Internationales Verkehrswesen (66) 4 | 2014 12 Emissionshandel und Luftverkehr Eine ökonomische Analyse des europäischen Emissionshandelssystems und der Einbeziehung des Luftverkehrs Die Einbeziehung der zivilen Luftfahrt in das europäische Emissionshandelssystem wurde nach nur kurzer Dauer und vehementer Kritik vorerst ausgesetzt. Der Beitrag fasst die ursprünglich anvisierten Ziele und Mechanismen des Programms zusammen und nimmt eine umfassende umweltpolitische Bewertung auf Basis wirtschaftstheoretischer Argumente vor, um Lehren aus dem europäischen Experiment zu ziehen und schließlich Ansatzpunkte für Verbesserungen aufzuzeigen. Die Autoren: Martin Kuras, Ronny Püschel D ie Hauptmotivation für die Integration des Luftverkehrs in das europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) waren die durch das kontinuierliche Wachstum der Branche ansteigenden Treibhausgasemissionen. Bedenken häuften sich, dass dadurch die bisherigen Anstrengungen zur Emissionsreduktion in der EU konterkariert werden könnten. Doch warum steigen die CO 2 - Emissionen trotz der ambitionierten Maßnahmen der EU auch nach den Vereinbarungen des Kyoto-Protokolls kontinuierlich weiter? Um eine Antwort auf diese Frage zu inden, soll das EU-ETS zunächst einer umweltökonomischen Analyse unterzogen werden. Umweltökonomische Bewertung des EU-ETS Bei der Analyse soll vor allem auf fünf umweltökonomische Bewertungskriterien eingegangen werden: ökologische Trefsicherheit, ökonomische Eizienz, dynamische Anreizwirkung, Wettbewerbsneutralität und politische Durchsetzbarkeit [1], [2], [3], [4], [5], [6]. Die ökologische Trefsicherheit beschreibt die Fähigkeit des Instruments, ein vorab deiniertes Emissionsniveau möglichst exakt zu erreichen. Auf Grund der unveränderten Entwicklung der CO 2 -Emissionen mehrten sich jedoch Zweifel an der ökologischen Trefsicherheit des EU-ETS. Einen Erklärungsansatz liefert zunächst Sinn [7], [8]. Für ihn sind nachfrageseitige klimapolitische Instrumente nicht nur wirkungslos, sondern können sogar kontraproduktiv sein: durch den unilateralen Ansatz der EU werde die Querverbindung zu den anderen Ländern über den Weltmarkt für fossile Brennstofe ignoriert. Da Treibstofverbrauch und Emissionsmenge fest miteinander gekoppelt sind, drücke die durch die Emissionshöchstmenge verringerte Treibstofnachfrage der EU den Weltmarktpreis für fossile Brennstofe, sodass in den anderen Verbraucherländern mehr nachgefragt wird, was den Gesamtverbrauch letztlich nicht ändert. Es fände also lediglich eine Umverteilung zwischen ETS- und Nicht-ETS-Teilnehmerländern statt. Insgesamt würde das Emissionsvolumen somit nicht reduziert [7]. Im Kontext der intertemporalen Angebotsentscheidung der Treibstofressourcenbesitzer beeinlussen geplante umweltpolitische Instrumente deren Entscheidungskalkül. Wenn zu erwarten ist, dass restriktive umweltpolitische Maßnahmen in Zukunft zunehmen werden, bestehe für die Ressourcenbesitzer ein beständiger Anreiz, die Extraktion in die Gegenwart zu verlagern, um die Produkte noch zu hohen Preisen verkaufen zu können. Eine europäische Mengenlösung wie beim EU-ETS hätte auf Grund dieser Erwägungen keinen klimapolitischen Nutzen, da sie das Angebot außer Acht lässt. Gerade die geplante stetige Senkung des Caps könne so den Anreiz der Ressourcenbesitzer verstärken, den Abbau zu beschleunigen [7]. Klimapolitische Maßnahmen wie das EU-ETS könnten demnach den Klimawandel intensivieren statt ihn zu mindern. Dieses als „grünes Paradoxon“ bekannte Phänomen liefert einen Erklärungsansatz dafür, warum die CO 2 -Emissionen trotz der ambitionierten Zielformulierungen und Maßnahmen unverändert blieben [8]. Werden bei einer Zertiikatelösung räumlich und sektoral nicht alle Emittenten erfasst, kommt es zu Ausweichstrategien. Jene Teilmengenproblematik untergräbt folglich die ökologische Trefsicherheit des Instruments. Diese wäre nur gewährleistet, wenn ein globaler, also multilateraler Ansatz verfolgt würde, bei dem es einen Cap gibt, der für alle Länder und Industriesektoren verbindlich ist. Wird ein Umweltziel zu minimalen Kosten erreicht, ist es darüber hinaus ökonomisch eizient („statische Eizienz“). Einen wesentlichen Einluss auf die volkswirtschaftliche Eizienz und auf die gesellschaftliche Gerechtigkeitsproblematik hat das Vergabeverfahren der Emissionsberechtigungen. Aus ökonomischen Gesichtspunkten wäre die Versteigerung die überlegene Foto: Kurt Bouda/ pixelio.de POLITIK Emissionshandel Internationales Verkehrswesen (66) 4 | 2014 13 Lösung gegenüber der Vergabe nach Referenzperioden („grandfathering“) oder zu Festpreisen. Denn so würden die Emissionsberechtigungen entsprechend der marginalen Zahlungsbereitschaften verteilt und es bestünde ein geringer Anreiz zum strategischen Horten von Zertiikaten zur Erschwerung von Marktzutritten durch Konkurrenten. Doch diese Variante stößt auf Seiten der einbezogenen Sektoren auf Grund entstehender Kosten und steigender Unsicherheiten durch volatile Zertiikatepreise auf erheblichen politischen Widerstand. Jedoch impliziert die kostenfreie Vergabe Probleme durch ineiziente Zuteilung, Bevorteilung bisher ineizienter Unternehmen (durch das damit gekoppelte Benchmarking-System auf Basis historischer Emissionen), etwaige „windfall proits“, Lobby-Einluss („rent seeking“) und Kostenasymmetrien. Die Vergabe in der EU fand durch eine Mischform statt (85 % der Emissionsrechte unentgeltlich zugeteilt, der Rest versteigert). Eine ökonomische Efizienz konnte somit nicht attestiert werden [2], [9], [10], [11]. Besitzt das Instrument die Fähigkeit umwelttechnischen Fortschritt zu induzieren, ist es schließlich auch dynamisch eizient. Anreize zur Investition in eizientere Technologien entstehen dann, wenn die Kosten der Emissionsberechtigungen für eine bestimmte Menge an Treibhausgasen deren marginale Emissionsvermeidungskosten übersteigen. Bei umfassenden Investitionen in neue Technologien würden allerdings Zertiikate in größerem Maße frei, was ein Überangebot impliziert und für einen Preisverfall der Zertiikate sorgen würde. Dieser Preisverfall erodiert wiederum die dynamische Anreizwirkung. Ein Emissionshandelssystem muss deshalb auch lexibel anpassbar sein, z. B. durch staatliche Ofenmarktpolitik [6]. Ein wesentlicher Einlussfaktor ist auch der Cap, der zunächst das Angebotsvolumen an Zertiikaten determiniert. Dieser ist jedoch eine politische Entscheidung und unterliegt zahlreichen Lobbyeinlüssen [12]. Ob dabei ein Cap entsteht, der hinreichend gering ist, um einen ausreichenden Investitionsanreiz zu entfalten, ist fraglich. Debatten zu Überallokation, Preisverfall und „backloading“ untermauern diese Vermutung [11], [13], [14]. Die Einbeziehung der zivilen Luftfahrt in das EU-ETS erfolgte darüber hinaus einseitig. In diesem halbofenen System durften Airlines Zertiikate von industriellen Anlagebetreibern kaufen, jedoch war der umgekehrte Fall nicht vorgesehen. Dies erhöht abermals die Gefahr einer Überallokation von Zertiikaten und damit der Erosion dynamischer Eizienz [15]. Entstehen bei einem umweltpolitischen Instrument keine relevanten Wettbewerbsvorteile bzw. Kostenasymmetrien, ist es auch wettbewerbsneutral. Die erwähnte Kritik der möglichen Ausweichefekte lässt sich von länderauf sektorspeziische Erwägungen erweitern. So kritisiert Knorr [10], dass der Luftverkehr