17 2 · 2016 TR ANSFORMING CITIES THEMA Wasser - Lebensmittel und Naturelement Wie Phönix aus der Asche Wasser als Gemeingut - Wasser im Lichte der Daseinsvorsorge Gemeingut, Daseinsvorsorge, hoheitliche Aufgabe, öffentliche Hand, Marktversagen, Ostrom Christa Hecht Reichstag in Berlin. © AÖW Über Jahre als ineffizient und leistungsschwach verpönt, stellt sich nach der Finanzkrise und den Skandalen in der Privatwirtschaft heraus, dass öffentliche Daseinsvorsorge und Wasserwirtschaft in öffentlicher Hand dem Gemeinwohl, der Sicherung des Zugangs für alle B e v ö l k e r u n g s schichten, der B e w a h r u n g der Ressourcen und dem Schutz der Umwelt und der Natur am besten gerecht werden. Die Abkehr von Privatisierung im Wassersektor wird weltweit vollzogen. Das Sozialstaatsprinzip und die kommunale Selbstverwaltung nach dem Grundgesetz in Deutschland sind gute Rahmenbedingungen dafür. 18 2 · 2016 TR ANSFORMING CITIES THEMA Wasser - Lebensmittel und Naturelement Unter Daseinsvorsorge werden die Tätigkeiten des Staates verstanden, die der Versorgung der Bevölkerung dienen, um deren Grundbedürfnisse zu befriedigen. Anders ausgedrückt, es sind Leistungen zur Existenzsicherung oder zur zivilisatorischen Grundversorgung. Das Verständnis darüber, welche Güter und Dienstleistungen dazu gerechnet werden, unterliegt dem gesellschaftlichen Wandel. Eingeführt hat der deutsche Staatsrechtler Ernst Forsthoff (1902-1974) den Begriff in den 30er Jahren in „Die Verwaltung als Leistungsträger“ [1]. Zitat aus Ernst Forsthoff - Der Staat der Industriegesellschaft[2]: „Mit der Zusammenbringung großer Bevölkerungsmassen auf engsten Raum in den Großstädten, wie sie die industrielle Emanzipation im 19. und 20. Jahrhundert mit sich brachte, ergaben sich für die individuelle Daseinsführung neue Bedingungen und Erfordernis. […] Nun war er auf Vorkehrungen angewiesen, die seiner sozialen Bedürftigkeit zur Hilfe kommen und die Daseinsführung ohne beherrschten Lebensraum erst möglich machen: Gas, Wasser, elektrische Energie, Abwasserableitung, Verkehrsmittel usw. […] Dieser Bedürftigkeit zu Hilfe zu kommen, ist staatliche Aufgabe geworden, wobei Staat im weiteren, auch die Gemeinden umfassenden Sinne verstanden sein soll. Was in Erfüllung dieser Aufgabe geschieht, ist Daseinsfürsorge.“ Rechtlich eingebettet ist die Daseinsvorsorge im Sozialstaatsprinzip des Art. 20 GG, sie wird in den Gemeindeordnungen einiger Bundesländer erwähnt und ergänzt durch das Recht auf kommunale Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG. Mit dieser Verfassungsgarantie hat sie in Deutschland eine gesicherte und starke Stellung. Die Wasserversorgung ist der klassische Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge per se. Die Abwasserentsorgung hat als hoheitliche Aufgabe noch eine weitere Bedeutung, da sie auch der Seuchenvermeidung und dem Gewässer- und Umweltschutz dient. Flankiert werden diese beiden Aufgaben durch die Gewässerunterhaltung. Seit den 1990er Jahren wurden die Aufgaben der Daseinsvorsorge kritisch hinterfragt durch Liberalisierungs- und Deregulierungsbestrebungen, das grenzüberschreitende Wettbewerbsverständnis der EU (Verwirklichung des Binnenmarkts in allen Bereichen) sowie durch die Finanzierungsprobleme der Kommunen. Privatunternehmen traten als Anbieter neben öffentlichen Betrieben und Unternehmen auf und schließlich wurde sogar von einem