Internationales Verkehrswesen (67) 3 | 2015 80 Parkraumbewirtschaftung in chinesischen Metropolen Auswertung eines Pilotprojekts in Shenzhen Parksuchverkehr, China, Megastadt, Metropolregion Die mangelhafte Bewirtschaftung öfentlichen Parkraums führt in vielen chinesischen Städten zu chaotischen Parksituationen und einem bis zu 30% höheren Verkehrsaufkommen durch Parksuchverkehr. Dabei kann eine stadt- und umweltverträgliche Organisation des ruhenden Verkehrs bestehende Verlagerungs- und Vermeidungsstrategien im Stadtverkehr erheblich unterstützen. Das im Perllussdelta gelegene Shenzhen geht mit gutem Beispiel voran: Die innovationsstarke Megastadt zählt zu den ersten chinesischen Städten mit einer umfassenden Parkraumbewirtschaftung. Der Autor: Alexander Jung D as wirtschaftliche Wachstum der letzten drei Jahrzehnte hat die Entwicklung in den mehr als 200 chinesischen Millionenstädten positiv beeinlusst, aber auch zu einem massiven Anstieg des motorisierten Individualverkehrs geführt. Allein zwischen 2000 und 2008 hat sich die Anzahl der chinesischen PKW auf weit über 100 Mio. versechsfacht. Mit einem jährlichen Zuwachs von rund 15 Mio. Privatfahrzeugen bleibt die Tendenz insbesondere in den Städten weiterhin stark steigend. Eine Entwicklung, die neben Luftqualität, Verkehrsluss und Verkehrssicherheit insbesondere auch den ruhenden Verkehr schwerwiegend beeinträchtigt. Parkraummanagement ist der erste-Schritt zur Minderung des Parkdrucks Obwohl Parkraummanagement - im Sinne der Bewirtschaftung von Parkplätzen im öffentlichen Straßenraum - zur Vermeidung und Verlagerung von PKW-Wegen im Stadtverkehr beitragen könnte, wird das Thema von den chinesischen Kommunalbehörden oftmals gar nicht oder nur oberlächlich behandelt. Ein zentrales Problem besteht darin, dass viele Städte vorschnell von einem Mangel an Parkraum ausgehen. Das durch eine unzureichende Bewirtschaftung aufkommende Parkchaos lässt die Städte neuen Parkraum schafen, um der augenscheinlich hohen Nachfrage gerecht zu werden. Eine folgenschwere Fehleinschätzung, die bestehende Probleme nicht löst und sich durch ein Überangebot an Parkraum sogar negativ auf das Verkehrsaukommen auswirken kann. Dabei wird zumeist nicht erkannt, dass Parken innerhalb der Städte ein kleinräumiges Problem darstellt und insbesondere öfentlich zugängliche Parkierungsanlagen in Form von Parkhäusern und Tiefgaragen ausreichend Kapazitäten bieten. Es besteht somit in vielen Fällen kein Deizit im Hinblick auf das Parkraumangebot, sondern vielmehr auf die eiziente Steuerung der Nachfrage. Ein unter dem Bedarf liegendes Angebot an Parkraum besteht meist nur in dicht besiedelten innerstädtischen Wohngebieten mit stark begrenztem öfentlichem Mobilität Parkraumbewirtschaftung Foto: Daniel Bongardt Internationales Verkehrswesen (67) 3 | 2015 81 Parkraumbewirtschaftung MOBILITÄT Straßenraum und fehlenden Parkierungsanlagen. Hier führt die hohe Nachfrage insbesondere während der Abendstunden und über Nacht zu einem Nachfrageüberhang, der entsprechende Maßnahmen (z. B. Vergabe von Bewohnererparkausweisen) erfordert. Ein zusätzlicher Treiber für die Parkprobleme in chinesischen Städten ist die mangelhafte Überwachung öfentlicher Parkplätze. Illegales Parken auf Fahrbahnen sowie auf Rad- und Fußgängerwegen behindert nicht nur den Verkehrsluss, sondern schränkt vor allem nichtmotorisierte Verkehrsteilnehmer