Internationales Verkehrswesen (64) 6 | 2012 37 INFRASTRUKTUR Wissenschaft D ie Diskussion und Forschung zur Regulierung von Verkehrsinfrastruktur wird hauptsächlich auf zwei Ebenen mit unterschiedlichen theoretischen Hintergründen geführt. Stand der Forschung Zum einen auf einer volkswirtschaftlichen Ebene im Hinblick auf die Netzökonomie. Hier dominieren Fragestellungen zu ehemals staatlichen Monopolbereichen (z.- B. Energie, Telekommunikation, Post, Eisenbahn) und der organisatorischen Entlechtung ihrer physischen Netzebenen. 1 Zum anderen mit verkehrsträgerspeziischen Diskussionen, die auf dem verkehrswissenschaftlichen Expertenwissen für den jeweiligen Verkehrsträger basieren. 2 Sie werden teilweise unabhängig voneinander, in unterschiedlicher Detailtiefe und ohne erkennbaren Gesamtzusammenhang geführt. So ist die Zahl der Wettbewerber für Bodenabfertigungsdienste auf europäischen Flughäfen reguliert, während eine entsprechende Regelung für Terminalbetreiber im Hafen gescheitert ist. Allgemein ist die Regulierungsdiskussion für Eisenbahninfrastruktur am weitesten fortgeschritten - der aktuelle Fokus liegt hier u.- a. auf dem Zugang zu Serviceeinrichtungen und Fahrkartenverkaufslächen sowie der Bepreisung von Bahnstrom. Insbesondere die beiden zuletzt genannten Bereiche werden dabei als Beispiele für monopolistische Engpässe in der Verkehrsinfrastruktur genannt. 3 Der abweichende Regulierungsgrad unterschiedlicher Verkehrsträger ist zu einem Teil in deren Speziika begründet. Um eine größere Konsistenz herzustellen und insbesondere auch, um intermodale Betrachtungsweisen stärker in die Regulierungsdiskussion einließen lassen zu können, sollten jedoch zusätzlich verkehrsträgerübergreifende Vergleiche in die Forschung integriert werden. Hierzu ist es sinnvoll, ein übergreifendes Ordnungskriterium für monopolistische Engpässe in der Verkehrsinfrastruktur, und zwar zunächst unabhängig vom Personen- oder Güterverkehr, einzuführen. Ein Engpass ist gegeben, sofern knappe Kapazitäten auftreten. Zur Bewertung des monopolistischen Charakters von Engpässen wird in der aktuellen Diskussion auf das Kriterium der „Essential Facilities“ zurückgegrifen, dessen Ursprünge im US-amerikanischen Wettbewerbsrecht liegen. Demnach ist ein monopolistischer Engpass gegeben, wenn (1) ohne den Zugang zu dieser Einrichtung der Zugang zu einem nachgelagerten Markt nicht möglich ist und (2) es den Marktteilnehmern des Komplementärmarkts nicht möglich ist, die Einrichtung unter Einsatz angemessener Mittel zu duplizieren und kein Substitut vorhanden ist. 4 In abgewandelter Form wird diese Deinition auch durch die Europäische Union zur Regulierungsdiskussion in der Telekommunikationsindustrie empfohlen. Zur Bestimmung der Regulierungswürdigkeit eines Marktes ist durch Staaten demnach zu testen, ob (1) hohe und dauerhafte Markteintrittsbarrieren vorliegen, (2) der Markt im relevanten Betrachtungszeitraum nicht zu efektivem Wettbewerb tendiert und (3) das ordentliche Wettbewerbsrecht zur Regulierung des Marktes nicht ausreicht. 5 Diese Deinitionen, die aus den Diskussionen um physische Netze entstanden sind, erscheinen in Bezug auf Verkehrsinfrastrukturen als nicht weitreichend genug. So wird das Angebot von Flugsicherungsleistungen nicht als monopolistischer Engpass deklariert, da eine Verlagerung der Infrastruktur von einem Einsatzort zu einem anderen möglich sei. 6 Dass die Flugsicherung einen Engpass im Luftverkehr darstellt, zeigt sich jedoch z. B. durch die Auswirkung einzelner Störungen im Betriebsablauf der Fluglotsen. Es erscheint als nicht sinnvoll für die Eizienz des Gesamtsystems Flugsicherung, eine doppelte Netzstruktur aufzubauen. Gleichzeitig gilt es jedoch, auch einzelne Subsysteme zu betrachten. So sollte die Sicherung des Rollverkehrs und des An- und Ablugs jeweils regional durch einen Regulierung monopolistischer Engpässe Die zukünftigen Fragen der Regulierung lassen sich ohne ein einheitliches verkehrswissenschaftlich unterlegtes Ordnungskriterium nicht lösen. Die zentrale Rolle spielt hierbei eine erweiterte Prüfung der Regulierungsbedürftigkeit monopolistischer Engpässe, insbesondere im Hinblick auf die Bewertung von Nutzungs- und Preiseizienz. Die Autoren: Sebastian Jürgens, Sebastian Keitel