Güterverkehr + Logistik 38 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 5/ 2010 Anna Brinkmann / Christoph Erdmenger / Kilian Frey / Martin Lambrecht Wie sind die Umweltziele im Güterverkehr noch zu erreichen? Strategie für einen nachhaltigen Güterverkehr in Deutschland Den Anforderungen einer nachhaltigen Entwicklung entspricht der Güterverkehr in Deutschland nicht. Das könnte sich in Zukunft noch verstärken: Legt man die Wachstumsprognosen für den Güterverkehr bis zum Jahr 2025 zugrunde, wird Deutschland seine Umweltziele im Güterverkehr nicht erreichen. Das Umweltbundesamt (UBA) schlägt im Folgenden Instrumente vor, mit denen die Bundesregierung eine nachhaltige Entwicklung im Güterverkehr einleiten könnte. Die Autoren Christoph Erdmenger, Umweltbundesamt, Fachgebietsleiter „Umwelt und Verkehr”, Dessau, Martin Lambrecht, Anna Brinkmann und Kilian Frey, Umweltbundesamt, Fachgebiet „Umwelt und Verkehr”, Dessau; anna.brinkmann@uba.de E ins vorweg: Die Kombination der hier aufgeführten Instrumente ergibt ein UBA-Szenario, in dem sich bei konsequentem Umsteuern die im Umweltschutz gesetzten Ziele bis zum Jahr 2025 noch erreichen lassen. Entwicklung des Güterverkehrs Der Güterverkehrsaufwand 1 hat sich in Deutschland seit 1960 in etwa vervierfacht. Das Wachstum beschleunigte sich deutlich in den 1990er Jahren und setzte sich nach der Jahrtausendwende bis zum Beginn der aktuellen Weltwirtschaftskrise fort. Die Ursache für den wachsenden Güterverkehrsaufwand liegt in der Zunahme der Transportweiten. Das Verkehrsaufkommen stagniert hingegen. So stieg die mittlere Weite eines Lkw-Transports im gewerblichen Güterverkehr zwischen 1995 und 2008 um 43 % von 88 km auf 126 km pro Fahrt. 2 1960 teilte sich der gesamte Güterverkehrsaufwand innerhalb Deutschlands noch zu annähernd je einem Drittel auf Lkw, Bahn und Binnenschiff auf. Bahn und Binnenschiff transportierten zwar kleinere Mengen, aber sie legten wesentlich weitere Entfernungen zurück. 3 2008 lag der Anteil des Lkw am Modal Split bei 72 %. 4 In den kommenden Jahrzehnten wird der Güterverkehr aller Voraussicht nach weiter wachsen. Eine Prognose des Bundesverkehrsministeriums (BMVBS) 5 rechnet bis 2025 gegenüber 2008 mit einem Wachstum des Verkehrsaufwands um 43 %. Vieles deutet darauf hin, dass die Wachstumsprognosen auch in der derzeitigen Wirtschaftskrise weiterhin relevant sind: Erstens ist der Rückgang des Güterverkehrs in der Krise auf den Rückgang der Wirtschaftsleistung zurückzuführen. Sobald die Krise überwunden ist, wird auch der Transport von Gütern wieder stärker nachgefragt. Zweitens verändert die Krise nichts an der Hauptursache des Güterverkehrswachstums, nämlich der zunehmenden internationalen Arbeitsteilung. Umweltziele für den Güterverkehr Die Mobilität in Deutschland muss den Anforderungen einer nachhaltigen Entwicklung entsprechen. Voraussetzung hierfür ist, dass Deutschland seine Ziele für den Klimaschutz, für die Luftreinhaltung, für den Lärmschutz, für den Natur- und Landschaftsschutz, für die Wohnumfeldqualität und für den Ressourcenschutz erreicht. Die Bundesregierung will bis zum Jahr 2020 die Treibhausgasemissionen in Deutschland um 40 % gegenüber 1990 senken. Nach Erkenntnissen des UBA muss der Minderungsbeitrag des Verkehrssektors gegenüber 2005 bei 40 