12 1 · 2017 TR ANSFORMING CITIES FORUM Standpunkt Als die Vereinten Nationen im Jahr 2015 binnen weniger Monate die Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung samt ihrer globalen Ziele (Sustainable Development Goals, SDGs) und das Pariser Klimaabkommen verabschiedeten, war der Jubel groß. Die internationale Gemeinschaft hatte zwei starke Lebenszeichen gegeben und der multilateralen Kooperation damit nicht nur einen kaum mehr für möglich gehaltenen neuen Schwung, sondern vor allem auch eine klare Richtung gegeben. Der transformative Anspruch der beiden internationalen Politikprozesse ist dabei offenkundig, zumal sie sich in ihrer jeweiligen Umsetzung wechselseitig verstärken müssen. Die Notwendigkeit dieser Wechselbeziehung zeigt sich nicht zuletzt im Bereich der Entwicklungspolitik. Tatsächlich haben Klimawandel und Klimapolitik weitreichende Implikationen, die praktisch alle Bereiche menschlicher Entwicklung betreffen, wie sie auch in den insgesamt 17 SDGs adressiert Global verhandeln, lokal umsetzen Die integrierte Umsetzung von Klimapolitik und Nachhaltigkeitszielen braucht anwendungsorientierte Forschung Steffen Bauer Im Rahmen des Postgraduiertenprogramms des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) untersucht ein Team angehender Entwicklungsexperten zur Zeit in ausgewählten kenianischen Mittelstädten das Ineinandergreifen nationaler Klimapolitiken und lokaler Entwicklungsstrategien. An den konkreten Herausforderungen städtischer Wasser- und Energieversorgung wird exemplarisch erforscht, wie realitätstauglich die international ausgehandelten Ziele der Klima- und Entwicklungspolitik in der städtischen Praxis eines dynamisch wachsenden Entwicklungslandes wie Kenia sind. Savanne in Kenia, im Hintergrund die Haupstadt Nairobi. © pixabay 13 1 · 2017 TR ANSFORMING CITIES FORUM Standpunkt werden. Dies mag bei konkreten sektoralen Zielen, wie etwa denen zur Energieversorgung oder der Ernährungssicherheit, offensichtlich sein. Es trifft aber ebenso auf abstraktere Ziele etwa zu Fragen der Regierungsführung, der Verminderung sozialer Ungleichheit und der Steuerung von Urbanisierungsprozessen zu. Die mit dem Pariser Abkommen verbundenen Vereinbarungen über die Anpassung an den Klimawandel, entsprechende Finanzierungsbedarfe und die Bereitstellung geeigneter Technologien speziell für arme Entwicklungsländer werden schon deshalb die Entwicklungszusammenarbeit der kommenden Jahre und Jahrzehnte prägen. New Urban Agenda Mit den Versuchen, die hehren globalen Beschlüsse nun für die praktische Umsetzung auf nationaler und lokaler Ebene handhabbar zu machen, werden zunehmend auch die Hindernisse und Zielkonflikte sichtbar, die bei der Abkehr von einem „business as usual“ unweigerlich auftreten. Die zwischenzeitlich auf dem Habitat III-Gipfel der Vereinten Nationen im Oktober 2016 in Quito verabschiedete „New Urban Agenda“ verdeutlicht, dass dies insbesondere auch für Fragen der Stadtentwicklung gilt. 1 Diese betreffen naturgemäß Entscheidungen über langlebige Infrastrukturen, die maßgeblich sind für die sozio-ökonomische wie ökologische Nachhaltigkeit urbaner Entwicklungsprozesse. Da Städte schon heute mehr als die Hälfte der Weltbevölkerung beheimaten und mehr als 70 % der weltweiten Treibhausgasemissionen ausstoßen, sind sie zwangsläufig auch wesentliche Schauplätze für das Gelingen oder Scheitern transformativer Politik. Schon im Jahr 2012 betonte der damalige UN-Generalsekretär Ban Ki-moon, dass der Kampf um globale Nachhaltigkeit in Städten entschieden würde. 2 Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) untermauerte diese Einschätzung im vergangenen Jahr in einem umfassenden Gutachten über die transformative Kraft der Städte. 