POLITIK Verkehrsplanung Internationales Verkehrswesen (67) 1 | 2015 12 ÖPNV in der wachsenden Stadt Der Berliner Nahverkehrsplan 2014-2018 ÖPNV, Stadtverkehr, Verkehrsplanung, Verkehrspolitik Der ÖPNV in der wachsenden Stadt Berlin verzeichnet seit mehreren Jahren steigende Fahrgastzahlen. Auch für die künftige Entwicklung wird ein weiterer Nachfrageanstieg prognostiziert. Dem gegenüber stand ein seit 2007 weitgehend unverändertes Leistungsvolumen des innerstädtischen ÖPNV. In den letzten Jahren mehrten sich die Anzeichen dafür, dass reine Optimierungen im bestehenden Angebot nicht mehr ausreichten, um bei steigender Nachfrage eine gleichbleibend hohe Qualität des Nahverkehrs zu sichern. Ein Schwerpunkt des Nahverkehrsplans 2014-2018 lag daher auf der Weiterentwicklung des Leistungsvolumens mit dem Ziel, die Daseinsvorsorge und Attraktivität des ÖPNV auch weiterhin zu gewährleisten. Die Autoren: Benjamin Tiedtke, Diana Runge B erlin verfügt über ein dichtes ÖPNV-Netz, in dem sich Regionalbahn, S-Bahn, U-Bahn, Straßenbahn und Bus in ihrer jeweiligen Funktion ergänzen. Die verschiedenen ÖPNV-Angebote erfüllen lokale Erschließungsaufgaben sowie großräumige Verbindungsfunktionen innerhalb des Stadtgebiets und gewährleisten die enge Verflechtung der Metropole mit dem umgebenden Land Brandenburg. Der ÖPNV bietet rund um die Uhr ein nahezu flächendeckendes Angebot und stellt eine wichtige Mobilitätsoption für die Bevölkerung und für Besucherinnen und Besucher der Stadt dar. Gleichzeitig bietet er eine umweltfreundliche und stadtverträgliche Alternative zum motorisierten Individualverkehr. Im Jahr 2013 nutzten fast 1,4 Mrd. Fahrgäste die Bahnen und Busse im Stadtgebiet. Zwei Drittel aller Wege werden in Berlin mit ÖPNV, Fahrrad und zu Fuß zurückgelegt. Der ÖPNV bildet das Rückgrat des Umweltverbunds. Sein Modal-Split-Anteil beträgt 27 %. Insgesamt lebt fast die Hälfte der Berliner Haushalte autofrei [1, 2]. Vor allem Arbeits- und Ausbildungswege werden mit dem ÖPNV zurückgelegt, Wirtschafts- und Erwerbsleben in der Stadt profitieren von den Angeboten, so dass der ÖPNV ein wichtiger Standortfaktor für die Berliner Wirtschaft ist. Verkehrspolitische Ziele und Rahmenbedingungen der ÖPNV- Entwicklung Die verkehrspolitischen Ziele des Landes Berlin werden im Stadtentwicklungsplan Verkehr (StEP Verkehr) festgelegt. Dieser beinhaltet zum einen die langfristige Infrastrukturentwicklungsplanung des Landes Berlin und formuliert zum anderen Leitlinien für die nachgeordneten Fachplanungen, zu denen der Nahverkehrsplan als Fachplan für den ÖPNV gehört. Der StEP Verkehr formuliert die Zielstellung, durch eine attraktive Angebotsgestaltung mehr Fahrgäste für den ÖPNV zu gewinnen und seinen Anteil am Verkehrsaufkommen auf gesamtstädtischer Ebene bis zum Jahr 2025 weiter zu erhöhen. Auf diese Weise soll der ÖPNV seinen Beitrag dazu leisten, die verkehrspolitischen Vorgaben des Landes Berlin ebenso zu erreichen, wie weitere Ziele der Umwelt-, Wirtschafts- und der sozialen wie baulichen Stadtentwicklung, die eng mit dem Verkehr verknüpft sind. Der Nahverkehrsplan (NVP) definiert darauf aufbauend das Angebotsniveau, welches einer ausreichenden Verkehrsbedienung entspricht und den erforderlichen Beitrag zu den Zielen des StEP Verkehr leistet. Hierfür werden im NVP die