70 1 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Leben und arbeiten in der Stadt Staat und Digitalisierung Die Digitalisierung in Kommunen bildet keinen Selbstzweck, sie ist dennoch Akzelerator vieler Konzepte, mit denen Städte und ländliche Räume zukunftsfähig gestaltet werden können. Allerdings sind a- priori Anwendungsfelder zu identifizieren und deren Vernetzung zu forcieren. Dabei können interne Organisationsstrukturen der öffentlichen Verwaltung so umstrukturiert werden, dass sich Prozesse effizienter steuern lassen. Derartige Konzepte können die Teilhabe der Bürger an kurzfristigen Entscheidungen und langfristigen Entwicklungen verbessern. Die Öffentliche Hand hat hierbei die Rolle als Vermittler zwischen privaten und lokalen Unternehmen und den Bürgern wahrzunehmen. Die Gesellschaft unterliegt einem stetigen Wandel, der auch die Funktion des Staates betrifft. Für die sich wandelnden staatlichen Herausforderungen sind drei gesellschaftliche Entwicklungen entscheidend. Erstens führen die Digitalisierung und der damit zunehmende Grad der Vernetzung zu neuen technischen Anwendungen und zu neuen Ansprüchen an die Leistungen der öffentlichen Hand. Zweitens erhöht die fortschreitende Globalisierung den Wettbewerb auf den Güter- und Faktormärkten, wodurch auch staatlich determinierte Standortfaktoren an Relevanz gewinnen. Drittens bestimmen die demographische Entwicklung sowie Urbanisierungsprozesse die regionalen Bedürfnisse an den Staat und seine Kommunen maßgeblich. Die demographische Entwicklung stellt auf lokaler Ebene zunächst die wesentliche Größe dar, da sich die Nachfrage nach öffentlichen Leistungen aus der Gesamtbevölkerung sowie deren Alters- und Sozialstruktur ableitet. Ländliche Regionen sind mehrheitlich durch Überalterung und Schrumpfung gekennzeichnet, was die Nachfrage nach öffentlichen Dienstleistungen reduziert bzw. nach altersspezifischen Leistungen, wie Gesundheitsdiensten, Smarte Konzepte Herausforderungen einer nachhaltigen und effizienten kommunalen Entwicklung in Zeiten der Digitalisierung Smart City, Smart Country, Digitalisierung, Daseinsvorsorge Oliver Rottmann, Niklas Günther, Christoph Mengs Die Digitalisierung verändert die Gesellschaft und den Staat. Daraus ergeben sich Chancen und Risiken, die den ländlichen Raum und die großen Städte vor unterschiedliche Herausforderungen stellen. Im Rahmen der Daseinsvorsorge gilt es, die öffentlichen Leistungen zu erhalten bzw. bedarfsorientiert zu erbringen. Vor diesem Hintergrund wird seit einigen Jahren vermehrt über „smarte“ Konzepte diskutiert. Aus ökonomischer Perspektive steckt dahinter ein Effizienzgedanke, jedoch lassen sich weitere Funktionen (beispielsweise im Rahmen der Diskussion um gleichwertige Lebensverhältnisse) identifizieren. Der Beitrag grenzt die Begriffe „Smart City“ und „Smart Country“ voneinander ab und bettet diese in den Kontext der aktuellen Herausforderungen für die Daseinsvorsorge ein. © pixabay 71 1 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Leben und arbeiten in der Stadt verschiebt. Urbane Regionen sind mehrheitlich durch eine ausgeprägte ökonomische Prosperität als auch eine positive Bildungs- und Arbeitsmigration gekennzeichnet, sodass vielerorts ein Anpassungsbzw. Wachstumsdruck für die öffentlichen Leistungen entsteht. Zusammen mit den bereits genannten Faktoren, Digitalisierung und Globalisierung, erhöhen die demographischen Änderungen den Druck auf die öffentliche Leistungserbringung zunehmend. Kommunale