Internationales Verkehrswesen (75) 4 | 2023 24 Die Reform des Rail Franchising-Systems in Großbritannien Staatsbahn, Liberalisierung, Privatisierung, Verkehrsverträge, Infrastruktur Anfang der 1990er Jahre sahen sich etliche Staatsbahnen Europas vor der Herausforderung, die als ineffizient betrachteten staatlichen Monopole in moderne, marktgerechte und gewinnorientierte Unternehmen umzuwandeln. In Deutschland entstand vor nunmehr drei Jahrzehnten aus Deutscher Bundesbahn und Deutscher Reichsbahn die staatseigene Deutsche Bahn AG - ein bundeseigener Transportkonzern mit dem Kerngeschäft Eisenbahn und allen Licht- und Schattenseiten, die das System bis heute kennzeichnen. Ein Blick auf das Franchise-System im Eisenbahnverkehr Großbritanniens zeigt, dass die Herausforderungen hier und dort ähnlich sind, Entstehung und Entwicklung jedoch ganz unterschiedlich. Ralf Schnieders M it dem Weißbuch von Mai 2021 1 stieß die britische Regierung eine grundlegende Reform des nationalen Eisenbahnsystems an. Wenn sie keinesfalls ein Ende der Privatisierungspolitik bedeutet, ist doch festzustellen, dass der Staat künftig mehr Verantwortung übernehmen wird und die strikte Trennung von Infrastrukturbetreiber und Eisenbahnverkehrsunternehmen aufgegeben wird. So markiert sie einen Paradigmenwechsel im Mutterland der Desintegration und Liberalisierung der Eisenbahnen und stellt es wohl keine Übertreibung dar, wenn die Autoren von der größten Eisenbahnreform der letzten Generation sprechen. 2 Die liberalisierte britische Eisenbahn seit 1994 Vor dem Hintergrund eines erheblichen öffentlichen Sanierungs- und Investitionsbedarfes am Ende des Zweiten Weltkriegs wurden die - bis Kriegsbeginn privaten - britischen Eisenbahnen 1948 in eine dem Verkehrsministerium (Department for Transport, DfT) unterstellte Behörde mit Namen British Rail überführt. Die Ergebnisse dieses staatsmonopolistischen integrierten Eisenbahnbetriebs wurden in der Folge als weitgehend unzureichend empfunden mit schlechter Leistungsqualität und sinkenden Fahrgast- und Transportzahlen. So entschied der britische Gesetzgeber im Railway Act 1993, British Rail aufzuspalten und den Eisenbahnverkehr wieder zu privatisieren. Eckpunkte des britischen Privatisierungsmodells waren die materielle Privatisierung auch der Eisenbahninfrastruktur als „Railtrack“ mit einem Börsengang 1996, die Aufteilung des bislang monolithischen Eisenbahnverkehrsunternehmens in 25 regio- Foto: Sam B. / Unsplash POLITIK Eisenbahnsysteme Eisenbahnsysteme POLITIK Internationales Verkehrswesen (75) 4 | 2023 25 nale Eisenbahnpersonenverkehrsunternehmen und sechs Schienengüterverkehrsunternehmen sowie die Ausgliederung des Rollmaterials in mehrere Fahrzeugunternehmen (Rolling Stock Companies, sog. ROSCO). 3 Die Eisenbahn-Aufsichtsbehörde Office for Rail Regulation (ORR) übt seitdem die wettbewerbsrechtliche und sicherheitsrechtliche Aufsicht über die Eisenbahnen aus. 4 Das Verkehrsministerium übernahm zentral die Aufgabe, in mehreren regionalen Verkehrsverträgen die Eisenbahnverkehrsunternehmen mit der Durchführung von Personenverkehrsleistungen auf der Grundlage eines Ausschreibungswettbewerbs (sog. railway franchising) zu betrauen. Dabei stellte das DfT einen Muster-Franchise-Vertrag zur Verfügung. 5 Die franchises wurden zunächst für einen Zeitraum von sieben Jahren geschlossen, später für 15 Jahre. 