Internationales Verkehrswesen (67) 3 | 2015 19 Infrastrukturprojekte POLITIK Termintreu und kostensicher? Zum ofensiven Umgang mit Realisierungsrisiken im Vergabeverfahren großer öfentlicher Infrastrukturprojekte Großprojekte, öfentliche Hand, Realisierungsrisiken, Ausschreibung, Risikomanagement An schlechte Nachrichten zu jahrelangen Terminverzögerungen und erheblichen Kostenüberschreitungen bei großen Infrastrukturprojekten ist man in Deutschland gewöhnt: Es wird teurer und dauert wieder einmal länger als gedacht. Doch sollen wir uns damit zufriedengeben? Oder können die Ursachen der ofensichtlich unbefriedigenden Situation gar von vornherein vermieden werden? Der vorliegende Artikel skizziert einen Lösungsansatz zum Umgang mit vorhersehbaren Risiken in der Realisierung öfentlicher Infrastrukturprojekte, der schon beim Vergabeverfahren der Projekte ansetzt. Damit konkretisiert der Ansatz die Forderung nach einem frühzeitigen und kontinuierlichen Risikomanagement, die von der „Reformkommission Bau von Großprojekten“ am Bundesverkehrsministerium in ihrem Endbericht vom Juni 2015 aufgestellt worden ist 1 . Der Autoren: Korbinian Leitner, Alexander Neumann A uf der Baustelle begegnet uns die Realität: Große Infrastrukturprojekte wollen realisiert werden, und erst dann zeigt sich, wie viel das Papier wert ist, auf dem die Pläne gedruckt sind [1]. Noch immer vernachlässigt die öfentliche Hand die Risiken in der Realisierung großer Infrastrukturprojekte, die nach Überzeugung der Autoren bereits in der Ausschreibung berücksichtigt werden müssen. Unter dem Begrif der Realisierungsrisiken sind Unwägbarkeiten bei der konkreten bautechnischen Umsetzung zu verstehen, die wiederum die termingerechte und kostensichere Realisierung des Gesamtprojektes gefährden [2]. Oft sind den Beteiligten solche Risiken bekannt und darüber hinaus in ihrer Wirkung vorhersehbar. Doch geht man bei den Ausschreibungen nach wie vor davon aus, dass die bautechnische Realisierung eines Vorhabens unter Idealbedingungen, also ohne störende Einlüsse und Ereignisse, vonstattengeht. Bis heute bewerten öfentliche Vergabestellen in Deutschland die Angebote daher allein nach den Kriterien Preis und Technik und wundern sich, wenn die Umsetzung dann nicht so klappt, wie geplant. Realisierungsrisiken Die mit der baulichen Realisierung der großen und oft komplexen Vorhaben verbundenen Risiken inden im Vergabeverfahren nur geringe Beachtung. Und das, obwohl sie unmittelbar die ursächlichen Treiber für die so häuig beklagten Terminverzögerungen und Baukostensteigerungen sind. Beispiel: Für die Verbreiterung einer Autobahn besteht das Risiko, dass ein benötigtes Grundstück erst verspätet zur Verfügung steht. Bei Eintreten dieses Risikos verzögert sich der Baufortschritt, und die Bauindustrie hat ein gutes Argument, in Zeit und Geld nachzufordern. Beide Parteien, die ausschreibende öfentliche Stelle wie auch der private Auftragnehmer, schlittern sehenden Auges in eine Konliktsituation, die von nachträglichen Forderungen bis hin zu gerichtlichen Auseinandersetzungen geprägt ist. Wie geht man also um mit erfolgsgefährdenden Realisierungsrisiken? Risikovorsorge Die efektive Bewältigung von Risiken setzt bei der Vorbeugung an. Das ist bei bautechnischen Realisierungsrisiken nicht anders. Unliebsamen Überraschungen kann nur dann erfolgreich begegnet werden, wenn im Voraus und in ofensiver und transparenter Weise Projektrisiken analysiert und bewertet werden. Auf diese Weise erhält man einen Eindruck über das Risikoproil des Projektes und kann das Vorhaben dahingehend einschätzen. Die Wirksamkeit für den Projekterfolg ist allerdings nur dann gegeben, wenn das Thema Risikomanagement bereits in der Ausschreibung verankert ist und hierbei eine wortwörtlich entscheidende Rolle spielt. Wird also bei der Vergabe eines Vorhabens neben den Kriterien Preis und Technik ein neues, drittes Kriterium Risikomanagement etabliert, signalisieren öfentliche Auftraggeber ihre Entschlossenheit für dieses erfolgsentscheidende Thema der Realisierungsrisiken und Risikovorsorge. Dabei ist die Gewichtung des neuen Kriteriums gegenüber den beiden herkömmlichen Kriterien Preis und Technik ausschlaggebend. Risikomanagement wird nur dann ernst genommen, wenn es für die Vergabeentscheidung von Bedeutung ist. Beispiel Niederlande Wie lässt sich dies in der Vergabepraxis