46 4 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Netze Zürich ist die größte Stadt der Schweiz und zeichnet sich durch eine hohe Lebensqualität aus. Regelmäßig erhält Zürich im weltweiten Lebensqualitätsranking Top-Werte. Dies liegt unter anderem an den hochstehenden städtischen Infrastruktursystemen wie dem engmaschigen Netz des öffentlichen Verkehrs, der guten medizinischen Versorgung, der qualitativ sehr guten Wasserversorgung sowie an der Sauberkeit, der hohen Luftqualität und der politischen Stabilität. Die Stadt und ihre Partner sorgen mit ihrer täglichen Arbeit für ein reibungsfreies Funktionieren ihrer Infrastruktursysteme im Alltag. Auch setzt sich die Stadt regelmäßig mit Entwicklungen und potenziellen Ereignissen auseinander, die das Leben der Bürger*innen und Besucher gefährden oder die Lebensgrundlagen beeinträchtigen könnten. So verfügt Zürich beispielsweise über eine Gefährdungs- und Risikoanalyse und auch über verschiedene Vorsorgeplanungen für die Bewältigung schwerwiegender Ereignisse wie beispielsweise Hochwasser. Basierend auf diesen Grundlagen wollte die Stadt Zürich auf innovative Weise Verbesserungspotenzial identifizieren, um Funktionsausfälle möglichst zu verhindern und im Ereignisfall bestmöglich zu funktionieren. Das Pilotprojekt „Resilienz Stadt Zürich“ befasst sich seit 2018 mit diesen Fragestellungen und identifiziert Maßnahmen, um Zürich resilienter zu machen. Resilienz einer Stadt: Was heißt das? Für die Stadt Zürich setzt sich Resilienz zusammen aus der Widerstandsfähigkeit und der Anpassungsfähigkeit der Stadt und ihrer Bevölkerung gegenüber verschiedenen Einwirkungen und Entwicklungen. Hilfreich ist die grafische Illustration der Resilienz. Die in Bild 1 schwarz dargestellte „Resilienzkurve“ beschreibt, wie sich die Funktionsfähigkeit eines Systems aufgrund eines externen Ereignisses, beispielsweise eines Erdbebens, über die Zeit verändert. Ein System ist umso resilienter, je geringer die Reduktion der Funktionsfähigkeit ist und umso schneller die ursprüngliche Funktionsfähigkeit, auch Soll-Versorgung genannt, wieder erreicht ist. Oder bildlich gesprochen: Je kleiner die gelb eingefärbte Fläche in Bild 1 ist, desto resilienter ist das System. Das Ziel ist es also, diese Fläche möglichst gering zu halten. Resilienz-steigernde Maßnahmen minimieren entweder einen Verlust der Funktionsfähigkeit und stärken damit die Widerstandsfähigkeit oder sie verkürzen die notwendige Zeit für den Wiederaufbau. Ziel dabei ist es, in einem ersten Schritt möglichst schnell die Grundversorgung zu gewährleisten und danach die Soll-Versorgung mit der vollen Funktionsfähigkeit wiederherzustellen. Wie resilient ist die Stadt Zürich? Resilienz, Vorsorgeplanung, Urbane Sicherheit Lilian Blaser, Markus Meile Im Bereich Trinkwasser ist Zürich äußerst resilient. Im Bereich der Mobilität ist eine Aussage zur Resilienz hingegen schwieriger. Klar ist jedoch: Gewisse Entwicklungen wie beispielsweise die Elektrifizierung der Fahrzeugflotten im öffentlichen Verkehr bis hin zum Rettungswesen werden die Stadt Zürich weniger resilient machen. Doch der Reihe nach. Die Stadt Zürich und das Beratungsunternehmen EBP haben sich in einem Pilotprojekt mit der Resilienz der städtischen Infrastruktursysteme auseinandergesetzt und auf