Internationales Verkehrswesen (63) 5 | 2011 17 POLITIK Wissenschaft B ei der Wahl der Beschafungsvariante des jeweiligen Projektes ist der öffentliche Auftraggeber gemäß § 7 der Bundeshaushaltsordnung (1969) verpflichtet, angemessene risikoadjustierte Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen und die potenzielle Einbindung von Privaten zu überprüfen. Genauso ist es aus ökonomischer Sicht erforderlich, bei jedem Projekt die Beschafungsvariante zu wählen, die unter der Bewertung der ‚ökonomischen Eizienz‘ 2 den höchsten Zielerreichungsgrad verspricht (vgl. KRUSE (1985), S. 70 f. und BECKERS (2005), S. 12 f.). Aktuell ist jedoch keine einheitliche strukturierte und lebenszyklusübergreifende Systematik zu erkennen, nach der die Auswahl der jeweils angewandten Beschafungsmodelle erfolgt. Noch im Haushaltsjahr 2010 wurde bei ca. 98 % des Investitionsvolumens, was dem Anteil der „konventionell“ beschaften Projekte entspricht (vgl. KRAUSE (2011), Folie 10), kein Wirtschaftlichkeitsvergleich verschiedener Modelle in o. g. Form durchgeführt. Lediglich im Falle eines potenziellen ÖPP-Modells ist zu beobachten, dass ein Vergleich zwischen ‚der einen‘ konventionellen Variante und verschiedenen ÖPP-Varianten durchgeführt wird. Hierfür wurden erste Methoden entwickelt, die die Auswirkungen einiger Gestaltungsparameter analysieren; jedoch ist dies nicht allumfassend und findet auch nur zwischen den ÖPP-Varianten statt. Dabei haben auch die konventionellen Varianten an sich vielfältige Ausgestaltungsformen, die alle einen unterschiedlichen Einfluss auf die Wirtschaftlichkeit des Projektes haben. Zum Zweck eben dieses ökonomischen Vergleichs aller möglichen Beschafungsvarianten wurde das folgende Projektentwicklungsmodell entwickelt. Das Modell löst sich hierbei von den bestehenden Begrifen und Modellen, wie ÖPP-Modellen in Form von A- und F-Modellen, Funktionsbauverträgen, Vorfinanzierungsmodellen etc. und beschreibt anhand von Kriterien und Merkmalen die Optionen, die bei der Entwicklung der Ausgestaltung der Beschafung relevant sind. Projektentwicklungsmodell Vergleicht man die Unterschiede der derzeit angewendeten Beschafungsvarianten, so kann man konstatieren, dass sich diese Modelle durch einige maßgebliche Merkmale unterscheiden, anhand derer man sie auch strukturieren und vergleichbar machen kann. Einen ersten Ansatz hierzu liefert das „Organisationsmodell“ nach ALFEN (2010), das anhand verschiedener Teilmodule die Einordnung der verschiedenen Beschafungsvarianten sektorübergreifend ermöglicht. Sein Modell, das in Form einer modularen Toolbox aufgebaut ist, gliedert sich in fünf Hauptmodule, das Privatisierungs-, das Partnerschafts-, das Geschäfts-, das Vertrags- und das Finanzierungsmodell, die dann wiederum verschiedene Gestaltungsvarianten beinhalten, welche die oben genannte Strukturierung ermöglichen (vgl. ALFEN (2010) und WEBER und ALFEN (2010)). Dieses Modell wurde nun für den Sektor Bundesautobahnen angepasst und aus der Blickrichtung der öfentlichen Hand als Projektentwicklungsmodell zur ökonomischen Analyse und projektspezifischen Bewertung der möglichen Projektstruktur im Vorfeld des Ausschreibungsprozesses weiterentwickelt. Es gliedert sich in einen allgemeinen Definitionsteil, in drei Analysebereiche und in einen abschließenden Kapitalwertvergleich. Im Ergebnis liegt dann eine Prognose über die möglichen Eizienzpotenziale der unterschiedlichen theoretisch möglichen Projektstrukturen bzw. der Kombinationen der oben beschriebenen Modelle vor, die als Entscheidungsgrundlage für den weiteren Ausschreibungsprozess dienen kann. Dabei liegt dem Modell bewusst eine idealisierte Sektororganisation zugrunde, die ausreichend Mittel für den Bedarf zur Verfügung stellt und in der es eine einheitliche Nutzerfinanzierung gibt. Somit ist gewährleistet, dass der Vergleich ausschließlich unter Eizienzkriterien geführt wird und nicht