Internationales Verkehrswesen (64) 5 | 2012 14 Stellenwert der Security in der Verkehrspolitik Die zunehmenden terroristischen Gefahren machen es unabdingbar, dem Thema Security eine größere Aufmerksamkeit zu schenken und in vielen Bereichen erheblich sachgerechter damit umzugehen, als dies bisher der Fall ist. Von zentraler Bedeutung ist eine stabile, intakte und „lexible“ Verkehrsinfrastruktur; Voraussetzung dafür ist eine eiziente und nachhaltige Finanzierung. S eit dem 11. September 2001 beschäftigen sich Politiker, Wissenschaftler, Unternehmen, Organisationen sowie zuständige bzw. neu etablierte Behörden und Ämter (z. B. „Homeland Security“ in den USA) mit vorher nicht gekannter Intensität mit Strategien zum bestmöglichen Schutz auch und insbesondere der Verkehrsinfrastruktur gegen Terrorismus. Wendepunkt Damals wurden Passagierlugzeuge von Mitgliedern und im Auftrag der Terrororganisation Al-Kaida in das World-Trade- Foto: Hermann Mechatronik Center in New York sowie in das US- Verteidigungsministerium (Pentagon) in Washington gesteuert. Sie brachten die weltweit als ein Wahrzeichen nicht nur der Metropole New York, sondern darüber hinaus der gesamten USA geltenden „Twin-Towers“ zum Einsturz und beschädigten die Militärzentrale der Weltmacht schwer; dabei starben Tausende von Menschen. Der gleichzeitig vorgesehene Angrif auf das „Weiße Haus“ in Washington wurde durch mutige Passagiere eines ebenfalls von Terroristen gekaperten Flugzeugs verhindert, das dann im US-Bundesstaat Pennsylvania abstürzte; keiner der Passagiere und Besatzungsmitglieder überlebte. Das war eine koordinierte Terroraktion von bis dahin unbekanntem Ausmaß an Vernichtung und Symbolträchtigkeit; Instrumente waren Verkehrsmittel der allgemeinen Passagierluftfahrt. Verkehrsinfrastruktur als exponiertes Angrifsziel Nachfolgende schwere Anschläge auf Personenzüge in London, Moskau und Madrid mit Hunderten von Toten haben die Bedrohung/ Verletzlichkeit gerade von Komponenten des Verkehrssystems zusätzlich evident gemacht und in das Bewusstsein Der Autor: Andreas Kossak POLITIK Sicherheit Internationales Verkehrswesen (64) 5 | 2012 15 von Öfentlichkeit und Politik eingeprägt. Tatsächlich besteht die Bedrohung allerdings nicht erst seit den betrefenden spektakulären Ereignissen. Allein in den zwei Jahrzehnten davor wurden weltweit mehrere hundert terroristische Anschläge im Transport-Sektor registriert. Betrofen war vor allem der Personenverkehr mit Bussen und Bahnen. In diese Reihe gehört nicht zuletzt auch der Absturz einer Boing- 747 (Jumbo-Jet) der seinerzeit noch international führenden US-amerikanischen Fluggesellschaft „Pan Am“ am 21.- Dezember- 1988 im schottischen Lockerbie. Damals wurde frühzeitig vermutet, dass es sich um einen Akt des Staatsterrorismus des libyschen Geheimdienstes handelte; inzwischen ist das zur Gewissheit geworden. Die nähere Auseinandersetzung mit dem Stellenwert der „Security“ im Verkehrssektor und dem politischen Handlungsbedarf in diesem Zusammenhang führt zu einer Reihe unangenehmer Wahrheiten. Das betrift im Besonderen die Bedeutung der Vernachlässigung/ Unterinanzierung der Verkehrsinfrastruktur. Totaler Schutz unmöglich Das „Transportation Research Board“ (TRB) der Nationalen Akademien der Wissenschaften der USA hat im vergangenen Jahr (2011) erstmals eine gesamte Ausgabe seiner Publikationsreihe „TR News“ dem Thema gewidmet: „Security and Critical Infrastructure Protection - Progress and Paths to Resilience“ [1]. Zentrales Ergebnis aller qualiizierten Studien in diesem Zusammenhang ist, dass es selbst mit intensivsten Bemühungen und beträchtlichen Aufwendungen keinen totalen Schutz gegen terroristische Aktionen geben kann. Dazu sind die Möglichkeiten, Instrumente, Beweggründe und Organisationsstrukturen zu vielfältig: • Die Beweggründe sind religiöser, ideologischer, politischer oder psychologischpsychopatischer Natur. • Die Mittel können Wafen aller Art und Größe, Sprengstof, „schmutzige Bomben“, chemische Substanzen/ Kampfmittel und „Cyberattacken“ sein. • Die Verursacher sind terroristische