Internationales Verkehrswesen (69) 2 | 2017 20 INFRASTRUKTUR Parkflächen-Bewirtschaftung Parken in Japan Parkierung, Preise, Shoup, Asien, Japan Die Diskussion rund um das Parken, dessen Menge und Preise, verfängt sich meist in relativen Kleinigkeiten, da ihr oft radikale Alternativen fehlen. Die Situation in Japan ist eine solche Alternative, da dort die Parkplätze fast ausschließlich privat bewirtschaftet werden und deren Preise über den Tag und auf kurze Distanzen stark variieren. Parkplatzsuche wird dort nicht als Problem wahrgenommen. Der Beitrag schildert die Situation in Japan und insbesondere in Hiroshimas Innenstadt, dem Zentrum eines Ballungsraums mit mehr als einer Million Einwohner. Die Parkplatzgebühren in der 8 km 2 großen Innenstadt variieren um den Faktor 25. Der Ort der höchsten Gebühren verschiebt sich um 1,25 km von Tag zu Nacht. Kay W. Axhausen, Makoto Chikaraishi, Hajime Seya E s ist allgemein bekannt, dass PKW im Durchschnitt 95 % ihrer Zeit stehen und dafür im Schnitt drei bis vier Parkstände benötigen. Die Bereitstellung dieser Plätze wurde in den 1930-iger Jahren zum Problem. Es wurde in der Regel dadurch gelöst, dass die Grundstücksbesitzer sie in der Regel kostenlos zur Verfügung stellen müssen und dass da, wo die öffentliche Hand sie zur Verfügung stellt, diese nur administrative Gebühren erheben respektive Einschränkungen machen darf, die sicherstellen sollen, dass die Plätze angemessen oft umgeschlagen werden. Für Anlieger werden Ausnahmen gemacht, die die Plätze den Anliegern zu Vorzugsgebühren vorbehalten. Wie sieht eine Stadt aus, in der die Parkplatzgebühren nachfrageabhängig sind? Diese Regelungen waren von Anfang an umstritten, da die behördlich festgesetzten Mindestmengen je nach Sichtweise zu hoch oder zu niedrig waren. Der Verzicht auf nachfrageabhängige Marktpreise macht diese Diskussionen schwierig, da es unklar ist, welche Nachfrage und welche Anzahl Parkstände angemessen wären. Solange für große Teile der Parkstände administrative Gebühren bezahlt werden müssen, können private Anbieter in der Regel keine nachfragegerechten Gebühren erheben und ihre Kosten decken. Es ist aber klar, dass die fehlenden oder niedrigen Gebühren den Autoverkehr fördern und dass die sich natürlich ergebenden Externalitäten des Suchverkehrs nicht durch den Bau weiterer subventionierter Parkstände stadtverträglich zum Verschwinden gebracht werden können. In dieser Situation waren die Vorschläge Shoups (2005), die tageszeit-spezifischen Gebühren auf jedem Straßenabschnitt oder Parkhaus so festzulegen, dass zu jedem Zeitpunkt mindestens ein freier Parkstand vorhanden, also keine Parkplatzsuche notwendig ist, eine Herausforderung. In den USA sind in einer Reihe von Experimenten diese Vorschläge mit Erfolg umgesetzt worden - z. B. SFPark in San Francisco (Millard-Ball, Weinberger und Hampshire (2014); dieselben (2013); Pierce und Shoup (2013); Chatman und Manville (2013); aber siehe Barter (2010) für eine weniger optimistische Sicht). Dieser Ansatz hat den Vorteil, dass alle Beteiligten zeigen, was ihnen der Parkplatz zu einem bestimmten Zeitpunkt und Ort wert ist. Private Anbieter wüssten, ob sich weitere private Parkhäuser und -plätze lohnen oder nicht. Die Anbieter gebührenfreier Parkplätze wüssten, wie hoch ihre Subvention des PKW-Verkehrs ist. Die Steuerbehörden könnten den Wert der Firmenparkplätze sicher einschätzen. Dies gilt natürlich auch in Wohngebieten, wo heute „Blaue Zonen“ zwar nicht die Konkurrenz der Anlieger untereinander zum Verschwinden bringen, wo aber Dritte zugunsten der Anlieger ausgeschlossen werden können. In der Stadt Zürich etwa kostete 2015 eine jährliche Parkberechtigung in den „blauen Zonen“ 300 CHF, während private Anbieter für einen Parkstand je nach Lage zwischen 40 und 700 CHF pro Monat verlangen können (Sarlas, Sinan und Axhausen (2016)) (Bild 1). Es ist klar, dass Shoups Ansatz den bekannten, aber in der Regel ungeliebten status-quo aufrütteln würde. Man kann eine solche Welt natürlich simulieren oder