Infrastruktur + Verkehrspolitik 13 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 10/ 2010 Oliver Mietzsch Nicht-fiskalische ÖPNV-Infrastrukturfinanzierung Der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) in Deutschland leidet unter finanzieller Auszehrung, insbesondere im Hinblick auf die Nahverkehrsinfrastruktur. Das bekommen die Städte und Kreise als Aufgabenträger des ÖPNV zu spüren. Deutschland muss sich daher nach ergänzenden alternativen Finanzierungsquellen umschauen. Dazu gehören die Abschöpfung des Nutzens einer guten Nahverkehrserschließung im Zuge von Baulandentwicklungsmaßnahmen entlang von ÖPNV-Trassen ebenso wie Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP). Kommunen und Regionen in den Vereinigten Staaten verfügen hier über Erfahrungen mit der Beteiligung privaten Kapitals an der ÖPNV-Infrastrukturfinanzierung, die als Vorbild dienen könnten. Der Autor Dipl.-Pol. Oliver Mietzsch, Hauptreferent Verkehr, Deutscher Städtetag, Berlin und Köln, Straße des 17. Juni 112, Berlin, oliver.mietzsch@staedtetag.de A nhand von Fallstudien alternativer ÖPNV-Finanzierungskonzepte in Seattle, Portland (Oregon), der San Francisco Bay Area und San Diego sowie Chicago und Denver lassen sich möglicherweise konkrete Rückschlüsse ziehen hinsichtlich der Übertragbarkeit auf deutsche Kommunen. Baulandentwicklung entlang von ÖPNV-Linien Die Aussage „Verkehrsinfrastruktur scheint wichtig zu sein“ 1 , ist unbestreitbar richtig. Eine gute Infrastruktur ist ein essentieller Bestandteil guter Mobilität. Tatsächlich werden die meisten, wenn nicht alle Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur damit gerechtfertigt, dass sie der Gesellschaft insgesamt nützen - in Form von besserem Zugang zu Gütern, Dienstleistungen, Märkten und Freizeiteinrichtungen. Allerdings muss Mobilität mehr sein als nur der Transport von Menschen und Gütern von einem Ort zum anderen in einem Pkw, insbesondere wenn in diesem Auto nur eine Person fährt. Die damit verbundenen Staus wirken sich zudem negativ in sozialer und ökonomischer Hinsicht auf die Bereitstellung einer leistungsfähigen Verkehrsinfrastruktur aus. Daher stellt der ÖPNV in dicht besiedelten Ballungsräumen, in denen üblicherweise umweltfreundliche Verkehrsangebote sowohl für die Anwohner als auch Pendler zur Verfügung stehen, die effizienteste Verkehrsinfrastruktur dar. Die Baulandentwicklung entlang von ÖP- NV-Trassen ist zum Dreh- und Angelpunkt für die Schaffung einer effektiven Nahverkehrsinfrastruktur geworden, bei der die Erreichbarkeit eines bestimmten Orts sowohl von seiner Nähe zu Menschen und Aktivitäten, als auch von der Qualität der bereitgestellten Transportmittel beeinflusst wird. Ob die Nähe zu einer bestimmten Nahverkehrsinfrastruktureinrichtung positive oder negative Auswirkungen auf den Wert eines Standortes für einen bestimmten Teil der Bevölkerung zeitigt, hängt zum größten Teil von den Umständen ab. In städtischen Gebieten wird der Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln insgesamt zu einem Hauptfaktor bei der Bestimmung des Werts eines Standorts, was automatisch zu der Frage führt, wer dafür bezahlt. In diesem Zusammenhang gewinnt das Konzept der Wertabschöpfung, z. B. in Form einer Wertzuwachssteuerfinanzierung (tax increment funding - TIF) an Bedeutung. Es gibt aber auch ein wirtschaftliches Argument, das dieser Logik entspricht: Da ein guter Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln offensichtlich den Wert eines Grundstücks erhöht, sollten die Eigentümer und Nutzer, die davon profitieren, sich zumindest teilweise an der Finanzierung der Nahverkehrsinfrastruktur beteiligen (müssen). Dieser Zusammenhang leuchtet sofort ein, wenn die positiven Rückkopplungseffekte in den Blick genommen werden, die durch den Wertanstieg von Grundstücken aufgrund einer guten ÖPNV-Erreichbarkeit entstehen. Umgekehrt kann eine unzureichende ÖPNV-Infrastrukturfinanzierung bereits existierende Bauprojekte entwerten und potenzielle Investoren abschrecken, was einem Teufelskreis gleichkäme. Öffentlich-Private Partnerschaften Öffentlich-Private Partnerschaften sehen sich häufig mit hohen Erwartungen konfrontiert, stoßen aber auch auf große Skepsis