dramatisch ein (Bild 1). In vielen Städten fällt die Parkraumüberwachung unter die Verantwortung der Polizei, die wiederum entsprechende Ordnungskräfte beschäftigt. Dennoch tragen häuige Kapazitätsengpässe und schlecht ausgebildetes Personal immer wieder dazu bei, dass große Lücken bei der Überwachung des öffentlichen Parkraumes entstehen und Falschparker nicht belangt werden. Aus illegalem Parken wird somit gebührenfreies Parken, was eine eiziente Parkraumbewirtschaftung unmöglich macht. Parkraummanagement in Shenzhen - ein Pilotprojekt In der Diskussion über die Zukunftsperspektiven des Stadtverkehrs in China nimmt Shenzhen eine Vorreiterrolle im Hinblick auf den ruhenden Verkehr ein. Während in vielen anderen chinesischen Städten die Organisation des Parkraumangebots weitgehend intransparent ist und mehr an maiöse Strukturen als an eine umfassende Bewirtschaftung erinnert, wurde in Shenzhen bereits 2013 der Prozess hin zum eizienten Parken angestoßen. Unterstützt durch internationale Experten im Bereich Parkraummanagement 1 sowie die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) 2 , wurden die neuen Parkrichtlinien federführend von der kommunalen Verkehrsbehörde Shenzhen Municipal Commission of Transport (SZMCT) sowie deren untergeordnetem Forschungsinstitut für Stadtverkehr Shenzhen Urban Transport Planning Center (SZUTPC) konzipiert. Aubauend auf den klar deinierten Zuständigkeiten konnte die Einführung des Parkraummanagements nach einer Planungsphase von nur rund einem Jahr am 1. Juli 2014 stattinden. In einem ersten Schritt wurde das gesamte Stadtgebiet von den zuständigen Behörden in drei unterschiedliche Zonen aufgeteilt. Dabei kennzeichnet Zone I die Gebiete mit der höchsten und Zone III die Gebiete mit der niedrigsten Verkehrsdichte in Shenzhen. Da sich das neue Tarifsystem überwiegend an der Verkehrsdichte orientiert, werden in Zone I die höchsten Parkgebühren erhoben (Bild 2). Weiterhin wurden auf Grundlage der Zonierung vier innerstädtische Gebiete in Zone I mit charakteristischen Problemen und unterschiedlichen Ansprüchen an das Parkraumangebot für die Pilotierung der neuen Richtlinien ausgewählt. Innerhalb der Pilotgebiete Futian (Mischgebiet), Nanshan (Mischgebiet), Zhuzilin (Gewerbegebiet) und Tianbei (Wohngebiet) wurden insgesamt 1673 Parkplätze neu beschildert und mit Parksensoren ausgestattet. Ein zentraler Baustein in der neuen Parkraumpolitik ist die Nachfragesteuerung durch die Bepreisung zuvor gebührenfreier Parkplätze im öfentlichen Straßenraum. An Werktagen schlägt dies von 7: 30 bis 21: 00 Uhr mit bis zu 5 CNY (0,73 EUR) für die erste und 10 CNY (1,46 EUR) für jede weitere halbe Stunde und an Wochenenden mit 2-CNY (0,29 EUR) für die erste und 4 CNY (0,58 EUR) für jede weitere halbe Stunde zu Buche. Eine maximale Tagesgebühr gibt es nicht. Shenzhen zählt somit zu den Städten mit den höchsten Gebühren für öfentliches Parken in China. Vorgaben für privatwirtschaftliche Parkierungsanlagen wurden bislang noch nicht bekanntgemacht. Ein Bürgerbeteiligungsprozess in Form von zwei im Juli und Oktober 2014 durchgeführten öffentlichen Anhörungen wird als Grundlage für die Konzeptionierung von Richtlinien für öfentlich zugängliche Parkierungsanlagen herangezogen. Bis zu der Einführung entsprechender Vorgaben herrscht ein ofener Wettbewerbsmarkt für die Betreiber. Auch in Bezug auf die