Infrastruktur + Verkehrspolitik 18 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 11/ 2010 Umgerüstete A310-300F Foto: Emirates Alexander Eisenkopf / Andreas Knorr / Silvia Rucinska Antidumpingregeln für Luftverkehr? Der Fall Emirates Im November 2009 wurde die Fluggesellschaft Emirates unter Androhung einer erheblichen Geldbuße von bis zu 25 000 EUR durch das Deutsche Bundesamt für Güterverkehr (BAG), welches dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung unterstellt ist, zu Preisaufschlägen für bestimmte Tickets verpflichtet. Das BAG moniert in seinem Schreiben eine „Marktstörung“. Im Sinne des „öffentlichen Verkehrsinteresses“ habe das Amt zudem die Aufgabe, stichprobenweise die Preisführerschaft im Luftverkehr zu untersuchen. Die Autoren Prof. Dr. Alexander Eisenkopf, Zeppelin University Friedrichshafen, Prof. Dr. Andreas Knorr, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und PhD Silvia Rucinska, Pavol Josef Šafárik University Košice; alexander.eisenkopf@zeppelin-university.de, knorr@dhv-speyer.de, silvia.rucinska@upjs.sk M an berief sich bei diesem Vorgang auf eine besondere Regelung, die (in einem geheimen Protokoll) in vielen älteren bilateralen Luftverkehrsabkommen (ASA) enthalten ist, welche zwischen Deutschland und den meisten Nicht- EU-Staaten verhandelt wurden. Diese Regelung untersagt Nicht-EU-Fluggesellschaften, eine Preisführerschaftsstrategie zu verfolgen, um sie am „Missbrauch“ ihrer Verkehrsrechte der 6. Freiheit zu hindern. Weil Flugdienste nicht durch Antidumpingregeln der Welthandelsorganisation (WTO) abgedeckt werden, die als Ergänzungsteil des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) nur auf den Warenhandel und ohnehin nicht auf den Handel mit Dienstleistungen zutreffen, greifen die oben genannten ASA-Bestimmungen als Substitute. Vor diesem Hintergrund diskutiert der vorliegende Beitrag die Vor- und Nachteile der bestehenden Antidumpingregeln zu Luftverkehrsdienstleistungen aus rechtlicher und ökonomischer Perspektive. Im ersten Teil wird nach einer kurzen Beschreibung der fortlaufenden Debatte zwischen der deutschen Regierung und der Fluggesellschaft Emirates ein Überblick der im WTO-Rahmen und speziell im „Allgemeinen Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen“ (GATS) geltenden luftverkehrsspezifischen Vorschriften gegeben. Einer vergleichenden Beurteilung der Antidumpingregeln der WTO und der Wettbewerbsrichtlinien der EU im Hinblick auf das Problem der ruinösen Preisunterbietung widmet sich der zweite Teil dieses Beitrags. Anschließend werden sowohl die Antidumpingregeln als auch die Wettbewerbsrichtlinien der EU auf den Emirates- Fall angewendet. Das Papier kommt zu der Schlussfolgerung, dass die jeweiligen rechtlichen und ökonomischen Ergebnisse erheblich differieren. Während unter Antidumpingvorschriften lokal etablierte Betreiber hervorragende Möglichkeiten besitzen, Sanktionen gegen ihre ausländische Konkurrenten zu bewirken, wären dieselben Preissetzungsstrategien - d. h. konkret die preisliche Unterbietung lokaler Rivalen - unter den Wettbewerbsregeln der EU in den allermeisten Fällen rechtlich zulässig. Infrastruktur + Verkehrspolitik 19 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 11/ 2010 Preisdumping bei Emirates? Ein Fallüberblick Die meisten derzeit gültigen bilateralen Luftverkehrsabkommen zwischen den Mitgliedstaaten der EU und Drittländern beinhalten eine - geheime - Regelung, welche es nicht in der EU domizilierenden Luftfahrtunternehmen verbietet, die Tarife von EU-Airlines als Teil einer Preisführerschaftsstrategie zu unterbieten. Demnach soll etwa die Preishoheit auf internationalen Relationen ex Deutschland primär den designierten