Internationales Verkehrswesen (71) 3 | 2019 24 POLITIK Wissenschaft Verteilungsaspekte einer CO 2 -Steuer auf Kraftstoff Einkommensungleichheit, Energiesteuer, Steuerbelastung, Verteilungswirkung In der aktuellen Debatte um die Einführung einer CO 2 -Steuer wird oftmals auf mögliche negative Verteilungswirkungen hingewiesen. Es wird befürchtet, dass ärmere Haushalte stärker von einer solchen Steuer betroffen sein könnten als Haushalte mit höherem Einkommen. Wird das zusätzliche Steueraufkommen allerdings in Form einer Pro-Kopf-Pauschale vollständig an die Bevölkerung zurückerstattet, so werden Haushalte mit geringerem Einkommen jedoch tendenziell entlastet, während Haushalte mit höherem Einkommen tendenziell belastet werden. Lara Quack, Leif Jacobs, Sven Stöwhase I n der gegenwärtigen öffentlichen Debatte über die Einführung einer CO 2 - Steuer wird oftmals auf mögliche negative Verteilungswirkungen hingewiesen. So betrachten bspw. die RWI-Forscher Manuel Frondel und Stephan Sommer in einer aktuellen Analyse für die Wochenzeitung DIE ZEIT [1] ausgewählte Modellhaushalte und kommen zu dem Ergebnis, dass es gerade für Geringverdiener zu überdurchschnittlichen Belastungen kommen kann. Eine Betrachtung der Verteilungswirkungen über die Gesamtbevölkerung findet allerdings nicht statt. Dies ist das Ziel dieses Beitrags, in dem wir die kurzfristigen distributiven Effekte einer CO 2 -Steuer auf Kraftstoffe mit Hilfe eines für Deutschland repräsentativen Datensatzes untersuchen. Der von uns analysierte Reformvorschlag sieht eine Erhöhung der Energiesteuersätze um eine CO 2 -Komponente in Höhe von 20 EUR je Tonne CO 2 vor. Unter Berücksichtigung der Umsatzsteuer wäre mit einer Verteuerung des Literpreises für Diesel um etwa 6,3 ct und von Benzin um etwa 5,5 ct zu rechnen. Weiterhin gehen wir davon aus, dass der Fiskus das gesamte Aufkommen aus dieser Steuer in Form eines pauschalen Pro-Kopf-Transfers an die Bürger zurückerstattet. Zwar kommt es den Ergebnissen unsere Analyse nach zu finanziellen Belastungen für einzelne Geringverdiener, gleichwohl überwiegt in diesem Einkommensbereich die Anzahl der Haushalte, die durch die Reform entlastet werden. Demgegenüber kommt es bei reicheren Haushalten tendenziell eher zu Bedenn zu Entlastungen. Im Ergebnis zeigt sich bei einer Betrachtung über die Gesamtbevölkerung hinweg, dass der hier untersuchte Vorschlag in der kurzen Frist zu einer Verringerung der Einkommensungleichheit zwischen den Haushalten führt. Die von uns beobachteten Verteilungseffekte ergeben sich dabei unabhängig von der konkreten Höhe der Energiesteuersätze je emittierter Tonne CO 2 . Daten und Methodik Zur Analyse der steuerlichen Auswirkungen der Reform auf die privaten Haushalte in Deutschland wird deren individuelle Energiesteuerbelastung anhand der jeweiligen Antriebstechnologie, der Jahresfahrleistung und des Kraftstoffverbrauchs ihrer PKW simuliert, und zwar je einmal mit den Steuersätzen des bestehenden Rechts und denen des Reformszenarios unter Berücksichtigung sowohl einer CO 2 -Steuerkomponente als auch eines aus dem Aufkommen dieser Steuer gespeisten und an die Bürger ausgezahlten pauschalen Verkehrswendebonus. Der auf die CO 2 -Steuer entfallende Anteil der Umsatzsteuer wird dabei im Folgenden unter dem Begriff der Energiesteuer stets mitberücksichtigt und geht somit in das für die Auszahlung des Verkehrswendebonus