Internationales Verkehrswesen (63) 5 | 2011 12 Regulierungsbedarf bei Railports? Der aktuelle Regulierungsrahmen der Eisenbahninfrastruktur durch die Bundesnetzagentur basiert stark auf einer Unterscheidung zwischen Umschlag bzw. Transport einerseits und Logistik andererseits. Welche Konsequenzen dieser Regulierungsrahmen auf die Partizipationsmöglichkeit von Bahnunternehmen an den aktuellen Entwicklungen in der Logistik haben kann, wird am Beispiel von Railports aufgezeigt. S eit die Deutsche Bahn (DB) in eine Aktiengesellschaft umgewandelt wurde, unterliegt die Eisenbahninfrastruktur einer Zugangs- und Kostenregulierung durch die Bundesnetzagentur. Damit wird sichergestellt, dass Wettbewerber der DB beim Zugang zu Trassen und Serviceeinrichtungen nicht diskriminiert werden. Zunehmend tritt der diskriminierungsfreie Zugang zu Serviceeinrichtungen, wie Güterbahnhöfen oder Loktankstellen, in den Fokus der Regulierung. Dabei steht die Regulierung vor allem im Bereich des Güterverkehrs vor erheblichen Herausforderungen. Serviceeinrichtungen sind hier teilweise lediglich Übergabepunkte von Transporteinheiten zwischen Transportnetzen verschiedener Verkehrsträger; sie können jedoch auch Drehpunkt von privatwirtschaftlich betriebenen logistischen Systemen darstellen. Railport-Konzept Das Konzept der Railports wurde entwickelt, um den Transportmarkt der anspruchsvollen Stückgüter und Teilladungen für die Bahnen zu erschließen. Railports bezeichnen multimodale Umschlagsanlagen an den Knoten der Eisenbahntransportnetze (Rangierbahnhöfen), an denen Transportgüter direkt in das Einzelwagenhauptlaufnetz eingespeist oder herausgeschleust werden können. Die Innovation des Railport-Konzepts und seine Kosteneinsparungspotenziale liegen in der Koppelung von Transportnetzen (Einzelwagennetze) mit der Infrastruktur für intermodale Verkehre (Terminals) und Transportnetzen für Einzelpaletten (Stückgutnetze). Railports dienen damit dem intermodalen Verkehrsträgerwechsel, der transportbedingten Pufferung und ggf. originären speditionellen POLITIK Railports Foto: Deutsche Bahn AG Internationales Verkehrswesen (63) 5 | 2011 13 Dienstleistungen. Transport und Logistik sind dabei nicht klar trennbar. Der Regulierungsbedarf bei Railports ist momentan eine theoretische Fragestellung, denn massenleistungsfähige, moderne Railports wie oben beschrieben wurden noch nicht errichtet. Dennoch ist die Beantwortung dieser Frage wichtig, wenn es um die bauliche, institutionelle und organisatorische Ausgestaltung von Railports geht. Ein Investor wird nur dann investieren, wenn sich ein positiver Barwert unter Berücksichtigung von Risiken ergibt. Grundsätzlich kann zwischen zwei Positionen unterschieden werden: •• Pro Regulierung: Die Befürworter einer frühzeitigen (Ex-ante-) Regulierung befürchten, dass die DB durch die Verflechtung (‚bundling‘) von Infrastruktur, Transportnetzen und Logistiknetzen zu einem dominierenden Spieler in verschiedenen Transportmärkten werden könnte, was einen Wohlfahrtsverlust nach sich ziehen könnte. Da eine spätere Entflechtung erfahrungsgemäß schwierig ist, sei es angebracht, jetzt schon Auflagen an Railports zu formulieren. •• Contra Regulierung: Die Befürworter einer zumindest zeitweisen Regulierungsfreistellung von Railports befürchten, dass DB Schenker oder ein anderes Unternehmen durch die sich abzeichnende Regulierung keine Anreize mehr haben könnte, in Railports zu investieren, oder hohe Transaktionskosten entstünden, wenn Railports als ofene Einrichtungen erbaut und betrieben würden. Der aktuelle Rechtsrahmen erlaubt Auslegungen, die beide Positionen stützen könnten. Regulierung von Railports auf Basis der aktuellen Rechtslage Zur Beurteilung der regulierungsrechtlichen Folgen durch das aktuelle Recht muss zunächst die Betreiberschaft eines Railports geklärt sein. Für sie kommt gemäß des Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG) in Frage, entweder als Eisenbahninfrastruktur (nämlich als Serviceeinrichtung und speziell als „Güterbahnhöfe und -terminals“ nach § 2 Abs.