POLITIK Infrastrukturfinanzierung Internationales Verkehrswesen (66) 4 | 2014 22 Steuer- oder Nutzerinanzierung der Straßen? Das Fallbeispiel Deutschland KFZ-bezogene Steuern machen in Deutschland einen beträchtlichen Anteil an den gesamten Steuereinnahmen aus. Die Mineralölsteuer, jetzt „Energiesteuer“, mit rund 39 Mrd. EUR und die Fahrzeugsteuer mit rd. 8,5 Mrd. EUR als Hauptquellen summieren sich auf deutlich mehr als das Doppelte der Nettoausgaben aller Aufgabenträger für das Straßenwesen. Nach deutschem Recht sind dies allerdings „allgemeine Steuern“, die dem „Nonafektationsprinzip“ unterliegen: Ihre Zweckbindung (ganz oder teilweise) zur Nutzerinanzierung der Straßeninfrastruktur ist möglich, aber nicht „zugrifssicher“. Der Beitrag zeigt, dass der schlechte Zustand der Straßeninfrastruktur in Deutschland maßgeblich auf die Konsequenzen daraus in der politischen Wirklichkeit zurückzuführen ist. Der Autor: Andreas Kossak D irekte Straßenbenutzungsgebühren wurden in der Bundesrepublik erstmals 1995 auf der Basis der Eurovignette eingeführt - zusammen mit zunächst vier, seit 1996 fünf weiteren EU-Mitgliedsstaaten. Sie war in Deutschland obligatorisch für die Benutzung von Bundesautobahnen durch LKW mit einem zulässigen Gesamtgewicht ab 12- t. Die Preise waren diferenziert nach Gültigkeitszeiträumen, Anzahl der Achsen und Umweltstandards. Die Einnahmen daraus waren nicht für Belange der Verkehrsinfrastruktur zweckgebunden. Damit wurden prinzipiell die diesbezüglichen nationalen Regelungen verletzt, nach denen Gebühren grundsätzlich für diejenigen Zwecke zu verwenden sind, für deren Inanspruchnahme sie erhoben werden. Die Bundesregierung entschied 1999, die LKW-Maut zum 1. Januar 2003 auf Entfernungsabhängigkeit umzustellen. Angesichts eines sich schnell verschlechternden Zustands der Verkehrsinfrastruktur setzte sie darüber hinaus im Herbst desselben Jahres eine hochrangige Expertenkommission „Verkehrsinfrastrukturinanzierung“ ein - in der Folge meist nach ihrem Vorsitzenden als „Pällmann-Kommission“ bezeichnet. Regierungskommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung Die Kommission legte am 2. Februar 2000 einen Zwischenbericht vor; er enthielt im Besonderen die folgenden Empfehlungen [1]: 1. Umstellung der Finanzierung aller Bundesfernstraßen auf direkte Nutzerinanzierung. 2. Einführung zeitbezogener Gebühren für die Benutzung der Autobahnen von allen anderen Kraftfahrzeugen zum selben Zeitpunkt, zu dem die Erhebung entfernungsabhängiger Maut von schweren LKW auf Autobahnen beginnt. 3. Einsetzung einer „Fernstraßeninanzierungsgesellschaft“ zum 1. Januar 2001; sie sollte direkt mit allen Netto-Einnahmen aus Straßenbenutzungsgebühren ausgestattet werden - beginnend mit denen aus der Eurovignette. 4. Änderung des Zeitplans für die Einführung der entfernungsabhängigen LKW- Maut; die Zeitspanne für die Etablierung des Systems muss „wirklichkeitsnäher“ (beträchtlich länger) ausgelegt werden. Am 5. September 2000 legte die Kommission ihren Schlussbericht vor [2]: Befund: Die Situation der Bundesverkehrswege ist durch eine bereits latente Instandhaltungskrise und zahlreiche Engpässe gekennzeichnet. Schlussfolgerung: Die traditionelle Steuerinanzierung hat sich als nicht auch nur annähernd geeignet erwiesen, eine qualiizierte Erhaltung und Weiterentwicklung der Verkehrsinfrastruktur sicherzustellen. Empfehlung: Schrittweiser Wechsel zur Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur durch den Nutzer, den