POLITIK Automatisiertes Fahren Internationales Verkehrswesen (70) 1 | 2018 24 Zulassung hoch- und vollautomatisierter Fahrzeuge Die Rolle von Produktregulierung, Konformitätsbewertung, Produktbeobachtung und Marktüberwachung Digitalisierung, Automatisierung, Assistenz, Zulassung, Verkehrssicherheit Bereits heute bieten technische Systeme dem Fahrer Entlastung durch Assistenzfunktionen. Hoch- und vollautomatisierte Systeme, die ohne menschliches Eingreifen selbstständig die Fahrbahnspur wechseln, bremsen und lenken können, sind grundsätzlich technisch verfügbar oder auf dem Sprung in die Serienreife. Es fehlt bislang noch ein Rechtsrahmen zur Zulassung hoch- und vollautomatisierter Kraftfahrzeuge. Die rasante Entwicklung der Technik nötigt Politik und Gesellschaft dazu, kurzfristig Zulassungsprozesse des hoch- und vollautomatisierten Fahrens rechtsverbindlich zu definieren. Lars Schnieder, René S. Hosse T echnischen Entwicklungen im Automobilbau führen künftig dazu, dass technische Systeme in bestimmten Fahrmanövern die Fahrzeugführung übernehmen können [1]. Diese automatisierten Systeme erkennen ihre Grenzen und fordern den Fahrzeugführer bei Bedarf zur (Wieder-)Übernahme der Fahrzeugführung auf. Derart weitreichende technische Entwicklungen erfordern gesetzliche Regelungen zum Zusammenwirken von Fahrzeugen mit automatisierten Fahrfunktionen und dem Fahrer. Die vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur eingesetzte Ethik-Kommission zum vernetzten Fahren hat ethische Leitlinien für den zukünftigen Rechtsrahmen ausgearbeitet. Mit der Novellierung des Straßenverkehrsgesetzes wurden einige der Empfehlungen der Ethik-Kommission bereits im Oktober 2017 in nationales Recht überführt. Bezüglich der Zulassung automatisierter Fahrfunktionen erklärt die Ethik-Kommission ausdrücklich, dass die technische Entwicklung dem Prinzip der eigenverantwortlichen Handlungsfreiheit der Hersteller zu folgen hat. Diese Freiheit hat dort ihre Schranken, wo überragende Interessen der Allgemeinheit oder grundlegende Wertentscheidungen der Rechtsordnung gefährdet sind (vgl. [2]). Dieses Verständnis deckt sich mit der im (europäischen) Produkthaftungsrecht handlungsleitenden Maxime des „Neuen Ansatzes“ (New Approach). Demnach wird das Einschreiten des Staates auf ein entbehrliches Mindestmaß beschränkt. Der Industrie wird bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen gegenüber der Öffentlichkeit ein größtmöglicher Handlungsspielraum gewährt. Bereits heute sind in anderen Bereichen der Zulassung technischer Systeme (Cassis-de-Dijon- Rechtsprechung, [3]) bewährte Verfahren der Produktregulierung, Konformitätsbewertung, Produktüberwachung und Marktüberwachung für die Zulassung hochautomatisierter Fahrfunktionen anwendbar. Diese müssen - im Vergleich zu anderen Verkehrsträgern - um spezifische Bausteine ergänzt werden. Produktregulierung - Wissenschaft und Technik als Maßstab des rechtlich Gebotenen In seiner Rechtsprechung („Airbagurteil“) stellt der Bundesgerichtshof unmissverständlich klar [4], dass jedes Produkt schon in der Konzeptions- und Planungsphase dem neuesten Stand von Wissenschaft und Technik (vgl. Definition in [5]) entsprechen muss. Die Zulassung von Straßenfahrzeugen in Europa erfolgt gemäß Typprüfung, auch Homologation genannt, nach den ECE- und EG-Richtlinien (vgl. [6]). Die Typgenehmigung erfolgt, sobald die Konformität des Fahrzeugs gegenüber dem anzuwendenden Regelwerk (den ECE-Richtlinien) nachgewiesen ist. Der bestehende Ansatz der Erfüllung von ECE-Richtlinien stößt in mehrererlei Hinsicht an seine Grenzen. Erstens wird bislang im Vergleich zu anderen Verkehrsträgern der Aspekt Funktionale