verfügbare Budget mit ein. Es wird der direkte Erstrundeneffekt („Morning-After-Effekt“) der CO 2 -Steuerlast unter der Annahme einer vollständigen Überwälzung der Steuer auf die Preise für Kraftstoff simuliert. Anpassungen der individuellen PKW-Nutzung, wie etwa Änderungen der Fahrleistung oder der Ersatz durch andere PKW sowie Rückkoppelungseffekte durch weitere Steuern, werden dabei nicht berücksichtigt. Als Analyseinstrument wurde am Fraunhofer-Institut für Angewandte Informationstechnik FIT das arithmetische Mikrosimulationsmodell CARMOD entwickelt. Das Modell simuliert die Energiesteuer für den PKW-Bestand privater Haushalte in Deutschland [2]. Mikrosimulationsmodelle sind für die empirische Analyse von Aufkommens- und Verteilungswirkungen durch Gesetzesreformen besonders geeignet [3]. Als Datengrundlage dient das Deutsche Mobilitätspanel (MOP). Zentrale Elemente des MOP sind das Mobilitätsverhalten und die PKW-Nutzung, insbesondere der Kraftstoffverbrauch, und die Fahrleistung. Für das in dieser Studie verwendete Mikrosimulationsmodell wurde die zum Zeitpunkt der Berechnung aktuellste Erhebungswelle verwendet. Sie umfasst 1.850 für Deutschland repräsentative Haushalte des Berichtszeitraums 2017, für die im Berichtszeitraum 2018 zudem 1.602 PKW-spezifische Tankbücher erhoben wurden. 1 Das Nettoeinkommen jedes Haushalts liegt differenziert nach zehn Einkommensgruppen vor. Ein numerischer Wert des Nettoeinkommens, der erst detaillierte Verteilungsanalysen ermöglicht, wird auf Basis der Verteilung der Nettoeinkommen in der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2013 imputiert. 2 Daraufhin werden die Haushalte anhand ihres Nettoäquivalenzeinkommens den Einkommensquartilen der Gesamtbevölkerung zugeordnet, um eine Vergleichbarkeit der finanziellen Situation zu ermöglichen. 3 Die Grundgesamtheit der Untersuchung stellen sämtliche rund 41 Mio. private Haushalte in Deutschland dar, unabhängig davon ob diese ein im Inland gemeldetes Fahrzeug besitzen oder nicht. Auch von der Reform betroffen sind Haushalte ohne PKW, da diese ebenfalls einen Anspruch auf den Verkehrswendebonus erhalten und somit zu den Reformgewinnern zählen. Berücksichtigt werden Mehrausgaben bei Kraftstoff- Internationales Verkehrswesen (71) 3 | 2019 25 Wissenschaft POLITIK käufen für die PKW der privaten Haushalte, einschließlich von Dienstwagen, welche in der Regel vom Arbeitgeber zur Verfügung gestellt und privat genutzt werden. 4 Kraftstoffausgaben für LKW werden in der Analyse ausgeklammert. Distributive Wirkungen der Reform Die von uns untersuchte CO 2 -Steuer generiert in der Summe (inkl. der auf sie entfallenden Umsatzsteuer) ein Aufkommen von 2,2 Mrd. EUR. Daraus ergibt sich ein jährlicher Verkehrswendebonus in Höhe von 28- EUR je Bürger. Insgesamt profitieren 60 % der Haushalte von der untersuchten Reform, da die Summe der von ihnen empfangenen Verkehrswendeboni höher ausfällt als ihre Bruttobelastung aus der CO 2 - Steuer. Zu Belastungen kommt es in der Summe entsprechend bei rund 40 % der Haushalte. Eine differenzierte Betrachtung der Ergebnisse verdeutlicht die distributiven Wirkungen der untersuchten Reform. So zeigt Bild 1, dass sich der Anteil der entlasteten Haushalte in Abhängigkeit vom Einkommen teils deutlich unterscheidet. Während unter den ärmsten 25 % der Haushalte fast 80 % profitieren, sinkt dieser Anteil mit dem Einkommen