6 Obwohl Open Access auf dem britischen Netz besteht, wurde faktisch fast die Gesamtheit der Eisenbahnpersonenverkehre auf der Grundlage von Verkehrsverträgen mit dem Staat (sog. Franchises) erbracht. Hierbei wird nicht zwischen Nahbzw. Regionalverkehr und Fernverkehr unterschieden. Ca. 1/ 3 dieser Franchises waren gewinnbringend für das Eisenbahnverkehrsunternehmen mit der Verpflichtung, an den Staat im Gegenzug eine Gebühr zu entrichten, ca. 2/ 3 benötigten öffentliche Unterstützungsleistungen. 7 Die Franchises legten den Eisenbahnverkehrsunternehmen typischerweise Vorgaben in den Bereichen Taktfrequenz, Dienstdauer zwischen erstem und letztem Zug, Obergrenzen für Tarife, Haltestellenfolge sowie Qualitätsmerkmale etwa hinsichtlich Fahrgastinformation, Zugkapazitäten und Dienstleistungserbringung auf. 8 Resultate und erkannte Defizite des-Systems Als Folge der so vollzogenen Privatisierung verbesserte sich die Dienstleistungsqualität und stiegen die Fahrgastzahlen bei einem nicht immer hohen Sicherheitsstandard, weswegen die Bilanz als überwiegend erfolgreich bewertet wird. 9 Als keine gute Idee hatte sich die materielle Privatisierung des Infrastrukturbetreibers British Rail erwiesen: Das gewinnorientierte Unternehmen lebte über Jahre hinweg von der Substanz und unterließ notwendige Investitionen. British Rail wurde deswegen nach spektakulären Unfällen im Jahr 2002 faktisch, ab 2014 auch formal in staatliche Verantwortung und in die öffentliche Struktur „Network Rail“ überführt. Als wenig zufriedenstellend wurden ferner die unübersichtliche Tariflandschaft empfunden sowie vergleichsweise hohe Fahrpreise. 10 Die Fragmentierung des Systems, insbesondere die Trennung von Infrastrukturbetreiber und Verkehrsunternehmen führte zu einer häufig schwer zu durchschauenden Verantwortung für Qualitätsmängel aus Sicht des Letztverbrauchers, zuletzt wurde sie auch dafür verantwortlich gemacht, dass sich eine zukunftweisende Strategie für das Gesamtsystem und Innovationen nicht entwickeln konnten. Die Vielzahl von Strukturen und technischen Lösungen wird auch als ursächlich für die hohen Kosten des Gesamtsystems angesehen. 11 Zuletzt ging die Anzahl der Bieter für die Franchise-Verträge zurück, so dass seit 2012 zwei Drittel aller neu abgeschlossenen Franchise-Verträge direkt vergeben werden mussten. 12 Betreiber waren mehrfach nicht in der Lage, übernommene Franchise-Verträge zu erfüllen, so dass der Staat in bestehende Verträge eintreten musste. 13 Im Jahr 2020 schließlich unter den besonderen Bedingungen der Corona-Krise mussten die Franchise-Verträge zwischen dem Staat und den Eisenbahnverkehrsunternehmen ausgesetzt werden, wobei der Staat die Aufrechterhaltung des Zugbetriebs finanzierte. 14 Der Williams-Shapps-Plan und die Reform des Franchise-Systems Bereits vor ca. zehn Jahren hatte die britische Regierung eine Studie in Auftrag gegeben, um Potentiale für mehr Kosteneffizienz im britischen Eisenbahnsystem zu eruieren. 15 Die heute regierende konservative Partei kündigte in ihrem Wahlprogramm 2019 eine Beendigung des Franchise-Modells und eine Reduzierung der Komplexität des Eisenbahnsystems an, ohne - insofern anders als die Labour Party - die private Leistungserbringung an sich in Frage zu stellen. 16 Im Mai 2021 schließlich legte die Regierung in einem Weißbuch, dem sog. Williams-Shapps-Plan 17 konkrete Empfehlungen vor. Als Inspiration der neuen Struktur dient die Londoner Verkehrsgesellschaft Transport for London (TfL). 