Luftfahrtunternehmen und Wettbewerbern aus EU-Mitgliedstaaten vorbehalten sein. Von dieser Regelung wurde allerdings bis zu dem genannten Zeitpunkt im November 2009, als das Bundesamt für Güterverkehr die Fluggesellschaft Emirates verpflichtete, ihre Ticketpreise um bis zu 20 % zu erhöhen, noch nie von einem EU- Mitgliedstaat Gebrauch gemacht. Der Fall betraf Business Class Tickets von Emirates auf den Strecken Frankfurt - Johannesburg, Hamburg - Singapur und Berlin - Singapur, deren Preise unterhalb der Konditionen von Lufthansa und anderen EU-Carriern lagen. Im Falle der Nichtbeachtung wurde Emirates eine Geldstrafe von bis zu 25 000 EUR angedroht. Alternativ hatte Emirates den Ticketverkauf zu den durch die Behörde beanstandeten Preisen vollständig einzustellen. Emirates gab seinerzeit der Anordnung des Bundesamtes nach, reichte aber umgehend eine Beschwerde bei der Europäischen Kommission ein; eine Entscheidung der Kommission über diese Beschwerde steht derzeit noch aus. Nicht erwiesenen Marktgerüchten zufolge - obwohl eindringlich von der Airline abgewiesen -, wurde die Maßnahme der Behörde durch die Deutsche Lufthansa AG angestoßen. Die Gerüchte werden aber durch die Tatsache unterstützt, dass Lufthansa eine lange Geschichte erfolgreicher Lobbyarbeit gegen den Markteintritt arabischer Fluggesellschaften in den deutschen Markt aufweist. Beispielsweise überzeugte die Airline vor wenigen Jahren das Bundesverkehrsministerium, Luftfahrtunternehmen aus den Vereinigten Arabischen Emiraten keinen Zugang zu weiteren als den gegenwärtig zugänglichen vier deutschen Flughäfen (Frankfurt, München, Düsseldorf, Hamburg) zu gewähren, nachdem Emirates zusätzliche Verkehrsrechte anfragte, um Berlin und Stuttgart zu bedienen. Infolgedessen bleiben Emirates (ebenso wie ETIHAD aus Abu Dhabi) diese beiden Ziele bis mindestens 2011 (Berlin) bzw. 2016 (Stuttgart) verwehrt. Erstaunlich ist dabei, dass eine der vom BAG monierten Strecken einen deutschen Flughafen betraf, den Emirates mangels Verkehrsrechten derzeit noch gar nicht bedienen darf: Berlin. Schließlich wurden die Tarife der Lufthansa in dem von der Behörde betrachteten Zeitraum nicht nur von Emirates, sondern auch von einer Reihe anderer Carrier - einschließlich einiger nicht in der EU ansässiger Star Alliance- und sonstiger Kooperationspartner der Lufthansa - regelmäßig unterboten. Insgesamt ist offensichtlich, dass insbesondere Lufthansa und ihre Kooperationspartner, die auf den beanstandeten Relationen Non-Stop-Verbindungen anbieten, vom Markteingriff des BAG profitieren. Die WTO und Luftfahrt Mit 153 Mitgliedstaaten ist die Welthandelsorganisation die mit Abstand wichtigste internationale Institution, welche die Liberalisierung des grenzüberschreitenden Handels fördert und vereinfacht, indem sie ein Forum zur Entwicklung international anerkannter Handelsregeln bietet und gleichzeitig (potenziell) unfaire Handelsmethoden durch ihr Streitbeilegungsverfahren sanktioniert. Die WTO ist die Dachorganisation der Verträge GATT, GATS (Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen) und TRIPS (Abkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte am geistigen Eigentum). Im Bereich des Warenhandels wird das GATT durch einige weitere spezielle Abkommen ergänzt, die eine Vielzahl an Sachverhalten der Handelspolitik (Subventionen, Dumping, technische Normen, etc.) oder branchenspezifische Themen adressieren (z. B. Landwirtschaft, Textilien und Bekleidung). Abgesehen von den sogenannten multilateralen Übereinkommen über den Handel mit Zivilflugzeugen ist die Anwendung der WTO-Regeln auf Dienstleistungen der Luftfahrt jedoch derzeit äußerst begrenzt. Bisher wurden nur drei Arten zusätzlicher