69 2 · 2020 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Transformation Einleitung Unter dem Begriff der Verkehrswende wird seit den 1990er-Jahren ein Paradigmenwechsel in der Steuerung von Mobilität diskutiert [1]. In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde die Infrastruktur des öffentlichen Raums im Sinne des Leitbilds der „autogerechten Stadt“ nach dem motorisierten Individualverkehr (MIV) ausgerichtet. Das Hauptziel der städtischen Verkehrspolitik bestand darin, das Wirtschaftswachstum durch den Ausbau der Infrastruktur zu fördern. Die deutsche Wiedervereinigung, die EU-Erweiterung und der Anstieg der deutschen Bevölkerung haben jedoch neue Stakeholdergruppen hervorgebracht, die sich für den Abbau sozialökologischer Ungleichheiten im Rahmen einer integrierten Verkehrspolitik einsetzen. Charakteristisch hierfür ist die Berücksichtigung der ökonomischen, der ökologischen und der sozialen Dimension für die Stadtentwicklung. Durch die Bereitstellung neuer Mobilitätsangebote soll schließlich eine emissionsarme Fortbewegung gewährleistet werden [2]. Die Verkehrswende zwischen Theorie und Praxis Verkehrswende, Governance, Netzwerke, Kommune Jasmin Rychlik, Malte Möck, Derk T. Trei Dieser Aufsatz skizziert kommunalpolitische Aspekte des Wandels in der deutschen Verkehrspolitik. Anhand des Baus der Lincoln-Siedlung in Darmstadt stellen wir heraus, welche Besonderheiten in der Koordination staatlicher und nichtstaatlicher Akteure dazu beitragen, die Verkehrswende auf kommunaler Ebene erfolgreich voranzutreiben. Den Verlauf der Planungsprozesse betrachten wir dabei vor dem Hintergrund rechtlicher Rahmenbedingungen, die die kommunale Zusammenarbeit strukturieren und Vorgaben für die konkrete Ausgestaltung des Großbauprojekts darstellen. Bild 1: Neubaufelder der Lincoln-Siedlung in Darmstadt. © Torsten Friedrich THEMA Urbane Transformation 70 2 · 2020 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Transformation Die Einführung neuer Mobilitätsangebote im Zuge der Verkehrswende führt uns zu der Frage, wie sich dieser Paradigmenwechsel auf die konkrete Ausgestaltung der kommunalen Planungsprozesse auswirkt. Ausgehend von einem Überblick über mögliche Steuerungsformen betonen wir die Rolle der Koordination in Netzwerken. Doch nicht nur die Struktur der Netzwerke, sondern auch die rechtlichen Rahmenbedingungen beeinflussen die Ausgestaltung von verkehrsplanerischen Großbauprojekten in der Praxis. Deshalb skizzieren wir in einem zweiten Schritt bundesrechtliche Vorgaben sowie die europäischen und internationalen Rahmenbedingungen. Vor diesem Hintergrund zeigen wir am Beispiel der Lincoln-Siedlung in Darmstadt die Besonderheiten in der Koordination staatlicher und nichtstaatlicher Akteure auf. Die Governance der Verkehrswende und lokale politische Netzwerke Bevor wir uns mit der Frage beschäftigen, welche Besonderheiten in der Koordination staatlicher und nichtstaatlicher Akteure dazu beitragen, die Verkehrswende auf kommunaler Ebene erfolgreich voranzutreiben, wird zunächst ein Überblick über verschiedene Koordinations- und Steuerungsformen skizziert. Diese werden häufig unter dem Begriff der Governance diskutiert. Während sich die klassische Perspektive des Regierens auf staatliche Akteure, eine top-down Verwaltung und Verordnungen konzentriert, nimmt Governance auch Akteure aus Wirtschaft und Gesellschaft sowie andere Formen der Steuerung in den Blick [3]. Zu letzteren zählen eine wettbewerbsorientierte Verschiebung von Anreizen oder die gemeinschaftliche Aushandlung von Regeln. Auch in der Verkehrspolitik ist eine solche Differenzierung analytisch gewinnbringend [4]. Vielfältige Maßnahmen, wie beispielsweise Vorschriften zur Zulässigkeit, Anreize zur Nutzung oder die Etablierung bestimmter Formen der Fortbewegung beeinflussen die Mobilität. Politische Netzwerke