Internationales Verkehrswesen (64) 4 | 2012 12 Abb. 1: A 20 bei Krumbeck Quelle: www.pixelio.de Ineizienzen im Bundesfernstraßenbau Planung, Bau und Unterhalt der Bundesverkehrswege in Deutschland sind aus volkswirtschaftlicher Sicht ineizient organisiert. Mit diesem Verhalten handelt die Bundesregierung auch gegen ihre eigenen Umweltziele. Ein Plädoyer für eine sinnvolle Priorisierung von Bauvorhaben. D ie Straßeninstandhaltung ist unterinanziert. Dies wird nicht nur von Seiten der Straßenbau- und Logistikunternehmen sowie der Interessenvertreter der Autofahrer bemängelt. Auch Umweltverbände kritisieren, dass Neubau zu häuig noch Vorrang vor Instandhaltung hat. Ob Verkehrsinfrastruktur zunehmend nutzerinanziert werden soll oder nicht, ist nur eine ofene Frage im politischen Diskurs um die Finanzierung von Straßenverkehrsinfrastruktur. Denn selbst, wenn die Finanzierung der Straßen gesichert sein sollte, so bliebe die Frage: Wie kann Verkehrsinfrastruktur wirtschaftlicher als bisher geplant, gebaut und betrieben werden? Außerdem muss der Umweltschutz stärker in der Verkehrspolitik verankert werden. Das ist auch aus volkswirtschaftlicher Sicht sinnvoll. Beispiele ineizienter Bundesverkehrswegeplanung Im Bundesverkehrswegeplan 2003 wird teuren, prestigeträchtigen Neubaustrecken in verkehrsarmen Räumen der Vorzug gegenüber preiswerteren Ausbauvarianten in verkehrlich stark überlasteten Regionen gegeben. Die folgenden drei Projekte (Tabelle 1) sind bereits realisiert oder dem vordringlichen Bedarf zugeordnet worden. Demgegenüber stehen weit dringendere Projekte, die in den weiteren Bedarf abgeschoben werden und somit kaum eine Chance auf Realisierung haben (Tabelle 2). Neubauprojekte haben im Schnitt ein geringeres Kosten-Nutzen-Verhältnis als Ausbauprojekte. Grund dafür ist vor allem das bereits vorhandene Bundesfernstraßennetz, das in den letzten Jahrzehnten so massiv ausgebaut wurde, dass ein Sättigungsgrad erlangt wurde, der Straßenneubauten in vielen Fällen zu unwirtschaftlichen Projekten macht. Die Wachstumswirksamkeit von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen ist seit den 1970er Jahren bis Ende der 1980er Jahre im Durchschnitt über alle Projekte gesunken. 1 Der Autor: Kilian Frey PolITIK Verkehrswegebau HOCHLEISTUNG I PRÄZISION I ZUVERLÄSSIGKEIT www.plassertheurer.com Plasser & Theurer und Plasser sind international eingetragene Marken Der Name Plasser & Theurer steht als Synonym für hochentwickelte und innovative Maschinen für Bau und Instandhaltung des Fahrweges der Eisenbahnen in aller Welt. Neben technologischen Spitzenleistungen zählt für Plasser & Theurer vor allem die Fähigkeit, gemeinsam mit dem Kunden dessen Probleme zu lösen und ihm ein zuverlässiger, langfristiger Partner zu sein. Jahrzehntelange Erfahrung, modernes Know-How und die daraus resultierende ausgezeichnete Qualität zeichnen mehr als 14.800 Gleisbaumaschinen von Plasser & Theurer in 106 Ländern der Welt aus. Einen Schritt voraus HOCHLEISTUNG I PRÄZISION I ZUVERLÄSSIGKEIT PolITIK Verkehrswegebau Internationales Verkehrswesen (64) 4 | 2012 14 Dies verdeutlicht Abbildung- 2, in der alle 199 bayerischen Bundesfernstraßenbauprojekte des Bundesverkehrswegeplanes 2003 nach Auftragsvolumen und Kosten-Nutzen- Verhältnis gewichtet wurden. 