- 3c Nr.- 3- AEG) oder als Einrichtungen der Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) klassifiziert zu werden. Im ersten Fall würde für Railports nach europäischem Recht die Einordnung als Serviceeinrichtung greifen. Diese werden in § 2 Abs.- 3c- AEG zwar definiert, jedoch werden sie nicht mit dem Begrif der Eisenbahninfrastruktur in Beziehung gesetzt, auf welchen sich der Zugangsanspruch im nationalen Recht ausschließlich erstreckt (§ 14 Abs.- 1 S.- 1-AEG). Daher ergibt sich der Zugangsanspruch zu ihnen erst nach Auslegung der europäischen Richtlinien im nationalen Recht (Suckale, 2006). Im europäischen Recht fallen Railports nicht unter den Begrif der Kerninfrastruktur. Sie könnten dort als Serviceeinrichtungen eingeordnet werden, da es sich bei diesem Begrif um keine abschließende Aufzählung handelt. Im europäischen Recht spielt im Gegensatz zum AEG das Vorhandensein von Alternativen - gemäß der Essential-Facilities-Doktrin - eine wichtige Rolle. Demnach dürfte eine Serviceeinrichtung nur dann der Zugangsregulierung unterliegen, wenn das Bestehen von marktkonformen Alternativen verneint wird. Da Railports im AEG nicht in der Liste der Serviceeinrichtungen aufgeführt sind und aufgrund der fehlenden Verklammerung zwischen der Eisenbahninfrastruktur (zu der Zugang zu gewähren ist) und Serviceeinrichtungen, ist es also unumgänglich, die Wettbewerbsverhältnisse hinsichtlich dieser Einrichtung zu bewerten. Falls ein Railport durch ein EVU oder ein Logistikunternehmen betrieben wird, kann er gemäß dem AEG und der Praxis der Bundesnetzagentur diesem auch rechtlich zugeordnet werden und aus der Regulierung herausfallen. Dann kann ein Railport aber auch nicht aus staatlichen Infrastrukturmitteln finanziert werden. Die Annahme, in diesem Fall von der Regulierung freigestellt zu sein, ist jedoch mit Unsicherheiten behaftet. Ein Urteil des OVG Münster über die Regulierung von Wartungseinrichtungen (OVG Münster, 2008) stärkt eine strengere Regulierung und lässt eine Tendenz vermuten, dass jegliche Serviceeinrichtungen - ob durch ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen oder ein EVU betrieben - generell einer Zugangsregulierung unterliegen sollten. Begründet wird dies im Urteil mit einer Gleichstellung der Serviceeinrichtungen mit der Eisenbahninfrastruktur im AEG. Das Urteil zeigt, dass Einrichtungen denkbar sind, bei denen privatwirtschaftliche Alternativen vorhanden sind, die aber trotzdem unter die zu regulierenden Serviceeinrichtungen fallen können. Auch gibt es die starke Analogie zwischen Railports und den Terminals, aus der auch ohne eine Auslegung des europäischen Rechts eine Zugangsregulierung begründet werden könnte. Auch die Terminals fallen derzeit nach AEG automatisch unter die Regulierung, obwohl es in Deutschland zurzeit schon ein dichtes Netz von Terminals unterschiedlicher Betreiber gibt. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass es eine Lücke in der Gesetzgebung in Hinblick auf die noch nicht real existierenden Railports gibt, da diese Logistikeinrichtungen umfassen, die bisher nicht als Eisenbahninfrastruktureinrichtungen gelten. Der deutsche Rechtsrahmen lässt dabei weniger Freiheiten beim Umgang mit Railports zu als der europäische. Regulierungsszenarien Der aktuelle Rechtsrahmen bietet also verschiedene Handlungsoptionen. Argumentationen für oder gegen eine Regulierung basieren dabei auf Vorstellungen über zukünftige Marktverhältnisse. Im Folgenden werden vier Szenarien analysiert. •• Szenario 1: Keine Regulierung − internationale Konkurrenzlandschaft Nachdem DB Schenker erfolgreich in einige Railports investierte und demonstrierte, dass das schienenbasierte Stückgutnetzwerk erfolgreich den Wettbewerbern der straßenbasierten Netzwerke standhalten kann, investierten andere aus- und inländische Logistikdienstleister, z. B. Tochterunternehmen anderer ehemaliger Staatseisenbahnen, in eigene Railports. Damit entstanden mehrere parallele bahnbasierte Stückgutnetzwerke. Kommentar: Es ist fraglich, ob mehrere