Staatsregierungen, international agierende Terrororganisationen, nationale oder regionale/ lokale „Zellen“ großer Organisationen, autarke lokale Terrorgruppen oder auch Einzeltäter. Wirkungsloser Aktionismus In vielen Arbeiten wird sehr zu Recht ein wirkungsloser Aktionismus angeprangert. Dazu zählen aufwendige aber ineiziente Kontrollsysteme ebenso wie überdimensionierte Aktionen gegen Piraten. Die immens teuren Personenkontrollen an den Flughäfen weltweit mögen zwar die subjektive Sicherheit von Passagieren erhöhen und in anderer Hinsicht Erfolge zeitigen (Zollvergehen, „konventionelle“ Polizeiarbeit etc.); hinsichtlich des Spektrums der Möglichkeiten „professioneller“ terroristischer Anschläge sind sie weitgehend wirkungslos. Beispielsweise können hochwertige Keramikwafen von den üblichen Detektoren in der Regel gar nicht identiiziert werden. An den vergleichsweise besonders gefährdeten Flughäfen in Israel vertraut man vor allem auf mobile „Proiler“. Nach der Logik der Flughafenkontrollen müssten im Übrigen lächendeckende Fahrgastkontrollen auch im gesamten öfentlichen Personenverkehr erfolgen (Köln − „Sauerlandgruppe“) oder (zumindest stark befahrene) Brücken und Tunnel im Straßenverkehr ständig in Hinblick auf die Gefahr von Sprengstofanschlägen überwacht werden etc. Unprofessioneller Umgang Für den bisherigen Umgang mit dem Thema in der Bundesrepublik war die Entdeckung einiger Brandsätze an Bahnstrecken in Berlin im vergangenen Jahr ein bezeichnendes Beispiel. Die wenigen Brandsätze, die tatsächlich zündeten und dabei kaum Schaden anrichteten, wurden öfentlich als „Brandbomben“ stilisiert, die „explodiert“ seien. Umgehend forderte die Polizeigewerkschaft zum Schutz gegen solche Attacken öfentlich die Einzäunung aller Bahngleise in der gesamten Bundesrepublik. Der Umstand, dass Drahtscheren und Bolzenschneider für wenige Euro in jedem Baumarkt zu haben sind, wurde dabei ofenkundig nicht in Betracht gezogen - geschweige denn die Möglichkeit, bereits mit einem kleinen (tatsächlichen) Sprengsatz problemlos ein Loch nicht nur in jeden Zaun sondern auch in jede Mauer zu sprengen. Schutz internationaler Handelswege Der Aufwand für den Militäreinsatz der NATO gegen die Piraterie am „Horn von Afrika“ (Atalanta) steht ofenkundig ebenfalls in keinem Verhältnis zum Erfolg. Allein die Bundesrepublik zahlt dafür bisher jährlich mindestens 50- Mio.- EUR. Wenn dann tatsächlich gelegentlich Angrife abgewehrt werden, müssen die festgenommenen Piraten meist wegen völkerrechtlicher Unklarheiten hinsichtlich der Zuständigkeiten (nicht selten auch noch gut versorgt mit Booten und Nahrungsmitteln) wieder frei gelassen werden. Während selbst in Kriegsgebieten andernorts in der Welt private Sicherheitsdienste zugelassen sind und das Militär wirkungsvoll unterstützen, wurde in Deutschland lange die Frage gestellt, ob Reedereien sich solcher Dienste (auf eigene Kosten) überhaupt bedienen dürfen. Dabei sind im Flugverkehr seit Jahren „Sky-Marshalls“ mit praktisch derselben Funktion eine Selbstverständlichkeit. Nach der Statistik des International Maritime Bureau der internationalen Handelskammer ist die Zahl der gekaperten Schife und der als Geisel genommenen Seeleute in jüngster Zeit zwar deutlich zurückgegangen. Gleichzeitig ist die Summe der gezahlten Lösegelder jedoch weiter gestiegen. Das steht in deutlichem Gegensatz zum Anspruch des Kommandeurs der Atalanta- Mission, „das Geschäftsmodell der Piraten maximal unter Druck zu setzen“ [2]. Am 18.-April 2012 beschloss das Bundeskabinett, das Einsatzgebiet auch deutscher Soldaten im Rahmen von Atalanta auf Operationen im Küstengebiet und in Küstengewässern zu erweitern. Wesentlich wirkungsvoller wären mit hoher Wahrscheinlichkeit politische und wirtschaftliche Aktionen sowie Entwicklungshilfemaßnahmen zur Stabilisierung der Verhältnisse in Somalia selbst. Anders stellt sich das beispielsweise im Fall des potenziellen Staatsterrorismus an der Straße von Hormus dar. Nahezu 50 % der Mineralölimporte der EU-Mitgliedsländer passieren diesen Engpass aus dem Persischen Golf (die Bundesrepublik ist davon