Deregulierung sind zwar unterschiedliche Strategien, die unter‐ schiedliche politische Mittel nutzen, der Zusammenhang ist jedoch in der Regel eng. Bei der Transformation von Wirtschaftssystemen muss dabei beachtet werden, dass die drei grundlegenden strategischen Probleme gelöst werden: das Reihenfolge-Problem, die Konsistenz der Maßnahmen und die Reformgeschwindigkeit. Die Frage der Geschwindigkeit lässt sich hier schnell behandeln: wenn eine grund‐ sätzliche Einsicht zugunsten von Privatisierungsund/ oder Deregulierungsentschei‐ dungen besteht, dann ist das wesentliche Argument gegen eine schnelle Realisierung in der Regel die soziale und regionalpolitische Problematik, die mit den Veränderun‐ gen regelmäßig einhergeht. Obwohl von den Maßnahmen Einkommens- und damit Beschäftigungsverbesserungen erwartet werden, gibt es betroffene Arbeitnehmer und Regionen, die von der Zurücknahme staatlichen Einflusses Nachteile erwarten. Diese gilt es abzufedern; dies ist auch nötig, um eine Akzeptanz für die politischen Maßnahmen zu erzielen. Die Frage der Reihenfolge und der Interdependenz der Privatisierungs- und Der‐ egulierungsmaßnahmen hängen eng zusammen. Die verschiedenen Wege zu einer geringen Marktregulierung bei privater Eigentümerstruktur stellt → Abbildung 13.4 dar. In den Fällen, die in der Ausgangssituation sowohl reguliert als auch durch staatlich geprägte Unternehmensrechtsformen geprägt sind, wird Weg B hin zu einer staatsfer‐ neren Struktur der richtige Weg sein. Weg A, der von einer zügigen Privatisierung bei gleichzeitigem Erhalt des re‐ gulierenden Staatseinflusses geprägt ist, erweist sich als problematisch, da zwar privatwirtschaftliche Unternehmen am Markt tätig sein können, der Staat aber die Innovationskräfte durch seinen regulierenden Einfluss hemmt. Insbesondere bei im‐ 13.7 Der Zusammenhang von Privatisierung und Deregulierung 301 <?page no="302"?> pliziter Privatisierung wird sich der weiter existierende staatliche Konkurrent der pri‐ vatwirtschaftlichen Unternehmen die Unterstützung durch die regulierende Behörde und durch Subventionen sichern. Solche Fälle lassen sich im Tourismus vielfach beobachten: Newcomer haben Probleme im Incoming-Tourismus, wenn gleichzeitig eine staatlich unterstützte, für Nachfrager oft sehr kostengünstig agierende Incoming- Situation ihre Arbeit fortsetzt. Private Incoming-Agenturen werden sich in Deutsch‐ land nicht neben der bestehenden Struktur wirtschaftsförderungsähnlich handelnder Tourismus-GmbHs durchsetzen können. Staat Staat und privat privat hoch Weg A mittel Weg B gering Weg C Marktregulierung Eigentümerstruktur Abb. 13.4: Reihenfolgen bei verbundenen Privatisierungs- und Deregulierungsmaßnahmen nach Wittkämper et al. (1994) Wenn zwar eine Deregulierung massiv und schnell verfochten, aber parallel keine ein‐ schneidenden Privatisierungsanstrengungen unternommen werden (Weg C), besteht die Gefahr, dass die Freiräume durch die staatlichen Institutionen nicht ausreichend genutzt werden. Es fehlt der Anreiz zu effizienter Produktion und flexibler Marktan‐ passung, der nur durch Privatisierung erreicht werden kann. Bei der Deutschen Bahn ist ein solcher Weg eingeschlagen worden. 13.8 Allokative Effizienz der Deregulierung Der touristische Markt hat noch weitreichende Privatisierungs- und Deregulierungs‐ potenziale, die ausgenutzt werden müssen, wenn die vom lähmenden Staatseinfluss stark betroffenen Bereiche nicht zu Hemmschuhen einer prosperierenden Entwicklung werden sollen. In Deutschland betrifft diese Bewertung insbesondere den Bahnverkehr und den Incoming-Tourismus. 302 13 Privatisierung und Deregulierung <?page no="303"?> Bei allen Entscheidungen ist zu bedenken, dass die entgegenstehenden sozial-, struktur- und regionalpolitischen Bedenken auf eine effizientere Weise durch direkte Transfers lösbar sind: Einen bestimmten Markt sich als Vehikel für die Durchsetzung solcher Ziele zunutze machen zu wollen, führt zur Ineffizienz dieses Marktes, was sich an der Entwicklung des Bahnverkehrs ebenso wie an der Entwicklung des Incoming- Tourismus in Deutschland trefflich ablesen lässt Das Wasser, was doch in den Wein gegossen werden muss, sind die weiteren Argumente des Marktversagens, insbesondere die externen Effekte und die (de)meri‐ torischen Güter: bei Vorliegen solcher Probleme insbesondere im ökologischen Bereich kommt der Staat nicht umhin, seinen Einfluss auch direkt im Markt durchzusetzen. Und doch, ganz so einfach kann es sich die Politik nicht machen: Nicht jede kleine Marktunvollkommenheit rechtfertigt massive Eingriffe auf Kosten der Steuerzahler. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Althof, W. (2001). Incoming-Tourismus. de Gruyter Oldenbourg. ■ Böventer, E. von (1989). Ökonomische Theorie des Tourismus. Campus. ■ Fritsch, M. (2018). Marktversagen und Wirtschaftspolitik. Vahlen. ■ Peters, H.-R. (2002). Wirtschaftssysteme und allgemeine Ordnungspolitik. de Gruyter Oldenbourg. ■ Mundt, J. (2013). Tourismus. de Gruyter Oldenbourg. ■ Pompl, W. (2007). Luftverkehr - Eine ökonomische und politische Einführung. Springer. ■ Schmidt, I. (2012). Wettbewerbsrecht und Kartellrecht. de Gruyter Oldenbourg. ■ Weimann, J. (2009). Wirtschaftspolitik - Allokation und kollektive Entscheidung. Springer. Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise 303 <?page no="305"?> 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder 14.1 Tourismusplanung 14.1.1 Strategie Destinationen haben eine strategische Funktion. Es sind die grundsätzlichen Fragen zu klären: ■ Gibt es ein Grundverständnis als Destination und Destinationsmanagementorga‐ nisation (DMO)? ■ Welche Ziele sollen die Destination und damit die DMO erreichen? ■ Wie soll die Destination positioniert und entwickelt werden? ■ Welche Märkte und Besuchergruppen sollen angesprochen werden? Die Beantwortung der Fragen bedarf eines Prozesses und einer Dokumentation. Angesichts der Dualität von Betrieb der DMO und der betrieblichen Interpretation der Destination als Ganzes können zwei Ebenen der Konzepte sinnvoll sein: das Betriebskonzept für die DMO und das Tourismuskonzept/ Leitbild für die Destination. 14.1.2 Leitbild/ Tourismuskonzept Grundlagen Leitbild und Tourismuskonzept sind nicht eindeutig abgegrenzt. Allerdings besteht eine Tendenz dazu, dass Leitbilder im Kern Zieldarstellungen sind; Tourismuskonzepte dagegen sowohl Zielals auch Umsetzungselemente haben. In einer Kombination ist auch denkbar, dass das Leitbild Teil des Tourismuskonzepts ist. Siehe →-Abbildung 14.1. <?page no="306"?> Abb. 14.1: Aufbau des Tourismuskonzepts Frankenwald Leitbild/ Tourismuskonzept Entstehung und Aufbau Der Prozess der Konzepterstellung ist durch eine Destinationsmanagementorganisa‐ tion (DMO) zu organisieren. Dabei sind vorbereitende Maßnahmen wie Grundsatzent‐ scheidungen (Konzept, Leitbild, Berater, Kosten, wer wird einbezogen, Zeitplanung etc.) und Vorabinformation der Finanziers zu treffen. Danach wird die Erarbeitungs‐ phase (Workshops? Einbezug von Befragungen? Schriftliche Erstellung der Studie? Etc.) geplant und durchgeführt. Das Konzept selbst ist viergeteilt darstellbar: ■ Information ■ Ziele und Strategien ■ Instrumente ■ Implementierung und Kontrolle 306 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder <?page no="307"?> Die Zielebene kann auch getrennt betrachtet werden. Innerhalb des Systems gibt es Rückkopplungen diverser Natur. Die langfristige Betrachtung kann getrennt neu umgesetzt werden. Als zentrales Informationsinstrument eignet sich die SWOT-Analyse. Aus der SWOT wird eine Vision entwickelt, die im Kern das Leitbild ist. Hier sind normative Vorgaben notwendig. Es gibt einen in der Regel politischen Rückbezug. Aus dem Leitbild leiten sich operative Empfehlungen ab. Diese können nach Marketing‐ maßnahmen differenziert werden; es kann aber auch eine Handlungsfelder-Orientierung gewählt werden. Alternativ kann nach touristischen Themen sortiert werden. Abschließend sind die operative Implementierung und die Kontrolle zu planen. Für die Destinationsmanagementorganisation (DMO) sind Leitbild und Konzept eine sehr wichtige Grundlage für die Arbeit, weil - gerade angesichts der sehr informellen Stellung der DMO - eine Rechtfertigung wichtig ist. 14.1.3 Die touristische Marke vs. Die touristische Einheit Markenbildung ist als strategischer Kern Teil der Produktpolitik einer Destination. Dabei spielen die Gravitation und die teilweise Überlagerung der Marken eine Rolle. Bei den Kriterien für die Markenfähigkeit von Marken ist zu beachten: ■ Bekanntheit und Parallelkommunikation ■ touristisches Image und Authentizität ■ relative Einheitlichkeit der Marken ■ finanzielle Kraft der Marken Zudem ist die darüber gelagerte gebietskörperschaftliche Organisation mit der Marke abzustimmen.Und: Es gibt mehrere Konzepte in der Relation von organisationaler Einheit und Marken. Hier ein paar Beispiele: ■ Trennung von Marke und Einheit: Vorpommern-Rügen mit den Marken Rügen, Fischland Darß Zingst, Hansestadt Stralsund ■ organisationale Einheit mit abweichender zentraler Marke: TV Ostbayern, Bayerischer Wald ■ Einheitlichkeit von organisationaler Einheit und Marke: Schwarzwald 14.2 Struktur- und Regionalpolitik Ein für den Tourismus als Wirtschaftszweig bedeutender politischer Aspekt ist seine besondere Einordnung in regionale und sektorale Strukturen. Dabei soll der sektorale Bereich im Folgenden als der strukturelle bezeichnet werden. Es muss also grundsätz‐ lich zwischen Strukturpolitik und Regionalpolitik unterschieden werden. 