Sicherheit (z. B. nach ISO 26262) unzureichend betrachtet. Die Funktionale Sicherheit ist in den ECE-Richtlinien bislang nur vage abgedeckt. Beispielsweise beschreibt Anhang 6 der ECE-Regelung R79 (Lenkanlage von Kraftfahrzeugen) ansatzweise Sicherheitsaspekte elektronischer Einrichtungen für die Fahrzeuglenkung. Zweitens liegt für die Zulassung hochautomatisierter Fahrfunktionen im System der ECE-Regelungen ein Dilemma vor: • UN-ECE-Regelung als a-priori-Vorgaben für die Entwicklung zulassungsfähiger Systeme: Das klassische System detaillierter UN-ECE-Regelungen stößt als „Code of practice“ für hochautomatisierte Fahrfunktionen an seine Grenzen. UN-ECE Regelungen geben en detail praxisbewährte technische Merkmale vor. Eine empirisch abgesicherte Betriebsbewährung liegt für automatisierte Systeme aktuell nicht vor - genau weil bislang noch keine Zulassung ausgesprochen wurde. • UN-ECE-Regelungen als A-posteriori-Harmonisierung: Bislang eilten die UN-ECE- Regelungen bereits existierenden Produktkategorien hinterher. Es wurden im Feld gesammelte Best Practices, für deren Erprobung im Zweifel immer noch der Fahrer die Rückfallebene war, in diesen Regelungen kodifiziert. Für hoch riskante Technologien, wie das hoch- oder vollautomatisierte Fahren, ist dieser Ansatz einer nachträglichen Kodifizierung nicht möglich. Allerdings ist durch die Komplexität der technischen Systeme eine A-priori-Vorgabe mit dem für eine rechtssichere Zulassung gebotenen Detailgrad auch nicht möglich. Internationales Verkehrswesen (70) 1 | 2018 25 Automatisiertes Fahren POLITIK Drittens erfordert der gemäß der Ethik- Kommission anzusetzende Maßstab einer „positiven Risikobilanz“ für die Zulassung von hoch- und vollautomatisierten Fahrzeugen eine Präzisierung. Dem Anspruch des Standes von Wissenschaft und Technik folgend müssen Anleihen an in anderen Rechtsdomänen bewährte methodische Vorgehensweisen genommen werden (z. B. Arzneimittelzulassung). In jedem Fall muss vor dem Inverkehrbringen eine Gefährdungseinschätzung des inhärenten Restrisikos durch den Hersteller erfolgen. Der Neuigkeitsgrad automatisierter Fahrfunktionen stellt die Hersteller vor das methodische Problem, inwieweit eine Gefährdungseinschätzung überhaupt vor Inverkehrbringen erfolgen kann und ein Sicherheitsgewinn hochautomatisierter Systeme gegenüber dem menschlichen Fahrer valide argumentiert werden kann (vgl. ethische Regel 1 in [2] sowie [7]). Ein Blick in die Zulassung anderer Risikotechnologien verdeutlicht, dass technisch unvermeidbare Restrisiken einer Einführung des automatisierten Fahrens bei Vorliegen einer grundsätzlich positiven Risikobilanz nicht entgegenstehen dürfen (vgl. ethische Regel 3 in [2] sowie [7]). Konformitätsbewertung - Akkreditierung und Zertifizierung Bereits heute wird die Typgenehmigung durch das Kraftfahrt-Bundesamt nach Vorlage eines Prüfberichts ausgesprochen. Dieser wird in der Regel von einem im jeweiligen Land nach DIN EN ISO 17025 akkreditierten Technischen Dienst erstellt. Ausgebildete und anerkannte Sachverständige führen die Prüfaktivitäten auf Einrichtungen des akkreditierten Technischen Dienstes, in Prüflaboren oder auf Prüfständen des Fahrzeugherstellers entsprechend den nachzuweisenden ECE-Regularien durch. Im Zuge der schrittweisen Einführung des automatisierten und vernetzten Fahrens müssen nach Ansicht der Ethik-Kommission unabhängige Prüfinstitute zukünftig Aufgaben wahrnehmen, die weit über die bislang von den Technischen Diensten wahrgenommenen Prüfaufgaben hinaus gehen [8]. Diese künftig mit der Konformitätsbewertung hoch- und vollautomatisierter Fahrfunktionen befassten Stellen müssen das in sie gesetzte Vertrauen