in der Öffentlichkeit. Politiker gehen oft von großen Gewinnen aus, wenn es um ÖPP geht und erwarten Einsparungen bei öffentlichen Ausgaben, indem sie privates Kapital einbinden. Infolgedessen übersehen sie häufig die langfristigen finanziellen Verpflichtungen, die mit ÖPP verbunden sind. Die öffentliche Skepsis gegenüber ÖPP hat größtenteils mit den komplexen finanziellen Transaktionen zu tun, die diesen Partnerschaften zugrunde liegen und die es von Anfang an schwer machen zu verstehen, was exakt vor sich geht. Vom Standpunkt der Öffentlichkeit aus betrachtet, sollte die private Beteiligung an der Finanzierung von Nahverkehrsinfrastruktur zumindest dazu beitragen, die Investitionskosten zu senken, die Projektdauer zu verkürzen und gleichzeitig die Qualität des Projekts aufrecht zu erhalten oder sogar zu verbessern als Rechtfertigung für das Entgegenkommen der öffentlichen Hand gegenüber dem privaten Investor. Eine der hitzigsten Debatten bezüglich der Beteiligung privaten Kapitals an der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung entzündet sich regelmäßig an der Frage, wie die Risiken zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor zu verteilen sind. Im Allgemeinen ist ein Risikotransfer von der öffentlichen Hand zu einem Privatunternehmen nur in den Fällen möglich, in denen die private Seite die Ausführungskriterien aktiv beeinflussen und entsprechend bepreisen kann. Jegliche Risikoverlagerung auf ein Privatunternehmen wird unausweichlich höhere Kosten für die Öffentlichkeit mit sich bringen, was private Investoren zu der Überlegung führen kann, ob sich eine bestimmte Investition überhaupt lohnt. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass Investitionen von Privaten in die öffentliche Infrastruktur nur dann die in sie gesetzten Erwartungen erfüllen können, wenn ein adäquater Regelungsrahmen existiert, der Anreize setzt für private Investitionen und gleichzeitig die Interessen der Allgemeinheit wahrt. Anderenfalls könnte der Zustrom von privatem Kapital die Finanzierungsprobleme der öffentlichen Hand bei der Verkehrsinfrastruktur nicht vermindern, sondern vielmehr neue Fragen aufwerfen. Fallstudien Seattle, Washington Die Straßenbahn von Seattle wurde im Dezember 2007 eröffnet, wobei die Hälf- Infrastruktur + Verkehrspolitik 14 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 10/ 2010 te der Konstruktionskosten von Grundstückseigentümern beigesteuert wurde. Geplant als Instrument zur Sanierung und wirtschaftlichen Entwicklung in einem geschlossenen Gewerbe- und Industriegebiet in unmittelbarer Nachbarschaft zur Innenstadt, das für die Neuentwicklung vorgesehen war, hatte die Straßenbahn von Seattle von Anfang an mehr Fahrgäste als erwartet. Der Stadtrat von Seattle stimmte daher nur drei Monate nach der Eröffnung der ersten Linie für den Bau eines regionalen Straßenbahnnetzes mit vier weiteren Linien durch die Innenstadt. Nach nur dreieinhalbjähriger Bauzeit und einer fast hälftigen Beteiligung der anliegenden Grundstücksbesitzer an den insgesamt 52 Mio. US-$ Investitionskosten, bedient die Straßenbahn von Seattle in etwa zehn Minuten mittlerweile eine Strecke von 2 km vom Einzelhandelsschwerpunkt in der Innenstadt durch die Stadtviertel Denny Triangle und South Lake Union bis zu einem Park am Ufer des Lake Union. Die andere Hälfte der Infrastrukturkosten stammt aus bundesstaatlichen Mitteln und Zuschüssen des Staates Washington sowie aus dem Verkauf von nicht mehr benötigten städtischen Grundstücken in South Lake Union. Für den Betrieb der Seattle Streetcar, der mit schätzungsweise 2 Mio. US-$ jährlich veranschlagt wurde, sollen diese Gelder nicht verwendet werden. Die Strategie der King County Metro zur Zusammenarbeit mit Partnern begann mit den Commute Partnership Programs (Pendler-Partnerschafts-Programmen), wofür sie im Oktober 2000 den prestigeträchtigen Innovationspreis der amerikanischen Regierung erhielt. Um die Pendler aus ihren Fahrzeugen und in die öffentlichen Verkehrsmittel zu locken, wendet sich King County Metro an die Arbeitgeber, indem sie öffentliche Fördertöpfe für den Nahverkehr nutzt, um Investitionen der Arbeitgeber in alternative Beförderungsmöglichkeiten ihrer