Standards und Vorgaben festgelegt, welche die Zugänglichkeit, die Nutzbarkeit sowie die Qualität der Angebote im Berliner ÖPNV definieren. Zudem gibt der NVP auch die Grundlagen und Leitlinien der mittelfristigen künftigen Angebotsentwicklung vor und legt konkrete planerische Maßnahmenvorschläge zur Weiterentwicklung des ÖPNV fest. Der aktuelle, am 7. Oktober 2014 durch den Senat von Berlin beschlossene NVP umfasst den Zeitraum 2014 bis 2018-[3]. Nachfrage- und Angebotsentwicklung im Berliner ÖPNV Die Bevölkerungsentwicklung in Berlin war in den vergangenen Jahren durch einen deutlichen Anstieg gekennzeichnet. Zwischen 2007 bis 2013 erfolgte gemäß Einwohnerregisterstatistik ein Bevölkerungswachstum um ca. 165 000 Personen auf rund 3,52 Mio. Einwohner (+ 5 %). Die tatsächliche Bevölkerungsentwicklung übertrifft damit frühere Bevölkerungsprognosen deutlich. Diese Entwicklung ist in den einzelnen Berliner Bezirken unterschiedlich stark ausgeprägt, es profitieren jedoch alle Bezirke von den Zunahmen [4]. Auch in den unmittelbar an Berlin angrenzenden Landkreisen im Land Brandenburg werden Bevölkerungszunahmen verzeichnet. Hinzu kommt, dass parallel zur Bevölkerungsentwicklung auch die Erwerbstätigen-, Touristen- und Pendlerzahlen angestiegen sind. In der Konsequenz verzeichneten alle „klassischen Treiber der Verkehrsnachfrage“ einen deutlichen Aufwärtstrend. Die Fahrgastzahlen im Berliner ÖPNV sind in den vergangenen Jahren folglich merkbar gestiegen (siehe Bild 1). Die Angebotsseite im innerstädtischen ÖPNV blieb demgegenüber per Saldo konstant. Das Gesamtvolumen hat sich im Zeitraum von 2007 bis 2013 nur geringfügig verändert. Mehrbestellungen auf nachfragestarken Strecken konnten nur umgesetzt werden, wenn dafür Angebotskürzungen auf weniger stark nachgefragten Abschnitten erfolgten. Entsprechende Angebotsanpassungen wurden seit 2007 auf Grundlage der jeweiligen NVP-Vorgaben umgesetzt. Das Ziel, das Angebot besser auf eine veränderte Nachfrage abzustimmen, konnte damit zwar erreicht werden. Bereits 2012 zeichnete sich aber ab, dass die Möglichkeiten, über die Umbestellung von Angeboten auf Nachfrageentwicklungen zu reagieren, fast vollständig ausgeschöpft waren. Eine weitere Umschichtung von Angeboten war Internationales Verkehrswesen (67) 1 | 2015 13 Verkehrsplanung POLITIK durch den Auftrag zur Sicherung der Daseinsvorsorge nur noch in sehr geringem Umfang möglich. Infolgedessen wurden in den letzten Jahren auf mehreren stark nachgefragten Linienabschnitten die Grenzen der einzuhaltenden Kapazitätsstandards häufiger erreicht bzw. teilweise überschritten. Zudem drohten Einschränkungen bei der Erschließung von Neubauvorhaben abseits vorhandener ÖPNV-Angebote. Darüber hinaus zeichnete sich ab, dass entsprechend der prognostizierten Entwicklung wesentlicher Einflussfaktoren weitere Nachfragezuwächse im ÖPNV zu erwarten sind. So wird gemäß der aktuellen Bevölkerungsprognose des Landes Berlin auf Basis des Einwohnerregisters für den Zeitraum bis 2018 in der mittleren Variante mit einem weiteren Anstieg auf rund 3,60-Mio. Einwohner gerechnet, in der oberen Variante sogar mit einem Anstieg auf rund 3,65 Mio. Einwohner [5]. Die reale Bevölkerungsentwicklung seit 2011 übertrifft bislang sogar die obere Variante der Bevölkerungsprognose (siehe Bild 2). Die