allerdings nur unwesentlich betrofen); die Alternative zum Schifsverkehr wären eine oder mehrere sichere Pipelines und/ oder die seit Jahrzehnten geplante Reaktivierung der Eisenbahnverbindung vom Golf zum Mittelmeer und/ oder eine drastische Reduzierung der Abhängigkeit von Lieferungen aus den Golfstaaten. Ähnlich kritisch in dieser Hinsicht ist beispielsweise der Tatbestand, dass mehr als 50 % des in den USA verbrauchten Gasoline den Hafenkomplex von Houston (Texas) durchläuft und dort in Rainerien aubereitet wird [1]. Bedeutung von Flexibilität und dezentralität Wenn die vorgenannten Fakten auch nicht unmittelbar auf die Bundesrepublik übertragbar sind, weisen sie doch auf maßgebliche Komponenten/ Strategien der Absicherung gegen großdimensionale terroristische Anschläge: die Bedeutung von Flexibilität und Dezentralität in Infrastruktur und Logistik. Sie machen darüber hinaus deutlich, dass es nicht nur um landesintern wirksame Strategien geht. Gerade die Bundesrepublik als „Exportweltmeister“ ist ebenso auf die Stabilität und Flexibilität der internationalen Transportwege angewiesen. Das ist nur in sachgerechter und wirkungsvoller internationaler Kooperation zu bewältigen. POLITIK Sicherheit Internationales Verkehrswesen (64) 5 | 2012 16 „Bad policy“ ebenso gefährlich wie „bad guys“ Zahlreiche Fachleute stellen mit vollem Recht eine direkte Verbindung her zwischen der Relevanz terroristischer Aktionen sowie der Vernachlässigung eines adäquaten Ausbaus und der erforderlichen Instandhaltung der Verkehrsinfrastruktur [1]. Das gilt auf nationaler Ebene insbesondere für die überörtlichen Hauptverkehrsstraßen; sie sind das Rückgrat der nationalen Verkehrssysteme. Instabilität von Brücken und Tunneln, schlechter Straßenzustand und mangelhafte Flexibilität (Resilience) des Verkehrsnetzes werden bemerkenswerter Weise mit terroristischer Bedrohung gleichgestellt und als potentiell sogar gefährlicher für die Gesellschaft, die Wirtschaft, die Umwelt und den einzelnen Bürger eingeordnet. Eine vielfach formulierte Schlussfolgerung in diesem Zusammenhang lautet: schlechte Politik („bad policy“) ist ebenso gefährlich/ bedrohlich wie es die Terroristen („bad guys“) sind. Als entscheidend gilt, alle Anstrengungen zu unternehmen, dass die Auswirkungen potenzieller terroristischer Angrife für Gesellschaft, Wirtschaft und Umwelt möglichst gering gehalten werden. Das erfordert in erster Linie eine leistungsfähige, stabile, eiziente, lexible und einwandfrei instand gehaltene integrierte Verkehrsinfrastruktur. In Einklang mit dem betrefenden Blickwinkel wird darüber hinaus eine Vernachlässigung der Verkehrsinfrastruktur auf eine Stufe gestellt mit Bedrohungen durch Naturkatastrophen, Reaktorunglücke, Pandemien etc. Unter diesem Gesichtspunkt gerät die Verantwortung für die Sicherstellung einer ausreichenden und zeitgerechten Finanzierung einer stabilen und gegenüber Störungen in ihrer Gesamtfunktionsfähigkeit möglichst wenig anfälligen Verkehrsinfrastruktur im Vergleich zu der üblichen Sichtweise in ein völlig neues Licht und in eine völlig neue Dimension. Das gilt umso mehr, wenn die unterschiedlichen Bedingungen/ Möglichkeiten in Betracht gezogen werden, die betrefenden Bedrohungen aktiv zu beherrschen. Die Instrumente einer tatsächlich nachhaltigen Finanzierung stehen zur Verfügung; die Instrumente zur Begegnung von Terrorismus und Katastrophen sind demgegenüber weniger beherrschbar. die aktuelle Wirklichkeit in deutschland Im Vergleich zu den Finanzierungserfordernissen hat sich in den vergangenen 20 Jahren in Deutschland die Finanzierungslücke allein im Straßensektor (Bund, Länder und Gemeinden) zu einer Größenordnung im hohen zweistelligen Milliarden Euro Bereich kumuliert. Aus den Straßenverwaltungen des am dichtesten bevölkerten Bundeslandes Nordrhein-Westfalen verlautet, dass man tagtäglich damit rechnet, gezwungen zu sein, wichtige Brücken (und damit ganze Teile des Hauptstraßennetzes) total zu sperren. Schon heute sind für viele Brücken Lastbeschränkungen verfügt. In den meisten anderen Bundesländern ist die Situation grundsätzlich