INFRASTRUKTUR Wissenschaft Internationales Verkehrswesen (64) 6 | 2012 38 auf eine Analyse des Verkehrslusses und die Anwendung intermodaler Konzepte, abzuleiten. Verkehrswissenschaftliche Betrachtung unter Einbezug des Eizienzkriteriums Zur Einordnung einer Verkehrsinfrastruktureinrichtung als monopolistischer Engpass sollten demnach grundsätzlich sowohl die Engpass-, als auch die Monopoleigenschaft bewertet werden. Erst danach sollte über die Regulierungsbedürftigkeit des monopolistischen Engpasses entschieden werden. In allen Fällen sollte eine Eizienzprüfung vorgenommen werden. Hierbei stellen Nutzungs- und Preiseizienz die beiden wichtigsten Kriterien dar. Das Regulierungsinstrument sollte dann entsprechend der identiizierten Ineizienz gewählt werden. Zunächst ist festzustellen, ob ein Engpass vorliegt. Dabei ist neben dem klassischen Kriterium der Marktzugangsvoraussetzung eine Prüfung der Nutzungseizienz vorzunehmen. Besonders die Nutzungseizienz der bestehenden Verkehrsinfrastruktur im Hinblick auf Auslastungsgrad und Verfügbarkeit ist vor dem Hintergrund der stetig steigenden Hürden in der Umsetzung diverser Neu- und Ausbauprojekte von aktueller Bedeutung. So ist zu beantworten, ob die Auslastung der Verkehrsträgerkapazität ausreichend ist, um die prognostizierte Nachfrage in einem bestimmten Zeitraum zu bedienen. Dabei sind intermodale und integrierte Logistikkonzepte und Wettbewerbssituationen ausdrücklich einzubeziehen. Sofern ein Engpass gegeben ist, muss eine Monopolsituation festgestellt werden. Die klassischen Prüfungskriterien der Duplizierbarkeit und der Substituierbarkeit sollten wiederum um ein Eizienzkriterium erweitert werden. Ein Schwerpunkt im Rahmen dieses Prüfungskomplexes sollte auf der Preiseizienz liegen. Dazu müsste die Wettbewerbssituation eine eiziente Preisbildung verhindern. In diesem Fall kann das System kostengünstiger und damit ggf. attraktiv Anbieter durchgeführt werden. Im Bereich der Streckenkontrolle ist auf den ersten Blick nicht erkennbar, warum einzelne Regionen bzw. alternative Flugrouten nicht in den Wettbewerb, z. B. durch Ausschreibungen, gestellt werden könnten. Eine ähnliche Diskussion ergibt sich in der Eisenbahninfrastruktur im Hinblick auf Fahrdienstleiter. Auch dieser Bereich wird nicht als monopolistischer Engpass klassiiziert. 7 Die praktische Erfahrung zeigt jedoch in einzelnen Fällen, dass die Einrichtung zu disaggregierter Marktmacht und somit zu Diskriminierungsmöglichkeiten führen kann. 8 Beide Beispiele machen deutlich, dass eine diferenzierte Betrachtung aller Stufen nicht nur der Verkehrslüsse, sondern insbesondere der jeweiligen logistischen Wertschöpfungsketten bis hin zum Endkunden geboten ist. Dies lässt sich anhand eines weiteren Beispiels belegen: Im Schienenverkehr werden insbesondere Werkstätten und Rangiereinrichtungen als Engpässe mit monopolistischem Diskriminierungspotenzial angesehen. 9 Diese werden zum Teil reguliert, obwohl Marktteilnehmer, die von den jeweiligen Einrichtungen ausgeschlossen wurden, trotzdem erfolgreich in den Markt eintreten konnten. 10 Dass Dritte mit vergleichsweise niedrigen Investitionen, insbesondere im angrenzenden osteuropäischen Bereich, eine relativ kostengünstige Struktur aubauen können, wird dabei weitgehend vernachlässigt. 11 Demgegenüber wird berechtigterweise unterstellt, dass im Seehafenbetrieb die großen Terminalbetreiber dreistellige Millionenbeträge zum Aubau einer Suprastruktur nach marktwirtschaftlichen Kriterien investieren und sich mögliche Engpässe auf diese Weise in kurzer Zeit aulösen. 12 In beiden Fällen sind ausführliche Betrachtungen der logistischen Wertschöpfungsketten, der jeweiligen Engpässe und der (verkehrsträgerübergreifenden) Lösungsmöglichkeiten vorzunehmen. Aus diesen Analysen sind die daraus folgenden Regulierungseingrife, insbesondere im Hinblick Abb. 1: Prüfung der Regulierungsbedürftigkeit monopolistischer Engpässe Internationales Verkehrswesen (64) 6 | 2012 39 INFRASTRUKTUR Wissenschaft Das Team am Fachgebiet für Logistik der TU Berlin strebt die Entwicklung einer solchen verkehrswissenschaftlichen Kennzahl zur Nutzungseizienz an, die einen zusätzlichen Anhaltspunkt bei der Beurteilung der Regulierungswürdigkeit monopolitischer Engpässe in der Verkehrsinfrastruktur geben soll. Zugleich wird erforscht, ob ein systematischer, verkehrsträgerübergreifender Zusammenhang zwischen der Art der Ineizienz und der Wahl von Regulierungsinstrumenten existiert. Hierbei wird auf die umfangreiche Erfahrung des Lehrstuhls aus der (Verkehrs-)Logistikforschung, aus integrierten Verkehrsträgerprojekten sowie die vielfältigen Praxiskontakte aufgebaut. Gleichzeitig wird der umfassende Dialog mit bestehenden Forschungseinrichtungen gesucht. 