Schere zwischen Nachfrage- und Angebotsentwicklung drohte somit weiter auseinanderzugehen, wodurch die Ziele der Verkehrsentwicklungsplanung nicht mehr einzuhalten wären. Szenarien der Nachfrageentwicklung für den NVP 2014-2018 Auftrag des NVP war es daher, das Leistungsvolumen zu ermitteln, das erforderlich ist, um bereits bestehende Engpässe auszugleichen, eine den Entwicklungen im Land Berlin angemessene Angebotsplanung innerhalb der NVP-Laufzeit 2014-2018 zu ermöglichen sowie einen soliden Aufsetzpunkt für die darüber hinausgehende, langfristige ÖPNV-Gestaltung zu schaffen. Um die Bandbreite der möglichen Nachfrageentwicklungen abzudecken, wurden verschiedene Nachfrageszenarien entwickelt. Für eine grobe quantitative Nachfrageabschätzung wurden zunächst die Daten der Bevölkerungsprognose mit den Zielsetzungen des Landes Berlin zum Modal-Split- Anteil des ÖPNV verschnitten. Es wurden drei Nachfrage-Szenarien (untere, mittlere und obere Variante) entwickelt. Der Betrachtungszeitraum vom 31.12.2007 bis zum 31.12.2018 ergab sich zum einen aus dem seit Anfang 2008 weitgehend unveränderten gesamthaften Leistungsvolumen des innerstädtischen ÖPNV und zum anderen aus der Laufzeit des NVP. Die Bevölkerungsentwicklung wurde entsprechend der unteren, mittleren und oberen Variante der Bevölkerungsprognose den jeweiligen ÖPNV- Szenarien zugeordnet. In allen Szenarien wurde von einer konstanten Wegehäufigkeit und Mobilitätsquote ausgegangen. Künftig wird zwar eine Veränderung des Altersaufbaus der Bevölkerung stattfinden, bei der hohe Altersgruppen mit einer vergleichsweise geringeren täglichen Wegezahl an Bedeutung gewinnen werden. Allerdings war trotz zunehmender Alterung der Gesellschaft in den Jahren 2002 bis 2008 deutschlandweit sogar ein leichter Anstieg der durchschnittlichen Mobilitätsquote und Wegehäufigkeit zu verzeichnen. Dieser resultierte „hauptsächlich aus dem wachsenden Anteil an mobilen älteren Personen im Alter von 60 Jahren und älter und aus der gleichzeitigen Zunahme an Wegen pro Person speziell in dieser Altersgruppe. Das heißt: 2008 gehen nicht nur mehr ältere Menschen aus dem Haus als 2002, sondern jeder Einzelne von ihnen geht auch häufiger aus dem Haus, als dies noch sechs Jahre zuvor der Fall war.“ [6] Der Modal-Split-Anteil des ÖPNV wurde in Anlehnung an die Zielvorgaben des StEP Verkehr variiert. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass die Erreichung des Zielwertes von weiteren Entwicklungen im Land Berlin abhängig ist und nicht zuletzt auch von der Förderung entsprechender Push- und Pull-Faktoren. Bei der unteren Variante bleibt der ÖPNV-Anteil unverändert. Für die obere Variante wird das Erreichen des Zielwertes des StEP Verkehr (plus zwei Prozentpunkte) für den 31.12.2018 angenommen. In der mittleren Variante wird von einer Steigerung des ÖPNV-Anteils um einen Prozentpunkt ausgegangen. Hinsichtlich künftiger Preiseffekte im ÖPNV wird im Rahmen dieser Betrachtung 3.200.000 3.300.000 3.400.000 3.500.000 3.600.000 3.700.000 3.800.000 3.900.000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Prognose Obere Variante Prognose Mittlere Variante Prognose Untere Variante Reale Bevölkerungsentwicklung Ist-Daten 2007-2013: Amt für Statistik Berlin-Brandenburg - Daten des Einwohnermelderegisters (EWR), Stand jeweils zum 31.12. Prognose 2011-2030: SenStadtUm - Bevölkerungsprognose auf Grundlage EWR Laufzeit NVP 2014-2018 Bild 2: Bevölkerungsentwicklung Berlin 2007-2030; Realentwicklung bis 2013, Prognose 2011-2030 904,0 832,3 925,4 922,0 936,5 937,4 947,3 370,5 388,1 371,0 376,0 382,8 395,0 402,0 18,6 20,8 21,1 21,3 19,8 23,9 k.A. 