Sektorprobleme Fehlanreize für einzelne Beschafungsvarianten setzen (vgl. BECKERS (2005), S. 151 f.)). Im Definitionsteil werden zunächst die allgemeinen Parameter, wie Typ, Umfang, Länge und Dau- Modelle zur Beschafung von Bundesautobahnen Für die Beschafung von Bundesautobahnen stehen derzeit neben der „konventionellen“ 1 Variante verschiedene Modelle, wie etwa private Vorfinanzierungsmodelle oder Öfentlich Private Partnerschaftsmodelle (ÖPP), zur Verfügung. Darüber hinaus existieren weitere Beschafungsmodelle, wie bspw. der Funktionsbauvertrag, den es sowohl mit als auch ohne Finanzierung gibt. 1 Unter ‚konventionell‘ wird hierbei der Eigenbau und -betrieb der öfentlichen Hand verstanden, wobei die Bauleistung losweise oder an einen Generalunternehmer vergeben wird, alle anderen Leistungen in Eigenregie erfüllt werden. 2 Hierbei wird ökonomische Eizienz unterteilt in allokative Eizienz (richtige Preise und Mengen), in technische Eizienz (kostenminimale Produktion) und qualitative Eizienz (angemessene Qualität). POLITIK Wissenschaft Internationales Verkehrswesen (63) 5 | 2011 18 haltung mit diesem Grundmodell kombiniert. Monetäre Unterschiede und somit Eizienzsteigerungen zwischen den Modellen ergeben sich einerseits durch den Lebenszyklusansatz und die Outputorientierung, indem Innovationen durch Wettbewerb und langfristige Projektdauer gefördert und Synergieefekte durch Eliminierung von Schnittstellenproblemen erzielt werden. Andererseits ergeben sich Eizienzsteigerungen durch eine optimierte Allokation der Risiken, die diesem Analysemodell zugeordnet sind bzw. die mit diesem einhergehen. Hierbei werden die Eizienzen dadurch erzielt, dass derjenige das Risiko trägt, der es am besten steuern und beeinflussen kann (vgl. JACOB, KOCHENDÖR- FER, Hauptverband der deutschen Bauindustrie (2002), S. 19 f. und LOHMANN (2009), S. 50 f.). Darüber hinaus ergeben sich Unterschiede durch Abweichungen bei den Transaktionskosten der Vergabe und durch unterschiedliche steuerliche Behandlungen, wenn zuvor öfentlich erbrachte Leistungen nun privatwirtschaftlich erbracht werden. er des Projektes definiert. Basisdaten hierfür liefern die Projekte des Bundesverkehrswegeplans. Auf dieser Grundlage wird dann die vorläufige Marktfähigkeit in Form eines dynamischen Kapitalwertvergleichs, der die Barwerte der Kosten den Barwerten der Einnahmen gegenüberstellt, überprüft. Je nach Ergebnis können an dieser Stelle noch die Parameter entsprechend modifiziert werden, um Marktfähigkeit für dieses Projekt zu erreichen. Kann dies nicht erzielt werden, oder ist die Projektstruktur so gewünscht, müssen für das Projekt entsprechend Anschubfinanzierungen vorgesehen werden, damit nicht bereits hier die Analyse der Modelle eingeschränkt wird, da etwa Nutzermautmodelle unwirtschaftlich wären. Den ersten Analysebereich stellt dann die Analyse der Lebenszyklusmodelle dar. Ausgehend vom Grundmodell, das die Herstellung durch einen Privaten und den anschließenden Transfer an die öfentliche Hand beinhaltet, werden in den weiteren sieben Lebenszyklusmodellen (vgl. Abbildung 1: i = {0,...,7}) alle Kombinationen der Lebenszyklusphasen Planung, Betrieb und Er- Abb. 1: Prozessablaufplan Projektentwicklungsmodell (vereinfachte Darstellung) Start Projektentwicklung Bundesautobahnprojekt Ende Projektentwicklung Internationales Verkehrswesen (63) 5 | 2011 19 POLITIK Wissenschaft Abschließend findet dann der Kapitalwertvergleich aller Varianten statt. Da der Kapitalwert alle Kosten und Einnahmen dynamisch gegenüberstellt, drückt er für den öfentlichen Auftraggeber jeweils aus, welchen Mehrwert er durch die entsprechende Beschafungsvariante erzielt. Ist der Kapitalwert positiv, bedeutet dies für den Auftraggeber, dass er Teile der Maut einbehalten kann, ist er negativ, dass entsprechend höhere Anschubfinanzierungen oder ähnliche Subventionen für die erfolgreiche Umsetzung für das Projekt erforderlich