POLITIK Klimaschutz Internationales Verkehrswesen (75) 4 | 2023 20 Verkehrspolitische Maßnahmen - eine Kategorisierung nach Push und Pull Klimaziele, Kategorisierung, Verkehrspolitik, Push-Maßnahmen, Pull-Maßnahmen Kategorisierungen versuchen, die Vielzahl verkehrspolitischer Maßnahmen in eine systematische Ordnung zu überführen. Je nach Zielsetzung und Perspektive ergeben sich dabei verschiedene Ansätze. Im DFG- Projekt Push & Pull war es das Ziel, einem holistischen Ansatz bei der Entwicklung einer Kategorisierung zu folgen. Der Artikel stellt insbesondere eine Systematisierung von Push- und Pull-Maßnahmen nach ihren Wirkmechanismen vor. Martina Hekler, Carsten Gertz U m die Klimaziele im Verkehrssektor bis 2030 zu erreichen, ist eine deutliche Reduktion der Treibhausgasemissionen notwendig. Mit rund 148 Millionen Tonnen CO 2 -Äquivalente wurde erneut das Klimaziel im Verkehrssektor nach Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) im Jahr 2022 um etwa 9 Millionen Tonnen CO 2 -Äquivalente überschritten (UBA 2023) [1]. Der Verkehrssektor verfehlt damit weiterhin deutlich die jährlichen Klimaziele. Vor diesem Hintergrund ist es notwendig zu identifizieren, welches Handeln in der Verkehrspolitik die Zielerreichung gewährleisten und damit die bestehende Emissionslücke schließen kann. So zeigen Studien u. a. von Levi et al. (2021) [2] und Sommer et al. (2022) [3] verschiedene verkehrspolitische Maßnahmen(pakete) auf, die wirkungsvolle Emissionsminderungen haben. Es zeigt sich, dass gerade restriktive Maßnahmen (Push) einen hohen Wirkungsgrad aufweisen, allerdings sind diese meist politisch unpopulär und erfahren bei der Bevölkerung deutlich weniger Akzeptanz. Das Projekt Push & Pull wird von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) von 2022 bis 2025 gefördert und greift u. a. den Handlungsdruck zur Erreichung der Klimaziele im Verkehrssektor auf. Ziel ist es, verkehrspolitische Maßnahmen zu identifizieren, zu kategorisieren und auf ihre Wirksamkeit in unterschiedlichen Wirkungsdimensionen zu untersuchen, um Planungsempfehlungen und konkrete Handlungsansätze für eine Verkehrswende in Deutschland zu formulieren. Der Beitrag fokussiert auf eine Kategorisierung verschiedener Instrumente, Maßnahmen und Interventionen. Bislang liegt in der Verkehrspolitik keine allgemein akzeptierte Systematisierung vor, je nach Zielsetzung und Perspektive ergeben sich verschiedene Ansätze von Kategorisierungen. In der Umweltpolitik dagegen wird üblicherweise zwischen drei verschiedenen Instrumenten differenziert: Ordnungsrechtliche, marktbasierte und nicht-marktbasierte Instrumente. Diese Instrumente sind etabliert und decken ein breites Spektrum ab, was eine hohe Relevanz dieser aufweist. Bei ordnungsrechtlichen Instrumenten erfolgt eine direkte Verhaltenssteuerung durch Ge- und Verbote, um (umwelt-)politische Ziele zu erreichen. Marktbasierte Instrumente hingegen erfolgen über eine indirekte Verhaltenssteuerung durch wirtschaftliche Anreize (Michaelis 1996) [4]. Dies können einerseits Belohnungen sein, die z. B. in Form von Subventionen umweltfreundliche Verhaltensweisen fördern. Andererseits können unerwünschte Verhaltensweisen aber auch mit Sanktionen (z. B. Steuern) belegt werden, die unerwünschte Verhaltensweisen verteuern und Anreize setzen, diese zu ändern (UBA 2016) [5]. Nicht-marktbasierte Instrumente umfassen informationsbasierte Instrumente, die auf das Wissen und der Einstellungen der Menschen abzielen und somit wahrscheinlich das Verhalten beeinflussen (Vedung 1998 [6], Howlett 2011 [7]). Aus der Literatur zu verkehrspolitischen