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fahrgastnachfrage in Mio. Regionalverkehr*** S-Bahn Berlin GmbH** BVG AöR* * Fahrgastfahrten Unternehmen ** Berlin und Brandenburg *** alle Unternehmen, ab 2008 Daten: Meldungen der Unternehmen an den Aufgabenträger Bild 1: Entwicklung der Fahrgastzahlen im Berliner ÖPNV 2007-2013 POLITIK Verkehrsplanung Internationales Verkehrswesen (67) 1 | 2015 14 keine bedeutende positive oder negative Nachfragebeeinflussung angenommen. Die Ergebnisse für die drei Szenarien werden in der Tabelle 1 dargestellt. Demnach ergibt sich für das Jahr 2018 eine Nachfragesteigerung zwischen 147 000 (+ 5 %) bis 460 000 (+ 17 %) Wegen pro Tag im Vergleich zum Jahr 2007. Im Rahmen des NVP wurde entsprechend einer vorsichtigen und konservativen Abschätzung eine durch Bevölkerungszunahmen generierte Nachfragesteigerung zwischen der unteren und der mittleren Variante angenommen. Neben dem Bevölkerungswachstum kommen weitere Treiber von Mehrbedarf und Nachfrage hinzu. Zu diesen gehören vor allem die wachsende Bedeutung des Tourismus, die positive Entwicklung des Arbeitsmarktes mit einer Intensivierung der berufsbedingten Wege und der Pendlerverflechtungen mit dem Umland sowie die zusätzlichen Erschließungsbedarfe neuer Wohn- und Gewerbestandorte. Die aus diesen Entwicklungen entstehenden Mehrbedarfe wurden in einem zweiten Berechnungsschritt qualitativ abgeschätzt. Schließlich wurden die noch vorhandenen Kapazitätsreserven sowie die geringen Spielräume zur Umgestaltung des bestehenden Angebots berücksichtigt. In Summe ergab sich für die einzelnen ÖPNV- Verkehrsmittel hieraus ein Angebots-Mehrbedarf in Bezug auf das Leistungsvolumen von rund drei bis sieben Prozent (Regionalverkehr: + 6 %, S-Bahn (nur Berlin): + 7 %, U- Bahn: + 3 %, Straßenbahn: + 3 %, Bus: + 4,5 %). Die größeren Mehrleistungen im Regional- und S-Bahn-Verkehr resultieren aus infrastrukturbedingten Angebotsmaßnahmen. Höhere Werte im Busverkehr resultieren aus den zusätzlichen Erschließungsaufgaben, die insbesondere der Busverkehr aufgrund der kurzfristigen Anpassbarkeit übernimmt. Erste Umsetzungsschritte Die Mehrleistungen sollen schrittweise in den nächsten Jahren umgesetzt werden. Für den ÖPNV-Leistungsaufwuchs in der wachsenden Stadt ergibt sich ein entsprechender zusätzlicher Finanzierungsbedarf. Für die Jahre 2014 und 2015 hat das Abgeordnetenhaus von Berlin diesen zusätzlichen Bedarf mit dem Beschluss des Doppelhaushaltes 2014/ 15 bewilligt. Auf Basis der beschlossenen zusätzlichen Mittel wurden im Jahr 2014 schrittweise Mehrleistungen bei Bus, Straßenbahn und U-Bahn auf insgesamt rund 50 Linien umgesetzt. Die Maßnahmen konzentrierten sich dabei auf folgende Schwerpunkte: zeitliche Ausweitung dichter Takte (z. B. Verlängerung der Früh- und Spät-Hauptverkehrszeit), Taktverdichtungen in der Hauptverkehrszeit, zusätzliche Fahrten im Abend- und Nachtverkehr (zeitlich veränderte Nachfrage infolge von Tourismus sowie Einkaufs- und