parallele Stückgutnetzwerke am Markt bestehen können. Geht man davon aus, dass ein zur Straße konkurrenzfähiges Netz eine kritische Größe erreichen muss, um entsprechende marktfähige Preise anbieten zu können, so ist dies wahrscheinlich nur großen Anbietern ähnlich der DB finanziell und organisatorisch möglich. Solange DB Netz und DB Schenker innerhalb eines Konzerns mit einem gemeinsamen Vorstand arbeiten, scheuen sich eventuell potenzielle Konkurrenten davor, in Railports oder den Ausbau von Stückgutnetzwerken zu investieren, da sie dann auf Dienste der DB Netz und ggf. noch auf weitere Dienste des integrierten Konzerns angewiesen sind. Eine saubere Trennung der Konzernsparten in unabhängige Unternehmen könnte dem entgegen wirken. Das Szenario basiert auf einigen Voraussetzungen, die bisher noch nicht gegeben sind: Verlagerungsmöglichkeit großer Transportvolumina auf die Schiene, Ermöglichung attraktiver Standorte für konkurrierende Railports, Zugang zu attraktiven Trassen für alle Bahnunternehmen europaweit. •• Szenario 2: Keine Regulierung − Marktmonopolisierung Die DB ist als Besitzer und Betreiber des deutschen Schienennetzes, der Railports und Anbieter von Transportdiensten zu einem führenden Logistikdienstleister im europäischen und vor allem deutschen Stückgutverkehr geworden. Die DB kaufte viele Speditionen und Fuhrunternehmen auf und setzt diese seitdem in der Flächenbedienung ein. Andere Speditionen und Bahnunternehmen konnten sich kaum an POLITIK Railports Internationales Verkehrswesen (63) 5 | 2011 14 diesen Aktivitäten beteiligen, da sie beim Erwerb von Grundstücken und Trassen diskriminiert wurden. Es entstehen Wohlfahrtsverluste durch überhöhte Preise und Ineizienzen. Kommentar: Es wird davon ausgegangen, dass weder ausländische Bahnen noch große Logistikdienstleister alternative bahnbasierte Transportnetze aubauen (können). Der unterstellte Wohlfahrtsverlust aufgrund der Nichtausschöpfung eines technologisch eng abgegrenzten Markts relativiert sich, sofern das Unternehmen langfristig keine zu großen Profite erzielt und die Wohlfahrt auf Ebene des Gesamtmarkts unter Berücksichtigung von Produktdiversität bezifert wird. Aufgrund der Skalenefekte in der Transportlogistik ist es wahrscheinlicher, dass sich Wettbewerber durch innovative Produkte von der Konkurrenz absetzen, als dass sie eine Verknappungsstrategie verfolgen. Weiterhin sollte beachtet werden, dass es sich bei der unterstellten Verflechtung von Transport- und Logistikdienstleistungen um eine Kombination verschiedener logischer Transportnetze handelt. Die Trassenvergabe fällt bereits unter die Regulierung. •• Szenario 3: Ex-ante-Regulierung - Investitionspessimismus Nachdem Railports als terminal-nahe Logistikeinrichtung pauschal der Zugangsregulierung unterworfen wurden und gleichzeitig keine staatliche Unterstützung bei der Finanzierung von Railport-Infrastruktur gewährt wurde, wurde das Konzept der zentralen und massenleistungsfähigen Railports in Deutschland nicht verwirklicht. Kommentar: Eine solche Entwicklung wäre ein Hinweis darauf, dass Railports entweder nur ohne Zugangsregulierung privatwirtschaftlich investitionswürdig gewesen wären (weil die Forderung der „Ofenheit“ zu sehr hohen Mehrkosten geführt hätte) oder das Konzept an sich unwirtschaftlich/ zu risikobehaftet gewesen wäre. •• Szenario 4: Ex-ante-Regulierung - unabhängiger Betreiber Für Railports gilt eine Trennung zwischen transportbedingtem Umschlag und Logistikdienstleistungen. Der Bund gab erhebliche Investitionszuschüsse für den Bau der Kernumschlagsanlagen, betrieben von unabhängigen Gesellschaften, die mittels eines Ausschreibungswettbewerbs ausgewählt wurden. Der Transportumschlag wird mit Hilfe einer speziell entwickelten Software unterstützt, in das sich Bahnunternehmen und Speditionen flexibel ein- und ausklinken können. Kommentar: Staatliche Investitionszuschüsse können zu einer unwirtschaftlichen Überdimensionierung oder zur Nutzung einer unwirtschaftlichen Technologie führen. Durch den Einsatz eines Handling-Agents