14.2 Struktur- und Regionalpolitik 307 <?page no="308"?> Die Differenzierung zwischen den sektoralen und regionalen Aspekten der Tourismus‐ politik ist für das Verständnis der Sonderstellung des Tourismus von Bedeutung. Dieses lässt sich mit dem Regional-Struktur-Portfolio in → Abbildung 14.2 verdeutlichen. Sektorale Stärke ist erkennbar an einer zukunftsorientierten sektoralen Wirtschafts‐ struktur: Viele Dienstleistungsarbeitsplätze gewährleisten mittelfristig eine größere Kri‐ senunabhängigkeit als größere Anteile der Unternehmen, die dem primären und sekun‐ dären Sektor entstammen (Anknüpfung an die Drei-Sektoren-Hypothese). Außerdem können die Kriterien geringe Arbeitslosenzahl und viele Arbeitsplätze pro Einwohner auf eine gute Struktur hindeuten. Regionale Stärke dagegen ist anders messbar: Ohne Zweifel sind die gute Infrastruktur und wirtschaftsgeographische Aspekte wie günstige Topographie und ansiedlungsfreundliches Klima Argumente dafür. Ebenfalls können hier Standortfaktoren wie Vorhandensein von tragfähigen Märkten, auch Arbeits- und Beschaffungsmärkten, und Freizeitangebote genannt werden; hier kommt man jedoch schon der sektoralen Struktur recht nahe. Daher sei die regionale Stärke oder Schwäche eines Standortes in dieser Betrach‐ tung beschränkt auf die Infrastruktur und andere engere wirtschaftsgeographische Argumente wie die durchschnittliche Erreichbarkeit des Standorts und das allgemeine Markteinzugsgebiet. sektorale Stärke regionale Schwäche regionale Stärke sektorale Schwäche Quadrant 1 TOURISTISCHE GEBIETE Quadrant 2 MODERNE BALLUNGS- ZENTREN Quadrant 4 LANDWIRT- SCHAFTL. GEPRÄGTE GEBIETE Quadrant 3 ALTE INDUSTRIE- REGIOEN Abb. 14.2: Das Regional-Struktur-Portfolio 308 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder <?page no="309"?> → Abbildung 14.3 zeigt, welche der vier Quadranten im Regional-Struktur-Portfolio am häufigsten belegt sind. Regionalwirtschaftliche und sektorale Struktur eines Gebietes hängen eng zusam‐ men: Die Abhängigkeit ist zwar gegenseitig, jedoch dominiert die regionale Situation als unabhängig. Eine gute Infrastruktur schafft die Voraussetzungen für eine günstige Wirtschaftsstruktur. Da ein positiver Zusammenhang zwischen der regionalen und der sektoralen Güte eines Standortes besteht, ergibt sich die in → Abbildung 14.3 dargestellte Fläche um eine Regressionsgerade herum. Die in → Abbildung 14.2 benannten Belegungen der Quadranten 1 und 3 sind folglich Sonderformen: Die altindustriellen Standorte, die trotz günstiger regionalwirt‐ schaftlicher Bedingungen Strukturprobleme haben, und die touristischen Gebiete - damit ist nicht der Städtetourismus gemeint, der ja regional starke Regionen zum Ziel hat. Hier ist ausschließlich an diejenigen Destinationen gedacht, deren touristisches Kapital die Abgeschiedenheit ist, also gerade das, was normalerweise eine problema‐ tische Wirtschaftsstruktur bewirkt. Wenn man das Regional-Struktur-Portfolio intertemporär betrachten würde, so könnte man das „Herausrutschen“ von Regionen aus dem Quadranten 2 in den Quadranten 3 betrachten, das für die altindustriellen Standorte galt; denkbar wäre auch die Bewegung aus Quadrant 4 in Quadrant 2 bei geeigneten Investitionen in die Infrastruktur, deren Folge eine strukturelle Verbesserung wäre. Aus dieser Argumentation können nun auch Wirtschaftsförderungsstrategien abgeleitet werden. Für Standorte, die sich bereits im Bereich regionaler Stärke befinden, wird die Haupt‐ anstrengung auf dem sektoralen Einfluss liegen - zum Beispiel in der direkten Ansprache der Unternehmen; für Standorte, die sich im Bereich regionaler Schwäche befinden, wird das effizientere Vorgehen eher an der Korrektur der infrastrukturellen Voraussetzungen ansetzen. Allerdings gilt dies für Standorte, deren Zuordnung in den Quadranten 1 erfolgt, nicht unbedingt; sollte - im Gegensatz zur normalerweise unterstellten positiven Abhängigkeit der strukturellen Stärke von regionaler Stärke - die strukturelle Stärke gerade wegen der regionalen Schwäche eingetreten sein, bedarf es keines massiven Eingriffs des Standortes. 14.2 Struktur- und Regionalpolitik 309 <?page no="310"?> sektorale Stärke regionale Schwäche regionale Stärke sektorale Schwäche schraffierte Fläche: häufig besetzte Bereiche Abb. 14.3: Häufig besetzte Bereiche im Regional-Struktur-Portfolio 14.2.1 Ziele der Struktur- und der Regionalpolitik Einen marktwirtschaftlichen Rahmen vorausgesetzt, besteht die grundsätzliche Pro‐ blematik des allokativen Eingriffs in der Verzerrung der Marktergebnisse. Die Recht‐ fertigungen für einen politischen Einfluss gibt es dennoch, wie in → Tabelle 14.1 zusammengefasst. Begründungen für strukturpolitische Eingriffe Begründungen für regionalpolitische Eingriffe Vorliegen von externen Effekten (z.-B. Schutz einzelner Industrien oder Ausgleich von Über‐ lastungserscheinungen in Ballungsräumen) und öffentlichen Gütern (z. B. Verkehrssystemen) natürliche Monopole (z. B. regulierende Ein‐ griffe zur Kontrolle) räumliche Einkommensdisparitäten bei un‐ vollkommener Mobilität (z.-B. hohe Einkom‐ mensunterschiede zwischen den Regionen) zu schneller Strukturwandel (z.-B. Vorliegen von struktureller Arbeitslosigkeit) unangemessene Lebensqualität in Teilräumen (z.-B. schlechte Umweltqualität) Informationsdefizite (z.-B. mangelhafte Ein‐ schätzungen über die Marktsituation auf An‐ bieterseite) - Tab. 14.1: Begründungen für struktur- und regionalpolitische Eingriffe 310 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder <?page no="311"?> Zusammengefasst lassen sich zwei grundsätzliche Zielrichtungen differenzieren: Ver‐ besserung der (allokativen) Effizienz und soziale Verbesserungen. Dabei überwiegen, wie aus → Tabelle 14.1 hervorgeht, in der Strukturpolitik die allokativen, in der Regio‐ nalpolitik die sozialen Argumente. Auch dies ist eine Begründung für die differenzierte Betrachtung von Struktur- und Regionalpolitik. 14.2.2 Tourismus als struktur- und regionalpolitischer Sonderfall Am Beispiel von Deutschland soll gezeigt werden, dass der Sektor Tourismus eine besondere regional- und strukturpolitische Stellung hat. In → Abbildung 14.4 sind die Gebiete mit hoher Tourismusintensität (Übernachtungen pro Einwohner) in Deutsch‐ land dargestellt. Außerdem sind die wirtschaftlich starken Regionen gekennzeichnet. Es fällt auf, dass es keine Überschneidungen gibt. Wenn man die raumwirksamen Motive der Touristen betrachtet, dann wirken die Suche nach Entfernung zu anderen Menschen zu ihnen, die Naturnähe und auch die Freude an Bewegung dezentralisierend. (Die Frage, ob für den Touristen die An- und die Abreise mit zum Urlaub (etc.) gehört, ist hier wichtig: Je häufiger dieses bejaht wird, desto eindeutiger wird das Bewegungsargument für die Herleitung des dezentralen räumlichen Ergebnisses der touristischen Aktivitäten. Für die regionalpolitische Einschätzung des Tourismus ist diese Tatsache von großer Wichtigkeit: Touristische Anbieter sind durchschnittlich so zentrumsfern angesiedelt wie sonst wohl nur landwirtschaftliche; gleichzeitig sind aber touristische Betriebe dem eher wachstumsträchtigen tertiären Sektor zuzuordnen. Aus dieser Tatsache folgt die sehr häufig zu hörende Begründung für Tourismusförderung: Er, der Tourismus, sei die einzige Chance für die entsprechende Region. 14.2 Struktur- und Regionalpolitik 311 <?page no="312"?> Abb. 14.4: Wirtschaftlich und touristisch starke Gebiete in Deutschland Erläuterungen: = Verdichtungsräume = hohe Tourismusintensität Quelle: STATISTISCHES BUNDESAMT (2003 I). Abb. 14.4: Wirtschaftlich und touristisch starke Gebiete in Deutschland Aus →-Abbildung 14.4 folgern kann man einen wichtigen Tatbestand, der grundsätz‐ lich für den Tourismus als struktureller Fördergegenstand spricht: Es gibt - einmal abgesehen von Städtetourismus - hier nicht die Zielkonkurrenz zwischen regionaler (wegen häufig zentralisierender Wirkungen der Strukturpolitik) und struktureller Förderung. Wenn man den Tourismus stärkt, dann erreicht man damit in der Regel die schwachen Regionen. Die regionalpolitische Problematik des Tourismus findet sich jedoch auf einem anderen Feld, was → Tabelle 14.2 belegt. 312 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder <?page no="313"?