Serviceleistungen durch die GATS-Regeln in einem speziellen Annex abgedeckt: Reparatur- und Wartungsdienste, der Verkauf und das Marketing von Luftverkehrsdienstleistungen und die Computerreservierungssysteme. Hinsichtlich des Verkaufs von Luftverkehrsdienstleistungen wird die Preisbildung allerdings explizit vom GATS ausgenommen. Auch das Thema der Verkehrsrechte und sogar die Bodenverkehrsdienste bleiben in vollem Umfang ausgeschlossen. Damit ist zwar klar, dass die WTO-Antidumpingregeln zunächst nicht für Luftverkehrsdienstleistungen gelten, weil die Preisbildung für Luftverkehrsdienste nicht Gegenstand des GATS ist. Da allerdings viele bilaterale Luftverkehrsabkommen Bestimmungen enthalten, die den WTO- Antidumpingvorschriften weitgehend entsprechen, wird im Folgenden stellvertretend anhand der WTO-Antidumpingvorschriften und -Verfahrensregeln argumentiert. Der ursprüngliche Dumpingbegriff und seine Erweiterungen In seiner klassischen Abhandlung aus dem Jahre 1923 definierte Viner Dumping als „Price-discrimination between national markets“. 1 Seither spricht man immer dann von ‚normalem‘ Dumping, wenn der Verkaufspreis der Ware in ihrem Ursprungsland über dem Verkaufspreis im Importland liegt. Zudem hat es sich eingebürgert, die Schädlichkeit des ‚normalen‘ Dumpings anhand seiner Dauer oder anhand der ihm zugrunde liegenden Motive zu beurteilen. Die Auswirkungen der Dauer des Dumping für das Importland werden in der wissenschaftlichen Diskussion jedoch nicht einheitlich beurteilt. 2 Anders verhält es sich bei der zweiten Kategorie. Als sanktionswürdig gilt hier nur das ‚räuberische‘, beziehungsweise ‚Predatory‘ Dumping. Es liegt vor, wenn ein ausländischer Anbieter durch Kampfpreise versucht, seine inländischen Konkurrenten zu schädigen oder sogar zu verdrängen, um im Importland eine Monopolstellung zu erlangen. Ökonomisch ist dies jedoch unerwünscht, da im Gegensatz zu normalen wettbewerblichen Selektionsprozessen beim Verdrängungswettbewerb nicht der leistungsfähigste Anbieter, sondern ein eigentlich leistungsschwächerer Anbieter überlebt, allein weil er über eine gewisse Marktmacht verfügt. 3 Entscheidend ist beim ‚räuberischen‘ Dumping also nicht die Tatsache der Preisdifferenzierung als solche, sondern die wegen ihrer wohlfahrtsmindernden Folgen verwerfliche Absicht, die der Dumper verfolgt. Der Anwendungsbereich des Antidumpingrechts wurde Ende der 1970er Jahre mit der Einführung des Kostendumpings als zusätzlichem Tatbestand wesentlich ausgedehnt; hiergegen richtet sich inzwischen die überwiegende Mehrzahl aller Antidumpingklagen. Von Kostendumping spricht man, wenn der Exportpreis eines Gutes unter den Durchschnitts- oder Grenzkosten der Produktion liegt. Beide Dumpingkriterien sind durchaus kompatibel, so dass ein Unternehmen gleichzeitig Kostendumping und internationale Preisdiskriminierung betreiben kann. 4 Kostendumping ist allerdings weder im Artikel VI des GATT noch im ergänzenden GATT-Antidumpingübereinkommen 5 explizit erwähnt. Zustande kam diese Ausweitung des Dumpingtatbestands durch ein Gentlemen’s Agreement der USA, der EG, Kanadas und Australiens, das während der Tokio-Runde kurz vor der Abstimmung über den neugefassten GATT-Antidumpingkodex getroffen wurde. Darin vereinbarten die beteiligten Staaten, die Antidumpingregeln künftig auch auf Importwaren anzuwenden, deren Verkaufspreis unter ihren auf Vollkostenbasis ermittelten Herstellkosten liegt. Diese Rechtsauffassung wurde bislang von keinem GATT- Panel in Frage gestellt. Antidumpingregeln und Wettbewerbsregeln im Vergleich Die gemeinsamen Wurzeln von Wettbewerbs- und Antidumpingregeln Antidumpingregeln wurden ursprünglich eingeführt, um auch ausländische Anbieter