INFRASTRUKTUR China Internationales Verkehrswesen (65) 3 | 2013 36 Beginn der Bahnreform in China Mit der Abschafung des Ministry of Railways und der Gründung der China Railway Corporation (CRC) begann ein wichtiges neues Kapitel des chinesischen Eisenbahnsektors - längst notwendig, aber keineswegs hinreichend. Der Autor: Armin F. Schwolgin W er die Situation und die Entwicklung des chinesischen Eisenbahnsektors in den letzten zehn Jahren verfolgt hat, für den war klar erkennbar, dass eine Reform dieses „Staats im Staate“ längst überfällig war [1]. Mit der Abschafung des fast allmächtigen Eisenbahnministeriums (Ministry of Railways, siehe Bild 1) und der Gründung der China Railway Corporation (CRC) am 14. März 2013 wurde die Trennung von Regulierung und Betrieb des Eisenbahnwesens vollzogen [2]. Erheblicher Reformdruck Der Reformdruck hatte in den letzten Jahren erheblich zugenommen. Die im Zuge des rasanten Ausbaus der Hochgeschwindigkeitsstrecken extrem angestiegene Verschuldung des Ministry of Railways (MoR) war und ist ein gravierendes Problem Chinas. Die wesentlichen Auslöser der jetzt begonnenen Bahnreform waren aber die Zahl der Bahnunfälle und die weit verbreitete Korruption. Die hohe Verschuldung des früheren Ministry of Railways ist eine Folge des ambitionierten Ausbauprogramms des Verkehrsträgers Schiene. Mitte 2011 hatte das MoR Schulden in Höhe von 2,09 Billionen Yuan. Ende 2012 waren die Schulden schon auf 2,66 Billionen Yuan gestiegen, die Debt/ Asset - Ratio betrug 62 %. Neben der absoluten Höhe der Verschuldung ist auch die Fristigkeit ein großes Problem. Nach dem Eisenbahnunglück von 2011 musste das Ministerium sogar auf sehr kurzfristige Titel mit einer Laufzeit von etwa drei Monaten und vergleichsweise hohen Zinsen (5,15 bis 5,55 %) ausweichen [3]. Schwere Eisenbahnunfälle waren in der Volksrepublik China auch vor dem Unfall bei Wenzhou auf der Hochgeschwindigkeitsstrecke Strecke Ningbo - Wenzhou - Xiamen am 23. Juli 2011 an der Tagesordnung. Ofensichtlich brauchte es aber erst diesen schweren Unfall mit 42 Toten und 190 Verletzten, um wirklich ein Umdenken einzuleiten [4]. Korruption und Bestechung sind in China relativ weit verbreitet. Transparency International hat in dem Corruption Perception Index China im Jahre 2012 auf Rang 80 mit 39 Punkten eingestuft. Allein beim Bau der Hochgeschwindigkeitsstrecke Beijing - Shanghai hatte das National Audit Oice in einem ersten Bericht festgestellt, dass 187- Mio. Yuan unterschlagen wurden. Beliebte Instrumente waren Zahlungen an Scheinirmen und Überfakturierungen [5]. In- und ausländische Kritik Die Probleme der chinesischen Eisenbahn sind wiederholt Gegenstand von in- und ausländischen Kommentaren gewesen. Seit Jahren wird neben der hohen Netzbelegung sowie der unzureichenden Quantität und Qualität des Rollmaterials im Güterverkehr über zu lange Vorlaufzeiten, zu kurze Zeiten für Be- und Entladung und die zu geringe Durchschnittsgeschwindigkeit der Güterzüge geklagt. Kernpunkte der Kritik sind weiterhin eine zu geringe Servicequalität (Verspätungen, unvorhersehbare Anlieferungszeitpunkte, generell unzureichende Informationen, Fehlen von Tracking & Tracing) und eine rigide Preispolitik, die weder an den Bedürfnissen der Verlader noch an den Möglichkeiten der Bahn ausgerichtet ist. Ein besonderes Problem stellt der Vor- und Nachlauf von Seefracht dar (Bild 2). Die Handelskammer der Europäischen