Mio. t CO 2 (direkte Emissionen) liegen. Stellen wir in Rechnung, dass die fahrzeugseitigen Minderungspotenziale im Lkw-Verkehr bereits besser als im Pkw-Verkehr ausgenutzt sind, sollten die jährlichen direkten CO 2 - Emissionen aus dem Güterverkehr nicht weiter steigen. Das bedeutet konkret, dass die direkten CO 2 -Emissionen des Güterverkehrs (2008: 43,9 Mio. t) bis 2020 wieder auf das Niveau von 2005 (39,4 Mio. t) zurückzuführen sind. Die Bundesregierung hält zudem in ihrer Nachhaltigkeitsstrategie folgende Ziele fest 6 : ̇ Senken der Transportintensität 7 im Güterverkehr bis 2020 gegenüber dem Basisjahr 1999 um 5 % (Stand 2006: plus 14 %) ̇ Erhöhen des Anteils der Bahn am Güterverkehrsaufwand bis 2015 auf 25 % (Stand 2008: 17 % 8 ) ̇ Reduzieren der Flächeninanspruchnahme auf 30 ha/ Tag bis 2020 (Durchschnitt 2002 bis 2005: 118 ha/ Tag). Etwa ein Viertel der gesamten Stickstoffoxid (NO X )-Emissionen und ein Achtel der Feinstaubemissionen in Deutschland sind dem Güterverkehr zuzurechnen 9 . Dank strenger Abgasgrenzwerte für Neufahrzeuge (Euro-Normen) werden die NO X - und Partikelemissionen des Güterverkehrs bis zum Jahr 2015 auf die Hälfte des heutigen Niveaus sinken. Es bleibt jedoch ein Sockel bestehen, der deutlich zur Gesamtbelastung durch die beiden Luftschadstoffe beiträgt. Bei den Partikelemissionen kommt noch hinzu, dass ein Drittel dieser Emissionen aus dem Abrieb von Straße, Reifen und Bremsbelägen stammt, den die Abgasreinigung nicht erfasst. Diese Partikelemissionen steigen damit proportional zum Verkehrswachstum und wirken den positiven Effekten der Abgasreinigung entgegen. In vielen deutschen Innenstädten werden zudem die geltenden EU-Luftqualitätsziele für Stickstoffdioxid (NO 2 ) und Feinstaub deutlich überschritten. Die NO X - und Feinstaubemissionen des Güterverkehrs müssen daher zügig sinken. Berechnungen des UBA zeigen, dass rund 13 Mio. Einwohnerinnen und Einwohner mit Geräuschpegeln belastet sind, die lärmbedingte Gesundheitsrisiken und Schlafstörungen verursachen. Der Straßenverkehrslärm beeinträchtigt tagsüber fünfmal und nachts rund anderthalb mal so viele Menschen wie der Schienenverkehrslärm. Hier kommt zum Tragen, dass auf der Schiene - ähnlich wie im Luftverkehr - der Güterverkehr vorwiegend nachts abgewickelt wird. Das UBA empfiehlt, dass kurzfristig in Wohngebieten keine gesundheitsgefährdenden Lärmpegel - Mittelungspegel über 65 dB (A) tagsüber oder 55 dB (A) nachts - mehr überschritten werden. Langfristig (bis 2030) sollte das von der Weltgesundheitsorganisation empfohlene Schutzniveau zur Vermeidung erheblicher Belästigung - Mittelungspegel von maximal 55 dB (A) tagsüber und 45 dB (A) nachts - flächendeckend gewährleistet sein. Die Güterverkehrspolitik muss sich an diesen Zielen orientieren. Instrumente zur Gestaltung eines umweltverträglichen Güterverkehrs Hinsichtlich ihres Beitrags zur Erreichung der vorgestellten Umweltziele bewertete das UBA für den Güterverkehr relevante Instrumente. Dabei wurden 50 verkehrs- Güterverkehr + Logistik 39 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 5/ 2010 politische Instrumente zur Verkehrsvermeidung, Verkehrsverlagerung und technischen Verbesserung genauer untersucht. Im Ergebnis identifizierte das UBA folgende sieben Instrumentenbündel als die