Internationales Verkehrswesen (66) 3 | 2014 20 Wettbewerb bei Metros, Stadt- und Straßenbahnen - Option für deutsche Großstädte? Die Marktöfnungsabsichten der EU-Verkehrspolitik sind im deutschen kommunalen Verkehrsmarkt nicht angekommen. Anders als im Schienenpersonennahverkehr oder bei regionalen Busangeboten ist der ÖPNV der meisten deutschen Großstädte bislang ein wettbewerbsfreier Raum geblieben. Die Direktvergabe an kommunale Unternehmen ist die Regel. Dass Wettbewerb bei kommunalen Bahnen möglich ist, zeigen zahlreiche Beispiele aus dem Ausland. Dabei werden auch Vor- und Nachteile der Inhouse-Lösung und integrierter Verkehrsunternehmen deutlich. Eine Marktöfnung bei kommunalen Bahnsystemen in Großstädten würde die kommunale Nahverkehrsplanung grundlegend verändern. Der Autor: Florian Krummheuer W ettbewerb um den kommunalen Metro-, Stadt- und Straßenbahnverkehr scheint derzeit nicht auf der politischen Agenda zu stehen. Weder Bund- und Landesgesetzgeber noch die kommunalen Aufgabenträger scheinen diese Option forcieren zu wollen. Damit ist die in der Verordnung 1370/ 2007 lediglich als Ausnahme vorgesehene In-House-Vergabe in Deutschland zur Regel geworden. Die deutschen Kommunen und ihre Unternehmen betonen bei städtischen ÖPNV- Systemen mit Schieneninfrastruktur die technischen und betriebswirtschaftlichen Vorzüge integrierter Verkehrsunternehmen und verweisen auf die in der BOStrab begründete Systemeinheit von Fahrweg und Betrieb 1 . Jedoch zeigen Lösungen im Ausland, dass externe, nicht vom Aufgabenträger beherrschte Verkehrsunternehmen in der Lage sind, solche Bahnen zu betreiben. Im Folgenden werden die Erfahrungen mit Ausschreibungswettbewerb in großstädtischen Systemen betrachtet. Grundlage ist eine an der TU Dortmund abgeschlossene Dissertation 2 des Autoren. Bei einer externen Vergabe wird das Verkehrsunternehmen nicht - wie bei der Inhouse-Vergabe - „beherrscht wie eine eigene Dienststelle“, sondern am Markt ausgewählt. Dafür müssen organisatorische Voraussetzungen geschafen werden. Gegenüber der internen Vergabe verändern sich die Akteursstrukturen, Wertschöpfungsstufen werden aufgeteilt. Dieses sogenannte Unbundling gilt bei technischen Infrastrukturen als Voraussetzung für eine Marktöfnung 3 . Dabei entsteht Aufwand. In den Wirtschaftswissenschaften, insbesondere in der Neuen Institutionenökonomik, wird hierbei von Transaktionskosten gesprochen 4 . Prinzipiell unterscheiden sich die Modelle „Inhouse“ und „externer Betreiber“ durch den Abstimmungsaufwand. In der Logik der Transaktionskostentheorie liegen diese Kosten bei komplexen, speziisch abgestimmten Systemen höher als bei weniger komplexen Systemen. 5 Die Transaktionskosten werden häuig als Argumente gegen die Einführung von Wettbewerb im ÖPNV angeführt 6 . Oft sind POLITIK Marktöfnung ÖPNV Foto: Florian Krummheuer Internationales Verkehrswesen (66) 3 | 2014 21 Marktöfnung ÖPNV POLITIK die entsprechenden ökonomischen Untersuchungen abstrakt. Aus einer stärker planungswissenschaftlichen Sicht interessiert, welche Folgewirkungen Transaktionen und Interaktionen in der Nahverkehrsplanung haben. Statt einer monetarisierten Bewertung der Modelle interessiert, welche Interaktionen hohen Abstimmungsaufwand verursachen. Empirische Grundlage Es wurden in Europa rund 40 Beispiele mit externen Betreibern bei kommunalen Bahnen identiiziert. In einer webbasierten Expertenbefragung von Aufgabenträgern und Verkehrsunternehmen wurde rund die Hälfte aller Systeme erfasst. Vertieft wurde dies durch Fallstudien in Lyon, der Tyneand Wear-Region und Stockholm. Die folgenden qualitativen Befunde basieren auf einem recht einheitlichen Bild müssen angesichts der Vielzahl von dokumentierten Organisationsformens aber abstrakte Tendenzaussagen bleiben. Route- und