bestätigen. Die Akkreditierung der Konformitätsbewertungsstellen (Inspektionsstellen und Prüflabore) durch unabhängige Dritte (den Akkreditierungsstellen) stellt sicher, dass diese über die erforderliche Fachkompetenz, die Ausrüstung, die Infrastruktur und das Personal verfügen, um ihre Aufgaben fachgerecht wahrnehmen zu können [9]. Auch wenn die grundlegende Verantwortungsstruktur der Eigenschaftsabsicherung grundsätzlich angelegt ist, stellt sich dennoch die Frage, auf welcher methodischen Grundlage eine Konformitätsbewertung (und Zertifizierung) zukünftig stattfinden soll. Hierbei müssen durch allgemein anerkannte Regeln der Technik (vgl. Produktregulierung) standardisierte Testkonzepte entwickelt werden. Nach [10] bestehen hierbei Probleme in der Testfallgenerierung und der Testdurchführung. Bislang bestehende Ansätze der Testfallgenerierung und Testdurchführung sind nicht auf das hochautomatisierte Fahren übertragbar: • Testfallgenerierung: Bislang wird in der Absicherung von Automatisierungsfunktionen aufgrund der Fahrfähigkeit des Fahrers die Testfallgenerierung auf Beispielsituationen beschränkt. Die Annahme ist, dass - wenn der Testfahrer die Beispielsituation bewältigen kann - jeder andere Fahrer mit Fahrerlaubnis auch die weiteren nicht getesteten Funktionen im Einsatz bewältigen wird. • Testdurchführung: Aktuell wäre immer ein Testfahrer im Fahrzeug notwendig. Es besteht dann aber die Gefahr, dass durch den Einsatz von Testfahrern die anderen Verkehrsteilnehmer beeinflusst werden und ein verändertes Verhalten zeigen. Marktüberwachung - Zentralisierte Bildung einer Best Practice Unter Marktüberwachung im Sinne des „New Approachs“ versteht man Tätigkeiten und Maßnahmen, durch die sichergestellt werden soll, dass • sowohl die in Verkehr gebrachten Produkte mit den Anforderungen der Produktregulierung übereinstimmen und somit keine Gefährdung für die Gesundheit, Sicherheit oder andere im öffentlichen Interesse schützenswerte Bereiche darstellen, • als auch die die korrekte und einheitliche Anwendung der Produktregulierung durch die Hersteller im EU-Binnenmarkt sichergestellt ist und somit ein einheitliches Sicherheitsniveau in der EU erreicht wird. Bereits heute führt das KBA als Marktüberwachungsbehörde eine Marktüberwachung durch. Zur Risikoanalyse und Risikobeurteilung von Produktfehlern nach der Markteinführung - im Hinblick auf die Notwendigkeit und Dringlichkeit von Rückrufaktionen - nutzen die EU und das deutsche KBA Tabellen des Schnellwarnsystems RAPEX (Rapid Exchange of Information System, vgl. [11, 12]). Diese bislang bestehenden Ansätze der Marktüberwachung sind zukünftig - wie bereits in anderen Verkehrsträgern üblich (vgl. [13, 14, 15]) - durch unabhängige Unfalluntersuchungen zu ergänzen (vgl. ethische Regel 8 in [2]. Die Unfallschwere und -häufigkeit automatisierter Fahrzeuge kann in der Öffentlichkeit zu verstärkten Bedenken hinsichtlich ihrer Sicherheit führen. Die Veröffentlichung von Untersuchungsergebnissen schafft Transparenz und fördert das Vertrauen. Darüber hinaus offenbaren sich Potenziale zur sicherheitsgerichteten Weiterentwicklung des Straßenverkehrs. Für eine effektive Ausübung der Überwachungstätigkeiten müssen Marktüberwachungsbehörden und Unfalluntersuchungsstellen zukünftig einen Zugang zu allen erforderlichen Beweismitteln, Daten und Informationen im Zusammenhang mit dem Gegenstand einer Untersuchung erhalten. Nur so können sie ihren Überwachungsauftrag wahrnehmen und feststellen, ob gegen geltende Vorschriften verstoßen wurde. Hierbei ist noch rechtlich zu klären, wer in Besitz der betreffenden Beweismittel oder Daten (z.B. gemäß §63a des novellierten Straßenverkehrsgesetzes