Internationales Verkehrswesen (75) 2 | 2023 46 MOBILITÄT ÖPNV ÖV-Angebote während der Fluchtbewegungen 2015 und 2022 Personenverkehr, Grenzüberschreitender Verkehr, Öffentlicher Verkehr, Fluchtbewegungen, Ukrainekrieg, Balkanroute Der Personenverkehr war von den Fluchtbewegungen aus der Ukraine im Jahr 2022 sowie aus Syrien und dem Mittleren Osten im Jahr 2015 stark betroffen. Doch während das Jahr 2015 medial durch Bilder von chaotischen Zuständen an Bahnhöfen geprägt war, schien die Personenbeförderung im Jahr 2022 für die breite Öffentlichkeit unterhalb der Wahrnehmungsgrenze abzulaufen. Dieser Artikel nimmt die Maßnahmen im Öffentlichen Verkehr in den Blick und stellt einen Vergleich zwischen beiden Jahren an. Dabei zeigt sich, dass der Sektor unterschiedlich auf die starken Fluchtbewegungen reagierte. Antje-Mareike Dietrich, Ivan Kuritsyn D ie Fluchtbewegungen aus der Ukraine im Jahr 2022 sowie aus Syrien und dem Mittleren Osten im Jahr 2015 stellten verschiedene Bereiche des öffentlichen Lebens vor große Herausforderungen, insbesondere auch den Personenverkehr. Doch während das Jahr 2015 medial durch Bilder von chaotischen Zuständen an Bahnhöfen geprägt war, schien die Personenbeförderung im Jahr 2022 für die breite Öffentlichkeit unterhalb der Wahrnehmungsgrenze abzulaufen. Dabei reisten im Jahr 2022 allein aus der Ukraine mehr Menschen nach Deutschland ein als im Jahr 2015 insgesamt. Es stellt sich deshalb die Frage, was während der beiden Jahre mit sehr starken Fluchtbewegungen anders lief. Dieser Artikel nimmt dabei den Öffentlichen Verkehr (ÖV) in Deutschland in den Blick und stellt einen Vergleich zwischen den ÖV- Maßnahmen in beiden Jahren an. Dabei zeigt sich, dass der Sektor unterschiedlich auf die starken Fluchtbewegungen reagierte. Fluchtbewegungen Deutschland wurde im Jahr 2022 aus verschiedenen Gründen zur Zieldestination für Geflüchtete. Hierzu zählen die relative Nähe Deutschlands zum Kriegsgebiet, die bereits hier lebende Diaspora und die große Hilfsbereitschaft in vielen Teilen der deutschen Gesellschaft. Im Jahr 2015 waren die Gründe vergleichbar [1]. Im Jahr 2022 wurden nach Mitteilung des Bundesinnenministeriums mehr als 1.040.000 Geflüchtete aus der Ukraine registriert [2]. Nach Einschätzung des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) reisten im Jahr 2015 circa 890.000 Schutzsuchende nach Deutschland ein [3]. Die große Mehrheit der Asylsuchenden aus der Ukraine erreichte Deutschland über Polen (siehe Bild 1). Laut der EU-Agentur Frontex haben 3,14 Mio. Einwohnerinnen und Einwohner der Ukraine im Zeitraum vom 24. Februar bis zum 3. Mai 2022 die polnische Grenze überschritten [4]. Aufgrund der Überfüllung der Übergänge an der polnischen Grenze verließen weitere 960.000 Asylsuchende die Ukraine über die Slowakei und Ungarn. Die meisten Geflüchteten reisten somit über die östliche Grenze nach Deutschland ein. Die Hauptbahnhöfe Berlin, Cottbus, Dresden und Hannover waren die ersten großen Stationen auf der Weiterfahrt zu den Zielorten innerhalb Deutschlands. Unter den Bundesländern, die den größten Anteil der Geflüchteten aufnahmen, waren Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Hessen und