Verwaltungen sind gefragt, neue Antworten zu finden. Da die Digitalisierung einen disruptiven Prozess darstellt, sind die Folgewirkungen für Staat und Gesellschaft a priori schwer abzuschätzen. Vor dem Hintergrund politisch festgelegter Ziele - hervorzuheben sind das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 GG) und das Ziel gleichwertiger Lebensverhältnisse (Art. 72 GG) - obliegt es der öffentlichen Hand, öffentliche Leistungen zu gewährleisten (Daseinsvorsorge). Smarte Konzepte können diese Prozesse bereichern. Der institutionelle Rahmen für smarte Konzepte Die gesellschaftlichen und technologischen Entwicklungen schaffen allerdings nicht nur Herausforderungen, sondern bieten viele Chancen. Neue technische Anwendungen führen in vielen Bereichen zu Effizienzsteigerungen, die einen zusätzlichen Handlungsspielraum schaffen können. Im Zuge der Digitalisierung können bisherige öffentliche Leistungen als Teil von smarten Konzepten angepasst sowie durch neue Anwendungen ergänzt werden. Neben der Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) spielt die Anwendung neuer Organisations- und Erbringungsformen eine tragende Rolle. Zugleich sind die Möglichkeiten der öffentlichen Hand zur Ausgestaltung der Leistungen sehr heterogen verteilt. Dies bildet sich auch in der Trennung zwischen dem urbanen und ländlichen Raum ab. Folglich sind die strategischen Konzepte, die sich dieser Herausforderungen annehmen, an die regionalen Besonderheiten anzupassen. Die entwickelten smarten Konzepte sind in der Regel nicht rechtskräftig, sondern bilden einen Zielkatalog, an dem sich das Verwaltungshandeln zu orientieren hat. Erst durch die konkrete Umsetzung von Einzelmaßnahmen entfalten die Konzepte ihre Wirkung. Seit den 1990er Jahren wird vor diesem Hintergrund vermehrt über den Begriff der „Smart City“ diskutiert. Der Begriff „smart“ wird dabei nicht monokausal verwendet, sondern zielt auf Inhalte wie intelligent, integrativ, vernetzt, systemübergreifend, effizient, effektiv, adaptiv und attraktiv. Im Laufe der Jahre entwickelten sich Smart Cities zum Symbol der IKT-basierten urbanen Transformation. Mehrheitlich wird unter dem Begriff verstanden, dass sich die politischen Entscheidungsträger von Städten bzw. Stadtverbänden in einem top-down geführten Prozess auf einen integrativen Verwaltungsansatz verständigen und sich darauf basierend auf strategische Ziele konzentrieren. Mit Stakeholdern aus Gesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft wird das Konzept gemeinsam entwickelt und umgesetzt. Häufig nimmt der Einsatz von IKT, im Sinne der Nutzung von digitalen Anwendungen und Infrastrukturen - wie Sensoren, Netzwerken und Plattformen - eine tragende Rolle ein. Ein weiterer Schwerpunkt von Smart City-Konzepten liegt im Ausbau der E-Governance, einer systematischen digitalisierten Verwaltungskommunikation, in internen Verwaltungsprozessen als auch gegenüber den Bürgern. In der in diesem Beitrag fokussierten ökonomischen Perspektive steht der Effizienzgedanke im Vordergrund. Kommunen haben einen substanziellen Einfluss auf ihre Umwelt. Mit dem Ausstoß von Treibhausgasemissionen tragen sie ihren Anteil zur Erderwärmung bei. Durch die Produktion und den Verbrauch von Gütern werden erhebliche Mengen Abfälle produziert, was mit negativen Externalitäten korrespondiert. Mit Skaleneffekten und Verbundvorteilen kann der knappen finanziellen Ausstattung vieler Kommunen begegnet werden. Stadt- und Regionalentwicklungskonzepte bieten sich