POLITIK Benzinpreise Internationales Verkehrswesen (64) 5 | 2012 17 Hohe Benzinpreise - kein Grund für Aktionismus Die Benzinpreise in Deutschland haben jüngst neue Höchststände erklommen. Aufgebrachte Autofahrer sehen sich als hillose Opfer und die im Wahlkampf engagierte Politik überschlägt sich mit Vorschlägen zu staatlichen Interventionen. V orgeschlagene Maßnahmen seitens der Politik, um den Anstieg der Benzinpreise einzudämmen, reichen vom Verbot, den Benzinpreis mehr als einmal pro Tag zu erhöhen, bis zur strengen staatlichen Preisüberwachung. Selbst der ehemalige Bundesumweltminister Norbert Röttgen hat eine Erhöhung der Pendlerpauschale gefordert, obwohl eine solche ökologisch kontraproduktiv wirken muss. Ähnliche Forderungen, etwa die Senkung der Mineralölbzw. der Ökosteuer auf Kraftstofe, wurden auch im Jahr 2005 erhoben (Döhrn et al. 2005). Dies war bekanntlich ebenfalls ein Wahljahr, in dem die Öl- und Benzinpreise vergleichsweise hoch lagen. Doch das Phänomen, in Wahlkampfzeiten aktionistische Vorschläge zur Besänftigung der Verbraucher und Wähler zu unterbreiten, gleichgültig wie vernünftig bzw. efektiv sie sein mögen, beschränkt sich nicht allein auf Deutschland. So führten Frankreich und die USA − beides Länder, in denen in diesem Jahr Präsidentschaftswahlen stattinden − Gespräche über eine mögliche Freigabe der strategischen Ölreserven. Diese Reserven dienen eigentlich dazu, einen potenziellen kurzfristigen Erdöl-Versorgungsengpass eines Landes überbrücken zu können. So wurde im August 2005 auf die US-Ölreserven zurückgegrifen, nachdem der Hurrikan Katrina die Ölförderung im Golf von Mexiko zeitweilig zum Erliegen gebracht hatte und infolgedessen der Ölpreis seinerzeit auf über 70 USD pro Barrel (bbl, 1 bbl = 159 l) gestiegen war. Bei nüchterner Betrachtung erscheinen jedoch weder die aus der Verärgerung der Konsumenten geborenen Rufe nach staatlichem Handeln noch die rasche Bereitschaft der Politiker, im Wahlkampf derartige Maßnahmen zu propagieren, gerechtfertigt. So besitzt die deutsche Politik zum einen lediglich sehr begrenzte Möglichkeiten, die Preisbildung auf den internationalen Ener- Abb. 1: Nominale und reale Ölpreise (1979-2011), jahresdurchschnittliche Preise je Barrel der Sorte Brent Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des IMF, EZB und des Statistischen Bundesamtes gie- und Rohstofmärkten zu beeinlussen. Zum anderen blieben die realwirtschaftlichen Efekte bislang vergleichsweise gering, trotz einer Verdreifachung des Rohölpreises seit dem vorübergehenden Tiefststand Ende des Jahres 2008 und trotz seiner Verfünfachung seit dem Jahr 2001 (Abbildung-1). Anders als bei den Ölpreisschocks Mitte der siebziger und Anfang der achtziger Jahre beschleunigte sich auch die Inlation kaum merklich (Schmidt, Zimmermann 2011). Die wirtschaftlichen Auswirkungen werden wohl auch in Zukunft mit den damals ausgelösten Rezessionen kaum zu vergleichen sein. Diese Einschätzung beruht im Wesentlichen auf den folgenden drei Argumenten. Wirtschaftliche Auswirkungen Erstens: Trotz eines neuen Rekords beim Jahresdurchschnittspreis für Rohöl, welcher im Jahr 2011 bei 111 USD je Barrel der Sorte Brent verzeichnet wurde, liegen die heutigen Ölpreise real betrachtet noch immer in etwa auf vergleichbarem Niveau wie zu den Höchstständen der ersten Hälfte der achtziger Jahre, gleichgültig ob der Rohölpreis in US-Dollar oder in Euro ausgedrückt wird. Bedingt durch die europäische Schuldenkrise und das im Vergleich zu früheren Jahren ungünstigere Währungsverhältnis von Euro zu Dollar liegt der heutige Rohölpreis in Euro gerechnet allerdings deutlich höher als im Jahr 2008 (Abbildung-1), als der Ölpreis mit rund 150 USD pro Barrel eine