werden. Auch eine erneute Anpassung des Projektzuschnitts und ein neuer Durchlauf des Rechenmodells sind an dieser Stelle möglich. Aufgrund der Unsicherheiten, mit denen einige Eingangsgrößen behaftet sind, erfolgt abschließend noch eine Sensitivitätsanalyse der Werte, die relative Unterschiede zwischen den einzelnen Varianten beinhalten. Diese erfolgt in Form einer Dreifach-Rechnung, bei der jeweils für die relevanten Werte entsprechend ihrer Auswirkung ein optimistischer Wert, ein wahrscheinlicher Wert und ein pessimistischer Wert angesetzt werden und die entsprechenden Auswirkungen ermittelt werden. Je nach Ausgang der Analyse und etwaiger Aus- Gegenstand des zweiten Analysebereichs sind die Vergütungsmodelle. Grundsätzlich kann man hierbei zwischen mengenbasierten, nutzungsbasierten und leistungsbasierten Modellen unterscheiden. Die mengenbasierten kann man wiederum unterteilen in Einheitspreis- und Pauschalpreismodelle, die nutzungsbasierten in Nutzer- und Schattenmautmodelle und die leistungsbasierten in Verfügbarkeits- und Active Management- Modelle (vgl. BÖGER und GERDES (2008), S. 396 f.). Zudem sind Kombinationen aus diesen Modellen denkbar, wodurch das Projektentwicklungsmodell sieben verschiedene Vergütungsmodelle berücksichtigt (vgl. Abbildung 1: = {0,...,6}). Wesentlich für die monetären Unterschiede der Modelle sind auch hier die Risikoallokation der mit diesen Modellen einhergehenden Risiken sowie Anreizwirkungen, die dem privaten Partner dadurch gesetzt werden. Bei Anwendung der oben genannten Grundsätze bei der Allokation können sich enorme Kostenunterschiede ergeben (vgl. u. a. Beckers (2005), S. 107 f.). Weitere Unterschiede ergeben sich im Falle der Beleihung der Projektgesellschaft mit dem Recht, in eine direkte Geschäftsbeziehung mit den Nutzern zu treten, da in diesem Fall die im derzeitigen System bestehende Umsatzsteuerproblematik gelöst werden kann (vgl. MARTENS, WORTMANN, HORN, et al. (2004), S. 51). Den letzten Analyseteil bildet die Analyse der Finanzierungsmodelle. Grundsätzlich können die Projekte öfentlich oder privat oder als Kombination aus beiden finanziert werden. Bei der öfentlichen Finanzierung wird zwischen Finanzierung über den Haushalt und über den Kapitalmarkt unterschieden (vgl. Abbildung 1: k 1 = {0,1}), bei der privaten zwischen Forfaitierung mit Einredeverzicht, Unternehmensfinanzierung und Projektfinanzierung (vgl. Abbildung 1: k 2 = {0,1,2}). Die Höhe des minimalen öfentlichen Anteils ergibt sich aus der Höhe einer eventuell erforderlichen Anschubfinanzierung. Die Höhe des minimalen privaten Anteils ist abhängig von den Lebenszyklus- und Vergütungsmodellen, die Einfluss auf die Höhe eines notwendigen Mindesthaftungskapitals haben. Für den verbleibenden Teil wird analysiert, welche Variante kosteneizienter ist. Hierbei werden jedoch neben den höheren Kosten einer privaten Finanzierung, etwaige Vorteile wie Kosten für eine Due Dilligence, Projektevaluierung und Projektmonitoring berücksichtigt, die der Private abhängig vom Modell durchführt, da diese sonst bei der öfentlichen Hand auch anfallen würden (vgl. u. a. ÖPP-Initiative NRW, in Zusammenarbeit mit der NRW-Bank und der Investitionsbank Schleswig-Holstein (2010), S. 12 f.). Hans Wilhelm Alfen, Univ. Prof. Dr.-Ing., Dipl.-Wirtsch.-Ing. Lehrstuhlinhaber, Professur Betriebswirtschaftslehre im Bauwesen, Bauhaus-Universität Weimar wilhelm.alfen@uni-weimar.de Bernd Buschmeier, Dipl.-Wi.-Ing, Dipl.-Ing. (FH) Wiss. Mitarbeiter, Professur Betriebswirtschaftslehre im Bauwesen, Bauhaus-Universität Weimar bernd.buschmeier@uni-weimar.de ANMERKUNGEN ALFEN, HANS WILHELM (2010) Public Private Partnership (PPP) as part of Infrastructure Management solutions a structural approach of delimiting PPP from other Private Sector participation Models, In: Konferenzdokumentation des CIB World Congress 2010 vom 10.