2 Neubauten haben im Durchschnitt ein Kosten-Nutzen- Verhältnis von 3,42, der Wert für Ausbauten liegt bei 5,52. Das heißt, Ausbauten sind im Durchschnitt um 61 % wirtschaftlicher. Die Bundesregierung handelt mit ihrem Straßenbauverhalten entgegen ihrer Umweltziele. Denn neue Straßentrassen beeinträchtigen die Umwelt deutlich stärker als der Ausbau bestehender Straßen oder deren Erneuerung. Neubauprojekte zerschneiden Räume und versiegeln eine deutlich größere Fläche als Ausbauvarianten. Dies widerspricht dem Regierungsziel, die Flächeninanspruchnahme von derzeit ca. 120 ha/ Tag auf 30 ha/ Tag bis zum Jahr 2020 zu reduzieren. 3 Bau- oder Ausbau von Verkehrsinfrastruktur verursacht außerdem induzierten Verkehr. Es indet also ein Verkehrszuwachs statt, der ohne die Straßenbaumaßnahme nicht stattgefunden hätte. 4 Die Bemühungen, die Emissionen des Verkehrs zu mindern, werden durch die Ausweitung der Straßenkapazität ebenfalls geschmälert. erklärungsmodelle für ineiziente Verkehrsplanung These 1: Falsche Hofnung auf positives regionales Wirtschaftswachstum durch Verkehrsinfrastruktur Verkehrsinfrastruktur wird zu unkritisch als Mittel der Wirtschaftsförderung angesehen. Es besteht die Gefahr, dass in Peripherieregionen mit einer verbesserten Verkehrsanbindung das Gegenteil des Beabsichtigten erreicht wird, nämlich regionale Destabilisierung aufgrund von Entleerungsefekten. Das Hauptargument für den Infrastrukturneubau - die regionalpolitischen Wohlfahrtsefekte durch verbesserte Erreichbarkeit - werden damit in Frage gestellt. 5 Die Verkehrsprojekte Deutsche Einheit (VDE) weisen z. T. Eigenschaften auf, die auf das beschriebene Problem zutrefen. Ein Grund für die Kritik ist die zum Teil sehr geringe Auslastung der neuen Autobahnen. 6 In Regionen mit geringerer Bevölkerungsdichte und geringerem Anteil jüngerer Menschen (Schrumpfungsräume) existieren Nachteile für die positive Wirksamkeit von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen. 7 Durch Straßenneubauten erlangen regionale Wirtschaftsräume eine bessere Erreichbarkeit. In strukturschwachen Regionen besteht die Gefahr, dass sich durch den dadurch beschleunigten Anpassungs- und Modernisierungsdruck die Probleme des Arbeitsmarkts zunächst sogar weiter verschärfen. 8 Ist ein strukturschwacher Raum sehr gut an einen wirtschaftlich starken Raum angeschlossen, so verschärft sich die Konkurrenz zwischen den beiden Regionen. Dies geschieht in aller Regel zu Lasten der schwächeren Region. Beispielsweise könnte der Einzelhandel in der ärmeren Region Kunden verlieren, da die Bevölkerung wegen der guten Anbindung zum Einkaufen in die wirtschaftlich stärkere Region fährt. Das heißt: Im Extremfall ist Straßenneubau für eine Region nicht nur nutzlos, sondern kann der betrofenen Gegend sogar schaden. Straße Bautätigkeit durchschnittl. tägl. Verkehrsstärke Kosten bzw. Nutzen-Kosten- Verhältnis A20/ A26 Lübeck -Moorburg 4streiiger Neubau Prognose 2015: 30.000 Nutzen-Kosten-Verhältnis: 2,2 A14 Magdeburg - Ludwigslust + A39 Wolfsburg - Lüneburg + B190 4streiiger Neubau Prognose 2015: 16.000 Nutzen-Kosten-Verhältnis: 3,4 A20 Lübeck - Prenzlau 4streiiger Neubau 2006: 35.000 westlich und 19.000 östlich von Rostock Kosten: 1,9 Mrd. EUR Tab. 1: Vordringlicher