Internationales Verkehrswesen (66) 4 | 2014 29 Konzessionsmodelle INFRASTRUKTUR Neue Wege - die ganzheitliche Beschafung Ein Plädoyer für Unternehmertum bei Bau und Betrieb von-Autobahnen Mit dem Modell der Konzession hält die soziale Marktwirtschaft eine Beschafungsvariante und Organisationsform bereit, die der direkten staatlichen Verwaltung von Verkehrsinfrastrukturanlagen überlegen ist und zudem unserer Wirtschaftsordnung besser gerecht wird. Eine Autobahn kann nicht nur von privaten Bauirmen gebaut, sie kann von denselben auch betrieben werden. Es ist die überlegene Beschafungsvariante, die unsere Autobahnen aus dem Investitions-Stau herausholt und den Nutzern dauerhaft qualitative Straßennutzungsleistungen zur Verfügung stellt. Der Autor: Korbinian Leitner I m Land der schönsten Autos geht es mit den Autobahnen rapide bergab. Aus Fernstraßen sind Rumpelpisten geworden, die den Anforderungen längst nicht mehr gerecht werden und Jahr für Jahr hunderttausende Staus verzeichnen. 1 So könnte man, etwas verkürzt, den Zustand des deutschen Bundesautobahnnetzes beschreiben. Es wird vom Staat höchstselbst, öfentlich-rechtlich „verwaltet“. Die konkrete Aufgabe übernehmen die Länder bzw. jene zuständigen Selbstverwaltungskörperschaften, die sich im Auftrag des Bundes darum kümmern. 2 Laut Bundesfernstraßengesetz haben sich die Nutzer mit der „Leistungsfähigkeit“ dieser Auftragsverwaltung zufriedenzugeben. 3 Ist das noch zeitgemäß? Längst erfordern die volkswirtschaftliche Bedeutung und der betriebswirtschaftliche Wert der Bundesfernstraßen 4 strukturelle und vor allem organisatorische Reformen. Die Verfügbarkeit von Fahrspuren von A nach B ist keineswegs so existenziell bedeutsam, dass eine hoheitliche Selbstverwaltung unabdingbar wäre. Auch verhindert der ökonomische Charakter einer Fernstraße nicht die ganzheitliche Bereitstellung durch Private. 5 Die Konzession Der Bau einer Fernstraße und die Bereitstellung von Fahrspuren kann über eine so genannte „Konzession“ erfolgen. In der Konzession arbeiten typischerweise die öffentliche Verwaltung als Konzessionsgeber bzw. Kunde und ein privates Unternehmen als Konzessionsnehmer bzw. Anbieter zusammen. Diese Kooperation verbindet hoheitliche Steuerung, etwa Trassenplanung und Grunderwerb, mit privatem Unternehmertum. Beide Dinge sind für eine eiziente Bereitstellung und den efektiven Betrieb der Fernstraßeninfrastruktur notwendig, um sowohl den öfentlichen Belangen als auch den Interessen der Nutzer gerecht zu werden. Ziele und Interessen in der Konzession Der Konzessionsgeber vertritt die öfentlichen Belange und beauftragt das physische Bauprodukt Straße. Als verantwortlicher Straßenbaulastträger ist ihm daran gelegen, dass das Bauwerk über die Jahrzehnte seiner Lebensdauer zuverlässig genutzt werden kann. Er fungiert gegenüber dem Konzessionsnehmer als eine Art „hoheitlicher Zwischenhändler“ für die - und letztlich im Namen der - privaten Nutzer (Bild 1). Bei bemauteten Fernstraßen wird dieses Dreiecksverhältnis besonders deutlich. Die Nutzer bezahlen für die Inanspruchnahme der Fahrspur von A nach B. Vom Konzessionsnehmer, dem Autobahnbetreiber, erwarten sie eine ansprechende Leistung, die ohne Einschränkungen und Qualitätsmängel zur Verfügung steht. Die Interessen von öfentlichem Straßenbaulastträger und privaten