Wassermarkt gesprochen. Wasser ist keine Handelsware, sondern ein ererbtes Gut, das geschützt, verteidigt und entsprechend behandelt werden muss! So steht es im Erwägungsgrund 1 der Wasserrahmenrichtlinie RL 2000/ 60/ EG (WRRL). Das ist Anspruch und Verpflichtung zugleich für die Europäische Politik, aber auch für die Politik der Mitgliedsstaaten. Dieser Erwägungsgrund macht bereits die Besonderheit von Wasser deutlich. Wer diesen Satz etwas weiter hinterfragt, erkennt jedoch auch die Vielschichtigkeit. Wasser ist Leben. Die Bedeutung findet sich auch in allen Religionen. Wasser ist lebensnotwendig für die lebende und alle künftigen Generationen. Die Verfügbarkeit von Wasser ist eine entscheidende Basis für die Entwicklung und Prosperität von menschlichen Siedlungen und wirtschaftlichen Tätigkeiten. Dies wird gerade bei der Bewerbung der Historischen Wasserwirtschaft Augsburgs als UNESCO-Welterbe aufgearbeitet. Wasser kann durch seine besondere Dichte in Gestein eindringen, sogar Felsen zerbersten lassen, und wirkt so landschaftsbildend. Verschmutztes Trinkwasser kann zu todbringenden Krankheiten führen. Wasser kann als Naturgewalt vernichtend sein. Wasser muss ganzheitlich betrachtet werden, weil es in seinem geschlossenen System im kleinen und großen Wasserkreislauf verbleibt. Wird Wasser verschmutzt, ohne dass die Selbst- oder Bodenreinigungskräfte die Schadstoffe abbauen können, fallen die Auswirkungen auf die Menschen und alle Lebewesen zurück. Steigende Wassernutzungen belasten die verfügbaren Wasserressourcen. All das steckt in diesem Satz. Welchen politischen Sprengstoff der Erwägungsgrund jedoch enthält, wurde erst deutlich als Interessenverbände wie die Allianz der öffentlichen Wasserwirtschaft e.V. (AöW) und Bürgerbewegungen diese Formulierung gegen die europäische Politik einer Kommerzialisierung und gegen die Liberalisierung des Wassersektors ins Feld geführt haben. Denn er beinhaltet auch, die Wasserressourcen als Gemeingut zu behandeln. Wasser als Gemeingut Im deutschen Wasserhaushaltsgesetz (WHG) ist im § 4 Abs. 2 geregelt: „Wasser eines fließenden oberirdischen Gewässers und Grundwasser ist nicht eigentumsfähig“. Daraus ergibt sich weiterhin, dass Wasser nur genutzt werden darf und die Benutzung einer Erlaubnis bedarf (§ 8 WHG), als juristischer Begriff ist dies ein „repressives Verbot mit Eigentumsvorbehalt“. In seinem Urteil vom 15.07.1981 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 58, S. 300, 340; 10, 89, 113 (Erftverband, Naßauskiesung) schon festgestellt, Wasser stelle eine der „wichtigsten Grundlagen des menschlichen, tierischen und pflanzlichen 19 2 · 2016 TR ANSFORMING CITIES THEMA Wasser - Lebensmittel und Naturelement Lebens“ dar, so dass die „geordnete Wasserwirtschaft“ für die Bevölkerung wie für die Gesamtwirtschaft als lebensnotwendig zu betrachten sei. Im Urteil wurde eine Güterzuordnung vorgenommen und das Grundwasser wegen seiner existenziellen Bedeutung allein der Allgemeinheit zugeordnet, das demnach ein der gesamten Bevölkerung gleichermaßen zustehendes öffentliches Gut ist. Die Bewirtschaftung dieses Gutes dürfe nicht durch private Eigentumsinteressen, sondern müsse durch das Allgemeinwohlinteresse aller an einer quantitativ und qualitativ angemessenen Wasserversorgung geprägt sein. Eine Definition von Gemeingut ist: „Öffentliche Güter und Allmendegüter sind Gemeingüter mit der