> touristische Stärke regionale Stärke Gebiete + + Städte mit hoher touristischer Attraktivität + - Attraktive Naturräume, Küsten, Gebirge - + Ballungsräume mit geringer touristischer Attraktivität - - touristisch unattraktive, entlegene Gebiete Erläuterungen: Touristische Stärke bedeutet hohe Tourismusintensität. Regionale Stärke bedeutet gute Infrastruktur, sonstige günstige wirtschaftsgeographische Ansiedlungsbedin‐ gungen. Tab. 14.2: Zusammenhänge von touristischer und regionaler Stärke der Regionen Die Orientierung der Regionalpolitik kann sich nach der räumlichen Einkommensver‐ teilung zum Beispiel nach arbeitsmarktbezogenen Indikatoren richten. Unter diesem Blickwinkel wären sowohl attraktive Naturräume als auch touristisch unattraktive, entlegene Gebiete förderungswürdig. Das Problem dieser Herangehensweise ist die Frage des erzielten Grenzprodukts der staatlichen Maßnahme: Es kann befürchtet werden, dass in den touristisch unattraktiven, entlegenen Gebieten die Effizienz eines Eingriffs gering ist. Wenn das touristische Potenzial gering ist, besteht die Gefahr, dass die eingesetzten Mittel wirkungslos (oder mit nur geringem Erfolg) versickern, ohne dass der Grund in unseriöser Verwendung zu suchen wäre. Die betroffenen Gebiete sind diejenigen, die in → Abbildung 14.4 weder touristisch noch wirtschaftlich stark sind. Dazu gehören in Deutschland z. B. das westliche Nieder‐ sachsen (ohne die Küste), das östliche Brandenburg oder das nördliche Sachsen-Anhalt. Diese Gebiete sehen zum Teil im Tourismus eine Alternative für ihre wirtschaftliche Entwicklung; aus strukturpolitischer Sicht ist diese Chance jedoch fragwürdig. Ganz anders dagegen ist die Förderung des Tourismus in Ballungsräumen mit geringer touristischer Attraktivität zu beurteilen. Aus strukturpolitischer Sicht mag es verständlich sein, wenn man in einer Stadt, die nicht gerade einen hohen touristischen Attraktivitätswert hat, die touristische Infrastruktur aufbaut. Die allokative Effizienz allerdings ist fragwürdig: welche Wirkungen könnte man mit den gleichen Investitio‐ nen in einer touristisch anziehenderen Region erreichen? Dies gilt zum Beispiel auch in Bezug auf staatliche Unterstützungen für Musicals in Städten: Welche regionalpoli‐ tische Folge hat denn diese Förderung? Eine - angesichts der regionalpolitischen Ziele - unerwünschte! Eine regionalpolitische Förderung der attraktiven Naturräume kann durchaus nicht im Interesse der strukturellen Entwicklung sein: Wenn z. B. durch infrastrukturelle Maßnahmen die Erreichbarkeit einer touristischen Destination so verbilligt wird, dass das entscheidende Argument für diejenigen, die bislang den Aufwand, die Destination zu erreichen, nicht gescheut haben, konterkariert wird. Das kann zu einem Austausch von Nachfragegruppen führen, der durchaus nicht im Sinne der touristischen Anbieter 14.2 Struktur- und Regionalpolitik 313 <?page no="314"?> sein muss. (Beispiel: Sylt und das Deutschlandticket.) Das bedeutet, dass frühzeitig diese Trade-offs einer offensiven Infrastrukturpolitik bedacht werden müssen. 14.2.3 Die Abhängigkeit des Tourismus von der Strukturentwicklung Der Tourismus als Dienstleistungsbranche hat innerhalb des tertiären Sektors in Deutschland eine Sonderstellung. Da Deutschland ein wesentliches natürliches An‐ gebotsmerkmal, die Sonnensicherheit, fehlt, entsteht mit steigendem Wohlstand die zunehmende Neigung zu Importen (also Auslandsreisen). Das (die Neigung zu Impor‐ ten) gilt natürlich für andere Dienstleistungsbereiche auch. Jedoch ist der wesentliche Faktor Mensch (mit seiner beruflich nur eingeschränkten Mobilität) in anderen Bran‐ chen (zum Beispiel Frisöre, Kfz-Werkstätten) eben doch von einer relativ größeren Bedeutung als im Tourismus, so dass der geringere Servicegrad des Tourismus und die damit einhergehende größere Bedeutung anderer - wenngleich immaterieller - Produktbestandteile, die (häufig im Ausland) immobil sind, eine relative Verringerung der Inlandsnachfrage bei Wohlstandssteigerung in Deutschland bewirken muss. Der Tourismus gehorcht damit nicht den Regeln der Drei-Sektoren-Hypothese. Außerdem ist der Tourismus innerhalb der intersektoralen Lieferbeziehungen in der Lage, Inputs in andere (Dienstleistungs-)Branchen zu geben. Es soll hier untersucht werden, welche Bedeutung eine Tertialisierung für den Tourismus selbst hat. Dazu ist in → Abbildung 14.5 der Zusammenhang zwischen der volkswirtschaftlichen Struktur und der touristischen Nachfrage dargestellt. sozioökonomische Struktur touristische Nachfrage Tourismuswirtschaft volkswirtschaftliche Struktur Vorleistungsnachfrage Abb. 14.5: Die Abhängigkeit der touristischen Nachfrage von der volkswirtschaftlichen Struktur 314 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder <?page no="315"?> Die Wirkungen, die von verschiedenen sektoralen Aufteilungen einer Volkswirtschaft ausgehen, sind in zwei Bereiche zu unterteilen. Dabei ist der in → Abbildung 14.5 rechts gekennzeichnete der geläufigere: Die volkswirtschaftliche Struktur beeinflusst die sozioökonomische Struktur. Diese wiederum bewirkt touristisches Verhalten. Als sehr geläufiges Beispiel sei genannt: Individuen einer Volkswirtschaft, die im Wesentlichen vom primären Sektor (Landwirtschaft, Forsten, Fischerei) geprägt ist, werden in der Regel weniger touristische Leistungen nachfragen (sofern nicht die landwirtschaftliche Produktion stark industrialisiert und in größeren Unternehmenseinheiten organisiert ist). Die zweite, auf den ersten Blick weniger eingängige, freilich aber signifikant zu differenzierende Wirkung ist diejenige über die Vorleistungsnachfrage. Vorleistungen für die verschiedenen Sektoren einer Volkswirtschaft sind diejenigen Outputs, die nicht unmittelbar für den Konsum, Anlageinvestitionen oder den Export hergestellt werden. Es werden von Dienstleistungsbranchen größere Anteile der Vorleistungen aus Verkehr- und Hospitalitybranchen nachgefragt als in anderen Branchen. Dadurch forciert die Tertialisierung die touristische Entwicklung. Freilich stehen dieser Tatsa‐ che die durch Corona und die Digitalisierung erzeugten Trends teilweise entgegen. Workation wiederum forciert Tourismus und ist ebenfalls eher Beschäftigten der Dienstleistungsbranchen zuzuordnen. 14.2.4 Struktur- und regionalpolitische Maßnahmen Die sehr unterschiedlichen Begründungen für struktur- und regionalpolitische Ein‐ griffe bewirken sehr unterschiedliche Maßnahmen. Bei strukturpolitischem Ansatz lassen sich grundsätzlich zwei zentrale Begründungen unterscheiden: Entwicklungs‐ hemmung und Entwicklungsförderung. Die Marktentwicklung wird vor allem aus sozialen Gründen verlangsamt; die Marktentwicklung wird da gefördert, wo der Staat eine zukunftsträchtige Entwicklung vermutet. Die regionalpolitischen Maßnahmen haben in der Regel einen sozialen Schwerpunkt: Es wird dort gefördert, wo die Einkommen und die Lebensqualität im Vergleich zur Gesamtbevölkerung niedrig sind. Die staatliche Unterstützung der Tourismuswirtschaft wird häufig strukturpolitisch als entwicklungsfördernd und regionalpolitisch ausgleichend eingesetzt. Manche Maß‐ nahmen, z. B. die Förderung von Urlaub auf dem Bauernhof, setzen bewusst bei der Umwidmung von Strukturen an, die als wenig zukunftsträchtig angesehen werden. Es lassen sich verschiedene Intensitäten des staatlichen Engagements unterscheiden. Dabei sind eher informative Maßnahmen wie Destinationsmarketing oder touristische Bildungsangebote weniger marktlenkend wirksam als mit finanziellen Anreizen wie Subventionen oder Steuererleichterungen verbundene staatliche Eingriffe. Am sichers‐ ten wird das regionalund/ oder strukturpolitische Ziel erreicht, wenn der Staat sich direkt als Investor engagiert. Dies ist bei den Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur häufig der Fall. 14.2 Struktur- und Regionalpolitik 315 <?page no="316"?> 14.2.5 Vor- und Nachteile der Allokationseingriffe Die Vorteile des regional- und strukturpolitischen Eingriffs des Staates sind sehr eingängig: es wird ein sozialer Ausgleich geschaffen und Industrien, die in Zukunft die Einkommen der Bevölkerung, damit aber auch die Steuereinnahmen und die soziale Wohlfahrt zu sichern in der Lage sind, werden gefördert. Dennoch gibt es einige „dicke Fragezeichen“, wenn man über die Grundlagen und die Nebenwirkungen der Regional- und Strukturpolitik nachdenkt: ■ Ineffizienzen und Mitnahmeeffekte: Wenn man ein Unternehmen fördert, dann werden die Mitbewerber entweder durch die Förderung benachteiligt - oder man fördert sie des Ausgleichs wegen auch. Das bedeutet: Es wird entweder das schwächste (und damit oft ineffizienteste) Unternehmen allein oder es werden eine Reihe von Unternehmen gefördert, die die Unterstützung gar nicht benötigen, die sie einfach nur „mitnehmen“. ■ Zukunftsunsicherheit: Die Annahme, dass der Staat besser über die Entwicklungen der Branchen Bescheid wisse, ist durchaus anmaßend. Unternehmen, die in ihren Märkten sich auskennen, kann man dieses Wissen in der Regel durchaus zutrauen. ■ Anreizverminderung: Unternehmen, die bemerken, dass man von Staat für Schwäche belohnt wird und dass der Staat riskante Investitionen unterstützt, werden selbst weniger Innovationskraft aufbringen. ■ Politikermacht: Durch das regional- und strukturpolitische Instrumentarium wird Macht hin zu den Politikern, also zum Staat, verlagert. Das ist nicht marktwirtschaftskonform. ■ Mittelstandsfeindlichkeit: Die oft sehr komplizierten Förderprogramme werden am besten genutzt von Unternehmen, die gut informiert sind. Diese Informationen sind bei großen Unternehmen oft besser als bei mittleren oder kleinen, da die großen Unternehmen eher Spezialisten für die Schaffung von Transparenz für solche Finanzierungsmög‐ lichkeiten beschäftigen. Es bleiben freilich zwei zentrale Gegenargumente: ■ Im Falle ernsterer sozialer Probleme ist ein Eingreifen des Staates gerechtfertigt. Dies kann allerdings nicht die Erhaltung eines jeden (ineffizienten) Arbeitsplatzes sein - und schon gar nicht die Erfüllung des Zieles absoluter regionaler Gleichheit der Lebensbedingungen. ■ Sehr langfristig angelegte strukturelle Fragestellungen werden von Unternehmen unter Umständen tatsächlich nicht angegangen. Dies betrifft vor allem die Grund‐ lagenforschung. Hier ist die Notwendigkeit des staatlichen Engagements nicht vollständig von der Hand zu weisen. 