34 2 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Städte im Krisenmodus? Hintergrund Bei enormen Schneefällen, wie im Januar, sind Pflegebedürftige eine immer wieder auffällige Personengruppe, die es zu betrachten gilt. Beispielsweise mussten allein im Berchtesgadener Land hunderte Unterstützungsbedürftige durch Rettungskräfte versorgt werden [1]. Auch in Evakuierungssituationen wie beispielsweise bei Bombenfunden in Jülich [2] ist im Voraus nicht klar, wie viele Pflege- und Hilfsbedürftige im betroffenen Umkreis leben und wie Unterstützungsbedarfe konkret aussehen. Ein Grund für den zunehmenden Bedarf ist auch Pflege- und Hilfsbedürftige in Schadenslagen Aufgaben und Verantwortlichkeit von Kommunen als Teilergebnis des Projektes KOPHIS Pflegebedürftigkeit, Katastrophenschutz, Wintersturm, Extremwetter Rebecca Nell, Stefan Strunck, Veronika Zettl Große Schneemengen, zerstörte Infrastruktur, flächendeckender Stromausfall - eine wahr gewordene Katastrophe 2019 für Betroffene in einigen Kommunen in Deutschland, Österreich und der Schweiz. Erst recht jedoch für Menschen, die bereits im Alltag auf Hilfe angewiesen sind. Beispielsweise sind Pflege- und Hilfsbedürftige in einem solchen Katastrophenfall besonders vulnerabel. Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) und Pflegeinstitutionen sehen sich mit einer immensen Herausforderung konfrontiert. Aber auch Kommunen stehen in der Verantwortung, Unterstützung zu leisten. © pixabay 35 2 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Städte im Krisenmodus? die steigende Zahl von Einpersonenhaushalten. In Deutschland lebt inzwischen etwa ein Drittel der Personen ab 65 Jahren allein [3]. Hinzu kommt, dass Menschen so lange wie möglich in ihrer häuslichen Umgebung bleiben möchten. Von den 3,4 Mio. Pflegebedürftigen in 2017 wurden etwa drei Viertel zu Hause versorgt [4]. Dabei werden lediglich die offiziell bekannten Pflegebedürftigen berücksichtigt, Personen ohne Anträge bei der Pflegeversicherung werden dabei ebenso wenig einberechnet wie Personen, die einen Unterstützungsbedarf haben, der etwas unterhalb der Einstufungskriterien liegt. Situation pflege- und hilfsbedürftiger Menschen Die Bedarfe von unterstützungsbedürftigen Menschen sind bereits im Alltag sehr individuell und vielfältig. Genauso facettenreich ist die individuelle Versorgung. In einer Schadenssituation kommen zusätzliche Bedarfe hinzu, das kann durchaus zu kritischen Situationen führen. Unter anderem sind dialysepflichtige Patienten, die Einrichtungen teilweise täglich aufsuchen müssen, auf Mobilität angewiesen. Sind Straßen nicht passierbar, müssen diese Personen anderweitig zur nächsten Dialyseeinrichtung gebracht werden. Stromausfälle bergen ebenso Gefahren, beispielsweise für heimbeatmete Menschen, die auf die Funktionsfähigkeiten der überlebenswichtigen Geräte angewiesen sind. Schätzungsweise kommen auf eine Kommune pro 10 000 Einwohner zwei bis vier Personen, die heimbeatmet werden [5] und etwa 11 Personen, die auf eine Dialyse angewiesen sind [6]. Können Pflege- und Hilfsbedürftige auf ein breites Netzwerk aus Personen und Organisationen zurückgreifen, so ist die Wahrscheinlichkeit größer, dass auch in einer Schadenslage entsprechende Unterstützung geleistet werden kann. Betrachtet man die beiden Dimensionen Unterstützungsbedarf und soziale Vernetzung, lässt sich der Personenkreis in vier Typen unterteilen (siehe Bild 1). Dabei gilt, dass Typ A vergleichsweise wenig anfällig gegenüber Schadenslagen ist. Er ist gut vernetzt, die Versorgung wird auf mehrere Schultern verteilt. Im Gegensatz dazu sind die Typen B und C anfälliger. Entweder wegen geringer Vernetzung, so dass zusätzliche Unterstützungsbedarfe nicht durch das vorhandene Netzwerk abgefangen werden können, oder, dass die Versorgung trotz hoher Vernetzung durch den hohen Bedarf nicht sichergestellt werden kann. Kritisch wird es für solche Personen, die dem Typ D zuzuordnen sind. Hier übersteigt