8 2 · 2018 TR ANSFORMING CITIES PRAXIS + PROJEKTE Kommunikation Vor-die Lage kommen Risiken und Kritikalitäten Kaskadeneffekte und Abhängigkeiten organisationsübergreifende Maßnahmenkoordination Lagebewertung Austausch von Lageinformationen Vordie-Lage kommen In großen Städten sind meist unabhängige Organisationen wie Polizei, Feuerwehr, Verwaltungen, Hilfsorganisationen und Infrastrukturbetreiber für die Versorgung und den Schutz der Bürger verantwortlich. Führt diese Entkopplung zur Effizienzsteigerung im Regelbetrieb, hat sie in Krisen- und Katastrophensituationen zur Folge, dass Kommunikation zwischen den Organisationen nur zögerlich anläuft, der Informationsaustausch nicht die Bedarfe deckt und es bei der Interpretation und Bewertung von Informationen zu Missverständnissen kommt. Bei der Maßnahmenkoordination werden nicht alle Organisationen eingebunden, Ziele und Prioritäten nicht abgesprochen und Einzelmaßnahmen nicht miteinander synchronisiert. Typische Ursachen sind fehlende Routinen, mangelndes Vertrauen, fehlende Kommunikations- und Kooperationspläne, Stress, hohe Auslastung mit eigenen Herausforderungen sowie suboptimale Krisenmanagementsysteme [1]. Das vom Bundesministerium für Bildung und Forschung im Rahmen des Programms der Bundesregierung „Forschung für die zivile Sicherheit“ geförderte Projekt AlphaKomm hat sich mit der Frage beschäftigt, wie die organisationsübergreifende Kommunikation zwischen Entscheidern unterstützt und verbessert werden kann. Anhand von Daten aus zwei im Projekt durchgeführten Krisenstabsübungen Kommunikation bei Katastrophen und in Krisen verbessern Projekt AlphaKomm untersucht organisationsübergreifenden Austausch und koordinierte Zusammenarbeit im Ernstfall Krisenkommunikation, Krisenmanagement, Kommunikationstechnologien, Datenaustausch Michael Hahne, Marie Bartels Krisen und Katastrophen erfordern die Kooperation mehrerer Organisationen. In der Praxis werden Informationen dabei oft nicht weitergeleitet, missverstanden oder führen nicht zu den erforderlichen Maßnahmen. In dem vom Bundesministerium für Bildung und Forschung geförderten Projekt AlphaKomm wurde ein Modell entwickelt, um organisationsübergreifende Zusammenarbeit zu unterstützen. Es umfasst ein Konzept zur Verbesserung der präventiven Kommunikation sowie Empfehlungen, wie Krisenkooperationssysteme die Erarbeitung eines geteilten Lageverständnisses und die Koordination von Maßnahmen unterstützen können. Bild 1: Bestandteile organisationsübergreifender Krisenkommunikation. © Hahne/ Bartels sowie vier Szenarioanalysen wurde untersucht, wie Entscheider zur Erarbeitung eines geteilten Lageverständnisses und zur Koordination abgestimmter Maßnahmen kommunizieren. Ein Kommunikationsmodell wurde abgeleitet, dass Inhalte klassifiziert und nach ihrer zeitlichen Abfolge und Häufigkeit ordnet. Den größten Anteil am Projekt hatte die „akute Notfallkommunikation“. Dabei erarbeiten die Organisationen ein geteiltes Lageverständnis, indem sie Informationen über akute Ereignisse oder Maßnahmen austauschen und hinsichtlich möglicher Zusammenhänge und Gefahren gemeinsam bewerten. Auf dieser Grundlage werden die Maßnahmen koordiniert, Rollen und Aufgaben verteilt und die Bereitstellung und Verteilung von Ressourcen abgestimmt. „Vorsorgliche Krisenkommunikation“ spielt hingegen nur eine untergeordnete Rolle. Organisationen identifizieren aus der akuten Lage resultierende Kritikalitäten, Kaskadeneffekte und Risiken für andere Organisationen und Systeme der Stadt. Sie legen Prioritäten fest und koordinieren präventive Maßnahmen, um eine Ausbreitung zu vermeiden und 9 2 · 2018 TR ANSFORMING CITIES PRAXIS + PROJEKTE Kommunikation eine nachhaltige Verfügbarkeit von Bewältigungsmitteln und Einsatzkräften zu gewährleisten (Bild 1). Ermöglicht erst die vorsorgliche Krisenkommunikation eine nachhaltige und effiziente Bewältigung, setzt diese Kommunikation Vertrauen und ein wechselseitiges Basisverständnis zwischen den Organisationen voraus. Der Handlungsdruck, der sich durch die Volatilität, Komplexität, Unsicherheit und Ambiguität