INFRASTRUKTUR Großprojekte Partizipation und Deeskalation bei der Planung von-Infrastrukturvorhaben Ergebnisse aus drei Jahren interdisziplinärer Forschung in-Niedersachsen Infrastrukturplanung, Konfliktforschung, interdisziplinäre Eskalationsforschung, Verkehrsplanung, politische Kommunikation In Niedersachsen forschen seit 2014 wissenschaftliche Teams aus den Sozial-, Rechts-, Ingenieurwissenschaften und der Psychologie zur Eskalation von Konflikten um Großvorhaben. Diese Konflikte basieren nicht nur auf dem jeweiligen lokalen Gegenstand, sondern können auch zur Arena gesamtgesellschaftlicher Auseinandersetzungen werden. Sie folgen einer sich selbst verschärfenden Eigendynamik. Deeskalationsstrategien müssen daher so früh wie möglich ansetzen. Sie müssen viele Aspekte beachten, die von den Teildisziplinen des Forschungsverbunds für eine Gesamtmodellierung erarbeitet werden. Nils C. Bandelow, Colette S. Vogeler S eit dem Konflikt um Stuttgart 21 steht die Frage nach den Ursachen gewaltsamer Eskalation bei großen Verkehrsprojekten im Fokus des gesellschaftlichen und politischen Interesses. Welche Faktoren tragen dazu bei, dass Konflikte bei einigen Großprojekten eskalieren und bei anderen nicht? Welche Instrumente führen zur Akzeptanz von Planungsvorhaben in der Bevölkerung? Ausgehend von diesen Fragestellungen startete im Oktober 2014 das im Rahmen des „Niedersächsischen Vorab“ von der VolkswagenStiftung geförderte Verbundprojekt „Eskalationsforschung zur Kommunikation großer Infra- Abrissarbeiten und Proteste am Stuttgarter Hauptbahnhof. Foto: Mussklprozz/ Wikimedia Internationales Verkehrswesen (69) 4 | 2017 22 Internationales Verkehrswesen (69) 4 | 2017 23 Großprojekte INFRASTRUKTUR struktur- und Bauvorhaben“. Seit drei Jahren untersucht das interdisziplinär zusammengesetzte Team von Forscherinnen und Forschern der Universitäten Braunschweig, Göttingen und Hannover das Zusammenspiel von sozialwissenschaftlichen, rechtlichen, technischen und psychologischen Faktoren im Kontext von Eskalationsprozessen bei Infrastruktur- und Bauvorhaben in Deutschland. Ziel ist die Erarbeitung wissenschaftlicher Grundlagen für legitime, partizipative, sachlich angemessene und von einem breiten gesellschaftlichen Konsens getragene Planungen und Umsetzungen von Großprojekten. Die Ergebnisse können gleichermaßen von Behörden, Projektträgern und Projektbetroffenen genutzt werden und sollen einen Beitrag zur Vermeidung von gewaltsamer Konflikteskalation leisten. Das Forscherteam hat das bisher disziplinär uneinheitliche Konzept der Eskalation empirisch präzisiert und damit die Grundlage für die Messung unterschiedlicher Eskalationsstärken geschaffen. Die Skala beinhaltet 19 Verhaltenskategorien. Betroffene und Beteiligte von Konflikten nehmen etwa illegale Aktionen als konfliktverschärfend wahr, sehen aber bei Falschinformationen, psychischer Gewalt, Gewalt gegen Sachen und gegen Menschen weitere Eskalationsverschärfungen. Eine Herausforderung bei der Planung von Großprojekten und anderen lokalen Ereignissen mit Konfliktpotential (etwa dem G20-Gipfel in Hamburg) liegt darin, dass gesamtgesellschaftliche Konflikte, etwa eine generelle Unzufriedenheit mit Beteiligungsmöglichkeiten, Personen oder Ergebnissen von Politik, mit dem eigentlichen Gegenstand verbunden werden können. Daraus kann sich ein erhöhtes Eskalationspotential ergeben. Hohes Potential muss nicht heißen, dass Konflikte eskalieren. Es bedeutet aber, dass ein lokaler Auslöser eine Eskalationsdynamik einleiten kann. Dieser Dynamik kann mit Sachargumenten nicht mehr entgegengewirkt werden. Auch politische, rechtliche, technische und andere Rahmenbedingungen können den einmal begonnenen Eskalationsprozess verstärken. Sie sind aber nicht ursächlich verantwortlich dafür. Deeskalation muss daher immer vorbeugend erfolgen. Sie muss einerseits darauf zielen, Legitimitätsdefizite der Politik ganzheitlich zu minimieren. Zum anderen müssen Planungen spezifische situative Faktoren berücksichtigen, um zu verhindern, dass ein Projekt zur Arena größerer Konflikte wird. In den folgenden Abschnitten werden zentrale Einflussfaktoren aus den