Freizeitverkehren) sowie Zusatzleistungen am Wochenende (insbesondere in Reaktion auf höhere Nachfrage im Einkaufsverkehr am Samstagnachmittag und -abend). Fazit und Ausblick Eine der Nachfrage angemessene Angebotsentwicklung ist erforderlich, um die Zugänglichkeit, Nutzbarkeit sowie die Qualität des ÖPNV auch in der wachsenden Stadt zu sichern. Eine Angebotausweitung ist darüber hinaus auch Grundlage dafür, die für den ÖPNV positive Entwicklung der Rahmenbedingungen zu nutzen und die sich ergebenden Fahrgastpotenziale auszuschöpfen. Hierdurch können weitere Modal-Split-Verlagerungen hin zum ÖPNV und damit verkehrspolitische, soziale und umweltbezogene Ziele des Landes Berlin erreicht werden. Bei den zeitnahen, bereits erfolgten Mehrbestellungen konnten noch nicht alle Linien und Zeiträume, bei denen Bedarf für zusätzliche Kapazitäten besteht, berücksichtigt werden. Zum einen bestehen hier insbesondere im Schienenverkehr Einschränkungen durch die Fahrzeugverfügbarkeit. Gerade in der Hauptverkehrszeit sind bereits alle verfügbaren Fahrzeuge im Einsatz und eine kurzfristige Beschaffung zusätzlicher Fahrzeuge ist nicht möglich. Des Weiteren decken die im Doppelhaushalt 2014/ 2015 bewilligten zusätzlichen Mittel den Bedarf an ÖPNV-Leistungen in der wachsenden Stadt noch nicht vollständig ab. Ein weiterer Mittelaufwuchs in den Folgejahren sowie eine künftige Beschaffung zusätzlicher Fahrzeuge sind daher zwei wesentliche Voraussetzungen, um den ÖPNV in Berlin langfristig entsprechend des Bedarfs der wachsenden Stadt und der politischen Zielsetzungen weiterentwickeln zu können. Die Aussagen des Nahverkehrsplans bieten hierfür eine wichtige Grundlage. ■ QueLLeN [1] Senatsverwaltung für Stadtentwicklung 2010: Mobilität in Berlin - Bilanz zum Personenverkehr in der Stadt (SrV 2008) [2] Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt 2014: Mobilität der Stadt - Berliner Verkehr in Zahlen 2013 [3] Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt 2014: Nahverkehrsplan Berlin 2014 - 2018 [4] Amt für Statistik Berlin-Brandenburg - Bevölkerungsstatistik (auf Basis Einwohnerregisterstatistik) [5] Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt 2013: Bevölkerungsprognose für Berlin und die Bezirke 2011-2030 auf Grundlage EWR [6] infas und DLR 2010: Mobilität in Deutschland 2008 - Ergebnisbericht Benjamin Tiedtke, Dipl.-Ing. Verkehrswesen Center Nahverkehr Berlin (CNB), Berlin tiedtke@cnb-online.de diana Runge, Dipl.-Ing. Stadt- und Regionalplanung Center Nahverkehr Berlin (CNB), Berlin runge@cnb-online.de 2007 2018 - Szenarien Untere Variante Mittlere Variante Obere Variante Bevölkerung* 3 350 000 3 540 000 3 600 000 3 650 000 Wege pro Person und Tag** 3 Anteil des ÖPNV*** 27 % 27 % 28 % 29 % ÖPNV-Wege pro Tag**** 2 717 000 2 864 000 3 020 000 3 177 000 Veränderung ÖPNV- Wege pro Tag 2007-2018 absolut**** - 147 000 303 000 460 000 Veränderung ÖPNV- Wege pro Tag 2007-2018**** - + 5 % + 11 % + 17 % * 2007: Bevölkerungsstand 31.12.2007 nach [4]; 2018: gerundete Werte nach [5] ** Wert aus [2], die Zahl der Wege wird im Zeitverlauf als konstant angenommen, siehe Text *** 2007: Wert aus [1], 2018: Variantenbildung auf Grundlage StEP-Verkehr-Ziel für 2025, siehe Text **** eigene Berechnungen, alle Werte gerundet Tabelle 1: Szenarien Entwicklung ÖPNV-Nachfrage