Internationales Verkehrswesen (66) 1 | 2014 30 Finanzierung der Bundesfernstraßen Eine ökonomische Analyse von institutionellen Lösungen und Einnahmequellen Die derzeitige institutionelle Lösung zur Finanzierung der Bundesfernstraßen weist umfangreiche Deizite auf. Diesen sollte mit einer verstärkten politischen Selbstbindung im Rahmen überjähriger Finanzierungslösungen unter Rückgrif auf geeignete Einnahmequellen wie beispielsweise eine Mineralölsteuer, eine KFZ-Steuer und eine gegebenenfalls weiterentwickelte LKW-Maut begegnet werden. Die Autoren: Thorsten Beckers, Jan Peter Klatt, Tim Becker D ie Finanzierung der deutschen Verkehrsinfrastrukturen und in diesem Zusammenhang auch der Bundesfernstraßen ist ein aktuelles Thema in der politischen Diskussion. 1 Dies zeigen nicht zuletzt die von der Verkehrsministerkonferenz in den vergangenen Jahren eingesetzten Kommissionen zur Verkehrsinfrastrukturinanzierung („Daehre-Kommission“ und „Bodewig- Kommission“) sowie die laufende Diskussion über die Einführung einer PKW-Maut. Weiterhin weisen die Veröfentlichungen im Rahmen der Vorbereitungen für einen neuen Bundesverkehrswegeplan (BVWP) darauf hin, dass zukünftig - wie in anderen Ländern (z. B. in der Schweiz) erfolgreich praktiziert - für die Investitionsplanung und das Design von Finanzierungslösungen verstärkt integrierte Ansätze verfolgt werden. Hierauf deutet die neue Projektkategorie „Vordringlicher Bedarf Plus“ (VB+) in der vom BMVI (vormals BMVBS) veröffentlichten Grundkonzeption des Bundesverkehrswegeplans hin. In diesem Artikel wird die Finanzierung der Bundesfernstraßen aus ökonomischer Sicht untersucht, wobei sowohl das Design institutioneller Lösungen hinsichtlich Bereitstellung und Finanzierung als auch der Rückgrif auf Einnahmequellen thematisiert werden. Defizite der institutionellen Lösung im Status quo Das derzeitige System für die Bereitstellung und Finanzierung der Bundesfernstraßen geht mit verschiedenen Deiziten einher: Es führt unter anderem dazu, dass in unzureichendem Maße Finanzmittel für Vorhaben bereitgestellt werden, die aus verkehrlicher Sicht besonders bedeutsam sind. Infolgedessen werden prioritäre Kapazitätserwei- INFRASTRUKTUR Finanzierung Foto: Claudia Hautumm/ pixelio.de Internationales Verkehrswesen (66) 1 | 2014 31 Finanzierung INFRASTRUKTUR terungsinvestitionen nicht oder lediglich verspätet realisiert. Zu den Kapazitätserweiterungsprojekten, die aus volkswirtschaftlicher Sicht eine besonders hohe verkehrliche Priorität aufweisen, dürften insbesondere Ausbauvorhaben zur Kapazitätsengpassbeseitigung bei den Bundesautobahnen zählen. Ferner werden mit den Finanzmitteln, die für kapazitätserweiternde Investitionsmaßnahmen zur Verfügung stehen, in der Regel diverse Vorhaben im Bereich der Bundesfernstraßen gleichzeitig realisiert. Infolgedessen werden häuig Projekte, die aus planerischer Sicht in ihrer Gänze baureif sind, nur stückchenweise umgesetzt, so dass über mehrere Jahre hinweg jeweils nur relativ kurze Abschnitte gebaut werden. Neben höheren Kosten wird durch die stückweise Realisierung von Kapazitätserweiterungsinvestitionen oftmals lediglich ein unterproportionaler verkehrlicher Nutzen in Relation zum erfolgten Finanzmitteleinsatz erzeugt, da Neubauprojekte teilweise zunächst im „Nirgendwo“ enden und bei Ausbauvorhaben der Kapazitätsengpass oftmals lediglich verschoben wird, bis die gesamte Strecke fertiggestellt ist. Reform der institutionellen Lösung für die Bereitstellung und Finanzierung Um diesen Ineizienzen entgegenzuwirken, sollte im Zusammenhang mit der Bereitstellung und Finanzierung der Bundesfernstraßen insbesondere eine verstärkte politische Selbstbindung innerhalb des haushaltsrechtlichen Rahmens angestrebt werden. Für diesen Zweck sollte eine überjährige Fixierung von Finanzmitteln, beispielsweise für einen Zeitraum von etwa fünf Jahren, zugunsten von prioritären (Ausbau-)Projekten bei