verschiedenen disziplinären Perspektiven vorgestellt und anschließend zusammengeführt. Aus sozialwissenschaftlicher Sicht hängt das Eskalationspotential eines Konflikts damit zusammen, ob neben materiellen Interessen auch grundlegende Normen betroffen sind, die nicht über Tauschverfahren ausgeglichen werden können. Normenkonflikte finden sich etwa bei umstrittenen Technologien. Sie können aber auch aus anderen Politikbereichen übertragen werden. Dies passiert in Deutschland unter anderem, wenn Großprojekte zum Gegenstand des Parteienwettbewerbs werden, wie es bei Stuttgart-21 zu beobachten war. Ein weiterer und in der öffentlichen Debatte viel diskutierter Einflussfaktor auf die Entstehung und die Entwicklung von Protesten kann die massenmediale Kommunikation darstellen. Ist der Protest selbst Gegenstand der Medienberichterstattung, kann dies zu Imitationseffekten und hierdurch vermehrtem Protest führen. Jedoch deuten die Ergebnisse einer quantitativen Analyse des sozialwissenschaftlichen Teilprojekts zum Fallbeispiel Stuttgart 21 darauf hin, dass der Einfluss der medialen Kommunikation auf Konflikte um Infrastruktur- und Bauvorhaben wahrscheinlich überschätzt wird: Zwar kann die Berichterstattung Proteste verschärfen, eine ursächlich-auslösende Wirkung besteht jedoch nicht [1]. Gleichzeitig belegen die Analysen den häufig geäußerten Vorwurf, dass die Medienberichterstattung nicht alle in einem Konflikt existierenden Positionen gleichermaßen widerspiegelt. Eine quantitative Medieninhaltsanalyse zeigt, dass die Berichterstattung das Meinungsspektrum deutscher (Politik-)Akteure nicht ausgewogen wiedergibt. Eine nicht ausgewogene Medienberichterstattung birgt die Gefahr der zunehmenden Polarisierung einzelner Positionen und befördert das Entstehen von Misstrauen zwischen Akteuren im politischen Konflikt. Ein aus rechtswissenschaftlicher Perspektive deeskalativ wirkendes Instrument kann die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 25 III VwVfG darstellen, die den Vorhabenträger dazu anhält, die Öffentlichkeit über die Planungen zu informieren und in die Planungen zu involvieren. Obwohl diese Öffentlichkeitsbeteiligung noch freiwillig ist und die Letztentscheidung über das jeweilige Projekt bei der zuständigen Behörde verbleibt, ist zu erwarten, dass das Ergebnis eines solchen Beteiligungsverfahrens in der weiteren Planung berücksichtigt wird. Aktuell gibt es eine wissenschaftliche Diskussion darüber, ob die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung verbindlich gemacht werden sollte [2]. Eine solche Verbindlichkeit unterstützen im Wahlkampf zur Niedersachsen-Wahl 2017 alle großen Parteien. Sie verursacht jedoch nicht nur unmittelbare Kosten. Es besteht auch das Risiko, dass eine schlecht durchgeführte Beteiligung - etwa ein als exklusiv wahrgenommenes Beteiligungsverfahren - das Eskalationspotential sogar befördern kann. In föderalen Systemen wie der Bundesrepublik Deutschland muss zudem die Beteiligung auf allen Entscheidungsebenen koordiniert werden [3]. Zentral bei allen Formen der institutionalisierten Beteiligung durch den Vorhabenträger ist die Einbeziehung aller subjektiv und potentiell betroffener Akteure sowie die transparente und offensive Kommunikation auch der formalen Grenzen des Beteiligungsverfahrens. Eine weitere Herausforderung sowohl im Planungsprozess als auch im potentiellen Beteiligungsverfahren stellt das von verschiedenen Akteuren zum Teil extrem unterschiedlich bewertete Nutzen-Kosten- Verhältnis von Infrastruktur- und Bauvorhaben dar. Im Bereich der Verkehrsinfrastruktur liegen dem Bundesverkehrswegeplan formalisierte Nutzen-Kosten-Berechnungen zugrunde - diese sind jedoch keineswegs unstrittig. Insbesondere die bei Großprojekten systematische Tendenz der Unterschätzung von Kosten und Überschätzung des Nutzens, die sich teilweise erst in der Bauphase offenbaren, führt zu Widerständen in der Bevölkerung [4]. Eine im Rahmen des Braunschweiger ingenieurswissenschaftlichen Teilprojekts durchgeführte Ex-Post-Analyse offenbarte sogar eine durchschnittliche Kostensteigerung von etwa 70 bis 90 % [5]. Neben diesen formalisierten Kosten- und