weniger emittiere als andere Verkehrsträger (und andere nicht einbezogene Industriesparten), dennoch bisher alleinig in das EU-ETS einbezogen wurde. Werden nicht alle Emittenten vom Emissionshandelssystem erfasst, käme es zu weiteren Leakage-Efekten mit der Folge in- Die Hochschule Karlsruhe - Technik und Wirtschaft ist mit rund 8.500 Studierenden eine der größten Hochschulen für angewandte Wissenschaften Baden-Württembergs und hat neben der Lehre einen deutlichen Schwerpunkt in der angewandten Forschung. Die Hochschule verfügt über die Fakultäten Architektur und Bauwesen, Elektro- und Informationstechnik, Informatik und Wirtschaftsinformatik, Informationsmanagement und Medien, Maschinenbau und Mechatronik sowie Wirtschaftswissenschaften. Die Studienangebote zeichnen sich durch hohe praxisorientierte Lehrinhalte und herausragende Studienbedingungen aus. Die Hochschule weist sehr gute Rankingergebnisse auf und arbeitet eng mit der regionalen und überregionalen Wirtschaft zusammen. An der Fakultät für Informationsmanagement und Medien ist zum Wintersemester 2015 eine W2 - Professur „Verkehrsbetriebswirtschaft“ - Kennzahl 1353 zu besetzen. Die Tätigkeit umfasst Aktivitäten in Lehre und Forschung im anwendungsorientierten Bereich „Verkehrsbetriebswirtschaft“. Hierzu zählen die Inhalte der Betriebswirtschaft bezogen auf Produkte und Leistungen, Operations Research und Optimierungsverfahren jeweils im Verkehrswesen. Darüber hinaus werden die Analyse der Verkehrsnachfrage sowie Aspekte des Marketings in dieser Professur gesehen. Der Bachelorstudiengang Verkehrssystemmanagement wurde 2012 eingerichtet und befindet sich erfolgreich im Aufbau. Er bietet dem Stelleninhaber/ der Stelleninhaberin ein hohes Maß an Gestaltungsmöglichkeiten für das ausgeschriebene Fachgebiet und den Studiengang. Dies gilt ebenfalls für den gleichnamigen, projektorientierten Master-Studiengang, der im kommenden Jahr eingeführt wird. Die Professur stellt eine Kernkompetenz der Studienrichtung Verkehrssystemmanagement dar und gibt diesem Studiengang ein besonderes Profil. Es wird Kompetenz und Engagement beim Aufbau von eigenen Schwerpunkten im Bereich der Forschung und Entwicklung vorausgesetzt, um das Profil im Rahmen der Masterstudiengänge der Fakultät für die Studierenden noch attraktiver zu gestalten. Gesucht wird eine Persönlichkeit, die ihre in der Forschung und in der beruflichen Praxis erworbene Kompetenz für unsere Studierenden nutzbar machen kann. Die Hochschule Karlsruhe ist eine der drittmittelstärksten Hochschulen für angewandte Wissenschaften in Baden-Württemberg. Der weitere Ausbau der angewandten Forschung ist deshalb anerkanntes Ziel der Hochschule. Sie geht davon aus, dass der/ die Stelleninhaber/ -in sich aktiv an der angewandten Forschung beteiligt und Drittmittel einwirbt. Darüber hinaus besteht die Pflicht zur Beteiligung an der Grundlagenausbildung. Der/ Die Stelleninhaber/ -in muss bereit sein, auch Vorlesungen in fachlich benachbarten Gebieten zu übernehmen. Die Fähigkeit, Lehrveranstaltungen in englischer Sprache durchzuführen, wird erwartet. Die Einstellungsvoraussetzungen für Professorinnen und Professoren sind geregelt in §§ 47, 49, 50 des Gesetzes über die Hochschulen in Baden-Württemberg (Landeshochschulgesetz - LHG) vom 9. April 2014. Einzelheiten finden Sie in der ausführlichen Stellenbeschreibung unter www.hs-karlsruhe.de >Hochschule >Stellenangebote. Die Hochschule Karlsruhe - Technik und Wirtschaft strebt eine Erhöhung des Anteils von Frauen in Forschung und Lehre an. Sie bittet daher qualifizierte Interessentinnen nachdrücklich um ihre Bewerbung. Schwerbehinderte Bewerberinnen und Bewerber werden