51 2 · 2020 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Transformation Bürger beteiligen: analog und digital Wie integrierte Partizipationssysteme klassische Formen von Beteiligung mit Online-Möglichkeiten verbinden Partizipation, E-Partizipation, Bürgerbeteiligung, Planungsprozess, Stadtplanung, Digitalisierung, Corona-Krise Rosa Thoneick, Astrid Köhler, Jörg-Rainer Noennig Beteiligung in Planungsprozessen nimmt vielfältige Formen an. Mittlerweile werden auch digitale Kanäle genutzt, um Bürger*innen einzubinden. Doch häufig sind beide Prozesse entkoppelt voneinander: Auf Beteiligungsveranstaltungen schreiben Bürger*innen Beiträge auf Papierzettel, andere geben ihre Kommentare und Ideen in Onlineformulare ein. Eine Verbindung der Sphären findet selten statt. Hamburg entwickelt derzeit ein digitales Partizipationssystem (DIPAS), das die Beteiligung online und on-site, also vor Ort, verschneidet. Dieser Artikel liefert Erkenntnisse aus Pilotierungen bei Beteiligungsveranstaltungen in Hamburg. Bild 1: DIPAS-Tisch im Einsatz. © Projekt DIPAS 52 2 · 2020 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Transformation Bürgerbeteiligung in Hamburg Im Rückblick werden wir das Jahr 2020 als Zeit maximaler Disruption in der Corona-Epidemie erinnern: Binnen Tagen mussten Familienroutinen, Arbeit und Sozialleben neu organisiert werden. Aus einem schrittweisen Shutdown des öffentlichen Lebens wurde eine völlige Stilllegung. Was aber tun, wenn die Beteiligung der Öffentlichkeit an Planungsverfahren nicht auf unbestimmte Zeit ausgesetzt werden kann? Der öffentliche Diskurs über Bürgerbeteiligung meint in der Regel informelle, das heißt gesetzlich nicht vorgeschriebene Verfahren, in denen Ideen gesammelt, erste Planungsentwürfe diskutiert oder Betroffenheiten frühzeitig abgetastet werden - lange bevor die formalen Verfahren stattfinden. Für diese Form der Bürgerbeteiligung hat sich in Hamburg und anderenorts in den letzten zehn Jahren eine gute Praxis herausgebildet, von der Bürger und Planungsverantwortliche gleichermaßen profitieren. Aber wie lässt sich gute Beteiligung gewährleisten, wenn weder Workshops noch Informationsveranstaltungen möglich sind? Hamburg ist hier in einer glücklichen Position: Seit 2016 verfügt die Stadt über ein eigenes Online-Beteiligungstool, mit dem bislang über 40 unterschiedliche Beteiligungsverfahren durchgeführt wurden. Die Erfahrungen sind positiv: die eingehenden Beiträge sind konstruktiv, das Angebot, sich auch von zuhause aus einzubringen, wird allgemein wertgeschätzt. Das Besondere an der Hamburger Lösung ist ihr Aufsetzen auf der städtischen Geodateninfrastruktur und ihre passgenaue Entwicklung für die Nutzung durch kommunale und ministerielle Verwaltungsebenen. Mit diesen Werkzeugen war es schon im März 2020 möglich, trotz Pandemie Beteiligungsverfahren fortzusetzen und in Vorbereitung befindliche Prozesse anzupassen und in modifizierter Form durchzuführen. Im Detail hieß das: Online-Verfahren wurden verlängert und erneut beworben, das im Internet zur Diskussion gestellte Material erweitert. Teilweise war schnelles Umschalten erforderlich: In einer entscheidenden Phase des Planungsverfahrens zum neuen Stadtteil Grasbrook musste Ersatz für die abgesagte öffentliche Entwurfspräsentation gefunden werden. Kurzerhand wurden die Pläne für 12 Stunden im Internet zugänglich gemacht, ergänzt durch Präsentationsvideos der Planungsbüros und der Möglichkeit für Bürger, online Kommentare und Bewertungen zu hinterlassen. Diese wurden über Nacht ausgewertet und am nächsten Tag der Jury übermittelt, so