POLITIK Schienengüterverkehr Internationales Verkehrswesen (69) 2 | 2017 12 Güterbahn zwischen Wunsch und Wirklichkeit Stimmt der rechtliche Rahmen zur Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf die Schiene? Straßengüterverkehr, Deregulierung, Wettbewerb In politischen Sonntagsreden wird regelmäßig die Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf die Schiene propagiert. Die Umwandlung zur DB AG hat die Bahn in ihrer Wettbewerbsfähigkeit nur geschwächt - sowohl von der EU-Rechtssetzung her als auch der deutschen Verkehrspolitik. Sie ist jedoch noch immer die einzig darstellbare E-Mobility-Alternative für den Güterverkehr, die es zu retten gilt, bevor es zu spät ist. Bernd H. Kortschak I mmer wieder wird in Sonntagsreden der nationalen Verkehrspolitiker, aber auch in den Weißbüchern der EU betont, wie wichtig aus übergeordneten Zielen die Verlagerung von Straßengüterverkehr auf die Schiene ist. Doch mit der Entscheidung des Umweltministeriums, Fahrdrähte für LKW auf Autobahnen in Hessen und Schleswig-Holstein zu fördern 1 , wird der Nachteil der spurgebundenen Schiene mit dem Nachteil der geringeren Querschnittskapazität verknüpft, ohne bei einer Gesamtbetrachtung einen Energie- oder Umweltvorteil zu erringen. Denn auf den Lademeter bezogen, kann auf der Schiene das doppelte Volumen und bis zum dreifachen Gewicht gegenüber dem LKW verladen werden 2 . Auch die Bevölkerungsmehrheit bevorzugt die Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf die Schiene 3 . Obwohl die deutsche Politik betont, dass auch die Ausweitung des Aktionsradius der Lang-LKW von 25,5 m Länge und der Verlängerung der Sattelauflieger auf 17,8 m für sieben Jahre die Schiene nicht benachteilige 4 , passen sie nicht mehr in die Taschenwagen. Ein weiterer 30 %-iger Produktivitätsvorteil für die Straße, wenn für den zunehmenden Anteil der Volumensgüter im Straßengüterverkehr künftig statt bisher drei nur mehr zwei LKW-Einheiten notwendig sein werden, um die gleiche Menge zu versenden, und dabei 25 % Kraftstoff und ein Drittel der Fahrer eingespart werden können. 5 Der rechtliche Rahmen Deregulierung beginnend mit Richtlinie 440/ 91 Die Öffnung der Märkte im Zuge der parallel dazu erfolgten Umsetzung des Binnenmarktkonzeptes brachte einen drastischen Preisverfall für die Schiene (Bild 1), der aber insbesondere deshalb gravierend ausfiel, weil der infolge der geringeren Netzbil- Bild 1: Erlösverfall bei Eisenbahnen auf ca. 10 % durch Umsetzung der Richtlinie 440/ 91 EWG Internationales Verkehrswesen (69) 2 | 2017 13 Schienengüterverkehr POLITIK dungsfähigkeit der Schiene wesentliche Vor- und Nachlauf auf der Straße vom Deckungsbeitragsbringer zum Kostentreiber mutierte (Bild 2). 6 So forderten bereits 1993 einige EU-Parlamentarier in Hinblick auf die im Weißbuch der Kommission zum Verkehrssektor vom 7.12.1992 geforderte „Nachhaltigkeit“: „Es geht nicht an, das Verhältnis Schiene-Straße noch weiter zum Nachteil der Bahn zu verschlechtern.“ 7 Denn die parallel erfolgte nationalstaatliche Deregulierung entfesselte eine LKW- Produktivitätssteigerung auf bis zu 250 000 beladene Fahrzeugkilometer pro Jahr, während die Laufleistung im Wagenladungsverkehr bei 15 000 km pro Jahr stagnierte. 8 Dagegen hatte Karel van Miert im Weißbuch von 1992 vorausschauend „Sustainable mobility“ gefordert und dabei nicht nur die Marktöffnung im Auge gehabt, sondern die „Verwirklichung eines effizienten integrierten europäischen Verkehrssystems“ 9 Bild 3). Um aber Wettbewerb zu ermöglichen und Quersubvention auszuschließen, zerschnitt die Richtline 440/ 91 das Rad-/ Schiene-System an ihrem Systemmerkmal in zwei Teile: Die Schiene kam zur Infrastruktur, während das Rad den aus dem öffentlichen Bereich herausgelösten und privaten Bilanzierungsvorschriften unterliegenden Eisenbahnverkehrsunternehmen zugewiesen wurde. Die Kostenverrechnung erfolgt primär bilanzorientiert und nicht leistungsorientiert. 