von Krisensituationen ergibt, macht den Wissensaufbau in der Krise jedoch nur schwer möglich. Vorsorgliche Krisenkommunikation erfordert daher vor allem geeignete präventive Formate, um Wissen auszutauschen, Kommunikations- und Kooperationspläne abzustimmen sowie Vertrauen aufzubauen. Werden diese Grundlagen schließlich in gemeinsamen Übungen angeeignet und verfestigt, können Missverständnisse und Fehlannahmen auf allen Ebenen der Kommunikation nachhaltig vermieden werden. Präventive Anwendergremien Teil des entwickelten Modells zur Krisenkooperation ist daher ein Anwendergremium, an dem jeweils ein bis drei festgelegte Vertreter aller Organisationen in regelmäßigen Abständen teilnehmen, um über Fragen und Probleme der organisationsübergreifenden Krisenkooperation zu sprechen und gemeinsam nach Lösungen zu suchen (Bild- 2). Durch hohe personelle Kontinuität haben die Teilnehmer Zeit, sich kennenzulernen, Vertrauen aufzubauen und sich eine gemeinsame Wissensbasis zu erarbeiten. Die Wissensbasis sollte durch fachliche Inputs zu aktuellen Themen sowie zu Fragen guten Krisenmanagements ergänzt werden. Auch auf eine strukturierte Moderation ist Wert zu legen. Unter diesen Voraussetzungen können selbst hochkomplexe und sensible Themen offen diskutiert und gemeinsame Lösungen entwickelt werden. Zur inhaltlichen Erarbeitung der erforderlichen Wissens- und Vertrauensbasis haben sich folgende Methoden bewährt: 1. Erfahrungsaustausch Gute Zusammenarbeit in Krisenlagen setzt voraus, dass die Organisationen ihre Arbeitsweisen wechselseitig nachvollziehen können. Dazu sollten sie sich wechselseitig ihr Krisenmanagement vorstellen. Insbesondere Aufgaben und Abläufe, Erreichbarkeiten und Ansprechpartner sowie Möglichkeiten und Grenzen zur Unterstützung sollten ausgetauscht werden. So können Entscheidungen besser nachvollzogen und die Koordinationsbereitschaft erhöht werden. Zudem ermöglicht der Erfahrungsaustausch eigene Strukturen und Prozesse zu reflektieren und im besten Fall Anregungen für Verbesserung zu erhalten. 2. Szenarioanalyse Krisensituationen werden oft dadurch verschärft, dass die beteiligten Organisationen nur über unzureichendes Wissen der wechselseitigen Abhängigkeiten, Kritikalitäten, Vulnerabilitäten und damit verbundenen Risiken verfügen. Mit Hilfe von Szenarioanalysen können diese Zusammenhänge entlang der zu erwartenden Auswirkungen in verschiedenen Krisenverläufen gut herausgearbeitet werden. 3. Aktuelle Stunde Die regelmäßige Auseinandersetzung mit real eingetretenen und prominenten Ereignissen, wie zum Beispiel aktuellen Stromausfällen oder Großbränden, Bild 2: Sitzung des Alpha- Komm Anwendergremiums. © Hahne/ Bartels ermöglicht eine realistische Einschätzung bestehender Prozesse sowie der Praxistauglichkeit neuer Prozesse. Auch wenn die Ereignisse nicht als Krisen wahrgenommen werden, zeigen zu Tage tretende Probleme dennoch oft Verbesserungsbedarf auf. 4. Prozessentwicklung Zur Ableitung geeigneter und an die Anforderungen der jeweiligen Region angepasster Kommunikations- und Koordinationsprozesse hat es sich bewährt, das Gremium in kleinere Gruppen aufzuteilen, dort Lösungsvorschläge erarbeiten zu lassen und diese im Anschluss im Plenum gemeinsam zu reflektieren und zusammenzuführen. Krisenkooperationssysteme In vielen Städten werden zunehmend Softwarelösungen eingesetzt, um die Koordination in Krisen- und Notfalllagen zu unterstützen. In der Praxis scheitern jedoch nach wie vor viele dieser Systeme an der Gebrauchstauglichkeit in der akuten Lage oder der mangelnden Berücksichtigung des kollaborativen Charakters von Krisen [2]. Es wird umgekehrt aber oft vernachlässigt, dass erfolgreiche Zusammenarbeit durch Technik allein nicht gelingen kann. Nur dort, wo ausreichend Vertrauen geschaffen, sich Netzwerke zwischen den 10 2 · 2018 TR ANSFORMING CITIES PRAXIS + PROJEKTE Kommunikation Akteuren der Organisationen etabliert haben und eine geteilte Wissensbasis etabliert wurde, können technische Unterstützungssysteme die Kooperation effektiv unterstützen. Lassen sich diese Grundlagen mit dem