dass das Bürgerfeedback bei der Auswahl des Siegerentwurfs einbezogen werden konnte. Es folgten Nachfragen, zum Beispiel von Journalisten, ob das nicht ein Verlust an Beteiligungsqualität sei und man künftig auf Beteiligungsangebote vor Ort ganz verzichten wolle. Sind digitale Beteiligungsangebote ein vollwertiger Ersatz für Workshops und Planungsveranstaltungen - und wen erreicht man damit überhaupt? Hamburg verfolgte von Beginn eine Strategie des „sowohl, als auch“: Die Entwicklung eines Online-Beteiligungstools war eine notwendige Ergänzung bereits vorhandener Instrumente. Notwendig weil auch Beteiligungsangebote vor Ort oft schwer überwindbare Hürden haben: Sie sind zeitaufwändig, erfordern ausreichende Mobilität, setzen den Willen und die Fähigkeit bei den Beteiligten voraus, sich vor Gruppen öffentlich zu äußern. Gleichzeitig stehen heute technische Mittel zur Verfügung, um eine Bandbreite von Beteiligungsmöglichkeiten auch online abzubilden. In Hamburg werden die meisten Verfahren inzwischen als integrierte Prozesse gestaltet. Es gibt Info-Veranstaltungen und Werkstätten, einzelne Gruppen oder Personen werden persönlich befragt - gleichzeitig kann man sein Anliegen aber auch online vorbringen und sich digital mit anderen austauschen. Da nahezu jeder Schritt eines Beteiligungsverfahrens bereits im Internet abgebildet werden kann, ist die Verwaltung in der Lage, hier ihren Bürgern ein auf die konkreten Bedarfe und Möglichkeiten zugeschnittenes Angebot zu machen. Das Projekt DIPAS Eine Schwäche integrierter Verfahren waren die zwangsläufigen Medienbrüche: Ergebnisse einer Ideensammlung im Internet mussten für Folgeveranstaltungen aufwändig aufbereitet, Workshopresultate wiederum transkribiert und digitalisiert Bild 2: DIPAS-Elemente. © Projekt DIPAS 53 2 · 2020 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Transformation werden. Immer häufiger stellte sich die Frage, ob und wie digitale Werkzeuge nicht auch vor Ort eingesetzt werden können. Hamburgs Antwort: DIPAS - das Digitale Partizipationssystem. DIPAS wurde 2017 mit Mitteln der Stadt Hamburg als Forschungs- und Entwicklungsprojekt gestartet. Neben der Stadtwerkstatt in der Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen (verantwortlich für Konzept und Einsatz) und dem Landesbetrieb Geoinformation und Vermessung (LGV, zuständig für Programmierung und Geodaten) kam als dritter Partner das CityScienceLab an der HafenCity Universität hinzu (zuständig für die wissenschaftliche Begleitung). Das CityScienceLab hatte 2016 im Projekt „Finding Places“ Workshops mit interaktiven Stadtmodellen erprobt, deren Grundidee - Bürger und Fachleute bearbeiten gemeinsam vor Ort mit digitalen Werkzeugen Stadtplanungsthemen - mit dem bestehenden Online-Beteiligungstool vereint werden sollte. Es sollte ein 360-Grad-Beteiligungswerkzeug entstehen, das sowohl von Gruppen, als auch von einzelnen Nutzern verwendet werden kann - ein Tool für alle Fälle, in dem die gesamten Daten und Informationen eines Beteiligungsverfahrens zusammenlaufen. Dafür wurden in kurzen, intensiven Entwicklungszyklen neue Softwarefunktionen „agil“ entwickelt, deren Wirksamkeit in Pilotverfahren und Nutzertests laufend überprüft wurde. Das Projekt befindet sich aktuell in der letzten Entwicklungsphase; bis Ende 2020 soll die DIPAS-Software „open source“ veröffentlicht werden, so dass andere Kommunen oder wissenschaftliche Einrichtungen sie nachnutzen und weiterentwickeln können. Während das Online-Tool bereits existierte, fehlte noch ein digitales Äquivalent für Bürgerveranstaltungen „on site“. Daher stand