Daten wie Position- und Zeitangaben des Wechsels der Fahrzeugsteuerung zwischen Fahrzeugsteuerung und Fahrzeugführer sowie technische Störungen von hoch- und vollautomatisierten Systemen) ist, wo diese sich befinden oder in welchem Format sie vorliegen. Produktbeobachtung - Kontinuierliche Weiterentwicklung im Markt befindlicher Produkte Im Anschluss an eine sorgfältige Entwicklung (zur Vermeidung von produkthaftungsrechtlich relevanten Konstruktionsfehlern) ist ein Hersteller verpflichtet, ein automatisiertes Fahrzeug nach dem Inverkehrbringen zu beobachten. Dies dient dazu, bislang unbekannte Gefahren aus Produktfehlern (Konstruktionsfehler, Fertigungsfehler, Instruktionsfehler) zu erkennen und nachträglich geeignete Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Danach ist ein Automobilhersteller gehalten, mögliche Gefahren zu erkennen (die auch bei nichtbestimmungsgemäßer oder missbräuchlicher Verwendung auftreten können) um mit entsprechenden Maßnahmen wie beispielsweise Rückrufaktionen, Nachbesserungen oder Benutzerinformationen (Instruktionspflicht) zu reagieren [12]. Als Beispiel hierfür wird in der Regel die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes zitiert. Demnach sind Hersteller oder Betreiber zur Vermeidung einer deliktischen Produzentenhaftung nach §823 BGB zu einer Beobachtung ihrer ausgelieferten Produkte (bzw. auch POLITIK Automatisiertes Fahren Internationales Verkehrswesen (70) 1 | 2018 26 Kombinationen ihrer Produkte mit denen anderer Hersteller) verpflichtet (vgl. „Honda-Fall“ [16]). Auch hier ist ein Zugriff auf Nutzerdaten von den Herstellern gewünscht, rechtlich aber noch ungeklärt. Implikationen für die Zulassungsarchitektur des hochautomatisierten Fahrens und Fazit Die Zulassung hoch- und vollautomatisierter Straßenfahrzeuge stellt aktuell nach wie vor eine große Herausforderung dar. Aus Sicht der Autoren wird die Zulassung hoch- und vollautomatisierter Fahrzeuge durch stringente Anwendung des New Approaches im gültigen Rechts- und Zulassungsrahmen der Automobilindustrie erreicht. Bild 1 zeigt, wie stark die einzelnen Säulen dieses „Hauses der Zulassung hoch- und vollautomatisierter Fahrfunktionen“ bislang ausgeprägt sind. Konkret bestehen bezüglich der weiteren Ausbildung der einzelnen Säulen die folgenden Potenziale: • Produktregulierung: Es braucht harmonisierte Normen für die definitorische Schärfung des Begriffs der Risikobilanzierung. Wie in anderen Regulierungsbereichen üblich muss dieser Zulassungsmaßstab im Rechtsrahmen verankert werden. Das Instrument der harmonisierten Normen garantiert ein einheitliches Sicherheitsniveau des Straßenverkehrs im Europäischen Binnenmarkt. Es gelten für alle Marktteilnehmer die gleichen Regeln. • Konformitätsbewertung: Die Konformitätsbewertung softwarebasierter Sicherheitssysteme für Sicherheitsanwendungen ist noch nicht explizit Gegenstand der Zulassung. Für das Inverkehrbringen hoch- und vollautomatisierter Fahrzeuge wird muss eine unabhängige Konformitätsprüfung durch akkreditierte Stellen etabliert werden. Dies ist Voraussetzung für die Beweislastumkehr im Produkthaftungsfall. Eine Schärfung von Testkonzepten ist dringend geboten. Dies schließt bereits den frühzeitigen Test virtueller Fahrzeuge in virtuelle Umgebungen mit ein [10]. • Produktbeobachtung: Bestehende Problemlagen des informationellen Selbstbestimmungsrechts der Fahrzeugbesitzer und Fahrer und der Datenspeicherung von Fahrdaten für die Zwecke der Strafverfolgung und Unfalluntersuchung müssen gelöst werden. Die Verfügbarkeit von Fahrdaten ist allerdings auch für die Absicherung des hoch- und vollautomatisierten Fahrens selbst erforderlich. Eine