den Bundesautobahnen sowie der Erhaltung und des Betriebs des bestehenden Netzes in Betracht gezogen werden. Die Umsetzung einer solchen überjährigen Finanzmittelixierung, die sich innerhalb des haushaltsrechtlichen Rahmens vollzöge, weshalb diese im Folgenden auch als haushaltsintegrierter Fonds bezeichnet wird, kann grundsätzlich sowohl über eine rein gesetzliche Regelung als auch über eine vertragliche Lösung, die dann auf Basis einer gesetzlichen Grundlage mit einer in geeigneter Weise ausgestalteten öfentlichen Gesellschaft abgeschlossen wird, erfolgen. In Abhängigkeit der konkreten Ausgestaltung könnte Letztere jedoch neben erhöhten Transaktionskosten zu nicht intendierten Flexibilitätsverlusten und Steuerungsproblemen führen, weshalb bei einer Gesamtbetrachtung eine rein gesetzliche Regelung sinnvoller erscheint. Um die Transaktionskosten einer adäquaten Finanzmittelbereitstellung für den Bereich der politischen Selbstbindung weiter zu reduzieren, könnte die überjährige Finanzmittelixierung ggf. mit einer Zweckbindung von Zahlungen der Straßennutzer verknüpft werden, deren Höhe bei Ausgabenvariationen entsprechend anzupassen wäre. Hierfür könnte beispielsweise auf einen absoluten Anteil der LKW-Maut-Einnahmen als Sockelbetrag zurückgegrifen werden, der um Teile des KFZund/ oder Mineralölsteueraukommens ergänzt wird. Eine sehr weitgehende politische Selbstbindung in Form einer umfangreichen Delegation von Finanzierungsaufgaben an eine haushalts- und Maastricht-neutrale kreditfähige öfentliche Gesellschaft, zu der beispielsweise die Verkehrsinfrastrukturinanzierungsgesellschaft (VIFG) ausgebaut werden könnte, stellt hingegen keine geeignete Alternative für die Finanzierung des Bundesfernstraßenbzw. -autobahnnetzes dar. Unabhängig von etwaigen rechtlichen Restriktionen im Hinblick auf die Übertragung der Bundesautobahninanzierung an einen haushaltsfernen Fonds ginge diese starke Form der politischen Selbstbindung mit einem erheblichen Flexibilitäts- und politischen Steuerungsverlust einher und ist aus ökonomischer Sicht abzulehnen. Neben einer verstärkten politischen Selbstbindung bei der Bereitstellung und Finanzierung sollten weitere Ansatzpunkte für Reformen geprüft werden, die mit der institutionellen Lösung für die Bereitstellung und Finanzierung der Bundesfernstraßen zusammenhängen und insbesondere die Bund-Länder-Beziehungen im Rahmen der Auftragsverwaltung betrefen. Dabei sollte der Bund Kapazitätserweiterungsinvestitionen mit einer hohen Fernverkehrsrelevanz, welche Gegenstand einer politischen Selbstbindung sind, eigenständig priorisieren. Andernfalls könnte die verstärkte politische Selbstbindung bei der Fernstraßeninanzierung unter Umständen umgangen werden. Einnahmequellen - Interdependenzen mit der institutionellen Lösung sowie Bewertungskriterien Für die Finanzierung der Bundesfernstraßen kann grundsätzlich eine Vielzahl von Einnahmequellen herangezogen werden. Dies gilt insbesondere bei institutionellen Lösungen, die sich innerhalb des haushaltsrechtlichen Rahmens beinden, wie es auch bei einer überjährigen Finanzmittelixierung in Form eines haushaltsintegrierten Fonds der Fall wäre. In diesem Fall können für die Fernstraßeninanzierung sowohl Nutzergebühren als auch Steuern genutzt werden. Demgegenüber erfordern institutionelle Lösungen außerhalb des haushaltsrechtlichen Rahmens, wie z. B. ein haushaltsferner Fonds, zwangsläuig den Rückgrif auf Nutzergebühren, da Steuern ausschließlich in den Haushalt ließen können. Demnach besteht ein weiterer Vorteil eines haushaltsintegrierten Fonds darin, dass der ganze Möglichkeitsraum der potenziell zur Verfügung stehenden Einnahmequellen genutzt werden kann. Folglich kann bei dem hier empfohlenen Modell eines haushaltsintegrierten Fonds die Struktur der Einnahmequellen, die zur Finanzierung der Bundesfernstraßen bzw. Verkehrsinfrastruktur herangezogen werden sollen, ausschließlich