zunächst die Adaption der Anwendung für einen interaktiven Datentisch im Vordergrund. Dieser funktioniert wie ein überdimensionierter Tablet-Computer, um den sich eine Personengruppe versammeln und gemeinsam Informationen abrufen und diskutieren kann. Grundlage der in DIPAS neu entwickelten Tischanwendung ist - wie im Online-Beteiligungstool - ein Kartenmodul, das auf dem Masterportal der Stadt Hamburg basiert (einem universellen Baukastensystem für Geoportale). Die hier verfügbaren Informationen zu Themen wie Mobilität, Infrastruktur, Umwelt oder Planrecht können in Workshops effektiv eingesetzt werden: Je nach Interesse der Bürger können Themen und Daten für das Projektgebiet aufgerufen und diskutiert werden. Anders als mit gedruckten Plänen sind innerhalb von Sekunden komplexe Informationen erreichbar und auf dem Tisch sichtbar. Diese sind identisch mit denen, auf die auch von zuhause oder unterwegs über das Online-Beteiligungstool zugegriffen wird. Auch Beiträge von Bürgern, die vor oder während der Veranstaltung verfasst werden, können auf dem Tisch angezeigt und diskutiert werden. Zu den weiteren Entwicklungsschritten gehört die Einbindung räumlicher Darstellungen: Eingebettet in ein 3D-Modell der bereits gebauten Stadt können so beispielsweise städtebauliche Entwürfe auf dem Tisch angezeigt werden. Per Fingersteuerung kann man sie drehen, neigen und aus verschiedenen Perspektiven im Kontext der bestehenden Stadt betrachten. Erste Tests zeigen, dass für Laien wie auch für Fachleute so ein deutlich besseres Verständnis planerischer Ideen erreicht wird als das mit zweidimensionalen Abbildungen möglich ist. Stärken, Chancen & Herausforderungen Eine Komponente von DIPAS ist die wissenschaftliche Validierung des Entwicklungswie auch Einsatzprozesses. Um für künftige Weiterentwicklungen eine Grundlage zu schaffen, wurden Stärken und Chancen wie auch Risiken und Herausforderungen untersucht. Seine besondere Stärke erhält DIPAS durch die Kombination der Vorteile aus physischen und digitalen Verfahren. In lokalen Beteiligungsveranstaltungen können sich Bürger unmittelbar in inhaltlichen Diskussionen engagieren und Fragen direkt an die Verfahrensverantwortlichen stellen. Online Bild 3: Online-Beteiligung auf dem Tablet. © Projekt DIPAS 54 2 · 2020 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Transformation Beteiligungsformate hingegen ermöglichen auch denjenigen eine Teilhabe, die von klassischen Beteiligungssettings abgeschreckt werden. Die digitale Beitragsabgabe verringert die Hemmschwelle, sich mitzuteilen und erlaubt auch weniger extrovertierten oder redegewandten Bürgern die Mitsprache. Die digitalen Schnittstellen ermöglichen eine weitgehend ortssowie zeitunabhängige Beteiligung: Interessierte können individuell entscheiden, wann und von wo aus sie an einem Verfahren teilnehmen. So lassen sich neue Bevölkerungsgruppen erreichen, viele Hindernisse zur Teilnahme abbauen und die Beteiligungsquote bei den Verfahren erhöhen. DIPAS ist als Open Source-Anwendung konzipiert, um den niedrigschwelligen Transfer auch in andere Kommunen zu ermöglichen. Die öffentliche Verfügbarkeit des Software-Quellcodes unterstützt nicht nur die Weiter- und Fortentwicklung des Systems durch Dritte, sondern soll auch andere Kommunen anregen, das System zu nutzen und weiterzuentwickeln. Die technische Basis kann mit Unterstützung einer breiten Nutzer- und Entwicklergemeinschaft so ausgebaut werden, dass nicht nur ein durch die community qualitätsgeprüftes System entsteht, sondern auch eine Lösung mit niedrigen Zugangsschwellen, die nachhaltig