innovative Weise Maßnahmen identifiziert, um die Resilienz zu steigern. © Stadt Zürich © Stadt Zürich 47 4 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Netze Was gehört in der Stadt Zürich zur Grundversorgung? Im Rahmen des Pilotprojekts befassten sich verschiedene Vertreter der städtischen Verwaltung sowie von Sicherheitsorganisationen mit der Grundversorgung der Stadt. Welche Güter des täglichen Bedarfs und welche „vitalen Leistungen“ muss die Stadt Zürich ihrer Bevölkerung und ihren Besuchern auch in außerordentlichen Lagen gewährleisten können? Essenzielle Bereiche der Grundversorgung sind beispielsweise die Versorgung mit Trinkwasser, das Gesundheitswesen, die öffentliche Sicherheit, Mobilität, Energie aber beispielsweise auch die Entsorgung von Abfall und Abwasser. Die konkrete Quantifizierung der erforderlichen Grundversorgung in den verschiedenen Bereichen ist herausfordernd. Für die Trinkwasserversorgung existiert eine gesetzliche Grundlage, die festlegt, wie viele Liter pro Person und Tag die Gemeinwesen nach wie vielen Tagen nach Ereigniseintritt bereitzustellen haben. In anderen Bereichen gestaltet sich die konkrete Beschreibung der Grundversorgung wesentlich schwieriger. Im Rahmen des Pilotprojekts analysierte die Stadt Zürich ihre Trinkwasserversorgung und die Mobilität anhand der Straßeninfrastruktur. Wie resilient ist die Stadt Zürich im Bereich Trinkwasser? Um das Resultat dieser Teilanalyse vorweg zu nehmen: Die Stadt Zürich ist im Bereich Trinkwasser fast unschlagbar resilient! Die Stadt bezieht rund 70 % ihres Trinkwassers aus dem Zürichsee, ein (notstromversorgtes) Grundwasserpumpwerk speist weitere 15 % ein und die restlichen 15 % stammen aus 280-Quellen in und rund um die Stadt. Das Quellwasser fließt in einem separaten Wassernetz von 150 km, beliefert rund 400 Brunnen und funktioniert gänzlich ohne Strom. In der Schweiz muss ein Gemeinwesen bei einer Katastrophe oder Notlage ihrer Bevölkerung spätestens ab dem vierten Tag vier Liter und ab dem sechsten Tag 15 Liter sauberes Trinkwasser pro Person und Tag zur Verfügung stellen. In der Stadt Zürich ist eine solche Notversorgung mittels des redundanten Quellwassernetzes und 80 Notwasserbrunnen möglich. In einem weiteren Schritt kann die Bevölkerung bei eingeschränkter Netzversorgung mit rund 200 Litern pro Person und Tag versorgt werden. Bild 2 stellt diese Anforderungen grafisch dar. Es ist kaum ein Fall denkbar, bei dem die Stadt Zürich diese Anforderungen an die Grundversorgung nicht erfüllen könnte. Somit ist Zürich im Bereich der Trinkwasserversorgung als äußerst resilient zu bezeichnen. Während der drei ersten Tage hat die Stadt Zürich keine gesetzliche Verpflichtung, Trinkwasser zur Verfügung zu stellen. In der Schweiz wird allgemein davon ausgegangen, dass sich die Bevölkerung für diesen Zeitraum selbst versorgen kann. Doch erfahrungsgemäß verfügt die Bevölkerung gerade in urbanen Räumen kaum noch über den empfohlenen Notvorrat. Die Projektbeteiligten diskutierten an einem Workshop unter anderem, ob die Stadt zumindest eine implizite Verpflichtung habe, für das lebensnotwendige Gut „Trinkwasser“ auch bereits während der ersten drei Tage eine Minimallösung anzubieten. Als Maßnahme könnte die Stadt Lösungsansätze prüfen, beispielsweise eine Vereinbarung