Maßnahmen geht hingegen hervor, dass bislang keine allgemeingültige Kategorisierung vorhanden ist. Allerdings existieren zahlreiche, unterschiedliche Ansätze an Kategorisierungen in der nationalen und internationalen Literatur. Literatur zur Kategorisierung verkehrspolitischer Maßnahmen So differenziert Topp (1992) [8] verkehrspolitische Maßnahmen in nur zwei Kategorien: Push- und Pull-Maßnahmen. Zur Einordnung der Maßnahmen dient deren Wirkung auf die Attraktivität der Verkehrsmittel. Mit Push-Maßnahmen soll die PKW-Nutzung unattraktiver werden, hingegen sollen Pull-Maßnahmen die Attraktivität des Umweltverbunds erhöhen. Schellhase (2000) [9] greift als Grundlage seines Kategorisierungskonzeptes die Ansätze des Sachverständigenrats für Umweltfragen (SRU) (1994) [10] und des Umweltbundesamtes (UBA) (1997) [11] auf. Die verkehrspolitischen Maßnahmen ordnet Schellhase (2000) [9] in vier Bereiche: infrastrukturelle, organisatorische, technologische, ordnungsrechtliche, ökonomische und pädagogische, kooperative Maßnahmen. Maßnahmen, die diesen Kategorien zugeordnet werden, zielen vor allem auf eine Beeinflussung des Mobilitätsverhaltens. Friedrich (2020) [12] differenziert sowohl für die Verkehrswende und die Fahrzeugwende Maßnahmen der Netz- und Straßenraumgestaltung, Maßnahmen im Verkehrsangebot des ÖV und bei Sharing- Angeboten, Maßnahmen der Verkehrsinformation und der Verkehrssteuerung, bewusstseinsbildende Maßnahmen und Maßnahmen des Mobility Pricing. Einen ähnlichen Ansatz wählt Gertz (2021) [13] mit der Einordnung verkehrsplanerischer und -politischer Maßnahmen in folgende Maßnahmenfelder: Verkehrsinfrastruktur, Verkehrsangebot (durch Unternehmen), Information, Recht- und Ordnungspolitik, Fi- Klimaschutz POLITIK Internationales Verkehrswesen (75) 4 | 2023 21 nanz- und Preispolitik, Organisation, Räumliche Entwicklung und Technik. Das Umweltbundesamt (UBA) (2023) [14] hingegen definiert mit Fokus auf nichtinvestive Maßnahmen vier Maßnahmenkategorien, die auf unterschiedliche Aspekte abzielen, welche eine Änderung in der Mobilitätsnachfrage nach sich ziehen können. Die Kategorien sind Bewusstseinsbildung und Anreize für Verhaltensveränderung, ökonomische Signale, (ordnungs)-rechtliche Festlegungen und Planungen und Konzepte. Zimmermann (2023) [15] greift die Policy-Design-Perspektive der lokalen Verkehrspolitik auf. Im Mainstream der Implementationsforschung ist hier eine Einteilung der Maßnahmen entsprechend ihren Wirkprinzipien üblich. Nach Howlett (2005) [16] werden folgende vier Kategorien unterschieden: regulative und restriktive Maßnahmen, finanzielle Maßnahmen, organisatorische Maßnahmen und Information, Wissen, Persuasion. Eine zusammenfassende Darstellung der aufgezeigten Ansätze zeigt Tabelle 1. Kategorisierungen wie die hier aufgezeigten dienen dazu, die vielfältig, unterschiedlichen Maßnahmen in eine systematische Ordnung zu bringen. Als klassische Vorgehensweise gilt hier der Most similar- Ansatz (Betrachtung auf Basis von Ähnlichkeiten) in dem gemeinsame bzw. ähnliche Maßnahmen zu einer Maßnahmenkategorie zusammengefasst werden. Jede Kategorisierung zeigt für sich dabei mehr oder weniger verschiedene Teilaspekte (z. B. Infrastruktur, Verkehrsdienstleistung, Verkehrsmanagement) auf. Häufig konzentrieren sich die Kategorisierungen auch auf die in der Wissenschaft und Praxis kurzbzw. mittelfristig umgesetzten Maßnahmen. Das definierte Ziel im Projekt Push & Pull war es, einem holistischen Ansatz bei der Entwicklung einer Kategorisierung zu folgen, insbesondere unter Berücksichtigung der Wirkung der Maßnahmen. Um dies zu erreichen, werden