Zahlungsmethoden wird Shenzhen dem Ruf als eine der innovationsstärksten Städte in China gerecht. Mit der App „ 宜停 ” (einfaches Parken) können Parkplatznutzer bargeldlos mit dem Bild 1: Alltägliches Bild in vielen chinesischen Städten: Dreiste Falschparker behindern nichtmotorisierte Verkehrsteilnehmer. Foto: Daniel Bongardt Bild 2: Übersicht der Parkgebühren in Shenzhen Quelle: Shenzhen Municipal Commission of Transport (SZMCT) Internationales Verkehrswesen (67) 3 | 2015 82 Mobilität Parkraumbewirtschaftung Smartphone bezahlen und die Parkdauer nach Bedarf verlängern. Alternativ kann über eine speziell eingerichtete Hotline per Kreditkarte bezahlt werden. Dies steigert nicht nur den Komfort auf Nutzerseite, sondern ermöglicht es den zuständigen Behörden, wichtige Daten zur weiteren Entwicklung des Parkraummanagements zu generieren. Darüber hinaus leistet die App einen zusätzlichen Beitrag zur Reduzierung des Parksuchverkehrs, da freie Parkplätze bereits zuvor auf dem Smartphone erkennbar sind (Bild 3). Aufgrund negativer Erfahrungswerte in Peking und Shanghai, wo externe Privatunternehmen für die Gebührenerfassung zuständig waren, verwaltet die Kommunalregierung in Shenzhen die Parkgebühren in eigener Verantwortung. Dabei ließen alle Einnahmen ausschließlich in den Betrieb und die Überwachung der Bewirtschaftung sowie in deren Ausweitung auf das gesamte Stadtgebiet. Eine Bilanzierung der Einnahmen und Ausgaben der Parkgebühren wird der Öfentlichkeit jährlich zur Verfügung gestellt. Mit der Parkraumbewirtschaftung soll der PKW-Umschlag auf Parkplätzen im öffentlichen Straßenraum durch Kurzzeitparken erhöht und Langzeitparken in öfentlich zugängliche Parkierungsanlagen verlagert werden. Folglich würde der Parksuchverkehr in den betrofenen Gebieten durch die gestiegene Stellplatzwahrscheinlichkeit abnehmen. Der Erfolg der Parkraumbewirtschaftungs-Maßnahmen hängt jedoch zu einem wesentlichen Teil von der Regelbefolgung der PKW-Fahrer ab, was eine intensive und regelmäßige Überwachung des ruhenden Verkehrs voraussetzt. Um dies zu gewährleisten, wird in Shenzhen je eine Ordnungskraft pro 80 Parkplätze eingesetzt. Die Ordnungskräfte sind mit einem persönlichen digitalen Assistenten (PDA) ausgestattet, der bei der Erfassung eines nichtbezahlten Fahrzeugs ein Signal vom Parkplatzsensor empfängt (Bild 4). Illegal parkende Fahrzeuge und Nichtzahler müssen mit einem Bußgeld in Höhe von 200 CNY (29,20 EUR) rechnen. Eizientes Parken oder organisiertes Chaos? Neben der Unterstützung der Kommunalregierung bei der Implementierung des Parkraummanagements ist das Forschungsinstitut für Stadtverkehr in Shenzhen ebenfalls für die Projektevaluierung zuständig. Um die neuen Richtlinien umfassend auszuwerten und insbesondere die Parkraumbepreisung gegebenenfalls nachschärfen zu können, führte das SZUTPC eine Erhebung einen Monat vor sowie zwei Erhebungen jeweils einen und drei Monate nach der Einführung des neuen Parkraummanagements durch. Sämtliche Erhebungen wurden sowohl in den vier Pilotgebiet als auch in vier Kontrollgebieten mit ähnlicher Flächennutzung, Bevölkerungsstruktur und Verkehrsdichte durchgeführt. Die Evaluierungsergebnisse basieren somit auf ex-ante und ex-post durchgeführten Erhebungen mit den folgenden Schwerpunkten: PKW-Umschlag im öfentlichen Straßenraum Der PKW-Umschlag auf Parkplätzen im öffentlichen Straßenraum erhöhte sich