der Bedarf sehr schnell die Leistungsfähigkeit des Netzwerkes, so kann frühzeitig eine Unterversorgung eintreten. Rolle der Kommune Aktuelle Entwicklungen in der pflegerischen Versorgung wie beispielsweise Quartiersentwicklung, Caring Communities, Einsatz von Technologien, Vernetzung der Akteure und ein Versorgungsmix zahlen sich auch bei der Betreuung in Schadenslagen aus. Eine bessere Vernetzung sowohl auf der individuellen Ebene, wie auch auf der der Akteure im Sozialraum, stärkt die Selbsthilfefähigkeit in einer Schadenslage. Die Einrichtung und der Betrieb der Pflegestützpunkte sowie die Betrachtung der pflegerischen Versorgung als gemeinsame Aufgabe der Sozialversicherung, der Pflegedienstleister und der Kommunen tragen zudem zu einer höheren Kommunikation zwischen den Akteuren rund um die Pflege bei. Spätestens seit dem dritten Pflegestärkungsgesetz wird dabei den Kommunen eine stärkere Verantwortung übertragen. Trotz der steigenden Vernetzung im Pflegesektor ist zu erwarten, dass eine Schadenslage das System überfordert. Die zunehmenden Bedarfe bei einem Stromausfall oder vereisten Straßen können nicht allein von den Pflegeinstitutionen abgefangen werden. Zumal die Pflegedienste nicht verpflichtet sind, für solche Situationen Vorsorge zu treffen [7]. Auch die BOS kommen an ihre Grenzen, was eine individuelle Versorgung anbelangt. Es gilt, als Kommune die Akteure des Katastrophenschutzes und der Pflege zusammen zu bringen und bereits präventiv Maßnahmen zu entwickeln. Wer kann auf kommunaler Ebene Verantwortung für Pflege- und Hilfsbedürftige in Schadenslagen übernehmen und warum? Auf kommunaler Ebene existieren drei Bereiche aus denen Kooperationen mit dem Bereich Pflege hervorgehen können, um die ambulante Versorgung von Pflege- und Hilfsbedürftigen während einer Schadenslage aufrechterhalten zu können [8]: Vernetzung und soziale Inklusion gering hoch Unterstützungsbedarf gering Typ B: Gering vernetzt und geringer Unterstützungsbedarf Typ A: Gut vernetzt und geringer Unterstützungsbedarf hoch Typ D: Gering vernetzt und hoher Unterstützungsbedarf Typ C: Gut vernetzt und hoher Unterstützungsbedarf Bild 1: Personen lassen sich je ach Unterstützungsbedarf in vier Gruppen unterteilen. © Fraunhofer IAO 36 2 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Städte im Krisenmodus? 1. Landratsamt bzw. Bürgermeister*innen 1 2. Rechts-, Sicherheits- und Ordnungverwaltungen bzw. Ämter für Brand- und Bevölkerungsschutz und Notfallvorsorge 3. Sozial-, Jugend- und Gesundheitsverwaltungen (um Beispiel Seniorenberatungsstellen und Pflegestützpunkte) Das hessische Innenministerium ermöglicht in seinen „Rahmenempfehlungen zur Einsatzplanung des Brand- und Katastrophenschutzes bei flächendeckendem, langandauerndem Stromausfall“ einen Einstieg in die Thematik [9]. Es erfolgt eine Sensibilisierung im Hinblick auf die Problematik, die sich bei langanhaltenden Stromausfällen für die vulnerable Gruppe ergibt. Zudem wird deutlich gemacht, dass mindestens Schätzwerte vorhanden sein sollten und ambulante Pflegedienste sich bei Engpässen oder Versorgungsschwierigkeiten an kommunale Akteure (Gesundheitsverwaltung oder im Katastrophenschutzfall die Katastrophenschutzleitung) wenden müssen (Hessisches Innenministerium). Die drei genannten Akteursgruppen verfügen jeweils über spezifische Ressourcen, die sie qualifizieren, Teil des Netzwerkes zur Aufrechterhaltung der ambulanten Versorgung von Pflege- und Hilfsbedürftigen in Schadenslagen zu sein. Erstere verfügt über ein großes Netzwerk im Bereich Katastrophenschutz, auch über das jeweilige Bundesland hinaus. Zudem ist dieser Akteur organisatorische Schnittstelle zwischen den beiden anderen kommunalen Akteuren. Jedoch verfügen Landratsämter oder Inhaber des Bürgermeisteramts in der Regel nicht über belastbare Netzwerke im Bereich Pflege, ebenso wenig wie die zweite Gruppe der kommunalen Akteure. Die kommunalen Rechts-, Sicherheits- und Ordnungsverwaltungen