bei entsprechender Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung bevorzugt berücksichtigt. Schriftliche Bewerbungen, vorzugsweise in elektronischer Form, werden bis zum 3. Januar 2015 unter Angabe der Kennzahl erbeten an: Hochschule Karlsruhe - Technik und Wirtschaft Personalabteilung Postfach 2440, 76012 Karlsruhe, Telefon (0721) 925 - 1030 personal@hs-karlsruhe.de POLITIK Emissionshandel Internationales Verkehrswesen (66) 4 | 2014 14 ter- und intramodaler Fehlallokationen, welche wohlfahrtsmindernde Wirkungen entfalten könnten und darüber hinaus den Wettbewerb verzerren [10]. Die Anforderung der Wettbewerbsneutralität ist durch die unvollständige Einbeziehung aller Länder und Sektoren nicht erfüllt. Letztlich sollte das Vorhaben auch politisch durchsetzbar sein. Spieltheoretische Erwägungen rechtfertigen allerdings Bedenken hinsichtlich der politischen Realisierung eines globalen Emissionshandelssystems, wie es von der EU einst angestrebt wurde. Durch die nachfrageseitigen Bemühungen der EU werden die Preise auf den globalen Rohstofmärkten wie bereits erwähnt gesenkt, wovon Drittstaaten proitieren. Das schaft wenig Anreiz, dem System beizutreten und erhöht die Gefahr eines klimapolitischen Trittbrettfahrerverhaltens [16], [17]. Die EU-Vorreiterrolle hat im Hinblick auf das „Gefangenendilemma im Klimaschutz“ eine sinnvolle und globale Klimalösung möglicherweise erschwert [7], [17], [5]. Ein gänzlich multilateraler Ansatz droht somit an spieltheoretischen Problemen, Transaktionskosten, aber auch an Gerechtigkeitsbzw. Verteilungsfragen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern politisch zu scheitern. Die Einbeziehung des Luftverkehrs Knorr äußerte darüber hinaus massive Bedenken bezüglich der Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel, beispielsweise durch die zusätzliche Unsicherheitskomponente für international tätige Airlines. Schwankende Zertiikatepreise würden neben Wechselkurs- und Ölpreisschwankungen die Risiken bezüglich längerfristiger Investitionsentscheidungen erhöhen und für Zusatzkosten durch Hedgegeschäfte sorgen. Aber auch Wohlfahrtsverluste durch intra- und intermodale Wettbewerbsverzerrungen sowie Fehlallokationen bzw. Verkehrsverlagerungsefekte zu Lasten der EU-Fluggesellschaften seien zu befürchten. Damit wären unerwünschte weil ineiziente Modal Splits verbunden. Darüber hinaus sei mit Retorsionsmaßnahmen der Drittstaaten und Handelskriegen zu rechnen [10]. Die Einbeziehung des Luftverkehrs sei daher „umweltpolitisch suboptimal und außenpolitisch verfehlt“ und besäße darüber hinaus nur geringen klimapolitischen Nutzen bei gleichzeitig ungerechtfertigter Erhöhung der Kosten von Airlines. In diesem Zusammenhang spricht er sich für eine von der ICAO getragene Lösung aus. Der Verhandlungsprozess wäre zwar langwieriger, jedoch verspricht er ein höheres Akzeptanzpotential in den Drittstaaten [10]. Genau dies wurde im Oktober 2013 auf einer Generalversammlung der ICAO beschlossen. Das neue System soll bis 2016 entwickelt werden und 2020 in Kraft treten. Dabei soll ein marktbasiertes Instrument entworfen werden, welches zur Senkung der durch den Luftverkehr verursachten CO 2 -Emissionen beiträgt. Damit ist der Weg für ein globales Emissionshandelssystem im Luftverkehr grundsätzlich geebnet [18], jedoch sind auch alternative Ausgestaltungsmöglichkeiten denkbar. Das Problem sektorspeziischer Ungleichbehandlung bliebe jedoch weiter bestehen. Fazit Die vorherigen Ausführungen legen Deizite des europäischen Emissionshandels allgemein und konkret an der Einbeziehung des Luftverkehrs dar. In der derzeitigen Ausgestaltung genügt das ETS kaum den umweltökonomischen