wichtigsten: ̇ raumstrukturell ansetzende Instrumente ̇ Kapazitätserhalt als Ziel des Bundesverkehrswegeplans ̇ Weiterentwicklung der Lkw-Maut ̇ Verkehrsflussoptimierung durch allgemeines Tempolimit ̇ Kapazitätssteigerung der Schieneninfrastruktur ̇ Minderung der Lärmbelastung ̇ fahrzeugbezogene Grenzwerte für Schadstoffe und CO 2 bei Lkw, Bahn und Binnenschiff. Die Ausgestaltung und das Potenzial der Instrumentenbündel werden im Folgenden in unterschiedlicher Tiefe konkretisiert. Als Referenzfall für die Quantifizierungen gilt in der Regel die Prognose des BMVBS für das Jahr 2025. Raumstrukturell ansetzende Instrumente Einen Beitrag zur Senkung des Güterverkehrsaufwands kann eine „Verkehrsauswirkungsprüfung“ leisten, die für alle Maßnahmen der Wirtschaftsförderung verbindlich gemacht werden sollte. Das UBA nimmt an, dass eine solche Prüfung bis 2025 zu einer Reduzierung des Verkehrsaufwands um 2,5 % führen kann. 10 Die Unterstützung und Ausweitung regionaler Märkte hat vor allem bei verbrauchernahen Produkten (Konsumgütern), zum Beispiel aus der Landwirtschaft, Aussicht auf Erfolg. Das UBA schätzt das Potenzial einer möglichen Verkehrsvermeidung durch Regionalvermarktung auf 2 % des Straßenverkehrsaufwands. Kapazitätserhalt als Ziel des Bundesverkehrswegeplans Planungsträger müssen bei der Verkehrsplanung und der Nutzung von Prognosen berücksichtigen, dass jede neu gebaute Straße auch Verkehr induziert. Sie sollten demnach nicht versuchen, durch Neu- und Ausbau der Verkehrsinfrastruktur Kapazitäten für die prognostizierte Verkehrsmenge zu schaffen. Vielmehr sollten sie zunächst das vorhandene Verkehrsnetz ausnutzen und Möglichkeiten zu seiner besserer Verknüpfung und Auslastung identifizieren. Unbedingt notwendige Erweiterungen des Straßennetzes sollten aus umwelt- und finanzpolitischen Gründen mit einem Rückbau des Straßennetzes an anderer Stelle einhergehen. Auf Basis der Ergebnisse verschiedener Untersuchungen wird geschätzt, dass die Vermeidung des induzierten Verkehrs das jährliche Wachstum des Verkehrsaufwands um 17,5 % verringert. 11 Weiterentwicklung der Lkw-Maut Die Anrechnung aller externen Kosten des Lkw-Verkehrs bei der Lkw-Maut würde zu erheblichen Vermeidungs- und Verlagerungseffekten führen 12 . Externe Kosten des Lkw-Verkehrs umfassen zum Beispiel gesellschaftliche Kosten von Umweltschäden und Unfallkosten, die bisher vom Gesundheitswesen zu tragen sind. Würden die aktuellen Wege-, Umwelt-, Gesundheits- und Unfallkosten in Deutschland berücksichtigt, wäre eine Lkw-Maut in Höhe von 37,4 Eurocent je Fahrzeugkilometer 13 gerechtfertigt. Eine schrittweise Erhöhung der Maut um die vollen externen Kosten sowie eine Ausweitung auf alle Lkw über 3,5 t Gewicht und alle Straßen bis 2025 kann zu einer Vermeidung des Straßengüterverkehrs um 7,6 % und zu einer Verkehrsverlagerung auf die Schiene in Höhe von 4,5 % führen. 14 Zudem ließe sich mit der Einführung einer zeitlich differenzierten Maut die Straßennetzkapazität erhöhen. 