verfügbar ist, aber nicht in technische oder finanzielle Abhängigkeiten führt. Durch die Open Source-Lizenzierung erhalten Kommunen die volle technische und wirtschaftliche Verfügbarkeit des Systems. Durch Schulungsmaterial für den Einsatz der Online- und OnSite-Komponenten und die Einrichtung von neuen Verfahren werden Mitarbeitende von Planungsstellen schnell in die Lage versetzt, DIPAS auch für eigene Beteiligungsverfahren einzusetzen. Technische Voraussetzungen sind die Verfügbarkeit von Geodaten sowie eine Geodateninfrastruktur, wie sie etwa durch das Hamburger Masterportal open source verfügbar ist. Eine erfolgreiche Online-Beteiligung erzeugt große Mengen von Beiträgen. Zur Entlastung der Planungsverantwortlichen werden im Rahmen von DIPAS automatische Spracherkennungssysteme getestet, die mit Hilfe Künstlicher Intelligenz Beiträge sortieren und strukturieren, um so die Auswertung der Verfahren zu erleichtern. Für Verfahrensverantwortliche und Planer ergibt sich aus DIPAS eine neue digitale Wissensbasis, die quer zu einzelnen Verfahren anwächst und Schnittstellen zu weiteren Anwendungen möglich macht, zum Beispiel zu formalen Planungsverfahren. Durch die analytische Zusammenführung der Beteiligungsprozesse und ihrer Speicherung können Verfahrensverantwortliche auf ein wachsendes Repertoire an Wissen zurückgreifen. Eine zentrale Herausforderung bei Beteiligungsverfahren ist ein unter den Erwartungen bleibender Wissensgewinn, unter anderem auf Grund geringer Komplexität der Beiträge. DIPAS adressiert dieses Problem auf mehreren Ebenen: Es gibt Bürgern durch die Bereitstellung städtischer Daten Zugang zu einem umfangreichen Informations- und Wissensschatz. Darüber hinaus wird die Beitragseingabe durch ein strukturiertes Formular unterstützt - um sicherzustellen, dass keine unvollständigen Beiträge eingehen. Durch die Verschneidung digitaler Beteiligungsmöglichkeiten mit physischen Verfahren erlaubt DIPAS den Planungsverantwortlichen, sich im Rahmen etablierter Moderationsverfahren intensiv mit Teilnehmern auseinanderzusetzen. Die Aussagekraft der automatisierten Beitragsauswertung ist gegenwärtig noch begrenzt; für die Sprach- und Inhaltsanalyse sind jedoch durch die absehbare Entwicklung bei lernenden Algorithmen größere Fortschritte zu erwarten. Demgegenüber stellt jedoch die technische Komplexität des Gesamtsystems bei einem breiteren Einsatz eine ernstzunehmende Herausforderung dar - denn es sind spezielle Hardware, leistungsfähige Netze vor Ort sowie geschulte Bedienung der Tools erforderlich. Ausblick - die Zukunft integrierter Beteiligung Mit Blick auf künftige Folgewirkungen der mit DIPAS angestoßenen Entwicklungen wurden im Rahmen der wissenschaftlichen Begleitung die gesellschaftlichen und technischen „Impacts“ wie auch das Transferpotenzial der Lösung abgeschätzt. Von Beginn an war es die Ambition des Projektkonsortiums, Bürgerbeteiligung in der Stadtplanung auf eine neue Qualitätsstufe zu heben und über die Standards bestehender Verfahren hinaus technische und methodische Innovationen für Verfahrensverantwortliche und Planer, aber auch neue Bild 4: Screenshot Beteiligungsverfahren 2020. © Projekt DIPAS 55 2 · 2020 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Transformation Partizipationsmöglichkeiten für die Zivilgesellschaft zu schaffen. Vor allem für den Zugriff auf komplexe Geodaten hat DIPAS ein beispielhaft einfaches Procedere etabliert. Mit den interaktiven Tischen für lokale Beteiligungsworkshops wie auch mit dem Online-Tool sind intuitive Nutzerinterfaces („Frontends“) verfügbar gemacht