Bedarf sowie bereits realisierte Projekte Quelle: BMVBS-Dossier 2003 und Deutscher Bundestag 2006 Straße Bautätigkeit Prognose 2015: durchschnittl. tägl. Verkehrsstärke Nutzen-Kosten-Verhältnis A1 Hamburg/ SO(A25)-Hamburg/ S (A255) 6 auf 8 Fahrstreifen 129.000 27,3 A8 München/ Brunnthal-Holzkirchen 6 auf 8 Fahrstreifen 115.000 20,6 B10 Stuttgart-Plochingen 4 auf 6 Fahrstreifen 81.000 24,9 A5 Darmstädter Kreuz - Heidelberger Kreuz 4 auf 6 Fahrstreifen 90.000 26,8 Tab. 2: Weiterer Bedarf Quelle: BMVBS-Dossier 2003 Abb. 2: Nutzen-Kosten-Verhältnis und Kostenvolumen beim Bundesfernstraßenneu- und -ausbau Internationales Verkehrswesen (64) 4 | 2012 15 These 2: Fehlerhafte Auslegung des Raumordnungsgesetzes (ROG) Das Postulat der gleichwertigen Lebensverhältnisse im ROG ist veraltet und wird fehlerhaft interpretiert. Die „herausragende Bedeutung“ des geplanten Neubauprojektes A14 und der A39 wird vom BMVBS wie folgt erklärt: „Im bundesweiten Vergleich bestehen auf dieser Relation im Jahr 2015 sehr starke Erreichbarkeitsdeizite.“ Des Weiteren trage das Projekt durch erreichbarkeitsverbessernde Wirkungen zur Stärkung des Systems der zentralen Orte bei. Als Grund für das Projekt werden nicht primär wirtschaftliche Gründe, sondern ein verkehrsinfrastrukturelles Angleichen an besser erreichbare Regionen sowie eine Stärkung des Systems der zentralen Orte angegeben. 9 Allerdings basiert die Raumordnung heute noch ganz wesentlich auf Wahrnehmungsmustern und Prämissen, die in der „alten Bundesrepublik“ unter anderen ökonomischen, demographischen und gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen entwickelt wurden. In Zeiten von Vollbeschäftigung, geringer oder keiner Staatsverschuldung und wachsender Bevölkerung war eine derartige Auslegung des ROG beim Bundesfernstraßenbau zwar auch nicht sinnvoll - zumindest aber war die Denkweise der Verantwortlichen damals eher nachvollziehbar. Die Voraussetzungen haben sich jedoch grundlegend gewandelt. Der Staat ist heute stark überschuldet, die Bevölkerung sinkt und wird älter. Außerdem wachsen die räumlichen Disparitäten. Einigen wirtschaftsstarken Wachstumsregionen stehen strukturschwache Schrumpfungsregionen gegenüber. Da sich diese Tatsachen mit der traditionellen Politik nicht einfach „wegsubventionieren“ lassen, ist eine Auseinandersetzung mit dem für die Raumordnung so wichtigen Gleichwertigkeitspostulat angebracht. 10 Der raumordnungspolitische Orientierungsrahmen stellte bereits im Jahr 1993 fest, dass Gleichwertigkeit nicht Gleichheit oder Nivellierung bedeutet und sich das Gleichwertigkeitsziel auch nicht auf alle Lebensbereiche bezieht. 11 These 3: Fehlanreize im Organisationsmodell der Straßenfinanzierung • Länderquoten verhindern Priorisierung und Kapazitätsengpassbeseitigung Bundestagsabgeordnete stehen unter dem Druck, die Gunst der Wähler zu erlangen oder zu behalten. Auf Abgeordnete, die direkt aus einem Wahlkreis in das Parlament gewählt wurden, trift dies besonders zu. In den Heimatwahlkreisen existiert eine Erwartungshaltung an die Abgeordneten, ihre Heimatregion zu fördern. In den allermeisten Fällen ist es Bundespolitikern jedoch nicht möglich, speziell etwas für ihre Heimatregion „zu tun“. Der Bundesverkehrswegeplan ist hier eine Ausnahme - er