Mitarbeiter anzustoßen. Das bekannteste Beispiel ist der Flex-Pass. Er erlaubt Arbeitgebern, allen Beschäftigten eines Standorts eine Jahreskarte für den ÖPNV zu den Kosten zur Verfügung zu stellen, die aktuell aufgrund der tatsächlichen Inanspruchnahme der Verkehrsmittel anfallen. Mit dem Flex-Pass sind somit alle weiteren Fahrten während des Jahres für die Arbeitgeber kostenlos; wenn die Fahrgastanzahl jedoch zunimmt, zahlen sie in den folgenden Jahren mehr. Die Arbeitgeber hätten dieses Angebot aber möglicherweise nicht angenommen, wenn es mit dem Commute Trip Reduction Law (CTR) − dem Gesetz zur Reduzierung von Pendlerfahrten − nicht auch ein gesetzliches Druckmittel gegeben hätte. Unter dem Clean Air Act (Luftreinhaltegesetz) wurden größere Unternehmen in stark oder sogar extrem mit Ozonwerten belasteten Regionen, in denen die bundesstaatlichen Luftqualitätsstandards nicht erfüllt wurden, dazu verpflichtet, den durchschnittlichen Fahrzeugbesetzungsgrad an ihren Standorten zu erhöhen sowie weiteren vom Bundesstaat gesetzten Anforderungen nachzukommen. Infolgedessen erließ der Staat Washington 1991 den CTR, um Verkehrsstaus zu verringern, die Luftqualität zu verbessern und Energie einzusparen. Das Gesetz verpflichtete Arbeitgeber mit mehr als 100 Mitarbeitern, in den größten Kreisen des US-Bundesstaates, Maßnahmen zu ergreifen, damit ihre Mitarbeiter zwischen 6.00 und 9.00 Uhr morgens nicht alle einzeln mit dem Pkw am Arbeitsplatz eintreffen. Diese Gesetzgebung wurde von einem Ridershare Tax Credit-Programm begleitet, das Arbeitgebern eine 50-prozentige steuerliche Absetzbarkeit der Kosten für die Subventionierung von Fahrpreisen, Kleinbussen, Fahrgemeinschaften und nicht motorisierten Mobilitätsalternativen wie Gehen oder Radfahren ermöglichte. Portland, Oregon In Portland, Oregon, wurde der Betrieb der letzten innerstädtischen Straßenbahnlinie, die einst die Hauptverkehrsader der Stadt war, am 28. Februar 1950 eingestellt. Die Aufgabe dieser Strecke wurde acht Jahre später begleitet von einer vollständigen Schließung der verbleibenden Vorstadtlinien. In den meisten großen amerikanischen Städten geschah Ähnliches. Allerdings entschied sich Portland im Gegensatz zu den meisten anderen amerikanischen Städten, das Straßenbahnnetz der regionalen Nahverkehrsbehörde wieder in Betrieb zu nehmen. So fuhr bereits 1991 die erste Nostalgiestraßenbahn auf der bereits einige Jahre zuvor von der TriMet, der regionalen Nahverkehrsbehörde, eingerichteten MAX-Vorortbahn. 1995 gründete die Stadt mit Portland Streetcar Inc (PSI) ein gemeinnütziges Unternehmen, um neue innerstädtische Straßenbahnprojekte zu bauen und zu finanzieren. Der Bau neuer Linien begann im März 1999 und am 20. Juli 2001 transportierte Portland Streetcar zum ersten Mal Fahrgäste. Die gesamten Konstruktionskosten des Straßenbahnsystems von Portland betrugen 103,15 Mio. US-$, von denen etwa ein Fünftel (21,50 Mio.) von Grundstückseigentümern beigesteuert wurde, die zu diesem Zweck ein Local Improvement District (LID) gebildet hatten. Local Improvement Districts oder Business Improvement Districts (BID) sind spezielle Steuerbezirke (tax assessment districts), die sich dadurch auszeichnen, dass private Grundstückseigentümer öffentliche Maßnahmen finanzieren, die den Grundstücken in einem bestimmten geografischen Gebiet einen ökonomischen Nutzen bringen. Weitere 20 % der Gesamtkosten des Straßenbahnnetzes von Portland wurden mit den TIF-Einnahmen der Stadterneuerungsagentur von Portland (Portland Development Center) bestritten. Im Gegensatz zu LIDs erlaubt das einzelstaatliche Recht den lokalen Behörden die Ausweisung von Stadterneuerungsgebieten (eine Form von TIF), um den erwarteten Zuwachs im Grundstückswert abzuschöpfen, der durch eine öffentliche Investition, beispielsweise in die Nahverkehrsinfrastruktur, entsteht. Eine weitere charakteristische Eigenschaft von TIF ist der Zeitpunkt der Einnahmenströme. Im Gegensatz zu einem LID, bei dem die finanzielle Beteiligung zeitlich vor der Investition stattfindet, funktionieren TIFs nur, nachdem die Infrastruktur bereits geschaffen wurde. Dann können Anleihen zur Finanzierung der Infrastrukturinvestitionen ausgegeben werden, die