Eigenschaft der Nicht-Ausschließbarkeit“ (Lawrence Lessing, US-amerikanischer Professor für Rechtswissenschaften an der Harvard Law School, [3]). Gemeingüter ermöglichen es allen gesellschaftlichen Schichten, vom Nutzen zu profitieren. Eine ökonomisch-juristische Erklärung liefert Christof Gramm [4], indem er als charakteristisches Merkmal „staatlicher öffentlicher Güter“ beschreibt, dass ihre Bereitstellung bzw. ihre Bewirtschaftung, die den Zugang für potentielle Nutzer und Nutzerinnen ermöglicht, durch staatliches Recht bzw. durch rechtlich geprägte Verteilungsmaßstäbe reguliert wird, und nicht über den Marktpreis. Und weiter schreibt er, mit öffentlichen Gütern sei die verbindliche Sicherung eines bestimmten Versorgungsstandards für alle verbunden und die Kriterien und Verfahren, die den Zugang, die Nutzung und die Verteilung von öffentlichen Gütern regeln, müssten im demokratischen Prozess ausgehandelt und entschieden werden, insbesondere wenn knappe Güter betroffen sind (dazu auch S. R. Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, S. 518, [5]). Einen politischen und ökonomischen Hintergrund dazu hat Prof. Elinor Ostrom erbracht. Elinor Ostrom (gest. 12.06.2012, die erste mit einem Wirtschaftsnobelpreis ausgezeichnete Frau) erhielt den Preis für ihre Forschung zur Nutzerorganisation von gemeinschaftlichem Eigentum und der Umweltökonomie. Die Zusammenfassung ihrer Forschung in „Governing the Commons“ ist inzwischen ein weltweites Standardwerk geworden, in dem sie aufräumt mit der von Hume verbreiteten Theorie, der „Tragik der Allmende“, der Übernutzung und der Trittbrettfahrer. Sie erforschte, wie sich Menschen organisieren, wenn sie gemeinschaftlich komplexe Probleme lösen müssen. Schon in ihrer Doktorarbeit hatte sie die Managementstrategien von öffentlichen Unternehmen zur Lösung der Probleme der Salzwasserkontamination des Grundwassers in Los Angeles untersucht. Später beschäftigte sie sich mit Wald- und Weidewirtschaft, Fischereiwirtschaft und Bewässerungssystemen. Sie wies nach, dass eine nachhaltige Bewirtschaftung von lokalen Ressourcen durch institutionalisierte lokale Kooperation der Betroffenen (Nutzer jeglicher Art) in vielen Fällen sowohl staatlicher Kontrolle als auch Privatisierungen überlegen ist [6]. Viele Aspekte erfolgreicher Strategien, die Ostrom für kollektives Handeln im Umgang mit knappen Ressourcen herausgearbeitet hat, finden wir auch in unseren Regelungen für die Wassernutzung wie dem Örtlichkeitsprinzip (§ 50 WHG), der Festlegung auf einen sorgsamen Umgang mit Wasser (u.a. §§ 4,5,6, § 47 WHG, § 87, § 100 WHG), z. B. auch der Aushandlung von Ausgleichsleistungen zwischen Wasserwirtschaft und Landwirtschaft, der Verpflichtung zur Anwendung des Verursacherprinzips sowie einer starken kommunalen Selbstverwaltung und korrespondierend damit der Gewässeraufsicht. Das ist in Deutschland historisch über Jahrhunderte gewachsen. Bei Wasserverbänden oder Deich- und Sielverbänden im Norden reicht der Ursprung sogar über tausend Jahre zurück. Die deutsche Wasserwirtschaft ist meiner Auffassung nach so erfolgreich in Bezug auf Qualität und Kundenzufriedenheit, weil alle Beteiligten es geschafft haben, in dem Zusammenspiel einer schnellen Umsetzung technisch-wissenschaftlicher Erkenntnisse in die Praxis mit politisch ausgehandelten Regelungen ideale Rahmenbedingungen für eine sichere und kostengünstige Ver- und