historische Preisspitze verzeichnete. Dies ist einer der wesentlichen Gründe dafür, dass die Benzinpreise in Deutschland jüngst neue Höchststände erreicht haben. Dennoch sind die hohen Preise den Verbrauchern nicht unbekannt: Bereits im Jahr 2008 mussten diese vorübergehend Bekanntschaft damit machen. Der reale Benzinpreis liegt aber derzeit nicht wesentlich höher als zu Beginn der siebziger Jahre (Abbildung- 2). Denn die Benzinpreise schwanken zwar grundsätzlich mit dem Rohölpreis, diese Schwankungen sind aber weit weniger stark ausgeprägt als beim Rohöl. Dies ist vor allem Resultat eines hohen Steueranteils am Benzinpreis. So liegt die Mineralölsteuer für Superbenzin derzeit bei rund 67 Cent je Liter. Inklusive der Mehrwertsteuer betrug der Steueranteil am Preis für Superbenzin im Jahr 2011 knapp 60 %. Zweitens kann man die Folgen eines Preisanstiegs nur dann verlässlich abschätzen, wenn man auch seine Ursachen versteht. So ist der derzeitige Ölpreisanstieg weniger das Die Autoren: Manuel Frondel, christoph M. Schmidt, Maximiliane Sievert POLITIK Benzinpreise Internationales Verkehrswesen (64) 5 | 2012 18 Resultat eines Angebotsschocks, wie dies beispielsweise beim Öl-Embargo der OPEC Mitte der siebziger Jahre oder nach der iranischen Revolution Anfang der achtziger Jahre der Fall war. Vielmehr dürften die hohen Preise vor allem Folge einer in den vergangen Jahrzehnten enorm gestiegenen Nachfrage nach Rohöl sein. So stieg der weltweite tägliche Rohölbedarf zwischen 1990 und 2010 um gut 30 %, von 66,5 Mio. bbl im Jahr 1990 über 76,6 Mio. bbl im Jahr 2000 auf 87,3 Mio. bbl im Jahr 2010 (BP Statistical Review 2011). Die stark gestiegene Nachfrage ist wiederum das Resultat einer kräftigen Expansion der Weltwirtschaft, so dass die hohen Preise eher Ausdruck der Stärke als Quell von Schwäche sind. 1 In den vergangenen Jahrzehnten waren China und die USA die beiden stärksten Wachstumstreiber - ausgerechnet jene Volkswirtschaften, die am wenigsten eizient mit Öl umgehen und am meisten Öl verbrauchen. So nehmen allein die USA knapp ein Viertel des weltweiten täglichen Bedarfs von etwa 88 Mio. bbl für sich in Anspruch (BP Statistical Review 2011). Bezogen auf das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) verbrauchen die USA knapp 60 % mehr Öl als die EU27. Ein Grund liegt darin, dass die Mineralölbesteuerung in den USA sehr niedrig ist und amerikanische Konsumenten daher wesentlich weniger für Mineralölprodukte zahlen müssen als deutsche Verbraucher. Die niedrige Besteuerung von wenigen Cent je Liter Benzin ist in den USA seit jeher politökonomischem Kalkül geschuldet: Es gilt als ungeschriebene Regel, dass ein Präsident bei einem Preis von mehr als 4 USD pro Gallone schlechte Chancen auf eine Wiederwahl hat. Eine Gallone entspricht 3,785 l. Die Benzinpreise in den USA waren jüngst auf 3,90 USD pro Gallone gestiegen. Drittens bestimmt die Abhängigkeit vom Erdöl über die wirtschaftlichen Konsequenzen eines Ölpreisanstiegs. Die Energieintensität der Produktion ist in den Industrieländern heutzutage jedoch deutlich geringer als noch in den siebziger Jahren (Schmidt, Zimmermann 2011). Mit einem Anteil des Wertes von Rohöl- und Produktimporten am BIP von 2,44 % benötigte Deutschland im Jahr 2010 nur etwa halb so viel Öl wie Anfang der achtziger Jahre, als dieser Anteil bei über 4 % lag (Abbildung-3). Auch die Autofahrer sind heutzutage allein wegen des deutlich geringeren Durchschnittsverbrauchs weniger stark von den hohen Spritpreisen betrofen als noch vor zehn Jahren. So sank der durchschnittliche speziische Flottenverbrauch je 100 km für neue Benzinfahrzeuge von über 8 l zu Beginn des neuen Jahrtausends auf weniger als 7 l im Jahr 2008 (BMWi, 