Network-Contracting Die Unterscheidung zwischen der Vergabe von Verkehrsleistungen in Linienbündeln (Route-Contracting) und kompletten integrierten und ggf. multimodalen Netzen (Network-Contracting) lässt sich mit unterschiedlicher Gewichtung in der Praxis nachvollziehen (vgl. Tabelle 1). Beim Route-Contracting sind die Aufgabenträger stärker für die planerische Integration verantwortlich. Sie erlangen eine hohe Routine bei der zeitlich gestafelten Ausschreibung ihrer Teilsysteme. Denn wer jedes Jahr ausschreibt, weiß worauf zu achten ist. Sie müssen zudem stärker koordinieren, damit ein integriertes Gesamtsystem entsteht. Das geht zwangsläuig zu Lasten der Gestaltungsfreiheit bei den Verkehrsunternehmen und verschiebt die planerischen Ressourcen zu den Bestellerorganisationen. Kompetenzaufbau bei Aufgabenträgern Insgesamt zeigt sich, dass für externe Vergaben bei den Bestellern mehr Kompetenzen vorgehalten werden. Aufgabenträger, die ein komplexes großstädtisches Verkehrssystem mit Bahnsystemen vergeben, haben folgende Eigenschaften: • Eigene Organisation: In fast allen Fällen werden die weitreichenden Aufgabenträgerfunktionen nicht von den Gebietskörperschaften selber, sondern von eigenständigen Rechtspersonen wahrgenommen (Regieorganisationen), deren originäre und alleinige Aufgabe die Sicherstellung des ÖPNV ist. • Erhebliche personelle Ressourcen: Die Organisationen beschäftigen sowohl Fachleute für die Netz- und Angebotsplanung und Vergabespezialisten. Hinzu kommen auf der Bestellerseite Techniker, die sich mit der Bahninfrastruktur und den Fahrzeugen befassen. • Tools und Daten: Verkehrsplanung als Abfolge aus Analyse und Konzeptentwicklung benötigt Datengrundlagen. Das Daten- und Auswertungs-Know-how liegen bei den Aufgabenträgern. • Auftrag und Legitimation: Die Aufgabenträgerorganisationen werden politisch kontrolliert. In den Fallstudien haben die Aufgabenträgerorganisationen zwar eine privatwirtschaftliche Rechtsform, sie werden aber eng durch politische Kräfte gesteuert. Verkehrsunternehmen vor Ort: Schlanke Töchter großer Konzerne Auf der Seite der Verkehrsunternehmen zeigt sich ein gegensätzliches Bild. Es dominieren als Betreiber große Konzerne einschließlich der Wettbewerbstöchter der Staatsbahnen. Für konzeptionelle Fragen stehen den Verkehrsunternehmen vor Ort wenig Personal und kaum einschlägige Tools zu Verfügung. Vereinzelt werden Ressourcen der Konzerne genutzt. Zu den Eigenheiten kommunaler Bahnsysteme gehört die hohe Humankapitalspeziität. Die Verkehrsunternehmen werden regelmäßig verplichtet, Fahr- und Werkstattpersonal vom vorherigen Betreiber zu übernehmen. Ein Betreiberwechsel führt dann nur zum Austausch des ohnehin kleinen lokalen Overheads der Verkehrsunternehmen. Stadt/ Region bzw. System Land Route/ Network- Contracting Netzlänge nur Bahn (km) Anzahl Tram/ Metro Fahrzeuge Kopenhagen (Metro) Dänemark Route 21 34 Görlitz Deutschland Network 15 15 Bordeaux Frankreich Network 41 74 Lille Frankreich Network 68 k.A. Lyon Frankreich Network 79 145 Mulhouse Frankreich Network 19 22 Nizza Frankreich Network 9 28 Rouen Frankreich Network 15 28 Saint Etienne Frankreich Network 12 35 Dublin (Luas Tram) Irland Route 40 66 Uttrecht Niederlande Network 23 39 (Sneltram) Bergen (Bybanen) Norwegen Route 10 15 Porto (Metro) Portugal Route 70 120 Norrköping Tram Schweden Route 19 k.A. Stockholm Tunnelbanan Schweden Route 106 471 Stockholm Tvärbanan/ Nockebybanan Schweden Route 17 31 Barcelona (Trambaix und Trambesòs) Spanien Route 29 41 Madrid (Parla-Straßenbahn) Spanien Route 36 44 Zaragoza Spanien Route k.A. 12 Birmingham (Midland Metro) Vereinigtes Königreich Route k.A. 16 London (Croydon Tramlink) Vereinigtes Königreich Route 28 24 London (Docklands) Vereinigtes Königreich Route 33 149 Manchester (Metrolink) Vereinigtes Königreich Route 36 47 Newcastle (Tyne and Wear) Vereinigtes Königreich Route 72 90 Nottingham Vereinigtes Königreich Route 15 15 Sheield Vereinigtes Königreich Route 29 25 Tabelle 1: Untersuchte Fallbeispiele POLITIK Marktöfnung ÖPNV Internationales Verkehrswesen (66) 3 | 2014 22 Die wettbewerblichen Vergaben von kommunalen Bahnsystemen zeichnen sich alle durch enge vertragliche Vorgaben aus. Das ist teilweise den technischen Speziika dieser Systeme geschuldet: Die Ausschreibungen sind in der Regel konstruktiv gestaltet, die Linienwege sind nun einmal durch die Infrastruktur vorgegeben. Auch die Flotte ist gesetzt. Kaum Steuerung über Nachfrage und Risiken Eine überraschend geringe Rolle als Anreizinstrument spielt die Kundennachfrage. Insbesondere im Route-Contracting zeigt sich, dass der Fahrgastzuspruch nur sehr begrenzt als Steuerungsimpuls für die Verkehrsunternehmen eingesetzt werden kann. In großstädtischen Systemen hängt der Kundenzuspruch von Qualität und Funktionsfähigkeit des von mehreren Unternehmen erbrachten Gesamtsystems ab. Daher wird das Erlösrisiko in der Regel nicht von den Unternehmen getragen (Brutto-Verträge). Dieses Ausschreibungsdesign und die umfangreiche Risikoübernahme durch die Besteller wird den an Ausschreibungen teilnehmenden Verkehrsunternehmen die Kalkulation der Leistung erleichtert. Insbesondere wird ihnen die Abschätzung der Nachfrageentwicklung über den Vergabezeitraum erspart. Die Nachfragemacht des Fahrgastes wird allerdings kaum zur Steuerung genutzt. Langfristige Infrastrukturverantwortung bleibt bei Aufgabenträgern Überwiegend wurde in den Betreibermodellen nur der Betrieb im Wettbewerb vergeben. Verantwortung für Infrastruktur und Fahrzeuge bleibt fast immer bei den Aufgabenträgern. Teilweise wird die Reinigung oder die leichte Instandhaltung von Stationen und Strecken durch die Verkehrsunternehmen erbracht. Die schwere Instandsetzung, die Planung und Umsetzung von Erneuerungs- und Ersatzinvestitionen hingegen obliegt den Bestellerorganisationen. Vielfach bedauern die Experten in den Verkehrsunternehmen, dass Sie hier ihr Knowhow und aus der Betriebserfahrung resultierendes Optimierungspotenzial nicht einbringen können. Ähnlich verhält es sich mit den Fahrzeugen. Regelmäßig überschreitet die Lebenserwartung der U-, Stadt- oder Straßenbahnfahrzeuge die Vertragslaufzeiten der Verkehrsverträge. Diese hochspeziischen Fahrzeuge werden daher von den Aufgabenträgerorganisationen vorgehalten und den Verkehrsunternehmen für den Betrieb überlassen. Diese Übertragung von Verfügungsrechten geht einher mit einer umfangreichen Begutachtung des Fahrzeug- und Infrastrukturbestandes. Obwohl die Aufgabenträgerorganisationen den Betrieb an die Verkehrsunternehmen abgegeben haben, können Sie nicht auf Kompetenzen hierzu verzichten. Sie begutachten den Zustand der Anlagen in der Regel ständig und kontrollieren die beauftragten Unternehmen auf diese Weise. Im Rahmen von Vertragsaufnahmen und gegen Ende der Vertragslaufzeit setzt jeweils ein intensives Monitoring der Infrastruktur ein. Es wird begleitet von - aus Sicht einiger Experten als schwierig bezeichneten - Verhandlungen über deren Erhaltungszustand. Hier geht es um die zentralen Produktionsmittel der Verkehrsunternehmen. Von deren zuverlässiger Verfügbarkeit hängt ab, ob die Kalkulation mit aufgeht. Neben den verfügungsrechtlichen Grenzen - die Aufgabenträger und Fahrzeugeigentümer erlauben keine Veränderungen - verhindern die langfristigen Investitionszyklen unternehmensseitige Investitionen oder Innovationen. Selbst wenn die Fahrzeuge verändert werden dürften, lohnen sich regelmäßig keine Umbauten für die Verkehrsunternehmen. Denn derartige Investitionen rentieren sich erst in Zeiträumen, welche die