beschriebenen Anwendergremium erarbeiten, können darauf aufbauend wichtige Prozesse der Zusammenarbeit in Krisen durch Krisenkooperationssysteme unterstützt werden. Nachfolgend werden einige Lösungsvorschläge für typische Herausforderungen bei der Kooperations vorgestellt, die im Laufe des Projekt in einem Softwaredemonstrator (Alpha- Ware) umgesetzt und im Rahmen einer Krisenstabsübung evaluiert wurden: Kontakt aufnehmen Kommunikation setzt voraus, dass die beteiligten Organisationen über aktuelle Kontaktdaten verfügen, zu jeder Zeit erreichbar sind und kompetentes Personal als Ansprechpartner zur Verfügung steht. Krisenkooperationssysteme sollten daher darauf ausgelegt sein, an 24/ 7 verfügbaren Stellen in den Organisationen im Hintergrund zu laufen und im Falle einer Aktivierung bei allen angeschlossen Organisationen Alarm zu schlagen. Läuft die Zusammenarbeit an, sollte darüber hinaus eine Übersicht der teilnehmenden Organisationen, Personen und Krisenstäbe zur Verfügung stehen und der Status der Datenverbindung angezeigt werden. Erstinformation mitteilen Um allen Organisationen eine Prüfung der eigenen Betroffenheit zu ermöglichen, müssen Erstinformationen über eingetretene Ereignisse frühzeitig geteilt werden. Anders als Telefone ermöglichen es Krisenkooperationssysteme Mitteilungen gleichzeitig an alle weiterzuleiten. Typische Informationen betreffen neue Ereignisse, Maßnahmen, Prognosen oder Unterstützungsanfragen, die mit Hilfe spezifischer Eingabeformulare eine passgenaue Informationserfassung und Weitergabe ermöglichen. Drei Prinzipien sollten die Mitteilungen erfüllen: 1. Sich auf wesentliche Informationen beschränken. Im Fall von Ereignissen sind dies beispielsweise: die Art, der betroffene Bereich, mögliche Auswirkungen sowie eine zeitliche Einordnung. 2. Standardisiertes Abfrageschema mit Möglichkeiten zur qualitativen Ergänzung. Bild 3: Räumliche Darstellung von Ereignissen und Maßnahmen im Krisenkooperationssystem AlphaWare. © Hahne/ Bartels 3. Beschränkung auf mittelschwere und schwere Ereignisse, um Informationsüberflutung zu vermeiden. Die Bewertung obliegt dabei der meldenden Organisation. Zusammenhänge verstehen Aufgrund der Mitteilungen prüfen Organisationen ihre Betroffenheit vor dem Hintergrund räumlicher, zeitlicher oder sachlicher Zusammenhänge. Daher sollten Krisenkooperationssysteme Mitteilungen in verschiedenen Kontexten anzeigen. Im räumlichen Kontext bieten sich Kartendarstellungen an, in denen betroffene Gebiete als Punkt oder Polygone eingetragen werden können. Distanzen oder Überschneidungen von Ereignissen und Maßnahmen werden so unmittelbar sichtbar (Bild- 3). Im zeitlichen Kontext lassen sich Inhalte auf einem Zeitstrahl abbilden. Dort können Beginn, prognostizierte Dauer sowie zeitliche Abhängigkeiten etwa zwischen Maßnahmen angezeigt werden. Für den sachlichen Kontext bieten sich Tabellendarstellungen an. So sind verschiedene Sortier- und Filtermöglichkeiten leicht umzusetzen. Über Messengerfunktionen lassen sich Mitteilungen kollaborativ und situationsangepasst um weitere Informationen oder relevante Nachfragen ergänzen, um Zusammenhänge herauszuarbeiten und schriftlich hervorzuheben. Kritikalitäten und Risiken identifizieren An dieser Stelle verschiebt sich der Fokus in Richtung vorsorgliche Krisenkommunikation mit dem Ziel „vor die Lage“ zu kommen. Krisenkooperationssysteme können eine kollaborative Zuordnung akuter und möglicher Betroffenheiten zu den entsprechenden Ereignissen ermög- 11 2 · 2018 TR ANSFORMING CITIES PRAXIS + PROJEKTE Kommunikation lichen, wodurch mögliche Auswirkungen und Risiken unmittelbar sichtbar werden. Zu ihrer Bewertung sollten Nachfragen und Diskussionen über ein Messengersystem ermöglicht werden, aus denen sich das geteilte Lageverständnis ergibt. Indem die Kommunikation nicht primär bilateral beispielsweise über Telefon erfolgt, lassen sich Nachfragen und Antworten nachvollziehen und auf mögliche Relevanz für die eigene Organisation prüfen. Koordination anbahnen Aus dem geteilten Lageverständnis leiten die Organisationen schließlich