nicht wesentlich besser. Schwerer Lkw-Verkehr ist dadurch bereits in erheblichem Ausmaß gezwungen, Umwege über Straßen zu fahren, die dafür nicht ausgelegt sind. Die Logistikindustrie wird mit beträchtlichen zusätzlichen Lasten durch längere Wege, niedrigere Geschwindigkeiten und schlechter einzuschätzende Verkehrsbedingungen konfrontiert. Die Umweltbedingungen in empindlichen Zonen entlang der Ausweichstrecken verschlechtern sich zunehmend. Obschon hochrangige Experten und Kommissionen (u. a. die „Pällmann-Kommission“ und der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesverkehrsministerium) wiederholt nachdrücklich auf die Folgen der Unterinanzierung der Verkehrsinfrastruktur allein schon unter „konventionellen“ Gesichtspunkten aufmerksam gemacht haben, scheint die „Schmerzschwelle“ für ein Umsteuern noch nicht erreicht. Bezeichnend dafür ist die Formulierung vom „Klagen auf hohem Niveau“ im Vergleich mit Staaten, in denen die Bedingungen in der Tat oder vermeintlich noch schlechter sind. Man akzeptiert ofenkundig, dass sich die betrefenden Probleme auf absehbare Zeit nicht ändern werden. Tatsächlich werden sie sich jedoch dynamisch weiter verschärfen, wenn nicht gehandelt wird. Vor diesem Hintergrund wäre es wünschenswert, wenn der oben skizzierte Blickwinkel auf den Aspekt der nationalen Sicherheit den längst überfälligen Politikwandel hin zu einem eizienten und nachhaltigen Regime der Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur befördern würde. cyberterrorismus zunehmend bedeutsam Neben der physischen Verkehrsinfrastruktur ist das Potential des „Cyberterrorismus“ ein zunehmend kritischer Faktor. Beispiele für die Anfälligkeit von datengestützten Systemen für manipulative Eingrife gibt es seit Beginn der Datenvernetzung; seither nimmt das Gefährdungspotenzial dynamisch zu. Das reicht bis hinein in global höchst sicherheitskritische Bereiche (z. B. Pentagon). Im Verkehrssektor handelt es sich dabei vor allem um Kommunikations-, Betriebs-, Leit- und Steuerungssysteme; in diese kann mit katastrophalen Folgen eingegrifen werden, wenn dem nicht durch geeignete Maßnahmen wirkungsvoll begegnet wird. Schlüsselwort „Aufmerksamkeit“ Vor diesem Hintergrund gilt heute eine höchst konventionelle Komponente als Schlüsselwort für die Begegnung der Bedrohung: „Aufmerksamkeit“ („Vigilance“). Das betrift den Einsatz technischer Überwachungs- und Kontrollsysteme ebenso wie mobiler Spezialisten. Dabei geht es vor allem aber auch um die Aufmerksamkeit der gesamten Bevölkerung. Voraussetzung für die Wirksamkeit ist dabei die aktive Auklärung darüber, worauf geachtet und wie ggf. gehandelt werden sollte. Ein klassisches Beispiel für den Wert der Aufmerksamkeit von Bürgern ist der vereitelte Bombenanschlag am Times-Square in New York im vergangenen Jahr. Der Hinweis auf einen möglichen − und wie sich herausstellte tatsächlich in Vorbereitung beindlichen − Anschlag kam dabei nicht etwa von der Besatzung eines Streifenwagen der Polizei, der stundenlang in unmittelbarer Nähe des Tatorts parkte, sondern von einem mobilen Pizzabäcker. Fazit Die zunehmende terroristische Bedrohung (vor allem) der westlichen Zivilgesellschaften gebietet es, dem Thema „Security“ eine deutlich größere Aufmerksamkeit zu schenken und in vielen Bereichen erheblich sachgerechter damit umzugehen, als das bisher der Fall ist. Von zentraler Bedeutung ist dabei eine stabile, intakte und vor allem „lexible“ Verkehrsinfrastruktur; Voraussetzung dafür ist deren eiziente und nachhaltige Finanzierung. Die Dimension der politischen Verantwortung in diesem Zusammenhang ist am trefendsten mit der Schlussfolgerung zahlreicher Fachautoren gekennzeichnet: Schlechte Verkehrsinfrastrukturpolitik bedroht die nationale Sicherheit. ■ LIteratur [1] Transportation Research Board of the National Academies (Hrsg.): Security and Critical Infrastructure Protection; TR News, Juli - August 2011 [2] Brückner, F.: Kampf gegen Seeräuber wird zum Risiko; in „Handelsblatt“ vom 04.04. 2012 Andreas Kossak, Dr.-Ing. Eigentümer Kosssak Forschung & Beratung, Hamburg DrKossak@aol.com