unter Berücksichtigung ihrer wohlfahrtsökonomischen Wirkungen festgelegt werden, ohne etwaige Restriktionen im Hinblick auf ihre Kompatibilität mit der institutionellen Lösung beachten zu müssen. Eine adäquate Bewertung alternativer Einnahmequellen muss sowohl die jeweiligen allokativen Efekte - z. B. Kosten der Finanzmittelerhebung, negative Verdrängungswirkungen sowie positive Lenkungswirkungen - als auch distributive Efekte - d. h. ihre verteilungs- und sozialpolitischen Implikationen - enthalten. Eignung von PKW-Benutzungsgebühren Bei einer solchen wohlfahrtsökonomischen Bewertung dürfte kurz- und mittelfristig die Fernstraßen-Maut auch für PKW: Wirkung nicht wissenschaftlich untersucht (Foto: Rike/ pixelio.de) Internationales Verkehrswesen (66) 1 | 2014 32 INFRASTRUKTUR Finanzierung Einführung von PKW-Benutzungsgebühren im Bereich der Bundesfernstraßen weder als fahrleistungsbezogene Maut noch als zeitbezogene Vignette vorteilhaft sein. Je nach Ausgestaltungsform dürfte dies entweder mit ineizient hohen Erhebungskosten und/ oder einem erheblichen Maß an ineizienter Verkehrsverdrängung einhergehen. Eine PKW-Maut, die ausschließlich auf den Autobahnen oder den Bundesfernstraßen gelten würde, dürfte zu einem unvertretbar hohen Maß an ineizienter Verkehrsverdrängung führen, da Teile der PKW-Nutzer auf das untergeordnete Straßennetz ausweichen dürften. Sofern eine fahrleistungsbezogene PKW-Maut sich auf sämtliche Straßen bezöge, wären bei einer adäquaten Ausgestaltung zwar keine bzw. lediglich begrenzte ineiziente Verkehrsdrängungswirkungen zu erwarten. Allerdings stehen einer netzweiten fahrleistungsbezogenen PKW-Maut zumindest kurz- und mittelfristig prohibitiv hohe Kosten für den Aubau und Betrieb eines Mauterhebungssystems entgegen. Eine zeitbezogene PKW-Vignette ähnelt im Hinblick auf das (geringe) Potenzial zur verursachungsgerechten Kostenanlastung grundsätzlich der KFZ-Steuer. Im Gegensatz zur KFZ-Steuer erfasst eine zeitbezogene Vignette jedoch den grenzüberschreitenden Verkehr. Allerdings dürften die Erhebungskosten - wenngleich im Vergleich zu einer fahrleistungsbezogenen PKW- Maut relativ gering - doch deutlich über denen der KFZ-Steuer liegen. Es erscheint fraglich, ob die Einnahmen aus dem grenzüberschreitenden Verkehr die Ausgaben für ein Erhebungssystem übersteigen würden. In diesem Kontext sind zudem noch die Kosten des Enforcements zu berücksichtigen. Außerdem ielen bei den Nutzern Transaktionskosten an. Sofern sich die Vignettenplicht lediglich auf einzelne Straßenkategorien wie z. B. Autobahnen bezöge und aufgrund von Finanzierungszielen ein nicht geringer Vignettenpreis gewählt wird, dürfte zudem das Problem der ineizienten Verkehrsverdrängung vorliegen. Insofern ist davon auszugehen, dass eine PKW-Vignette - selbst bei positiver Berücksichtigung der zusätzlich erzielten Einnahmen beim Transitverkehr - bei einer Gesamtbetrachtung keine Nettovorteile generiert. Generell sollten vor einer etwaigen Einführung von PKW-Benutzungsgebühren deren Wirkungen eingehend und wissenschaftlich fundiert untersucht werden. Eine solche Analyse sollte neben den allokativen Wirkungen auch mögliche distributive Wirkungen beinhalten. Dies wäre eine geeignete Grundlage für eine mehr sachorientierte Diskussion über die Vor- und Nachteile von PKW-Benutzungsgebühren sowie möglichen Ausgestaltungsformen und etwaige lankierende Maßnahmen. Kurz- und mittelfristig sollte im Straßenverkehr jedoch weiterhin - zumindest in erster Linie - ausschließlich auf bewährte Einnahmequellen, d. h. LKW-Maut und KFZsowie Mineralölsteuer, zurückgegrifen werden, wobei insbesondere bei der LKW-Maut Weiterentwicklungen geprüft werden sollten. Fazit und Einordnung in den aktuellen verkehrspolitischen Kontext Im Rahmen der Bodewig-Kommission wurden u.a. Empfehlungen zur Implementierung haushaltsintegrierter Fonds zur Verkehrsinfrastrukturinanzierung gegeben, was sich