Nutznießer und/ oder Veranlasser, so weit das unter den Rahmenbedingungen der einzelnen Verkehrssektoren möglich ist; die Einnahmen sind grundsätzlich in dem Sektor zu verwenden, in dem sie erzielt worden sind. Die Kommission war davon überzeugt, dass im Straßensektor ein völliger Wechsel zur direkten Nutzerinanzierung möglich ist. Im Vergleich mit der Finanzierung aus dem allgemeinen Haushalt oder auf der Basis einer Zweckbindung von KFZ-bezogenen Steuern stellte sie insbesondere die folgenden Vorteile der Nutzerinanzierung heraus: • Direkter Zusammenhang zwischen Benutzung der Infrastruktur, Bezahlung für die Nutzung und Verwendung der Einnahmen für die genutzte Infrastruktur. • Abdeckung der tatsächlichen Kosten der Infrastruktur. • Unabhängigkeit von den wechselnden Einlüssen auf die öfentlichen Haushalte. • Alle Nutzer (einschließlich Ausländer) zahlen nach denselben Prinzipien. • Hohes verkehrliches und ökologisches Lenkungspotential. Bundesfernstraßen Von Steuerzu Nutzerfinanzierung 0 3 6 9 12 15 18 21 internal costs Toll Lkw ≥ 12 t BAB Lkw < 12 t BAB Pkw BAB Lkw ≥ 12 t B Lkw < 12 t B Pkw B Transaktionskosten Finanzierungslücke Budget Kompensation Steuer : Maut = 1: 1 "interne" Kosten Maut - Einnahmen Bild 1: Prinzip des Paradigmenwechsels auf Basis der Zahlen von 2000 Quelle: [2], eigene Darstellung Internationales Verkehrswesen (66) 4 | 2014 23 Infrastrukturinanzierung POLITIK Die Kommission empfahl, die Höhe der entfernungsabhängigen Gebühren ausschließlich an den direkten Kosten der Straßen zu orientieren; die indirekten Kosten sollten über andere Instrumente berücksichtigt werden. Zusätzliche Belastungen für den Straßennutzer sollten auf die Ausfüllung der unbestrittenen Lücke zwischen den erforderlichen Kosten für die Bereinigung der Instandhaltungskrise und die Beseitigung der Engpässe sowie den aktuellen und geplanten Infrastrukturbudgets begrenzt werden (Bild 1). Die Kommission warnte davor, dass jede Verzögerung der Bereinigung der Instandhaltungskrise zu einer dynamisch zunehmenden Verschlechterung des Zustands der Verkehrsinfrastruktur und damit der Verteuerung der Beseitigung der Probleme führen würde. Die Empfehlungen der Kommission wurden damals allseits begrüßt. Seither sind jedoch nur wenige Schritte in Übereinstimmung damit, wesentlich mehr im Widerspruch dazu erfolgt. Einige Beispiele: • Im Jahr 2003 (nicht 2001) wurde eine „Verkehrsinfrastrukturinanzierungsgesellschaft“ (VIFG) gegründet, nicht eine „Fernstraßeninanzierungsgesellschaft“; das wurde als Beleg für eine integrierte Verkehrspolitik propagiert. • Der Zeitplan für die Einführung der entfernungsabhängigen LKW-Maut wurde nicht verändert (und scheiterte). • Die Einführung einer Vignette für leichte LKW, Busse, PKW und Motorräder wurde nicht in Betracht gezogen. • Die Einnahmen aus der LKW-Maut wurden nicht zur Aufüllung der Finanzierungslücke verwendet, sondern zur Kompensation für die Absenkung des Verkehrsinfrastrukturbudgets um denselben Betrag. Sie werden nicht direkt der „Finanzierungsgesellschaft“ zugeführt, sondern vom Bundesinanzministerium als Teil des allgemeinen Bundeshaushalts eingezogen und nachfolgend formal der VIFG überwiesen. • Bis 2010 wurden die Netto-Einnahmen aus der LKW-Maut formal auf alle drei Verkehrsinfrastruktur-Sektoren verteilt; seit 2011 werden sie (ebenfalls nur formell) ausschließlich für die Straßen verwendet. Als Konsequenz daraus schlug die allgemeine Zustimmung zu direkter Nutzerinanzierung der Straßen in scharfe