Entsorgung zu schaffen. Der deutschen Wasserwirtschaft ähnlich ist der Sektor in Österreich, der Schweiz und Schweden. In den Niederlanden ist die Wasserwirtschaft eine staatliche Aufgabe und 2004 ausdrücklich vom Wettbewerb ausgenommen worden - ja Privatisie- Öffentliche Wasserversorgung. © AÖW 20 2 · 2016 TR ANSFORMING CITIES THEMA Wasser - Lebensmittel und Naturelement rung ist sogar verboten. Die Regelungen genießen Verfassungsrang. Die Niederlande haben große Organisationseinheiten gebildet, die Aktiengesellschaften sind zu 100 % in öffentlicher Hand gehalten. Eine institutionalisierte Beteiligung der Öffentlichkeit ist dazu entwickelt worden, in der gewählte Räte und die Bevölkerung bei der wasserwirtschaftlichen Planung und den betrieblichen Entscheidungen mitreden. In den neueren europäischen Regelungen wird im Erwägungsgrund 40 der Richtlinie über Konzessionen (RL 2014/ 23/ EU vom 26.02.2014) die Ausnahme für die Wasserwirtschaft damit begründet, „da Wasser als öffentliches Gut für alle Bürger der Union von grundlegendem Wert ist.“ Diese Aussagen sind dem Einfluss des Europäischen Parlaments und großem öffentlichen Druck durch die Europäische Bürgerinitiative „right2water“ geschuldet. Denn in den Entwürfen für die Konzessionsrichtlinie hieß es noch 2011 (KOM(2011) 897), dass eine wirkliche Marktöffnung […] und ein angemessener Rechtsrahmen für die Konzessionsvergabe für öffentliche und private Investitionen in Infrastrukturen und für strategische Dienstleistungen angestrebt wird. Ob die EU-Kommission sich in fünf Jahren, wenn die Überprüfung der Ausnahme aus der Konzessionsrichtlinie überprüft werden soll, an ihre Antwort auf „right2water“ erinnert, an den grundlegenden Wert und daran „dass die lokalen Behörden den Bürgern und deren Belangen am nächsten stehen und dies im Allgemeinen in der EU für die Bereitstellung von Wasserdienstleistungen das vorherrschende Organisationsprinzip sei“, wird sich zeigen. Wasser zurück in die Hände der Kommunen - ein weltweiter Trend Jahrelang haben insbesondere die Weltbank, der IWF und das von internationalen privaten Konzernen dominierte Weltwasser Forum die Beteiligung privaten Kapitals und privater Investitionen gepriesen. Manche Kredite für Infrastrukturmaßnahmen im Wasserbereich wurden sogar von der Einbeziehung Privater abhängig gemacht. Begründet wurde das mit der Behauptung, dass die Privatwirtschaft per se effektiver handeln würde und damit die Versorgung und der Service weit besser seien als aus öffentlicher Hand. Weltweit haben einige Staaten und Großstädte diesen Behauptungen geglaubt oder waren aus Finanznöten und weil sie dem rasanten Bevölkerungswachstum mit ihren Infrastrukturmaßnahmen nicht mehr nachkamen, gezwungen, sich auf die Privatisierung der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung einzulassen. Mittlerweile ist die Euphorie gründlich verflogen. Es stellte sich heraus, dass die Versprechen der Privatisierung nicht gehalten wurden. Stattdessen waren die Leistungen schlecht (Dar es Salam, Accra, Maputo), die zugesagten Investitionen wurden unterlassen (Buenos Aires), es kam zu immensen Preissteigerungen (Berlin, Kuala Lumpur), es gab Schwierigkeiten bei der Überwachung privater Betriebsführer (Atlanta), das Finanzgebaren der privaten Konzerne war undurchsichtig (Grenoble, Paris) und Personal wurde abgebaut, statt stabile Beschäftigung zu erhalten. Nun