mit Mineralwasserherstellern, um die Resilienz weiter zu steigern. Auch zeigte sich während der Diskussionen, dass der Betrieb der Notwasserbrunnen zwar vorgesehen, jedoch noch unzureichend eingeübt ist: Welche der knapp 300 Mitarbeitenden der Zürcher Wasserversorgung betreiben die 80 Notbrunnen? Wer verteilt mit welchen Mitteln die eingelagerten Verteilbatterien? Müssen die Notbrunnen in einer außerordentlichen Lage polizeilich gesichert werden? Wie erfährt die Bevölkerung, wo sie Trinkwasser beziehen kann? Die städtischen Wasserwerke wollen diese Fragestellungen in enger Zusammenarbeit mit Partnerorganisationen wie Zivilschutz oder Polizei baldmöglichst klären. Anpassungsfähigkeit Widerstandsfähigkeit ~300 ~200 15 4 so viel wie möglich 1.-3. Tag 6. Tag Eingeschränkte Netzversorgung (Grund- und Quellwasser) Normale Netzversorgung (Grund-, Quell- und Seewasser) Trinkwasser in l/ E/ d so schnell wie möglich Notversorgung mit Quellwasser Bild 1: Die Resilienz setzt sich aus Widerstands- und Anpassungsfähigkeit zusammen. © EBP Schweiz AG Bild 2: Anforderungen an die Trinkwasserversorgung in Liter pro Einwohner und Tag (l/ E/ d). © EBP Schweiz AG 48 4 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Netze Wie resilient ist Zürich im Bereich „Mobilität“? Während sich bei der Trinkwasserversorgung die Funktionsfähigkeit des Systems gut über den Indikator „verfügbare Menge sauberes Wasser in Litern pro Person und Tag“ abbilden lässt, ist die Festlegung eines Indikators zur Beschreibung der Funktionsfähigkeit des Systems „Straße“ wesentlich schwieriger. Unbestritten ist, dass die Straßeninfrastruktur eine der zentralen „Lebensadern“ jeder Stadt ist: Straßen sind die Grundlage für die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln, die Mobilität der Bevölkerung steht und fällt mit der Straßeninfrastruktur, ohne voll funktionsfähige Straßen sind zudem schnelle Einsätze der Blaulichtorganisationen nicht möglich. Die Projektbeteiligten entwickelten folgendes Set an Indikatoren, das die Funktionalität der Mobilität anhand der Straßeninfrastruktur beschreibt:  Erreichbarkeit der Unfallorte und der Notfallinfrastrukturen (Spitäler, Wachen etc.) für Rettungsdienste, Feuerwehr und Polizei  Erreichbarkeit der Versorgungszentren für die Lebensmittelversorgung  Erschließung der Wohn- und Arbeitsgebiete mit öffentlichen Verkehrsmitteln Rettungskräfte haben die Weisung, innerhalb von zehn Minuten am Unfallort eintreffen zu müssen und Verletzte innerhalb einer Stunde ins nächstgelegene Krankenhaus bringen zu können. Diese Richtwerte gelten sowohl für den Alltag wie auch bei einem schwerwiegenden Ereignis - auch wenn klar ist, dass im Fall einer umfassenden Beeinträchtigung der Straßeninfrastruktur die Richtwerte nicht einzuhalten sind. Bezüglich der Erreichbarkeit der Versorgungszentren oder der Erschließung der Wohn- und Arbeitsgebiete gibt es keine Vorgaben zur Grundversorgung. Damit fehlt eine wichtige Planungsgrundlage, um die Resilienz der Stadt Zürich abzuschätzen. Die Resilienz-Diskussion mit den verschiedenen Vertretern des Bereichs Mobilität führte jedoch zu interessanten Erkenntnissen und Maßnahmenvorschlägen zuhanden der Stadt:  Die Rettungsorganisationen der Stadt Zürich haben die wichtigsten Rettungsachsen zu den zwei größten Krankenhäusern