Internationales Verkehrswesen (64) 1 | 2012 29 loGIStIK Wissenschaft I m Interesse der Optimierung eines Teilbereiches wurde von der EU-Kommission die früher zwischen den Staaten bestehenden bilateralen Reglungen des Güterverkehrs durch die EU-Verordnungen 881/ 92, 3118/ 93, 2006/ 94/ EG bzw. 1072/ 2009 ersetzt. 1 Kabotage war in der Vergangenheit verboten, bzw. durch die Ausgabe eines begrenzten Kontingents beschränkt. Seit dem 1. Juli 1998 ist die Kabotage innerhalb der gesamten Europäischen Union freigegeben. Die Kabotage ist in der derzeit gültigen EU-Verordnung 1072/ 2009 deiniert als jeder Verkehrsunternehmer, der Inhaber einer Gemeinschaftslizenz ist und dessen Fahrer, wenn er Staatsangehöriger eines Drittlandes ist, eine Fahrerbescheinigung mit sich führt, und unter festgelegten Bedingungen zur Durchführung von Kabotage berechtigt ist. Eine Studie, von der EU Kommission in Auftrag gegeben 2 , wertet Transportstatistiken der Mitgliedstaaten und die Ergebnisse einer Befragung aus, analysiert das Kabotagevolumen und dessen Transportcharakteristika und außerdem die nationalen Regelungen von zehn Mitgliedsländern. Die sogenannte Problemanalyse beschränkt sich jedoch auf die Begrifsdeinition und die Überwachung der Regelungen, nicht aber auf eine Systemanalyse, aus der man auf die Folgen geänderter Regelungen Schlüsse ziehen könnte. Wettbewerb am Markt Der heutige Transportmarkt ist das Ergebnis der bisher wirksamen Randbedingungen. Werden diese, wie durch die Kabotagefreigabe geändert, hat dies sowohl interne Wirkungen - auf die Wettbewerber im Straßengüterverkehr, wie auch externe Wirkungen - auf den Wettbewerb zwischen den Verkehrsträgern. Diese Auswirkungen wären vor jeder regulatorischen Veränderung zu prüfen, nicht nur hinsichtlich eventueller Verschiebungen von Wettbewerbsverhältnissen, sondern auch hinsichtlich der Konformität der Ziele der Gemeinschaft bzw. dahingehend, ob sich in späterer Folge Konlikte mit der EU- Verkehrspolitik aus der Dynamik des Systems ergeben können. Verkehrspolitische ziele der europäischen Union Im Jahr 2001 legte die Kommission ihr Weißbuch für die europäische Verkehrspolitik bis zum Jahr 2010 vor. Darin wurde die Schafung eines „ausgewogenen Verhältnisses“ zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern bis zum Jahr 2010 formuliert. Während die starke Nutzung des Straßenverkehrs durch Preismechanismen verringert werden sollte, sollten Schienen- und Seeverkehr sowie die Binnenschiffahrt dadurch wieder attraktiver und gleichzeitig Intermodalität gefördert werden. 3 Zu Preismechanismen können dabei auch die Wirkungen der Kabotageregelung gezählt werden, die der angestrebten Erhöhung des Marktanteils der Schiene und damit der Verringerung der Abhängigkeit des Verkehrssektors vom Erdöl und der Erhöhung der Energieeizienz der Verkehrsträger entgegen stehen könnten, wie noch gezeigt werden soll. efekte auf den inneren Wettbewerb Durch die Kabotagefreigabe treten zwei bisher - in diesem Bereich - durch Regelungen getrennte Gruppen von Transportanbietern aufeinander, nämlich die international agierenden Transportunternehmen auf die lokalen Frächter. Ein fairer Markt setzt gleiche Randbedingungen voraus. Für die vorliegende Frage geht es um gleiche bzw. vergleichbare Kosten oder Preise des Transportes auf der Straße. Die Regelung der Kabotage zwischen den Ländern diente zur Aufrechterhaltung fairer Wettbewerbsbedingungen unter ungleichen Randbedingungen. Diese