um ca. 30 % in Futian und Nanshan, bis hin zu 80 % in Tianbei und Zhuzillin. Für Langzeitparker konnten somit ausreichend Anreize geschaffen werden, um diese aus dem öfentlichen Straßenraum in öfentlich zugängliche Tiefgaragen mit niedrigeren Gebühren zu verlagern. Der Belegungsgrad der Parkierungsanlagen stieg durchschnittlich um 22 %. Insbesondere tagsüber an Werktagen konnte eine deutlich höhere Belegung der Anlagen erzielt werden. Im Umkehrschluss erhöhte sich der PKW-Umschlag der Kurzzeitparker auf Parkplätzen im öfentlichen Straßenraum um 49 % mit einer durchschnittlichen Parkdauer unter einer Stunde. Innerhalb der Kontrollgebiete ohne Parkraumbewirtschaftung konnte während des Erhebungszeitraums keine nennenswerte Veränderung des PKW-Umschlags beobachtet werden. illegales Parken Illegales Parken im öfentlichen Straßenraum führte vor allem während der abendlichen Nachfragespitzen an Werktagen zu einer massiven Behinderung des Verkehrslusses. Der verstärkte Einsatz von Ordnungskräften sowie neuer Technologien zur Gebührenerhebung und Parkraumüberwachung führte mit ca. 92 % zu einer nahezu vollständigen Reduzierung illegalen Parkens. Aufällig ist jedoch, dass auch in den Kontrollzonen eine deutliche Reduzierung der Falschparker um 45-57 % beobachtet werden konnte. Der Grund hierfür liegt in der Vorbereitung der Gebiete auf die-Einführung des neuen Parkraummanagements. Obwohl der öfentliche Parkraum hier weder bewirtschaftet noch überwacht wurde, konnten potenzielle Falschparker bereits durch die Beschilderung und Markierung der Parkplätze abgeschreckt werden. Durchschnittsgeschwindigkeit und treibhausgasemissionen Infolge der Nachfrageverlagerung sowie der Reduzierung illegalen Parkens konnte die PKW-Durchschnittsgeschwindigkeit innerhalb der Pilotgebiete spürbar um rund 13 % erhöht werden (Bild 5). Die hierdurch erzielte Optimierung des Verkehrslusses wirkte sich zudem positiv auf die Treibhausgasemissionen des motorisierten Individualverkehrs aus. Während die verkehrsbezogenen Treibhausgasemissionen in den Kontrollzonen um 2,2 % leicht gestiegen sind, konnte in den Pilotgebieten eine Reduzierung um durchschnittlich 4,6 % erzielt werden. Bild 3: Die eigens für Shenzhen entwickelte App „ 宜停 ” (einfaches Parken) gibt Auskunft über die freien Parkplätze im ausgewählten Straßenabschnitt (hier: 5 von 9). Quelle: SZRTC Bild 4: Der PDA der Ordnungskräfte gibt Auskunft über den Zahlungsstatus belegter Parkplätze: Zahlung erfolgt (grün), Zahlung ausstehend (gelb) und Zahlung nicht erfolgt (rot). Quelle: SZRTC Internationales Verkehrswesen (67) 3 | 2015 83 Parkraumbewirtschaftung MOBILITÄT Auch wenn die Evaluierung der neu eingeführten Parkraumbewirtschaftung überwiegend positiv ausfällt, zeichneten sich einige Problemfelder ab. So konnte illegales Parken zwar stark reduziert werden, jedoch kam es bei den verbleibenden Fällen zu schweren Verkehrsbehinderungen und Blockierung der Parkplätze im öfentlichen Straßenraum (z. B. Parken zwischen den Sensoren auf zwei markierten Stellplätzen). Zudem konnte insbesondere bei Kurzzeitparkern beobachtet werden, dass mit bis zu 70 % enorm viele PKW-Fahrer keine Gebühren entrichteten, ohne mit einem Bußgeld belegt zu werden. Gemeinsam mit einem überdurchschnittlich hohen Leerstand der öfentlichen Parkplätze in den Pilotgebieten Zhuzilin und Tianbei könnten die beobachteten Probleme auf