sukzessive ab. Lediglich die reichsten Haushalte würden mehrheitlich belastet werden. Beim reichsten Viertel der Haushalte liegt der Anteil der Entlasteten bei nur noch 40 %. Die finanziellen Be- und Entlastungen sind dabei zumindest im Durchschnitt überschaubar: Während die ärmsten Haushalte um durchschnittlich 20- EUR entlastet werden, käme es bei den Haushalten im obersten Einkommensquartil im Durchschnitt zu einer Belastung in Höhe von 20 EUR. Aus distributiver Sicht widersprechen unsere Ergebnisse demnach der vielmals geäußerten Befürchtung, eine CO 2 -Steuer könne negative Verteilungswirkungen mit sich bringen. Tatsächlich führt die Besteuerung im Zusammenwirken mit dem Verkehrswendebonus zu einer Umverteilung von einkommensstärkeren zu einkommensschwächeren Haushalten und wirkt damit mindernd auf die Ungleichheit. Obwohl insgesamt ungleichheitsmindernd, kann die Reform im Einzelfall natürlich auch für Haushalte in den unteren Einkommensbereichen zu Belastungen führen. Daher scheint ein differenzierter Blick auf die Ergebnisse einzelner Bevölkerungsgruppen lohnenswert. Bild 2 stellt entsprechend zunächst Familien, hier definiert als alle Haushalte, in denen mindestens eine nicht volljährigen Person lebt, in den Fokus der Betrachtung. Bei einer isolierten Analyse der Effekte nur für Familien zeigt sich, dass diese überproportional oft profitieren. So werden insgesamt 69 % der Familien, aber nur etwa 58 % der Haushalte, in denen keine minderjährige Person lebt, entlastet. Wie Bild 2 verdeutlicht, liegt der Anteil der entlasteten Familien mit 81 % im untersten Einkommensquartil dabei wieder höher als bei den reicheren Familien. Mit 58 % profitiert allerdings immer noch die Mehrzahl der Familien im obersten Einkommensquartil. Demgegenüber liegt der Anteil der Reformgewinner unter den Haushalten, in denen keine minderjährige Person lebt, in allen vier Quartilen durchgängig unter dem Vergleichswert für die Familien. Weiterhin bietet sich eine regionale Differenzierung nach dem siedlungsstrukturellen Regionstyp an, in dem der Haushalt lebt. So lassen die verwendeten Daten eine Unterscheidung darüber zu, ob ein Haushalt in einem eher ländlichen oder städtischen Kreis lebt. 5 Es zeigen sich signifikante Unterschiede zwischen den beiden Regionstypen: Während 64 % der Haushalte in städtischen Kreisen entlastet werden, liegt der entsprechende Anteil bei Haushalten in ländlichen Kreisen bei nur 49 %. Letzteres erscheint insbesondere vor dem Hintergrund eines höheren Anteils von Berufspendlern mit überdurchschnittlicher Fahrleistung naheliegend. Eine Analyse nach Einkommenshöhe zeigt jedoch, dass dieses Ergebnis stark getrieben wird durch einen mit nur 28 % sehr geringen Anteil an Entlasteten bei ländlichen Haushalten im obersten Einkommensquartil. Bild 3 verdeutlicht, dass es in den ersten drei Einkommensquartilen jeweils mehr entals belastete Haushalte gibt, der Anteil in ländlichen Kreisen gleichwohl immer geringer ausfällt als in städtischen Kreisen. Den höchsten Anteil an entlasteten Haushalten findet man demnach mit 88 % unter städtischen Haushalten im untersten Einkommensquartil. Getrieben werden die Ergebnisse, neben der individuellen Fahrleistung, insbesondere auch durch Unterschiede in emissionsrelevanten Fahrzeugmerkmalen der betroffenen Haushalte. Bild 4 stellt die Unterschiede zwischen Reformgewinnern und -verlierern für