ergeben sich aus Kostenkomponenten, die sowohl nach den EU-Herkunftsländern, als auch aufgrund der Größe der Flotten oder Transportunternehmen erhebliche Unterschiede aufweisen können. Anzunehmen ist, dass es eher die großen Transportunternehmen sind, die international arbeiten und daher über die Möglichkeit verfügen, Kostenvorteile durch Betriebsverlagerungen zu erzielen. Aus Gründen der Einfachheit nehmen wir einen internationalen Großbetrieb „G“ und einen Kleinbetrieb „M“ (Mikro) an und prüfen, wie sich die Wettbewerbssituation zwischen diesen durch die Freigabe der Kabotage verändert. Kabotage aus systemischer Sicht Die vorliegende Arbeit unternimmt eine elementare Analyse der durch die Kabotagefreigabe wirksam werdenden Veränderungen im Wettbewerb der unterschiedlichen Anbieter von Transportleistungen und prüft die theoretischen Ergebnisse anhand vorhandener empirischer Befunde. Die Autoren: Hermann Knoflacher, Harald Frey loGIStIK Wissenschaft Internationales Verkehrswesen (64) 1 | 2012 30 bei internationalen Transporten möglicherweise leichter als für lokale Unternehmen. Die Transportentfernung bei Kabotageverbot wäre für den größeren Betrieb l g , für den kleineren l m . Damit ergibt sich bei unterschiedlichen speziischen Kilometerkosten l g = l m · (m/ g). 4 Der größere Anbieter kann daher über größere Distanzen bei gleichen Kosten konkurrenzfähig sein und verdrängt damit kleinere Anbieter auf Kurzdistanz-Nischenmärkte, ein normaler Efekt der „Economy of Scale“. Mit der Möglichkeit der Kabotagefreiheit und der Ansiedlung der Transportbetriebe in Billiglohnländern der EU ergeben sich aber zusätzliche Kostenreduktionen durch die durch die EU- Verordnung entstehenden Veränderungen der Marktbedingungen. Es ist daher davon auszugehen, dass g < m zu g << m wird. Von der Gesamt-Transportmenge X (=X g +X m ), die früher zwischen m und g im Verhältnis X g / X m = m/ g aufgeteilt war 5 , verbleiben den lokalen Frächtern immer weniger Anteile, sie werden aus dem Markt oder in für Großbetriebe wirtschaftlich uninteressante Nischen verdrängt. Die EU-Verordnung führt daher à la longue zu einer Verringerung der Anbieter im System und zu Monopolstrukturen. Die Richtlinie verzerrt die bestehenden Wettbewerbsverhältnisse dadurch, dass sie Ungleiches mit Gleichem verwechselt. Empirische Überprüfung der Hypothese Wenn diese aus der Analyse abgeleitete Hypothese stimmt, muss sie im Verhalten der Akteure im System nachweisbar sein. Dazu liegen nicht nur kritische Beiträge, sondern auch empirische Studien vor. Das Auslaggen - also das Anmelden von Lkw im Ausland - können sich nur größere Frächter leisten - wie etwa deutsche Frächter, die nach Zypern ausweichen. Aber auch Österreichs Frächter ergreifen die Flucht vor hohen Personalkosten und melden Lkw im EU-Ausland an. Dem Finanzminister entgehen damit Steuereinnahmen in Millionenhöhe, wie Kummer et al. analysieren. 6 Durch die nunmehr mögliche Anmeldung von Lkw in anderen Staaten und die Beschäftigung von lokalen Fahrern können sich österreichische Frächter 30 bis 50 % der Kosten sparen. Mindestens rund 50 000 EUR an Kfz-Steuer, Benzinsteuer und sonstigen Abgaben gehen dem Finanzminister pro Jahr und ausgelaggtem Lkw verloren. 