10 Darüber hinaus wird vernachlässigt, dass ökonomisch der vorrangig betriebene Personenverkehr defizitär war, was nur durch den Überschuss abwerfenden Ganzugsverkehr kompensiert werden konnte. Die Schaffung eines geförderten einheitlichen europäischen Eisenbahnraumes Obowohl bereits Palacio de Loyola es „unglaublich“ fand, dass der vermehrte EDV-Einsatz bei der Bahn die Inkompatibilität gefördert habe, statt zu verkleinern 11 , wurde die Vision eines IT-basierten einheitlichen europäischen Eisenbahnraumes geschaffen, der insbesondere über die Technischen Standards Interoperabilität (TSI) die Wettbewerbsfähigkeit des Schienengüterverkehrs auf der langen Strecke steigern sollte. 12 Doch die bisherige Umsetzung dieser „Technical Pillars“ im Rahmen des ersten, zweiten, dritten und vierten Eisenbahnpakets entpuppten sich bisher als kontraproduktiv für die Schiene: Sie verteuerten nach der CER die Systemkosten des Rad-/ Schiene-Systems in den letzten 15 Jahren, ohne für wirtschaftliche Kompensation zu sorgen. 13 Der forcierte Hochgeschwindigkeits- Personenfernverkehr und die politisch vorangetriebene Verdichtung mit Schienenpersonennahverkehr verringerte infolge der Geschwindigkeitsspreizung die Kapazität für den Bahngüterverkehr, bewirkte aber auch eine Verschlechterung der zeitlichen Leistungsfähigkeit infolge der Trassenlage „ Bild 3: Innovativer Bahngüterverkehr der Zukunft Preis pro LKW-km Kosten pro LKW-km LKW-Fahrleistung p.a.. Vor- und Nachlauf Fernverkehr + + Trassengebühren für Eisenbahnverkehrsunternehmen Trassengebühren für Eisenbahnverkehrsunternehmen Bild 2: Nationale Deregulierung und Verbot der Quersubventionierung verändern die „Terms of Trade“. POLITIK Schienengüterverkehr Internationales Verkehrswesen (69) 2 | 2017 14 und/ oder die Notwendigkeit von Umwegfahrten. 14 Was in Deutschland fehlt, ist, was Seegers- Krückeberg bereits 1999 in einem Schreiben an Herrn von Peter vom deutschen Verkehrsministerium angemahnt hat: Welches Produkt bzw. welche Dienstleistung fordert der Kunde von heute von der Bahn? Und wie kann sich die Bahn dann wettbewerbskonform aufstellen? 15 Was die EU-Förderungen betrifft, so hat jüngst der Europäische Rechnungshof gerade dem letzten zehnjährigen Förderprogramm Marco Polo ein vernichtendes Zeugnis ausgestellt. 16 Die EU hat danach das Ziel einer nachhaltigen Verkehrsverlagerung durch Anstoßen innovativer Investitionen verfehlt. 17 Ein alternativer Weg wäre, nicht einzelne technische Lösungen durch Gesetzeskraft mit TSI festzuzurren, sondern die TSI stattdessen in der Formulierung von Kompatibilitäts- und Schutzzielen zu präzisieren. 18 Zusammenfassung und Ausblick Die Ausrichtung des Produkts am Markt auch im Schienengüterverkehr kann nur gelingen, wenn innerhalb der Bahn die Verrechtlichung des Zusammenwirkens der einzelnen Fachdienste zurück gedrängt und eine einheitliche europäische Betriebsvorschrift etabliert wird. Während die Richtlinie 440/ 91EWG noch eine klare betriebliche Vorgabe zur Folge hatte, nämlich die, dass nur mehr lange und schwere Züge auf die Strecke gelassen werden sollten, um den Schienengüterverkehr wettbewerbsfähiger zu machen 19 , so ist eine vergleichbare eindeutige Konsequenz der Richtlinie 2012/ 34 nicht mehr zu entnehmen. 20 So meinte einer der bedeutendsten Innovatoren in der Rangiertechnik bereits 1997, dass es nützlich sein könnte, „die offiziellen Richtlinien für einen Augenblick auf die Seite zu tun, sich umzuschauen, selbst nachzudenken, warum irgendetwas in den Richtlinien steht und ob es (noch) Sinn macht“. 