Nutzern sind damit grundsätzlich gleichgerichtet, auch wenn die öfentliche Hand den Fokus auf die physische Qualität der gebauten Infrastruktur legt und die Nutzer die tatsächliche Nutzungsleistung, also die Verfügbarkeit von Fahrspuren, verfolgen. Schnittstellen vermeiden Mit der konventionellen Beschafung wird man diesem Anspruch in der Praxis nicht gerecht. Die Zuständigkeit und Verantwortung für das Produkt „Verfügbarkeit von Fahrspuren“ fallen im Wertschöpfungsprozess an vielen Stellen in voneinander getrennte Einheiten auseinander. Viel Raum also, um eigene oder gar widerstrebende Interessen zu verfolgen. Da plant die öfentliche Hand, private Unternehmen bauen, hinterher übernehmen die Autobahnmeistereien der Länder den Betrieb, und der Bund soll zahlen. Es ist also eine Vielzahl von öfentlichen Stellen und privaten Firmen am Bau und Betrieb beteiligt, ohne je alle Stufen der Wertschöpfungskette „Autobahn“ bzw. „Verfügbarkeit von Fahrspuren“ zu überblicken. Die Nutzer bleiben am Ende auf der Strecke, denn diese ist marode, gesperrt und nicht verfügbar. Ofensichtlich ist das derzeitige System nicht in der Lage, auf Dauer eine leistungsfähige Infrastruktur bereitzustellen. Die Beschafungsrealität suggeriert zumindest dieses Bild. Konzessionsgeber - Kunde Straßenbaulastträger Konzessionsnehmer - Anbieter Autobahnbetreiber Nutzer Kraftfahrzeuge Bild 1: Akteure in der Konzession zum Bau und Betrieb von Autobahnen Internationales Verkehrswesen (66) 4 | 2014 30 Infrastruktur Konzessionsmodelle Integrierte Beschafung Die Organisationsform der ganzheitlichen Beschafung legt die Zuständigkeit in eine Hand. Ein einziger Akteur, der im Folgenden näher benannt wird, übernimmt die Verantwortung zur Bereitstellung von verfügbaren Fahrspuren. Damit können die Phasen im Lebenszyklus einer Fernstraße von der Ausführungsplanung über die bauliche Realisierung bis hin zum Betrieb und zur Erhaltung integriert und in Abstimmung untereinander optimiert werden. Das eröfnet Eizienzpotenziale und führt zu geringeren Kosten über den gesamten Lebenszyklus. Bei einer solchen ganzheitlichen Planung sorgt etwa eine hohe Qualität im Bau für geringere Erhaltungskosten und Erhaltungsmaßnahmen und damit für-weniger Einschränkungen und Sperrungen während des Betriebs. Die Verfügbarkeit der Fahrspuren wird erhöht; es kommt zu weniger Engpässen und Stauereignissen. unternehmertum setzt auf Erindergeist Wer soll dieser eine Akteur sein? Würde eine neu strukturierte öfentliche Verwaltung die Ansprüche erfüllen können? Die Bundeshaushaltsordnung 6 verplichtet zur Prüfung, „inwieweit staatliche Aufgaben oder öfentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten [auch] durch Ausgliederung und Entstaatlichung […] erfüllt werden können.“ Gemeint ist die Prüfung alternativer Möglichkeiten der Aufgabenerfüllung, also der Durchführung der Aufgabe. Die hoheitliche Verantwortung und Trägerschaft der Straßenbaulast steht außer Frage und wird auch hier nicht bezweifelt. Erste Erfahrungen aus Pilotprojekten haben gezeigt, dass „private Anbieter“ die Aufgabe mindestens ebenso gut erledigen können wie die öfentliche Verwaltung. 