in einem beschränkten Experiment testen. Waraich, Dobler, Weis und Axhausen (2013) konnten mit Simulationen für Zürich zeigen, dass Shoups Ansatz dort zu Preiserhöhungen und -senkungen führen würden und dass die Stadt im Ganzen niedrigere Einnahmen zu erwarten hätte. Die Preismuster am Ende des SFPark-Experiments zeigten, dass es oft nur 100 Meter sind, die die Preise um die Hälfte fallen lassen (siehe Bild 2). Aber noch klarer und vorbildhafter wären Städte, in denen solche Preise schon Jahrzehnte erhoben werden und wo auch der Bild 1: Monatliche Mietpreise für private Parkstände 2015 Quelle: Sarlas, Sinan und Axhausen (2016), Abbildung 1 Internationales Verkehrswesen (69) 2 | 2017 21 Parkflächen-Bewirtschaftung INFRASTRUKTUR Bodenmarkt auf diese Situation reagieren konnte. Dieser Beitrag wird in der Folge ein solches Beispiel im Detail beschreiben: die Parkplatzsituation der Stadt Hiroshima - wobei vorab die allgemeine Situation in Japan kurz erläutert wird. Parkieren in Japan Die städtischen Straßenbreiten sind aus historischen Gründen im Mittel sehr gering, was dazu führt, dass es praktisch keine Straßenparkplätze gibt, wie man das in Europa und Amerika gewöhnt ist (Sorensen, 2002). Der Straßenraum der wenigen breiten Hauptverkehrsstraßen wird für den fließenden Verkehr benötigt (siehe Bild 3). Im Gegenzug müssen die PKW-Halter beim Erwerb einen Parkstand nachweisen (Motor Vehicle Storage Act, 1962). Das schafft einen Markt für private Anbieter für diejenigen PKW-Halter, die über keinen Parkstand auf den meist kleinen Grundstücken ihrer Häuser verfügen. Die Bereitstellung von Parkplätzen und -ständen ist durch eine Reihe von Gesetzen geregelt, die in Axhausen, Chikaraishi und Sema (2015) ausführlicher diskutiert werden. Zentrales Ergebnis ist, dass a) privat bewirtschaftete Parkstände den Markt beherrschen und b) es für Grundbesitzer sehr einfach ist, vorhandene Flächen als Parkplätze zu nutzen, aber dann auch wieder zu überbauen. Bodensteuern für bebaute Grundstücke sind niedriger, aber die immer weiter sinkenden Kosten für die Parksysteme machen eine solche Zwischennutzung für die Bodenbesitzer interessant. So können und werden selbst kleinste Flächen als Parkplatz genutzt werden (siehe Bild 4). Die Bewirtschaftung wird in der Regel spezialisierten Firmen überlassen. Time24 Co. Ltd. betrieb 2011 39 % aller Plätze, gefolgt von Mitsui Fudosan Realty Co. Ltd. mit einem Marktanteil von 12 %. Die Anzahl solcher Plätze wächst stetig weiter (Japan Parking Business Association, 2012; siehe Tabelle 1 dort). Die Gebühren werden nach Tagestyp (Werktag und Wochenende) und Tageszeit variiert. Die Grenze zwischen den Tageszeiten ist flexibel und hängt von der Nachfrage in den Abendstunden ab. Die Dauer der Gebühreneinheit variiert zwischen 12 und 60- min, was den Betreibern erlaubt, den Umschlag zu beeinflussen, und den Kunden erlaubt, ungenutzte Zeiten zu reduzieren. In vielen Fällen legen die Betreiber maximale Gebühren fest, zum Beispiel für Fahrzeuge, die für die ganze Nacht abgestellt werden. Mit diesen Stellschrauben können die Betreiber die Preise der lokalen Nach- Bild 2: Morgendliche Parkgebühren im Frühling 2015 an Werktagen für die Straßen des SFPark Experiments Daten: www.sfpark.org und ein GIS Karte von Adam Millard-Park; Karte: Axhausen, Chikaraishi und Seya (2015), Abbildung 1 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 4,000,000 5,000,000 6,000,000 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009 2014 Number of on-street parking spaces Number of off-street parking spaces Parking spaces prescribed by city planning Obligatory parking spaces Paid parking spaces on registered lots Paid parking spaces on non-registered lots Total off-street spaces On-street parking spaces Metered spaces On-street parking 2007 Bild 3: Anzahl der Parkstände in Japan seit 1958 Daten: MLIT (2014); Japan Parking Business Association (2012); Japan Research Center for Transport Policy (2014). Bitte die neu verfügbaren Zahlen ab 2007 beachten. Bild 4: Beispiel eines Kleinparkplatzes in Higashi-Hiroshima Foto: Axhausen, Februar 2015 Internationales Verkehrswesen (69) 2 | 2017 22 INFRASTRUKTUR Parkflächen-Bewirtschaftung frage anpassen. Das Bezahlen mit Smartphone war 2015 noch nicht sehr üblich, aber es wird erwartet, dass es auch in Japan häufiger werden wird. Parkplatzsuche ist kein Diskussionsthema in Japan. Es gibt auch keine entsprechenden Studien. Das vorhandene System setzt Shoups Vorschläge natürlich nicht Eins-zu-Eins um, aber es nähert es gut an, wie der nächste Abschnitt beispielhaft an der Situation in Hiroshima im Detail vorstellt. Die Innenstadt Hiroshimas Hiroshima wurde vor etwa 400 Jahren als Residenz des lokalen Fürsten gegründet. Die heutige Innenstadt liegt südlich des historischen Palast- und Burgbezirks. Mit 176 % ist das Verhältnis von Tageszu Nachtbevölkerung in diesem Stadtteil das höchste in ganz Westhonshu (Chugoku-Region der Hauptinsel Japans). Hiroshimas Stadtzentrum mit den entsprechenden Behörden, Läden, Firmen und Vergnügungseinrichtungen liegt hier. Der Verkehrsmittelanteil des PKW lag in der Innenstadt 2008 bei 20 %, der ÖV (Bus, Straßenbahn, Zug) bei 30 %, und die restlichen Wege wurden zu Fuß oder mit dem Fahrrad zurückgelegt. Der PKW-Anteil ist niedrig, doch die PKW- Anzahl groß, da die Region 1,2 Millionen Einwohner hat. Mit einer Begehung wurden alle Parkplätze der Innenstadt erfasst und deren Preissysteme erhoben. Insgesamt wurden 950 Parkplätze gefunden, die sich über 8-km 2 und 180 km Straße verteilen. Bild 5 zeigt die stündlichen Gebühren für den Tag und die Nacht. Die Verschiebung des Ortes der höchsten Preise zeigt, wie sich die Preise der Nachfrage anpassen und wo das Einkaufs- und das nächtliche Vergnügungszentrum liegen. An manchen Orten werden nachts sogar keine Gebühren mehr erhoben. Tabelle 1 zeigt, wie stark alle Elemente der Preise differenziert werden, um jeden Parkplatz der Nachfrage anzupassen: Dauer der Gebühreneinheit, deren Preis, Maxima, Wechsel von Tageszu Nachtpreisen. Eine umfassende statistische Analyse der Preise und ihrer Abhängigkeiten von der räumlichen Konkurrenz und Nachfrage findet sich in Seya, Axhausen und Chikaraishi (2015). Was können wir von Japan lernen? Das Beispiel zeigt, dass es möglich ist, die Parkraumnachfrage über räumlich und zeitlich differenzierte Preise zu steuern. Die Flexibilität in der Flächennutzung und die niedrigen Managementkosten erlauben den Grundbesitzern, den Markt für Parkstände einfach zu nutzen und zu verlassen. Räumliche Monopole sind daher schwer zu etablieren. Der Markt liefert die erwarteten Ergeb- Variable Werktage Wochenende Tag Nacht Tag Nacht Dauer der Gebühreneinheit [min.] Wertebereich 10-100 10-180 15-90 20-180 Median 30 60 30 60 Mittel 34 58 34 59 Gebühr pro Einheit [¥] Wertebereich 50-600 50-400 0-1,000 0-300 Median 100 100 100 100 Mittel 147 115 147 110 Stundensatz [¥/ h] Wertebereich 60-1,600 33-1,600 67-2,000 0-800 Median 300 100 300 100 Mittel 288 145 295 135 Maximale Gebühr [¥] Wertebereich 300-38,400 0-6,300 0-3,000 0-2,000 Median 1,200 500 1,000 500 Mittel 2,390 766 996 566 Das Maximum ergibt sich als die Gesamtgebühr für einen Aufenthalt während der jeweiligen Gültigkeit des stündlichen Preises, oder als das ausgewiesene Maximum für einen 12h- oder 24h-Aufenthalt. Die Mittelwerte sind die Mittelwerte über die Parkplätze ohne Gewichtung ihrer Größen. Tabelle 1: Parkgebühren in der Innenstadt Hiroshimas. 