Internationales Verkehrswesen (68) 2 | 2016 12 Value Capture für Nahverkehrs-Projekte Eine aktuelle Veröffentlichung der APTA mit Beispielen Nahverkehrsangebote, Stadtentwicklung, Finanzierungsmodelle, Nutznießer-Mitfinanzierung Die „American Public Transit Association“ (APTA) vöffentlichte im August vergangenen Jahres eine Dokumentation mit Beispielen dafür, wie sich die Wertsteigerungen von Immobilien (Value Capture) infolge der Verbesserung von Nahverkehrsangeboten zum Zweck der Mitfinanzierung der Nahverkehrs abschöpfen lassen. Ein Überblick. Autor: Andreas Kossak I m August 2016 hat die „American Public Transit Association“ (APTA), das US-amerikanische Pendant zum Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV), eine Dokumentation von Beispielen für die Abschöpfung der Wertsteigerungen von Immobilien (Value Capture) infolge der Verbesserung von Nahverkehrsangeboten zum Zweck der Mitfinanzierung der Nahverkehrs veröffentlicht [1]. Einleitend wird dort auf den sich verstärkenden Trend zur Urbanisierung in den USA verwiesen. Der sei nicht zuletzt auf die Verbesserung der Nahverkehrsangebote bzw. die zunehmend praktizierte Nahverkehrsorientierte Stadtentwicklung (Transit Oriented Development - TOD) zurückzuführen. Zahlreiche Untersuchungen hätten bestätigt, dass die Nähe zu attraktiven Nahverkehrs-Angeboten den Wert von Immobilien beträchtlich steigern kann. Es sei deshalb logisch und vertretbar, einen Teil dieser Wertsteigerungen abzuschöpfen, um den Betrieb des Nahverkehrs und/ oder die Schaffung neuer Angebote mitzufinanzieren („Nutznießer-Mitfinanzierung“). Mit der Dokumentation praktizierter Beispiele soll die Anwendung des in Frage kommenden Instrumentariums beschleunigt werden. Folgende Instrumente werden explizit genannt: • Special Assessment Districts • Tax Increment Financing • Impact Fees • Joint Development Bild 1: Innenstadt von Pittsburgh, PA, mit dem Marktplatz Foto: Chris Light/ wikimedia.org POLITIK Nahverkehr in den USA Internationales Verkehrswesen (68) 2 | 2016 13 Nahverkehr in den USA POLITIK • Air Rights Sale • Split Rate Property Taxes die Instrumente Die Instrumente werden im Detail beschrieben wie folgt: Special Assessment Districts (SAD) können von lokalen Gebietskörperschaften im Bereich um die Nahverkehrsinfrastruktur eingerichtet werden. Innerhalb dieser Gebiete werden den Eigentümern spezielle Gebühren oder Steuererhöhungen auferlegt. Die Steuern können auf dem Grundstückswert, dem Umsatz, speziellen Gewerbesteuern oder anderen Wertmaßstäben basieren. Tax Increment Financing (TIF) wird ebenfalls auf der Ebene spezieller Distrikte praktiziert. Lokale Gebietskörperschaften schaffen solche Distrikte und erheben dann dort zusätzliche Steuern auf Eigentum. Die Steuer-Einnahmen für den allgemeinen Haushalt werden auf einem bestimmten Niveau gedeckelt; alle Einnahmen, die über den Deckelbetrag hinausgehen, werden dem TIF - Fond zugeführt. Impact-Fees (IF) sind Gebühren, die auf Eigentum im Bereich einer Maßnahme erhoben werden, mit der das Nahverkehrsangebot verbessert wird; das geschieht gewöhnlich in einer definierten „Value Capture Zone“. Die Einnahmen aus den Gebühren gehen an einen speziellen Fond, aus dem Mittel für Nahverkehrsprojekte in dem betreffenden Gebiet bereitgestellt werden. Diese Methode unterscheidet sich von anderen Wertabschöpfungsgebühren dadurch, dass die Mittel üblicher Weise im Voraus erhoben werden, anstatt auf künftigen Einnahmen zu basieren. Joint Development (JD) bezieht sich auf die Praxis, Grundstücke, die der Nahverkehrsgesellschaft gehören, in Partnerschaft mit Privatunternehmen zu entwickeln. Dadurch können zusätzliche Einnahmequellen für den Nahverkehr erschlossen werden. Air Rights Sale (ARS): Verkauf oder Vermietung von Rechten zur Nutzung von Flächen oberhalb oder unterhalb von Einrichtungen im Besitz der Nahverkehrsgesellschaften können Einnahmequellen eröffnen, die direkt den betreffenden Gesellschaften