7 Vor allem größere Frächter laggen aus, kleine Frächter können es organisatorisch nicht schafen, das Geschäft vom Ausland aus zu organisieren. Kummer et. Al. belegen dies mit folgenden Statistiken: Allein diese Beispiele beweisen die aus der elementaren Systemanalyse ableitbaren Wirkungen und zeigen auch in diesem Fall, dass die EU- Kommission weder über qualiizierte Expertisen verfügt, noch in der Lage ist, die Folgen der von ihr angeordneten Maßnahmen verantwortlich abzuschätzen und die betrofenen Mitgliedsländer fair über die (in diesem Fall sogar in trivialer Weise nachweisbar) eintretenden Wirkungen zu informieren. Die speziischen Kilometerkosten der Betriebe seien g und m. Diese setzen sich aus den anteiligen Personal-, Treibstof-, Verwaltungs-, Material- und Finanzierungskosten zusammen. Im bestehenden Markt sei ein Gleichgewichtszustand vorhanden, der beiden Anbietern die Existenz ermöglicht. Durch die Freigabe der Kabotage ändern sich aber die Randbedingungen. Abgesehen von den Kostenvorteilen der Economy of Scale für den größeren Betrieb hat dieser, wenn er seinen Standort in einem Niedriglohnland ansiedelt, die Möglichkeit wesentlich billigeres Personal zu beschäftigen. Auch die Nutzung günstigerer Treibstofpreise ist bei internationalen Betrieben leichter möglich als bei lokal agierenden Anbietern. Auch die anteiligen Verwaltungskosten sind bei großen Betrieben in der Regel kleiner. Die Umgehung von Arbeitszeitregelungen ist Abb. 1: Anteil der ausgelaggten Fahrzeuge. Die Entwicklung zeigt eine zunehmende Beschleunigung, der Beweis für eine unkontrollierte positive Rückkopplung - mit negativen Folgen für den lokalen Transportmarkt. Quelle: KUMMER (2006a), S. 11 Abb. 2: Anteil der durch Auslaggung in Österreich verloren gegangenen Arbeitsplätze (kumuliert). Dieses Diagramm zeigt eindrucksvoll den zerstörerischen Efekt auf den lokalen Arbeitsmarkt, als Folge der Freigabe der Kabotage. Innerhalb von fünf bis sieben Jahren wurden die lokalen Arbeitsplätze des betrofenen Sektors vernichtet. Quelle: KUMMER (2006a), S. 13 Internationales Verkehrswesen (64) 1 | 2012 31 loGIStIK Wissenschaft Wirkungen auf die Umwelt Die in der Argumentation für die Richtline angeführten Argumente einer besseren Auslastung bei der Rückfahrt gilt nur für die Einzelfahrt und berücksichtigt nicht die Wirkungen auf das Gesamtsystem, nicht einmal auf das Teilsystem Verkehr. Es werden Güter von der Schiene auf die Straße verlagert und damit die Umweltbelastung in der Regel erhöht. Die durch Lohn- und Umweltdumping etc. entstehenden Wettbewerbsvorteile des Straßengüterverkehrs erhöhen das Verkehrsaukommen auf diesem Verkehrsträger und führen in der Folge zu Strukturverschiebungen in den Produktions- und Handelsbetrieben, die in längeren Wegen resultieren. 9 Die Folge ist daher eine durch diese Richtline erzeugte zusätzliche Umweltbelastung und damit ein weiterer Zielkonlikt mit den Umweltzielen der Gemeinschaft. 10 Wirkungen auf die Sozialstrukturen Zur Beurteilung der sozialen Wirkungen von Ordnungsmaßnahmen ist sowohl die aktuelle, als auch die in Zukunft zu erwartende soziale Lage der Bevölkerung zu berücksichtigen. Aus der nahezu trivialen analytischen Bearbeitung der Wirkungen der Kabotagerichtlinie ist abzuleiten, dass diese zu vermehrter Arbeitslosigkeit sowohl im Frachtverkehr, als auch in weiteren, nicht nur branchenspeziischen Bereichen führen wird. Die empirische Bestätigung dieser Entwicklung zeigt Abbildung- 2. Abgesehen von diesen theoretischen und empirischen Beweisen, wurde auf die Folgen bereits in verschiedenen Veröfentlichungen aufmerksam gemacht. 