15 Eine 100-prozentige Spreizung der Lkw-Maut zwischen den Zeiten mit schwächerem Verkehrsaufkommen und den morgendlichen Spitzenzeiten kann die Transportkapazität von Bundesautobahnen im Mittel um 5 % steigern. Verkehrsflussoptimierung durch allgemeines Tempolimit Ein allgemeines Tempolimit führt zu Lärm- und Schadstoffminderungen sowie einer geringeren Klimabelastung. Darüber hinaus trägt es zu einer Erhöhung der Verkehrssicherheit und der Straßenkapazität bei. Das Umweltbundesamt schätzt, dass ein allgemeines Tempolimit auf Bundesautobahnen die Kapazität des Bundesautobahnnetzes um 5 % erhöht. Kapazitätssteigerung der Schieneninfrastruktur Der Ausbau der Kapazitäten der Schieneninfrastruktur ist Grundvoraussetzung für die Gestaltung eines nachhaltigen Güterverkehrs. Um dies zu erreichen, ist eine umfassende Bestandsaufnahme nicht nur derzeitiger Kapazitätsengpässe notwendig, sondern auch mittelfristig zu erwartender Engpässe. Als Ergebnis dieser Analyse wird erwartet, dass viele Bahnstrecken in Deutschland reaktiviert, saniert, technisch modernisiert und erweitert werden müssen. Um die aktuellen Engpässe zu beseitigen, müssen bestehende Nebenstrecken als Alternativrouten zu überlasteten Hauptabfuhrstrecken kurzfristig ertüchtigt werden. Mit der Umsetzung der genannten Maßnahmen kann die Trassenkapazität in Deutschland bis 2025 um 50 % wachsen. Neben baulichen Maßnahmen kann eine betriebliche Optimierung des Schienenverkehrs die spezifische Trassenkapazität bis zum Jahr 2025 zusätzlich um 30 % erhöhen. Dies gilt speziell für die Verkürzung der Abstände zwischen den fahrenden Zügen (Blockverdichtung) 16 und die Harmonisierung der Geschwindigkeiten. Insgesamt kann damit die Trassenkapazität des Schienengüterverkehrs bis 2025 gegenüber 2008 um 80 % wachsen. Auch die Förderung des Kombinierten Verkehrs (KV) und die Gleisanschlussförderung können wichtige Impulse für eine Verlagerung von Straßengüterverkehr auf die Schiene setzen. Durch den Ausbau des intermodalen Verkehrs und der Gleisanschlüsse könnten insgesamt rund 49 Mrd. tkm auf Bahn und Binnenschiff verlagert werden. 17 Minderung der Lärmbelastung Eine wichtige Voraussetzung für eine deutliche Erhöhung des Verkehrsaufwands im Schienengüterverkehr ist eine rasche Reduzierung der durch ihn verursachten Lärmemissionen. Die Gesamtstrategie orientiert sich an den Immissionen und führt verbindliche Immissionsobergrenzen ein. Instrumente zur Emissionsminderung an Fahrzeugen und Fahrwegen wie die Umrüstung von Güterwagen auf Bremssysteme, die geringere Rollgeräusche verursachen als herkömmliche Bremsen, ergänzen sie. Wichtigstes Instrument zur Lärmminderung ist daher - neben den genannten ordnungsrechtlichen Vorschriften - die Einführung eines emissionsabhängigen Trassenpreissystems. Dies führt nach Schätzungen des UBA zu einer Verringerung der Lärmbelastung durch den Schienengüterverkehr um 6 bis 10 dB (A). Im Straßengüterverkehr können Vorzugsregelungen für lärmarme Lkw in lärmsensiblen Gebieten die Lärmbelastung um 3 bis 5 dB (A) reduzieren. Lärmarme Fahrzeuge können auch herkömmliche Fahrzeuge sein, die zum Beispiel durch Drehzahlbegrenzer in ausgewiesenen Zonen oder Zeiten besonders lärmarm fahren. Fahrzeugbezogene Grenzwerte bei Lkw, Bahn und Binnenschiff Fahrzeugtechnische Maßnahmen zur Minderung der spezifischen Umweltbelastung durch Lkw, Bahn und Binnenschiff sind konsequent umzusetzen. Neben der Umsetzung bei Neufahrzeugen ist es speziell bei den langlebigen Binnenschiffen und Diesellokomotiven notwendig, möglichst viele Fahrzeuge der Bestandsflotte mit einer Schadstoffminderungstechnik