bietet Politikern die Möglichkeit, direkt und sichtbar etwas für den Heimatwahlkreis zu leisten. In den allermeisten Fällen äußert sich das letztendlich durch den Straßenbau. Ein Teil der Gelder für die Bundesfernstraßen wird nach Proporz auf die Bundesländer verteilt. Politiker versuchen fast immer, möglichst viele dieser Mittel für ihre Region zu gewinnen. Allerdings werden diese dann ungern für die Engpassbeseitigung auf den Autobahnen verwendet, denn der Neu- und Ausbau der Bundesstraßen führt meist zu höheren Nutzen bei den Wahlberechtigten in ihrem Wahlkreis (auch wenn diese Vorhaben bei einer nationalen Wohlfahrtsbetrachtung schlechter abschneiden). 12 Dass sich im BVWP unter den Investitionsvorhaben, die im vordringlichen Bedarf aufgelistet sind, 850 Ortsumgehungen 13 beinden, ist daher kein Zufall. Ortsumgehungen zu bauen, löst jedoch nicht die Ursachen der Verkehrsprobleme und sollte nicht die Abb. 3: Raumordnungsprognose 2025 PolITIK Verkehrswegebau Internationales Verkehrswesen (64) 4 | 2012 16 Hauptaufgabe des BVWP sein. Der BVWP soll sich auf die Fernverkehrsinfrastruktur fokussieren. Dies ist eine Frage von allokativer und distributiver Eizienz. Im Sinne der distributiven Eizienz kann es sinnvoll sein, nach dem „Gießkannenprinzip“ alle Regionen gleichmäßig zu fördern, um möglichst überall Wählerstimmen zu gewinnen. Aus Sicht der allokativen Eizienz sollten die Mittel dort eingesetzt werden, wo der Bedarf am größten ist. Die Proporzregelung führt also zu politischen Fehlanreizen. Dieser Mangel an Piorisierung innerhalb des BVWP verhindert eine Kapazitätsengpassbeseitigung. Das aktuelle System hat Nachteile für Umwelt und Autofahrer. ADAC und Grüne prangern die mangelnde Priorisierung im BVWP gleichermaßen an. Darüber, wo der Bedarf am größten ist, gibt es aufallende Übereinstimmung zwischen der Umweltschutzpartei und der Autofahrerlobby. Es muss deshalb gelingen, gemeinsam mit den Bundesländern die Investitionen weniger am Länderproporz, als vielmehr stärker am verkehrlichen Bedarf auszurichten. 14 Voraussetzung einer zielorientierten und integrierten Netzplanung für den Fernverkehr auf Bundesebene ist die Entlastung der Planung von der Vielzahl der Bundesstraßenprojekte, die bisher die Bundesverkehrswegeplanung dominieren. 15 • Jährlichkeit der Straßeninanzierung führt zu Ineizienzen Bei der derzeitigen Haushaltsinanzierung werden die Ausgaben für den Straßenbau jährlich festgesetzt, was zu Ineizienzen führt. Budgettitel müssen bis Jahresende ausgeschöpft werden, um Kürzungen in den Folgejahren zu vermeiden („Dezember- Fieber“). Aufgrund distributiver Überlegungen (ein Straßenprojekt für jede Region) werden Finanzmittel auch auf mehrere Projekte im Bereich der Bundesautobahnen verteilt („stückchenweise“ Realisierung von Projekten). Dieses Problem tritt auch bei der Instandhaltung auf, wo lediglich kleinlächige Erneuerungsmaßnahmen durchgeführt werden - auch wenn aufgrund des Schadensbildes ein umfangreicher Erhaltungseingrif sinnvoll wäre. 16 Ein Übergang zur Finanzierung nach dem Modell einer Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) im Bereich der Bundesstraßen hätte wohlfahrtsökonomische Vorteile. Damit würde eine überjährige politische Selbstbindung bezüglich des Ausgabenniveaus erfolgen. Eine Erhöhung der Investitionen im Bereich der Kapazitätsengpassbeseitigung wäre zu erwarten. 