1 JPY (¥) = 0,0085 EUR (04.04.2017) Bild 5: Stündliche Gebührensätze während der werktäglichen Arbeitszeiten (links) und Nachtzeiten (rechts) Quelle: Axhausen, Chikaraishi und Seja (2015) Internationales Verkehrswesen (69) 2 | 2017 23 Parkflächen-Bewirtschaftung INFRASTRUKTUR nisse. Parkplatzsuche ist kein Thema. Angesichts der Menge und Verteilung der Parkplätze gibt es auch keinen Grund zur Annahme, dass die PKW-Fahrer viele zusätzliche Kilometer fahren, obwohl auch hier der eine oder andere Spezialrabatt des Einzelhandels die Zielwahl beeinflusst. Die Gebühren bilden die Nachfrage und das Angebot ab. Das Risiko der Parkplätze liegt bei den privaten Anbietern und nicht mehr beim Steuerzahler - wie bei vielen europäischen Gemeinden, die Parkhäuser betreiben. Während die verkehrlichen Externalitäten des Parkens in Japan kein Thema sind, haben die Städte die Kontrolle über die Flächennutzung weitgehend verloren. Das wäre eine Sorge in den städtebaulich viel starker kontrollierten Städten Deutschlands und Europas. Für deutsche und europäische Städte stellt sich die Frage, ob man zu einem solchen Preissystem wechseln möchte. Die heutigen privaten Preise zeigen ja schon eine gewisse Differenzierung, aber die administrativen Gebühren der Straßenparkstände und der gemeindlichen Parkhäuser verzerren diese. Die letzten 80 Jahre haben dazu geführt, dass die Städte vor allem am Stadtrand über zu viele Parkplätze verfügen. Hier müsste man den Besitzern eine Umnutzung erlauben, die ja als Innenentwicklung erwünscht wäre, oder die Besitzer fänden Wege, ihre Parkplätze so zu unterteilen, dass doch gewisse Einnahmen möglich sind. In den Innenstädten, wo die Bewohner um Parkstände konkurrieren und entweder abends ihre Fahrzeuge nicht mehr bewegen oder längere Suchzeiten und Zugangswege nach Hause akzeptieren, ist die Situation schwieriger. Hier könnte die Einführung nachfragegerechter Preisen mit dem Bau von Nachbarschaftsgaragen verknüpft werden, obwohl das angesichts der städtebaulichen Anforderungen eine teure Lösung wäre. Die Sorge, dass ein gewisser Teil der Autobesitzer bei einem solchen Preissystem auf sein Fahrzeug verzichten muss, muss sorgfältig behandelt werden. Hier ist aber daran zu denken, dass viele Städte in ihren Innenstädten Neubauten erlauben, die nicht mehr für alle Wohnungen Parkstände vorsehen. Die Bereitstellung von Carsharing-Angeboten und später autonomen Fahrzeugen wäre Teil dieser Maßnahmen. Die Umstellung für die Einzelhändler und Restaurants wäre grundsätzlicher: Je nach lokaler Nachfrage werden die Preise fallen oder steigen. Die Kunden erreichen die Läden ohne Suchzeit und mit kürzeren Zugangswegen. Wir würden erwarten, dass die Parkdauern auf den beliebtesten Straßenabschnitten mit hohen Preisen zurückgehen und dass sich Fahrer mit höherer Bereitschaft, zu Fuß zu gehen, oder niedrigerer Zahlungsbereitschaft an den Rand der Innenstädte begeben. Parkgebühren sind kein Ersatz für Straßengebühren. Die theoretische Literatur hat das klar gezeigt (siehe z.B. Van Nieuwkoop (2014) oder Calthrop, Proost und van Dender (2000)). Shoup hat Parkgebühren nie als Instrument zur Beeinflussung der Verkehrsmittelwahl gesehen, aber das könnte in einem kleinen Umfang passieren. Hier wäre es aber besser, die allfälligen Einnahmen der Parkstände direkt für die Verbesserung des ÖV-Angebots oder zur Senkung seiner Preise einzusetzen. Ausblick Dieser Beitrag hat gezeigt, dass es möglich ist, die Externalitäten des Parkens - Suchverkehr, Verlangsamung des anderen Verkehrs, Lärm und Abgase - durch räumlich und zeitlich differenzierte Preise zu reduzieren oder ganz zu beseitigen. Sicher müssen deutsche und europäische Städte ihren eigenen Weg finden, aber im Zeitalter der Innenentwicklung ist ein aktiver Markt für das Parken eine wesentliche Stütze für dieses Ziel, da er klare Signale dazu gibt, wie viele Parkstände zu welchem Preis benötigt werden. Das SFPark-Experiment hat die Diskussion um das Parken erneuert und wir hoffen, dass unser Bericht über Japan dazu beiträgt, diese Diskussion auch in Deutschland zu vertiefen. ■ Dieser Aufsatz ist eine Kurzfassung von Axhausen, Chikaraishi und Seja, 2015. LITERATUR ADB (2011): Parking policy in Asian cities, Asian Development Bank, Mandaluyong City. Axhausen, K.W., M. Chikaraishi und H. Seya (2015): - Parking - Learning from Japan, Arbeitsberichte Verkehrs- und Raumplanung,-1095, IVT, ETH Zürich. Barter, P.A. (2010): Off-street parking policy: Towards a robust marketbased alternative, Transport Reviews, 30 (5) 571-588. Calthrop, E., S. 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