für Stickstoffoxide und Partikel nachzurüsten. Eine staatliche Förderung ist hier sinnvoll, weil es bisher keine Gesetze gibt, die eine Modernisierung der Dieselmotoren vorschreiben. Mittelbis langfristig sollte der Gesetzgeber neben der Weiterentwicklung der klassischen Schadstoffgesetzgebung zur wirksamen Minderung von Stickoxiden und Feinstaub auch eine verbindliche CO 2 - Grenzwertgesetzgebung einführen. Nur so können Effizienzpotenziale bei den Verkehrsträgern ausgereizt werden. Szenario zur Minderung der Umweltbelastung Das durch sequenzielle Berechnung 18 errechnete Gesamtpotenzial der verkehrsaufwandswirksamen Instrumente zeigt Abbildung 1 . Das BMVBS geht in seiner Prognose von einem Wachstum des Straßengüterverkehrsaufwands bis 2025 gegenüber 2008 um 49 % aus. Von dieser prognostizierten Güterverkehr + Logistik 40 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 5/ 2010 Zunahme um 230 Mrd. tkm lassen sich im UBA-Szenario 186 Mrd. tkm auf Schiene und Binnenschiff verlagern oder ganz vermeiden. Im UBA-Szenario beträgt daher das Wachstum des Straßengüterverkehrsaufwands lediglich 9 % (44 Mrd. tkm). Dieses könnte die bestehende Straßeninfrastruktur - begleitet von den beschriebenen Maßnahmen zur Erhöhung der Kapazitäten auf Autobahnen - aufnehmen. Der Güterverkehrsaufwand insgesamt nimmt im UBA-Szenario bis 2025 gegenüber 2008 um 25 % zu, während das BMVBS von einem Zuwachs um 43 % ausgeht. Würde das vom BMVBS prognostizierte Wachstum Wirklichkeit, so würden die direkten CO 2 -Emissionen des Güterverkehrs bis 2020 deutlich ansteigen - von 39,4 Mio. t (2005) auf 47,6 Mio. t. Im UBA-Szenario dagegen würden die jährlichen direkten CO 2 -Emissionen des Güterverkehrs - bezogen auf das für die Klimaschutzpolitik wichtige Jahr 2020 - um 2,7 Mio. t gegenüber 2005 sinken. Gegenüber der BMVBS-Prognose entspricht dies einer Einsparung von 10,9 Mio. t - siehe Abbildung 2 . Die Güterverkehrsstrategie des UBA kann die Klimaschutzziele der Bundesregierung erfüllen. Ein wesentlicher Schritt hin zu einem umweltverträglichen Güterverkehr ist dadurch möglich. 20 Fazit Das UBA empfiehlt, die Umweltziele gemäß dem hier vorgestellten Szenario zu erreichen. Dafür ist es notwendig, dass die Bundesregierung bereits vorhandene Instrumente weiterhin konsequent einsetzt und weiterentwickelt. Dies hätte zur Folge, dass ̇ weniger Güterverkehr entsteht, ̇ große Teile des Güterverkehrsaufwands sich auf Bahn und Binnenschiff verlagern lassen und ̇ auch die fahrzeugspezifischen Emissionen deutlich abnehmen. Nachhaltige Mobilität dient der Erfüllung von sozialen und wirtschaftlichen Bedürfnissen im Rahmen der bestehenden Umweltanforderungen. Deutschland hat die Möglichkeit, bis 2025 wesentliche Ziele der Bundesregierung tatsächlich zu erreichen. 1 Der Begriff „Verkehrsaufwand“ bezeichnet das Produkt aus der transportierten Gütermenge (t) oder der Personenzahl (P) und der zurückgelegten Wegstrecke (km). In der Verkehrsstatistik ist hierfür auch der Begriff „Verkehrsleistung“ gebräuchlich. 