haben als Koordinationsform für verkehrsplanerische Prozesse auf lokaler Ebene an Bedeutung gewonnen [5]. Das können Vereine, Bürgerinitiativen, Planungsbüros oder lokale Unternehmen sein. Die Art und Weise, wie sie sich koordinieren, folgt aber auch nicht zwangsläufig einer Anreizstruktur, sondern ist offen für Verhandlungen und Argumente. So können auch gesellschaftliche Akteure gemeinsam mit staatlichen Instanzen und Unternehmen eine Gestaltung von Mobilität in Angriff nehmen. Obwohl ein solcher Koordinationsmodus auf den ersten Blick demokratisch erscheint, können Akteure versuchen, diese Netzwerke zielgerichtet auszugestalten. Sich verfestigende Netzwerkstrukturen, die vor allem auf Vertrauen als Ressource aufbauen [6], erhöhen zwar die Effektivität, können aber die Offenheit für die Partizipation neuer Akteure reduzieren. Im Feld der Verkehrspolitik sind ortsspezifische Problemstellungen besonders wichtig, da sie zwischen urbanen und ländlichen Gebieten sowie zwischen kurzen Strecken und überregionalen Distanzen variieren. Insofern muss eine Verkehrswende an die örtlichen Gegebenheiten angepasst werden und kann von der Beteiligung lokaler Akteure profitieren. Angebote und Technologien sollen nicht nur den Antritt einer Fahrt, sondern auch eine komfortable Ankunft ermöglichen. Deshalb müssen sie flächendeckend und einheitlich sein [7]. Vermissen Reisende am Ziel Mobilitätsoptionen, weil Sharing-Anbieter nur unzureichend oder gar nicht vorhanden sind, bleibt die Fahrt mit dem eigenen Auto attraktiver. Lokale politische Netzwerke müssen sich in der Gestaltung von Großbauprojekten immer auch an den Rahmenvorgaben von Land, Bund, EU und nicht zuletzt der internationalen Ebene orientieren. Bild 2: ÖPNV-Anbindung und Parkraumbewirtschaftung in der Lincoln- Siedlung in Darmstadt. © Torsten Friedrich 71 2 · 2020 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Transformation Regulierungsvorgaben für die Ausrichtung der hessischen Verkehrspolitik Bevor wir zeigen, wie die konkrete Ausgestaltung der kommunalen Planungsprozesse in Netzwerken erfolgt, geben wir zunächst einen Überblick über die rechtlichen Rahmenbedingungen, die die interkommunale Zusammenarbeit strukturieren und gleichzeitig die Vorgaben für die konkrete Ausgestaltung des Großbauprojekts bilden. Auf der europäischen Ebene werden politische Leitlinien festgelegt, um Städte und Gemeinden bei der Entwicklung integrierter Konzepte der Verkehrsplanung zu unterstützen [8]. Der Zuständigkeitsbereich der EU umfasst auch die Planung und die Verteilung von Geldern für die transeuropäischen Verkehrswege [9]. Die Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes, die Ergebnisse des Rio Summit von 1992 und das Cardiff-Abkommen trugen dazu bei, die Agenda 21 für eine nachhaltige Transformation der Verkehrslage zu entwickeln. Unter dem Titel „European Climate Change Program“ (ECCP) veröffentlichte die Europäische Kommission ihre Ideen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen [10]. Für die Ausgestaltung der kommunalen Verkehrspolitik ist die europäische Ebene jedoch weniger von Relevanz, da die Kontrolle über die Verwendung dieser Gelder weitgehend in nationaler Hand verbleibt [11]. Mit dem Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls, das im Anschluss an die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UN-FCCC) verabschiedet wurde, ist der Klimaschutz auf nationaler Ebene in eine neue Phase eingetreten [12]. Im Rahmen des Kyoto- Protokolls verpflichteten sich die EU-15, ihre Emissionen bis zum Jahr 2012 um 8 % zu reduzieren [13]. Ausgehend von dem Ziel des Pariser Abkommens eine langfristige Entwicklungsstrategie für niedrige Treibhausgasemissionen zu verfolgen, wurde der Aktionsplan darauf ausgerichtet, eine substanzielle Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2050 zu