Union hat seit Jahren viele dieser Punkte aufgegrifen und Vorschläge zur Erhöhung von Transparenz, Eizienz und Sicherheit unterbreitet [6]. Elemente der neuen Bahnstruktur Das entscheidende Element der ersten Stufe der Bahnreform in China ist die Aulösung des traditionellen Eisenbahnministeriums. Die Behörde China Railways war ein „Staat im Staate“ und verfügte nicht nur über eine eigene Bahnpolizei, sondern auch Bild 1: Struktur von China Railway vor der Reform im März 2013 Internationales Verkehrswesen (65) 3 | 2013 37 über eine eigene Gerichtsbarkeit. China Railway war der Inbegrif der staatlichen Planwirtschaft. Das schwere Eisenbahnunglück in der Nähe von Wenzhou und die Entlassung des früheren Eisenbahnministers Liu Zhijun wegen Korruption zwangen Partei und Regierung zum bahnpolitischen und rechtlichen Handeln. State Railways Administration (SRA) Nach der Reformentscheidung wird die Regulierungsfunktion nunmehr vom Transportministerium (Ministry of Transport) und der untergeordneten Behörde „State Railways Administration“ (SRA) ausgeübt. Diese Behörde ist für die Verwaltung und Regulierung, die technischen Standards, die Sicherheit und die Qualitätskontrolle zuständig. Wesentlich ist, dass nunmehr alle Verkehrsträger dem gestärkten Ministry of Transport unterstehen und verkehrspolitische Entscheidungen unter Beachtung eines gewünschten Modal Split getrofen werden können. China Railway Corporation (CRC) Die China Railway Corporation wurde am 14. März 2013 aus dem Ministry of Railways ausgegliedert und hat alle Aktiva und Passiva der früheren Behördenbahn China Railway übernommen. Die organisationsprivatisierte China Railway Corporation trägt für die Durchführung des Personen- und Güterverkehrs auf der Schiene die operative und wirtschaftliche Verantwortung. Des Weiteren ist sie für den Unterhalt und den Bau des herkömmlichen Schienennetzes und die Weiterführung des Verkehrs auf den Hochgeschwindigkeitsstrecken und deren weiteren Ausbau zuständig. Die Eckdaten des Unternehmens inden sich in Bild 3. Zur Durchführung der operativen und administrativen Aufgaben ist die staatseigene CRC zunächst in 16 Regionalbereiche (Railway Bureaus, siehe Bild 4) und zwei bereits gesellschaftsrechtlich organisierte Tochtergesellschaften (Guangzhou Railway Group Co., Ltd und Qinghai-Tibet Railway Group Co., Ltd.) untergliedert. Auch außerhalb des Bestandsnetzes gibt es eine Vielzahl von weiteren Tochtergesellschaften. Hinzu kommen drei Logistikgesellschaften und andere Tochtergesellschaften, die früher dem Ministry of Railways unterstanden. Dazu zählen vor allem die bereits 1993 gegründete China Railway Express Co. Ltd. (CRE) und die China Railway Container Transport Corp., Ltd. (CRCT). Allgemeinwohl und Preispolitik In der Vergangenheit war der preispolitische Handlungsspielraum der Behörde Chi- Bild 2: LKW-Stau vor der Hafeneinfahrt in Tianjin (Foto: Schwolgin) Bild 3: Eckdaten der neuen China Railway Corporation Bild 4: Die zukünftige Struktur der China Railway Corporation INFRASTRUKTUR China Internationales Verkehrswesen (65) 3 | 2013 38 na Railway extrem eingeschränkt. Alle Preise wurden durch die Regierung in Beijing kontrolliert. In der chinesischen Öfentlichkeit ist nach der Organisationsprivatisierung die Angst vor Preissteigerungen im Personenverkehr sehr groß; in abgeschwächter Form gilt dies auch für den Güterverkehr. Deshalb sah sich die National Development and Reform Commission (NDRC) genötigt, bereits wenige Tage nach der Ausgründung der CRC aus dem früheren Eisenbahnministerium eine Klarstellung vorzunehmen. Danach wird es in Chinas Bahnsektor weiterhin „government-set or government-guided prices“ geben. Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass die chinesische Zentralregierung auch zukünftig bestimmte Leistungen der China Railway Corporation subventionieren wird. Eine erste Bewertung Die Umsetzung der Bahnreform in China ist ein äußerst komplexes und schwieriges Projekt. Eine der ganz großen Herausforderungen für die State Railways Administration und China Railway Corporation besteht zunächst darin, das Vertrauen der Menschen in das Bahnsystem wieder herzustellen, das durch die ausufernde Korruption und die gravierenden Sicherheitsprobleme stark gelitten hat. Die Ausgliederung des Bahnbetriebs aus dem Ministerium und die Einbringung dieser Aktivitäten in eine privatrechtliche Gesellschaft ist zweifelsohne ein wichtiger und richtiger Schritt, um die Qualität des Schienengüterverkehrs zu verbessern sowie Efektivität und Eizienz zu steigern. Die Reform war der einzige Weg, die lang bekannten betrieblichen Probleme der Bahn zu lösen. Da die Aufsicht über den Schienenverkehr nunmehr ebenfalls dem Ministry of Transport untersteht, ist unter verkehrspolitischen Gesichtspunkten zu erwarten, dass multimodale Entscheidungen jetzt einfacher zu trefen sein werden. Aus Sicht der Ordnungspolitik gilt manchen die Aulösung des Ministry of Railways als der Abschied von der Zentralverwaltungswirtschaft schlechthin. Die hohe Verschuldung, die China Railway Corporation bei der Ausgliederung aus dem Ministry of Railways übernommen hat, ist aber lediglich eine Verlagerung in einen Schattenhaushalt der Regierung und keine Lösung. An dem grundsätzlichen Problem, dass der Cash Flow aus der operativen Tätigkeit nicht ausreicht, um die Investitionen zu inanzieren und aufgelaufene Schulden innerhalb eines vernünftigen Zeitraums zu tilgen, hat sich nichts geändert. Die künftige Finanzierung wird nach chinesischer Lesart dadurch aber nicht ernsthaft gefährdet, weil Anleihen der CRC auch in Zukunft durch die Regierung gestützt bzw. garantiert werden sollen [7]. Dies wird allerdings auch erforderlich sein, um die im Fünjahresprogramm 2011-2015 vorgesehenen Investitionen von 365 Mrd. Yuan pro Jahr fortsetzen zu können. Angesichts der hohen Verschuldung der CRC wird in China die Frage aufgeworfen, ob nach der Organisationsprivatisierung eine Kapitalprivatisierung erfolgen kann oder soll. Versuche, private Investoren an Tochtergesellschaften zu beteiligen, hat es gegeben, selbst wenn dies nicht immer erfolgreich war. In den ersten Jahren des neuen Jahrhunderts wurde allenfalls 1% der Bahninvestitionen von privaten Investoren aufgebracht. Die Ursache lag und liegt darin, dass private Investoren nach wie vor im Hinblick auf Chancen und Risiken im Wettbewerb ein „level playing ield“ vermissen. Die Reformer beklagen, dass die Preispolitik weiter in den Händen der NDRC bleibt. Dieses Gremium hätte vielmehr abgeschaft werden müssen. Es wird nicht ausgeschlossen, dass diejenigen, die in der Vergangenheit Partikularinteressen hatten, jetzt auf indirektem Wege die Reform verwässern und es zu Kungeleien hinter verschlossenen Türen kommen wird. Es herrscht aber durchaus Realismus in Bezug auf die bisherigen Reformen. So erklärte der im Comprehensive Transport Institute der National Development and Reform Commission tätige Wissenschaftler Zhang Guoqiang: „Dies [die Aulösung des Ministry of Railways] legt den Grundstein für zukünftige Reformen … es muss aber mehr Substantielles hinzukommen als nur die Zweiteilung des Ministry of Railways.