worden, die auch für Nutzergruppen attraktiv und verständlich sind, die bislang nur schwer für Beteiligungsprozesse zu gewinnen waren. Für die zu erwartenden, umfangreicheren Beteiligungsquoten ermöglicht wiederum das avancierte datentechnische „Backend“ eine effiziente Verarbeitung der eingehenden großen Beitrags- und Datenmengen. Für die Zivilgesellschaft - de facto für jede Einzelperson - eröffnet DIPAS für eine Vielzahl künftiger Projekte weitaus umfassendere Beteiligungsmöglichkeiten als bisher. Die neuen Qualitäten bei der Diskussion wichtiger Planungsvorhaben sind unmittelbar erfahrbar: Kommunikation und Austausch sind direkt und sachbezogen - Ergebnisse transparent und schnell sichtbar - Dialoge interaktiv und konstruktiv. Für Bürger*innen wird so ein neues Nutzererlebnis geschaffen, dass nicht nur die Motivation zur Beteiligung steigern und die Entstehung einer offenen Beteiligungskultur vorantreiben kann, sondern einen grundsätzlichen Beitrag zur Demokratisierung der Planung und Stadtentwicklung darstellt. DIPAS verfügt zudem über erhebliches Anwendungs- und Transferpotenzial. Von Beginn an war es für einen lokalen Roll-Out über die Fachbehörden und die Fachabteilungen der einzelnen Hamburger Bezirksämter vorgesehen. Nach Abschluss der Pilotphase Ende 2020 werden daher die einzelnen Fachämter mit Hilfe der im Projekt konzipierten Informationsmaterialien und Schulungsformate in die Nutzung eingewiesen und trainiert - sodass sie 360-Grad-Beteiligungsverfahren eigenständig, schnell und einfach aufsetzen und durchführen können. Darüber hinaus zeigte sich immer deutlicher im Laufe des Pilotprojektes das Potenzial, die DIPAS- Lösung jenseits des Hamburger Kontexts auch für andere Kommunen in Deutschland und im Ausland bereitzustellen. Die wenigsten Städte und Kommunen verfügen bereits über eigene digitale Beteiligungstools: Wo online beteiligt wird, geschieht dies meist mit kommerziellen Softwarelösungen. Diese bieten zwar in der Regel full service, gleichzeitig entsteht aber auch eine starke Abhängigkeit von den Anbietern. Transferpotenzial für DIPAS in Deutschland ergibt sich zudem aus dem vom Projektpartner LGV angebotenen Masterportal, das einen neuen Standard für das Management urbaner (Geo)Daten und interaktiver Kartenanwendungen etabliert hat. Hier hat sich eine Gemeinschaft verschiedener deutscher Kommunen etabliert, die das System bereits nutzen. DIPAS bietet sich als Erweiterung der bestehenden Dienste an. Notwendige inhaltlich-methodische und technische Hilfestellungen sollen im Rahmen eines DIPAS-Folgeprojektes konzipiert werden. Ausblicke dazu werden Ende 2020 auf der Projekt-Abschlusskonferenz gegeben. Auch auf inhaltlicher Ebene zeichnen sich für DIPAS weitere Anwendungsfelder ab. Durch die „erzwungene Digitalisierung“ in der Corona-Krise wird sich voraussichtlich der Einsatz digitaler Beteiligungsverfahren über klassische Themenfelder wie Stadtplanung oder Mobilität noch erweitern. Wie auch beispielsweise im Bereich der Bildung darf man gespannt sein, welche neuen digitalen Gewohnheiten sich erhalten werden, wenn auch das öffentliche Leben nicht mehr ausschließlich im virtuellen Raum stattfinden wird. Integrierte digitale Bürgerbeteiligung könnte hier dazuzählen. Rosa Thoneick CityScienceLab Hafencity Universität Hamburg Kontakt: rosa.thoneick@hcu-hamburg.de Astrid Köhler Stadtwerkstatt Hamburg Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen Kontakt: astrid.koehler@bsw.hamburg.de Prof. Jörg-Rainer Noennig CityScienceLab Hafencity Universität Hamburg Kontakt: joerg.noennig@hcu-hamburg.de AUTOR*INNEN