Sachsen (siehe Bild 2). Deshalb führten die Wege der meisten Geflüchteten weiter in diese Bundesländer [5]. Im Jahr 2015 wurde auf dem Landweg die sogenannte Balkanroute am häufigsten als Route genutzt (siehe Bild 3). Die Flüchtenden durchquerten auf ihrem Weg nach Deutschland die Türkei, Bulgarien, Rumänien, Serbien, Kroatien, Ungarn und Österreich. Die Einreise nach Deutschland geschah deshalb über die südliche Grenze von Österreich nach Bayern. Der Münchner Hauptbahnhof war für viele die erste Station innerhalb Deutschlands. Von dort aus verteilten sie sich in andere Städte. Die meisten Schutzsuchenden nahmen die Bundesländer Bild 1: Die Fluchtbewegungen aus der Ukraine vom 24.02.-03.05.2022 [4] Internationales Verkehrswesen (75) 2 | 2023 47 ÖPNV MOBILITÄT Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Hessen und Berlin auf (siehe Bild 2) [6]. Es lässt sich deshalb annehmen, dass die Geflüchteten nach ihrer Einreise über den Münchner Hauptbahnhof mittels Fern- und Regionalverkehr in ebendiese Bundesländer weiterfuhren. In beiden Jahren nutzten die Flüchtenden das ÖV-Angebot. Teilweise reagierte der ÖV auf die starke Nachfrage, indem er zusätzliche Angebote einrichtete. Zum einen handelte es sich um organisatorische Maßnahmen, wie beispielsweise den Einsatz von Sonderzügen. Zum anderem wurden spezielle Tarifangebote für Asylsuchende eingeführt. Internationaler Verkehr nach Deutschland Im Jahr 2022 konnten Flüchtende aus Polen und anderen zentraleuropäischen Ländern nach Deutschland ein vergleichsweise umfangreiches ÖV-Angebot nutzen. Die Ukrainerinnen und Ukrainer hatten die Möglichkeit direkt aus der polnischen Stadt Przemyśl, die an der ukrainischen Grenze liegt, einmal pro Tag mit dem Fernzug nach Berlin zu fahren. Darüber hinaus konnten sie aus den Grenzgebieten nach Warschau reisen und von dort aus sechsmal pro Tag nach Berlin weiterfahren. Eine zusätzliche Option war die Verbindung Gdynia - Berlin einmal täglich. Des Weiteren wurden an bestimmten Tagen zusätzliche Züge von Breslau nach Cottbus sowie von Przemyśl nach Hannover eingesetzt. Die Geflüchteten, die die Ukraine via die Slowakei oder Ungarn verließen, benutzten die Züge Budapest - Berlin (zweimal täglich) und Prag - Berlin (fünf Mal täglich) [8]. Die Fahrscheine für die Zugverbindungen, die von polnischen, ungarischen und tschechischen Eisenbahnunternehmen bedient wurden, erhielten die Geflüchteten kostenfrei. Einige europaweite Verkehrsunternehmen boten im Frühjahr 2022 darüber hinaus kostenlose Tickets für Asylsuchende an, damit sie von der Grenze der Ukraine nach Deutschland weiterreisen konnten. Als Beispiel lässt sich die Sonderaktion von Flixbus anführen, die Busverkehre aus den polnischen Grenzstädten Przemyśl und Rzeszow anbot. Die Billigfluggesellschaft Wizzair bot ebenfalls 100.000 gebührenfreie Flugtickets aus angrenzenden Ländern der Ukraine an. Damit konnten die Flüchtlinge Deutschland zusätzlich durch die Luft erreichen. Flüchtende nach Deutschland, die sich im Jahr 2015 über die Balkanroute bewegten, mussten hingegen das reguläre Angebot der DB und der ÖBB nutzen und den regulären Fahrpreis zahlen. Am häufigsten reisten die Flüchtlinge mit dem Regionalzug