21 „CER urges EC to improve rail cargo‘s regulatory framework instead of worsen it“ 22 . „Die Bahnbranche fordert daher, spätestens in der kommenden Legislaturperiode die staatlichen Rahmenbedingungen neu zu justieren“ 23 - mögen die EU-Kommission und die nationalen Aufsichts- und Wettbewerbsbehörden zu einem schnellen Zusammenwirken finden, um hier überlebenswichtige Ausnahmen zu gewähren. Das werden sie allerdings nur dann tun können, wenn auch die Bahn ihre Hausaufgaben macht und den Sendungsübergang ihrer Wagen im „Future Freight Train“ (Bild 3) in verlässlichen und planbaren 60 Minuten schafft. Ein Weiter-so-wie-bisher wird es nicht geben. 24 ■ 1 Vgl. o. V. (2017): Hessen und Schleswig-Holstein testen Oberleitungs-LKW in: Verkehrsrundschau vom 02.02.2017, S.-1, http: / / www.verkehrsrundschau.de/ hessen-und-schleswig-holstein-testen-oberleitungs-lkw-1876304.html, 21.03.2017, 09: 56 2 Vgl. Kortschak, B. (2013): Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit im Einzelwagenverkehr durch Supply Chain Management, in: Supply Chain Management 13 (2013) 1, 13-16, S. 15 3 Scharfenorth, U. (2014): Car-Sharing allein ist keine Lösung, in: der Freitag vom 28.01.2014, S. 1, https: / / www.freitag.de/ autoren/ scharfenorth/ car-sharing-allein-ist-keine-loesung, 21.03.2017, 10: 12 4 Vgl. o. V. (2017): „It is safe, saves fuel and will lead neither to the shifting of traffic to the road“ N.N. (2017), p. 1 5 In einer Studie der TH Wildau geht man von einer Rückverlagerung von 7,6 % von der Schiene auf die Sraße aus. Vgl. o. V. (2016): Gigaliner: Das müssen die Autofahrer über die neuen XXL-Trucks wissen, FOCUS online vom 28.12.2016, in: http: / / www.focus.de/ auto/ ratgeber/ sicherheit/ lang-lkwkommen-2017-gigaliner-das-muessen-autofahrer-ueberdie-neuen-xxl-trucks-wissen_id_6414920.html, 21.03.2016, 10: 25 6 Vgl. Kortschak, B. (1993): Richtlinie 440/ 91 Quersubventionierung ade? In: Internationales Verkehrswesen 45 (1993) 3, S.103-110, S. 103 ff 7 Erdmenger, J. (1993). Verkehrspolitik, in: Weidenfeld, W.; Wessels, W. (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 1992-93, Bonn, S. 181-187, S. 183; Lang, M. (2008): Die Eisenbahnen Deutschlands und Frankreichs Bewertung des Liberalisierungs- und Harmonisierungsprozesses anhand eines Reformvergleichs, Diss Univ. Regensburg, Frankfurt/ M., S. 168 ff. 8 Vgl. Kortschak, B. (2016): Legal obstacles concerning the ecological necessary Shift from Road to Rail, EU-Workshop on Improving Attractiveness and Competitiveness of Railways in the Danube Region, Ljubljana 21-22 November 2016, Folie 7-10 9 Erdmenger (1993), S. 183 10 Von der Verordnungen (EWG) Nr. 1192/ 69 des Rates vom 26. Juni 1969 bis zuletzt VO (EU) 2015/ 909 vom 12. Juni 2015 ein ungelöstes Problem, auf das wiederholt Oettle hingewiesen hat. Vgl. Oettle, K. (2003): Konturen künftiger Eisenbahndienste, in: Ritzau, H.-J. et al. (Hrsg.): Die Bahnreform - eine kritische Sichtung, Pürgen, S. 125-220, S. 138; zum dadurch hervorgerufenen Rückbau von betrieblich sinnvollen, aber nicht fahrplanbedingt genutzten Anlagen und Weichen vgl. Kramer, U. (2002): Das Recht der Eisenbahninfrastruktur: von der Staatsbahn zu privatrechtlichen Wirtschaftsunternehmen. Diss. Univ. Marburg, Stuttgart, S.-257 f 11 Vgl. Hof, H. (2000): Fünf nach zwölf! In: Internationale Transport Zeitschrift (ITZ) 62/ 2000, S. 23-24, S. 23 12 Vgl. dazu die „technical pillars“ der ersten, zweiten, dritten und des vierten Eisenbahnpakets. Siehe dazu die Übersicht bei Lechner, K. (2017): Das Eisenbahnrecht der Europäischen Union, Vortrag, 13. FER-Jahrestagung: Die Eisenbahnen im Recht 2017, Passau 15. 02. 