umsetzen? Unser Nachbarland Niederlande macht es vor, völlig unabhängig davon, ob konventionell die reine Bauleistung beauftragt oder ganzheitliche Leistungen über den Lebenszyklus als Konzession vergeben werden [3]. Dort fordern die Vergabestellen bei Infrastrukturprojekten bereits in einer sehr frühen Phase einen sogenannten Risikomanagementplan. Die Bieter sind aufgefordert, zu projektbezogenen Risikotatbeständen Stellung zu nehmen. Sie sollen organisatorische, prozessuale und technische Maßnahmen entwickeln, wie sie selbst - die privaten Bieter und späteren Auftragnehmer - diese projektspeziischen Risiken bei der Umsetzung des Vorhabens verringern oder vermeiden können. In der Regel werden sechs bis zwölf bedeutsame Einzelrisiken behandelt. Die Bieter analysieren die Risikotatbestände und setzen sich intensiv mit der jeweiligen Situation auseinander. Darauf aufbauend entwickeln sie Maßnahmen, um Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadenshöhe des betrefenden Risikos zu reduzieren oder - wenn möglich - gänzlich zu vermeiden. Die Vorschläge werden im wettbewerblichen Dialog besprochen und auf ihre Wirksamkeit hin ausgelotet. Damit erarbeiten öfentliche Hand und privater Partner Politik Infrastrukturprojekte Internationales Verkehrswesen (67) 3 | 2015 20 Hand in Hand die Basis für einen ofensiven Umgang mit den wesentlichen Realisierungsrisiken eines Infrastrukturprojektes. Risikomanagementplan Nach niederländischem Muster sind die Anforderungen an einen Risikomanagementplan hoch. So ist etwa jede vorgeschlagene Maßnahme zur Bewältigung eines Risikos „smart“ zu formulieren, das heißt sie muss speziisch sein, messbar, akzeptabel, durchführbar und mit einer Zeitvorgabe versehen. Nur dann gibt es volle Punktzahl. Zusätzlich ist die Wirksamkeit abzuschätzen, also welchen positiven Efekt die Maßnahme hinsichtlich Zeit, Geld und Verfügbarkeit der Anlage voraussichtlich erzielen wird. Pro Risiko gibt es in der schriftlichen Darlegung nur begrenzt Platz, eben oft nur eine DIN A4-Seite. Damit wird ein solcher Risikomanagementplan sehr schnell präzise und konkret. Schwammige Angaben führen hier nicht zum Ziel. Einschätzung der Risikoefekte Die Bewertung der Risiken und die Einschätzung der Efekte bei Eintreten des Risikos kann anhand eines Kriterienkatalogs erfolgen. Neben der Eintrittswahrscheinlichkeit und den Kosten materieller Schäden können zusätzlich die Auswirkungen auf den Bauzeitplan und auf die Verfügbarkeit der Infrastrukturanlage untersucht werden (Weitere Kriterien können sein: die Auswirkungen auf die Qualität der Ausführung, die Umwelt, die Sicherheit in der Nutzung der Anlage oder die Gesundheit der Anrainer). Der Vergleich der Situation vor und nach der Durchführung einer Maßnahme zeigt, welchen Efekt die jeweilige Maßnahme zur Risikobewältigung vermutlich hat. In folgendem Vorschlag eines Kriterienkatalogs werden zu jedem Aspekt sechs mögliche Zustände deiniert, denen jeweils ein Geldbetrag in Euro zugeordnet ist (Tabelle 1). Gewichtung Für die Auswahl des bevorzugten Bieters ist der Risikomanagementplan in den Niederlanden von wortwörtlich entscheidender Bedeutung. Im zweistuigen Vergabeverfahren des wettbewerblichen Dialogs erfolgt die Reduzierung der Anzahl Bieter für die zweite Phase (Shortlisting) ausschließlich auf Basis des eingereichten Risikomanagementplans. Die Aspekte Preis und technische Lösung spiegeln sich nur indirekt in den darin vorgeschlagenen Maßnahmen wider. Um die Ernsthaftigkeit der Risikovorsorge zu untermauern, ist festgelegt, dass einmal gemachte Zusagen später nicht zurückgenommen werden können. Überdies wird für den Gewinner der Ausschreibung sein Risikomanagementplan Bestandteil des Vertrages und rechtlich bindend. Die vorgeschlagenen Maßnahmen zur Risikobewältigung sind also Teil der zu erbringenden Gesamtleistung. kosten der Risikovorsorge Die Kosten der Maßnahmen zur Risikovorsorge variieren je nach Art und Intensität ihrer Umsetzung. Einige Maßnahmen werden sich bis zu einem gewissen Grad, etwa mit geschickter Organisation und Bauablaufplanung, ohne zusätzliche Kosten realisieren lassen und haben damit keinen Einluss auf den Angebotspreis. Erfahrung, Scharfsinn und Einfallsreichtum in der technischen Realisierung zahlen sich hier für den Bieter aus. Andere Vorschläge zur Risikoreduzierung werden mit zusätzlichen Kosten verbunden sein und damit