-13. Mai 2010, The Lowry, Salford Quays, Großbritannien, Elektronische Ressource, verfügbar unter: http: / / www.cib2010.org/ post/ files/ papers/ 603.pdf, 2010 BECKERS, THORSTEN (2005) Die Realisierung von Projekten nach dem PPP-Ansatz bei Bundesfernstraßen : ökonomische Grundlagen und eine Analyse des F-Modells, des A-Modells sowie des Funktionsbauvertrages, Technische Universität Berlin, Berlin, Diss., 2005 BIEG, HARTMUT und KUSSMAUL, HEINZ (2009) Investition, 2., vollst. überarb. Aufl., Vahlen, München, 2009 BÖGER, T. und GERDES, E. (2008) Die Bereitstellung von Straßeninfrastruktur in Deutschland, In: Public Private Partnership. Gestaltung von Leistungsbeschreibung, Finanzierung, Ausschreibung und Verträgen in der Praxis, Meyer-Hofmann, Bettina, Riemenschneider, Frank, Weihrauch, Oliver (Hrsg.), 2. Aufl., Carl Heymanns, Köln, 2008 Investitionsbank Schleswig-Holstein, Schüßler-Plan, Alfen Consult GmbH, et al. (2008) Wirtschaftlichkeitsuntersuchung A-Modell - Leitfaden für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen für die Vergabe der Betreibermodelle nach dem A-Modell in Bundesfernstraßenbau, Elektronische Ressource, verfügbar unter: http: / / www.vifg.de/ _downloads/ _informationen_zu_modellen_und_projekten/ 081030_Leitfaden_-_WU_A-Modell.pdf, 2008 JACOB, DIETER, KOCHENDÖRFER, BERND und Hauptverband der Deutschen Bauindustrie (2002) Eizienzgewinne bei privatwirtschaftlicher Realisierung von Infrastrukturvorhaben: Wie eizient ist die Einbeziehung Privater bei öfentlichen Hoch- und Straßenbaumaßnahmen? Eine Forschungsarbeit, Bundesanzeiger-Verl.-Ges., Köln, 2002 KRAUSE, STEFAN (2011) Beschafungsvarianten im Bundesfernstraßenbau, 11. Betriebswirtschaftliches Symposium Bau: PPP in der Straßenverkehrsinfrastruktur 31. März 2011 Weimar, 2011, wirkungen auf die Vorteilhaftigkeit ist eine Entscheidungsregel zu definieren (vgl. BIEG und KUSSMAUL (2009), S. 196 f.). Abbildung 1 stellt den Ablauf des Projektentwicklungsmodells dar. Fazit Das Modell ermöglicht eine der Ausschreibung vorgelagerte Eizienzanalyse der unterschiedlichen zur Verfügung stehenden Ausgestaltungsvarianten. Es ist nicht als Ersatz der bestehenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (vgl. Investitionsbank Schleswig-Holstein, Schüßler-Plan, Alfen Consult GmbH, et al. (2008)) während des Ausschreibungsprozesses zu sehen, sondern dieser vorgelagert. Somit ist dieses Modell als Priorisierungstest zu verstehen, der die Varianten identifiziert, die im Rahmen dieser Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu vergleichen sind. Durch die Analyse sämtlicher Ausgestaltungsvarianten, abhängig von der speziellen Projektstruktur jedes einzelnen Projekts, kann auf diesem Weg das Eizienzpotenzial der einzelnen zur Verfügung stehenden Beschafungsvarianten unabhängig für jedes Projekt ermittelt werden, um die eizienteste Variante zu realisieren. ɷ KRUSE, JÖRN (1985) Ökonomie der Monopolregulierung, Vandenhoeck und Ruprecht, Göttingen, 1985 LOHMANN, TATJANA (2009) Eizienz bei Öfentlich Privaten Partnerschaftsprojekten: Entwicklung eines Verfahrensmodells in der Wettbewerbsphase von Hochbauprojekten, Universität Stuttgart, Institut für Baubetriebslehre, Berlin, Diss., 1. Aufl., 2009 MARTENS, CLAUS-PETER, WORTMANN, BEDA, HORN, LUTZ, et al. (2004) Gutachten zur Erarbeitung der Muster eines Konzessionsvertrages und Regelungen für die Ausschreibung/ Vergabe von Konzessionen für das Betreibermodell für den mehrstreifigen Autobahnausbau ("A-Modell"), In: Bundesministerium für Verkehr Bau- und Wohnungswesen (Hrsg.), Schriftenreihe Forschung Straßenbau und Straßenverkehrstechnik, Band 889, DMB-Bundesdr., Bonn, 2004 ÖPP-Initiative NRW, in Zusammenarbeit mit der NRW.BANK und der Investitionsbank Schleswig-Holstein (2010) Finanzierungspraxis bei ÖPP, 2010 WEBER, BARBARA und ALFEN, HANS WILHELM (2010) Infrastructure as an asset class : investment strategies, project finance and PPP, 1st, Wiley, Chichester, 2010