15 ■  1 Vgl. Aberle (1992), Knieps (2007), Lüdemann (2008), Institut für Wirtschaftsforschung (2012)  2 Vgl. Götz, Pakula (2011), Jahn (2004, 2010), Brooks (2004), Mitusch/ Liedtke (2010a, 2010b), Siegmann (2010), Beckers (2006), Madas / Zografos (2006), Notteboom / Pallis (2012), Notteboom/ Verhoeven/ Fontanet (2012)  3 Vgl. Miram (2012), Monopolkommission (2011)  4 Vgl. Knieps/ Weiß (2009)  5 Vgl. Commission of the European Communities (2007)  6 Vgl. Knieps/ Weiß (2009)  7 Vgl. Knieps/ Weiß (2009)  8 Vgl. Monopolkommission (2011)  9 Vgl. Monopolkommission (2011) 10 Vgl. Monopolkommission (2011), Mitusch/ Liedtke (2010b) 11 Vgl. Viatrans.eu (2012) 12 Vgl. Institut für Seeverkehrswirtschaft und Logistik (2005) 13 Zur Bewertung der Kosten- und Preiseizienz sind bereits unterschiedliche Konzepte eingeführt. (z. B. Grenzkostentheorie, Ramsey-Preise, etc.) 14 Vgl. Hauler (2009) 15 Etablierte Forschungsgruppen umfassen u. a. die Florence School of Regulation, den Lehrstuhl für Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik der TU Berlin, das Dusseldorf Institute for Competition Economics und das Institut für Verkehrswissenschaft und Regionalpolitik der Universität Freiburg. für weitere Mengen werden. Die wesentlichen Kriterien hierfür sind die Kosten der Leistungserbringung, der Preis im nachgelagerten Markt sowie der jeweilige Investitionsbedarf in die Infrastruktur, auch unter Berücksichtigung von Innovationen in Technik und Leistungserbringung. 13 Im Anschluss an die Identiikation monopolistischer Engpässe steht die Beurteilung der Regulierungsbedürftigkeit. Dabei ist zu berücksichtigen, dass gesicherte, auch zeitlich begrenzte Monopole in einzelnen Fällen zu einer gestiegenen Investitionsbereitschaft und -tätigkeit führen. Dies sollte in Zeiten eingeschränkter öfentlicher Investitionsmittel in die Entscheidung zur Regulierungsbedürftigkeit einließen, um eine höchstmögliche Efektivität bei der Mittelzuteilung und -verwendung zu erreichen. Sollte sich ein Veränderungsbedarf im Hinblick auf eine (De-)Regulierung ergeben und damit absehbar mehr Nachfrage im System zu verarbeiten sein, sind potenzielle neue Engpässe durch eine erneute Simulation festzustellen. Abschließend steht die Wahl des Regulierungsinstruments, die möglichst in Abhängigkeit zur festgestellten Art der Ineizienz geschehen sollte. Zur Auswahl stehen Konzepte zur Zugangs-, Preis- und Anreizregulierung, die derzeit erforscht und teilweise in der Praxis angewendet werden. 14 Bei der Entscheidung zu (De-)Regulierungsinstrumenten sollten unbedingt praktische Erfahrungen bereits etablierter Konzepte bewertet werden, um daraus insbesondere auch verkehrsträgerübergreifende Rückschlüsse ziehen zu können. Beispiele hierfür sind die Vergabesystematik für Trassen im Schienenverkehr und die Slotvergabe im Luftverkehr sowie die Bodenabfertigung an Flughäfen und Terminaldienstleistungen in Häfen. Schrittweise Beurteilung der Regulierungsbedürftigkeit Mithilfe des skizzierten Prüfschemas wird sichergestellt, dass die ganzheitliche Betrachtung logistischer Wertschöpfungsketten, einschließlich der Verkehrslussanalysen, als wichtiger Baustein in die Beurteilung von Regulierungsentscheidungen einließt. Damit werden die Verkehrssysteme anhand ihrer faktischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten überprüft, bevor eine eventuelle Regulierungsentscheidung getrofen wird. Die verkehrswissenschaftliche Eizienzbewertung wird dabei zur Grundlage für (De-)Regulierungsentscheidungen monopolistischer Engpässe in der Verkehrsinfrastruktur, und zwar im Hinblick auf die Notwendigkeit der Regulierung und ggf. der Auswahl des Regulierungsinstruments. 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Fachgebiet Logistik TU Berlin keitel@logistik.tu-berlin.de