2011). Vielfahrer benutzen zudem weitaus häuiger als früher eiziente Dieselfahrzeuge. Der Anteil der Dieselfahrzeuge unter den jährlich neu registrierten Pkw liegt seit Jahren über 40 %, mit einem bisherigen Maximum von rund 47 % in den Jahren 2007 und 2011 (KBA, 2012). Dadurch sind die Auswirkungen der Rohölverteuerung auf die Kostenbelastung der privaten Haushalte und Unternehmen geringer. Letzteres wiederum hat zur Folge, dass die Produktpreise weniger stark steigen, als es in der Vergangenheit der Fall war. Die Inlation ist daher mit 2,3 % im Jahr 2011 vergleichsweise moderat angestiegen (GD Frühjahr 2012: 36), während die Ölpreisschocks der siebziger Jahre zur Staglation geführt haben, dem Sinken der Wirtschaftsleistung bei gleichzeitig hoher Inlation. Fazit: weitsichtiges Handeln jedes einzelnen Das jüngste Hoch der Benzinpreise in Deutschland lässt die Rufe nach staatlichen Interventionen lauter werden. Gerade in Wahlkampfzeiten fallen diese Rufe auf fruchtbaren Boden. So forderte neben dem ehemaligen Bundesumweltminister Norbert Röttgen auch Bundeswirtschaftsminister Philipp Rösler eine Erhöhung der Pendlerpauschale und plant zudem ein Markttransparenzgesetz, mit dem die Mineralölkonzerne künftig unter strenge Aufsicht gestellt werden sollen. Demnach sollen die Betreiber der rund 14 700 Tankstellen in Deutschland künftig detailliert Auskunft darüber geben, wann und in welchem Umfang sie die Preise an den Zapfsäulen erhöhen oder senken. Außerdem sollen sie ebenso wie die Großhändler verplichtet werden, der neu zu schafenden Markttransparenzstelle zu melden, welche Mengen an Treibstof sie wo und wie teuer eingekauft haben. Die Großhändler sollen darüber hinaus ihre Verkäufe ofen legen. Es darf bezweifelt werden, ob der hohe bürokratische Aufwand und die Kosten für das Sammeln und Auswerten der enormen Datenmengen in vernünftiger Relation zum Nutzen stehen, besonders dann, wenn diese Informationen allein den Behörden, nicht aber den Verbrauchern zugänglich gemacht werden. Dieses Vorhaben ist umso befremdlicher angesichts der Tatsache, dass der deutsche Benzinmarkt zwar bekanntermaßen von einem Oligopol aus fünf Mineralölunternehmen (Aral/ BP, Shell, Jet, Esso und Total) dominiert wird, das Bundeskartellamt aber in einer dreijährigen Studie zum Preisbildungsprozess auf diesem Markt keine geheimen und damit illegalen Preisabsprachen feststellen konnte (Bundeskartellamt 2011). Darüber hinaus stehen den Verbrauchern tagesaktuelle Informationen zu den Kraftstofpreisen auf einfache Weise durch Internetportale zur Verfügung. Aber auch eine noch so vollkommene Markttransparenz kann nicht verhindern, dass die Benzinpreise im Einklang mit den Rohölpreisen steigen. Die Ursachen für die heutigen hohen Benzinpreise liegen einmal mehr im Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage von Rohöl begründet. Die Ölnachfrage beleben derzeit die besseren Konjunkturaussichten in den USA sowie in vielen Schwellenländern, Nachfrageefekte, die zu dem seit Jahrzehnten beständig steigenden Verbrauch Chinas hinzukommen. So hat sich Abb. 2: Nominale und reale Benzinpreise (1979-2011) je Liter Superbenzin Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Mineralölwirtschaftsverbands Internationales Verkehrswesen (64) 5 | 2012 19 Chinas täglicher Erdölverbrauch seit 1990 praktisch vervierfacht. Dieser stieg von 2,3 Mio. bbl im Jahr 1990 auf 9,1 Mio. bbl im Jahr 2010 (BP Statistical Review 2011). Mit einem Anteil von rund 10 % am weltweiten Tagesverbrauch an Rohöl hat China heute den zweithöchsten Ölverbrauch in der Welt und wird lediglich noch von den USA übertrofen. Unter den Faktoren auf der Angebotsseite sind die Unruhen in den arabischen Ländern, allen voran dem