Internationales Verkehrswesen (75) 2 | 2023 16 POLITIK Wissenschaft Emissionswirkungen der-2021 reformierten KFZ-Steuer Zulassungsteuer, Automobilflotte, Spezifische CO 2 -Emissionen Im Jahr 2021 wurde die emissionsabhängige Komponente der Kfz-Steuer angepasst und progressiv gestaltet, sodass sich die Steuerbelastung für Fahrzeuge mit hoher Emissionsintensität überproportional erhöht hat. Vor diesem Hintergrund analysiert dieser Beitrag die Effektivität der reformierten KFZ-Steuer in Bezug auf ihre Lenkungswirkung und ihr Einsparpotential an Kohlendioxid (CO 2 ). Joschka Flintz, Manuel Frondel, Marco Horvath D er private Automobilverkehr ist für etwa 60 % der Treibhausgasemissionen des Verkehrssektors verantwortlich (Destatis, 2020). Der Ausstoß an Kohlendioxid (CO 2 ) nahm im privaten Automobilverkehr in den vergangenen Jahrzehnten zu, zwischen 1995 und 2019 um rund 5 %. Dieser Anstieg ist mit einer der Gründe, warum die Kraftfahrzeug-Steuer in Deutschland wieder einmal reformiert wurde. So wurde die emissionsabhängige Komponente der KFZ-Steuer zu Beginn des Jahres 2021 so angepasst, dass sich die Steuerbelastung für Fahrzeuge mit hoher Emissionsintensitt überproportional erhöht. Seit 1. Januar 2021 steigt der KFZ-Steuerbetrag nun nicht mehr linear mit der CO 2 -Emissionsrate an, sondern progressiv. Bezüglich der Effektivität dieser Steuerreform äußerten sich kritische Stimmen aus der Politik und von Umweltschutzverbänden. Doch bereits zuvor gab es Kritik am deutschen KFZ-Steuersystem, denn im europäischen Vergleich liegt die durchschnittliche KFZ-Steuerbelastung bei einer annualisierten Betrachtung traditionell im unteren Drittel. Für die hohe Besteuerung von Autobesitz in anderen europäischen Ländern ist vor allem die beim Fahrzeugkauf anfallende Zulassungssteuer verantwortlich. Eine Zulassungssteuer fällt zum Beispiel in Ländern wie Dänemark, den Niederlanden und Irland an und wird einmalig beim Autokauf bezahlt. Beispielsweise musste in Dänemark im Jahr 2021 eine Zulassungssteuer von 85 % des Kaufpreises gezahlt werden, wenn der Kaufpreis inklusive Mehrwertsteuer unter 204.600 Kronen (derzeit rund 27.000 EUR), aber über 65.800 Kronen (aktuell knapp 9.000 EUR) lag (ACEA 2022). Lag der Kaufpreis über 204.600 Kronen, musste für den darüber liegenden Betrag 150 % Luxussteuer gezahlt werden, lag er unter 65.800 Kronen fielen 25 % Zulassungsteuer an. Vor diesem Hintergrund werden hier die Ergebnisse der Simulationsanalyse von Flintz, Frondel und Horvath (2022) zur Effektivität der jüngsten Reform der KFZ- Steuer in Bezug auf ihre Lenkungswirkung und ihr CO 2 - Einsparpotential präsentiert. Als Datengrundlage diente ein umfangreicher Panel-Datensatz zu den monatlichen Fahrzeugneuzulassungen in Deutschland im Zeitraum von Januar 2011 bis April 2019. KFZ-Steuerreformen Zum 1. Juli 2009 trat in Deutschland ein KFZ-Steuermodell mit einer emissionsabhängigen Komponente in Kraft. Damit folgte Deutschland den Empfehlungen der Europäischen Union und dem Beispiel vieler europäischer Mitgliedstaaten. Die Bemessungsgrundlage der KFZ-Steuer für Fahrzeuge, die nach dem 1. Juli 2009 zugelassen wurden, setzt sich seither aus dem Hubraum, dem Motorentyp und, ab einem bestimmten Grenzwert, der CO 2 -Emissionsrate eines Fahrzeuges zusammen. Mit Einführung der emissionsabhängigen KFZ-Steuer im Jahr 2009 wurde dieser Grenzwert auf 120 g/ km festgelegt. Jeweils zum 1. Januar 2012 und 1. Januar 2014 wurden die Grenzwerte auf 