3 Demnach können Wucht und Geschwindigkeit der globalen Verstädterung und ihrer Auswirkungen für Klimaschutz und nachhaltige Entwicklung kaum überschätzt werden. Allein der bereits projizierte Aufbau neuer Infrastrukturen in Schwellen- und Entwicklungsländern entspricht schon einem runden Drittel des insgesamt noch verfügbaren CO 2 -Budgets, wenn die 1 Siehe https: / / habitat3.org/ the-new-urban-agenda/ [24.1.2017] 2 Siehe http: / / www.un.org/ press/ en/ 2012/ sgsm14249.doc.htm [24.1.2017] 3 Siehe http: / / www.wbgu.de/ hauptgutachten/ hg-2016-urbanisierung/ [24.1.2017] Erhöhung der globalen Durchschnittstemperatur - wie im Pariser Abkommen gefordert - auf weniger als 2 °C begrenzt werden soll. 4 Schon 2050 werden zwei Drittel aller Menschen in Städten leben, wobei geschätzte 90 % dieses „Umzugs der Menschheit“ (WBGU) in Schwellen- und Entwicklungsländern stattfinden wird. Um die damit verbundenen Herausforderungen im Sinne der Agenda 2030 und des Pariser Abkommens zu bewältigen, braucht es also dringend ein besseres Verständnis, ob und wie übergeordnete globale Ziele auf städtischer Ebene sinnvoll verzahnt und wie dabei auftretende Zielkonflikte, wenn nicht vermieden, so doch eingehegt und bearbeitet werden können. 5 Dabei hat sich an den Schnittstellen von Entwicklungs- und Urbanisierungsforschung zunehmend die Erkenntnis durchgesetzt, dass die aus globaler Perspektive entscheidenden Weichenstellungen weniger in den großen Metropolen und Megacities vorzunehmen sind, sondern in den vielerorts rasant wachsenden Klein- und Mittelstädten, speziell in Asien und Afrika. Dies lässt sich auch in der ostafrikanischen Republik Kenia beobachten, deren Wirtschaft zuletzt mit robusten 5-6 % des Bruttoinlandsprodukts pro Jahr wuchs. Wenngleich die Urbanisierung Kenias nach Angaben der Weltbank relativ zu anderen afrikanischen Ländern noch moderat verläuft, so ist sie mit durchschnittlich 4-5 % pro Jahr durchaus dynamisch und birgt große Potenziale für die weitere sozio-ökonomische Entwicklung des Landes. 6 4 Bzw. mehr als drei Vierteln des CO 2 -Budgets, wenn der Klimawandel auf 1,5 °C begrenzt werden soll. Ebd. 5 Siehe Dick (2016) Städtische Governance für nachhaltige globale Entwicklung: Von den SDGs zur New Urban Agenda, Analysen & Stellungnahmen 6/ 2016, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, http: / / www.die-gdi.de/ uploads/ media/ AuS _6.2016n. pdf [24.1.2017] 6 Siehe http: / / documents.worldbank.org/ curated/ en/ 639231468043512906/ pdf/ AUS8099-WP-P148360-PUBLIC-KE- Urbanization-ACS.pdf [24.1.2017] Bild 1: Sustainable Development Goals. © Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), CC-BY-ND 14 1 · 2017 TR ANSFORMING CITIES FORUM Standpunkt Die Urbanisierung Kenias wird angetrieben vom Wachstum einer Vielzahl kleiner und mittlerer Städte jenseits der international bekannten und ebenfalls weiter wachsenden Metropolen Nairobi und Mombasa. Dies gilt vor allem für den dicht besiedelten und vergleichsweise gut vernetzten Westen Kenias mit Städten wie Kisumu, Eldoret, Kericho und Nakuru. Zur weiteren Erforschung der eingangs beschriebenen Herausforderungen ist das Land Kenia wegen mindestens zweier Besonderheiten von hervorgehobenem Interesse. Erstens hat Kenia sich in besonderem Maße in die einschlägigen multilateralen Prozesse eingebracht. So stellte Kenia in Macharia Kamau zum einen den Ko-Vorsitzenden der Open Working Group der Vereinten Nationen, welche die SDGs erarbeitete. Zudem wurde Kenia im Kontext der UN-Klimaverhandlungen als eines der „middle countries“ identifiziert, die durch unilaterale klimapolitische Absichtserklärungen dazu beigetragen haben, die festgefahrene Verhandlungsdichotomie zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern zu überwinden. 7 Zweitens verfolgt Kenia im Zuge seiner Verfassungsreform von 2010 eine ambitionierte Dezentralisierungspolitik, die seit 2012 zu einer tatsächlichen Verlagerung maßgeblicher Umsetzungsbefugnisse und Ressourcen auf die subnationale Ebene - konkret bezieht sich dies auf insgesamt 47 counties - geführt hat. 8 Die politischen Zentren der einzelnen counties liegen in aller Regel in deren jeweiligen (de facto) Hauptstädten. Betrachtet man die Schlüsselrolle dieser urbanen Zentren für die weitere Entwicklung Kenias, kommt drittens eine in Afrika einzigartige Konstellation hinzu. Während sich die absolute Urbanisierungsrate Kenias immer noch auf dem Niveau ärmster Entwicklungsländer wie Bangladesh oder Zimbabwe bewegt, übertrifft seine relative Urbanisierungsdynamik diejenige von aufstrebenden Ökonomien wie Vietnam oder Indien. 