Nutzen-Berechnungen spielen subjektiv empfundene Belastungen eine wichtige Rolle für die Konfliktdynamik: Die individuelle Bewertung der Kosten, vor allem die befürchtete Lärmbelastung, kann subjektiv sehr unterschiedlich ausfallen. Der empfundene Schaden hängt dabei nicht nur von der wissenschaftlichen Bewertung ab, sondern kann von einer grundsätzlichen Verletzung von eigenen Gerechtigkeitsvorstellungen beeinflusst werden. Eine im Rahmen des Verbundprojekts durchgeführte Befragung unter Gegnern des Projekts Stuttgart 21 zeigt, dass ein tiefgreifender zugrundeliegender Wertekonflikt den inhaltlichen Konflikt überlagerte [6]. Der teilweise sogar gewaltsame Widerstand gegen Stuttgart 21 wurde maßgeblich von Personen getragen, die ein auffällig geringes Vertrauen in die Institutionen und Personen der parlamentarischen Parteiendemokratie haben. Der Konflikt kann damit teilweise als Projektionsfläche für viel allgemeineren Protest interpretiert werden. Internationales Verkehrswesen (69) 4 | 2017 24 INFRASTRUKTUR Großprojekte Auseinandersetzungen um Infrastrukturvorhaben können weiterhin durch persönliche Konflikte zwischen den konkurrierenden Konfliktparteien und durch verzerrte Wahrnehmungen verschärft werden. Die in der Politikfeldanalyse als „Devil Shift“ und „Angel Shift“ bezeichnete verzerrte Fremd- und Eigenwahrnehmung, der an einem Konflikt beteiligten Akteure, ist ein zentraler Einflussfaktor auf das Eskalationsniveau [7]. Die Verteufelung der gegnerischen Seite im Konflikt geht einher mit der starken Idealisierung der Konfliktpartei. Anhand einer quantitativen Befragung von Gegnern und Befürwortern von „Stuttgart 21“ (über 1000 Umfrageteilnehmer) wurde aufgezeigt, dass nahezu alle Akteure von einer verzerrten Fremd- und Eigenwahrnehmung betroffen sind und sowohl die Macht als auch die Bösartigkeit- der jeweiligen Gegenseite stark überschätzen. Häufig wird im Prozess versäumt, frühzeitig unter den Konfliktparteien Verständnis für die Sichtweise der jeweiligen Gegenseite zu entwickeln [6]. Sobald sich stark verfestigte Koalitionen mit einer hohen ideologischen Distanz formieren, erschwert dies die Rückführung zu sachlicher Problemlösung. Diese ideologische Distanz führt aus politikfeldanalytischer Sicht im Konflikt zur Bildung von gegnerischen Koalitionen, während geteilte Werte und Grundannahmen zentral zur Bildung und Verfestigung von Koalitionen beitragen. Ein gemeinsames Wertesystem führt auch zu einem höheren Vertrauen zwischen Akteuren, hingegen ist das Vertrauen bei einer hohen ideologischen Distanz am geringsten ausgeprägt. Aus psychologischer Perspektive ist Vertrauen ein zentraler Einflussfaktor auf die Protestbereitschaft und das Protestverhalten von Bürgerinnen und Bürgern. Bei der Planung von Infrastruktur- und Großprojekten ist das Vertrauen, das den Vorhabenträgern entgegen gebracht wird entscheidend. Ist das Vertrauen von subjektiv betroffenen Akteuren in die politischen und wirtschaftlichen Entscheidungsträger hoch, sind Proteste weniger eskalativ. Die transparente Kommunikation und Darstellung des Projektvorhabens einschließlich der potentiellen Betroffenheiten können zur Vertrauensbildung beitragen. Auch die partizipative Einbindung betroffener Bürgerinnen und Bürger und die Möglichkeit zur Einflussnahme können das Vertrauen positiv beeinflussen [8]. Ähnlich wie im Bereich der verzerrten Wahrnehmung gilt aber auch hier: Einmal entstandenes Misstrauen ist kaum mehr aufzulösen und kann zu langfristig anhaltendem Protest beitragen. Für Beteiligungsverfahren bedeutet dies, dass diese nur dann deeskalativ wirken, wenn die hohen Erwartungen involvierter oder betroffener Akteure in Bezug auf Transparenz, Gerechtigkeit, Unvoreingenommenheit und Einflussmöglichkeiten erfüllt werden. Beteiligungsverfahren, die diesen Maßstäben nicht gerecht werden, können im Gegenteil in einem erhöhten Eskalationsniveau münden. Ob es bei Infrastruktur- und Bauvorhaben schließlich zu gewaltsamer Eskalation kommt, ist von einem Zusammenspiel verschiedener Ursachenkomplexe abhängig: Ideologisierte Gruppen wenden entweder reaktiv Gewalt an, wenn der Staat selbst mit Gewalt gegen