verschiedene Wirkmechanismen identifiziert, die nach aktueller Forschung potentiell einen wesentlichen Einfluss auf die Verkehrswende haben. Strukturierung in Maßnahmenclustern und Differenzierung nach Wirkmechanismen Im Rahmen des Projekts wurde eine möglichst vollständige Sammlung verkehrlicher Maßnahmen bzw. Interventionen und umweltpolitischer Instrumente erstellt, dabei werden die Begriffe Maßnahmen, Interventionen und Instrumente gleichbedeutend benutzt. Jede Maßnahme, die mit der systematischen Literaturanalyse identifiziert wurde, wurde untereinander verglichen, Doppelungen entfernt und einem Maßnahmencluster zugeordnet. In den einzelnen Clustern werden Maßnahmen zusammengefasst, die gemeinsame bzw. strukturelle Merkmale aufweisen. Die Cluster wurden für eine einfachere Handhabbarkeit der Vielzahl an Maßnahmen entwickelt. Die grundlegende Struktur der Kategorisierung im Projekt richtet sich nach den Wirkmechanismen. Wirkmechanismen (Finanzen, Zeit, Ordnungsrecht, Kapazität, Qualität und Information) sind jene, die ihre Wirkung auf die Verkehrsteilnehmenden beschreiben. Friedrich (2020) Gertz (2021) Schnellhase (2000) Topp (1992) UBA (2023) Zimmermann (2023) Maßnahmen der Netz- und Straßenraumgestaltung Maßnahmen Verkehrsangebot ÖV und Sharing-Angeboten Verkehrsangebot (durch Unternehmen) Maßnahmen der Verkehrsinformation und Verkehrssteuerung bewusstseinsbildende Maßnahmen Information pädagogisch, kooperativ Bewusstseinsbildung und Anreize für Verhaltensveränderung Information, Wissen, Persuasion Maßnahmen des Mobility Pricing Verkehrsinfrastruktur infrastrukturell, organisatorisch, technologisch Organisation organisatorische Maßnahmen Technik Recht- und Ordnungspolitik ordnungsrechtlich (ordnungs-)rechtliche Festlegungen Finanz- und Preispolitik ökonomisch ökonomische Signale finanzielle Maßnahmen räumliche Entwicklung Push-Maßnahmen regulative und restriktive Maßnahmen Pull-Maßnahmen Planungen und Konzepte Tabelle 1: Beispiele für Kategorisierungen verkehrspolitischer Maßnahmen Eigene Darstellung POLITIK Klimaschutz Internationales Verkehrswesen (75) 4 | 2023 22 Charakteristik der unterschiedlichen Wirkmechanismen In der Kategorie bzw. dem Wirkmechanismus Finanzen (F) sind Maßnahmen zugeordnet, die durch finanzielle Anreize oder erhobene Kosten wirken wie beispielsweise City-Maut, Parkgebühren oder das Deutschlandticket. Unter dem Wirkmechanismus Zeit (Z) lassen sich alle Maßnahmen subsumieren, die in ihrer Wirkung überwiegend eine zeitliche Dimension haben z. B. Tempolimits oder die Verbesserung der ÖPNV- Umstiege. Es zeigt sich, dass gerade die zeitliche Dimension in vielen Kategorisierungen meist nur auf den Zeithorizont des Umsetzungsprozesses einer Maßnahme ausgerichtet ist und nicht wie die Wirkung auf den Verkehrsteilnehmenden ist. Verkehrspolitische Ziele lassen sich meist mittels ordnungsrechtlichen Maßnahmen erreichen, sofern sie konsequent umgesetzt und überwacht werden. Der Wirkmechanismus Ordnungsrecht (O) wirkt demnach über rechtliche Vorgaben, wie z. B. Zufahrtsbeschränkungen oder Zulassungsregelungen basierend auf den Emissionen. Maßnahmen, die in ihrer Wirkung eine kapazitätsbezogene Dimension haben, werden dem Wirkmechanismus Kapazität (K) zugeordnet. Beispielhaft genannt sind die Reduzierung von Kfz-Fahrspuren oder der Radwegeausbau. Die Kategorie Qualität (Q) beinhaltet Maßnahmen, die qualitätssteigernd wirken und zur Verbesserung des Komforts, der Nutzung oder der Sicherheit beitragen z. B. Echtzeitinformationen zum Fahrplan und zur Auslastung. Maßnahmen, mit dem Wirkmechanismus Information (I) setzen