vor diesem Hintergrund als Instrument an, um einen kompetitiven Vorteil zu konkurrierenden Städten bzw. Regionen zu erlangen. Dieser Vorteil im Standortwettbewerb bildet sich im Zufluss von mobilen Produktionsfaktoren wie Kapital und Humankapital ab. Auch Fragen der Resilienz von baulichen und infrastrukturellen Einrichtungen unterliegen dieser Diskussion. Smart City soll dabei helfen, die Störanfälligkeit zentraler Bereiche gegenüber äußeren Einflüssen wie dem Klimawandel zu senken. Die Vernetzung von Akteuren, Verwaltungseinheiten und Infrastrukturen steht im Vordergrund eines jeden Smart City-Konzeptes. Dabei umfasst die systemübergreifende Funktion die Überwindung von räumlich administrativen Grenzen und die Verknüpfung von getrennten Aufgabenfeldern innerhalb der Verwaltung. Speziell kann es beispielsweise zur Zielerreichung hilfreich sein, die interkommunalen Kooperationen zu intensivieren. Sie können zur Bündelung von Ressourcen beitragen oder den Austausch verstärken. Zudem können innerhalb einer Kommune durch die engere Vernetzung verschiedener Aufgabenfelder vergleichbare Erfolge erreicht werden. Eine derartige Vernetzung 72 1 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Leben und arbeiten in der Stadt ist durch Sektorkopplung möglich. Separat verwaltete Bereiche, wie zum Beispiel Energie und Wohnen, können durch eine gezielte Kopplung das städtische Leben komfortabler und effizienter gestalten. Die Sektorkopplung bietet gerade im Rahmen der städtischen Energiewende die Möglichkeit, Bereiche zu verbinden, die vorher von unterschiedlichen Energieträgern dominiert waren. Auf den ländlichen Raum hingegen lassen sich Smart-City-Konzepte nicht ohne Weiteres übertragen, zu verschieden sind die Herausforderungen im sozio-demographischen sowie infrastrukturellen Bereich. Der ländliche Raum wird deutlicher mit Schrumpfungstendenzen sowie dem Erhalt - nicht Ausbau - seiner Infrastrukturen konfrontiert als Städte. Zwar finden sich erste Entwürfe, wie zum Beispiel das „Smart Country-Konzept“ der Bertelsmann Stiftung oder das „Smart Rural Areas- Konzept“ des Fraunhofer Instituts. Dennoch fehlt wissenschaftliche Forschung, die smarte Konzepte für den ländlichen Raum zusammenfasst und den Untersuchungsgegenstand enger definiert. Smart Country-Konzepte können dieselben drei Schwerpunkte - digitale Technologie, Humankapital und Governance - enthalten. Auch die Ideen der Vernetzung, Partizipation sowie der langfristige und integrative Ansatz sind übertragbar. Allerdings steht die Aufrechterhaltung der Daseinsvorsorge im Mittelpunkt und weniger - wie in Smart City- Konzepten - das Schaffen neuer Anwendungsfelder für die lokale Wirtschaft und Verwaltung. Die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist der politische Leitgedanke und bildet die normative Begründung, die bundesweit heterogen aufgestellten Regionen an ein gleichwertiges Niveau heranzuführen. Die größte Herausforderung im ländlichen Raum verursachen die anhaltende Abwanderung und die fortschreitende Überalterung der Bevölkerung. Vielerorts stehen bereits Gebäude leer und die Ortszentren verwaisen. Als Folge der sich abzeichnenden Entvölkerung, die mit einer fallende Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen korrespondiert, kommt es zu einer Reduktion des privatwirtschaftlichen Versorgungsangebots. Somit lastet ein Anpassungsdruck auf den öffentlichen Leistungen bei gleichzeitigem Auftreten von Kostenremanenzen. Derartige Kosten liegen vor, wenn