erreichen [14]. Die deutsche Strategie zur Luftreinhaltung ist darauf ausgerichtet, die Einhaltung der EU-Umweltschutznormen einzuhalten [15]. Um diese Normen zu erfüllen, wurde 1974 das Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) verabschiedet und seitdem mehrfach an zahlreiche Bestimmungen des europäischen Rechts angepasst [16]. In dem Gesetz wurden allgemeine Ziele zur Verringerung der Luftverschmutzung in Deutschland durch spezifische Regelungen festgelegt. Mit dem Inkrafttreten des BImSchG haben die Immissionsschutzgesetze der Bundesländer an Bedeutung verloren. Die Zuständigkeit der Länder beschränkt sich seitdem darauf, gesetzliche Verordnungen, zum Beispiel Smogverordnungen, zu erlassen [17]. Das Bundesland Hessen verfügt über einen begrenzten, aber keineswegs zu vernachlässigenden verkehrspolitischen Handlungsspielraum. Die Landesregierung trägt die Verantwortung für die Planung, Umsetzung und den Betrieb der Verkehrsinfrastruktur. Die Landesaufgaben erstrecken sich auf den regionalen Verkehr, einschließlich der Planungsentscheidungen für wichtige Verkehrsknotenpunkte wie Flughäfen, das Landesstraßennetz und die Kreisstraßen [18]. Dazu gehören auch Maßnahmen zur Förderung der Nahverkehrsinfrastruktur, deren budgetäre Mittel vom Bund in Anlehnung an das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz von 1971 zur Verfügung gestellt werden. Das Gesetz regelt eine anteilige finanzielle Beteiligung von Bund, Ländern und Gemeinden. Davon ausgenommen sind Bundesautobahnen und Bundesstraßen, die Eigentum des Bundes sind, der die Kosten für den Bau und die Instandhaltung trägt [19]. Die UN-FCCC und das dazugehörige Kyoto-Protokoll gelten weiterhin als zentrale Bezugspunkte für die Ausrichtung der hessischen Verkehrspolitik, die auf eine Reduktion der Treibhausgasemissionen abzielt [20]. Den Anlass für das Vorhaben, die Treibhausgasemissionen auf Landesebene zu reduzieren, bilden die Grenzüberschreitungen für Luftschadstoffe, die 2003 an verschiedenen Stationen gemessen wurden. Auf der rechtlichen Grundlage der 22.- Verordnung des BImSchG wurde vom Hessischen Ministerium für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz (HMUKLV) Bild 3: E-Car-Pooling- Fahrzeug für Bewohner*innen an einer Ladesäule. © Mobilitätsamt Darmstadt 72 2 · 2020 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Transformation der Luftreinhalteplan für den Ballungsraum Rhein- Main aufgestellt, um die Schadstoffbelastung zu reduzieren [21]. Im Rahmen der Fortschreibung des Luftreinhalteplans wurde - ergänzend zu dem Aktionsplan Darmstadt 2005 - eine Ausdehnung des LKW-Durchfahrverbots beschlossen [22]. Nach der Überarbeitung der 35.- Verordnung zum BImSchG, die vorsah, emissionsarme Fahrzeuge zu kennzeichnen, konnte - je nach Ausmaß der Schadstoffbelastung - eine Unterscheidung der Kraftfahrzeuge anhand von Plaketten vorgenommen werden. Auf dieser rechtlichen Grundlage wurde am 1. November 2015 eine Umweltzone in Darmstadt eingerichtet, die nur noch Fahrzeugen die Zufahrt gestattet, die mit einer grünen Plakette ausgewiesen sind [23]. Die Lincoln-Siedlung in Darmstadt Während die Ziele der Verkehrswende auf Landes-, Bundes- oder europäischer Ebene häufig anhand von abstrakten Kennzahlen, wie der Einhaltung bestimmter Emissionswerte, bestimmt werden, zeigen sich auf lokaler Ebene ganz eigene Dynamiken. Als aktuelles Beispiel betrachten wir die Entstehung der Lincoln-Siedlung in Darmstadt. Die Konversionsfläche im Süden der Stadt soll Raum für 5 000 Menschen bieten - eine Zahl, die nach einem Verkehrsgutachten aus dem Jahr 2010 zu einer Überlastung der anliegenden Verkehrswege und damit des gesamten südlichen Stadtgebietes geführt hätte [24]. Aus dieser evidenten Belastung entwickelte sich eine Dringlichkeit, die durch die örtlichen Fürsprecher genutzt wurde, um alternative Mobilitätskonzepte