auf Bewusstseinsbildung und Anreizsysteme zur Verhaltensänderung, wie z. B. Kampagnen oder Belohnungssysteme. Maßnahmen dieser Kategorie haben eine informierende Wirkung, zielen auf unterschiedliche Verkehrsmittel ab und sollen vorrangig die Verlagerung auf umweltfreundlichere Verkehrsmittel bewirken. Push-Maßnahmen Push-Maßnahmen werden im Projekt als restriktive Maßnahmen definiert, die direkt verhaltensbeeinflussend sind und die Wirkungsrichtungen Verkehrsverlagerung und Verkehrsvermeidung verfolgen. Demnach wirken die Push-Maßnahmen jeweils finanziell, zeitlich, ordnungsrechtlich oder aufgrund von Auswirkungen auf die Kapazität. Von 24 Push-Maßnahmen in acht Clustern kann jeder Push-Maßnahme primär einem Wirkmechanismus zugeordnet werden. Zehn Maßnahmen werden demnach dem Wirkmechanismus Finanzen zugeordnet, sechs Maßnahmen wirken ordnungsrechtlich, fünf Maßnahmen über die Zeit und Bild 1: Kategorisierung Push-Maßnahmen nach Wirkmechanismen Eigene Darstellung Bild 2: Kategorisierung Pull-Maßnahmen nach Wirkmechanismen Eigene Darstellung drei Maßnahmen wirken über die Kapazität (siehe Bild 1). Pull-Maßnahmen Pull-Maßnahmen sind hingegen solche, deren Wirkung auf Angebotsverbesserung und Freiwilligkeit basieren und damit abhängig von der Akzeptanz der Nutzenden sind. Zusätzlich zu den Wirkmechanismen Finanzen, Kapazität und Zeit der Push- Maßnahmen wirken hier die Mechanismen Qualität und Information. 32 Pull-Maßnahmen in sieben Clustern sind fünf Wirkmechanismen zuzuordnen, wobei 14 der 32 Maßnahmen jeweils über mehrere Mechanismen wirken (siehe Bild 2). Fazit Die verschiedenen Kategorisierungsansätze zeigen, dass vor dem Hintergrund eines erhöhten Handlungsdrucks zur Erreichung der Klimaziele im Verkehrssektor zunehmend über unterschiedliche Maßnahmen, Interventionen und Instrumente diskutiert wird. Es konnten insgesamt keine kritischen Artikel identifiziert werden, welche die Bedeutung von Push und Pull in Frage stellen (siehe erste Veröffentlichung zu diesem Projekt in [17]). Es gibt eine Vielfalt an verkehrspolitischen Maßnahmen und Instrumenten im Verkehr, die die Politik, Planung und Kommunen ergreifen können und die geeignet sind, positive Effekte zu erzielen. Mit einer vollständigen Sammlung an vorhandenen Maßnahmen und Instrumenten wurde versucht, diese in eine systematische Ordnung zu überführen. Obwohl es bereits eine Vielzahl an verschiedenen Kategorisierungen gibt, stellt die im Projekt erarbeitete Kategorisierung für Push- und Pull-Maßnahmen mittels einer graphischen Visualisierung eine praxisorientierte Übersicht für Politik, Planung und Kommunen dar. Das definierte Ziel war es, einem holistischen Ansatz bei der Entwicklung einer Kategorisierung zu folgen, insbesondere unter Berücksichtigung der Wirkmechanismen, welche auf die Maßnahmen wirken. Auch für den wissenschaftlichen Diskurs ermöglicht die Kategorisierung eine zielgerichtete Diskussion zu Push und Pull. ■ QUELLEN [1] UBA (Umweltbundesamt) (Hg.) (2023): Klimaschutzinstrumente- Szenario 2030 (KIS-2030) zur Erreichung der Klimaschutzziele 2030. Teilbericht. Dessau-Roßlau. [2] Levi, S.; Wolf, I.; Flachsland, C.; Koch, N.; Koller, F.; Edmondson, D. (2021): Klimaschutz und Verkehr: Zielerreichung nur mit unbequemen Maßnahmen möglich. Ariadne-Analyse. Potsdam. [3] Sommer, C.; Briegel, R.; Harz, J.; Reiserer, M. (2022): Strategien zur Einhaltung der Klimaschutzziele im Verkehr. Integrierte Push- und Pull-Strategie auf allen Planungsebenen erforderlich. In: Der Nahverkehr, Nr. 5, S. 6-11. [4] Michaelis, P. (1996): Ein ökonomischer Orientierungsrahmen für die Umweltpolitik. Kieler Diskussionsbeiträge, Nr. 270/ 271. Kiel. [5] UBA (Umweltbundesamt) (Hrsg.) (2016): Verteilungswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen und Instrumente. Endbericht. Dessau-Roßlau. [6] Vedung, E. (1998): Policy Instruments: Typologies and Theories. In: Bemelmans-Videc, M.