an wettbewerbsbeschränkenden Verhaltensweisen hindern zu können, sofern diese sich auf inländische Märkte auswirkten oder auszuwirken drohten. Im Laufe der Zeit entfernte sich das Antidumpingrecht jedoch nicht nur von seinen anfänglichen Zielsetzungen, sondern auch erheblich von den in der Wettbewerbspolitik und im Wettbewerbsrecht üblichen Normen und Standards. Anders als diese, welche sich Infrastruktur + Verkehrspolitik 20 INTERNATIONALES VERKEHRSWESEN (62) 11/ 2010 dem wettbewerbstheoretischen und industrieökonomischen Erkenntnisfortschritt gemäß kontinuierlich weiterentwickelten und dadurch beträchtlich an Leistungsfähigkeit gewannen, behielt das Antidumpingrecht zudem bis heute unverändert seine ursprüngliche rein preistheoretische Basis bei. 6 Wettbewerbsregeln ̇ Schutzobjekt und Zielsetzung. Aufgabe der Wettbewerbspolitik ist es, individuelle oder kollektive Wettbewerbsbeschränkungen zu unterbinden, um so den Wettbewerb als Institution zu schützen. Ihr ausschließliches Ziel ist es also, wettbewerbliche Marktprozesse (wieder) in Gang zu setzen und auf Dauer zu sichern, damit diese ihre hinlänglich bekannten gesamtwirtschaftlich vorteilhaften Funktionen erfüllen können. Mit dieser Zielsetzung per se unvereinbar ist insbesondere jede staatliche Bestandsgarantie für nicht (mehr) wettbewerbsfähige Unternehmen. ̇ Verfahrensschritte bei ‚Predatory pricing‘-Verdacht. Die ökonomische Rationalität preislicher Verdrängungsstrategien wird in der jüngeren wettbewerbstheoretischen und industrieökonomischen Literatur derzeit wieder sehr kontrovers debattiert. 7 Als wichtigstes Zwischenergebnis dieser Diskussion kann festgehalten werden, dass die Erfolgsaussichten einer ‚Predatory pricing‘-Strategie oder deren glaubwürdige Androhung, um Wettbewerber zu disziplinieren, nach herrschender Meinung nur unter bestimmten marktstrukturellen Voraussetzungen günstig sind. In der wettbewerbspolitischen Praxis prüfen die Kartellämter einen ‚Predatory pricing‘-Verdacht deshalb in einem mehrstufigen Verfahren: 8 - Schritt 1: Abgrenzung des relevanten Marktes mit dem Ziel, möglichst alle aktuellen und potenziellen Anbieter eines Gutes oder etwaiger Substitute zu identifizieren - Schritt 2: Prüfung der Marktbeherrschung - Schritt 3 (falls sich eine marktbeherrschende Stellung nachweisen lässt): Liegt Missbrauch in Form von ‚Predatory pricing’ vor? Antidumpingregeln ̇ Schutzobjekt und allgemeine Zielsetzung. Dumping ist laut GATT nicht generell verboten. Gleichwohl ist es der davon betroffenen Vertragspartei gestattet, Abwehrmaßnahmen zu ergreifen. Voraussetzung ist allerdings, dass besagtes Dumping nachweislich “einer bei einem Vertragspartner bestehenden Produktion erheblichen Schaden verursacht oder zu verursachen droht oder wenn es die Schaffung einer inländischen Produktion empfindlich verzögert“ (Art. VI Abs. 1); die Beweislast liegt dabei beim Kläger. Das Schutzobjekt des Antidumpingrechts ist somit, anders als beim Wettbewerbsrecht, nicht volkswirtschaftlicher, sondern einzelwirtschaftlicher Natur. Es dient nicht dem Schutz des Wettbewerbs als Institution, sondern dem Schutz inländischer Anbieter vor (angeblich) ‚unfairer‘ ausländischer Konkurrenz. ̇ Verfahrensschritte bei Dumping-Verdacht. Verfahrenstechnisch unterscheidet sich das Antidumpingrecht erheblich von den Usancen der Missbrauchsaufsicht. Das ebenfalls mehrstufige Verfahren läuft folgendermaßen ab: - Schritt 1: Berechnung des Normalwerts als Maßstab dafür, ob eine positive Dumpingspanne vorliegt. - Schritt 2 (falls sich eine Dumpingspanne nachweisen lässt): Analyse, ob der klageführende inländische Industriezweig ursächlich durch das Dumping bedeutend geschädigt wird, mittels vier Teilprüfungen: - Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes - Prüfung, welche Anbieter dem inländischen Wirtschaftszweig angehören - Untersuchung, ob eine bedeutende Schädigung des inländischen Wirtschaftszweigs vorliegt - Analyse, ob diese ursächlich auf das Dumping zurückzuführen ist. Kritische Würdigung des Antidumpingrechts aus wettbewerbspolitischer Sicht ̇ Verfehlte theoretische Basis. Die im Antidumpingrecht ganz pauschal vorgenommene Bewertung jeglicher räumlicher Preisdifferenzierung als ‚unfaire Praxis“ beziehungsweise als Missbrauch von Marktmacht ist wettbewerbstheoretisch nur zu rechtfertigen, wenn man das Leitbild der vollständigen Konkurrenz als wirklichkeitsgetreuen Maßstab für ‚fairen‘ Wettbewerb ansieht. Die Wettbewerbspolitik folgt dieser Konzeption jedoch wegen der äußerst unrealistischen Modellannahmen und der daraus resultierenden extremen Anfälligkeit für Fehler erster Ordnung schon lange nicht mehr. Kurz gesagt führt dieses Leitbild also sehr oft dazu, dass normale, also wettbewerbspolitisch völlig unbedenkliche beziehungsweise ‚faire‘ unternehmerische Verhaltensweisen fälschlicherweise als wettbewerbsbeschränkende, ‚unfaire‘ Praktiken fehlgedeutet und untersagt werden. Wettbewerbsprozesse werden somit vielfach unterbunden statt gefördert. 9 Genau dies trifft ohne jede Einschränkung auch für das Antidumpingrecht zu. Bei weitem nicht jede als Dumping klassifizierte Preispolitik eines ausländischen Anbieters ist folglich per se wettbewerbspolitisch bedenklich. So lassen sich nach dem Kenntnisstand der heute allgemein akzeptierten dynamisch-evolutorischen Markt- und Wettbewerbstheorie und der marktdynamischen Erklärungsansätze des Außenhandels 10 vielschichtige Motive und Ursachen für das im Antidumpingrecht völlig undifferenziert unter dem Sammelbegriff ‚unfaires‘ Dumping subsumierte Preissetzungsverhalten ausländischer Anbieter identifizieren: 11 - Gewinnmaximierung durch räumliche Preisdifferenzierung aufgrund unterschiedlicher Preiselastizitäten der Nachfrage im Import- und im Ursprungsland der Ware. Der ausländische Anbieter muss seine Preise also an das im Vergleich zu seinem Heimatmarkt niedrigere Niveau im Importland anpassen, um dort wettbewerbsfähig zu bleiben; - zeitlich befristete Einführungspreise (‚Penetration pricing‘); - Verlustminimierung: Die infolge einer Überschätzung der Nachfrage ungeplant angefallenen Lagerbestände sollen durch sehr niedrige Preise abgebaut werden; - ausgeprägte Economies of scale, Lernkurven- oder Netzeffekte, die eine Mischkalkulation über den gesamten Produktlebenszyklus hinweg notwendig machen, um das Ziel der Gewinnmaximierung zu erreichen; - Verdrängungswettbewerb durch nicht kostendeckende Absatzpreise (‚Predatory dumping‘). Wettbewerbspolitisch problematisch und somit als ‚unfaires‘ Verhalten zu unterbinden ist nur Letzteres, aber auch nur dann, wenn der ausländische Anbieter wegen seiner Marktmacht in der Tat missbräuchlich agieren könnte. Alle anderen Dumpingmotive sind dagegen unbedenklich, weil sie wettbewerbskonforme Preissetzungsstrategien darstellen. 12 Nicht übersehen werden sollte hierbei auch, dass der Marktzutritt preisaggressiver ausländischer Anbieter im Importland den Wettbewerb insbesondere dann spürbar (wieder) beleben kann, wenn sich das fragliche Produkt dort bereits in einer späteren Marktphase befindet, die heimischen Anbieter sich also schon der zwischen ihnen bestehenden Aktions-Reaktions-Verbundenheit bewusst sind und der Wettbewerbsprozess deshalb gleichsam ‚eingeschlafen’ ist. 13 ̇ Gravierende Verfahrensmängel. Dass die Regularien von Antidumpingverfahren dem Inland zahlreiche Möglichkeiten zur systematischen Benachteiligung der beklagten