“ [8] Wie es nach der ersten Stufe der Bahnreform in der Volksrepublik China weitergeht, ist im Sommer 2013 noch unklar. Unter Berufung auf „Quellen“ wird auf den bereits angekündigten Aubau regionaler Bahngesellschaften als Teil einer zweiten Stufe der Bahnreform verwiesen. Dabei sollen dann eine Neuverteilung der Aktiva und die Trennung zwischen Personen- und Güterverkehr sowie die Trennung von Netz und Betrieb vorgenommen werden. Ob hier dem deutschen Holding Modell gefolgt wird oder ob es rechtlich unabhängige Bahngesellschaften geben wird, ist völlig ofen. ■ LIterAtur [1] Vgl. dazu SCHWOLGIN, ARMIN F.: Spedition, Schienengüterverkehr in der Volksrepublik China, in: Praxishandbuch Logistik, hrsg. von U.-H. Pradel, J. Piontek, W. Süssenguth, A. F. Schwolgin, Loseblattausgabe Köln 2001, Ergänzungslieferung März 2008, Tz. 2.5.3 [2] Vgl. BRIGINSHAW, D.: China takes the irst step towards railway reform, in: International Railway Journal, April 2013, S. 2. [3] Vgl. BORST, N.: The Ministry of Railways‘ debt burden, in: www.piew.com/ blogs (china/ ? p=151 abgerufen am 2.5.2013. [4] Vgl. BRIGINSHAW, D.: After Wenzhou, a new sense of realism dawns in China, in: International Railway Journal, September 2011, S. 2. [5] Vgl. o. V.: Fund abuses found in Beijing-Shanghai Hi-Speed Train, in: People’s Daily online vom 24.3.2011, in: www.english.peopledaily. com.cn/ 90001/ 90776/ 908882/ 7329896. html, abgerufen am 5.5.2013). [6] Vgl. European Union Chamber of Commerce in China (Hrsg.): Position Paper 2012/ 2013, Peking 2012, S. 212. [7] Vgl. XINHUA: Credit Rating of China’s railway bonds to remain intact after restructuring, Meldung vom 13. März 2013, www.news. xinhuanet. com/ English/ china/ 2013- 03/ 13/ c_132230779.htm. [8] Zitiert nach: XU WEI, Reorganized railway an engine for reform, in China Daily vom 11. April 2013, www.chinadailyx. com.cn/ business/ 2013-04/ 11/ content_16392926.htm, abgerufen am 23.4.2013.a.a.O. Armin F. Schwolgin, Prof. Dr. Studiengangsleiter BWL-Spedition, Transport und Logistik, Duale Hochschule Baden-Württemberg, Lörrach, und Adjunct Professor der Beijing Wuzi University, Peking schwolgin@dhbw-loerrach.de The reform of the Chinese railway sector has long been overdue. Apparently, it took the severe railway accident in 2011 and the subsequent trial of the then Railway Minister to get the reform started. In March 2013 the almighty Railway Ministry was abolished and all operating activities were merged into the new China Railway Corporation (CRC), a state owned company. The regulation and supervision is now located with the Ministry of Transport and the State Railway Administration. Currently it appears quite unclear where the reform will be going. There is talk about an incorporation of the local railway bureaus. It is also being discussed if and how the assets of CRC should be split up among these. The issue of a separation of passenger service and cargo is also in the air. The hottest topic is the separation of the network from the transport activities. Looking back at the German railway reform there appears to be nothing new under the sun. At A gLAnCe