eine Auswahl an Merkmalen gegenüber. Mit durchschnittlich etwa 10.000 km/ Jahr ist die Fahrleistung bei den Reformgewinnern weniger als halb so hoch wie bei den Verlierern. Darüber hinaus unterscheiden sich die beiden Gruppen aber auch bezüglich weiterer Fahrzeugmerkmale. Während die Fahrzeuge der Entlasteten im Durch- 79% 63% 57% 41% 21% 37% 43% 59% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 1. Quartil 2. Quartil 3. Quartil 4. Quartil Reformgewinner Reformverlierer Bild 1: Anteil der Reformgewinner und -verlierer je Einkommensquartil Quelle: eigene Berechnungen mit CARMOD unter Nutzung von: Forschungsdatendatenzentren der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2013; Karlsruher Institut für Technologie, Deutsches Mobilitätspanel 2017 81% 64% 72% 58% 79% 63% 53% 39% 1. Quartil 2. Quartil 3. Quartil 4. Quartil Familien Kinderlose Bild 2: Reformgewinner nach Familientyp Quelle: eigene Berechnungen mit CARMOD unter Nutzung von: Forschungsdatendatenzentren der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2013; Karlsruher Institut für Technologie, Deutsches Mobilitätspanel 2017 Internationales Verkehrswesen (71) 3 | 2019 26 POLITIK Wissenschaft schnitt weniger als 110 PS Leistung haben, beträgt der entsprechende Wert bei den Belasteten 127 PS. Mit 44 % liegt auch der Anteil großer Autos bei den belasteten Haushalten deutlich über dem Durchschnitt. 6 Zwar unterscheiden sich die durchschnittlichen CO 2 -Emissionen je gefahrenen Kilometer nur unwesentlich. Pro Jahr emittieren die einzelnen Haushaltsmitglieder der Reformverlierer jedoch rund dreimal so viel CO 2 wie die Reformgewinner. Fazit Wie unsere Berechnungsergebnisse zeigen, bringt eine zusätzliche CO 2 -Steuer auf Kraftstoffe einige Umverteilungswirkungen mit sich. Eine substanzielle Anzahl an Reformgewinnern und -verlierern gibt es über alle Haushaltstypen hinweg. Tendenziell führt die CO 2 -Steuer in der kurzen Frist aber zu einer Umverteilung der Steuerlast vom städtischen in den ländlichen Raum sowie von Familien zu Kinderlosen. Die Umverteilungswirkungen zwischen diesen Gruppen werden dabei jedoch überlagert und sogar dominiert durch eine Umverteilung der Steuerlast weg von einkommensschwächeren hin zu einkommensstärkeren Haushalten. Global gesehen trägt die CO 2 - Steuer somit zu einer Milderung der Einkommensungleichheit in Deutschland bei. Zwar fallen die absoluten Umverteilungseffekte bei einer Bepreisung der Emissionen mit 20 EUR/ t im Durchschnitt eher gering aus, ein höherer CO 2 -Steuersatz würde gleichwohl ähnliche distributive Effekte erzeugen und dabei eine höhere absolute Umverteilung mit sich bringen. Das eigentliche Ziel der hier analysierten Lenkungssteuer ist eine Senkung der CO 2 -Emissionen. Mögliche, und vor diesem Hintergrund durchaus gewollte, Anpassungsreaktionen der Wirtschaftssubjekte auf die zusätzliche Besteuerung bleiben bei unserer Betrachtung der Verteilungswirkung in der kurzen Frist jedoch außen vor. Mittel- und Langfristig können diese Anpassungsreaktionen die Verteilungswirkungen nochmals stark verändern. Sofern sich beispielsweise einkommensstärkere Haushalte einfacher und allgemein kostengünstiger an die zusätzliche Besteuerung anpassen können als einkommensschwächere Haushalten, wäre es mittelbis langfristig nicht auszuschließen, dass sich die hier beobachteten distributiven Effekte abschwächen und im Extremfall sogar umkehren. ■ 1 Vgl. Karlsruher Institut für Technologie: Deutsches Mobilitätspanel, http: / / mobilitaetspanel.ifv.kit.edu/ 128.php (16.03.2018). 