mit den in diesem Artikel vorgestellten Erkenntnissen deckt. Vor diesem Hintergrund sind die Ergebnisse der Bodewig-Kommission als Fortentwicklung zu den Resultaten der Daehre-Kommisssion zu sehen, die haushaltsausgelagerte Infrastrukturfonds vorsehen. Ebenso sind die erkennbaren Reformansätze im Rahmen der Bundesverkehrswegeplanung zur Einführung einer neuen Kategorie (Vordringlicher Bedarf Plus/ VB+) kompatibel mit den hier vorgestellten Überlegungen zur verstärkten Priorisierung vordringlicher Investitionen im Bereich der Bundesfernstraßen. Die politisch stark umstrittende Einführung einer PKW-Maut auf den deutschen Bundesfernstraßen dürfte aus ökonomischer Sicht kurz- und mittelfristig nicht sinnvoll sein. In diesem Zusammenhang ist zu kritisieren, dass in der Vergangenheit keine Untersuchungen hinsichtlich der gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen einer PKW-Maut durchgeführt bzw. zumindest Ergebnisse solcher Untersuchungen nicht transparent kommuniziert wurden und diese somit nicht in die gesellschaftliche und politische Debatte einließen konnten. ■ 1 Dieser Artikel ist ein Auszug aus den Analysen zur Frage der Fernstraßeninanzierung aus dem Arbeitspapier „Reformoptionen und -vorschläge für die Verkehrsinfrastrukturinanzierung und Verkehrspolitik in Deutschland“ . Dabei wird umfangreich zurückgegrifen auf Ergebnisse aus den Studien „Organisationsmodelle für die Produktion und Finanzierung im Bereich der Bundesautobahnen - Eine ökonomische Analyse unter Berücksichtigung ingenieurwissenschaftlicher Erkenntnisse (erstellt von T. Beckers, J. P. Klatt und G. Maerschalk im Rahmen des von der Verkehrsforschung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi) geförderten Projektes NEMO- BAB) und „Institutionelle Lösungen für die Bundesfernstraßeninanzierung“ (erstellt von T. Beckers, J. P. Klatt, J. Kühling und A. Bäuml im Rahmen eines vom ADAC inanzierten Forschungsvorhabens) sowie die Monographie „Eine institutionenökonomische Analyse von Finanzierungslösungen für die Bundesfernstraßen“ (erstellt von J. P. Klatt). LITERATUR Beckers, Thorsten / Klatt, Jan Peter / Kühling, Jürgen / Bäuml, Andreas (2011): Institutionelle Lösungen für die Bundesfernstraßeninanzierung: Eine Analyse aus ökonomischer und juristischer Perspektive, Studie im Auftrag des ADAC e.V., Berlin, Regensburg, http: / / www.wip.tu-berlin.de/ ileadmin/ fg280/ forschung/ publikationen/ 2011/ institutionelle_loesungen_fuer_die_bundesfernstra%C3%9Feninanzierung-2011_juli-v233. pdf (Abruf: 26.01.2014). Beckers, Thorsten / Klatt, Jan Peter / Maerschalk, Günther (2009): Organisationsmodelle für die Produktion und Finanzierung im Bereich der Bundesautobahnen - Eine ökonomische Analyse unter Berücksichtigung ingenieurwissenschaftlicher Erkenntnisse, Studie im Rahmen des von der Verkehrsforschung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi) geförderten Projektes NEMO-BAB, Berlin, http: / / www.wip.tu-berlin.de/ ileadmin/ fg280/ forschung/ publikationen/ 2009/ projekt_nemo-bab_endbericht_v03.00_2009mai.pdf (Abruf: 26.01.2014). Klatt, Jan Peter (2011): Eine institutionenökonomische Analyse von Finanzierungslösungen für die Bundesfernstraßen; Baden-Baden: Nomos. Mineralölsteuer als eine der bewährten Einnahmequellen (Foto: Rainer Sturm/ pixelio.de) Thorsten Beckers, Prof. Dr. Leiter der Arbeitsgruppe Infrastrukturökonomie und -management, Fachgebiet Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik, Technische Universität Berlin tb@wip.tu-berlin.de Jan Peter Klatt, Dr. Ehem. Mitarbeiter in der Arbeitsgruppe Infrastrukturökonomie und -management, Fachgebiet Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik, Technische Universität Berlin jpk@wip.tu-berlin.de Tim Becker, B.Sc. Mitarbeiter in der Arbeitsgruppe Infrastrukturökonomie und -management, Fachgebiet Wirtschafts- und Infrastrukturpolitik, Technische Universität Berlin tib@wip.tu-berlin.de