316 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder <?page no="317"?> 14.3 Infrastruktur und die Bedeutung für den Tourismus Infrastruktur stellt eines der wichtigsten und gleichzeitig schwierigsten Handlungs‐ felder für die Tourismuspolitik dar. Das Problem ist insbesondere darin begründet, dass sie sowohl originär touristische Zwecke verfolgt als auch von diesem gänzlich unabhängig sein kann. Gerade letzteres stellt die touristische Destination vor eine besondere Herausforderung. Zunächst kann Infrastruktur sprachlich verstanden werden als eine Art strukturier‐ ter Unterbau. So jedenfalls setzt sich der Begriff sprachlich aus dem Lateinischen zusammen. In seiner Gesamtheit umfasst Infrastruktur alle Anlagen, Einrichtungen, Gegebenheiten, Institutionen, Strukturen und Systeme die für eine Region, Kommune, einen Staat aber auch bspw. ein Unternehmen notwendig sind, um zu existieren oder agieren zu können. Dieses umfassende Verständnis, lässt sich darüber hinaus in verschiedene Dimensionen untergliedern: 1. physische oder materielle Infrastruktur 2. immaterielle Infrastruktur Zu erster gehören, sämtliche Einrichtungen etc. die sich in einer wie auch immer gearteten festen Form manifestieren. Dies können Gebäude oder Anlagen sein, aber auch konkrete Personengruppen oder Landschaften. Immaterielle Infrastruktur besitzt dagegen einen ausschließlich ideellen Charakter. Das schmälert jedoch nicht die Be‐ deutung. Abstrakte Infrastrukturen wie Gemeinweisen, Sozialaber auch Rechtsstaat sind bedeutsam, ohne haptisch greifbar zu sein. Die Untergliederung der Infrastruktur nach ihrem Zweck verdeutlicht dies und die vielfältigen Wechselwirkungen zwischen materieller und immaterieller Infrastruktur Die nachfolgende Aufzählung ist nicht abschließend, vermittelt aber einen Eindruck von der Vielfältigkeit von Infrastrukturen: ■ technische Infrastruktur ■ Verkehrs- und Wegeinfrastruktur ■ grün-blaue Infrastruktur ■ soziale Infrastruktur ■ … Zur technischen Infrastruktur gehören insbesondere physische Anlagen wie Einrich‐ tungen zur Stromversorgung, Telekommunikation, Ver- und Entsorgungseinrichtun‐ gen. Das Währungssystem eines Landes oder Staatenraumes wird ebenfalls unter die technische Infrastruktur gefasst. Doch schon hier zeigt sich deutlich, dass die Abgren‐ zung zwischen materieller und immaterieller Infrastruktur schwierig ist. Unstreitig lassen sich Währungen physisch manifestieren und historisch betrachtet war das Währungssystem bis zur Einführung der bargeldlosen Zahlung gänzlich an physische Geldeinheiten gebunden. Das Übereinkommen über den Wert der Geldeinheiten ist jedoch ein ideeller Vorgang. So entstand historisch der Wert des Geldes aus dem Vertrauen, das eine Gesellschaft einem Stück Metall oder Papier entgegenbrachte. Auch 14.3 Infrastruktur und die Bedeutung für den Tourismus 317 <?page no="318"?> Gold erhält seinen Wert aus der immateriellen Bereitschaft von Käufern dafür eine bestimmte Summe zu zahlen. Ähnlich verhält es sich bei der Verkehrs- und Wegeinfrastruktur. Diese sind durch angelegte Wege, Straßen, Schienen etc. physisch manifestiert. Doch auch Verkehrsre‐ geln, d. h. die Übereinkunft über die Art der Nutzung zählen zur Infrastruktur und sind im Gegensatz zu Straßen und Wegen immateriell. Physische Infrastruktur muss dagegen nicht zwingend von Menschenhand erschaf‐ fen sein. Ein Beispiel dafür, dass Infrastruktur auch einfach da sein kann, ist die sog. Grün-blaue Infrastruktur. Unter dieser wird die Gesamtheit von natürlichen und naturnahen Flächen verstanden. Ergänzt werden diese grünen Infrastrukturelemente durch angelegte Parkanlagen sowie Begrünungsaktivitäten in urbanen und ländlichen Räumen. Die blaue Infrastruktur ist dagegen durch Wasserwege sowie natürliche und angelegte Gewässer geprägt. Aufgrund des Erholungscharakters und der Attraktivität kommt der grün-blauen Infrastruktur im Tourismus eine besondere Bedeutung zu. Abschließend soll an dieser Stelle die soziale Infrastruktur thematisiert werden. Diese ist im Gegensatz zu den vorgenannten insbesondere durch immaterielle Eigen‐ schaften gekennzeichnet. So umfasst sie bspw. das Bildungs- und Gesundheitswesen aber auch Wirtschaftsordnungen und den Rechtsstaat. Jede der genannten Strukturen ist zuvorderst ein abstraktes und ideelles Gebilde. Doch auch abstrakte Strukturen enthalten manifestierte Bestandteile. Das Bildungswesen findet auch in Universitäts- oder Schulgebäuden seinen Widerhall. Für das Gesundheitswesen sind Krankenhäuser und Arztpraxen genauso notwendig wie der immaterielle Anspruch auf Mitgliedschaft in einer Krankenkasse. Wirtschaftsordnungen und der Rechtsstaat sind auch in Ge‐ richtsgebäuden und Parlamentssälen zu Hause. Im Kern ist die Unterscheidung zwischen physisch und immateriell für das politi‐ sche Verständnis nicht wirklich zwingend. Es dient jedoch dem Erkennen ab wann bestimmte Aktivitäten und Infrastrukturen relevant sind, da die meisten politischen Entscheidungen im touristischen Kontext nicht ausschließlich ideell sind. 14.3.1 Touristische Infrastruktur Aus dem Blickwinkel Tourismusindustrie ist vor allem der Teil der Infrastruktur relevant, der sich kommerziell nutzen lässt. Hierzu zählt, Beherbergungsinfrastruktur, Gastronomie, Freizeitinfrastruktur und die tourismusbezogene Verkehrsinfrastruktur. Einschränkend muss hier festgehalten werden, dass sowohl die Gesamtheit der Beherbergungs- und Freizeitmöglichkeiten sowie die Gastronomie infrastrukturelle Bedeutung haben. Der einzelne Betrieb in seiner singulären Funktion jedoch nicht. Beispiel | Folgendes Beispiel soll dies verdeutlichen: Sofern in einer Destination mehrere gastronomische Betriebe tätig sind, wird der Ausfall eines Betriebes allein die gastronomische Funktionsfähigkeit der Destination nicht infrage stellen. 318 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder <?page no="319"?> Betrifft dies jedoch mehrere Betriebe wie bei dem sog. „Wirtshaussterben“ ist die touristische Funktionsfähigkeit eingeschränkt, wenn nicht sogar gefährdet. Ähnlich verhält es sich mit den Übernachtungsbetrieben. Auch hier ist der Ausfall einer Unterkunftsmöglichkeit allein noch nicht infrastrukturell relevant. Im Bereich der Freizeitinfrastruktur gilt dies sinngemäß genauso. Allerdings wird diese regelmäßig zwischen einer eher generischen Freizeitinfrastruktur und einer touristischen Leuchtturminfrastruktur unterschieden. Ersteres umfasst zum Beispiel Sportstätten oder auch Wander- und Freizeitwege, die zum einen in größerer Zahl vorkommen und zumeist aus der Perspektive des Touristen austauschbar sind. Im Ge‐ gensatz dazu sind touristische Leuchttürme von infrastrukturell größerer Bedeutung, da diese in vielen Fällen den Reiseanlass darstellen. Als letzter Aspekt ist die Verkehrsinfrastruktur zu nennen. Diese sorgt regelmäßig für Abgrenzungskonflikte. Der eigentliche Adressat ist die lokale Bevölkerung bzw. das Gemeinwesen als Ganzes, dennoch hat sie übergeordnete Bedeutung für die touristische Erreichbarkeit und wird von Touristen in Hochphasen derart stark genutzt, dass gerade diese für Kapazitätsengpässe mitverantwortlich sind. Neben der gemischt genutzten Verkehrsinfrastruktur gibt es eine Reihe von Infrastruktureinrichtungen mit einem hauptsächlich touristischen Bezug. Hierzu zählen, im Wesentlichen von touris‐ tischen Leistungsträgern genutzte Flughäfen, Kreuzfahrtterminals oder touristische Mobilitätsanbieter. Auf der Schnittstelle zwischen Freizeit- und Verkehrsinfrastruktur können einzelne Aspekte der Wegeinfrastruktur liegen. Diese können wie bspw. Wanderwege einen primär touristischen oder Autostraßen einen primär verkehrlichen Charakter haben. Genau in der Mitte zwischen den beiden Polen liegen regelmäßig Radwege als Infra‐ strukturelemente. Sie sind zwar ebenso wie Wanderwege dem reinen Freizeitverhalten zugänglich, können aber analog zu Straßen auch in bestimmten Abschnitten einen verkehrlichen Charakter haben. In der Praxis werden Radwege daher oft auch mit einem doppelten Nutzens Gedanken angelegt. Unabhängig der konkreten Ausgestaltung der touristischen Infrastruktur obliegt die Verantwortung hierfür der Politik. Auch solche Infrastrukturmaßnahmen, die ausschließlich dem Tourismus zugutekommen, werden auf der politischen Ebene beschlossen und umgesetzt. Destinationen haben zwar regelmäßig beratende Funktion aber keine Prozessherrschaft. Dies ist insofern auch sinnvoll, als dass Infrastrukturent‐ scheidungen egal welcher Couleur zuvorderst die lokale Bevölkerung betreffen. 14.3.2 Notwendigkeit von Infrastruktur Aufgrund der Notwendigkeit von Infrastruktur für das Funktionieren einer Destination oder eines regionalen Raumes, ist das Vorhalten von Infrastruktur regelmäßig eine öffentliche Aufgabe. Physische Infrastruktureinrichtungen sind darüber hinaus (Fix-) 14.3 Infrastruktur und die Bedeutung für den Tourismus 319 <?page no="320"?