sind zuständig für die Notfallvorsorge und den Katastrophenschutz in einem Landkreis. Kommune und Landkreis arbeiten eng zusammen. Zudem ist diese Gruppe eng mit den lokalen Organisationen (zum Beispiel Feuerwehr, Wohlfahrtsverbände verbunden. Des Weiteren lässt sich zwischen diesem Akteur und den Sozial-, Jugend- und Gesundheitsverwaltungen eine Schnittstelle (über das Bürgermeisteramt) feststellen. Dieser dritte kommunale Akteur bietet Pflege- und Hilfsbedürftigen und deren Angehörigen Bera- 1 Zu beachten ist, dass der Katastrophenschutz in Deutschland im Aufgabenbereich der Länder liegt und somit eine gewisse Diskrepanz zwischen den unterschiedlichen Bundesländern vorliegen kann. In diesem Fall wird von Folgendem ausgegangen: Oberste Katastrophenschutzbehörde (jeweiliges Innenministerium), Höhere Katastrophenschutzbehörde (jeweils angesiedelt bei einer Landesmittelbehörde) und die Untere Katastrophenschutzbehörde (Landratsamts bzw. (Ober-)Bürgermeisteramt) in einer kreisfreien Stadt. tungsleistungen an, folglich ist dieser Akteur eng im Sozialraum vernetzt und kennt die verschiedenen Akteure aus dem jeweiligen Pflegebereich. Jedoch sind die Kontakte in den Bereich Katastrophenschutz nur begrenzt bzw. gar nicht vorhanden. Wie genau kann die Zusammenarbeit gestaltet werden? Das Landratsamt bzw. Bürgermeister*innen arbeiten mit dem Fachberater Pflege, der im Bereich Gesundheit der ständigen Mitglieder des Verwaltungsstabes anzusiedeln ist, zusammen. Der Fachberater informiert diesen kommunalen Akteur und macht den jeweiligen Bürgermeister auf die vulnerable Gruppe der Pflege- und Hilfsbedürftigen aufmerksam. Der Bürgermeister kann dann die kommunale Sozialverwaltung, in diesem Fall Akteur 3, anweisen, die Koordination der Versorgung der vulnerablen Gruppe zu übernehmen. Woraufhin die betreffende Institution Kontakt mit den ambulanten Pflegediensten und den Akteuren im Sozialraum (wie pflegende Angehörige) aufnimmt. Um die Anzahl von Pflege- und Hilfsbedürftigen abzuschätzen kann die im Rahmen von KOPHIS entwickelte Faustformel genutzt werden [8]. Welche Maßnahmen können Kommunen präventiv ergreifen? Wie der vorangegangene Abschnitt zeigt, ist ein funktionierendes Netzwerk zwischen den Bereichen Katastrophenschutz, kommunalen Verwaltungen und der Pflege entscheidend, wenn es um die Sicherstellung der ambulanten Versorgung Pflege- und Hilfsbedürftiger in der Schadenslage geht. Alle drei kommunalen Akteure können durch gemeinsame Arbeitskreise und Übungen zu einer Festigung des Netzwerkes beitragen. Zudem sollten Einrichtungen des Katastrophenschutzes mithilfe der anderen kommunalen Akteure auf die Versorgung von Pflege- und Hilfsbedürftigen vorbereitet werden. Eine Sensibilisierung der verschiedenen Bereiche und der Gesamtbevölkerung gilt es (beispielsweise durch gemeinsame öffentliche Veranstaltungen) zu schaffen. Fazit Das zu Beginn geschilderte Szenario eines flächendeckenden Stromausfalls, bedingt durch eine Naturkatastrophe, wird in den nächsten Jahren kein Einzelfall bleiben. Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadenspotenziale von Krisen und Katastrophen werden deutlich ansteigen, so wie bereits in den letzten Jahren geschehen [10]. Hinzukommen steigende Zahlen im Sektor der Hilfs- und Pflegebedürftigen 37 2 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Städte im Krisenmodus? und sinkende im Bereich der Einsatzkräfte, daher ist es mehr denn je entscheidend, für den Notfall vorbereitet zu sein [11]. Kommunen kommt hierbei eine zentrale Rolle als Vermittler und Initiator zu. Die KOPHIS-Ergebnisse stellen eine erste Orientierung für Kommunen bezüglich der Versorgung von Pflege- und Hilfsbedürftigen während einer Schadenslage dar. Neben der ambulanten Versorgung gibt es weitere Aspekte im Katastrophenfall, die im Hinblick auf die vulnerable Gruppe entscheidend sein können. Wie können beispielsweise die spezifischen Anforderungen dieser Gruppe im Evakuierungsfall