9 Daraus ergeben sich besondere Gestaltungsmöglichkeiten für eine transformative Politik, gepaart mit dem Risiko, entsprechende Chancen dauerhaft zu verspielen. In Bezug auf Klimaschutz, Klimaanpassung und die Erhaltung wesentlicher Ökosysteme und Öko- 7 Siehe Mbeva & Pauw (2016) Self-differentiation of countries‘ responsibilities: Addressing climate change through Intended Nationally Determined Contributions, Discussion Paper 4/ 2016, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik http: / / www.die-gdi.de/ uploads/ media/ DP_4.2016.pdf [24.1.2017] 8 Siehe Cheeseman et al. (2016) Decentralisation in Kenya: the governance of governors, Journal of Modern African Studies 54 (1), 1-35, doi: 10.1017/ S0022278X1500097X. 9 Siehe Weltbank, Fußnote 6. Wie werden Städte nachhaltiger? Globaler Megatrend Urbanisierung: www.klimalog.info #Klimalog Creative Commons Licence CC-BY-ND Neue Siedlungen Informelle Wohngebiete Integrierte Aufwertung Aufgrund des rasanten Zuwachses der Stadtbevölkerung wird mehr Wohnraum benötigt. Um den Bedarf zu decken, müssen neue Siedlungen gebaut werden. In Indien werden beispielsweise bis 2030 rund 500 neue Städte entstehen. Klimagerechter Städtebau Neue Gebäude oder Quartiere können von vornherein nachhaltig angelegt werden, z.B., indem nachhaltige Stadtplanungsprinzipien (kompakte Städte und Stadt der kurzen Wege), CO 2 -arme Baustoffe und klimagerechte Bauweisen verwendet werden. Jeder 7. Mensch lebt in urbanen Armutsgebieten. In den nächsten Jahrzehnten können noch 1-2 Mrd. dazukommen. Auf Grund der Wohnlage (z.B. erosionsgefährdete Hanglage) und unsicheren Bauweise sind diese Gebiete besonders anfällig für Folgen des Klimawandels. Durch den verbesserten Zugang zu Basisinfrastrukturen kann die Widerstandsfähigkeit erhöht und die Armut reduziert werden. Eine Beteiligung der Stadtbewohner ermöglicht, dass diese Umsetzung dem tatsächlichen Bedarf entspricht. Sogenannte reife Städte sind historisch gewachsen. Sie verfügen über einen festen Baubestand und etablierte, aber nur mit viel Aufwand veränderbare Infrastrukturen. Die Herausforderung besteht darin, diese Städte nachhaltig umzubauen, ohne ihre Identität zu verleugnen. Eine Sanierung und Nachverdichtung im Baubestand sollte unter Berücksichtigung stadtspezifischer Bauformen und Kultur erfolgen. Nachhaltige Energie- und Mobilitätsinfrastrukturen sowie neue Technologien und Digitalisierung tragen zur Entkopplung von direkten Emissionen bei. Reife Städte Nachhaltiger Stadtumbau „Der Kampf um die globale Nachhaltigkeit wird sich in Städten entscheiden.“ (UN-Generalsekretär Ban Ki-moon, April 2012) Verkehrschaos Emission von Treibhausgasen Infrastrukturdefizit Flächen- und Ressourcenverbrauch Governance Herausforderungen Soziale Ungleichheit CO 2 Szenarien 2030: Verschiedene Wege zur Nachhaltigkeit Städte bedecken nur 2% der Erdoberfläche, beheimaten aber heute bereits über 50% der Weltbevölkerung. Der Trend ist steigend: Bis 2030 werden voraussichtlich 60% der Menschen in Städten leben, bis zum Jahr 2050 sogar zwei Drittel. 90% des zu erwartenden Anstiegs der städtischen Bevölkerung erfolgt in Schwellen- und Entwicklungsländern, insbesondere in Asien und Afrika. Verstädterung birgt dabei Chancen, aber auch erhebliche Risiken für eine nachhaltige Entwicklung. Herausforderungen = Probleme und Herausforderungen = Stadt- und Siedlungstypen weltweit Quellenhinweis: Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) 2016: Der Umzug der Menschheit: Die transformative Kraft der Städte. Hauptgutachten. WBGU: Berlin. S. 359 - 380. Sustainable Development Goal 11 der Agenda 2030 fordert, „Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, widerstandsfähig und nachhaltig [zu] gestalten“. Und 65% der Unterziele können nur erreicht werden, wenn sie mit lokalen Akteuren umgesetzt werden. 