7 Die bauliche Realisierung, der Betrieb und Unterhalt eines Straßenkörpers und die Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen sind ökonomisch gesehen ein handwerkliches Gewerbe, das in seiner Aus- und Durchführung keiner hoheitlichen Erledigung bedarf. Die Ausführung der Aufgabe durch private Unternehmen steht damit vorbehaltlos im Einklang mit unserer Wirtschaftsordnung. 8 Die soziale Marktwirtschaft bedingt das private Unternehmertum und setzt auf deren Können und Erindergeist. Sie ist erfolgreich, weil Wettbewerb zu Eizienz und Innovationen zwingt. Und das ist gut so. Das Gegenteil von Eizienz ist Verschwendung; das Gegenteil von Innovation Stagnation und Stillstand. Wie kann also eine solche überlegene Beschafungsvariante der sozialen Marktwirtschaft praktiziert werden? Folgende Ausführungen skizzieren, wie der private Akteur ausgewählt, eingesetzt und hoheitlich gesteuert werden kann. Im Wettbewerb zu Eizienz Die Konzession zum Bau und Betrieb einer Autobahn wird öfentlich ausgeschrieben und im Wettbewerb vergeben. Die Anbieter kalkulieren ihre Aufwendungen für die einzelnen Stufen der Wertschöpfungskette und berechnen so die Kosten über den gesamten Lebenszyklus. Bei Autobahnen geht man von einem Zeithorizont von 20 bis 30 Jahren aus. Daraus ergibt sich ein monatlicher Betrag, zu dem sie ihre Leistung der „verfügbaren Fahrspuren“ über die Laufzeit der Konzession anbieten, das so genannte Verfügbarkeitsentgelt. Es versteht sich von selbst, dass genau hierin das oben genannte Eizienzpotenzial der integrierten Leistungserbringung zur Geltung kommt. Ein weiteres Wettbewerbskriterium kann der Zeitpunkt der Indienststellung der neuen Straßeninfrastruktur sein. All das lässt sich im Konzessionsvertrag vertraglich ixieren und beauftragen. Der Kunde als Konzessionsgeber proitiert von einer deutlich höheren Kostensicherheit wie auch von der Termintreue in der Leistungserbringung, der Verfügbarkeit von Fahrspuren. Dauer der konzession Die zu erbringende Leistung an verfügbaren Fahrspuren bedingt eine Vertragsdauer über mehrere Jahrzehnte. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht geben der Lebenszyklus des zu Grunde liegenden Bauproduktes Straße und seine Haltbarkeit ein solch lang anhaltendes Engagement vor. 9 Die extrem hohen und irreversiblen Aufwendungen zum Bau einer Autobahn können so über mehrere Jahrzehnte verteilt und erwirtschaftet werden. Die lange Dauer der Konzession bedeutet allerdings nicht, dass der Konzessionsgeber keinen Einluss mehr auf die Leistungserbringung hätte. Im Gegenteil. Genau an dieser Stelle greifen die Funktionen der Finanzierung zur Steuerung des Konzessionsnehmers. finanzierung der autobahn Parallel zum Warenstrom des Wertschöpfungsprozesses verläuft der Geldstrom, also die Finanzierung der Produktionsmittel. Es sind die zwei Seiten einer Medaille, die bei einer ganzheitlichen Beschafung untrennbar miteinander verbunden sind. Jegliche Art der Leistungserbringung erfordert den Einsatz von Produktionskapital im weitesten Sinne. Egal, welches Produkt man produzieren möchte, jedes Mal gilt es, den Einsatz von Menschen und Maschinen zu inanzieren. Warum soll das bei einer Autobahn anders sein? Auch der Inhaber einer Konzession zum Bau und Betrieb einer Autobahn kann die zu erstellende Leistung inanzieren und durch den Absatz seiner Leistung, nämlich das Zurverfügungstellen von Fahrbahnen, wieder erwirtschaften. Sein Kunde ist der Baulastträger für Autobahnen, die Bundesrepublik