eine zu hohe Bepreisung hinweisen. Eine entsprechende Anpassung der Bewirtschaftungsmaßnahmen, beispielsweise in Form reduzierter Gebühren und diversiizierter Zahlungsmethoden, wird derzeit von der kommunalen Verkehrsbehörde in Shenzhen diskutiert. Grünes Licht für eine flächendeckende Implementierung Gesamtheitlich betrachtet erfüllte das in den Pilotgebieten eingeführte Parkraummanagement die zuvor gehegten Erwartungen nahezu ausnahmslos. Der Parkdruck im öfentlichen Straßenraum konnte durch die Nachfrageverlagerung (insbesondere von Langzeitparken) zu öfentlich zugänglichen Parkierungsanlagen deutlich gemindert werden. Zudem konnten unerwartet große Fortschritte bei der Parkraumüberwachung erzielt werden. Illegales Parken wurde durch die Bewirtschaftungsmaßnahmen drastisch reduziert, was neben der Begünstigung des Verkehrslusses zu positiven Nebenefekten für nichtmotorisierte Verkehrsteilnehmer führte. Rad- und Fußgängerwege wurden weitgehend von illegal parkenden Fahrzeugen befreit und die Qualität des Verkehrsablaufs wurde optimiert. Basierend auf den positiven Ergebnissen der Maßnahmenevaluierung entschieden sich die zuständigen Behörden für eine lächendeckende Implementierung des Parkraummanagements, die seit Januar 2015 sukzessive durchgeführt wird. Ende 2015 werden somit mehr als 45 000 öfentliche Parkplätze in Shenzhen bewirtschaftet. Es bleibt zu hofen, dass Shenzhen mit der erfolgreichen Implementierung der Parkraumbewirtschaftungs-Maßnahmen ein Umdenken der Parkraumpolitik anstoßen und eine Leuchtturmfunktion für andere chinesische Städte einnehmen kann. ■ 1 Die zuständigen Behörden wurden u.a. von Dr. Paul A. Barter unterstützt, Professor für Verkehrs- und Infrastrukturpolitik an der LKY School of Public Policy der National University of Singapore sowie Gründer des Blogs „Reinventing Parking“ (www.reinventingparking.org). 2 Die GIZ unterstützte die zuständigen Behörden im Rahmen des vom Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) geförderten Projekts „Transport Demand Management in Beijing“ (www.sustainabletransport.org). QUELLEN An, Mingying (2015): Policy Evaluation - The Impact of Parking Management in Shenzhen. GIZ China Sustainable Urban Transport Blog. URL: http: / / www.sustainabletransport.org/ policy-evaluation-the-impact-of-parking-management-in-shenzhen/ Barter, Paul A. (2015): On-Street Parking Management: An International Toolkit. Sustainable Urban Transport Project (GIZ-SUTP). Eschborn Jung, Alexander (2015): Parking in Chinese Cities: From Congestion Challenge to Sustainable Transport Solution. GIZ China Sustainable Urban Transport Blog. URL: http: / / www.sustainabletransport.org/ parking-in-chinese-cities-from-congestion-challenge-to-sustainabletransport-solution/ Strompen, Frederik; Litman, Todd; Bongardt, Daniel (2012): Reducing Carbon Emissions through Transport Demand Management Strategies. Transport Research Board (TRB). Washington, D.C., USA Alexander Jung Projektmanager, Sektor Nachhaltiger Verkehr Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, Peking (CN) alexander.jung@giz.de Bild 5: PKW-Durchschnittsgeschwindigkeit in den Pilotgebieten vor und nach der Einführung der Parkraumbewirtschaftung Quelle: SZMCT Eberhard Buhl, M.A. Redaktionsleitung Telefon (040) 23714-223 Telefax (089) 889518-75 eberhard.buhl@dvvmedia.com IHR KURZER DR AHT ZUR REDAKTION © freni/ pixelio.de