wurden auch Studien für die Weltbank bekannt, in denen „überrascht“ festgestellt wird, dass kein Unterschied in der Leistungsfähigkeit zwischen privaten und öffentlichen wasserwirtschaftlichen Unternehmen oder Betrieben festzustellen ist [7]. Dr. Eva Lieberherr hat 2014 in einer Vergleichsstudie zur Leistungsfähigkeit der Siedlungswasserwirtschaft in Zürich, Berlin und Leeds herausgefunden, dass, gerade wenn es um die besonderen Versorgungsaufgaben der Wasserwirtschaft sowie Transparenz und Partizipation geht, „Öffentlich-private Mischformen und erst recht rein private Unternehmen mitnichten leistungsfähiger sind als öffentliche Betriebe“ [8]. Das „Buch der Wasserprivatisierung“ wurde in den vergangenen 15 Jahren in 35 Staaten und in Our public water future © [9] 21 2 · 2016 TR ANSFORMING CITIES THEMA Wasser - Lebensmittel und Naturelement über 235 Fällen geschlossen. Nachzulesen ist dies in dem Buch „Our public water future“, in dem die globalen Entwicklungen detailliert herausgearbeitet werden [9]. Erkennbar ist in diesem Trend auch, dass, in vielen Fällen der Rekommunalisierung, Bürgerbewegungen der Auslöser und Katalysator für die Entscheidungen der Staaten oder der Städte sind, die Verantwortung für die Wasserwirtschaft wieder in die eigenen Hände zu nehmen. Meist entwickelt sich dabei auch eine stärkere Beteiligung der Bürger an den Entscheidungen (Paris, Neapel) oder die Initiativen kämpfen weiter für eine Einbeziehung (Berlin). Für die wachsende Weltbevölkerung, die überwiegend in Städten leben wird, sind die Daseinsvorsorge und die Wasserwirtschaft in öffentlicher Hand die Zukunft, flankiert von ernstgemachter Bürgerbeteiligung und Transparenz. LITERATUR [1] Forsthoff, E.: Die Verwaltung als Leistungsträger. Kohlhammer, Stuttgart, 1938. [2] Forsthoff, E.: Der Staat der Industriegesellschaft. Dargestellt am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland. Beck, München, 1971, S. 75f. [3] Lessig, L.: The Future of Ideas. The Fate of the Commons in a Connected World. Random House, New York, 2001. [4] Gramm, C: Privatisierung und notwendige Staatsaufgaben. Duncker & Humboldt GmbH, Berlin, 2001. [5] Laskowski, S. R.: Das Menschenrecht auf Wasser. Die rechtlichen Vorgaben zur Sicherung der Grundversorgung mit Wasser und Sanitärleistungen im Rahmen einer ökologisch-nachhaltigen Wasserwirtschaftsordnung. (Habilitationsschrift Universität Hamburg) Tübingen, 2010. [6] Elinor Ostrom, E.: Die Verfassung der Allmende, Mohr Siebeck, Tübingen, 1990. [7] Estache, A., Perelman, S., Trujillo, L.: World Bank Policy Research Working Paper 3514, Febr. 2005). [8] Lieberherr, E.: Organisationsformen im Vergleich. Leistungsfähigkeit der Siedlungswasserwirtschaft in Zürich, Berlin und Leeds. Aqua & Gas, 2, 2013, S. 48-52. [9] Kishimoto, S., Lobima, E., Petitjean, O.: Our Public Water Future: The global experience with remunicipalisation. TNI, PSIRU, MSP, EPSU, Amsterdam, London. Paris, Cape Town, Brussels, 2015. Download: http: / / www.psiru.org/ sites/ default/ files/ 2015-04-W-Our- PublicWaterFutureFINAL.pdf AUTORIN Christa Hecht Geschäftsführerin der Allianz der öffentlichen Wasserwirtschaft e.V. (AöW) Kontakt: hecht@aoew.de Studierende lesen Transforming Cities als ePaper ein Jahr lang kostenlos. Anschließend zum Vorzugspreis. www.transforming-cities.de/ magazin-abonnieren/ Wer´s früher liest, ist länger schlau. TranCit StudiAbo