zu etablieren. Neben der Berücksichtigung nationaler und internationaler Vorgaben zur Emissionsminderung, zeigt sich die Verkehrswende hier vor allem durch das kreative Neudenken bereits bekannter Konzepte. Technische Innovationen werden auf lokaler Ebene höchstens im Rahmen von Pilotprojekten getestet und eher in einem abstrakt-funktionalen Rahmen diskutiert. Neben der Schaffung von alternativen Mobilitätsangeboten, wie beispielsweise einem gut ausgebauten ÖPNV-Netz, der Bereitstellung von Lastenfahrrädern und Bike- und Car-Sharing-Angeboten, sorgt auch ein fundiertes Konzept zur Parkraumbereitstellung und -bewirtschaftung dafür, die Verkehrswende in Darmstadt voranzutreiben. Jedes einzelne Konzept hätte das Mobilitätsangebot erweitert, ohne dabei jedoch zu einer nennenswerten Entlastung beizutragen. Eine Entlastung wird erst durch die Vernetzung der Angebote gewährleistet, die wiederum nur durch die Verschränkung von öffentlichen und privaten Mobilitätsdienstleistern umgesetzt werden kann, die von einer Mobilitätszentrale im Herzen der Lincoln-Siedlung querschnittsorientiert koordiniert wird [25]. Dieses Konzept wurde weitestgehend durch die Verwaltung, in enger Zusammenarbeit mit privatwirtschaftlichen Akteuren erarbeitet, wodurch Netzwerke entstanden sind. Diese Netzwerke weisen einen hohen Grad an Expertise auf. Aus ihrer öffentlich-privaten Zusammensetzung können sie einen Kapazitäts- und Informationsvorteil entwickeln, der es ihnen erlaubt, in Planungsprozessen die Initiative zu ergreifen und ihre eigenen Vorschläge zu platzieren. Sie erweisen sich in diesem Fall also als förderlich für eine Verkehrswende, sofern sie eine gemeinsame Richtung verfolgen. Governance findet dabei nicht jenseits der politischen Arena statt, befähigt diese Netzwerken aber dazu, einen erheblichen Einfluss auszuüben. Die kommunale Leistungsfähigkeit der Verkehrswende wird jedoch durch Entscheidungen begrenzt, die außerhalb ihres Einflussgebietes liegen. Eine besondere Herausforderung liegt für Kommunen dabei in der Verhandlung mit überregional agierenden Unternehmen. Diese verfügen mit dem Hebel des Standortwettbewerbs über ein gerade für stark verschuldete Kommunen empfindliches Druckmittel. Sie lassen sich nur schwer in lokale Netzwerke einbinden, die auf eine Umsetzung der Verkehrswende drängen. Hier bedarf es der Rückbesinnung auf klassische Koordinationsformen, um die Berücksichtigung sozial-ökologischer Aspekte auch für privatwirtschaftliche Akteure attraktiv zu gestalten. So könnte eine bessere Einbindung in örtliche Governance-Prozesse gelingen. Bild 4: Kostenfreies E-Lastenradverleihsystem „Heinerbike“. © Mobilitätsamt Darmstadt 73 2 · 2020 TR ANSFORMING CITIES THEMA Urbane Transformation LITERATUR [1] Canzler, W., Radtke, J.: Der Weg ist das Ziel: Verkehrswende als Kulturwende. Oder: Zur schwierigen Entwöhnung vom Auto. Aus Politik und Zeitgeschichte, 43/ 2019, (2019) S. 33 - 38. [2] Busch-Geertsema, A., Klinger, T., Lanzendorf, M.: Wo bleibt eigentlich die Mobilitaetspolitik? : eine kritische Auseinandersetzung mit Defiziten und Chancen der deutschen Politik und Forschung zu Verkehr und Mobilitaet. Informationen zur Raumentwicklung (2), 2015. [3] Benz, A., Dose, N.: Governance - Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept? In Benz, A., Dose, N. 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Jasmin Rychlik, M.A. Wissenschaftliche Mitarbeiterin Institute of Comparative Politics and Public Policy TU Braunschweig Kontakt: j.rychlik@tu-braunschweig.de Malte Möck, M.A. Wissenschaftlicher Mitarbeiter Institute of Comparative Politics and Public Policy TU Braunschweig Kontakt: m.moeck@tu-braunschweig.de Derk T. Trei, M.A. Wissenschaftlicher Mitarbeiter Institute of Comparative Politics and Public Policy TU Braunschweig Kontakt: d.trei@tu-braunschweig.de AUTOR*INNEN