zufließen ähnlich, wie das bei „Joint Development“ der Fall ist, aber mit geringerem Aufwand der Beteiligung an den Vorhaben der Privaten. Split-rate property Taxes: die meisten Gebietskörperschaften wenden eine einzige Steuer auf den gesamten Wert eines Grundstücks an; das beinhaltet sowohl den Wert der Grundstücksfläche als auch den Wert der darauf befindlichen Nutzungen. Bei der Splittung werden separate Steuern auf den Wert des Landes und den Wert der Nutzungen erhoben; dabei wird das Land höher besteuert. Dadurch werden die Eigentümer zu hochwertigen Grundstücksentwicklungen angeregt. Das kann dazu beitragen, dass Gebiete mit verbesserter Nahverkehrsinfrastruktur schneller wachsen (und damit die Nahverkehrsnachfrage fördern). die dokumentierten Beispiele Einige dokumentierte Beispiele sollen diese Entwicklung unterstreichen und Anregungen geben. Pittsburgh, Pennsylvania (Split-rate property Tax) Bereits in den späten 1970er und in den 1980er Jahren hat die Stadt Pittsburgh die Steuern auf den Wert von Grundstücken (Land) im Stadtgebiet auf das 6-Fache der Steuern auf die Gebäudewerte festgelegt. Das hat die Entwicklung von Gewerbe- und Wohngebieten beträchtlich angeregt, selbst als die Stahlindustrie in Schwierigkeiten geriet. Im Gegensatz zu den meisten Regionen der USA in jener Zeit war die Entwicklung im Stadtgebiet von Pittsburgh aufgrund dessen erheblich intensiver als in den Vororten (Bild 1). Washington, D.C. Area - Silver Line (Special Assessment District) Das Metro-System von Washington ist das zweitgrößte in den USA. Die Silver Line ist eine Erweiterung um rd. 20 % Streckenlänge im Zuge des „Dallas-Korridors“. Sie wird geplant und gebaut von der „Metropolitan Washington Airports Authority“, also nicht von der Nahverkehrsgesellschaft der Metropolregion. Der Ausbau erfolgt in 2- Phasen. Phase 1 hat eine Streckenlänge von 11,6 Meilen mit 5 Stationen im Fairfax County; in Phase 2 sind es 11,5 Meilen mit 6-Stationen (einschließlich einer Station am Dallas Flughafen) in den Landkreisen Fairfax und Loundoun. In beiden Phasen des Projekts kommen Value-Capture Instrumente für die Mitfinanzierung zur Anwendung. Das Fairfax County hat in 2004 einen „special tax district“ für Gewerbe- und Industrie-Grundstücke im Bereich der Phase 1 definiert; die Sonder-Steuer beträgt 0,22 USD je 100 USD Vermögenswert. In 2009 wurde auch für Phase 2 ein „special tax district“ definiert; die dort gültige Sonder- Steuer startete bei 0,05 USD je 100 USD Vermögenswert und wurde bis zum Geschäftsjahr 2014 auf 0,20 USD je 100 USD Vermögenswert gesteigert. Das Loundoun County richtete ebenfalls einen „special tax district“ ein (unter der Bezeichnung „Metrorail Service District“), um den in seinem Gebiet gelegenen Abschnitt der Phase 2 mitzufinanzieren; die Sonder-Steuer beträgt dort 0,20 USD je 100 USD Vermögenswert. Denver, CO - Union Station Metropolitan District (TIF) Das Projekt beinhaltet ein multimodales Drehkreuz für Bus, Stadtbahn, Pendler- und Fernverkehrszüge. In 2004 haben die Wäh- Bild 2: Inkon 12-Trambahnzug der South Lake Union-Linie, Seattle Foto: ericnvntr/ wikipedia.de POLITIK Nahverkehr in den USA Internationales Verkehrswesen (68) 2 | 2016 14 ler einer Erhöhung der Umsatzsteuer um 0,4 % zur Finanzierung des Projektes zugestimmt. In 2008 hat der Stadtrat einen „Tax Increment Financing District“ geschaffen, der das Stationsgelände und seine engere Umgebung umfasst, um die Bundesdarlehen bedienen zu können. Seattle, WA - SLU streetcar (Special Assessment District) Die South Lake Union Streetcar ist eine 1,3 Meilen lange Stadtbahnstrecke, die die Innenstadt von Seattle mit dem South Lake Union Quartier verbindet (Bild 2). In 2005 wurde von den Wählern die Bildung eines „Local Improvement Districts“ (LID) akzeptiert. 