17 Fazit Die zu unkritische Hofnung auf ein positives regionales Wirtschaftswachstum durch neue Verkehrsinfrastruktur führt gemeinsam mit der falschen Auslegung des Raumordnungsgesetzes häuig zu ineizientem Straßenbau. Mit einer überjährigen Straßeninanzierung und einer sinnvollen Priorisierung von Bauvorhaben würden Engpässe schneller und wirtschaftlicher Abb. 4: Vergleich: Fernstraßenausbaupläne von Bündnis-90/ Die Grünen und ADAC Internationales Verkehrswesen (64) 4 | 2012 17 beseitigt werden. Ökonomische Rationalität im Straßenverkehrsbereich heißt „Instandhaltung statt Neubau“ und führt auch zu mehr Umweltverträglichkeit im Straßenbau. ■ 1 RWI, 2010: S. 124. 2 BMVBS-Dossier 2003. 3 UBA, 2009: S.-48f. 4 UBA 2005: S.-46f. 5 Nuhn, H.; Hesse, M.; 2006: S.300f. 6 www.bast.de, z. B. A 20 (östlich von Rostock), A 71 (Suhl- Schweinfurt). 7 RWI, 2010: S. 132. 8 Gather, M.; 2004: S. 46. 9 BMVBS-Dossier 2003. 10 BBR, 2005. 11 Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen 1993, S.-21 in BBR, 2005. 12 Beckers, T. et al., 2009: S.-126f. 13 Verkehrsinvestitionsbericht 2010: S.-14. 14 Noé, Dr.-P.: 2011: S.-7. 15 WISO-Diskurs, 2010: S.-26. 16 Beckers, T. et al., 2009: S.-129. 17 Beckers, T. et al., 2009: S.-126f. LITEraTur ADAC 2010: http: / / www.adac.de/ _mmm/ pdf/ AB%20Neu-%20und%20 Ausbauma%C3%9Fnahmen%20Karte%202010_115739.pdf BAST 2009: http: / / www.bast.de/ cln_030/ nn_472408/ DE/ Aufgaben/ abteilung-v/ referat-v2/ verkehrszaehlung/ Aktuell/ zaehl__aktuell__node.html? __nnn=true&detail=1611&map=0 BECKERS, T. et al. 2009: Organisationsmodelle für die Produktion und Finanzierung im Bereich der Bundesautobahnen, Berlin BMVBS-DOSSIER 2003: Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Bundesverkehrswegeplan 2003, Projektinformationssystem (PRINS), Berlin. Wurde mittlerweile von der Bundesregierung aus dem Internet entfernt (vgl. dazu: Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 28. August 2006 eingegangenen Antworten der Bundesregierung) BUNDESAMT FÜR BAUWESEN UND RAUMORDNUNG 2005: Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland, Bonn BUNDESAMT FÜR BAUWESEN UND RAUMORDNUNG 2/ 2008: Raumordnungsprognose 2025 DER SPIEGEL 2012: http: / / wissen.spiegel.de/ wissen/ image/ show.html? did=83588 330&aref=image051/ 2012/ 01/ 14/ CO-SP-2012-003-0014-02-GR. JPG&thumb=false DEUTSCHER BUNDESTAG 2006: Antwort der Bundesregierung, Drucksache16/ 2537, Berlin. GATHER, M. 2004: Erreichbarkeit, Verkehrsinfrastruktur und regionale Entwicklung in Zeitschrift für Wirtschaftsgeographie NOE, Dr. P. 2011: Internationales Verkehrswesen (63) 3/ 11 NUHN, H.; HESSE, M. 2006: Verkehrsgeographie, Paderborn PIXELIO.DE, www.pixelio.de RWI 2010: Verkehrsinfrastrukturinvestitionen - Wachstumsaspekte im Rahmen einer gestaltenden Finanzpolitik, Essen UBA 2005: Determinanten der Verkehrsentstehung UBA 2009: Güterverkehrsstrategie für Deutschland VERKEHRSINVESTITIONSBERICHT 2010 (Bundestagsdrucksache 17/ 4980) WISO DISKURS 2010: Eckpunkte für eine zielorientierte, integrierte Infrastrukturplanung des Bundes Kilian Frey Wissenschaftlicher Mitarbeiter Verkehrsabteilung Umweltbundesamt Dessau Kilian.Frey@uba.de