und die Trennung zwischen Logistik und Transportumschlag zur Bahn entstehen neue Glieder in der Transportkette und zusätzliche Transaktionskosten. Dabei ist fraglich, ob neue Softwareprodukte geeignet sind, diese zu senken. Die Einführung von komplexen IT-Systemen stellt bereits bei integrierten Unternehmen eine Herausforderung dar. Die wettbewerbsfördernde Wirkung der Ofenheit der Railports kann angezweifelt werden, denn wenn die Railports an den Knoten des Einzelwagensystems liegen, hat DB Schenker weiterhin einen Vorteil gegenüber kleinen privaten Bahnunternehmen. Die Investitionsunterstützung für Railports schaft also nicht automatisch Wettbewerb auf der Schiene und stellt möglicherweise eine Marktverzerrung zugunsten der DB und zuungunsten der straßenbasierten Logistikunternehmen dar. Empfehlungen Die Diskussion der Szenarien zeigt unterschiedliche Ergebnisse bei einer Ex-ante- Regulierung und einer Nichtregulierung. Unsicherheiten bestehen über die Wirtschaftlichkeit, die Mehrkosten für regulierungskonforme IT-Systeme und über das Wettbewerbsverhalten der Marktteilnehmer. Je nach Annahmen kann es beim Unterlassen einer Ex-ante-Regulierung entweder zu monopolartigen Gebilden kommen oder aber zu einem dynamischen, funktionierenden Wettbewerbsumfeld. Ob ein reguliertes, subventioniertes Railportsystem zu einer Angebotsvielfalt auf der Schiene führt, kann nicht abschließend beurteilt werden. Aus Sicht der Autoren ist aufgrund dieser Unsicherheiten ein zweistufiges Verfahren bzgl. des Regulierungsrahmens von Railports anzuraten: 1. Stufe: Railports sollten nicht analog zu anderen Serviceeinrichtungen der Eisenbahn reguliert werden. Allerdings ist darauf zu achten, dass jedes Logistikunternehmen die Möglichkeit bekommt, an attraktiven Orten des Netzes multimodale Umschlageinrichtungen zu errichten. 2. Stufe: Sollte sich herausstellen, dass der Einzelwagenverkehr seine Position als natürliches Monopol durch die Verknüpfung mit Transportlogistik stärkt und der Aufbau alternativer Transportangebote durch andere EVU verhindert wird, sollte der Markt neu organisiert werden (z. B. durch Anwendung des Kartellrechts). Schließlich ist eventuell das Einzelwagennetz selbst zu regulieren. Um Klarheit in die Rahmenbedingungen der Bahnunternehmen zu bringen, sind einige Präzisierungen im Eisenbahnrecht sinnvoll: Gernot Liedtke, Dr. Leiter Arbeitsgruppe Güterverkehr und Volkswirtschaftliche Logistik, Karlsruher Institut für Technologie, Institut für Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsforschung gernot.liedtke@kit.edu Birgit Morper Ehem. wissenschaftliche Mitarbeiterin Karlsruher Institut für Technologie Institut für Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsforschung sekretariat-mitusch@iww.kit.edu Carola Schulz, Dipl.-Wi.-Ing. Wissenschaftliche Mitarbeiterin Karlsruher Institut für Technologie Institut für Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsforschung carola.schulz@kit.edu LITERATUR OVG Münster (2008). Beschluss 13 B 1543/ 08 - NB Werkstätten DB Regio AG. Münster. SUCKALE, M. (2006). Teil C. Kommentar. In HERMES, G.; SELLNER, D., Beck'scher AEG-Kommentar. München: C.H.Beck. •• Unterscheidung von verschiedenen Endkundenmärkten analog zum Telekommunikationsrecht •• Einführung eines Paragraphen zur Regulierung neuer Märkte •• Schafung von Rechtsklarheit hinsichtlich der unter die Kerneisenbahninfrastruktur (nicht)fallenden Elemente unter Berücksichtigung, ob durch den Markt Alternativen vorhanden oder möglich sind •• Auhebung des Widerspruchs zwischen praktischer Rechtsprechung und Eisenbahnrecht bzgl. der Betreiberschaft von Infrastruktureinrichtungen (EVU als Betreiber von durch Zugangsregulierung betrofenen Serviceeinrichtungen) Der DB ist zu empfehlen, Maßnahmen zur Vorbeugung einer kartellrechtlichen Problematik vorzunehmen: •• Initiative zu Gemeinschaftsprojekten (z. B. strategische Partnerschaften zur Teilung der Investitionskosten und des -risikos) •• Bemühung um eine Wettbewerbslandschaft beim Bau verschiedener Railport- Typen. ɷ