sich aus dem zukünftigen Kapitalrückfluss des TIF refinanzieren. Im Fall der Straßenbahn von Portland war zunächst die LID-Finanzierung entscheidend. Jetzt, nachdem die Infrastruktur erstellt ist, kommen TIFs erfolgreich zur Anwendung. Was das Straßenbahnsystem von Portland innerhalb der USA so einzigartig macht, ist, abgesehen von der Kombination von Verkehrsinvestitionen mit Siedlungsprojekten, seine Größe, die den speziellen Bedürfnissen von mittelgroßen Städten und Innenstadtgebieten entgegenkommt. Mittelgroße Städte sind meist zu klein, um den Betrieb von schnelleren S-Bahn-Systemen mit weniger Stationen zu finanzieren, müssen aber gleichzeitig dringend den Autoverkehr in den Stadtzentren Abb. 1: Straßenbahn von Seattle Infrastruktur + Verkehrspolitik 15 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 10/ 2010 bundenen und frei verfügbaren Fördertöpfen, die von der Bundesregierung zur Verfügung gestellt werden. Der Beitrag der Grunderwerbssteuer zu den Gesamtsteuereinnahmen, um nur ein Beispiel zu nennen, wurde vom Staat Illinois auf etwa 100 Mio. US-$ geschätzt, betrug aber letztlich lediglich 20 Mio. US-$. Angesichts des Zustands der öffentlichen ÖPNV-Finanzierung kann die gegenwärtige Angebotsqualität von CTA nicht aufrechterhalten werden und die Betriebskosten werden zu einem großen Teil aus den staatlichen Fonds für vorbeugende Wartungsarbeiten gedeckt werden müssen. Der Staat Illinois stellt seinerseits für die Jahre 2010 und 2011 zusammen 166 Mio. US-$ an Fördermitteln bereit, um Betriebsdefizite auszugleichen und um weiteren Fahrpreiserhöhungen vorzubeugen. Einschnitte in der öffentlichen Nahverkehrsfinanzierung könnten möglicherweise vermieden werden durch eine Verlagerung der Einnahmebasis von den konjunkturabhängigen Umsatz- und Grunderwerbs- und Nahverkehrserschließung vorgestellt. Dieser sieht die Verwendung regionaler Verkehrsfinanzierungsinstrumente zur Unterstützung einer intelligenteren, nachhaltigeren Flächennutzung vor. Chicago Die Chicago Transit Authority (Nahverkehrsbehörde - CTA) ist für den Nahverkehr in der Stadt Chicago und den 40 Vororten zuständig, die zusammen 3,9 Mio. Einwohner zählen. Von den 1,4 Mio. Haushalte in der Region nehmen 41 % die Dienste der CTA tatsächlich in Anspruch, dies entspricht 328 Bus- und 198 Bahnfahrten pro Person im Jahr. Ein Busfahrgast nutzt dieses öffentliche Verkehrsmittel durchschnittlich an 4,07 Tagen die Woche; der Zugreisende fährt 3,61 Tage pro Woche mit der Bahn. 2 Die CTA betreibt 150 Busrouten und acht Schienenstrecken mit insgesamt 77 701 Bushaltestellen und 144 Bahnhöfen. Die Fahrzeugflotte besteht aus 2065 Bussen und 1190 Schienenfahrzeugen und beschäftigt 10 500 Angestellte. reduzieren. Straßenbahnsysteme können leichter in eine städtische Umgebung integriert werden, da die Fahrzeuge kleiner sind, wegen der geringeren Geschwindigkeit keine aufwendigen Sicherheitssysteme (Signalisierung etc.) benötigen und sich die Haltestellen mit Bussen teilen können. Diese positiven Aspekte von Straßenbahnsystemen und die Tatsache, dass sie keine eigenen Fahrwege benötigen, die in bereits existierenden Wohngebieten oft nicht bereitgestellt werden können, tragen dazu bei, dass Anlieger alles in allem ein positives Bild von ihnen haben. San Francisco Bay Area Die San Francisco Bay Area verfügt vermutlich über eines der am weitesten entwickelten und vielfältigsten öffentlichen Nahverkehrssysteme in den USA - mit historischen Cable Cars, lokalen Pendelbussen, Rufbussen sowie Ersatzverkehren, Expressbussen, Straßenbahnen, Schnellbahnen, Regionalzügen und Fähren, die über die Bucht kreuzen. Da es sich allerdings um eine Region handelt, die sowohl hinsichtlich der Bevölkerungsdichte als auch in Bezug auf die politischen Strukturen eine große Heterogenität aufweist, ist die Verbesserung eines Kernangebots im ÖPNV und dessen finanzieller Stabilität eine der größten Herausforderungen für die Region. 