2017 13 „EU laws adopted over the past 15 years pervade all aspects of rail freight operations. Whereas most of these rules aim to improve rail freight competitiveness in the long run, their implementation elicits unexpected costs for rail freight operators in the short and medium term, jeopardising their profitability and sometimes their very viability.“ CER (eds.) Annual Report 2015-16, Brussels 14.02.2017, p.38 14 So stellte die EU-Kommission bereits 2008 fest: „Die alteingesessenen Eisenbahnunternehmen waren nicht in der Lage, die von ihren Kunden geforderte Zuverlässigkeit und Pünktlichkeit zu bieten, so dass die Schiene gegenüber anderen Verkehrsträgern, vor allem der Straße, an Terrain verlor.“. EU Kommission (2008): Mitteilung über Gemeinschaftliche Leitlinien für staatliche Beihilfen an Eisenbahnunternehmen, ABl. C 184/ 13 vom 22.07.2008; Der Marktanteil im Güterverkehr auf der Schiene in tkm fiel euroopaweit von 12,6 % im Jahre 1995 auf 11 % in 2011. Vgl. EU Commission (2014): Fourth Report on monitoring development in the rail market, COM (2014) 353 final, p.- 10. Auch in Deutschland ist eine ähnliche Entwicklung zu beobachten: So waren noch im Integrationsszenario des Bundesverkehrswegeplans 1999 für 2015 insgesamt 148 Mrd. tkm auf der Bahn angesetzt worden - Vgl. Engelmann, Jens (2003): Zielorientierte Forschung und Entwicklung für den Schienengüterverkehr, Diss TU Berlin, Schriftenreihe A des Instituts für Land- und Seeverkehr, Berlin, S.- 8 mwH) - 114,3 Mrd. tkm wurden dann 2015 tatsächlich erreicht. Vgl. Statistisches Bundesamt (2016): 315 Millionen Tonnen Güter auf der Schiene im Jahre 2015, in: https: / / www.destatis.de/ DE/ PresseService/ Presse/ Pressemitteilungen/ 2016/ 02/ PD16_062_461.html; jsessionid=858BE25B F500A2B9D5E6637BD90A187C.cae4; 27.03.2016 15 Vgl. Seegers-Krückeberg, Dieter (1999): Schreiben vom 8. November 1999 an Herrn von Peter, zuständig für die Eisenbahn, im Bundesministerium für Verkehr in Bonn, S.-1 16 Vgl. Europäischer Rechnungshof (2016) (Hrsg.): Sonderbericht Der Schienengüterverkehr in der EU: noch nicht auf den richtigen Kurs, Luxemburg August, S.-8 17 Vgl. Apostolides, Zoë (2013): EU auditors call for end to Marco Polo-style subsidy programmes, in: http: / / automotivelogistics.media/ intelligence/ eu-auditors-call-for-endto-marco-polo-style-subsidy-programmes; 19.03.2016. Zu den deutschen Verhältnissen siehe Müller, S.; Liedtke, G.; Lobig, A. (2016): Chancen und Barrieren für Innovationen im deutschen Schienengüterverkehr: Eine innovationstheoretische Perspektive; in: Zeitschrift für Verkehrswissenschaft 87 (2016) 3, S. 177-205 18 Vgl. Kersten, H.-G. (2015): Innovation brauchen Wettbewerb, in Eisenbahntechnische Rundschau (ETR) 65 (2015) 5, S.-38-41, S.-41 19 Vgl. Kortschak (1993), S.-110 20 Vgl. näher zu Sicherheitsaspekten: Kaupat, Chr. (2013): The reduction of railway regulation in Europe, in: european railway review from 21 November 2013, http: / / www.europeanrailwayreview.com/ 19394/ rail-industry-news/ the-reduction-of-railway-regulation-in-europe/ ; 11.02.2017 21 König, H. (1997): Probleme moderner Rangiertechnik Manuskript zur Vorlesung an der FH Erfurt vom 20.1.1997, S.-12 (unveröffentlicht) 22 Header einer Presseaussendung der Gemeinschaft der Europäischen Bahnen und Infrastrukturunternehmen (CER) in Brüssel vom 11. Januar 2017 23 Westenberger, P.: Aussendung vom 03.04.2017, 11: 07 h 24 So hat McKinsey bereits 2007 der DB prophezeiht, dass der Wagenladungsverkehr, wenn er so wie bisher betrieben wird, 2017 vorbei sein wird. Vgl. Haberzettl, W. (2007): Die Irrtümer der Bahn-Liberalisierer in: Der Standard vom 28. März 2007, in: derstandard.at/ 2733887/ Kommentar-der-Anderen-Die-Irrtuemer-der-Bahn-Liberalisierer; 17.3.2016, 12.55 Bernd H. Kortschak, Prof. Dr. Dr. Professor für Allgemeine Betriebswirtschaftslehre und Logistik, Fakultät Wirtschaft-Logistik-Verkehr, Fachhochschule Erfurt kortschak@fh-erfurt.de