in der Stadt und zu ihren Wachen definiert. Diese würden in einem Ereignisfall prioritär wiederinstandgesetzt. Bislang nicht systematisch analysiert wurde jedoch die Verletzlichkeit dieser Rettungsachsen bezüglich verschiedener Gefährdungen wie beispielsweise durch Hochwasser. Auch wäre es sinnvoll, das Netz der prioritären Rettungsrouten zu erweitern mit Zufahrten zu den weiteren (kleineren) Krankenhäusern und beispielsweise mit Verkehrsachsen zu potenziellen Aufnahmeorten außerhalb des Stadtgebiets für den Fall einer großräumigen Evakuierung.  Das städtische Tiefbauamt, das für die Wiederinstandsetzung der Rettungsachsen zuständig ist, verfügt über keine Priorisierung der Achsen. Zusammen mit den Rettungsorganisationen soll festgelegt werden, nach welchen Kriterien die Achsen im Ereignisfall priorisiert werden können.  Bei Stromausfall kann nicht mehr evaluiert werden, welches Rettungsfahrzeug sich am nächsten zu einem Unfallort befindet. Die Prozesse für die Rettung bei Stromausfall müssen geklärt werden. Ändert sich die Resilienz der Stadt Zürich in der Zukunft? Klimawandel, steigender Siedlungsdruck, Digitalisierung, Elektromobilität - Zahlreiche Trends und Entwicklungen haben Auswirkungen auf Zürich und auch auf die Resilienz. Das Pilotprojekt analysierte die wichtigsten künftigen Veränderungen in Hinblick auf ihren Einfluss auf die Resilienz der Stadt. Das Projektteam identifizierte folgende Herausforderungen im Bereich Trinkwasser:  Steigender Siedlungsdruck gefährdet den Schutz der Gebiete mit Trinkwasserfassungen. Energie Sicherheit Versorgung Entsorgung Mobilität Wohnen Kultur Bildung Kommunikation Information Gesundheit Strom Gas Polizei Feuerwehr Rettungswesen Zivilschutz Wasser Nahrungsmittel Abwasser Abfall Straßen ÖV Notunterkünfte Schulen Universitäten Fachhochschulen Forschung Telekommunikation Medien Post IT-Dienstleistungen Spitäler Labordienstleistungen Medizinische Versorgung Behörden Friedhöfe Kulturgüter Erdöl Benzin/ Diesel Bevölkerungsamt Fernwärme Recycling Arzneimittel Sport Gütertransport Bild 3: Was gehört zur Grundversorgung der Stadt Zürich? © EBP Schweiz AG 49 4 · 2019 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Netze  Aufgrund des Klimawandels nehmen Phasen mit Trockenheit an Intensität und Dauer zu. Bei einer Trockenheit steigt der Mehrbedarf der Partnerversorgungen substanziell an.  Knappere finanzielle Ressourcen der Stadt Zürich könnten zu einem Spardruck im Bereich der Investitionen in die Werterhaltung führen. Im Bereich der Mobilität kommen folgende resilienzbezogene Herausforderungen auf Zürich zu:  Wie oben erwähnt, planen die Rettungsorganisationen ihre Einsätze heute basierend auf Echtzeit- Daten, die bei einem Stromausfall nicht mehr verfügbar wären. Die Abhängigkeit von solchen Daten wird künftig weiter zunehmen. Für eine ereignisunabhängige Funktionsfähigkeit sind alternative Mittel und Prozesse, die nicht von der Stromversorgung und/ oder der Kommunikationsinfrastruktur abhängig sind, zu erstellen und regelmäßig mit allen Beteiligten zu üben. Für die Resilienz der Stadt Zürich ist dies eine wichtige Voraussetzung.  