> kostenintensiv. Somit ist das Interesse privater Institutionen an der Errichtung oder dem Unterhalt in der Regel gering. Zur Ressourcenoptimierung und Einbindung privater Träger werden diese vor allem über Public-Private-Partnership-Konstrukte eingebunden. In diesen teilen sich die öffentliche Hand und private Träger die Kosten und Verantwortung. Regelmäßig erhalten dabei die privaten Träger einen Teil oder sogar die Mehrheit der Einnahmen. - Manage‐ ment & Steuerung Eigentümer Investiti‐ onsveran‐ wortung wirtschaft‐ liches Risiko Laufzeit Serviceverträge öffentlich und privat öffentlich öffentlich öffentlich kurzfristig (wenige Jahre) Manage‐ mentverträge privat öffentlich öffentlich öffentlich kurzfristig (wenige Jahre) Leasingverträge privat öffentlich öffentlich öffentlich und privat mittelfristig (wenige bis mehrere Jahre) Lizenzverträge privat öffentlich privat privat langfristig (mehrere Jahre bis Jahrzehnte) BOT Build, Ope‐ rate, Transfer (dt. EBÜ) dt. Errich‐ tung, Betrieb und Übertra‐ gung privat öffentlich und privat privat privat langfristig ( Jahrzehnte) private Infra‐ struktur‐ errichtung privat privat (in Ausnah‐ men öffent‐ lich und pri‐ vat) privat privat keine Be‐ grenzung es sei denn ver‐ einbart Tab. 14.3: Arten von Public-Private-Partnership-Strukturen in Anlehnung an Weiermair et. al. 2008 Die Darstellung verdeutlicht die vielfältigen Dimensionen in denen Public Private Partnership stattfinden kann. Aus der Tatsache, dass die Eigentumsverantwortung regelmäßig in der öffentlichen Hand liegt, lässt sich ableiten, dass diese auch die Mehrzahl der Errichtungskosten trägt. Rein private Infrastrukturerrichtungen stellen regelmäßig die Ausnahme dar. Sie sind insbesondere in Bereichen vorhanden, in 320 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder <?page no="321"?> denen die Erlöse aus der Infrastrukturverwertung derart hoch sind, dass sie eine privatwirtschaftliche Kosten-Nutzen-Abwägung rechtfertigen. Beispiel | Als Beispiel für die touristischen Infrastrukturbetriebe, die rein privat betrieben werden, lassen sich Freizeitparks nennen. So sind Parks wie Disneyworld oder der Europapark wirtschaftlich erfolgreich und stellen gleichzeitig eine tou‐ ristische Infrastruktur für die jeweiligen Destinationen dar. Öffentliche Eingriffe in diese und entsprechende Unterstützungen sind insbesondere in rechtlichen Rahmenbedingungen wie Genehmigungsverfahren zu finden. Gleiches gilt sinn‐ gemäß auch für einzelne Beherbergungs- und Gastronomiebetriebe. Diese sind jedoch keine Public-Private-Partnership-Konstrukte. Weitere Beispiele für Public- Private-Partnership-Aktivitäten sind beispielsweise Bergbahnen aber auch andere Freizeiteinrichtungen wie Schwimmbäder oder Museen sowie weitere Kulturein‐ richtungen. Neben der ökonomischen Partnerschaft existieren im touristischen Kontext auch eine Reihe von im weitesten Sinne altruistischen Partnerschaften. So werden bspw. Museen regelmäßig auch mit Exponaten aus privaten Sammlungen bestückt und Kulturveranstaltungen durch private Spenden teilweise mitfinanziert. Solche Partnerschaften sind notwendig, da sich Kultur und Freizeitsport in vielen Fällen ökonomisch nicht rechnet und mithin kein privater Betreiber die entsprechenden Infrastrukturinvestitionen tätigt. Gleichzeitig sind kommunale Träger ebenfalls kaum in der Lage solche Investitionen allein zu tätigen. Darüber hinaus unterliegen öffentliche Haushalte immer einer Interessensabwägung zwischen verschiedenen politischen Zielen. Hier gerät Kultur- und Freizeit im Angesicht anderer Aufgaben oft ins Hintertreffen. Im Kern kann die Infrastruktur somit nur als „natürliches Monopol“ geführt wer‐ den. Mit dieser Situation ist daher auch das Problem der Essential Facilities immanent. Während öffentliche Anbieter die Infrastruktur regelmäßig diskriminierungsfrei zur Verfügung stellen, muss dies bei privaten Betreibern nicht zwingend der Fall sein. Diese werden zwar auch keine Nutzergruppen aktiv ausschließen, jedoch aufgrund der kommerziellen Interessen den Fokus eher auf Erlöse und weniger auf soziale Belange legen. Für beide private und öffentliche Betreiber gelten daher die gleichen gesetzlichen Rahmenbedingungen bzgl. des diskriminierungsfreien Zugangs. Beispiel | Ein anschauliches Beispiel für den Zugang zu touristischer Infrastruktur und gleichzeitiger Verknüpfung der verschiedenen Infrastrukturen ist der Europa‐ park in Rust. Dieser erstreckt sich über weite Teile der Gemarkung und schließt auch öffentliche Kulturgüter wie den Schlosspark ein. Um hier einen diskriminie‐ rungsfreien Zugang zu gewähren, ist es der lokalen Bevölkerung gestattet, den 14.3 Infrastruktur und die Bedeutung für den Tourismus 321 <?page no="322"?> Park kostenfrei zu betreten, um auch den an sich öffentlichen Schlosspark nutzen zu können. 14.3.3 Infrastruktur als Konfliktfeld Gerade Infrastruktureinrichtungen führen zu vielfältigen Konflikten im Tourismus und zwischen Touristen und lokaler Bevölkerung. Augenfällig wird dies insbeson‐ dere am viel diskutierten Phänomen Overtourism. Die abstrakte Feststellung das die Tragfähigkeit einer Destination oder eines Raumes überschritten wird, lässt sich am einfachsten an der Nutzung der Infrastruktur feststellen. So wird insbesondere die Verkehrsinfrastruktur durch den Tourismus belastet. Da diese in den meisten Fällen der Bevölkerung zugutekommen soll, sind überfällte Straßen und Verkehrsmittel sowie die daraus resultierenden Verlängerungen in den Mobilitätszeiten ein oft thematisiertes Ärgernis. Beispiel | So führen touristische Besucherströme regelmäßig zu einer Überlastung des Straßenverkehrs in touristischen Hotspots. Als solche sind in Deutschland die Regionen um den Chiemsee, den Bodensee oder das Füssener Umland zu nennen. Hier fällt besonders ins Gewicht, dass diese touristischen Regionen in ländlichen und naturnahen Räumen sind. Somit ist die vorhandene Verkehrsinfrastruktur ein limitierender Faktor, der auch nicht beliebig ausgebaut werden kann. Doch zeigt sich Overtourism nicht nur als erlebtes Konfliktfeld. In vielen Fällen vermindert Overtourism bzw. dessen Auswirkungen die politische Unterstützung für touristische Infrastrukturprojekte. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich um rein touristische oder gemischt genutzte Infrastruktur handelt. Die vorhandene und von Touristen genutzte Infrastruktur wird als Problem angesehen. Dabei ist es unerheblich, ob die Infrastruktur hier eine ursächliche Rolle einnimmt. Es entsteht in den Augen der Bevölkerung ein Teufelskreis mit folgendem Wirkungspfad: 322 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder <?page no="323"?> touristische Infrastruktur wird ausgebaut touristische Infrastruktur zieht Touristen an Nutzungskonflikte zwischen Touristen und Einwohnern entstehen touristische Infrastruktur erreicht Kapazitätsgrenze Ausbau der touristischen Infrastruktur wird notwendig Abb. 14.6 Teufelskreis des touristischen Infrastrukturausbaus Doch auch Abseits von Overtourism-Problemen, stellt die touristische Nutzung von Infrastruktur ein hohes Konfliktpotenzial dar. Dies gilt insbesondere in vom Tourismus abhängigen Destinationen. So nutzen Touristen nicht nur Straßen und Wege, sondern in Notfällen oder auch geplant Teile der medizinischen Infrastruktur. Somit entsteht ein moralischer Konflikt für die Anbieter medizinischer Versorgung. Diese ist eigentlich für die Versorgung der Bevölkerung konzipiert und finanziert. Die regelmäßig ökonomisch stärkere Gruppe der Touristen kann jedoch Anbieter dazu verleiten, sich auf diese Gruppe zu konzentrieren bzw. das Angebot auf diese auszurichten. Gerade im Medizintourismus zeigt sich dieser Konflikt deutlich. Gleiches gilt auch bei ökonomischer Gleichgewichtigkeit für Wohnungsmärkte. Diese geraten als Teil der sozialen Infrastruktur durch die vermehrte touristische Nutzung von Wohnraum unter Druck. So lassen sich touristisch höhere Übernach‐ tungserlöse erzielen, als dies bei einer kontinuierlichen Wohnraumnutzung der Fall ist. Es bedarf dazu noch nicht einmal eines ökonomischen Gefälles. Im Gegenteil gerade Destinationen, die per se schon einkommensstarke touristische Gruppen anziehen, leiden hierunter besonders. Dieser Druck durch die touristische Nutzung von Wohnraum ist jedoch nur ein Aspekt. Lebenswerte Viertel sind insgesamt von Gentrifizierung betroffen. 14.3 Infrastruktur und die Bedeutung für den Tourismus 323 <?page no="324"?> Weiterführende Literatur- und Quellenhinweise ■ Bieger, T., & Beritelli, P. (2013). Management von Destinationen und Tourismusor‐ ganisationen. Oldenbourg. ■ Böventer, E. von (1989). Ökonomische Theorie des Tourismus. Campus. ■ Connell, J. (2013). Contemporary medical tourism: Conceptualisation, culture and commodification. Tourism Management, 34, 1-13. ■ Eggli, F. et. al. (2020). Overtourism am Beispiel von Luzern und der Rigi. In Pietzcker, D., & Vaih-Bauer, C. (Hrsg.), Ökonomische und soziologische Tourismustrends: Strategien und Konzepte im globalen Destinationsmarketing, (S.-173-191). ■ Ioannides, D., Röslmaier, M., & Van Der Zee, E. (2018). Airbnb as an instigator of ‘tourism bubble’ expansion in Utrecht’s Lombok neighbourhood. Tourism Geogra‐ phies, 21(5), 822-840. ■ Klaus, J., & Schleicher, H. (1983). 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Springer. 