2005 gab die Metropolitan Transportation Commission (Verkehrskommission der Metropolregion) eine Studie über die zukünftige Nachfrage nach Wohnraum und Arbeitsplätzen in Reichweite zur ÖPNV-Erschließung in Auftrag. Dieser Studie zufolge wird über die nächsten 25 Jahre die Nachfrage nach Wohnungen und Arbeitsplätzen in der Nähe von Knotenpunkten und Korridoren des öffentlichen Nahverkehrs signifikant steigen. Man rechnet mit einer Nachfrage von weiteren 250 000 Haushalten nach Wohnungen entlang von ÖPNV-Trassen, was einen Anstieg von 40 % gegenüber den 600 000 Haushalten darstellen würde, die bereits innerhalb eines Umkreises von einer halben Meile zu einem bestehenden Bahnhof oder einer Bushaltestelle wohnen. Die Studie rechnet mit einem Anstieg der Nachfrage nach neuen Arbeitsplätzen im Umfang von etwa 800 000 in der Nähe von Knotenpunkten des öffentlichen Nahverkehrs. Dieser Anstieg würde mehr als 40 % aller neuen Arbeitsplätze ausmachen, die in den nächsten 25 Jahren in der Region erwartet werden. San Diego San Diego ist die zweitgrößte Stadt Kaliforniens. Hier fahren Straßenbahnen, Busse, S-Bahnen (Coaster) und Intercity-Züge (Amtrak). Die Straßenbahn bedient in erster Linie die Innenstadt und die sie umgebenden Stadtbezirke Mission Valley, East County und die küstennahe South Bay. Eine Mid-Coast-Linie ist entlang der Interstate 5 von der Old Town zur University City geplant. Außerdem gibt es Pläne für eine Silver Line, um das Straßenbahnangebot in der Innenstadt auszuweiten. Der „Coaster“ ist eine S-Bahn-Verbindung, die das North County Gebiet mit der Metropolregion verbindet. Bei der Mehrzahl der Fahrgäste handelt es sich um Pendler, die in North County wohnen und in der Innenstadt arbeiten. Entlang fast aller Hauptrouten fahren Busse, eine große Anzahl der Haltestellen ist auf die Stadtmitte von San Diego konzentriert. Dem Regional Transportation Plan (regionaler Verkehrsentwicklungsplan) für 2030 zufolge rechnet die San Diego Association of Governments - SANDAG (Zusammenschluss der Stadtverwaltungen der San Diego Metropolregion) mit mehr als einer Million neuer Einwohner innerhalb der nächsten 25 Jahre, wodurch etwa 465 000 Arbeitsplätze und 290 000 zusätzliche neue Wohnungen entstehen würden. Um dieses prognostizierte Wachstum zu befördern, hat SANDAG einen ambitionierten Plan zur Verbindung von Flächennutzung Diesen beeindruckenden Zahlen der CTA stehen allerdings große finanzielle Herausforderungen gegenüber. Zu Beginn des Jahres 2009 lagen die geschätzten Einnahmen bei 723 Mio. US-$, die im Verlauf des Jahres jedoch kontinuierlich abnahmen. Als Folge dessen ist man bei der Aufstellung des Haushaltsplans für 2010 von einem Rückgang an öffentlichen Fördermitteln um 30 % im Vergleich zu 2008 ausgegangen, was zu einem prognostizierten Defizit von 300,9 Mio. US-$ führen würde. Vor diesem Hintergrund erübrigt sich jeder Hinweis auf „normale“ Einsparmöglichkeiten. Dieser dramatische Verfall der öffentlichen ÖPNV-Förderung hängt direkt mit schrumpfenden Steuereinnahmen infolge der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise zusammen. Die öffentlichen Einnahmen, die im Staat Illinois für den ÖPNV verwendet werden können, speisen sich hauptsächlich aus der Umsatzsteuer, der Grunderwerbssteuer sowie zweckge- Abb. 2: Cable Car in San Francisco Infrastruktur + Verkehrspolitik 16 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 10/ 2010 Abb. 3: Amerikanischer Nahverkehrszug Penta-P-Program, das Teil des New Starts- Program ist, nie realisiert werden. RTD ist der einzige verbliebene Verkehrsbetrieb, der sich für die Teilnahme am Penta-P-Program qualifiziert hat, wodurch es unter anderem möglich ist, von einem verkürzten Genehmigungsverfahren zu profitieren. Das Penta-P-Program beschleunigt nicht nur den staatlichen Genehmigungsprozess, sondern ermöglicht erstmals, dass private Kapitalinvestitionen nicht in die Kosten-Nutzen-Berechnungsschwelle für Förderungen der US-Bundesregierung einberechnet werden müssen. In Deutschland ist die Einbeziehung von europäischen und bundesstaatlichen Zuschussprogrammen bei ÖPP-Projekten prinzipiell möglich, unabhängig davon, ob der öffentliche Sektor die Kontrolle über die Infrastruktur behält oder die Infrastruktur in das Eigentum des privaten Sektors übergeht. Allerdings unterscheidet sich die Einbeziehung der öffentlichen Fördermittel in vertragliche ÖPP-Projekte von Bundesland zu Bundesland. Die Vertragslaufzeit des Penta-P-Projekts ist auf 46 