98 % der Grundeigentümer in dem Gebiet haben zugestimmt, das Projekt auf diese Weise mit zu finanzieren. Über die Hälfte der Kosten des Projekts in Höhe von 25,7 Mio. EUR wurden auf diese Weise aufgebracht. Die LID-Gebühren basierten auf dem Vermögenswert, dem Grundstückstyp und der Lage bzw. Nähe zur Stadtbahnstrecke. Die Eigentümer hatten die Wahl, die Gebühr im Voraus zu entrichten oder über 18 Jahre mit einem Zinssatz von 4,4 % abzuzahlen. Das Projekt hatte den erwarteten positiven Effekt für das Quartier. Seit der- Entscheidung dafür in 2005 wurden bis- 2014 rd. 350 000 m 2 Bürofläche und 6100- Wohneinheiten innerhalb einer Zone von vier Blocks um die Stadtbahnstrecke realisiert. London, UK - Crossrail (TIF, Special Assessment) Beispiele finden sich auch außerhalb der USA, beispielsweise im Vereinigten Königreich. So berichtete ein Vertreter von Transport for London TfL bereits im Juni 2014 - im Rahmen einer unter anderem von der APTA organisierten Veranstaltung - von der innovativen Finanzierung des „Crossrail-Projekts“ in London: Mit dem Crossrail-Projekt sollen Einkaufsquartiere sowie Geschäftsviertel in ganz London und der Flughafen Heathrow miteinander verbunden werden (Bild 3). Von den dafür kalkulierten 14,5 Mrd. GBP sollen 5,2 Mrd. GBP (rd. 36 %) mit „unkonventionellen“ Instrumenten finanziert werden. Dazu zählen mehrere Value-Capture- Mechanismen. Von großen Gewerbebetrieben in London werden zusätzliche 2 % Gewerbesteuer erhoben; daraus werden Einnahmen in Höhe von rd. 4,1 Mrd. GBP für das Projekt erwartet. Ferner wurde eine kommunale Infrastruktur-Umlage für die Mitfinanzierung des Projektes eingeführt; dabei handelt es sich um eine spezielle Gebühr, die von Entwicklern bestimmter Vorhaben in London gezahlt werden muss, die in der Summe ca. 1 % des jeweiligen Projektwertes ausmacht. Dazu kommt unter anderem die Einrichtung von TIF-Strukturen entlang des Projekt-Corridors im Bereich der „Royal Docks Enterprise Zone“, die 2012 eingerichtet wurde, um die Entwicklung auf den alten Werft- und Dock-Geländen Londons zu fördern. Zusammenfassung des Berichts und Schlussfolgerungen Die APTA-Dokumentation schließt mit der Feststellung, dass der Komplex „Value Capture“ eine Reihe wirkungsvoller Finanzierungs-Werkzeuge umfasst, die seit Langem wachsende Popularität genießen. Da in den USA fußläufige „Nachbarschaften“ mit gutem Zugang zu einem qualitativ hochwertigen Nahverkehrs-Angebot immer gefragter werden, befänden sich die Städte unter zunehmendem Druck, ihre Nahverkehrsdienste zu verbessern. Dadurch würde gleichzeitig Druck auf die vermehrte Anwendung von Value-Capture-Werkzeugen entstehen, um die Verbesserungen der Nahverkehrsangebote finanzieren zu können. Das Thema ist nicht neu. Schon 2008 wurde beispielsweise eine Studie mit dem Titel „Capturing the Value of Transit“ veröffentlicht, die im Auftrag des US-Verkehrsministeriums erstellt worden war [2]. Mit der aktuellen Dokumentation der APTA erfolgt quasi eine „offizielle“ Anerkennung/ Bestätigung der Bedeutsamkeit von Value Capture durch das US-amerikanische Verkehrsgewerbe. Der Verfasser dieses Beitrags hat in [3] einen Überblick über die Vielfalt der innovativen Finanzierungsoptionen gegeben, zu denen auch die Instrumente des Value Capture gehören. Vor dem Hintergrund der Probleme der Nahverkehrs- Finanzierung in Deutschland wird es als geboten angesehen, die Nutzung und Ausschöpfung der in den betreffenden Instrumenten enthaltenen Potentiale endlich auch hier in Angriff zu nehmen. ■ LITERATuR [1] American Public Transportation Association: Value Capture for Public Transportation Projects: Examples; Policy Development and Research; August 2015 [2] Center for Transit-Oriented Development“ (CTOD): Capturing the Value of Transit; Studie im Auftrag des US-Verkehrsministeriums; November 2008 [3] Kossak, A.: Unkonventionelle Optionen zur Finanzierung des ÖPNV; In: Der Nahverkehr, 7-8 / 2013 Andreas Kossak, Dr.-Ing. Kossak Forschung & Beratung, Hamburg drkossak@aol.com Bild 3: Linienführung der Crossrail-Linie durch London Grafik: Davis Arthur/ www.crossrail.co.uk