Ablehnung um. Toll Collect Die Erhebung der entfernungsabhängigen LKW-Maut startete schließlich am 1. Januar 2005. Der Eurovignetten-Vertrag war bereits zum 1. September 2003 gekündigt worden. Im letzten Vignetten-Jahr betrugen die Einnahmen rd. 0,5 Mrd. EUR; im ersten Jahr der entfernungsabhängigen Bemautung waren es 2,86 Mrd. EUR, in 2013 rd. 4,6-Mrd. EUR. Vor Einführung der entfernungsabhängigen LKW-Maut gab es massive Warnungen hinsichtlich negativer Auswirkungen. Die Wirklichkeit zeigte ein anderes Bild: • Kein Anstieg der Frachtraten • Kein Anstieg der Verbraucherpreise • Keine nachteiligen Einlüsse auf die Logistik-Industrie • Deutliche Tendenz zu höheren mittleren Auslastungsgraden • Signiikante Verringerung des Anteils von LKW ohne Ladung auf Autobahnen • Als Folge der Variation der Mauthöhe nach Emissionsklassen ein rasanter Wandel zu „sauberen“ LKW - im Januar 2005 erfüllten lediglich 0,2 % der mautplichtigen Fahrzeuge auf deutschen Autobahnen den höchsten EU-Emissions-Standard, im März 2012 waren es 75,9 % (Bild 2). Kommission „Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ Aufgrund der weiter unterlassenen Sanierungsmaßnahmen und einiger harter Winter trat die von der Pällmann-Kommission schon 2000 angeprangerte Instandhaltungskrise gerade des Straßennetzes immer deutlicher zu Tage: schlechter Straßenzustand, für den Schwerlastverkehr gesperrte Brücken, zunehmende Staus, nachlassende Zuverlässigkeit der Logistik-Dienste und mehr. Anfang 2012 setzte die Verkehrsministerkonferenz der Bundesländer (VMK) deshalb gemeinsam mit dem Bundesverkehrsministerium eine politische Kommission mit der Bezeichnung „Zukunft der Verkehrsinfrastrukturinanzierung“ ein. Vorsitzender war der frühere Verkehrsminister von Sachsen-Anhalt, Dr. Karl-Heinz Daehre (CDU); seine Stellvertreter waren ein Staatssekretär aus dem Bundesverkehrsministerium und der amtierende Vorsitzende der VMK. Mitglieder waren sechs Staatsminister der politischen Parteien, die an Landesregierungen beteiligt sind. Die Kommission beziferte die Finanzierungslücke zwischen dem Bedarf für eine qualiizierte Sanierung und Erhaltung allein des Bestandes der Verkehrsinfrastrukturen aller Aufgabenträger im Vergleich zu den aktuellen Budgets und Budget-Planungen auf jährlich „mindestens“ 7,2 Mrd. EUR (zu Kosten von 2012) auf 15 Jahre hinaus; davon entfallen 4,7 Mrd. EUR auf den Straßensektor [3]. Sie entschied sich für die Erstellung eines „Werkzeugkastens“ von Instrumenten zur Lösung der Finanzierungsprobleme. In diesem Zusammenhang erarbeitete der Verfasser dieses Beitrags ein Szenario zur Umstellung der Finanzierung aller Straßen auf direkte Nutzerinanzierung; es wurde erfolgreich auf Übereinstimmung mit allen relevanten EU-Regularien überprüft. Einige Kommissionsmitglieder forderten allerdings deinitiv, keinerlei Empfehlungen oder auch nur Präferenzen hinsichtlich einer Ausweitung der direkten Nutzerinanzierung auszusprechen - insbesondere den Straßensektor betrefend. Hauptargumente: Der Autofahrer zahlt bereits mehr als genug KFZ-bezogene Steuern; es ist genug Geld im System, es muss nur richtig eingesetzt werden. Für den Straßensektor enthält der „Werkzeugkasten“ Komponenten der Zweckbindung und ggf. Erhöhung KFZ-bezogener Steuern, die Ausweitung der Erhebung direkter Straßenbenutzungsgebühren sowie die Einführung einer Infrastrukturabgabe. Jedes Instrument wurde nach einheitlichen Kriterien bewertet. Kommission „Nachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ Im April 2013 setzte die VMK eine Kommission mit der betrefenden Bezeichnung ein. Die personelle Zusammensetzung war praktisch identisch mit der Daehre - Kommission. Die Leitung wurde dem ehemaligen Bundesverkehrsminister Bodewig (SPD) übertragen, ofenkundig aus Gründen des parteipolitischen Proporzes. Im Einsetzungsbeschluss heißt es: „Im Focus dieser Kommission sollen vor allem Fragen der Umsetzung der von der bisherigen Kommission vorgeschlagenen Instrumente und Konzepte stehen, insbesondere die vorgeschlagenen Finanzierungsmodelle“ [4]. Euro 5, EEV 1: 0.2% Euro 4: 0.9% Euro 3: 62.4% Euro 2: 32.8% Euro 0 + 1: 3.7% Euro 0 + 1: 0.1% Euro 2: 0,9 % Euro 3: 14,8 % Euro 4: 8,3 % Euro 5,EEV 1: 75,9 % Bild 2: Anteil Emissionsklassen schwerer LKW auf Autobahnen 2005 (oben) und 2012 Quelle: Toll Collect, eigene Darstellung POLITIK Infrastrukturinanzierung Internationales Verkehrswesen (66) 4 | 2014 24 Während die Aufgabenstellung der Daehre-Kommission ausdrücklich Empfehlungen ausschloss, sollte diese Kommission in praktisch derselben Besetzung, nun kurzfristig explizit Empfehlungen „für ein Instrument oder eine Instrumentenkombination für die kommende Bundesregierung… [erarbeiten] … um den Prozess der politischen Willensbildung [nach der Bundestagswahl am 22. September 2013] voranzutreiben …“ Im Protokoll der Sonderverkehrsministerkonferenz vom 2. Oktober 2013 sind die Resultate der Kommissionsarbeit zusammengefasst. Die Kernsätze im Protokoll [5]: • „Die Verkehrsministerkonferenz stellt grundsätzlich klar: Aus den verschiedenen Steuereinnahmen des Verkehrsbereichs … sollen zukünftig deutlich mehr Mittel zur Verfügung gestellt werden. Was nicht aus dem Haushalt inanziert werden kann, muss aus Instrumenten der Nutzerinanzierung realisiert werden … • Da der erforderliche Finanzierungsbedarf aus den Steuereinnahmen des Verkehrsbereichs nicht abgedeckt werden kann, hält die Verkehrsministerkonferenz weitere Nutzerinanzierungen für erforderlich.“ Das wird nachfolgend allerdings im Wesentlichen auf eine begrenzte Ausweitung der LKW-Maut eingeschränkt. PKW-Vignette für Ausländer - Vertrag der Großen Koalition Während des Bundestagswahlkampfes 2013 hatte die bayerische CSU als zentrale Position geltend gemacht: • Deutsche PKW-Fahrer müssen im Ausland für die Benutzung von Autobahnen und Hauptverkehrsstraßen Gebühren bezahlen, ausländische PKW-Fahrer nutzen deutsche Straßen kostenlos. • Das kann nicht länger hingenommen werden; die „Gerechtigkeitslücke“ muss endlich geschlossen werden. Ausländer müssen angemessen an den Kosten der Straßen hierzulande beteiligt werden. • Deshalb soll eine Vignette für die Nutzung deutscher Autobahnen eingeführt werden - mit der Bedingung, dass kein deutscher PKW-Besitzer auch nur mit einem einzigen Cent zusätzlich belastet wird. Abgesehen von Problemen der Vereinbarkeit mit dem EU-Grundprinzip der Nichtdiskriminierung von Ausländern, der Kosten-Nutzen-Relation bei Zugrundelegung realistischer Annahmen für Erhebung und Kontrolle sowie der ausstehenden Klärung einer Vielzahl von Details, war der Ansatz von vornherein weder „gerecht“ noch logisch: • In EU-Ländern, in denen zeitbezogene (acht von EU 27 + 3) oder entfernungsbezogene (neun) Benutzungsgebühren von PKW erhoben werden, zahlen die Inländer ebenso wie die Ausländer. • Eine Vignette für ausländische PKW- Nutzer müsste auch von Einwohnern derjenigen Länder bezahlt werden, in denen keine Benutzungsgebühren erhoben werden. • Die durchschnittliche