324 14 Spezielle tourismuspolitische Handlungsfelder <?page no="325"?> Register Absolutismus-32, 34, 36 Ad-hoc-Gruppen-218 Agenda-189 Agenda Setting-193, 197 Agenten-208 Akkulturationssituation-164 Allianzen-104 All-inclusive-Angebot-138 Allmende-129, 146, 152 Allokation, Aspekte-161 Allokation, Effizienz-302 Allokation, Eingriffe-159, 316 Anarchie-34 Anarchismus-31 Angemessenheit-79f. Arbeitgeberverbände-256 Arbeitsrecht-171 Argument-56 Aristokratie-32, 34 Arnstein-Leiter-199 Auflagenlösungen-118 Ausbildung-168 Ausschlussprinzip-129 Authentizität-307 Autokratie-35f. Bahnverkehr-288 Ballungsräume-313 Bedrohungs-Unterstützungs-Matrix-230 Bedürfnisse-18f. Bedürfnisse, Hierarchie (Maslow)-18 Bedürfnisse, Träger-20 Bedürftigkeit-178 Beeinflussungskosten-261 Beihilfe-93 Beihilferecht-93 Belohnung-30 Berufsfreiheit-82 Bestechung-253 Bestimmtheitsgebot-87 Bestreitbarkeit von Märkten-97 Besucherlenkung-289 Beteiligung, informatorische-201 Beteiligung, Stufen-200 Bevölkerung-198 Bildung-171 Blackbox-185f., 191 BodenseeErlebniskarte-139 Brancheninteressen-267 BTW-221 Budget, diskretionäres-250 Bundesebene-77 Bundesstaat-69, 71 Bundesverband der deutschen Tourismuswirtschaft (BTW)-221 Bürger, Beteiligung-199, 201 Bürger, Einfluss-268 Bürokratie-35, 194, 201, 248, 250, 254 Bürokratie, Nachteil-255 Bürokratie, tourismusspezifische Probleme-254 Charisma-31 Checks and Balances-63 Chicago School-96 CLIA-219 Clubgüter-129, 132, 152, 154, 271 Coase-Theorem-121 Cycle-Modelle-191, 195 Darwinismus-45 DEHOGA-221f. Delegationsumfang-243 Demeritorik-158 Demokratie-33, 35, 38, 67, 198 Deregulierung-275, 277, 283, 286, 301 Despotismus-36 Destination Card-138 <?page no="326"?> Destinationen 23, 154, 242f., 264, 281, 305, 319 Destinationen, Image-264 Destinationsmanagementorganisation (DMO)-130, 202, 213, 254, 305ff. Deutscher Hotel- und Gaststättenverband (DEHOGA)-221 Deutscher Reiseverband (DRV)-221 Deutscher Tourismusverband (DTV)-221 Dienstleistungsverkehr, freier-90 Diktatur-36 diskretionäres Budget-250 DMO-202, 254, 305ff. Drei-Elemente-Lehre-41, 43 Drei-Sektoren-Hypothese-314 Dringlichkeit-224 Drinnen- und Draußen-Konflikt-24 Drohstrategie-123 DRV-221 DTV-221f. Economies of Scale-163 Economies of Scope-109 ECPAT-220, 222 Egoismus, ethischer-57 Eigentumsrechte-117 Eigentumsübertragung-121 Einflussnahme-203 Einflussströme-188 Eingriffstiefe-172 Einkommen-21 Einrichtungen-317 Einwohner-27 Entdemokratisierung-254 Entscheidungsprozess-211 Entscheidungsprozess, politischer-181 Erforderlichkeit-79f. Ermessen-87 Ermessensfehlgebrauch-88 Ermessensreduktion-88 Ermessensüberschreitung-88 Essential Facilities-109f., 321 Ethik-53ff., 57, 59 Ethik, Diskurs-56 EU-73 europäische Rechtsakte-91 Europäischer Gerichtshof (EuGH)-91 Europäische Union-73 Europarecht-89 Exekutive-61ff., 236 Expertokratie-39 externe Effekte-113 externe Effekte, negative-115 externe Effekte, positive-113 externe Effekte, staatliche Eingriffe-117f. externe Effekte, Staatsversagen-233 externe Effekte, Umverteilung-161 Familien, Ferienstätten-176 Familien, Urlaub-172 Faschismus-45 Feminismus-45 Feudalismus-36 Finanzierung-154 Finanzpolitik-158 finanzpolitische Instrumente-158 föderal-77 föderales System-74 Föderalismus-69 Föderalismus, dualer-70 Föderalismus, funktionaler-70 Föderalismus, kooperativer-70 Föderalismus, tourismusspezifische Implikationen-71 Förderung, Anbieter-177 Förderung, Familien-176 Förderung, Konsumenten-175 Freiheiten-90 Freiheitsrechte-81 Freizeit-319 Fridays for Future-227 Gästeführer-172 Gästekarte-138 Gastgeber-26 326 Register <?page no="327"?> Gatekeeper-243, 246 Gebietskörperschaften-78 Gebote-85, 169 Geeignetheit-79 Gefangenendilemma-140 Gemeinnützigkeit-177 Gemeinwesen-17 Gemeinwohl-65f. Gemeinwohl, Findung-67 Gemeinwohl, Interesse-65 Gemeinwohl, Verpflichtung-86 Gentrifizierung-323 Gerontokratie-36 Gesetzesvorbehalt-83 Gewaltenteilung-61, 236 Gewerkschaften-220f. Gleichbehandlungsgrundsatz-86 Gleichheitsgrundsatz-85 Gleichheitsrechte-81 Globalismus-37, 46 Glücksspiel-167 GmbH-276, 278 Greenpeace-221 Grenzwähler-240 Grundgesetz-82 Grundrechte-26, 81, 84 Grundrechte Charta-89 Güter-157 Güter, Arten-129 Güter, demeritorische-157, 162 Güter, kollektive-140 Güter, meritorische-157f. Güter, öffentliche-129 Güter, private-130 Güter, tourismusspezifische-160 Güter, touristische-159 GWB, Freistellung-285 Handlungsfelder-228 Häuptlingstum-37 Herrschaft-29f., 40 Herrschaftsformen-32 Herrschaftsformen, Aristoteles-32 Herrschaftsformen, heute-34 horizontale Aggregation-286 IATA-219 Identifikation-30, 223 Ideologie-29, 43f., 53 Ideologie, politische-44 ILO-219 Image der Destination-264 Imperativ, kategorischer-55 Imperialismus-46f. Incoming-21, 302f. Incoming, Agenturen-104, 273 Incoming, Aspekte-235f. Incoming, Institution-272 Incoming, Institutionen-271 Incoming, Operator-294 Incoming, Probleme-130 Incoming, Stellen-255 Incoming, Tourismus-109, 129, 236, 245, 249, 254, 278, 283, 289, 292 Incoming, Verantwortliche-143 Incoming, Verbände-270, 272 Incoming, Verwaltung-146 Informationen-209 Informationen über Krisengebiete-168 Informationsasymmetrien-242 Informationspolitik-120 Informationsvorteile-251 Infrastruktur-309, 317 Infrastruktur, Konflikte-322 Infrastruktur, touristische-126, 318 Input-Output-185 Insider-Outsider-Problematik-258 Instanzengruppen-233 Institutionen-190 Institutionen, öffentliche-211 Institutionen, private-211 Integration, vertikale-104 Interessen-211, 214 Interessen, direkte-215 Register 327 <?page no="328"?> Interessen, Durchsetzung-225 Interessen, indirekte-215 Interessengruppen-127, 214, 216f., 255 Interessengruppen, Größe-261 Interessengruppen, Homogenität-262 Interessengruppen, supranationale-220 Interessengruppen, Tourismus-263 Interkommunale Kooperation-292, 301 Internalisierung-118, 143 International Air Transport Association (IATA)-219 Internationale Arbeitsagentur (ILO)-219 International Transport Workers‘ Federation (ITF)-220 Ismen-44 ITF-220 Judikative-61, 63 Jugendherberge-177 Kapitalismus-46 Kapitalverkehr, freier-91 Kartellrecht-92f. kategorischer Imperativ-56 Kirchen-220 Kleptokratie-37 Kollektivgüter-129, 140, 144, 153 Kolonialismus-47 Kommunikation, parallel-307 Kommunismus-47 Konkordanz, praktisch-84 Konservatismus-47 Konsum-22, 167 Konsum, Beeinflussung-165 Konsum, Nutzungsrivalität-129 konsumatorisch-22 Konsumentenrente-135 Kontingente-170 Konzentrationsstrategien-102 Kooperation, interkommunale-292, 301 Korporatokratie-37 Kreuzfahrtverband (CLIA)-219 Krisengebiete-168 Kulturförderung-167 Landesebene-77 Lebensqualität-25ff. Legalität-31 Legislative-61ff., 67, 236 Legitimation-30, 224 Legitimität-31, 79 Leistungssicherheit-281 Leitbild-305 Liberalismus-47 Lizenzierung-168f. Lizenzvergabe-121 Lobbying, externes-206 Lobbying, im engeren Sinne-204 Lobbying, internes-205 Lobbyismus-65, 184, 202f., 247, 260, 272 Lobbyisten-193, 202 Luftverkehr-287 Macht-29f., 40, 224, 227 Maritime Labour Convention (MLC)-220 Marke-307 Marketing-22 Marketing, Destinationen-144 Märkte, Bestreitbarkeit-97 Marktformen-98 Marktformen, Wettbewerb-95 Marktstruktur-98 Marktversagen-113, 247 marktwirtschaftliche Lösungen-120 Matriarchat-37, 46 Maximierung-53 Medien-203 Mehrparteiensystem-237 Menschenbild-178 Meritorik-158, 169 Mesotik-54 Migrationsbewegungen-21 Mitnahmeeffekte-316 MLC-220 328 Register <?page no="329"?> Monarchie-33, 37 Monopol-98, 100 Monopol, Garantie-285 Monopol, natürliches-107, 110 monopolistische Strukturen-99 Motive-19 Multiplikatoreffekte-152, 271 Nachfragefunktion-135 nachhaltige Entwicklung-144 nationale Ebene-220 nationales Recht-77 Nationalismus-48 Nationalstaaten-89 Nationalverfassung-81, 89 Neo-Konservatismus-48 Neo-Liberalismus-48 Netzgebundenheit-108 New Labour-49 NGOs-184, 218, 221 Niederlassungsfreiheit-90 Normenhierarchie-77 Nutzen-23, 113 Nutzen, Allmende-149 Nutzen, Interessenvertretung-260 Nutzen, Kategorie-53 Nutzen, Konkurrenz-146 Nutzungskonkurrenz-132 Nutzungsrivalität-129 Nutzungsrivalität, Konsum-129 Ochlokratie-38 öffentliche Güter-129 öffentliche Güter, Politik-151 Öffentlichkeit-207 Öffentlichkeitsgrad-270 Ökologismus-49 Oligarchie-33, 38 Oligopole-101 Opportunitätskosten-282 Ordnungspolitik-101, 117, 157f., 168, 292ff., 298-301 Ouroboros-Konstellation-64 Outgoing-21, 234, 241, 247 Outgoing, Operator-294 Outgoing, Tourismus-236, 239, 267 Overcrowding-57, 183 Overtourism-170, 322 Parlamente-35, 67f., 245 Parteien-68, 202, 236f., 243, 248 Parteiendemokratie-259 Parteienspektrum-68 Partizipation-24, 198 Patriachat-39 Pauschalangebote-132 Pauschalreisen-291 Pazifismus-49 Personenfreizügigkeit-90 Phasenmodelle-197 Philosophie-29 Plutokratie-39 Policy-15f. Policy Cycle-191, 197 Politics-15f. Politie-33 Politik, Einflussströme-186 Politik, Elite-190 Politik, Entscheidungsprozess-181 Politik, Evaluierung-195 Politik, Formulierung-194 Politik, Implementierung-194 Politik, Prozess-182 Politik, Prozesse-185 Politik, Terminierung-195 Politik, Ziele-181 Politiker, egoistisches Verhalten-245 Polity-15, 17, 184 Polypole-105f. Populismus-49 Pornokratie-30, 39 Präsidialsystem-35, 68 Preiseingriffe-285 Primärrecht-91 Register 329 <?page no="330"?