Bürgerkrieg in Syrien, und die wachsenden Spannungen mit dem Iran zu nennen, welcher nach Russland die zweitgrößten Erdgas- und die drittgrößten Erdölvorkommen besitzt (BP Statistical Review 2011). Kurzfristig gibt es für die Verbraucher außer der Option, das Auto hin und wieder stehen zu lassen, kaum Möglichkeiten, die durch die hohen Treibstofpreise verursachten Belastungen wirksam zu bekämpfen. Die mit ihnen verbundenen hohen Kosten sind jedoch als langfristige Investition in wieder sinkende Ölpreise zu sehen: Die derzeit hohen Preise sorgen seit geraumer Zeit für einen massiven Ausbau der in den 1990er Jahren vielfach strälich vernachlässigten Explorations- und Investitionstätigkeit der großen Mineralölkonzerne und Förderländer. Dies war vor allem Resultat beständig tiefer Preise in der 1990er Jahren, mit einem Preistief im Jahr 1999, als der Rohölpreis kurzzeitig bei 10 USD pro bbl lag. Hinzu kommen Kostensenkungen bei der als Fracking bezeichneten Fördertechnik, die früher als kaum bezahlbar galt und mit der in den USA immer mehr des schwer zugänglichen Öls gewonnen wird, das in Schiefergestein gebunden ist (Shale Oil). Mit hydraulischen Druckverfahren wird das dichte Schiefergestein aufgebrochen und mit Chemikalien ofen gehalten, so dass Öl, aber auch Erdgas, herausströmen können. Ähnlich dem derzeitigen Boom bei Schiefergas in den USA, der zu einem starken Rückgang der Gaspreise geführt hat, hofen die USA nun auch auf ein erneutes „Oildorado“. Getreu dem Motto „Hohe Preise sind das beste Mittel gegen beständig hohe Preise“ könnten daher die Investitionen in neue Kapazitäten künftig für ein im Vergleich zur Nachfrage deutlich höheres Angebot an Rohöl sorgen und somit wieder für niedrigere Preise als heute. Langfristig gesehen kann zudem jeder einzelne Verbraucher zu niedrigen Preisen beitragen. Die aktuell hohen Ölpreise sollten für Verbraucher wie Produzenten Anlass genug sein, darüber nachzudenken, wie Öl eingespart oder substituiert werden kann. Vor allem bei den Kraftfahrzeugen könnte so in Zukunft auf eizientere Technologien gesetzt werden. Umwelt und Klima würden dies sicherlich danken. Nicht zuletzt wäre die Erhöhung der Mineralölsteuern in den USA eine vielversprechende Option, die sich dämpfend auf die Ölpreise auswirken würde. Die USA könnten so gleichzeitig ihre Abhängigkeit von Erdöl und Mineralölprodukten deutlich verringern. ■ Abb. 3: Ausgaben für den Import von Rohöl und Mineralölprodukten in Deutschland Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben des Mineralölwirtschaftsverbands 1 Allerdings können die jüngsten Preisschübe bei Rohöl allenfalls zum Teil auf eine steigende Nachfrage zurückgeführt werden. Dafür spricht, dass die Preise für andere Rohstofe, insbesondere die üblicherweise sehr konjunkturreagiblen Industrierohstofe, weniger stark angezogen haben. Vielmehr ist der jüngste Ölpreisanstieg wohl zu wesentlichen Teilen das Resultat politischer Spannungen im Mittleren Osten (GD Frühjahr 2012: 9). Zurzeit ist es insbesondere der politische Konlikt mit dem Iran, der das Angebot zu verknappen droht. Manuel Frondel, Prof. Dr. Leiter des Kompetenzbereichs Umwelt und Ressourcen Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI) frondel@rwi-essen.de christoph M. Schmidt, Prof. Dr. Präsident Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI) schmidt@rwi-essen.de Maximiliane Sievert, Dipl.-Reg.-Wiss. Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Kompetenzbereich Umwelt und Ressourcen, Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung (RWI), sievert@rwi-essen.de LIteratur BP Statistical Review (2011), BP Statistical Review of World Energy, Juni 2011, BP. 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