mögliche Mitigation der Datenschutzproblematik kann durch Schaffung öffentlichen Produktbeobachtungsstellen erreicht werden. • Marktüberwachung: Vorhandene Strukturen zur Marktüberwachung sind zukünftig in Anlehnung an bestehende Regulierungsansätze anderer Verkehrsträger zu ergänzen. Eine besondere Bedeutung erhält hierbei die Untersuchung von Unfällen. Dies schafft die Basis zur gezielten Realisierung der Sicherheitspotenziale des hoch- und vollautomatisierten Fahrens. ■ LITERATUR [1] SAE J3016: Taxonomy and Definitions for Terms Related to On-Road Motor Vehicle Automated Driving Systems, SAE J3016-201401 [2] Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur: Abschlussbericht der Ethik-Kommission Automatisiertes und Vernetztes Fahren. Berlin (2017) [3] EuGH Urteil vom 20. 2. 1979 — Rechtssache 120/ 7 [4] Bundesgerichtshof Urteil vom 16.06.2009, Aktenzeichen: VI ZR 107/ 08 „Zur Haftung eines Fahrzeugherstellers für die Fehlauslösung von Airbags“ [5] Bundesministerium der Justiz: Handbuch der Rechtsförmlichkeit. Berlin 2008 [6] Richtlinie 2007/ 46/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. September 2007 (ABl. L 263 vom 9.10.2007 [7] Winkle, Thomas: Sicherheitspotenzial automatisierter Fahrzeuge: Erkenntnisse aus der Unfallforschung. In: Maurer, Markus et al. (Hrsg.): Autonomes Fahren. Springer (Berlin) 2015, S. 351-376 [8] Schmidt, Martin; Rau, Marcus; Bauer, Bernhard; Helmig, Ekkehard: Rechtliche Folgen der ISO 26262 - Funktionale Sicherheit - Umgang mit Unabhängigkeit, Rechtlichen Rahmenbedingungen und Haftungsfragen. In: Hanser automotive 11/ 2011, S. 38-42 [9] Schnieder, Lars: Öffentliche Kontrolle der Qualitätssicherungskette für einen sicheren und interoperablen Schienenverkehr. In: Eisenbahntechnische Rundschau 66 (2017) 4, S. 38-41 [10] Wachenfeld, Walther: Die Freigabe des autonomen Fahrens. In: Maurer, Markus et al. (Hrsg.): Autonomes Fahren. Springer (Berlin) 2015, S. 440-464 [11] Europäische Union: Entscheidung der Kommission zur Festlegung von Leitlinien für die Verwendung des gemeinschaftlichen Systems zum raschen Informationsaustausch RAPEX gemäß Artikel 12 und des Meldeverfahrens gemäß Artikel 11 der Richtlinie 2001/ 95/ EG über die allgemeine Produktsicherheit. Amtsblatt der Europäischen Union L22 [12] Winkle, Thomas: Entwicklungs- und Freigabeprozess automatisierter Fahrzeuge: Berücksichtigung technischer, rechtlicher und ökonomischer Risiken. In: Maurer, Markus et al. (Hrsg.): Autonomes Fahren. Springer (Berlin) 2015, S. 611-635 [13] Richtlinie 2004/ 49/ §G des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Eisenbahnsicherheit in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 95/ 18/ EG des Rates über die Erteilung von Genehmigungen an Eisenbahnunternehmen und der Richtlinie 2001/ 14/ EG über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung („Richtlinie über die Eisenbahnsicherheit“). Veröffentlicht im Amtsblatt der Europäischen Union L 164 (30.04.2004) [14] Becker, Matthias: Unabhängige Unfalluntersuchung in Deutschland. In: Eisenbahningenieur 62 (2011) 9, S. 68-69 [15] Grauf, Hans-Heinrich: Untersuchen von gefährlichen Ereignissen - der Weg zur Sicherheit. In: Eisenbahntechnische Rundschau 50 (2001) 4, S. 169-176 [16] Bundesgerichtshof Urteil vom 09.12.1986, Aktenzeichen: VI ZR 65/ 86 „Honda-Fall - Motorrad-Lenkerverkleidung“ Lars Schnieder, Dr.-Ing. Leiter Assessment Service Center, ESE Engineering und Software Entwicklung GmbH, Braunschweig lars.schnieder@ese.de René S. Hosse, Dipl. Wirtsch.-Ing. Lead Assessor Automotive, ESE Engineering und Software Entwicklung GmbH, Braunschweig rene.hosse@ese.de Bild 1: Haus der HAF-Zulassung gemäß New Approach