2 Für jede Einkommensgruppe werden hierzu die Haushalte der Stichprobe pseudo-randomisiert angeordnet, auf die Grundgesamtheit extrapoliert, einer ihrer Gewichtung entsprechenden Zahl an ebenfalls auf die Bevölkerung extrapolierten Haushalten der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe zugeordnet und schließlich wieder unter Bildung des Einkommensmittelwerts auf die ursprüngliche Stichprobengröße aggregiert. 3 Das Nettoäquivalenzeinkommen ist eine anhand der Personenzahl gewichtete Form des Nettoeinkommens. Die Gewichtungsfaktoren wurden der neuen OECD-Skala entnommen. 4 Tendenziell wird damit die Zahl der von der CO 2 -Besteuerung belasteten Haushalte überschätzt, da implizit unterstellt wird, dass sich die Arbeitgeber nicht (vollständig) an den Kraftstoffkosten für Dienstwagen beteiligen. 5 Auf Basis der vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) definierten neun siedlungsstrukturellen Kreistypen (vgl. www.bbsr.bund.de/ BBSR/ DE/ Raumbeobachtung/ Raumabgrenzungen/ Siedlungsstrukt u re l l e G e b i e t s ty p e n / K re i s ty p e n / k re i s ty p e n . ht m l (26.06.2019)) fassen wir alle ländlichen Kreise in ländlichen Räumen, in verstädterten Räumen sowie in Agglomerationsräumen zu ländlichen Kreisen, sowie alle verbleibenden Regionstypen zu städtischen Kreisen, zusammen. 6 Als „groß“ klassifizieren wir alle PKW der Fahrzeugsegmente Mittelklasse, obere Mittelklasse, Oberklasse, Geländewagen, SUV, Sportwagen. Großraum-Van, Utility und Wohnmobil. LITERATUR [1] K. Heckendorf, L. Nienhaus: CO 2 -Steuer: Die Klimasteuer. In: DIE ZEIT, Nr. 24/ 2019, 6. Juni 2019. [2] L. Jacobs, L. Quack: Das Ende der Dieselsubvention: Verteilungseffekte einer CO 2 -basierten Energiesteuerreform. In: Wirtschaftsdienst, 2018, H. 8, S. 578-586. [3] F. Bourguignon, A. Spadaro: Mircosimulation as a tool for evaluating redistribution policies. In: The Journal of Economic Inequality, 2006, H. 1, S. 77-106. Leif Jacobs, MSc Wirtschaftsingenieurwesen wissenschaftlicher Mitarbeiter, Fraunhofer FIT, Abteilung Mikrosimulationsmodelle leif.jacobs@fit.fraunhofer.de Sven Stöwhase, Dr. oec publ. Abteilungsleiter, Fraunhofer FIT, Abteilung Mikrosimulationsmodelle sven.stoewhase@fit.fraunhofer.de Lara Quack, MSc Economics wissenschaftliche Mitarbeiterin, Fraunhofer FIT, Abteilung Mikrosimulationsmodelle lara.quack@fit.fraunhofer.de 60% 54% 51% 28% 88% 68% 59% 46% 1. Quartil 2. Quartil 3. Quartil 4. Quartil Ländlich Städtisch Bild 3: Reformgewinner nach siedlungsstrukturellem Regionstyp Quelle: eigene Berechnungen mit CARMOD unter Nutzung von: Forschungsdatendatenzentren der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2013; Karlsruher Institut für Technologie, Deutsches Mobilitätspanel 2017 163 118 37 180 153 224 127 44 185 231 100 109 30 175 73 Ø Fahrleistung pro Haushalt [100km/ Jahr] Ø PS Ø Anteil großer Autos Ø CO2-Emissionen [g/ km] Ø jährliche CO2-Emissionen [10kg/ Person] Reformgewinner Reformverlierer Durchschnitt Bild 4: Emissionsrelevante Fahrzeugmerkmale Quelle: eigene Berechnungen mit CARMOD unter Nutzung von: Forschungsdatendatenzentren der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2013; Karlsruher Institut für Technologie, Deutsches Mobilitätspanel 2017