Salzburg - München nach Deutschland. Außerdem gab es die Möglichkeit, mit dem Fernzug von Wien nach München zu fahren. Im Vergleich zu den Regionalzügen waren die Plätze jedoch stark limitiert und die Fahrscheine mussten im Voraus gekauft werden. Von September bis Oktober fiel der grenzüberschreitende Eisenbahnverkehr sogar einige Male aus. Grund hierfür war die Einführung von Grenzkontrollen zwischen Deutschland und Österreich. Die Flüchtenden wichen auf Busse und Taxis aus, um von Salzburg nach Freilassing zu kommen. Im September 2015 sendete Baden-Württemberg 15 Busse nach Österreich, um Asylsuchende direkt in das Bundesland zu befördern. Fernverkehr innerhalb Deutschlands Am 1. März 2022, wenige Tagen nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine am 24. Februar, wurde das „helpukraine“-Ticket eingeführt. Mit diesem Fahrschein konnten die Asylsuchenden aus der Ukraine gebührenfrei mit den Zügen der Deutschen Bahn (DB), inklusive dem ICE, zu ihrem Zielort in Deutschland fahren. Die Koordination der Beförderung von Flüchtenden wurde ab März durch das Bundesamt für Güterverkehr übernommen, das hierfür ein Lage- Bild 2: Zielorte der Geflüchteten in Deutschland 2015 und 2022 [5, 6] Bild 3: Die Fluchtrouten nach Deutschland 2015 ([7] mit Bezug auf dpa) Internationales Verkehrswesen (75) 2 | 2023 48 MOBILITÄT ÖPNV zentrum einrichtete [9]. Ein wesentliches Ziel war es, die Flüchtenden bereits auf ihrer Reise mit den notwendigen Informationen zu versorgen. Von März bis Mai 2022 war es beispielsweise möglich, am Berliner Hauptbahnhof von Freiwilligen der DB gegen Vorlage des ukrainischen Personalausweises das „helpukraine“-Ticket zu erhalten. Hierfür wurde parallel zum Regelbetrieb ein Sonderticketschalter eingerichtet. Zusätzlich konnten die Freiwilligen bei der Ausgabe des 2022 „helpukraine“-Tickets in der DB- App prüfen, ob in den jeweiligen Zügen noch Plätze zur Verfügung standen. Wenn Überfüllung drohte, konnte den Geflüchteten die nächste weniger ausgelastete Zugverbindung angeboten werden. Im Vergleich hierzu reagierte die DB im Jahr 2015 erst mit einiger Verzögerung auf die seit August 2015 stark steigenden Zahlen der in Deutschland einreisenden Asylsuchenden. Ab dem 11. September konnten Geflüchtete nach ihrer ersten Registrierung einen Gutschein bekommen, der sich gegen ein gebührenfreies Fahrtticket in einen Ort der Erstaufnahme tauschen ließ [10]. Außerdem durfte das Kontrollpersonal kostenlose Fahrscheine an die Geflüchteten ausgeben, die noch kein von Deutschland ausgestelltes Dokument vorzeigen konnten. Die Prüfung des mutmaßlichen Status als Asylsuchende oblag dem Kontrollpersonal. Medienberichten zu Folge wurden zudem ab Mitte September 2015 einzelne Sonderzüge von München nach Berlin, Braunschweig, Dortmund, Ingelheim (Rheinland-Pfalz) und Saalfeld (Thüringen) eingesetzt. Nahverkehr innerhalb Deutschlands Zu Beginn der Fluchtbewegungen startete am 1. März 2022 die Initiative des Verbands Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) zur kostenlosen Mitnahme von ukrainischen Geflüchteten. Gegen Vorlage ihres Passes konnten sie kostenlos die Angeboten des ÖPNV nutzen. Weitere Dokumente, wie Asylanträge, waren