ausländischen Anbieter bieten, wurde in der Literatur bereits sehr umfassend und überzeugend dokumentiert. Gleiches gilt für die Feststellung, dass die Auswirkungen des Dumping auf das Importland lediglich partialanalytisch erfasst werden. Positive Wirkungen auf die Konsumenten infolge niedrigerer Endverbraucherpreise und auf die Wettbewerbsfähigkeit derjenigen inländischen Unternehmen, welche die gedumpten ausländischen Erzeugnisse als Vorleistungen nutzen, bleiben bei der Ermittlung der Schädigung durch „Predatory damping“ zum Beispiel völlig unberücksichtigt. Auf eine Diskussion auch dieser Aspekte soll jedoch an dieser Stelle verzichtet werden. 14 Bislang weitgehend unbeachtet blieb dagegen das ungleich größere Diskriminierungspotenzial, das daraus resultiert, Infrastruktur + Verkehrspolitik Antidumpingklagen wegen eines zu geringen Marktanteils der ausländischen Anbieter bereits an dieser Hürde scheitern. 15 ̇ Perverse Anreize: Antidumpingregeln als Ursache von Wettbewerbsbeschränkungen. Das Antidumpingrecht stellt zweifelsohne einen Fremdkörper im GATT-System dar. Es erlaubt den Mitgliedstaaten, sich relativ mühelos zwei fundamentalen Grundprinzipien des GATT - der Nichtdiskriminierung und der Zollbindung - zu entziehen. Dies gilt insbesondere im Vergleich zu den wesentlich strengeren Kriterien, die sie erfüllen müssten, um auf der Grundlage der spezifischen Schutzklausel des Art. XIX von ihren Pflichten freigestellt zu werden. Diese Vorschrift, die den Mitgliedstaaten temporäre Schutzmaßnahmen zur Abwehr „ernstlicher“ Schädigungen inländischer Produzenten „infolge einer unvorhergesehenen Entwicklung der Umstände oder infolge (ihrer GATT-)Verpflichtungen“ erlaubt, wurde faktisch jedoch fast vollständig durch die Antidumpingregeln des Art. VI ersetzt. Erklären lässt sich dieser Substitutionsprozess mit der außergewöhnlichen Leichtigkeit, mit der sich interessierte Kreise im Inund(! ) Ausland des Antidumpingrechts bedienen können, um GATT-konform den Wettbewerb zu ihren Gunsten zu beschränken: dass die Verfahrensregeln des Antidumpingrechts von denen der Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen in einigen zentralen Punkten signifikant abweichen. So folgen die zuständigen (inländischen) Behörden bei der Überprüfung von Antidumpingklagen zunächst in aller Regel der sachlichen Marktabgrenzung der Antragsteller ohne eigene Untersuchungen anzustellen; die Marktabgrenzung bleibt somit faktisch dem klageführenden inländischen Wirtschaftszweig beziehungsweise dem stellvertretend als Kläger auftretenden Branchenverband überlassen. Mangels einschlägiger rechtlicher Vorgaben gilt als räumlich relevanter Markt - und zwar ebenfalls ohne dass dies näher überprüft würde - fast immer nur das Importland selbst. Besonders gravierend ist jedoch, dass der bei der Missbrauchsaufsicht zwingend vorgeschriebene Nachweis, dass das beklagte Unternehmen eine marktbeherrschende Stellung auf dem relevanten Markt besitzt - ohne den wohlgemerkt grundsätzlich keine entsprechenden wettbewerbsrechtlichen Sanktionen verhängt werden dürfen -, in Antidumpingverfahren generell nicht erbracht werden muss. Bestünde diese Nachweispflicht dagegen auch im Antidumpingrecht, würde einschlägigen empirischen Untersuchungen zufolge ein Großteil aller - Der Vorteil für die inländische Regierung besteht darin, dass ihr das Antidumpingrecht anders als die spezifische Schutzklausel erlaubt, inländischen Protektionismus- und damit letztlich Rent-seeking-Interessen gezielter und ‚kostengünstiger‘ nachzugeben. Nicht nur gestattet das Antidumpingrecht selektive Schutzmaßnahmen; bei Schutzmaßnahmen gemäß Art. XIX darf dagegen, von sehr wenigen Ausnahmen abgesehen, nicht gegen das