18 Ein Kernpunkt der Vorschläge ist die Gründung der öffentlichen Einrichtung „Great British Railways“ (GBR). Sie wird nach dem Modell von TfL die Funktionen des Infrastrukturbetreibers von Network Rail übernehmen. Great British Railways wird auch für die Ausarbeitung und Umsetzung der langfristigen Strategie der britischen Eisenbahnen sowie der mittelfristigen Geschäftsplanung zuständig sein. Sie wird in Zusammenarbeit mit lokalen Behörden die Fahrpläne gestalten, Qualitätsstandards für die Eisenbahnpersonenverkehre definieren und Tarife festlegen, damit zentrale Auftraggeberfunktionen im Schienenpersonenverkehr übernehmen. Im Ergebnis sollen so die Kosten des Gesamtsystems sichtbar und damit für alle Akteure, insbesondere die Endkunden transparenter werden, auf diese Weise Verantwortlichkeiten geklärt und die Reaktivität des Systems beschleunigt werden. GBR wird (wie bereits British Rail und Network Rail 19 ) in fünf Regionaldirektionen organisiert sein mit umfassender Verantwortung für das Gesamtsystem auf ihrem jeweiligen Gebiet, einschließlich der Budgetverantwortung. Auf Ebene der Regionaldirektionen von GBR soll auch die Zusammenarbeit mit den lokalen und regionalen Verantwortlichen durch Vereinbarungen geregelt werden, um die lokalen Verkehrsbedürfnisse zu berücksichtigen und die Integration mit den lokalen Verkehrsangeboten zu gewährleisten. 20 GBR wird auf Ebene der Regionaldirektionen und in Absprache mit den lokalen Entscheidungsträgern die Inhalte der Verkehrsverträge mit Blick auf regionale Besonderheiten erarbeiten und abschließen. 21 Die Verkehrsverträge werden anders als bislang nicht mehr als Franchise-Verträge bezeichnet, sondern als Public Service-Verträge oder Konzessionen. Wie deutsche Brutto-Verkehrsverträge werden die Einnahmen an den Auftraggeber, also GBR fließen, der damit das Einnahmenrisiko trägt. Das Produktionskostenrisiko hingegen wird bei den Verkehrsunternehmen verbleiben. Sie werden künftig unter der Marke des Auftraggebers verkehren, der auch den Fahrplan und die Tarife vorgibt, nicht mehr unter der eigenen. Die Verträge werden Ziele hinsichtlich Pünktlichkeit, Zuverlässigkeit, Transportkapazität, Kundenzufriedenheit, Einnahmensicherung, Personalerreichbarkeit und -hilfsbereitschaft, Beseitigung von Vandalismusschäden und Sauberkeit sowie zur Zusammenarbeit mit anderen Verkehrsanbietern auf dem örtlichen Markt formulieren. Die Zielerreichung soll durch Anreizelemente inzentiviert werden. Die Laufzeit kann bedarfsabhängig variieren. 22 Die überwiegende Anzahl der Personenverkehre wird weiterhin zur Erbringung durch private Verkehrsunternehmen ausgeschrieben werden. 23 Open access wird auf der Eisenbahninfrastruktur weiterhin gewährt, im Schienengüterverkehr können Trassen wie bislang kurzfristig oder als langfristige Vereinbarungen bei GBR beantragt werden, das hierbei der Aufsicht von ORR unterliegt. Die Reform wird auch gesetzliche Anpassungen bei der Trassenzugangsregulierung erfordern. 24 Eine Änderung des derzeitigen Beschaffungsmodells des Rollmaterials ist nicht vorgesehen. Dennoch wird die Regierung beauftragt, auch in POLITIK Eisenbahnsysteme Internationales Verkehrswesen (75) 4 | 2023 26 diesem Bereich Optimierungspotenziale auszuloten und die Effizienz zu steigern. 25 ORR wird auch künftig die umfassende Rolle der Eisenbahnsicherheits- und -regulierungsbehörde wahrnehmen. Neu wird ORR mit der Evaluierung beauftragt, inwiefern GBR ihrer Aufgaben- und Kostenverantwortung nachkommt. 26 Bewertung Mit der nun angestoßenen Reform werden große Teile des britischen Eisenbahnwesens in die Organisationsstruktur einer integrierten Eisenbahnbehörde überführt, die die Eigentümerschaft über die Infrastruktur mit der Auftraggeberfunktion für den Eisenbahnpersonenverkehr und Zuständigkeiten für die Planung des Gesamtsystems vereinigt. Die Verantwortung für die Planung des Verkehrsangebots wird künftig auch für Tarife und Fahrpläne in staatliche Hand gelegt, was dem deutschen Modell entspricht. 