11 Neben den Wirkungen auf die Beschäftigungslage werden aber durch diese Eingrife in das Frachtgewerbe noch weiter soziale Nachteile besonders für die Die von den sogenannten Experten der EU- Kommission angeführten Argumente für die Einführung der Kabotage-Richtlinie bestätigen zusätzlich eindrucksvoll die weitgehende oder völlige Unkenntnis der komplexen Wirkungen, die Eingrife in das Verkehrssystem nach sich ziehen. Als Hauptargument werden die bessere Auslastung des Einzel-Lkw auf der Rückfahrt von einer Lieferung aus dem Ausland genannt und die damit möglichen Einsparungen an Treibstof und Schadstofen. Hier wird in einer unzulässigen Vereinfachung von einem gedanklichen Einzelfall durch sachunkundige Induktion auf eine Gesamtwirkung geschlossen, die nicht erfasst wird. Damit kommen wir zum zweiten Teil der Analyse: Der Folgen dieser Richtlinie, ihrer externen Wirkungen. externe Wirkungen in der eU Wirkungen auf die Eisenbahnen Durch die bis um 50 % billigeren Transportkosten als Folge des „Auslaggens“ in Billiglohnländern entsteht zu der heute schon durch die Strukturen bestehenden Wettbewerbsverzerrungen zuungunsten der Schiene (vgl. Schienenmaut am gesamten Netz) eine weitere signiikante, durch die Kabotagerichtlinie entstehende Marktbenachteiligung der Schiene im System. Damit werden Transporte von der Schiene auf die Straße verlagert, mit allen damit verbundenen Nachteilen für das Ökosystem, die Verkehrssicherheit und das Sozialsystem. Die Kabotagerichtlinie widerspricht daher den verkehrspolitischen Zielen der Gemeinschaft 8 und muss aus Gründen der Zielkonlikte als übergeordneten rechtlichen Vorgaben aufgehoben werden. Abb. 3: Veränderung der Neuzulassung von Lkw über 16-t höchst zulässigem Gesamtgewicht (HzG). Vergleicht man die Neuzulassungsstatistiken der unterschiedlichen Auslaggungsländer mit Österreich und anderen westeuropäischen Ländern der EU15 und der Schweiz, zeigt sich, dass in der von der Auslaggung besonders betrofenen Klasse von Fahrzeugen über 16-t HzG, die Neuzulassungszahlen in den Auslaggungsländern besonders stark gestiegen sind (Basisjahr 2003). Quelle: ACEA (2010), eigene Berechnungen. loGIStIK Wissenschaft Internationales Verkehrswesen (64) 1 | 2012 32 ƀǁ die Wettbewerbsbedingungen des Straßengüterverkehrs gegenüber der Schiene bevorzugt, ƀǁ eine Verlagerung der Gütertransporte noch mehr zur Straße bewirkt, ƀǁ Arbeitsplätze im Güterbeförderungsgewerbe zerstört und damit einen Beitrag zur Arbeitslosigkeit in Europa geleistet, ƀǁ Sozialprobleme allein dadurch verschärft, dass die Möglichkeiten zum Sozial- und Lohndumping erleichtert wurden, ƀǁ die angestrebte Reduktion des CO 2 nicht erreicht, sondern noch mehr Transporte auf die Straße verlagert, ƀǁ die Gesamteizienz im Verkehrssystem reduziert, indem zusätzlicher Verkehr auf überlasteten Straßen entsteht und die Kapazitäten der Schieneninfrastruktur ineizient genutzt werden, was eindeutig den formulierten verkehrspolitischen Zielsetzungen der Union widerspricht, ƀǁ sich nicht entsprechend qualiizierter systemkundiger Fachleute bei der Beurteilung der Auswirkungen bedient. ɷ Beschäftigen dadurch geschafen, dass diese aus Ländern rekrutiert werden, in denen sowohl die sozialen Standards, als auch die Löhne niedriger sind und die arbeitsrechtlichen Vorschriften, wie Lenkzeiten etc., erschwert werden. zusammenfassung Die Überprüfung der aktuellen EU-Verordnung 1072/ 2009, basierend unter anderem auf der Verordnung 3118/ 93, weist nach einer elementaren Systemanalyse auf schwerwiegende