Dauer der jeweiligen Verkehrsverträge deutlich übersteigen. Hier können die international agierenden Verkehrskonzerne ihr unter Umständen vorhandenes Know-how und ihre Erfahrung nicht einbringen. Es zeigt sich: Werden Verfügungsrechte an Infrastruktur und Fahrzeugen auf verschiedene Akteure aufgeteilt, erschwert dies Innovationen bei den zentralen Betriebsmitteln. Politische Steuerung sichergestellt Im Rahmen der Privatisierungspolitik der letzten Jahrzehnte entzündeten sich Debatten um die Legitimation der öfentlichen Daseinsvorsorge. Nicht zuletzt resultiert der Widerstand gegen die Privatisierungspolitik aus der Befürchtung, dass Dienstleistungen und Güter der Daseinsvorsorge zum Spielball internationaler Konzerninteressen werden und die kommunale Politik ihre sozialpolitische Funktionen nicht mehr im Sinne der Bürger steuern kann. Im Falle der untersuchten Betreibermodelle scheint sich diese Befürchtung im Wettbewerb um kommunale Bahnsysteme nicht zu bestätigen. Die vertraglichen Konstellationen setzen den Unternehmen, wie geschildert, sehr enge Vorgaben, und das Anlagevermögen bleibt in der Regel in öfentlicher Hand. Die Verkehrsunternehmen können weder das Angebot auf lukrative Strecken zusammenstreichen noch die Ticketpreise verändern. Wesentliche Eigenschaften des Verkehrsangebotes werden durch die Bestellerorganisationen festgelegt. Deren Organe werden kommunalpolitisch kontrolliert und demokratisch legitimiert. Wettbewerb bei kommunalen Bahnen möglich, aber aufwändig Die große Zahl funktionierender Modelle zeigt: Eine Trennung zwischen Gewährleistungsverantwortung und Leistungserbringung lässt sich wie im Schienenpersonennahverkehr auch im Bereich kommunaler Bahnsysteme umsetzen. Insofern gibt es keine Begründung dafür, diesen Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge von einer Marktöfnung und einem Wettbewerb der Anbieter auszunehmen. Angesichts der oftmals genannten Ziele für den Wettbewerb (Kostenreduktion, mehr Kundenorientierung und Innovationen) kann möglicherweise sogar eine gewisse Wettbewerbsrendite erzielt werden. Nicht erreicht werden dagegen mit einer Marktöfnung ein Mehr an Kundenorientierung und auch nicht Innovationen für eine zukunftsfähige Weiterentwicklung der komplexen technischen Verkehrssysteme in den Großstädten. Vielmehr erscheint in umgekehrter Hinsicht die Gefahr groß, dass wegen aufgegebener Verbundvorteile einer Inhouse-Vergabe mit dem Auftrag an den externen Wettbewerber eine innovative Weiterentwicklung der Systeme erschwert wird. Denn viele Ressourcen und Knowhow werden transaktionskostenintensiv bei der Abstimmung und wechselseitigen Kontrolle der Akteure gebunden. Die deutschen Großstädte können als Aufgabenträger und Gesellschafter weiterhin die In-House-Vergabe wählen. Angesichts der Bedeutung ihrer Verkehrsunternehmen für die Stadtentwicklung, sozialpolitische Fragen und für die Funktionsfähig- In Lyon umfasst das Network-Contracting neben den Bahnsystemen auch Bus- und O-Buslinien. Foto: Krummheuer keit der Städte werden sich die Unternehmen und ihre Produktionsmittel weiterentwickeln müssen. Für die Inhouse-Vergabe an kommunalen Unternehmen sprechen daher insgesamt: • Es ergeben sich Synergien aus der Gesamtverantwortung für das integrierte Gesamtsystem. • Die Investitionsgüter können von langfristig eingebundenen Verkehrsunternehmen besser entwickelt werden. • Anreizinstrumente über den Kundenzuspruch funktionieren bei einer umfassenden Leistungserstellung durch das Verkehrsunternehmen, wenn es - mittelbar - das Erlösrisiko trägt. Der lange auch von den kommunalen Verkehrsunternehmen erwartete Wettbewerb hat bereits im Vorhinein Wirkungen entfaltet und zu Kostensenkungen, mehr Kundenorientierung und verbesserten Organisationsformen geführt 7 . Mit der „In-House-Vergabe“ sind die kommunalen Unternehmen allerdings von diesem Restrukturierungsdruck befreit. Gleichwohl sollten die kommunalen Verkehrsunternehmen aber ihre Optimierungs-Prozesse weiter fortführen. Im Spannungsfeld zwischen politischer Einlussnahme, Fahrgastorientierung, ökonomischer Eizienz und ökologischer Verantwortung stehen sie vor anspruchsvollen Aufgabenstellungen. Wenn die kommunalen Verkehrsunternehmen diesen gesellschaftlichen Verplichtungen gerecht werden, lassen sich In- House-Vergaben als Ausnahme-Regelungen weiterhin rechtfertigen. Die Marktöfnung ist in jedem Fall aber eine Option, die von der Politik gezogen werden kann. Hieran werden sich die kommunalen Verkehrsunternehmen messen lassen müssen. ■ 1 König, Herbert; Sieg, Ulrich 2009: Systemeinheit oder Trennung? Organisation von Tram und U-Bahn: Argumentationspapier des Verwaltungsrates TRAM des VDV-zur Organisation von Betrieb und Infrastruktur bei Bahnen nach BOStrab. In: Der Nahverkehr - Öfentlicher Personennahverkehr in Stadt und Region, Jg. 27, H.-1/ 2: -7-10 Und: VDV [Verband Deutscher Verkehrsunternehmen] 2001: Funktion des Betriebsleiters nach BOStrab bei Umstrukturierungen der Verkehrsunternehmen. VDV Mitteilungen,-Nr. 7013. o.O. 2 Krummheuer, Florian 2014: Marktöfnung bei kommunalen Bahnen. Metros, Stadt- und Straßenbahnen im Wettbewerb. Wiesbaden Springer VS. Betreut wurde die Arbeit von Prof. Dr.-Ing. Christian Holz-Rau, Dortmund und Prof. Dr. Jörg Bogumil, Bochum 3 Mayntz, Renate 2009: Über Governance: Institutionen und Prozesse politischer Regelung. Frankfurt, New York: Campus Verlag Seite 129: „To create a market unbundling and deconcentration must come together“. - Oder aus ökonomischer Perspektive: Knieps, Günter; Weiß, Hans-Jörg (Hg.) 2009: Fallstudien zur Netzökonomie. Wiesbaden: Gabler oder: Hedderich, Alexander 1996: Vertikale Desintegration in Schienenverkehr: Theoretische Basisüberlegungen und Diskussion der Bahnstrukturreform in Deutschland. Hamburg: Deutscher Verkehrsverlag 4 Vgl. dazu im Wesentlichen: Williamson, Oliver E. 1990a: Die ökonomischen Institutionen des Kapitalismus: Unternehmen, Märkte, Kooperationen. Tübingen: Mohr 5 Die von Williamson (a.a.O.) eingeführten und stark ausdiferenzierten Kriterien ‚Häuigkeit’ und ‚Speziität’ werden hier nicht näher erläutert. Sie dienten als Grundlage für die empirische Untersuchung. 6 vgl. Szabo, Oliver 1999: „Nachhaltigkeit“ als Leitbild für den öfentlichen Personennahverkehr: Systemtheoretische und institutionenökonomische Beiregionaler ÖPNV-Netzwerke. Dissertationen,- Bd. 87. Berlin: dissertation.de. Seite 97; Hedderich (a.ao.: 70); Resch 2008: 22 und Resch, Hubert; Neth, Dieter 2008: Direktvergabe oder Ausschreibungen in ÖPNV- Systemen: Aktualisierung der vergleichenden Studie zu Transaktionskosten aus 2004 um die Jahre 2005 und 2006 - Kurzfassung. Ein Projekt der Hans-Böckler-Stiftung. Bremen, Mössingen 7 Hirschhausen, Christian von; Cullmann, Astrid 2008: Next Stop Restructuring? : A Nonparametric Eiciency Analysis of German Public Transport Companies. Discussion Papers, Nr. 831. Berlin Florian Krummheuer, Dr. ehem. Mitarbeiter des Fachgebiets für Verkehrswesen und Verkehrsplanung der TU Dortmund. florian.krummheuer@ tu-dortmund.de Die ganze Welt setzt auf die Schiene. Setzen Sie auf uns. DB International Für Menschen. Für Märkte. Für morgen. www.db-international.de Abu Dhabi Metro, © atelier4d Architekten Berlin Engineering. System Consulting. Business Consulting. Wir entwickeln weltweit intelligente Verkehrssysteme für dynamische Wirtschaftsregionen. Von der Idee bis zur Realisierung, für Projekte jeder Größenordnung - made by Deutsche Bahn. Wir freuen uns auf Ihren Besuch auf dem DB-Stand im neuen CityCube Berlin InnoTrans Berlin, 23. - 26. September 2014