110 bzw. 95 g/ km reduziert. Fahrzeuge mit Emissionen unterhalb des Grenzwertes von 95 g/ km sind von der CO 2 -Komponente der KFZ- Steuer nicht betroffen. Zur Förderung der Elektromobilität entfällt für Halter von Elektroautos die jährliche KFZ-Steuer für die ersten zehn Jahre nach Kauf des Fahrzeuges gänzlich. Die Fahrzeughalter von Benzinern müssen hingegen zusätzlich zur CO 2 -Komponente für 100 Kubikzentimeter Hubraum 2-EUR pro Jahr zahlen, Besitzer eines Diesels 9,50 EUR. Die jüngste Revision der KFZ-Besteuerung, bei der die Besteuerung des Hubraums sowie der Grenzwert der Emissionen Steuersatz 96-115 g/ km CO 2 2,0€ 116-135 g/ km CO 2 2,2€ 136-155 g/ km CO 2 2,5€ 156-175 g/ km CO 2 2,9€ 176-195 g/ km CO 2 3,4€ Über 195 g/ km CO 2 4,0€ Tabelle 1: Die CO 2 -abhängige Komponente der KFZ-Steuer ab dem Jahr 2021 Internationales Verkehrswesen (75) 2 | 2023 17 Wissenschaft POLITIK CO 2 -Komponente von 95 g CO 2 / km unverändert blieben, trat am 1. Januar 2021 in Kraft. Für danach zugelassene Fahrzeuge steigt der zu entrichtende Steuerbetrag nicht mehr länger nur linear mit der Emissionsrate an, sondern progressiv in diskreten Sprüngen. Hierfür wurden die spezifischen CO 2 -Emissionen pro Kilometer zwischen dem Grenzwert von 95 g/ km und dem Schwellenwert von 195 g/ km in fünf gleich große Intervalle der Länge 20 g/ km unterteilt (Tabelle 1). Für die ersten 20 g/ km oberhalb des Grenzwertes von 95 g/ km zahlen Fahrzeughalter jährlich jeweils 2 EUR pro g/ km, für die übrigen Intervalle steigen die Beträge sukzessive an: von 2,20, 2,50 und 2,90 auf 3,40 EUR. Für jedes weitere Gramm über dem Schwellenwert von 195g/ km fallen jeweils 4 EUR jährlich an. Für ein Fahrzeug mit einem spezifischen Ausstoß von beispielsweise 140 g/ km berechnet sich der CO 2 -abhängige Teil der KFZ-Steuer wie folgt: 20mal 2 EUR pro g/ km für die spezifischen CO 2 - Emissionen im Intervall von 96-115 g/ km plus 20mal 2,20 EUR pro g/ km für das Intervall von 116-135 g/ km plus 5mal 2,50 EUR pro g/ km zwischen 136 und 140 g/ km. Die KFZ-Besteuerung wurde darüber hinaus durch ein neues Abgasprüfverfahren beeinflusst: die Worldwide Harmonized Light Duty Vehicles Test Procedure (WLTP). Dieses Verfahren ersetzte den veralteten Neuen Europäischen Fahrzyklus (NEFZ) als Methode zur Bestimmung des Schadstoffausstoßes und ist seit dem 1. September 2017 EU-weit vorgeschrieben. Durch eine detailliertere Prüfung mit längerer Prüfungsdauer und -strecke sowie höheren Geschwindigkeiten, sowohl im Mittel als auch in der Spitze, erlaubt das WLTP-Verfahren eine realistischere Messung des Verbrauchs und Schadstoffausstoßes als die NEFZ-Methode. Die KFZ- Steuerbelastung basiert in Deutschland tatsächlich aber erst seit dem 1. September 2018 auf den Emissionswerten, die durch das WLTP berechnet werden. Aufgrund der realitätsnäheren Messung der Abgaswerte mit dem WLTP-Verfahren erhöhte sich die Steuerbelastung für die meisten Autotypen. Datenbasis Die empirische Analyse von Flintz, Frondel und Horvath (2022) basiert auf einem umfangreichen Panel-Datensatz, der die monatlichen Fahrzeugneuzulassungen in Deutschland im Zeitraum von Januar 2011 bis April 2019 für praktisch alle Automarken- und -modelle enthält. Ebenfalls enthalten sind Informationen zu Fahrzeugausstattung und -generation sowie zu zahlreichen anderen Fahrzeugeigenschaften wie Hubraum, Gewicht, CO 2 - Ausstoß und Kraftstoffverbrauch. Im Fokus der Analyse stand die monatliche Anzahl an Neuzulassungen