Jahre terminiert, von denen die ersten sechs Jahre für den Bau der Infrastruktur vorgesehen sind und die restlichen 40 Jahre für den Betrieb der Linien. Das Eigentumsrecht verbleibt dauerhaft bei der RTD, an die daher auch alle Einnahmen aus dem Fahrkartenverkauf fließen. Aus diesem Grunde ist es noch wichtiger, dass der Konzessionsvertrag explizit Qualitätskriterien enthält, da der private Auftragnehmer nicht das Fahrgastrisiko trägt und daher kein ureigenes Interesse daran hat, die Fahrgastzahlen zu erhöhen, indem er guten Service bietet. Insofern ist es umso wichtiger, eine hohe Servicequalität vertraglich festzuschreiben. Wie erwähnt verbleibt das Fahrgastrisiko bei der RTD, aus Gründen, die hauptsächlich mit der allgemeinen Verantwortung des öffentlichen Sektors für den ÖPNV im Sinne der Daseinsvorsorge zu tun haben. Tatsächlich ist es aber auch im Interesse des privaten Sektors, keine Fahrgeldeinnahmen zu erzielen, da das US-Steuergesetz den Betreiber dann verpflichten würde, auf alle Zahlungen, sogar auf Schulden, Körperschaftssteuer zu entrichten. Nach Auskunft von RTD sind ÖPP keine Förderinstrumente, sondern vielmehr Finanzierungsmodelle. Mit anderen Worten kann und sollte die Einbeziehung privaten Kapitals zur Finanzierung öffentlicher Infrastrukturen nicht als „kostengünstige“ Lösung missverstanden werden. Vielmehr erwartet der private Investor eine bestimmte Rendite seiner Investition, was über einen längeren Vertragszeitraum sogar zu höheren Kosten für den öffentlichen Sektor führen kann, als wenn die Infrastruktur von Anfang an vollständig aus öffentlichen Mitteln finanziert worden wäre. Diese Alternative steht allerdings häufig nicht zur Debatte, da die öffentlichen Haushalte kontinuierlich schrumpfen. Infolgedessen werden von Verkehrsbehörden überall in den USA und auf der ganzen Welt Investoren aus dem privaten Sektor sind, keine Kultur der Beteiligung des privaten Sektors an der Verkehrsfinanzierung. Außerdem sollte man das landläufig negative Image öffentlicher Verkehrsmittel als bevorzugte Transportart sozial benachteiligter Bevölkerungskreise nicht unterschätzen, das sie für potenzielle private Investoren weniger attraktiv macht. Denver Das FasTracks-Program des Denver Regional Transportation District (Regionale Nahverkehrsbehörde der Region Denver - RTD) ist vermutlich eines der vielversprechendsten Beispiele für ÖPP in den USA. Das bestehende, 35 Meilen (ca. 65 km) umfassende Schienenverkehrssystem des RTD bedient 34 Haltestellen auf vier Korridoren. Das FasTracks-Program, das 2004 von den Wählern der Region Denver beschlossen wurde, sah ursprünglich die Schaffung von 122 Meilen (ca. 196 km) Schienenwege, 18 Meilen (ca. 28 km) Schnellbusverbindungen (BRT), etwa 60 neue Haltestellen entlang von sechs neuen Korridoren sowie Erweiterungen an den drei bestehenden Linien bis 2017 vor. Um diese Erweiterungen zu finanzieren, wurde die bestehende Umsatzsteuer 2004 um vier Zehntel US-Cent erhöht, was 4,7 Mrd. US-$ einbringen sollte. Wegen der derzeitigen Wirtschaftskrise und ihrer Auswirkungen auf das Umsatzsteueraufkommen wird allerdings nur das sogenannte Eagle P3-Program realisiert, zu dem die Ost-Linie zum Internationalen Flughafen Denver, der Golden-Line-Korridor nach Westen, der Abschnitt an der Bahnlinie Nord-West zwischen Pecos und First Avenue/ Lowell Boulevard sowie die Instandhaltung der S- Bahn gehören. RTD hat einen Konzessionsvertrag für dieses Projekt im Wert von 2,2 bis 2,4 Mrd. US-$ ausgeschrieben, der die gesamte Abwicklung (Entwurf, Bau, Finanzierung, Betrieb, Instandhaltung) umfassen soll. Allerdings könnte das Projekt ohne die massive Unterstützung des Bundes im Rahmen des steuern etwa auf Treibstoffsteuern, die stabiler und damit besser vorhersehbar sind. Allerdings dürfte sich ein solcher Schritt als schwierig erweisen, da das System der politischen Repräsentation im Staat Illinois die Interessen des stark vom Auto abhängigen dünner besiedelten Südens offensichtlich stärker gewichtet als diejenigen der nördlich gelegenen einwohnerstarken Metropolregion Chicago. Den ÖPNV-Betrieb auf Kosten der Infrastruktur zu finanzieren, was angesichts der geschilderten Notlage durchaus nachvollziehbar