Gütekriterien. Die mangelnde ökologische Trefsicherheit ließe sich jedoch durch eine Einbeziehung möglichst aller Emittenten (länder- und sektorspeziisch) heilen. So würden die Teilmengenproblematik und potentielle Leakage-Efekte beseitigt. In Verbindung mit einem optimierten Vergabemechanismus könnte das ETS auch dem Kriterium der ökonomischen Eizienz genügen; lexibilisierte Steuerungsbefugnisse der EU könnten den Zertiikatepreis auf einem hinreichend hohen Niveau halten, was schließlich auch eine ausreichende dynamische Anreizwirkung induziert. Die Preisstabilität müsste dabei durch eine lankierende Offenmarktpolitik gesichert werden. Ein zweiter Kritikpunkt, der stärker in den Fokus der öfentlichen Debatte rücken muss, ist die Strategie der bedingungslosen- EU-Voreiterrolle beim Klimawandel: Konsensbasierte symmetrische Verhandlungsergebnisse aller zu beteiligenden Staaten und Industrien könnten eher ausreichend starke Anreize erwirken und gleichzeitig die Akzeptanz der Maßnahmen steigern. Ein dritter Punkt ist die Erweiterung der klimapolitischen Optionen durch efektive Anpassungsstrategien. Eine Mischung aus Mitigation und Adaption könnte die negativen Auswirkungen des Klimawandels efektiver mindern als der alleinige Fokus auf Vermeidung. Auf diesem Weg könnte das Trittbrettfahrerproblem zumindest teilweise umgangen werden. So bleibt das Fazit, dass unilaterales und unkoordiniertes einzelstaatliches Handeln, welches auch noch die Marktkräfte missachtet (wie es bei der Einbeziehung des Luftverkehrs in das EU-ETS zu beobachten war), zu geringem klimapolitischen Nutzen führt und darüber hinaus einen globalen Koordinationsprozess erschwert. ■ LITERATUR  [1] Wicke, L. (1993): Umweltökonomie, Vahlens Handbücher der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, 4. Aulage, Verlag Vahlen.  [2] Weimann, J. (1995): Umweltökonomik, Eine theorieorientierte Einführung, 3. Aulage, Springer-Verlag.  [3] Bartmann, H. (1996): Umweltökonomie - Ökologische Ökonomie, Verlag Kohlhammer.  [4] Feess, E. (1998): Umweltökonomie und Umweltpolitik, 2. Aulage, Verlag Franz Vahlen.  [5] Binder, K. G. 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(2011): Umweltökonomik, Eine anwendungsorientierte Einführung, Physica-Verlag. [12] Gerner, D. (2012): Zuteilung der CO 2 -Zertiikate in einem Emissionshandelssystem, Universität Kassel, Institut für Wirtschaftsrecht, Forum Wirtschaftsrecht, Band 9. [13] Wiesmeth, H. (2012): Environmental Economics, Theory and Policy in Equilibrium, Springer Verlag. [14] Neuhof, K.; Schopp, A. (2013): Europäischer Emissionshandel: Durch Backloading Zeit für Strukturreformen gewinnen, DIW Wochenbericht, Nr. 11. [15] Conrady, R. et al. (2013): Luftverkehr, Betriebswirtschaftliches Lehr- und Handbuch, 5. Aulage, Oldenbourg Verlag. [16] Wiesweg, M. (2009): Ökonomische Analyse des Europäischen Emissionshandels als Teil globaler Klimapolitik, Dissertation, Westfälische Wilhelms-Universität Münster. [17] Ifo (2011): Emissionsvermeidung oder Anpassung an den Klimawandel: Welche Zukunft hat die Klimapolitik? Ifo Schnelldienst, 5/ 2011, 64. Jahrgang. [18] Höltschi, R. (2013): Emissionshandel im Luftverkehr, Halber Durchbruch in Montreal, Neue Züricher Zeitung (NZZ), Wirtschaftsnachrichten, 5.10.2013. Martin Kuras, M.Sc. (Verkehrswirtschaft) Demand Analyst, Revenue Management & Pricing, Air Berlin PLC & Co. Luftverkehrs KG, Berlin martin.kuras@airberlin.com Ronny Püschel, Dipl.-Verkehrswirtschaftler Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Institut für Wirtschaft und Verkehr, Professur für Verkehrswirtschaft und internationale Verkehrspolitik, TU Dresden ronny.pueschel@tu-dresden.de