öffentliche Strukturen oder Ausgaben nicht oder nur unzureichend an Veränderung der Nutzergruppen angepasst werden können bzw. wenn es bei einer rückläufigen Nutzerzahl zu steigenden Pro-Kopf- Kosten kommt. Da die öffentlichen Leistungen in zahlreichen Fällen mit einem relativ hohen Fixkostenanteil erbracht werden, werden sie relativ zur Bevölkerungsschrumpfung nicht in gleichem Maße bzw. nur mit zeitlicher Verzögerung gesenkt. Diese Remanenzen betreffen unter anderem öffentliche Leistungen, wie Kitas, Schulen, Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung. Der ländliche Raum besteht häufig aus kleinen Gemeinden, die nur eine geringe territoriale Ausdehnung und eine knappe personelle Ausstattung aufweisen. Deshalb kann den Landkreisen eine Schlüsselrolle zugewiesen werden. Die Landkreise besitzen eine angemessene Verwaltungsgröße und verfügen zugleich über eine strukturelle Homogenität, wodurch sie Anpassungen für die Region initiieren können, was beispielsweise in den kleineren und mittleren kreisangehörigen Gemeinden nur unter großem Aufwand möglich wäre. Zunächst erscheint es aufwendiger, sich in einem Zusammenschluss mehrerer Gebietskörperschaften zu einer administrativen Einheit im Planungs- und Umsetzungsprozess zu koordinieren. Die Digitalisierung kann hier Abhilfe in Form von neuen Kommunikationswegen und Möglichkeiten des Datenaustauschs schaffen. Ein weiteres substanzielles Problem stellt das fehlende Wissen dar, wie ein transformativer Prozess zu gestalten ist. Großstädte verfügen häufig über einen ausgeprägten Wissenschaftsstandort sowie starke Unternehmensansiedlungen. Öffentliche wie private Institutionen können die Planungs- und Umsetzungsprozesse vor Ort begleiten. Dies ist in peripheren ländlichen Regionen nicht immer gegeben. Daher erscheint eine externe Unterstützung, die beispielsweise von einer übergeordneten Ebene (Land, Bund, EU) getragen wird, wichtig, um ein Gelingen in der Breite zu ermöglichen. Während sich Smart City-Konzepte eher an der wissensbasierten Wirtschaft orientieren, bieten ländliche Regionen flächenintensiven Sektoren, wie der Landwirtschaft und Industrie, genügend Raum. Die technische Infrastruktur kann auch hier verbessert werden, mit Smart Grid-Anwendungen, die das Erkennen ineffizienter Verbräuche ermöglichen. Im Stromsektor kann eine digitale Vernetzung helfen, ein Lastenmanagement zu betreiben, wodurch sich die Umfang des Netzausbaus verringern lässt. In ländlichen Regionen können IKT-Anwendungen das statische Angebot des ÖPNV flexibilisieren und anpassen. Dabei sind zwei Bereiche wesentlich: der flächendeckende Breitbandausbau und die E-Governance. Im ländlichen Raum unterstützen digitale Technologien nicht nur die Modernisierung und Steuerung der Verwaltung sondern erleichtern auch deren Zugänglichkeit für die Bürger, etwa wenn für einfache Verwaltungsvorgänge lange Anfahrten vermieden 73 1 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Leben und arbeiten in der Stadt werden. Ähnliche Möglichkeiten bestehen im Gesundheitswesen, beispielsweise bei Routineuntersuchungen. Mithilfe der sogenannten Telemedizin können Kosten in der Gesundheitsprävention und bei leichten, ambulanten Eingriffen reduziert werden. Die Rolle des Staates ist hier eine völlig andere. Er tritt als Akteur auf, um bezahlbare öffentlich erbrachte Leistungen zu gewährleisten, die in urbanen Räumen von Privaten erbracht werden. Da die potenzielle Kundendichte in vielen ländlichen Regionen allerdings sehr