Deutschland, die ihm das im Wettbewerb ermittelte Verfügbarkeitsentgelt bezahlt. anreizmechanismus für ordentliche Leistung Vertragliche Bonus- und Malusregelungen beeinlussen die tatsächliche Höhe des monatlichen Entgelts und üben auf diese Weise eine steuernde Funktion auf den Autobahnbetreiber und Konzessionsnehmer aus. Steht also beispielsweise die Fahrbahn zeitweise nicht zur Verfügung oder muss die erlaubte Geschwindigkeit mangels Qualität reduziert werden, verringert sich das zu zahlende Entgelt. Der Autobahnbetreiber hat deshalb einen hohen Anreiz, von vornherein ordentlich zu leisten. Nur so kann er die Verfügbarkeit hoch halten und seine Finanzierung fristgerecht bedienen. Es sind grundlegende unternehmerische und kommerzielle Anreizmechanismen, die hier wie in jeder anderen Branche auch zum Einsatz kommen und dem Kunden - hier Konzessionsgeber - eine hohe Qualität der Leistung sichern. Aus volkswirtschaftlicher Sicht hat die Konzession weitere entscheidende Vorteile. Die Langfristigkeit des Vertrages führt im Beschafungsprozess zur Lebenszyklusbetrachtung und schaft damit Kostensicherheit und hohe Qualität im Bau. Ein dauerhaft guter Zustand der Straßeninfrastruktur wird durch ein stabiles Niveau der Erhaltungsmaßnahmen erreicht. Kann der Straßenbaulastträger die Verfügbarkeitszahlungen zudem aus Nutzergebühren - Maut - bestreiten, reduziert sich nicht nur die Abhängigkeit der Straßeninvestitionen von der aktuellen Haushaltslage, sondern es schließt sich der Kreis der Nutzerinanzierung. Einnahmeseite und Verwendungsseite sind verknüpft, und das Prinzip der Gegenleistung kommt zum Tragen. 10 Leistungsanreiz Wie man den Spieß auch wendet, der Anreiz zur Leistungserbringung generiert sich aus der Verplichtung des Konzessionsnehmers zur Bedienung seiner Finanzierung bzw. aus der Aussicht auf Gewinn. Wer glaubt, eine öfentliche Finanzierung sei günstiger, weil der deutsche Staat mit seinem hervorragenden Rating am Finanzmarkt bessere Konditionen bekommt, denkt zu kurz und konter- Internationales Verkehrswesen (66) 4 | 2014 31 Konzessionsmodelle INFRASTRUKTUR kariert Unternehmertum, Produktionseizienz und Leistungsanreiz. Zum Nutzen der Nutzer In der Konzession verbinden sich Eizienz und Qualität. Konzessionsgeber und Konzessionsnehmer gehen eine gewinnende Symbiose zum Wohle der Nutzer ein. Das Modell kanalisiert deren Zielsetzungen und setzt über die integrierte Beschafung die richtigen Anreize, ein nachhaltiges Produkt bereitzustellen. ■  1 Für das Jahr 2013 wurden auf deutschen Autobahnen über 400.000 Stauereignisse mit einer Gesamtdauer von etwa 250.000 Staustunden erfasst (ADAC e.V., Staubilanz 2013 von Dezember 2013, www.adac.de)  2 Art. 90 Abs. 2 GG (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröfentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 11. Juli 2012 (BGBl. I S. 1478) geändert worden ist).  