2016 wurde in Quito auf der UN-Konferenz für Wohnen und nachhaltige Stadtentwicklung (Habitat III) die New Urban Agenda verabschiedet. Sie ist für die Umsetzung der globalen Entwicklungsziele von entscheidender Bedeutung. 65% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Wichtige Rolle der Städte für die globale Entwicklung 15 1 · 2017 TR ANSFORMING CITIES FORUM Standpunkt systemleistungen bei gleichzeitiger Verbesserung der sozio-ökonomischen wie politischen Teilhabe der kenianischen Bevölkerung an der Entwicklung ihres Landes besteht hier großer Forschungsbedarf. Die sozio-ökonomische Ungleichheit in den kenianischen Städten, gekoppelt mit der hohen Diskrepanz zwischen formalen und informellen Sektoren, bedarf dabei besonderer Aufmerksamkeit. Das unübersehbare Infrastrukturdefizit der kenianischen Städte veranschaulicht vielerorts drastisch, dass die Bereitstellung zentraler städtischer Dienstleistungen der Urbanisierungsdynamik gegenwärtig nicht gewachsen ist. Entsprechend groß sind die Gefahren, das Transformationspotenziale im Sinne einer ressourcenschonenden Stadtentwicklung ungenutzt und einschlägige Entwicklungsziele außer Reichweite bleiben. Das seit November 2016 im Rahmen des Postgraduiertenprogramms des DIE unter dem Arbeitstitel „Aligning climate policies and sustainable development in urban Kenya“ entwickelte Forschungsprojekt setzt genau hier an. Ab Februar 2017 wird es in einer zehnwöchigen Feldphase die städtische Infrastrukturentwicklung bezüglich des Zugangs zu sauberem Wasser und sauberer Energie untersuchen und hinsichtlich ihrer Kohärenz mit der nationalen Klimapolitik bewerten. Unter Berücksichtigung der jeweiligen spezifischen Ortsfaktoren sollen derart anwendungsorientierte Empfehlungen für städtische Entscheidungsträger im veränderten Umfeld einer dezentralisierten Governance-Architektur erarbeitet werden. Ein empirisch vertieftes Verständnis der konkreten Ausgangsbedingungen für eine systematische Nutzung der in Kenia durch Wirtschaftswachstum, Dezentralisierung und der spezifischen Urbanisierungsdynamik gegebenen Gestaltungsmöglichkeiten sollte fundierte Schlussfolgerungen über die lokalen Erfolgsaussichten einer klimaverträglichen Umsetzung der globalen Nachhaltigkeitsziele ermöglichen, die gegebenenfalls auch über den spezifisch kenianischen Kontext hinaus weisen können. Fest steht schon jetzt, dass die Agenda 2030, das Pariser Klimaabkommen und auch die „New Urban Agenda“ nicht mehr und nicht weniger als international verbindliche Bezugspunkte bieten können. Nur wenn sie nationale und subnationale Politikprozesse in der Praxis anleiten, können sie zu Katalysatoren transformativer Politik werden. Eine zielführende Verknüpfung der internationalen Klima-, Nachhaltigkeits- und Urbanisierungsagenden muss also auf nationaler und lokaler Ebene Wirkung entfalten. Dies gilt universell, aber vordringlich in energie- und konsumhungrigen Entwicklungs- und Schwellenländern mit ihren rasant wachsenden Siedlungen und Städten. Dabei ist zu erwarten, dass die transformativen globalen Ansprüche sich rasch im lokalen Tagesgeschäft verflüchtigen werden, wenn sie nicht durch angemessene Investitionen und eine entsprechende technische, institutionelle und vor allem politische Unterstützung nationaler und multilateraler Akteure flankiert werden. Dies zu erleichtern, bedarf es weiterer anwendungsorientierter Forschung im Sinne inklusiver, gerechter und dabei nachhaltiger Stadtentwicklung. Bild 2: H.E. Macharia Kamau, Ambassador & Permanent Representative of Kenya © United Nations Conference on Trade and Development, CC BY-SA 2.0 AUTOR Dr. Steffen Bauer Politikwissenschaftler in der Abteilung Umweltpolitik und Ressourcenmanagement am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) in Bonn Leitung des abteilungsübergreifenden Klimalog- Projekts (www.klimalog.info) Betreuung der Länderarbeitsgruppe Kenia des laufenden 52. Postgraduiertenkurses des DIE Kontakt: steffen.bauer@die-gdi.de