das Angebot verteuern. Zumindest auf den ersten Blick. Die Rechnung ist einfach: Solange die Vorsorgekosten unter dem zu erwartenden Schaden bleiben, sind sie für die Projektrealisierung insgesamt vorteilhaft und sollten von der öfentlichen Hand beauftragt werden. Die Alternative dazu sind unkalkulierbare Nachforderungen und erhebliche zeitliche Verzögerungen. Billig einzukaufen heißt im vorliegenden Fall eben auch, riskant einzukaufen. Wertungsmechanismus In den Niederlanden erhalten die Bieter auf ihren Risikomanagementplan einen iktiven Euro-Betrag gutgeschrieben, der die Bedeutung der Risikobewältigung für den Auftraggeber widerspiegelt. Dieser (iktive) Betrag wird bei der Wertung vom tatsächlichen Angebotspreis abgezogen. Die Bieter erhalten damit in Abhängigkeit von der Qualität ihrer Vorsorgemaßnahmen einen Abschlag auf ihren Angebotspreis. Je besser der Risikomanagementplan bewertet wird, desto höher ist der Abschlag. Der eigene Angebotspreis beinhaltet selbstredend die Kosten der vorgeschlagenen Maßnahmen. Ausschlaggebend für die Reihung der Angebote ist demnach der so verbleibende Nettoangebotspreis. Vergabepraxis in Deutschland Für die deutsche Vergabepraxis wären für ein solches Vorgehen einige Vorbereitungen nötig. Auf beiden Seiten, sowohl bei der ausschreibenden öfentlichen Stelle als auch den privaten Bietern, müssten sich die Akteure mit dem neuen Kriterium „Risikomanagement“ vertraut machen. Sie müss- Eintrittswahrscheinlichkeit „p(R)“ # Efekt Wirkung 0 nicht möglich 0 % 1 fast nie 1 % 2 unwahrscheinlich 5 % 3 selten 10 % 4 reelle Chance 25 % 5 fast sicher > 50 % Die Einordnung nach dem Grad der Gewissheit eines Schadensereignisses reicht von „nicht möglich“ bis „fast sicher“. Ereignisse mit einer Wahrscheinlichkeit von über 50 % werden als nahezu sicheres Ereignis gewertet. kosten „k“ (in Euro) # Efekt Wirkung 0 keine 0 1 sehr niedrig 50 000 2 klein 250 000 3 mittel 1 250 000 4 hoch 5 000 000 5 sehr hoch > 25 000 000 Risikotatbestände können bei Eintreten materielle Schäden - Kosten - in unterschiedlicher Höhe verursachen. Die Einordnung der Kosten erfolgt von „keine Kosten“ bis hin zu „sehr hohe Kosten“. Bauzeit „Z“ (Fertigstellungstermin) # Efekt Wirkung Euro 0 keinen 0 0,00 1 sehr klein < 1 Tag 250 000 2 klein 1 Tag - 1 Woche 1 250 000 3 mittel 1 Woche - 1 Mon 5 000 000 4 groß 1 - 3 Monate 15 000 000 5 sehr groß > 3 Monate 50 000 000 Projektrisiken können bei Eintreten eine zeitliche Verzögerung des Bauablaufs mit sich bringen. Die Größenordnung des materiellen Schadens in Euro ergibt sich anteilig aus dem Gesamtbauvolumen und der geplanten Bauzeit. Verfügbarkeit „V“ (kosten in Euro) # Efekt Wirkung 0 keinen 0 1 sehr klein 5000 2 klein 25 000 3 mittel 100 000 4 groß 1 000 000 5 sehr groß > 5 000 000 Schadensereignisse können die Verfügbarkeit der Infrastrukturanlage einschränken. Je nach Dauer und Umfang der Einschränkungen ergeben sich Nichtverfügbarkeiten der nebenstehenden Stufen von 0 bis 5. Tabelle 1: Vorschlag eines Kriterienkatalogs zur Risikobewältigung Internationales Verkehrswesen (67) 3 | 2015 21 Infrastrukturprojekte POLITIK ten verstehen lernen, dass Risikovorsorge auf die Qualität der Leistungserbringung abstellt, die sich wiederum neben der rein bautechnischen Realisierung durch den Zeitpunkt der Verfügbarkeit der Infrastrukturanlage und der Einhaltung des Kostenrahmens ausdrückt. Das europäische und deutsche Vergaberecht geben den ausschreibenden Stellen den notwendigen Freiraum, das Verfahren und die Wertungskriterien dahingehend auszugestalten (vgl.-[4]). Projekterfolg Mit der Forderung eines projektspeziischen Risikomanagementplans erwarten die Vergabestellen von den Bauirmen nichts weniger, als im schönsten Sinne unternehmerisch tätig zu werden. Das aktive Managen und Bewältigen von bautechnischen Realisierungsrisiken ist die Kernkompetenz eines Bauunternehmens. Diese Kompetenz ist per se bei jedem neuen Auftrag zur Errichtung eines neuen Bauwerks unabdingbar. Ein Bauunternehmen, das seine eigene Existenz nicht gefährden will, wird die Risiken eines Projektes verantwortungsvoll analysieren. Und genau diese Kompetenz einzufordern, ist die Voraussetzung dafür, als öfentlicher Auftraggeber Großprojekte der öfentlichen Infrastruktur künftig wieder erfolgreicher zu realisieren als bisher. ■ 1 Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, Reformkommission