Prinzip der Nichtdiskriminierung verstoßen werden. Auf die im unmittelbaren Vergleich niedrigere Eingriffsschwelle - Voraussetzung ist nur der Nachweis einer ‚erheblichen‘ (Art. VI) anstatt einer ‚ernstlichen‘ Schädigung (Art. XIX) - wurde bereits hingewiesen. - Den inländischen Anbietern bietet das geltende Antidumpingrecht nicht nur die Möglichkeit zu einer Strategie des „Raising rivals‘ costs“ - die erfolgreich ist, wenn in der Tat ein Antidumpingzoll erhoben wird. Zudem kann bereits die glaubwürdige Androhung einer Antidumpingklage angesichts der aus Sicht der Kläger sehr guten Erfolgsaussichten die davon mutmaßlich betroffenen ausländischen Anbieter dazu veranlassen, ihre Verkaufspreise ‚freiwillig‘ auf das Niveau im Importland zu erhöhen, eine Kartellabsprache mit den inländischen Anbietern zu treffen Neben gro ß en P ro j ekten wie dem Neu- und A usbau der BahnverbindungM ü nchen − Ber l inmitdenNeubaustrecken Ebensfe l d − Erfurt und Erfurt − Ha ll e − L eipzig werden im ganzen L and tausende Einze l ma ß nahmen rea l isiert − vom Ersatz von ü ber hundert jä hrigen Br ü cken und T unne l n bis zur Modernisierung von Bahnh ö fen oder Bahn ü berg ä ngen. Einen Einb l ick in die Vie l fa l t der P ro j ekte des J ahres 20 1 0 und der damit verbundenen Herausforderungen gibt dieses Buch mit seinen zah l reichen Fachbeitr ä gen von Ingenieuren aus Bauwirtschaft und Ingenieurb ü ros. 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(1987): “Economic Aspects of AD Policies”, Oxford Review of Economic Policy 3, pp. 66 - 79. lateralen Luftverkehrsabkommen - welche festlegen, dass keine Nicht-EU-Carrier die lokal etablierten Betreiber unterbietet - einwandfrei ist, wirft dieser Umstand die Frage auf, ob die Deutsche Lufthansa ihre (vermutlich) dominante (und sehr profitable) Stellung in vielen Luftverkehrsmärkten in Deutschland und Asien zu überhöhten Preisen im Sinne des Ausbeutungsmissbrauchs ausnutzt. Diese Frage kann jedoch im Rahmen dieser Analyse nicht weiter verfolgt werden. Fazit „Antidumping, as practiced today, is a witches‘ brew of the worst of policy making: power politics, bad economics, and shameful public administration.“ 18 Eine grundlegende Reform des geltenden Antidumpingrechts ist, wie die vorstehende Analyse gezeigt hat, mithin zwingend erforderlich. Deswegen kann nicht empfohlen werden, den Anwendungsbereich des Antidumpingrechts auf neue Bereiche wie Transportdienstleistungen im Luftverkehr auszuweiten. Empfehlenswert ist stattdessen, künftig auch bei Antidumpingverfahren uneingeschränkt die Zielsetzungen und Verfahrensregeln der Wettbewerbspolitik und des Wettbewerbsrechts zu beachten. Am besten sollte das Antidumpingrecht jedoch vollständig durch Wettbewerbsregeln ersetzt werden. Reichlich Anschauungsmaterial für die Vorzüge dieser ordnungspolitisch ‚saubersten‘ Lösung bietet bekanntlich der EU-Binnenmarkt. 1 Viner (1923). 2 Vgl. Yarrow (1987). 3 Vgl. Ordower; Sykes; Willig (1982). 4 Vgl. Grossmann (1998). 5 Vgl. WTO (1994). 6 Vgl. Reuter (1996). 7 Vgl. Carlton; Perloff (2005). 8 Vgl. Bolton; Brodley; Riordan (2000). 9 Dieses Umdenken ist insbesondere dem Einfluss der so genannten Chicago School auf die Wettbewerbspolitik zu verdanken; vgl. Schmidt (2005). 10 Vgl. Oberender (1988). 11 Vgl. Reuter (1996). 12 In der Wettbewerbsökonomie hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass Preisdifferenzierung generell oftmals wohlfahrtsfördernde Wirkungen für alle Beteiligten hat; vgl. Knieps (2008). 13 Vgl. Oberender; Väth (1986). 