gering ist, werden private Leistungen häufig unter der Maßgabe der Wirtschaftlichkeit nur bedingt bereitgestellt und die Anbieter privater Leistungen wandern von der Fläche in die Grund- und Mittelzentren der ländlichen Gebiete ab. Die sich abbildende Lücke in der Fläche gilt es seitens des Staates mit öffentlich bereitgestellten Leistungen zu schließen. Besonders wenn eine Wirtschaftlichkeitslücke im Rahmen einer Gewährleistungspflicht vorliegt, kann der Staat eingreifen. Ausblick Die Digitalisierung wird weiter voranschreiten. Im urbanen wie im ländlichen Raum stellen sich nicht nur neue Herausforderungen, sondern implizieren „smarte“ Entwicklungskonzepte für Bürger einen Anstieg der Lebensqualität, für Unternehmen auch neue Geschäftsfelder. Schlagwörter wie „Digitalkapitalismus verhindern“ des Deutschen Städte- und Gemeindebundes machen deutlich, welche Vorbehalte mit der Gigabitgesellschaft verbunden bzw. welche Gefahren gesehen werden. Häufig werden Bedenken geäußert, dass es zu einer Verstärkung des Wettbewerbs kommt, der nicht allen gesellschaftlichen Gruppen vergleichbare Vorteile bietet. Außerdem liegen für den Umgang mit Daten (Management, Sicherheit, Zugänglichkeit) in smarten Stadt- und Regionalkonzepten (noch) zahlreiche rechtliche Herausforderungen vor. Da urbane Räume weiter an Bevölkerung gewinnen, ergibt sich in den Städten ein Wachstumsdruck, der die Politik sowohl in sozialer, finanzieller und umweltpolitischer Hinsicht fordert. Die Bewältigung der daraus resultierenden Probleme, wie der Ausbau der öffentlichen Infrastruktur und der Erhalt der Standortattraktivität durch das Management der zunehmenden Flächennutzungskonflikte, bilden die Kernpunkte von Smart City-Strategien. Bei aller Notwendigkeit des (Standort-)Wettbewerbs darf dennoch die Nachhaltigkeitsperspektive nicht vernachlässigt werden. Zahlreiche Versuche, smarte Konzepte breitenwirksam im ländlichen Raum zu implementieren, scheiterten bisher. Die Hindernisse liegen in unterschiedlichen Interessen und Zeithorizonten. Besonders die mangelnde Kommunikation und fehlende Partizipationsmöglichkeiten erzeugen ein Akzeptanzproblem. Es bleibt zu betonen, dass ländliche Regionen ihre Standortvorteile in den jeweiligen Anwendungsfeldern suchen und hier die Potenziale ausschöpfen sollten. Beispielhaft ist die Erzeugung von erneuerbaren Energien, in dem der ländliche Raum weiterhin eine Vorreiterrolle übernehmen kann. Bild 1: Anwendungsfelder in Smart-City- und Smart-Country- Konzepten. © Uni-Leipzig: eigene Abbildung, in Anlehnung an Technische Universität Wien: European Smart Cities. Akteure Politik Bürger Verwaltung private und öffentliche Interessensvertretungen Forschung, Wissenschaft und Bildung Unternehmen Rahmenbedingungen Digitalisierung demograph. Wandel Globalisierung Energiewende gleichwertige Lebensverhältnisse Governance Wirtschaft Mobilität Umwelt Humankapital und soziales Kapial Lebensqualität Anwendungsfelder Dr. Oliver Rottmann Geschäftsführender Vorstand Kompetenzzentrum Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e.V. an der Universität Leipzig Kontakt: rottmann@wifa.uni-leipzig.de Niklas Günther, B.Sc. Wissenschaftlicher Mitarbeiter, KOMKIS · Kompetenzzentrum für kommunale Infrastruktur Sachsen der Universität Leipzig Kontakt: nguenther@wifa.uni-leipzig.de Christoph Mengs, B.Sc. Wissenschaftlicher Mitarbeiter KOMKIS · Kompetenzzentrum für kommunale Infrastruktur Sachsen der Universität Leipzig Kontakt: mengs@wifa.uni-leipzig.de AUTOREN