Bau von Großprojekten, Endbericht vom 29. Juni 2015, Berlin. QUELLEN [1] Hertie School of Governance, Großprojekte in Deutschland - zwischen Ambition und Realität, Mai 2015, www.hertie-school.org. [2] Leitner, Korbinian, 2010: Die Maut im F-Modell zur Fernstraßenfinanzierung, Martin Meidenbauer Verlagsbuchhandlung, Forum Wirtschaft 15, München. [3] Leitner, Korbinian, 2014: „Neue Wege - die ganzheitliche Beschaffung“, in: Internationales Verkehrswesen, 66. Jahrgang, Heft 4, S. 29-31. [4] Das wirtschaftlichste Angebot: Hinweise zur richtigen Gestaltung und Wertung im Vergabeverfahren, hrsg. von Bayerisches Staatsministerium für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie, Mai 2014, München. Korbinian Leitner, Dr. Projektleiter, HOCHTIEF PPP Solutions GmbH Niederlassung Transport Infrastruktur Europa, Essen korbinian.leitner@hochtief.de Alexander Neumann Managing Director, HOCHTIEF PPP Solutions Netherlands B.V., Diemen (NL) alexander.neumann@hochtief.de The TUM Department of Civil Geo and Environmental Engineering invites applications for a position as Full Professor for »Transportation Systems Engineering« to be appointed as soon as possible. The salary will consist of a base salary according to Bayerische Besoldungsgesetz (Bavarian Remuneration Act, initial payscale grade W3); candidates might be eligible for additional premiums. We are looking for a scholar of distinction with a high international reputation in design and operation of connected transportation systems. The successful candidate will have demonstrated an internationally recognized research program as well as outstanding academic records and will be expected to perform cutting-edge research in modelling and implementation of intermodal transportation systems. The research topics dealing with the development of system architectures, integrated modelling of complex dynamic systems, technologies and operation of public transportation systems as well as digitalization and (partial) automation of transportation are of particular interest. A proven ability to attract competitive national and international funding is expected. In addition to providing strong, committed leadership and inspiration in research, the candidate will also be expected to actively contribute to the ongoing development of the university’s research and teaching program, support the promotion of young scientists and participate in university boards and committees. The regulations according to “TUM Faculty Recruitment and Career System” (http: / / www.tum.de/ faculty-tenure-track) apply. Teaching assignments include courses in the subject area and the basic courses ofered by the department as well as courses for other academic TUM departments. Prerequisites for this position are a university degree, a doctoral degree, teaching skills at university level, and additional academic achievements (according to Art. 7 and Art. 10 III BayHSchPG). Candidates for this position should be aged 51 or under at the time of appointment; exceptions to this rule might be possible. The ability to teach in English is a prerequisite for TUM Professors. As part of the Excellence Initiative of the German federal and state governments, TUM is pursuing the strategic goal of substantially increasing the diversity of its faculty. As an equal opportunity and airmative action employer, TUM explicitly encourages nominations of and applications from women as well as from all others who would bring additional diversity dimensions to the university’s research and teaching strategies. Preference will be given to disabled candidates with essentially the same qualiications. The TUM Munich Dual Career Oice provides support for dual career couples and families. Applications accompanied by supporting documentation in English (CV, certiicates, credentials, list of publications, 3 selected reprints and a short statement with a max. of 1,000 characters describing their novelty impact, list presentation of research strategy, list of courses taught, statement on teaching strategy and teaching philosophy, third-party funding, as well as the names and addresses of at least 3 references) should be submitted by September 30, 2015 to: Dean, Department of Civil Geo and Environmental Engineering Technische Universität München Arcisstr. 21, 80333 München (Germany) E-Mail: dekanatbgu@tum.de