14 Vgl. hierzu Lux (1992). oder auch sich im Extremfall völlig aus dem fraglichen Land zurückzuziehen. Schließlich erzwingt die im Antidumpingrecht vorgeschriebene gemeinsame Antragstellung den Austausch vertraulicher unternehmensinterner Daten, was die Wahrscheinlichkeit wettbewerbsbeschränkender Absprachen beträchtlich erhöht. - Selbst ausländischen Anbietern bietet das geltende Antidumpingrecht indirekt die Chance, den Wettbewerb zu ihren Gunsten zu beschränken. Da inzwischen die Mehrzahl aller erfolgreichen Antidumpingklagen nicht mit der Erhebung eines Antidumpingzolls, sondern mit einer Preisverpflichtung abgeschlossen wird, 16 bestehen für ausländische Anbieter Anreize, absichtlich gegen das Antidumpingrecht zu verstoßen, um sich zum Abschluss einer solchen Absprache mit den klageführenden inländischen Anbietern ‚verurteilen‘ zu lassen. Das Antidumpingrecht - hier selbst der Auslöser von Dumping! - begünstigt damit auch die Bildung länderübergreifender Kartelle. Anwendung auf den Fall Emirates Wenn die Behörden nachweisen könnten, dass die beanstandeten (Business Class) Tarife von Emirates unter den anzusetzenden Kosten lagen, wäre auf Basis der bisherigen Analyse festzustellen, dass die Preissetzungsstrategie dieser Fluggesellschaft höchstwahrscheinlich die bestehenden Antidumpingregeln verletzt (falls diese auf Luftverkehrsdienstleistungen überhaupt anwendbar sind). Aus wettbewerbspolitischer Sicht bleibt es dennoch äußerst fraglich, ob eine solche Analyse der (vermeintlich) wettbewerbswidrigen Wirkungen der Preissetzungsstrategie von Emirates seitens des Bundesamtes für Güterverkehr durch die nationalen Wettbewerbsbehörden oder die Europäische Kommission akzeptiert werden würde. Hierfür lassen sich mehrere Argumente anführen. Zum einen besitzt Emirates eindeutig nicht einen Marktanteil, der groß genug ist, um die Fluggesellschaft unter deutschen oder europäischen Wettbewerbsregeln als dominanten Akteur auf dem Deutschland- Asien-Markt zu qualifizieren. 17 In der Tat ist der Marktanteil dieser Airline auf allen von ihr bedienten europäischen Flughäfen aufgrund der erheblichen Anzahl der konkurrierenden Nonstop-Flüge und der Verkehrrechte der 6. Freiheit in der Regel typischerweise beträchtlich geringer als 5 %. Demzufolge wäre es ferner rechtlich unmöglich, Emirates auf der Basis einer Marktbeherrschungsvermutung unzulässigen Verdrängungswettbewerb zuzuschreiben. Interessanterweise sind die Tarife von Lufthansa auf den betreffenden Strecken wesentlich höher, nicht nur im Vergleich zu Emirates, sondern auch im Hinblick auf die Preise, die von den meisten ihrer Konkurrenten in der EU verlangt werden. Während dies gemäß der bestehenden bi- Summary Anti-dumping Rules for Air Transport? - The Emirates Case In November 2009, under the threat of a substantial financial penalty of up to 25 000 EUR, Germany’s Bundesamt für Güterverkehr (Federal Office for Freight Transport) imposed the obligation on Emirates Airlines to increase its tariffs for selected routes. This measure is based on a ruling that forms part of earlier bilateral air transport agreements (ASA) concluded between Germany and most non-EU states, whereby anti-dumping laws are taken into account. It is against this background that our report reviews the advantages or disadvantages of current anti-dumping rules - with due consideration for the law and the economy - in the case of services offered by the air transport sector. Special attention is given to the way the basic economic facts of this case have been judged from the aspect of the commonly accepted law of competition. The final outcome is that Emirates Airlines’ way of fixing its tariffs is in no way a contravention of the rules of competition. A recommendation is put forward not to extend the application of the anti-dumping law to new areas such as the services offered by the air transport sector.