nicht notwendig. Die Aktion wurde nach drei Monaten zum 31. Mai beendet [11]. Zu diesem Zeitpunkt wurde das 9-Euro-Ticket eingeführt und eine Einigung von Bund und Ländern über den Aufenthaltsstatus von geflüchteten Ukrainerinnen und Ukrainern erzielt. Einige Verkehrsunternehmen, wie z. B. in der RVO- Region Werdenfels, stiegen bereits vorzeitig aus der Aktion aus, da sie nach eigenen Angaben die hohen Kosten für den kostenlosen Transport nicht mehr allein stemmen konnten [12]. Dies legt nahe, dass die Finanzierung der dreimonatigen Maßnahme den Verkehrsverbünden und Verkehrsunternehmen selbst oblag. Mit der Einigung von Bund und Ländern vom 8. April 2022 über die Finanzierung der öffentlichen Leistungen für ukrainische Geflüchtete wurde auch die Finanzierung der ÖPNV-Tickets geklärt [13]. Seit dem 1. Juni 2022 erhalten ukrainische Geflüchtete Grundsicherung. Darin sind auch die Leistungen für die Nutzung des ÖV enthalten. Die Kosten dafür übernimmt der Bund. Eine mit der VDV-Initiative vergleichbare zentralisierte Lösung fehlte während der Fluchtbewegungen im Jahr 2015. Die Tarifangebote für Geflüchtete variierten in verschiedenen Städten. In der Regel erhielten erst registrierte Asylsuchende ein spezielles ÖPNV-Ticket. Diese Fahrscheine konnten kostenlos sein, wie zum Beispiel in Braunschweig oder Karlsruhe, oder mit einem Rabatt hinsichtlich des normalen Fahrpreises. In Berlin bekamen die ankommenden Geflüchteten ein Armband, mit dem sie bis zu ihrer Registrierung kostenlos mit dem ÖPNV Berlins fahren durften [14]. Flächendeckend wurde diese Lösung jedoch nicht verfolgt. Fazit Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass auf die Fluchtbewegungen im Jahr 2022 deutlich planvoller und vorausschauender reagiert wurde. Bereits mit Ausbruch des russischen Angriffskriegs auf die Ukraine wurden die starken Fluchtbewegungen antizipiert. Das „helpukraine“-Ticket sowie die VDV-Initiative sorgten für eine klare tarifliche Regelung. Die Einrichtung eines Sonderticketschalters am Berliner Hauptbahnhof, der zusätzlich die Auslastung der Züge mit in den Blick nahm, entlastete den Regelbetrieb. Die Einreise nach Deutschland wurde zusätzlich durch die Einrichtung von Sonderfahrten und Initiativen privater Verkehrsunternehmen unterstützt. Es ist absehbar, dass wir auch in Zukunft immer wieder mit starken Fluchtbewegungen konfrontiert sein werden. Die Maßnahmen im Frühjahr 2022 sind gute Beispiele dafür, wie der ÖV aus organisatorischer und tariflicher Sicht auf diese Nachfragespitzen reagieren kann. Die Maßnahmen müssen jedoch seitens der Politik flankiert werden. Neben den klaren tariflichen Regelungen war die zentrale Koordination der Personenbeförderung eine wichtige organisatorische Maßnahme. Insbesondere mit Blick auf den ÖPNV sollte zukünftig noch stärker die Finanzierung berücksichtigt werden. Einige Verkehrsunternehmen waren mit Verweis auf die ungeklärte Finanzierung bereits vorzeitig aus der VDV-Initiative ausgestiegen. Dies macht deutlich, dass auch diese Aufwände bei einer soliden ÖPNV-Finanzierung berücksichtigt werden müssen. ■ LITERATUR [1] Oltmer, J. (2016): Germany and Global Refugees. A History of the Present. In: CESifo DICE