> Prinzipal-Agenten-194 private Institutionen-211 Privatgut-129f. Privatisierung-275, 281, 301 Privatisierung, formale-276 Privatisierung, Formen-278 Privatisierung, funktionale-277 Privatisierung, implizite-277 Privatisierung, materielle-276 Privatisierung, touristische-278 Privatisierung, Trend-277 Privatisierung, Trends-283 Public Affairs-204 Public Private Partnership-213, 320f. Public Relations-204 Push- und Pull-Faktoren-20f. Qualität-169 Qualität, Standards-169 Querschnittsfunktion-183 Quersubventionen-109 Rassismus-50 Rationalitätsgebot-85 Rechnungshöfe-268 rechtliche Rahmenbedingungen-22 Regierungen-236, 241 regionale Ebene-222 regionale Stärke-308 Regionalpolitik-313 Regional-Struktur-Portfolio-308 Regulierung-252f., 285f. Reiseleiter-172 Reiseleiter, Zertifikat-169 Reiseveranstaltertätigkeit des Staates-132 Religion-51, 220, 222 Rent-seeking-Aktivität-257 Repräsentanten-67 Revolving-Door-Phänomen-205 Rückzug des Staates-276, 281, 283 Sankt-Florian-Prinzip-268 Schadensersatzansprüche-78 Schengener Abkommen-73 Schulferien-235 sektorale Stärke-308 Sekundärrecht-91 Selbstbestimmung-82 Sexismus-50 Sozialdarwinismus-45 Sozialdemokratie-50 soziale Aspekte-18 sozialer Schutz, Reisende-178 Sozialhilfeempfänger-177 Sozialismus-50 Sozialtourismus-177 sozioökonomische Strukturen-189 Spieltheorie-122 Staat-40-43 Staatenbund-69 Staatsgebiet-41ff. Staatsgewalt-41ff. Staatsorganisation-61 Staatstheorie-40 Staatsversagen-233 Staatsvolk-42 Städtetourismus-309 Stakeholder-211, 223f. Stakeholder, abhändige-227 Stakeholder, Beziehung-224 Stakeholder, diskretionäre-225 Stakeholder, dominierende-226 Stakeholder, fordernde-226 Stakeholder, gefährliche-227f. Stakeholder, Interesse-224 Stakeholder, Kategorien-224 Stakeholder, Management-222f. Stakeholder, schlafende-225 Stakeholder, unausweichliche-227 Stake-Power-Mapping-229 Standort-308 Stärke, regionale-308 Stärke, sektorale-308 Steuern-119 330 Register <?page no="331"?> Steuern, Erhebung-167 Steuern, Reduzierung-167 strategische Allianzen-104 Stratokratie-39 Streikmaßnahmen-82 Streikrecht-221 Strukturen, monopolistische-98f. Strukturentwicklung-314 Strukturpolitik-315f. Subventionierung-120, 167, 282 Sunk Costs-97 Supranationale Ebene-218 supranationales Recht-77 SWOT-Analyse-307 System, föderales-74 Technokratie-39 Teilhabe-24 Tertialisierung-314f. Theokratie-40 Timokratie-40 Topographie-308 Tourism (Bundestagsausschuss)-246 Tourismus, Förderung-74 Tourismus, Infrastruktur-126 Tourismus, Interessengruppen-217, 263 Tourismus, Konzept-305 Tourismus, Management-17, 222 Tourismus, meritorisches Gut-171 Tourismus, Ministerien-246 Tourismus, monopolistische Strukturen-99 Tourismus, natürliche Monopole-108 Tourismus, oligopolistische Strukturen-103 Tourismus, polypolistische Strukturen-105 Tourismus, Regulierung und Deregulierung-286 Tourismus, spezifische Güter-160 Tourismus, Ströme-269 Tourismus, Verwaltung-254 Tourismus, Wissenschaft-184, 218 Tourismuspolitik-18, 244 Tourismuspolitik, Dimensionen-15 Tourismuspolitik, Ethik-57 Tourismuspolitik, exekutive Zuständigkeit-246 Tourismuspolitik, Grundrechte-82 Tourismuspolitik, Incoming-21 Tourismuspolitik, Kompetenzen-246 Tourismuspolitik, Outgoing-21 Tourismuspolitik, sektorale Ziele-182 Tourismusstelle-247 touristischer Raum-27 touristische Wertschöpfung-216 Trade-off-168, 278, 285, 314 Trennföderalismus-70 Trichtermodell-188 Trittbrettfahrer-142, 261, 267 Tugendethik-54 Tyrannis-34 Überparteilichkeit-54 Umverteilung-175 Umverteilungsproblematik-161 Umweltgruppen-268 Umweltpolitik-235 UNESCO-220 Unilateralismus-51 UNWTO-219 Urlaubszentren-289 Utilitarismus-59 Verbände-203, 263f. Verbote-85, 170 Verfilzung-245 Verfügungsrechte-122 Verhältnismäßigkeit-79, 86 Verhältnismäßigkeitsprinzip-78 Verkehrsintensität-311 Vermögensverteilung-175 Versorgungsverpflichtung-285 Verteilungsergebnis-175 Vertrauensschutz-86 Verwaltung-194, 201 Verwaltungsakt-87 Register 331 <?page no="332"?> Verwaltungshandeln-85 Verwaltungsrecht-85 Völkerverständigung-289 Volksgesundheit-167 Wahlen-234, 236, 243 Wähler-234, 238, 241 Wähler, Präferenzen-236 Wähler, Stimmen-242 Warenverkehr, freier-90 Welttourismusorganisation (UNWTO)-219 Wettbewerb-95 Wettbewerb, Funktionen-95 Wettbewerb, Politik-96 Wettbewerb, Recht-92 Wettbewerb, unlauterer-92 wettbewerbspolitische Kontroverse-97 Willkürverbot-86 Wirtschaftsverbände-218 Wissen-30 Wissenschaft-203 Wohlbefinden-25 Wohlstand-66 Workation-315 World Travel and Tourism Council (WTTC)-219 WTTC-219 Yield-Management-134, 281 Zentralismus-71 Zentralstaat-69 Ziele, sektorale-183 Zwang-30 Zwangsmitgliedschaften-256 Zwei-Parteien-System-237 332 Register <?page no="333"?> Abbildungsverzeichnis Abb. 5.1: Monopolistisches Bottleneck innerhalb der Wertschöpfungskette . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Abb. 7.1: Die Nachfragefunktion nach einem Clubgut . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Abb. 7.2: Konsumentenrenten und Bruttogewinne bei privatem Angebot des Clubgutes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Abb. 7.3: Konsumentenrenten und Bruttogewinne bei durch den Staat beeinflusstem Angebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Abb. 7.4: Die Nachfragefunktion nach einem Clubgut bei staatlichem Angebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Abb. 7.5: Die Nutzenveränderung bei der Anwendung des Ausschlussprinzips auf Allmenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Abb. 7.6: Die Übergänge zwischen öffentlichen Gütern aus Sicht des staatlichen Einflusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Abb. 10.1: Der politische Prozess als Input-Output-Beziehung nach Easton (1957) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Abb. 10.2: Der politische Prozess als Transformationsprozess auf Basis verschiedener Strömungen in Anlehnung an Herweg (2015) . . . 187 Abb. 10.3: Der politische Prozess als Transformationsprozess auf Basis verschiedener Strömungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Abb. 10.4: Der Policy Cycle nach Jann und Wegrich (2014) . . . . . . . . . . . . . 192 Abb. 10.5: Der Policy Cycle nach Althaus et al. (2020) . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 Abb. 10.6: Ein möglicher Phasenablauf des (tourismus)politischen Prozesses nach Vogler (2022b) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 Abb. 10.7: Arnstein-Leiter der Bürgerbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Abb. 10.8: Idealisierte Einflussnahme auf den politischen Prozess in der Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Abb. 10.9: Mögliche zeitliche Eingriffspunkte des Lobbyings nach Vogler & Sartorius (2023) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Abb. 10.10: Der Marktplatz des einflussorientierten Handels nach Vogler (2022a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Abb. 11.1: Bedrohungs-Unterstützungsmatrix nach Ungericht (2012) . . . . 229 Abb. 11.2: Stake-Power-Mapping nach Ungericht (2012) . . . . . . . . . . . . . . . 230 Abb. 12.1: Die Akteure bei staatlichen Entscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . 233 Abb. 12.2: Die Wählerstimmen maximierenden Strategien in einem Zweiparteiensystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Abb. 12.3: Eine mögliche Strategienkombination in einem Dreiparteiensystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 Abb. 12.4: Die Wählerstimmen maximierenden Strategien in einem Vierparteiensystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 <?page no="334"?> Abb. 12.5: Das Verhältnis von Parteien und Bürokratie . . . . . . . . . . . . . . . . 248 Abb. 12.6: Die Angebotsstrategien eines Bürokraten gegenüber der Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Abb. 12.7: Das optimale Kontrollniveau gegenüber der Bürokratie . . . . . . . 252 Abb. 12.8: Beeinflussung des Parlaments durch die Interessengruppen in Anlehnung an Luckenbach (2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Abb. 12.9: Beeinflussung der Bürokratie durch die Interessengruppen in Anlehnung an Luckenbach (2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 Abb. 12.10: Der doppelte Nachteil durch beeinflusste Entscheidungen . . . . 259 Abb. 12.11: Der Anreiz zur politischen Einflussnahme verschiedener Interessengruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 Abb. 12.12: Die organisatorische Stärke und die Beeinflussungskraft von Interessengruppen gleicher Wirtschaftskraft . . . . . . . . . . . . . . . . 261 Abb. 13.1: Beispiele für Positionierungen von Wirtschaftssystemen . . . . . . 275 Abb. 13.2: Regulierende Eingriffe und ihre Begründungen . . . . . . . . . . . . . . 284 Abb. 13.3: Regulierte touristische Bereiche und ihre Begründungen . . . . . 287 Abb. 13.4: Reihenfolgen bei verbundenen Privatisierungs- und Deregulierungsmaßnahmen nach Wittkämper et al. (1994) . . . . 302 Abb. 14.1: Aufbau des Tourismuskonzepts Frankenwald Leitbild/ Tourismuskonzept Entstehung und Aufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 Abb. 14.2: Das Regional-Struktur-Portfolio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 Abb. 14.3: Häufig besetzte Bereiche im Regional-Struktur-Portfolio . . . . . . 310 Abb. 14.4: Wirtschaftlich und touristisch starke Gebiete in Deutschland . . 312 Abb. 14.5: Die Abhängigkeit der touristischen Nachfrage von der volkswirtschaftlichen Struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 334 Abbildungsverzeichnis <?page no="335"?