2 BMVBS (1998): Verkehr in Zahlen 1998, S. 245; Hamburg, BMVBS (2009): Verkehr in Zahlen 2009/ 2010, S. 262; Hamburg 3 BMVBS (1991): Verkehr in Zahlen 1991, S. 345; Bonn 4 BMVBS (2009): Verkehr in Zahlen 2009/ 2010, S. 247; Hamburg 5 ITP/ BVU (2007): Prognose der deutschlandweiten Verkehrsverflechtungen 2025 (im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung), S. 220; München/ Freiburg 6 Bundesregierung (2008): Fortschrittsbericht 2008 zur nationalen Nachhaltigkeitsstrategie - Für ein nachhaltiges Deutschland, S. 60 f; Berlin 7 Die Transportintensität des Güterverkehrs bemisst sich aus der Relation des Verkehrsaufwands in Mrd. Tonnenkilometer je 1000 EUR Bruttoinlandsprodukt (preisbereinigt). 8 BMVBS (2009): Verkehr in Zahlen 2009/ 2010, S. 247; Hamburg 9 Jörß et al. (2006): Emissionen und Maßnahmenanalyse Feinstaub 2000-2020 (UBA-Texte 38/ 07); Berlin 10 Petschow, U. et al. (2008): Entkopplung von Wirtschaftswachstum und Verkehr (UBA-Texte 40/ 2008); Dessau 11 UBA (2005): Determinanten der Verkehrsentstehung (UBA-Texte 26/ 2005); Dessau 12 Dies ist nach gültiger EU-Wegekostenrichtlinie den EU-Mitgliedsstaaten bisher nicht erlaubt. Die EU müsste ihre Wegekostenrichtlinie entsprechend novellieren. 13 Die Kostensätze sind in den Preisen von 2005 wiedergegeben. 14 Gesellschaft für Wirtschaftliche Strukturforschung (GWS) mbH (2004): Schätzung der Wirkung umweltpolitischer Maßnahmen im Verkehrsektor unter Nutzung der Datenbasis der Gesamtrechnungen des Statistischen Bundesamts (GWS Discussion Paper 2004/ 5), S. 100 f.; Osnabrück 15 Deutscher Bundestag (2008): Masterplan Güterverkehr und Logistik (Drucksache 16/ 10049), S. 24 f.; Berlin 16 Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt e. V. (DLR) et al. (2003): CargoRail - Verlagerung, S. 151; Braunschweig 17 Deutscher Bundestag (2008): Masterplan Güterverkehr und Logistik (Drucksache 16/ 10049), S. 21; Berlin 18 Eine sequenzielle Berechnung berücksichtigt die Überschneidungen der Wirkungen der einzelnen Instrumente. Das heißt, dass die bereits durch ein Instrument vermiedenen oder verlagerten Tonnenkilometer bei der Berechnung der Wirkung eines weiteren Instruments berücksichtigt werden. Das Gesamtpotenzial aller Instrumente ist somit geringer als die Summe aller Einzelpotenziale. 19 Verkehrsaufwand 2008: BMVBS (2009): Verkehr in Zahlen 2009/ 2010, S. 245; Hamburg; Verkehrsaufwand 2020: ITP/ BVU (2007): Prognose der deutschlandweiten Verkehrsverflechtungen 2025 (im Auftrag des BMVBS); München/ Freiburg / eigene Berechnungen / Emissionen ermittelt auf Basis der Emissionsfaktoren aus TREMOD 4.17 20 Bezüglich Klimaschutzmaßnahmen für den gesamten Verkehrssektor vergleiche UBA (2010): CO 2 -Emissionsminderung im Verkehr in Deutschland - Mögliche Maßnahmen und ihre Minderungspotenziale (UBA- Texte 05/ 2010); Dessau 21 Verkehrsaufwand 1990, 2005: BMVBS (2008): Verkehr in Zahlen 2008/ 09; Hamburg / Verkehrsaufwand 2020: ITP/ BVU (2007): Prognose der deutschlandweiten Verkehrsverflechtungen 2025 (im Auftrag des BMVBS); München/ Freiburg/ eigene Berechnungen/ Emissionen ermittelt auf Basis der Emissionsfaktoren aus TREMOD 4.17 Abb. 2: CO 2 -Emissionen im Güterverkehr - Entwicklung und Vergleich BMVBS- Prognose/ UBA-Szenario für das Jahr 2020 21 Abb. 1: Verkehrsaufwandsminderung nach UBA-Szenario 2025 in Mrd. tkm 19 Unter http: / / www.umweltbundesamt.de/ ubainfo-medien/ mysql_medien.php? anfrage= Kennummer&Suchwort=3857 finden Sie die Lang- und Kurzfassung sowie das Info-Blatt der „Strategie für einen nachhaltigen Güterverkehr“ (UBA-Texte 18/ 2009).