Report, 14 (4), S. 26-31. [2] Bundesministerium des Innern und für Heimat (2023): Acht von zehn Schutzsuchenden kommen aus der Ukraine. www.bmi.bund. de/ SharedDocs/ pressemitteilungen/ DE/ 2023/ 01/ asylantraege2022. html [3] Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2015): Migrationsbericht 2015. Zentrale Ergebnisse. www.bamf.de/ SharedDocs/ Anlagen/ DE/ Forschung/ Migrationsberichte/ migrationsbericht-2015-zentrale-ergebnisse.pdf? __blob=publicationFile&v=17 [4] FRONTEX (2022): Ukraine: Frontex support to Member States. https: / / frontex.europa.eu/ media-centre/ news/ news-release/ ukrainefrontex-support-to-member-states-PAEQqq [5] Bundesagentur für Arbeit (2023): Bestand an Regelleistungsberechtigten (RLB) mit der Staatsangehörigkeit Ukraine. https: / / statistik.arbeitsagentur.de/ DE/ Statischer-Content/ Statistiken/ Themen-im- Foku s/ U kraine-K rieg/ G eneri s c he-P ublikationen/ Tabellenanhang-Hintergrundinfo-Berichterstattung-Ukraine. xlsx? __blob=publicationFile&v=9 [6] Statistisches Bundesamt (2023): Schutzsuchende: Bundesländer, Stichtag, Geschlecht/ Altersjahre/ Familienstand, Ländergruppierungen/ Staatsangehörigkeit. www-genesis.destatis.de/ genesis/ / o n l i n e ? o p e r a t i o n = t a b l e & c o d e = 1 2 5 3 1 - 0 0 2 1 & b y p a s s = true&levelindex=0&levelid=1677616176854 [7] Badische Zeitung (2015): Grenzkontrollen wegen Flüchtlingsstrom: Stau auf der Balkanroute. www.badische-zeitung.de/ grenzkontrollen-wegen-fluechtlingsstrom-stau-auf-der-balkanroute--111412917. html [8] Datenbank Fernverkehr (2023). www.fernbahn.de/ datenbank/ suche/ [9] Bundesamt für Logistik und Mobilität (2023): BAG koordiniert die Beförderung von Flüchtenden aus der Ukraine in Deutschland. w w w. b a l m . b u n d . d e / S h a r e d D o c s / P r e s s e m i t t e i l u n g e n / DE/ 2022/ 2022_03_09_PM_08-22_BAG_koordiniert_Befoerderung_Fluechtenden_Ukraine_in_Deutschland.html [10] Süddeutsche Zeitung (2015): Asylsuchende sollen kostenlos Zug fahren dürfen. www.sueddeutsche.de/ wirtschaft/ deutsche-bahnfluechtlinge-sollen-kostenlos-zug-fahren-duerfen-1.2644440 [11] Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (2022): Pass = Ticket- Regelung für ukrainische Geflüchtete endet am 31.05.2022. https: / / www.vdv.de/ 220524-pm-ticket-pass-fuer-ukrainische-gefluechtete-endet-am-31.-mai.pdfx. [12] Merkur.de (2022): RVO-Region Werdenfels streicht kostenlose Bustickets für Ukrainer. www.merkur.de/ lokales/ bad-toelz/ badtoelz-ort28297/ rvo-region-werdenfels-streicht-kostenlose-bustickets-91505760.html [13] RedaktionsNetzwerk Deutschland (2022): Geflüchtete aus der Ukraine: Was bedeutet die Einigung auf die Kosten? www.rnd.de/ politik/ gefluechtete-aus-ukraine-krieg-was-bedeutet-die-einigungzu-den-kosten-JV5UWVYBA5CKTNOLA7Z5STOJZQ.html [14] Tagesspiegel (2015): Die BVG sagt „Welcome“. www.tagesspiegel. de/ berlin/ die-bvg-sagt-welcome-4981270.html Antje-Mareike Dietrich, Dr. Projektleiterin, WVI Prof. Dr. Wermuth Verkehrsforschung und Infrastrukturplanung GmbH, Braunschweig a.dietrich@wvigmbh.de Ivan Kuritsyn Projektmitarbeiter, WVI Prof. Dr. Wermuth Verkehrsforschung und Infrastrukturplanung GmbH, Braunschweig i.kuritsyn@wvigmbh.de