legitimen Protest vorgeht, oder setzen proaktiv am Ende eines iterativen Prozesses Gewalt als letztes Mittel der Projektverhinderung ein. Dem Baustart kommt dabei eine zentrale Bedeutung zu. Von großen Bau- und Infrastrukturprojekten betroffene Anwohnerinnen und Anwohner handeln gewaltsam, beispielsweise durch Sachbeschädigung eines Zaunes, wenn das Projekt zentrale Wertvorstellungen tangiert und aus Sicht der Betroffenen keine Möglichkeiten der Projektverhinderung mehr existieren - der Baustart symbolisiert diesen Moment im Prozess [9]. Was sind also Elemente deeskalativer Planung von Infrastruktur- und Bauvorhaben und welche Faktoren tragen zur Akzeptanz einzelner Vorhaben bei? Zentral ist ein persönlicher und vertrauensschaffender Umgang und die direkte Ansprache der Betroffenen in möglichst kleinen Gruppen. Insbesondere müssen dabei die subjektiven Problemsichten der betroffenen Bürgerinnen und Bürger berücksichtigt werden. Die individuell empfundenen Belastungen können dabei von den durch scheinbar objektive Gutachten oder wissenschaftliche Befunde identifizierten Betroffenheiten abweichen. Beteiligungsverfahren müssen diese subjektiven Betroffenheiten adressieren. Ein Schwerpunkt jeder Beteiligung ist die persönliche Diskussion zwischen den Konfliktparteien, um Verständnis für die verschiedenen Perspektiven zu generieren. Vermeintliche Sachargumente spielen hier nur eine deeskalierende Rolle, wenn noch keine verfestigte Positionierung stattgefunden hat. Unter spezifischen Bedingungen kann eine informelle Beteiligung von Vertretern potentiell negativ Betroffener dazu führen, dass eine Lösung angestrebt wird, die nach Möglichkeit extreme Härten für Einzelne verhindert. Solche Verfahren können damit Eskalationsprozesse vermeiden und staatliche Steuerungsfähigkeit stärken, sie führen aber nicht zu einer technisch optimalen Lösung. Technisch und wirtschaftlich optimale Lösungen müssten neue Regelungen zum Umgang mit Ausgleichszahlungen für negativ Betroffene beinhalten. ■ LITERATUR [1] Eisenmann, Thomas; Lindloff, Kirstin; Weiß, Isabel (2017): Media Coverage as a Trigger of Escalation? Agenda-Setting and Framing in the Case of the Infrastructure Project „Stuttgart 21“. Manuskript im Begutachtungsverfahren. [2] Lindloff, Kirstin; Lisetska, Katharina; Stender-Vorwachs, Jutta (2017): Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Planung von Schieneninfrastruktur. In: Eisenbahntechnische Rundschau, 1+2, S. 42 - 47. [3] Fraune, Cornelia; Knodt, Michèle (2017): Challenges of Citizen Participation in Frastructure Policymaking in Multi-Level Systems - The Case of Onshore Wind Energy Expansion in Germany. In: European Policy Analysis, Bd. 3, H. 2, doi: 10.1002/ epa2.1022. [4] Flyvberg, Bent (2014): What you should know and about megaprojects and why. An overview. In: Project Management Journal, Bd. 45, H. 2, S. 6-19. [5] Lisetska, Katharina (2017): Effizienzsteigerung in der Planung von Infrastrukturprojekten durch Bürgerbeteiligung, Im Erscheinen. [6] Vogeler, Colette S. und Bandelow, Nils C. (2016): Devil Shift und Angel Shift in eskalierten politischen Konflikten am Beispiel von Stuttgart 21. In: Zeitschrift für Politikwissenschaft, Bd. 26, H. 3, S. 301-324. [7] Sabatier, Paul A.; Hunter, Susan; McLaughlin, Susan (1987): The Devil Shift: Perceptions and Misperceptions of Opponents. In: Western Political Quarterly, Bd. 40, H. 3, S. 449-476. [8] Thies, Barbara (2017): Vertrauen und Protestbereitschaft: Erkenntnisse aktueller Eskalationsforschung. In: Wertermittlungsforum, 34, S. 157-160. [9] Heidrich, Sebastian; Bandelow, Nils C. (2017): Wenn der Bagger rollt: Warum politische Konflikte um große Infrastrukturprojekte gewaltsam eskalieren. Manuskript im Begutachtungsverfahren. Nils C. Bandelow, Prof. Dr. Professor für Politikwissenschaft, Lehrstuhl für Vergleichende Regierungslehre und Politikfeldanalyse, Technische Universität Braunschweig nils.bandelow@tu-braunschweig.de Colette S. Vogeler, Dr. Post-Doc im Fach Politikwissenschaft, Lehrstuhl für Vergleichende Regierungslehre und Politikfeldanalyse, Technische Universität Braunschweig colette.vogeler@tu-braunschweig.de