Maßnahmenanforderungen ab. Diese erfordern die Synchronisation von Teilmaßnahmen oder Anfragen zu konkreten Unterstützungsbedarfen etwa von externen Kräften und Mitteln. Krisenkooperationssysteme können die Anbahnung zum Beispiel durch im Vorfeld zu befüllende Datenbanken mit organisationsspezifischen Kompetenzen, Rollen und Aufgaben unterstützen. Durch Eingabeformulare wird das Stellen von Unterstützungsanfragen erleichtert. Um über die Dauer einer Krise den Überblick zu behalten und die Maßnahmenfortschritte zu kontrollieren, können Nutzer durch Abonnement- oder Erinnerungsfunktionen selektiv auf dem Laufenden gehalten werden. Maßnahmen koordinieren Die eigentliche Koordinationsarbeit erfordert direkte Kommunikation zwischen den Organisationen. Die Implementierung eines Messengersystems wurde bereits empfohlen. Es sollten sowohl offene als auch geschlossene Kommunikationsräume angeboten werden, um zum Beispiel zunächst bilateral Kooperationsmöglichkeiten zu erörtern, bevor diese als konkrete Maßnahmen mitgeteilt werden. Ein integriertes Messengersystem bietet etwa im Unterschied zu WhatsApp den Vorteil, dass Mitteilungen direkt mit konkreten Ereignissen oder Maßnahmen verknüpft werden können. Das größte Unterstützungspotenzial liegt in der Aufbereitung von Informationen durch Systematisierung und Visualisierung sowie in der Verbreitung und Kontextualisierung von Kommunikation. Daher bilden multikontextuelle Informationsübersichten sowie messengerähnliche Kommunikationstechnologien wichtige Querschnittsfunktionen guter Krisenkooperationssysteme. Aus technischer Sicht sind webbasierte, installationslose Client-Server zu empfehlen, um den einfachen Zugang unabhängig vom Standort und den in den Organisationen verwendeten Betriebssystemen zu ermöglichen. Um auch dann weiterarbeiten zu können, wenn die Datenverbindung zwischen den Clients und / oder dem Server abreißt oder nur noch eingeschränkt zur Verfügung steht, sollten Datenbanken zu jeder Zeit sowohl auf den Clients als auch dem Server zur Verfügung stehen und die zu übertragende Datenmenge auf ein Minimum reduziert werden. Fazit Das vorgeschlagene Modell einer Krisenkooperation unterstützt die zentralen Herausforderungen bei der Kooperation in Krisensituationen: die Erarbeitung eines geteilten Lageverständnisses und die Koordination von Maßnahmen. Um nicht nur auf akute Ereignisse reagieren zu können, sondern „vor die Lage“ zu kommen, müssen Lageverständnis und Maßnahmenplanung an den mittel- und langfristigen Risiken ausgerichtet werden. Dazu sollten sich die regional verantwortlichen Organisationen regelmäßig zum präventiven Austausch über mögliche Krisen zusammensetzen. Sie sollten sich über ihre Vorgehensweisen, mögliche Risiken und gemeinsame Bewältigungsprozesse abstimmen. Das erarbeitete Wissen sollte in gemeinsamen Übungen erprobt und vertieft werden. Ohne präventive Kooperation ist eine effektive softwaretechnische Unterstützung in der Krise nicht möglich. Ist dies gewährleistet, können Krisenkooperationssysteme einen wichtigen Beitrag zur Unterstützung der Kontaktaufnahme, der Übermittlung von Erstinformationen, der Aufbereitung von Zusammenhängen, der Bewertung von Kritikalitäten und Risiken sowie zur Anbahnung, Durchführung und Kontrolle gemeinsamer Maßnahmen einen wichtigen Beitrag leisten. LITERATUR [1] Steigenberger, N.: Organizing for the Big One. A Review of Case Studies and a Research Agenda for Multi-Agency Disaster Response. In: J Contingencies & Crisis Man 24 (2), (2016) S. 60-72. DOI: 10.1111/ 1468-5973.12106. [2] Nestler, S.: Evaluation der Mensch-Computer-Interaktion in Krisenszenarien/ Evaluating human-computer-interaction in crisis scenarios. In: i-com 13 (1), (2014) S. 53-62. Dipl. soz. tech. Michael Hahne Stellv. Bereichsleiter „Sicherheit - Risiko - Privatheit“ Technische Universität Berlin Zentrum Technik und Gesellschaft Kontakt: hahne@ztg.tu-berlin.de Marie Bartels, M.A. Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Zentrum Technik und Gesellschaft Technische Universität Berlin Kontakt: bartels@ztg.tu-berlin.de AUTOR I NNEN