einer Vielzahl unterschiedlicher Fahrzeugtypen bestimmt durch Marke, Modell, Variante, Ausstattung, Hubraum, PS, Karosserieform, Antriebsart (Benzin, Diesel, Hybrid, Elektro), Türenanzahl, Baujahr, Getriebe, Vorder-, Hinter- oder Allradantrieb sowie CO 2 -Ausstoß. Mittels Informationen zu Kraftstoffverbräuchen und Kraftstoffpreisen sowie Hubraum und CO 2 -Emissionswerten wurden die Summe der Kraftstoffkosten und KFZ-Steuerbelastungen sowohl pro Jahr als auch über die unterstellte Fahrzeugnutzungsdauer berechnet. Die Berechnung der Gesamtkosten über die Nutzungsdauer eines PKW basierte auf folgenden Annahmen: eine Nutzungsdauer von 13 Jahren, ein Zinssatz von 6 % zur Diskontierung und eine jährlich gefahrene Strecke von ca. 10.600 Kilometern für Benziner und knapp 20.000 Kilometern für Autos mit Dieselantrieb. In Ermangelung von Informationen über die zukünftigen Kraftstoffpreise wurde davon ausgegangen, dass sich die Kraftstoffpreise über die Nutzungsdauer von 13 Jahren nicht verändern. Vor dem Hintergrund, dass die Kalkulation künftiger Kraftstoffkosten beim Erwerb des Fahrzeuges mutmaßlich auf den aktuellen Kraftstoffpreisen basiert, erscheint diese Annahme gerechtfertigt (Anderson et al., 2013). Der Fokus der Analyse von Flintz, Frondel und Horvath (2022) lag auf Autos mit konventionellem Antrieb auf Basis von Diesel oder Benzin, regulären und Plug-in- Hybriden sowie Elektroautos. Fahrzeuge, die mit anderen Brennstoffen betrieben werden, wie beispielsweise Wasserstoff oder Erdgas, wurden aufgrund geringer Verbreitung nicht berücksichtigt. PKW-Neuzulassungen Im Zeitraum von Januar 2011 bis April 2019 war ein leichter Anstieg an PKW-Neuzulassungen zu verzeichnen: Wurden im Jahr 2011 noch deutlich unter 3 Millionen Autos verkauft, stiegen die Verkaufszahlen auf rund 3,4 Millionen Fahrzeuge in den Jahren 2017 und 2018 (Bild 1). Der Anteil an Dieselfahrzeugen lag lange Zeit stabil bei ca. 46 %, begann infolge des Diesel-Skandals Anfang 2016 aber nachhaltig zu fallen, auf einen Anteil von rund 30 % in den Jahren 2018 und 2019. Spiegelbildlich zum Rückgang des Anteils an Dieselfahrzeugen nahm der Anteil der Benziner an den Neuzulassungen ab dem Jahr 2016 zu: von 53 % auf 64 % im Jahr 2018. Die spezifischen CO 2 -Emissionen sind von durchschnittlich 143 g/ km im Jahr 2011 auf 124 g/ km im Jahr 2016 gesunken (Bild 2). In den Jahren danach kam es zu einer Stagnation, die vor allem durch die fallenden Anteile an Dieselfahrzeugen verursacht wurde. Bild 2 verdeutlicht zudem die starke Diskrepanz zwischen den auf NEFZ-Basis ermittelten CO 2 -Werten und den Werten, die sich nach dem neuen WLTP-Testverfahren ergeben. Im Durchschnitt sind die WLTP-Emissionswerte um fast 30 g/ km höher als die Werte nach dem NEFZ-Verfahren. Dieser Unterschied impliziert eine höhere Steuerbelastung um durchschnittlich rund 60 EUR pro Jahr und PKW. Bild 3 zeigt den Einfluss der beiden Steuerrevisionen der Jahre 2012 und 2014 auf die mittlere jährliche KFZ- Bild 1: Anteile der Benzin-, Diesel-, Hybrid- und Elektrofahrzeuge an den monatlichen Neuzulassungen Alle Grafiken: eigene Darstellungen Internationales Verkehrswesen (75) 2 | 2023 18 POLITIK Wissenschaft Steuerbelastung für neue Autos. So führte die Reduktion des Grenzwertes im Jahr 2012 für Fahrzeuge mit einem spezifischen CO 2 -Ausstoß von über 110 g/ km zu einem Anstieg der jährlichen KFZ-Steuer von etwa 20 EUR. Eine besonders starke durchschnittliche KFZ-Steuererhöhung ist