27 Dies geht einher mit einer Reduktion der wirtschaftlichen Vertragsrisiken bei dem Eisenbahnverkehrsunternehmen, womit auch die Attraktivität des Marktes für letztere gesteigert werden soll. Die neue Struktur nach dem Modell von Transport for London ist aus der Perspektive des Personenverkehrs konzipiert, es bleibt abzuwarten, wie sich der Schienengüterverkehr darin behaupten wird. Damit wird zum einen dem System der Trennung von Infrastruktur und darauf stattfindendem Verkehr eine Absage erteilt, ferner der Erkenntnis Rechnung getragen, dass die Planung des Verkehrsbetriebs im Personenverkehr im Kundeninteresse weit reichender staatlicher Vorgaben bedarf. Dies ist bemerkenswert insofern, als Großbritannien ein Vorreiter der Desintegration des Gesamtsystems und der Privatisierung auch der Angebotsgestaltung im Eisenbahnverkehr war. Auftraggeber (Prinzipal) - Auftragnehmer (Agenten) -Beziehungen, von denen sich die Organisationstheorie eine Steigerung der Effizienz und der Kundenorientierung erwartet hat, 28 sind im Interesse einer Defragmentierung und der Reduzierung von Transaktionskosten auf dem Rückzug. Die Auftraggeberfunktion für den Eisenbahnpersonenverkehr verbleibt auch nach der Reform bei einer zentralen staatlichen Einheit. Sie liegt sowohl für den Personenfernals auch für den Personennahverkehr bei der zentralen, dekonzentrierten Behörde Great British Railways mit künftigem Sitz in Derby. 29 Die Einrichtung von Regionaldirektionen mit Budgetverantwortung soll die Berücksichtigung regionaler Verkehrsbelange sicherstellen, denn GBR ist Aufgabenträger nicht nur des Personen- 1 Williams-Shapps-Plan for Rail, Mai 2021, www.gov.uk/ government/ publications/ great-british-railways-williams-shapps-plan-for-rail, zuletzt besucht am 15.06.2023. 2 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 7. 3 Kummer/ Faller/ Dobrovnik/ Probst/ Kunze/ van de Velde/ van Luyn, Endbericht Ausschreibungswettbewerb im europäischen SPNV, 2013, S. 67. 4 CER, Public Service Rail Transport in the EU: an overview, November 2011, S. 97, www.cer.be/ images/ publications/ positions/ 2265_CER_Brochure_Public_Service_2011.pdf, zuletzt besucht am 15.06.2023; IBM, Eisenbahn-Regulierung in Europa, 2006, S. 38 ff.; Mitusch: Die Bahnreform in Großbritannien, Stand: 2022, www.forschungsinformationssystem.de/ servlet/ is/ 91780/ ? clsId0=276646&clsId1=276652&clsId2=276898&clsId3=0, zuletzt besucht am 15.06.2023; IBM Liberalisierungsindex Bahn 2011, S. 136 ff. 5 CER (Fn. 4), S. 100. 6 Kummer/ Faller/ Dobrovnik/ Probst/ Kunze/ van de Velde/ van Luyn (Fn. 3), S. 74. 7 CER (Fn. 4), S. 98; IBM (Fn. 4), S. 139. 8 CER (Fn. 4), S. 99. 9 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1); Kurt Bauer, Best Practice in Competitive Tendering of Regional Rail Service, in: Railway Market 2010, 14. 10 Kummer/ Faller/ Dobrovnik/ Probst/ Kunze/ van de Velde/ van Luyn, Fn. 3, S. 66. 11 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 14 f. und S. 28; ORR, Independent inquiry into the timetable disruption in May 2018, 2018, S. 59, www.orr.gov.uk/ sites/ default/ files/ om/ inquiry-into-may-2018-timetable-disruption-december- 2018-report-grayscale.pdf, zuletzt besucht am 15.06.2023; Mc Nulty, Realising the potential of GB Rail, Final independent report of the rail value for money study, 2011, S. 58 ff., www.gov.uk/ government/ publications/ realising-the-potential-of-gb-rail, zuletzt besucht am 15.06.2023. 12 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 18. 13 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 18; Hawkins, End of UK rail privatisation, 2022, www.whatinvestment.co.uk/ end-of-uk-rail-privatisation-17018/ , zuletzt besucht am 15.06.2023. 