ist, verstärkt den bereits existierenden Erhaltungsrückstand bei der Verkehrsinfrastruktur; dies gilt erst recht für die Finanzierung der geplanten Netzerweiterungen. Obwohl in beachtlichem Umfang (bundes)staatliche Fördermittel für die Nahverkehrsinfrastruktur bereitstehen, ist der Anteil der Fixed Guideway Modernization Funds (FGM) 3 für die sieben größten Nahverkehrsbehörden in den USA zurückgegangen, da neue spurgeführte Verkehrssysteme in das Programm aufgenommen wurden. Infolgedessen sieht sich CTA mit einer Unterfinanzierung im Bereich der Infrastruktur in Höhe von 6,8 Mrd. US- $ konfrontiert, obwohl diese Mittel notwendig wären, um die existierende Infrastruktur in gutem Zustand zu erhalten. Für Schienennetzerweiterungen wären weitere 4,3 Mrd. US-$ erforderlich. Der Gesamtbedarf der CTA an Infrastrukturinvestitionen beträgt somit über 11 Mrd. US-$. Es ist daher nicht verwunderlich, dass die CTA beschlossen hat, ihre Einnahmenbasis durch die Einwerbung finanzieller Beiträge aus dem Privatsektor für neue Infrastrukturprojekte und Instandhaltungsinvestitionen zu erweitern. Dies stellt sich derzeit allerdings als schwierig dar, da der Kapitalbedarf extrem hoch ist und die CTA jede Investition nach ihrer Priorität bewerten muss. Darüber hinaus existiert in öffentlichen Nahverkehrssystemen mit einer langen Geschichte, wie sie in fast allen größeren Städten im Osten der USA zu finden Infrastruktur + Verkehrspolitik 17 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 10/ 2010 1 Eine hervorragende Zusammenfassung der Beziehung zwischen öffentlichen Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur und ihren Einfluss auf die Wirtschaftsleistung und die Umwelt, besonders im Falle von Investitionen in die Nahverkehrsinfrastruktur, findet sich bei Robert Cervero „Transport Infrastucture and Global Competitiveness Balancing Mobility and Livability“, in: The American Academy of Political and Social Science. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 626 Annals 209, November 2009. 2 CTA Ridership data 2008; Custom Experience Survey 2008. 3 Die Förderung der FGM besteht aus einer komplexen Mischung aus Einzelmaßnahmen, Pauschalförderungen und zweckbezogenen Mittelzuteilungen. Obwohl versucht wird, auf die unterschiedlichen Bedürfnisse der Empfänger des Programms einzugehen, tendiert der FGM gegenwärtig dazu, neue Nahverkehrsangebote und -betreiber zu bevorzugen. Dies geschieht dadurch, dass im Vergleich zu anderen Fördertöpfen ein größerer Teil der Refinanzierungskosten abgedeckt wird. Eine detaillierte Schätzung des für die sieben größten Schienenbetreiber in den USA zur Aufrechterhaltung eines guten Erhaltungszustands erforderlichen Kapitalbedarfs findet sich in der Rail Modernization Study. Report to Congress, U.S. Department of Transportation Federal Transit Administration, April 2009. 4 Die Bedeutung dieses Abstimmungsergebnisses sollte nicht unterschätzt werden, da die Verfassung des Staates Colorado eine Art Grundrechtecharta für Steuerzahler vorsieht. Dies führt dazu, dass jede geplante Steuererhöhung einer öffentlichen Abstimmung in Form eines Referendums unterliegt, wenn sie zu einem schnelleren Anstieg der Staatseinnahmen beiträgt als das Bevölkerungswachstum kombiniert mit der Inflationsrate - gemessen entweder am Index der Lebenshaltungskosten auf der Ebene des Bundesstaates oder dem Zuwachs der Grundstückswerte auf lokaler Ebene - nahelegen würde. Abb. 4: Das FasTracks Program des Denver RTD sah ursprünglich auch die Schaffung von 18 Meilen Schnellbusverbindungen vor. Alle Fotos: O. Mietzsch Interesse sowohl des öffentlichen als auch des privaten Sektors genutzt werden sollten. Darüber hinaus sprechen selbst nur aus der Perspektive des Investors viele Gründe für ein stärkeres privates Engagement in die ÖPNV-Infrastruktur. In den Fallstudien wurde das Potenzial für mehr private Beteiligung an der Infrastrukturfinanzierung sichtbar. Außerdem wurde deutlich, dass private Investoren eher bereit sind, neue Infrastrukturprojekte zu finanzieren, als in seit langem etablierte Systeme zu investieren, obwohl letztere dringend private Unterstützung benötigen. Von Deutschland aus betrachtet, liegt die Bedeutung dieser