mit Einführung des WLTP-Verfahrens als Abgasermittlungsverfahren im September 2018 zu erkennen. Insgesamt ist die durchschnittliche jährliche KFZ- Steuerbelastung für zwischen Januar 2011 und April 2019 neu zugelassene Autos trotz sinkender Motorengröße und CO 2 -Emissionen um ca. 21 % gestiegen, von 162 EUR im Jahr 2011 auf 196 EUR im Jahr 2019. Dennoch stellt die Belastung durch die KFZ-Steuer für die Autohalter in Deutschland lediglich einen kleinen Kostenfaktor dar, vor allem verglichen mit den Kraftstoffkosten. Simulationsergebnisse In Tabelle 2 sind die von Flintz, Frondel und Horvath (2022) geschätzten hypothetischen Effekte der im Jahr 2021 in Kraft getretenen KFZ-Steuerreform dargestellt. Die Simulationsergebnisse zeigen einen äußerst geringen Effekt der jüngsten Reform des KFZ-Steuersystems: Wäre die 2021 in Kraft getretene KFZ-Steuer bereits 2018 gültig gewesen (kontrafaktisches Szenario), hätte es schätzungsweise einen Rückgang der jährlichen Neuzulassungszahlen um knapp 21.000 Fahrzeuge gegeben bzw. um rund 0,7 %. Zusammen mit einer Reduktion der durchschnittlichen spezifischen CO 2 -Emissionen um 0,74 g/ km führt dies zu einer hypothetischen Minderung des jährlichen CO 2 -Ausstoßes um etwa 60.000 Tonnen pro Jahr. Einhergehend mit den höheren Steuersätzen der KFZ-Steuerreform von 2021 steigt die durchschnittliche jährliche Steuerbelastung hypothetisch um ca. 11 EUR, auf rund 154 EUR, und führt damit zu einer hypothetischen Erhöhung der jährlichen Steuereinnahmen um etwa 30 Mio. EUR bzw. um 7 %. Zur Einordnung: Die Anzahl verkaufter Autos lag im Jahr 2018 bei gut drei Millionen, die CO 2 -Intensität eines neu gekauften Autos betrug im Durschnitt 126,6 g/ km und die mittlere jährliche Steuerbelastung für den Käufer eines Neuwagens belief sich auf 143 EUR. Die 2018 verkauften Autos sind Jahr für Jahr für CO 2 -Emissionen in Höhe von rund 5,2 Mio. Tonnen verantwortlich. Fazit Summa summarum deuten die Ergebnisse von Flintz, Frondel und Horvath auf einen geringen Effekt der jüngsten KFZ-Steuer-Reform hin. Dies ist in Anbetracht einer Erhöhung der mittleren Besteuerung in Höhe von rund 11 EUR pro Jahr und PKW wenig überraschend. Eine Reihe anderer Studien schreibt den KFZ-Steuerreformen der vergangenen Jahre ebenfalls nur moderate Effekte auf die CO 2 -Emissionen zu, beispielsweise Alberini und Horvath (2021) und Klier und Linn (2015). Deutlich stärkere Wirkungen wären zu erwarten, wenn die KFZ-Steuersätze Größenordnungen annehmen würden, die über die Lebensdauer eines PKW hinweg in Summe den Zulassungssteuern von Ländern wie Dänemark entsprechen würden. Es ist allerdings kaum vorstellbar, dass eine derart hohe KFZ-Besteuerung in Deutschland politisch durchsetzbar wäre. Verglichen mit den jährlichen Emissionen der Autoflotte in Deutschland von ca. 100 Millionen Tonnen wären aber wohl selbst die Effekte einer KFZ-Besteuerung mit weitaus höheren Steuersätzen sehr begrenzt. Effektiver als mit der KFZ-Steuer können die negativen Effekte des Autoverkehrs mit anderen steuerlichen Instrumenten, die in Deutschland bereits existieren, reduziert werden: die Energiesteuer auf Kraftstoffe sowie der im Jahr 2021 eingeführte CO 2 -Preis. Während die KFZ-Steuer den Autobesitz besteuert, verteuern Verbrauchssteuern die Fahrzeugnutzung und kommen dementsprechend dem Verursacher-Prinzip der Europäischen Union am nächsten. Verbrauchssteuern sind verursachergerecht, weil der Kraftstoffverbrauch und der dazu