negative Folgen sowohl im Transportgewerbe, als auch im gesamten Verkehrs-, Wirtschafts-, Sozial- und Ökosystem hin. Die Begründung der Kommission, durch die Freigabe der Kabotage im Straßengüterverkehr würden wirtschaftliche und ökologische Vorteile entstehen, greift viel zu kurz und vermittelt den Mitgliedstaaten ein unvollständiges und falsches Bild über die tatsächlichen Wirkungen, die durch diese Verordnung im Verkehrs- und im Gesamtsystem entstehen. Durch die Freigabe der Kabotage im Straßengüterverkehr hat die Kommission: ƀǁ in die Wettbewerbsverhältnisse des Frachtgewerbes zugunsten der großen Betriebe eingegrifen und eine Markverfälschung erzeugt, 1 „Kabotage“ bezeichnet das Erbringen von Transportdienstleistungen innerhalb eines Nationalstaates durch ein ausländisches Verkehrsunternehmen. Dabei ist es unerheblich, ob das Unternehmen in dem Staat über eine Niederlassung verfügt, in welchem es die Dienstleistung erbringt. Kabotage kann sich auf den Personen- und Gütertransport erstrecken und mit verschiedenen Transportmitteln erfolgen. 2 Study on Road Cabotage in the freight transport market, Final report Framework Contract TREN/ A1/ 56-2004 Lot 2: Economic assistance activities 3 Vgl. „Weißbuch: Die europäische Verkehrspolitik bis 2010“ (http: / / europa.eu). 4 Bei Arbeitsteilung für gleiche Transportmengen, gleiche Kosten im nationalen Markt ergeben sich folgende grundlegende Beziehungen: l g · g = l m · m oder l g / l m = m/ g > 1; da in der Regel m>g) 5 Verteilung der Transportmenge bei gleichen Distanzen: X g · g = X m · m 6 Kummer (2006a), S. 38 7 Kummer (2006a), S. 36 8 Vgl. „Weißbuch: Die europäische Verkehrspolitik bis 2010“ und „Für ein mobiles Europa − Nachhaltige Mobilität für unseren Kontinent. Halbzeitbilanz zum Weißbuch von 2001“ (http: / / europa. eu); siehe auch den Abschnitt „Verkehrspolitische Ziele der Europäischen Union“ im Text. 9 Knolacher (1995) 10 Z. B. Reduktion der CO 2 -Emissionen um mind. 20 % bis zum Jahr 2020 gegenüber der Situation im Jahr 2000 legt die thematische Strategie der EU zur Luftreinhaltung konkrete langfristige Ziele (bis 2020) fest, deren Verwirklichung gegenüber den Werten des Jahres 2000 eine Verringerung der Emissionen von Schwefeldioxid um 82 %, von Stickstofoxiden um 60 %, von lüchtigen organischen Verbindungen (VOC) um 51 %, von Ammoniak um 27 % und von primären Partikeln (PM2,5) um 59 % bedeuten würden (http: / / europa.eu). 11 Vgl. u. a. Kummer (2006a), Kummer (2006b) Harald Frey, DI Dr. techn. Corresponding author, Vienna University of Technology, Institute of Transportation, Research Center of Transport Planning and Traic Engineering harald.frey@ivv.tuwien.ac.at Hermann Knoflacher, em. O. Univ.-Prof. DI Dr. techn. Vienna University of Technology, Institute of Transportation, Research Center of Transport Planning and Traic Engineering hermann.knoflacher@ivv.tuwien.ac.at LITERATUR ACEA (2010) (European Automobile Manufacturer Association), www.acea.be KUMMER, S., et.al. (2006a): „Untersuchung der Bedeutung der Auslaggung von Fahrzeugen und Darstellung der Auswirkungen auf die österreichische Volkswirtschaft“; im Auftrag der Wirtschaftskammer Österreich KUMMER, S., et.al. (2006b): „Beschreibung und Evaluierung der Auswirkungen von Insolvenzen in der Transportwirtschaft“; im Auftrag der Wirtschaftskammer Österreich KNOFLACHER, H. (1995): Economy of Scale - Die Transportkosten und das Ökosystem, in GAIA 4/ 2 (1995), S. 100 - 108