> Tabellenverzeichnis Tab. 1.1: Dimensionen, Ausrichtungen und Fragestellungen der Tourismuspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Tab. 2.1: Herrschaftsformen nach Aristoteles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Tab. 1.2: Beispiele der Mesotik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Tab. 3.1: Unterschiede zwischen einem parlamentarischen und einem präsidialen Idealsystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Tab. 3.2: Vergleich von Staatsystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Tab. 3.3: Exemplarische Verortung tourismuspolitischer Regelungsbereiche 72 Tab. 3.4: Vergleich der tourismuspolitischen Kompetenzen der verschiedenen Ebenen im föderalen System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Tab. 5.1: Die Wettbewerbsfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Tab. 5.2: Die zentralen Vor- und Nachteile der wichtigsten wettbewerbspolitischen Konzepte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Tab. 5.3: Marktformen in Abhängigkeit der Anzahl von Anbietern und Nachfragern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Tab. 5.4: Beispiele für monopolistische Strukturen im Tourismus . . . . . . . . . 100 Tab. 5.5: Formen externen Unternehmenswachstums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Tab. 5.6: Kostenstruktur von Unternehmen A und B . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Tab. 6.1: Die Produktionsfunktion des Konzertsaalbetriebs . . . . . . . . . . . . . . 114 Tab. 6.2: Die Produktionsfunktion des gastronomischen Betriebs . . . . . . . . . 115 Tab. 6.3: Typische Beispiele für externe Effekte, die auf die Einwohner einer Destination wirken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Tab. 6.4: Staatliche Maßnahmen beim Vorliegen negativer externer Effekte 119 Tab. 6.5: Das Koordinationsspiel am Beispiel zweier Reisebüros bei ihrer Standortentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Tab. 6.6: Das Koordinationsspiel am Beispiel zweier Reisebüros bei ihrer Standortentscheidung: Drohstrategie von B . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Tab. 6.7: Das Koordinationsspiel am Beispiel zweier Reisebüros bei ihrer Standortentscheidung: Drohstrategie von A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Tab. 6.8: Das Koordinationsspiel am Beispiel zweier Reisebüros bei ihrer Standortentscheidung: Drohstrategien von A und B . . . . . . . . . . . . 125 Tab. 7.1: Güter differenziert nach den Kriterien Ausschlussprinzip und Nutzungsrivalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Tab. 7.2: Die Empfindlichkeit von touristisch relevanten Clubgütern (Beispiele) für psychologische Nutzungskonkurrenz . . . . . . . . . . . . 133 Tab. 7.3: Das Gefangenendilemma bei der Nachfrage nach Bau eines Fußweges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Tab. 7.4: Die Wahrscheinlichkeit privatwirtschaftlicher Aktivitäten bei der Erstellung von Kollektivgütern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 <?page no="336"?> Tab. 7.5: Positive und negative externe Effekte im Zusammenhang mit wichtigen touristischen Kollektivgütern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Tab. 7.6: Zahlungsbereitschaften der fünf Strandnutzer A bis E in Geldeinheiten (GE) bei ungestörtem Zustand . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Tab. 7.7: Zahlungsbereitschaften der fünf Strandnutzer A bis E in Geldeinheiten (GE) bei verschiedenen Zuständen . . . . . . . . . . . . . . 147 Tab. 7.8: Veränderte Nutzen (Nutzen abzüglich Eintrittspreis) durch Anwendung des Ausschlussprinzips mit Hilfe von Eintrittspreisen 148 Tab. 7.9: Gesamtnutzen bei verschiedenen Eintrittspreisen . . . . . . . . . . . . . . 149 Tab. 8.1: Eingriffsmöglichkeiten zur Veränderung des Nutzungsverhaltens meritorischer und demeritorischer Güter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Tab. 8.2: Finanzpolitische Maßnahmen zur Förderung des Konsums meritorischer Güter und der Reduzierung des Konsums demeritorischer Güter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Tab. 8.3: Beispiele für demeritorische und meritorische Güter im Zusammenhang mit Tourismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Tab. 8.4: Bedeutung des Sozialziels und des Allokationsziels für tourismusrelevante Güter, für die eine meritorische bzw. demeritorische Einschätzung vermutet wird . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Tab. 8.5: Mögliche Maßnahmen bei Vorliegen (de-)meritorischer Güter im Tourismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Tab. 9.1: Voraussetzungen an das Einkommen der Familien für eine Förderung eines Familienurlaubs nach Bundesarbeitsgemeinschaft Familienerholung (2022, Stand 31.12.2020) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 Tab. 10.1: Ausgestaltungsformen der Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Tab. 11.1: Vergleich öffentlicher und privater Institutionen . . . . . . . . . . . . . . . 212 Tab. 11.1: Verortung der Stakeholder-Beziehung nach Ungericht (2012) . . . . 228 Tab. 12.1: Die Bedeutung von Tourismusaspekten bei verschiedenen Arten von Wahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 Tab. 12.2: Die Phasen der Entwicklung von Interessengruppen . . . . . . . . . . . . 262 Tab. 12.3: Beispiele für Verbände im Tourismus - Differenzierung anhand der Trägerschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 Tab. 12.4: Beispiele für Interessengruppen im Tourismus . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 Tab. 12.5: Die Kraft der touristischen Verbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 Tab. 12.6: Zusammenfassung der Untersuchung der politischen Kraft touristischer Verbände innerhalb ihres räumlichen Bezugs: Häufigkeit der Bewertungen aus Tabelle 12.5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 Tab. 12.7: Beispiele für Arten von Gütern, die von Verbänden und anderen staatlichen Institutionen des touristischen Incomings angeboten werden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 336 Tabellenverzeichnis <?page no="337"?> Tab. 12.8: Beispiele für Arten von Gütern, die nach einer Schließung von Verbänden und anderen Institutionen des touristischen Incomings nicht mehr angeboten werden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Tab. 13.1: Privatisierungsmöglichkeiten für den Bereich Tourismus . . . . . . . . 279 Tab. 13.2: Die drei Privatisierungsstrategien im Tourismus . . . . . . . . . . . . . . . 280 Tab. 13.3: Wesentliche Vor- und Nachteile von Urlaubszentren . . . . . . . . . . . . 291 Tab. 13.4: Differenzierung des touristischen Angebots im Incoming (mit der Zielsetzung der Differenzierung nach Kooperationsmöglichkeiten) 293 Tab. 13.5: Bedeutung der Bewertungen in den verschiedenen incomingtouristischen Bereichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 Tab. 13.6: Bewertung der Angebotsart Gruppe T (klassisches Tourismusangebot) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 Tab. 13.7: Bewertung der Angebotsart Gruppe D (Distribution) . . . . . . . . . . . 296 Tab. 13.8: Bewertung der Angebotsart Gruppe K (Kommunikation) . . . . . . . . 296 Tab. 13.9: Bewertung der Angebotsart Gruppe Ö (öffentliche Güter) . . . . . . . 297 Tab. 13.10: Bewertung der Angebotsart Gruppe Ö (öffentliche Güter) . . . . . . . 297 Tab. 13.11: Bewertung der Angebotsart Gruppe C (Customers Care) . . . . . . . . 298 Tab. 13.12: Bewertung der Angebotsart Gruppe I (Infrastruktur) . . . . . . . . . . . 298 Tab. 13.13: Bewertung der Angebotsart Gruppe V (Veranstaltungen) . . . . . . . . 299 Tab. 13.14: Bewertung der Angebotsart Gruppe P (Pläne) . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Tab. 13.15: Bewertung der Angebotsart Gruppe Z (weitere zentrale Funktionen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 Tab. 14.1: Begründungen für struktur- und regionalpolitische Eingriffe . . . . . 310 Tab. 14.2: Zusammenhänge von touristischer und regionaler Stärke der Regionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 Tab. 14.3: Arten von Public-Private-Partnership-Strukturen in Anlehnung an Weiermair et. al. 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 Tabellenverzeichnis 337 <?page no="338"?> ISBN 978-3-7398-3066-7 Prof. Dr. Ralf Vogler ist Forschungsprofessor für Tourismuspolitik und -entwicklung an der Hochschule Heilbronn. Prof. Dr. Ralf Bochert lehrt Destinationsmanagement, Tourismuspolitik und VWL an der Hochschule Heilbronn. Ideal für Praxis und Wissenschaft Urlaub ist die schönste Nebensache der Welt. Allerdings geht das Reisen mit Markt- und Staatsversagen einher. National und supranational müssen Regierungen den Tourismus deswegen politisch gestalten. Ralf Bochert und Ralf Vogler beleuchten die Tourismuspolitik im Detail: Zu Beginn skizzieren sie die Grundlagen von Tourismus und Politik. Zudem gehen sie u. a. auf Marktformen und Wettbewerb ein. Die Problematiken, die sich aus öˆentlichen Gütern und Externalitäten ergeben, lassen sie nicht außer Acht. Privatisierung und Deregulierung thematisieren sie ebenso wie Lobbyismus und die Interessen der Stakeholder. Auf Basis dessen zeigen sie Handlungsfelder der Tourismuspolitik auf. Das Buch richtet sich an Studierende, Praktiker: innen und Wissenschaftler: innen der Politik- und Tourismuswissenschaften.