proportionale CO 2 -Ausstoß besteuert werden. Steuern auf Kraftstoffe gelten als effektiver in Bezug auf eine Reduktion der Emissionen als die KFZ-Steuer, da durch Steuern auf den Verbrauch von Kraftstoffen ein Anreiz geschaffen wird, sowohl die Fahrleistung zu reduzieren als auch den spezifischen Kraftstoffverbrauch je Kilome- Jahr 2018 Kontrafaktum Anzahl verkaufter Autos (Mio.) 3,026 3,006 mittlere CO 2 -Intensität (g/ km) 126,6 125,9 Anteil Elektroautos (%) 1,07 1,09 Anteil Hybrid (%) 1,41 1,43 Anteil Diesel (%) 30,8 30,9 Anteil Benzin (%) 66,8 66,6 jährl. CO 2 -Emissionen (Mio. t) 5,2 5,1 jährl. Steuereinnahmen (Mio. ) 433,1 463,1 durchschnittl. jährl. Steuer (€) 143,1 154,1 Tabelle 2: Ergebnisse der Simulationsanalyse von Flintz, Frondel und Horvath (2022) für das Jahr 2018 Bild 2: Durchschnittliche spezifische CO 2 -Emissionen (in Gramm pro Kilometer) für neu zugelassene PKW im Zeitraum Januar 2011 bis April 2019 Bild 3: Durchschnittliche jährliche Steuerbelastung neu zugelassener Benzin- und Dieselfahrzeuge von Januar 2011 bis April 2019 Internationales Verkehrswesen (75) 2 | 2023 19 Wissenschaft POLITIK ter. Zudem steigert die Besteuerung der Fahrzeugnutzung die Attraktivität emissionsarmer Fahrzeuge beim Autokauf (Cerrutti et al., 2017; Alberini und Bareit, 2019). ■ Die Autoren danken dem Bundesministerium für Bildung und Forschung für die finanzielle Unterstützung im Rahmen des Kopernikus-Projekts Ariadne (FKZ 03SFK5C0). LITERATUR ACEA 2022: ACEA Tax Guide 2022. European Automobile Manufacturers Association. www. acea.be Alberini, A.; Bareit M. (2019): The effect of registration taxes on new car sales and emissions: In: Evidence from Switzerland. Resource and Energy Economics 56 (2019): S. 96-112. Alberini, A.; Horvath, M. (2021): All car taxes are not created equal: Evidence from Germany. In: Energy Economics, 105329. Anderson, S. T.; Kellogg, R.; Sallee, J.M. (2013): What do consumers believe about future gasoline prices? In: Journal of Environmental Economics and Management 66, S. 383-403. Cerruti, D.; Alberini A.; Linn J. (2017): Charging Drivers by the Pound: The Effects of the UK Vehicle Tax System. CER-ETH-Center of Economic Research at ETH Zurich, Working Paper 17: 271. Destatis (2020): Straßenverkehr: EU-weite CO 2 -Emissionen seit 1990 um 24 % gestiegen. Statistisches Bundesamt, Wiesbaden. URL: www.destatis.de/ Europa/ DE/ Thema/ Umwelt-Energie/ CO2_Strassenverkehr.html Flintz, J.; Frondel, M.; Horvath, M. (2022): Emissionswirkungen der 2021 reformierten KFZ- Steuer: Eine empirische Analyse. AStA Wirtschafts- und Sozialstatistisches Archiv 16 (3- 4), S. 255-276. Klier, T.; Linn, J.; (2015): Using taxes to reduce carbon dioxide emissions rates of new passenger vehicles: evidence from France, Germany, and Sweden. In: American Economic Journal: Economic Policy 7, S. 212-42. Manuel Frondel, Prof. Dr. Leiter des Bereichs Umwelt und Ressourcen, RWI — Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung, Essen, und Ruhr Universität Bochum manuel.frondel@rwi-essen.de Marco Horvath, Dr. RWI — Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung, Essen marco.horvath@rwi-essen.de Joschka Flintz RWI — Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung, Essen, und Ruhr Universität Bochum joschka.flintz@rwi-essen.de Messe Frankfurt Group Plattform für zukunftsweisende Lösungen im ruhenden Verkehr Parken bewegt 28. - 29.06.2023 WIESBADEN Jetzt Ticket sichern! parken-messe.de/ Eintrittskarten