umgesetzt werden? Nur eine von vielen Fragen, denen sich Forschung und Praxis gemeinsam stellen müssen, um die größte vulnerable Gruppe zu schützen. KOPHIS ist hierbei ein erster Schritt in die richtige Richtung, weitere müssen folgen. LITERATUR [1] OVB24 2019: Pressemeldung Bayerisches Rotes Kreuz - Rotes Kreuz unterstützt großen Schnee-Einsatz im Berchtesgadener Land. Artikel vom 11.01.2019. In: https: / / w w w.bgland24.de/ bgland/ region-bad-reichenhall/ landkreis-berchtesgadener-land-ort77362/ berchtesgadenerland-roteskreuzunters tuet z tgrossen-schnee-einsatz-11132790.html, zuletzt zugegriffen am 04.04.2019. [2] Uerlings, V.: Wie eine Bombe 70 Jahre später ein Leben rettete. Aachener Nachrichten. Artikel vom 19.10.2018. In: https: / / www.aachener-nachrichten. de/ lokales/ juelich/ weltkriegsbombe-in-aldenhovenerfolgreich-entschaerft_aid-33912843, zuletzt zugegriffen am 04.04.2019. [3] Destatis (Statistisches Bundesamt) 2018a: Statistisches Jahrbuch 2018 - Kapitel 2 Bevölkerung, Familien, Lebensformen. In: https: / / www.destatis.de/ DE/ Themen/ Querschnitt/ Jahrbuch/ jb-bevoelkerung. pdf ? _ _blob=publicationFile&v=6, zuletzt geprüft am 04.04.2019. [4] Destatis (Statistisches Bundesamt) 2018b: Pflegestatistik 2017. Pflege im Rahmen der Pflegeversicherung Deutschlandergebnisse. In: https: / / www. destatis.de/ DE/ Themen/ Gesellschaft-Umwelt/ Gesundheit/ Pflege/ Publikationen/ Downloads-Pflege/ pf lege deut schlandergebnisse -5224 0 01179 0 0 4. pdf ? _ _blob=publicationFile&v=5, zuletzt geprüft am 04.04.2019. [5] DIGAB 2018: Ambulante Intensivpflege nach Tracheotomie - Positionspapier zur aufwendigen ambulanten Versorgung tracheotomierter Patienten mit und ohne Beatmung nach Langzeit-Intensivtherapie. In: https: / / digab.de/ wp-content/ uploads/ 2019/ 01/ Positionspapier_Tracheotomie_und_ HKP_Thieme- Verlag.pdf, zuletzt geprüft am 04.04.2019. [6] Die Nephrologen 2017: Sonderheft Initiative Nierentransplantation 2017. In: http: / / www.die-nephrologen.de/ files/ content/ presse/ sonderheft/ sd_sonderheft-2017.pdf, zuletzt geprüft am 04.04.2019. [7] Neuschäfer, D.: Anpassung an den Klimawandel in der ambulanten Pflege. In: Roßnagel, A. (Hrsg.): Regionale Klimaanpassung. Herausforderungen - Lösungen - Hemmnisse - Umsetzung am Beispiel Nordhessens. Interdisciplinary Research on Climate Change Mitigation and Adaptation. Vol. 5, (2013), S. 323-350. [8] Zettl, V., Strunck, S., Nell, R.: Zusammenarbeit erfolgreich gestalten: Wie die ambulante Versorgung von Pflege- und Hilfsbedürftigen in Schadenslagen sichergestellt werden kann. Institut für Arbeitswissenschaft und Technologiemanagement IAT der Universität Stuttgart, 2018. [9] Hessisches Innenministerium o. J.: Rahmenempfehlungen zur Einsatzplanung des Brand-und Katastrophenschutzes bei flächendeckendem, langandauerndem Stromausfall. In: https: / / innen.hessen.de/ sites/ default/ files/ media/ hmdis/ handlungsempfehlung _ stromausfall_.pdf, zuletzt geprüft am 04.04.2019. [10] Bobsin, K.: Modellgestützte Untersuchung von Strategien der Katastrophenlogistik, insbesondere großräumige Evakuierungen, 2006. In: https: / / www. bbk.bund.de/ SharedDocs/ Downloads/ BBK / DE/ FIS/ DownloadsInformationsangebote/ Hochschschulschriften/ Bobsin.pdf ? _ _blob=publicationFile, zuletzt geprüft am 04.04.2019 [11] Techniker Krankenkasse 2014: TK-Pflegestudie: Pflegende Angehörige treiben Pflichtgefühl und Familienzusammenhalt an, doch der soziale Kitt bröckelt. In: https: / / www.presseportal.de/ pm/ 6910/ 2827673, zuletzt geprüft am 04.04.2019 AUTOR*INNEN Rebecca Nell, M.A. Institut für Arbeitswissenschaften und Technologiemanagement (IAT) der Universität Stuttgart Kontakt: rebecca.nell@iat.uni-stuttgart.de Dipl.-Kfm. Stefan Strunck Fraunhofer-Institut für Arbeitswirtschaft und Organisation IAO Kontakt: stefan.strunck@iao.fraunhofer.de Veronika Zettl, M.A. Fraunhofer-Institut für Arbeitswirtschaft und Organisation IAO Kontakt: veronika.zettl@iao.fraunhofer.de