-L.; Rist, R. C.; Vedung, E. (Hrsg.): Carrots, Sticks & Sermons. Policy Instruments & Their Evaluation. S. 21-58. London. [7] Howlett, M. (2011): Designing Public Policies: Principles and Instruments. London. [8] Topp, H. (1992): Parkraum als Steuerungsinstrument. In: Apel, D.; Holzapfel, H.; Kiepe, F.; Lehmbrock, M.; Müller, P. (Hrsg.): Handbuch der kommunalen Verkehrsplanung, Ordner 4, Kap. 3.4.12.1, S. 1-28. Bonn. [9] Schellhase, R. (2000): Mobilitätsverhalten im Stadtverkehr. Eine empirische Untersuchung zur Akzeptanz verkehrspolitischer Maßnahmen. Wiesbaden. [10] SRU (Sachverständigenrat für Umweltfragen) (Hrsg.) (1994): Umweltgutachten 1994. Für eine dauerhaft-umweltgerechte Entwicklung. Stuttgart. [11] UBA (Umweltbundesamt) (Hrsg.) (1997): Maßnahmenplan Umwelt und Verkehr - Ein Konzept für eine nachhaltig umweltverträgliche Verkehrsentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland. Berlin. [12] Friedrich, M. (2020): Instrumente und Maßnahmen für eine Verkehrswende - Was bringt wieviel für die Klimaziele? In: Straßenverkehrstechnik, Nr. 12, S. 819-831. [13] Gertz, C. (2021): Planungsgrundlagen. In: Vallée, D.; Engel, B.; Vogt, W. (Hrsg.), Stadtverkehrsplanung Band 1. Grundlagen, Ziele und Perspektiven, S. 1-45. Berlin. [14] UBA (Umweltbundesamt) (Hrsg.) (2023): Ökologische Wirkungsanalyse kommunaler, nicht-investiver Maßnahmen im Verkehr. Abschlussbericht. Dessau-Roßlau. [15] Zimmermann, K. (2023): Entwicklungsmuster lokaler Verkehrspolitik. Die Perspektive des Policy Design. In: Sack, D.; Straßheim, H.; Zimmermann, K. (Hrsg.): Renaissance der Verkehrspolitik: Politik- und mobilitätswissenschaftliche Perspektiven, S. 237-263. Wiesbaden. [16] Howlett, M. (2005): What is a policy instrument? Tools, mixes, and implementation styles. In: Eliadis, P.; Hill, M. M.; Howlett, M. (Hrsg.): Designing government: From instruments to governance, S. 31-50. Montreal. [17] Hekler, M.; Drews, F.; Gertz, C.; Schwedes, O. (2022): Push & Pull: Aktueller Forschungsstand. Ergebnisse einer Literaturanalyse der internationalen Diskussion. In: Internationales Verkehrswesen (74) 4, S. 20-24. Martina Hekler, Dr. Oberingenieurin, Institut für Verkehrsplanung und Logistik, Technische Universität Hamburg martina.hekler@tuhh.de Carsten Gertz, Prof. Dr.-Ing. Professor für Verkehrsplanung, Institut für Verkehrsplanung und Logistik, Technische Universität Hamburg gertz@tuhh.de Blick voraus Themen-Schwerpunkte des Jahres 2024 IIVV ThTheemmeenn 22002233..iinndddd 11 IV Themen 2023.indd 1 0022.. NNoovv.. 22002222 1177: : 4455: : 1144 02. Nov. 2022 17: 45: 14 Ausgabe 1 | Februar 2024 Digitalisierung in Transport und Verkehr Künstliche Intelligenz in der Praxis | Digitale Sicherheit: Risiken und Abhilfe | Technologiewechsel: Strategien | Kommunikation und Steuerung Ausgabe 2 | Mai 2024 Mobilität für alle - ÖPNV Regionale Vernetzung | Mobilitätswandel: Bedürfnis und Akzeptanz | Vernüpfung der Systeme | ÖPNV in der Fläche Ausgabe 3 | September 2024 Spurgeführte Systeme - Technologie und Betrieb Schienenverkehr | Maglev, People Mover und BRT | Automatisierung | Multimodalität Ausgabe 4 | November 2024 Infrastruktur anpassen, ausbauen, erneuern Stadt- und Verkehrsplanung | Projekte (Straße, Wasser, Luft) | Instandhaltung | Sensorik und Software www.internationales-verkehrswesen.de