14 www.gov.uk/ government/ speeches/ rail-emergencymeasures-during-the-covid-19-pandemic, zuletzt besucht am 15.06.2023. 15 Mc Nulty (Fn. 11), 2011. 16 Conservatives, The Conservative and Unionist Party Manifesto 2019, S. 27, https: / / assets-global.website-files.com/ 5 da42e2cae7ebd3f8bde353c/ 5dda924905da587992a064 ba_Conservative%202019%20Manifesto.pdf, zuletzt besucht am 15.06.2023. 17 Als Arbeitsergebnis des sog. Williams Rail Review, vgl. www.gov.uk/ government/ collections/ the-williams-railreview, zuletzt besucht am 15.06.2023. 18 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 30. 19 Network Rail Ltd., Annual report and accounts 2022, S. 18. 20 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 40 f. 21 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 58. 22 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 54 f. 23 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 30 ff. 24 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 49, 78. 25 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 81. 26 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 46 ff. 27 Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 54. 28 Vgl. hierzu Schnieders, Die Delegation der öffentlichen Dienstleistung des SPNV, 2010, S. 116 ff. 29 www.gov.uk/ government/ news/ derby-named-as-homeof-great-british-railways-hq, zuletzt besucht am 15.06.2023. 30 Vgl. zur dezentralen Aufgabenverantwortung im ÖPNV Schnieders (Fn. 28), S. 98 f. Auf das deutsche Modell nimmt der Bericht ausdrücklich Bezug, Williams-Shapps-Plan for Rail (Fn. 1), S. 57. 31 www.legislation.gov.uk/ ukpga/ 1993/ 43/ section/ 25, zuletzt besucht am 15.06.2023. 32 www.legislation.gov.uk/ ukpga/ 1993/ 43/ section/ 30, zuletzt besucht am 15.06.2023. fernverkehrs, sondern auch des SPNV. Aufgabenträger für den SPNV ist also eine nationale Behörde ohne unmittelbare politische Rückkopplung an die lokale Selbstverwaltung, im Unterschied zur deutschen Konzeption der SPNV-Auftraggebereigenschaft auf der regionalen Ebene. 30 Von einem Ende der Privatisierung kann auch nach der Reform nicht die Rede sein; Steuerungsinstrumentarien öffentlicher Stellen bis hin zum In-house-Betrieb der Eisenbahnverkehre sind aber auf dem Vormarsch. Private Unternehmen werden auch weiterhin die Verkehrsverträge ausführen und damit Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. Die Regelung in Section 25 Railways Act 1993 31 , die inländischen öffentlichen Behörden oder Unternehmen den Abschluss von Verkehrsverträgen untersagt, wird auch weiter Bestand haben. Seit 2016 gilt dieses Verbot gemäß Abs. 2a nicht mehr in Schottland. Section 30 32 verpflichtet die Regierung als sog. „operator of last resort“ (OLR), die Kontinuität des Eisenbahnverkehrs sicherzustellen, wenn private Betreiber ausfallen. Insofern war rein faktisch in den vergangenen Jahren ein Trend zur - vorübergehenden - Inhouse-Betrauung von staatlichen oder in staatliches Eigentum überführten Eisenbahnunternehmen zu beobachten: Dazu gehören die aktuell vier unter dem Firmendach von „DfT OLR Holdings“ stehenden Gesellschaften London North Eastern Railway, Northern Trains, Southeastern Trains, TransPennine Trains sowie Scotrail und Transport for Wales Rail. Im Übrigen waren auch bisher und nicht nur im Vereinigten Königreich die meisten Franchise-Nehmer Tochtergesellschaften ausländischer staatlicher Eisenbahnunternehmen. ■ Ralf Schnieders, Prof. Dr. Professor für Öffentliches Wirtschaftsrecht, Hochschule für Technik und Wirtschaft Berlin ralf.schnieders@htw-berlin.de