Steuerlast deutscher PKW-Besitzer ist im europäischen Vergleich nicht etwa außergewöhnlich hoch, sondern liegt lediglich im Mittelfeld (Bild-3) [6]. Gleichwohl wurde das „Projekt“ auf Druck des bayrischen Ministerpräsidenten Horst Seehofer im Vertrag der „Großen Koalition“ für die Legislaturperiode 2013-2017 verankert [7]. Der Abschnitt im Vertrag, der sich mit der Verkehrsinfrastruktur beschäftigt, relektiert im Übrigen weder auch nur annähernd die Dimension der Probleme in diesem Zusammenhang, noch den festen politischen Willen, ihre Lösung nachhaltig anzugehen. Nachfolgend konzentrierte sich die Diskussion um die Verkehrsinfrastrukturinanzierung weitgehend auf die „PKW- Maut für Ausländer“, von der ggf. (wenn überhaupt) nur marginale Beiträge zu erwarten wären; sie nahm nicht zuletzt aufgrund der wechselnden Positionen des Bundesverkehrsministers Alexander Dobrindt gleichsam kakaeske Züge an. Nach Stand Ende September 2014 soll die PKW-Maut nunmehr auf allen Bundesfernstraßen gelten und am 1. Januar 2016 „scharf gestellt“ werden. Ferner kündigte der Minister an, dass die LKW-Maut in 2015 auf alle vierspurigen Bundesstraßen ausgeweitet werden sowie dann für Fahrzeuge ab 7,5-Tonnen zzG gelten soll. Schlussfolgerungen Der Umgang mit dem Thema „Steuer- oder Nutzerinanzierung der Straßen“ in der Bundesrepublik in den vergangenen 15 Jahren belegt die Notwendigkeit, endlich die inzwischen aus internationaler Praxis vielfältig verfügbaren Erkenntnisse in einer Form aufzubereiten, die als Hilfestellung für sachgerechte Entscheidungen der relevanten „Stakeholder“ geeignet sind. Trotz teilweise beträchtlich unterschiedlicher Rahmenbedingungen in den verschiedenen Ländern kommen alle hochrangigen Fach- Gremien und qualiizierten Fachleute weltweit zu demselben Ergebnis: Das Potential entfernungsabhängiger Benutzungsgebühren hinsichtlich eines nachhaltigen und eizienten Mitteleinsatzes, wirkungsvoller Verkehrslenkung sowie Umwelt- und Ressourcenschonung ist beträchtlich größer, als das einer Straßeninanzierung auf Basis KFZ-bezogener bzw. allgemeiner Steuern. ■ LITERATUR [1] Regierungskommission „Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“: Zwischenbericht, 2. Februar 2000 [2] Regierungskommission „Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“: Schlussbericht, 5. September 2000 [3] Kommission „Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“: Schlussbericht; Dezember 2012 [4] Verkehrsministerkonferenz der Länder: Einsetzungsbeschluss für die Kommission „Nachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ vom 10./ 11. April 2013 [5] Verkehrsministerkonferenz der Länder: Protokoll der Sitzung am 2. Oktober 2013 [6] Kalinowska, D. u.a.: CO 2 -Besteuerung von PKW in Europa im Vormarsch; in Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 27-28/ 2009 [7] Koalitionsvertrag der CDU, CSU und SPD für die 10. Legislaturperiode; 16. Dezember 2013 Andreas Kossak, Dr.-Ing. Inhaber Kossak Forschung & Beratung, Hamburg drkossak@aol.com 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000 4.500 5.000 E u ro s pro J a hr DK NO IE NL BE MT FI PT AT IT SE DE EL FR UK HU ES CH SK SI BG LU PL LV CZ CY LT EE RO L a nd Durc hs c hnittl. A bgaben 2 009, Mittelk la s s e-P k w: V W G olf 1, 6 - O tto Umsatzsteuer Mineralöl Energiesteuer Versicherungsabgaben Kfz.-Steuer Umsatzsteuer Kauf Zulassungsabgaben Bild 3: Jährliche Abgaben für einen repräsentativen Mittelklassewagen in der EU Quelle: [6], eigene Darstellung