Aus Umwelt- und Klimaschutzgründen wollen die Verkehrsbetriebe der Stadt Zürich bis ins Jahr 2030 nur noch elektrifizierte Fahrzeuge auf ihrem Liniennetz einsetzen. Entsprechende Vorstöße gibt es auch bezüglich der Rettungsfahrzeuge. Diese Entwicklung schwächt die Resilienz der Stadt Zürich enorm. Denn ohne Strom würde dann die Funktionalität der Mobilität - von der Personenrettung bis hin zu möglichen Evakuierungen - stark beeinträchtigt. Auch würde sich der Wiederaufbau nach einem Ereignis stark verzögern. Erkenntnisse Die Diskussionen zur Resilienz der Stadt Zürich brachten wertvolle Erkenntnisse mit sich. Sowohl für den äußerst resilienten Bereich Trinkwasser wie auch für den Bereich Mobilität - selbst wenn die Frage zur Resilienz der Straßeninfrastruktur nicht abschließend geklärt werden konnte. Das Pilotprojekt gab zudem einen Überblick zu den resilienz-bezogenen Herausforderungen und identifizierte rund 20 Maßnahmen zur Steigerung der Resilienz heute - und in Zukunft. Eine wichtige Maßnahme besteht darin, die politischen Entscheidungsträger für das Thema Resilienz zu sensibilisieren und aufzuzeigen, welche Konsequenzen Entscheidungen beispielsweise zur Elektrifizierung der Fahrzeugflotten auf die Resilienz ihrer Stadt haben würden. Denn wird an diesem Entscheid festgehalten und die Elektrifizierung beispielsweise auch auf die Rettungsfahrzeuge ausgeweitet, nimmt die Resilienz der Stadt Zürich künftig ab. Der Einbezug der Resilienz in die politische Entscheidungsfindung wird in Zukunft noch wichtiger, beispielsweise für die langfristige Sicherung von Gebieten zur Trinkwasserfassung oder der Finanzplanung für die Werterhaltung. Wertvoll war auch die Auseinandersetzung mit der Grund- und der Soll-Versorgung, die die Stadt Zürich während einem Ereignis wie auch im Verlauf des Wiederaufbaus gewährleisten soll. Viel ist dabei noch ungeklärt. Für eine umfassende Vorsorgeplanung ist das Festlegen oder mindestens die bewusste Auseinandersetzung mit der Grundversorgung jedoch eine wichtige Grundlage. Im Gegensatz zu herkömmlichen Gefährdungsanalysen steht beim Resilienz-Ansatz die Funktionalität der Stadt im Fokus und nicht einzelne gefährdungsspezifische Schäden. Die ganzheitliche Betrachtung ermöglicht es, das „System Stadt“ zu beleuchten, Stärken zu identifizieren und Verbesserungspotenzial ausfindig zu machen - für die Vorsorge, die Bewältigung und den Wiederaufbau. Der interdisziplinäre Austausch in Workshops leistet zudem einen wichtigen Beitrag zum Wissensmanagement innerhalb der Stadt. Die Stadt Zürich führt das Pilotprojekt weiter und wird die Resilienz in den Bereichen Entsorgung, öffentliche Sicherheit, Behörden, Gesundheitswesen und Versorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs diskutieren. Zudem ist eine Analyse der Abhängigkeiten der verschiedenen Bereiche geplant, auch als Grundlage für die Priorisierung der effektivsten Maßnahmen aus dem Blickwinkel „Gesamtsystem Stadt Zürich“. Die Stadt Zürich ist überzeugt: Die Analyse ihrer Resilienz leistet einen wichtigen Beitrag, um ihre Lebensqualität auch künftig auf dem sehr hohen Niveau zu halten und auf Krisen oder Notlagen besser vorbereitet zu sein. Dr. Lilian Blaser Projektleiterin Urbane Sicherheit + Bevölkerungsschutz EBP Schweiz AG, Zollikon Kontakt: lilian.blaser@ebp.ch Markus Meile Stabschef der städtischen Führungsorganisation Sicherheitsdepartement der Stadt Zürich Kontakt: markus.meile@zuerich.ch AUTOR*INNEN