Beispiele nicht in der Größenordnung der privaten Beteiligung an der Finanzierung der Nahverkehrsinfrastruktur, die für amerikanische Verhältnisse eher gering ist, sondern vielmehr darin, dass der private Sektor eine Rolle spielen kann und sollte. Zum Weiterlesen empfiehlt sich die Buchneuerscheinung: Mietzsch, Oliver, Neue Finanzierungsinstrumente für die ÖPNV- Infrastruktur; 120 Seiten (deutsch/ englisch), ISBN: 978-3-94068-599-5, 29 EUR, ksv-Verlag gesucht, die bereit sind, öffentliche Infrastrukturprojekte vorzufinanzieren. Damit private Investitionen in den öffentlichen Nahverkehr sowohl für den öffentlichen als auch für den privaten Sektor zu einem Erfolg führen können, müssen folgende Fragen geklärt werden: Ist die Verkehrsinfrastruktur, für die ein privater Investor gesucht wird, wirklich notwendig? Besteht politische Unterstützung für das Projekt und die Beteiligung von Privaten? Sind die privaten Gelder wirklich notwendig? Im Fall von Denver konnten alle diese Fragen bejaht werden. Es sind offensichtlich neue Schnell- und Straßenbahnen erforderlich, obwohl wegen fiskalischer Restriktionen nur drei von sechs neuen ÖPNV-Trassen in absehbarer Zukunft realisiert werden können und auch diese nur mit der Hilfe privater Investitionen. Die Öffentlichkeit stimmte im Jahre 2004 dem FasTracks-Plan mit deutlicher Mehrzeit (58 % zu 42 %) zu; hierzu gehörte auch die Erhöhung der Umsatzsteuer. 4 Vor dem Hintergrund des zurückgehenden Umsatzsteueraufkommens als der Hauptfinanzierungsquelle für öffentliche Nahverkehrsinvestitionen gab es keine Alternativen, den privaten Sektor als Investor für bedeutende Infrastrukturvorhaben zu gewinnen. Schlussfolgerungen Obwohl viel Geld benötigt wird, um den täglichen Betrieb des öffentlichen Nahverkehrs sicherzustellen, stellt es eine noch größere finanzielle Herausforderung dar, die ÖPNV-Infrastruktur in einem guten Zustand zu erhalten. Dies hängt mit den Besonderheiten der öffentlichen Nahverkehrsinfrastruktur zusammen, die sich durch hohe Erstellungskosten, Mangel an verfügbarem Raum (besonders in städtischen Gebieten) und ein hochgradig reguliertes rechtliches Umfeld auszeichnet. Infolgedessen begegnen viele der öffentlichen Nahverkehrsinfrastruktur entweder mit Ignoranz (d. h. sie sehen sie als selbstverständlich an) oder sogar Ablehnung, insbesondere wenn es um die Erweiterung oder Sanierung der vorhandenen Infrastruktur geht. Dies macht es schwer, die Aufmerksamkeit potenzieller Investoren auf sich zu ziehen. Ohne private Investitionen in die öffentliche Nahverkehrsinfrastruktur (oder die Sicherstellung ausreichender Steuermittel) kann die bestehende Infrastruktur allerdings nicht in einem guten Zustand erhalten werden. Netzerweiterungen, die erforderlich wären, um noch mehr Fahrgästen ein gutes öffentliches Nahverkehrangebot unterbreiten zu können, sind ohne zusätzliche Mittel gänzlich unwahrscheinlich. Aufgrund des gegenwärtigen Zustands der Weltwirtschaft sollten Nahverkehrsbetreiber nicht mehr öffentliche Förderung erwarten, als bereits aus staatlichen Quellen in die öffentliche Nahverkehrsinfrastruktur fließt, zumindest in absehbarer Zukunft. Obwohl dieses Argument bis zu einem gewissen Grad auch auf private Investitionen zutrifft, bestehen dort gleichwohl noch finanzielle Reserven, die im Summary Non-fiscal financing of ÖPNV infrastructure projects Germany‘s public local transport system (ÖPNV) is increasingly faced with financial constraints, especially with regard to infrastructure facilities. In particular, this affects municipalities and regions because of their responsibility for the ÖPNV. Across Germany, it has become necessary to find additional alternative sources of financing. This calls for the appropriate use of the benefits gained from an extensive local transport network in line with measures aimed at developing any building space available alongside ÖPNV rail tracks. The ÖPP is also involved as a partnership of public and private sectors. Local authorities and regional administrations across the USA have years of experience with regard to the participation of private investment in financing OPNV infrastructure projects. This could serve as an example in this context.