3 Das Bundesfernstraßengesetz verplichtet in §3 FStrG den Träger der Straßenbaulast zur Wahrnehmung von Aufgaben, die mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen in Zusammenhang stehen. Der Umfang und die Intensität dieser Aufgabenwahrnehmung ist an die Leistungsfähigkeit des jeweiligen Straßenbaulastträgers gekoppelt (Bundesfernstraßengesetz (FStrG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Juni 2007 (BGBl. I S. 1206), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 31. Mai 2013 (BGBl. I S. 1388) geändert worden ist)  4 Das Bruttoanlagevermögen der Bundesautobahnen wird auf rund 177 Mrd. Euro geschätzt (BMVI, Berechnung der Wegekosten für das Bundesfernstraßennetz sowie der externen Kosten nach Maßgabe der Richtlinie 1999/ 62/ EG für die Jahre 2013 bis 2017 vom 25. März 2014)  5 Die Irreversibilität der Investition bedingt für eine privatwirtschaftliche Bereitstellung eine Beschafung und Vergütung auf Basis der „Verfügbarkeit von Straßennutzungsleistungen“ - nicht des physischen Straßenbaukörpers an sich (vgl. Leitner, Korbinian, 2010: Die Maut im F-Modell zur Fernstraßeninanzierung, Martin Meidenbauer Verlagsbuchhandlung, München, S. 21f.)  6 Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1284), die zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom15. Juli 2013 (BGBl. I S. 2395) geändert worden ist, § 7 Abs. 1  7 Hauptverband der Deutschen Bauindustrie, Stellungnahme zum Bericht des Rechnungshofes an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages vom 4. Juni 2014 und der darin zitierten Stellungnahmen der Auftragsverwaltungen der Länder  8 Das Bundesinanzministerium (BMF) schreibt auf seiner Internetseite dazu Folgendes: „Das Haushaltsrecht des Bundes verleiht der ökonomischen und politischen Grundüberzeugung Ausdruck, dass privater Initiative […] grundsätzlich Vorrang gegenüber Beteiligungen des Bundes zu geben ist.“  9 Leitner, Korbinian, 2010: Die Maut im F-Modell zur Fernstraßeninanzierung, Martin Meidenbauer Verlagsbuchhandlung, München, S. 23f. 10 Leitner, Korbinian, 2010: Die Maut im F-Modell zur Fernstraßeninanzierung, Martin Meidenbauer Verlagsbuchhandlung, S. 154f. Korbinian Leitner, Dr. Projektleiter, Hochtief PPP Solutions GmbH, Niederlassung Transport Infrastruktur Europa, Essen korbinian.leitner@hochtief.de Die Verkehrssysteme in Brasiliens Städten sind ressourcenintensiv und stoßen an ihre Kapazitätsgrenzen. Das Vorhaben Energiee zienz in der urbanen Mobilität hat zum Ziel, die Voraussetzungen für eine Erschließung von Energiee zienzpotenzialen in der urbanen Mobilität brasilianischer Städte zu verbessern. Tätigkeitsbereich Sie übernehmen die fachliche, personelle und nanzielle Steuerung des Projekts. Dies umfasst die Führungsverantwortung für ein Team von nationalen Projektmitarbeitern/ -innen sowie alle Aufgaben des Projektmanagements. Sie verantworten den Beratungs- und Unterstützungsprozess gegenüber Auftraggeber und Partnern. Ihre Qualifikation Basierend auf einem relevanten Hochschulabschluss verfügen Sie über mehrjährige Erfahrungen im Bereich der nachhaltigen urbanen Mobilität, sowohl im Bereich Planung also auch Politikberatung. Ihre ausgeprägten Fachkenntnisse konnten Sie in Beratertätigkeiten auch im Ausland anwenden. Ihre sehr gute Kommunikationsfähigkeit bringen Sie sowohl in Englisch und Portugiesisch wie auch in Deutsch zum Ausdruck. Ihre Bewerbung Haben wir Ihr Interesse geweckt, dann freuen wir uns auf Ihre Bewerbung über unseren Online-Stellenmarkt unter der Job-ID 19821. Weitere Informationen nden Sie auf unserer Homepage: www.giz.de/ jobs. Leiter (m/ w) des Projekts Energieeffizienz in der urbanen Mobilität in Brasilia/ Brasilien - JOB-ID: 19821 Die GIZ - leidenschaftlich dabei www.giz.de/ jobs