42 2 · 2022 TR ANSFORMING CITIES THEMA Stresstest für Städte Zürich ist eine lebendige, kleine Metropole mit hoher Lebensqualität, wie Bevölkerungsbefragungen und internationale Studien immer wieder aufzeigen. Die hohe Qualität der Infrastruktur - vom Entsorgungsmanagement bis zum öffentlichen Verkehr - ist ein Grund für die gute Bewertung. Für das reibungsfreie Funktionieren der Infrastruktursysteme und ihrer Dienstleistungen sorgt eine Vielzahl von städtischen Mitarbeitenden und ihre Partner mit ihrer täglichen Arbeit. Die Stadt Zürich hat den Anspruch, nicht nur im Alltag einen hohen Dienstleistungsstandard sicherzustellen, sondern auch unter widrigen Umständen, bei Krisen, Katastrophen oder Notlagen, bestmöglich zu funktionieren. Aus diesem Grund aktualisiert die städtische Führungsorganisation in regelmäßigen Abständen ihre Gefährdungs- und Risikoanalyse und führt seit sechs Jahren einen aktiven und interdisziplinären Resilienz-Dialog mit städtischen Akteuren, Vertretern des Kantons und des Bundes. Aktuell erarbeitet die Führungsorganisation zudem eine resilienz-basierte, städtische Vorsorgeplanung für den Fall einer Strommangellage. Dazu später. Was bedeutet Resilienz für eine Stadt? Ein resilientes System ist widerstands- und anpassungsfähig. Eine resiliente Stadt besitzt die Fähigkeit, sich über einen langen Zeitraum auf schadhafte Einwirkungen  vorzubereiten,  sie abzuwehren,  sie zu verkraften und ein Mindestmaß an Funktionalität im Sinn einer Grundversorgung zu gewährleisten,  sich möglichst schnell zu erholen und  sich ihnen immer erfolgreicher anzupassen. Schadhafte Einwirkungen können durch menschliche, technische sowie natürlich verursachte Ereignisse und Entwicklungen entstehen. Bild 2 illustriert die Resilienz eines Systems als „Resilienzkurve“, die den zeitlichen Verlauf der Funktionalität des Systems vor, während und nach einem Ereignis abbildet. Ein System ist umso resilienter, je geringer die Reduktion der Funktionalität ist und je schneller das ursprüngliche Niveau, auch Soll-Versorgung genannt, wieder erreicht ist. Eine Stadt verfügt über ganz unterschiedliche Funktionalitäten wie beispielsweise die Trinkwasserbereitstellung, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit oder das regelmäßige, fachgerechte Entsorgen von Abfall. Im Rahmen der Resilienz-Analysen galt es für diese unterschiedlichen Funktionalitäten die Soll- und Grundversorgung zu diskutieren und wenn möglich festzulegen. Anschließend setzten sich die Fachpersonen damit auseinander, unter welchen Umständen die Grundversorgung nicht mehr gewährleistet werden könnte und welche Ereignisse dazu führen könnten. Gemeinsam identifizierten die städtischen Mitarbeitenden Schwachstellen und sammelten Maßnahmen, um Zürich (noch) resilienter zu machen. In den vergangen sechs Jahren führten EBP und die Verantwortlichen der Stadt 13 Workshops mit insgesamt rund 50 Fachpersonen durch. Dabei wurden die Bereiche Trinkwasser, Mobilität, öffentliche Sicherheit, Abwasser, Entsorgung, Wärmeversorgung und Behörden analysiert. Ein ganz zentrales „Nebenprodukt“ der Resilienz-Analysen ist die Vernetzung, gefördert durch interdisziplinäre Workshops: Das „4-K-Prinzip“ - in Krisen Köpfe und deren Kompetenzen kennen - ist entscheidend Resilienz als Erfolgsfaktor für Zürich Resilienz, Vorsorgeplanung, urbane Sicherheit Lilian Blaser, Markus Meile Seit 2018 beschäftigt sich die Stadt Zürich mit den Fragen: Wie resilient ist die Stadt? Welche Maßnahmen machen Zürich (noch) resilienter? Fachpersonen der städtischen Verwaltung und stadtnaher Betriebe analysierten in interdisziplinären Workshops die Widerstands- und Anpassungsfähigkeit für sieben unterschiedliche Bereiche wie Trinkwasser, öffentliche Sicherheit oder Entsorgung - heute und in Zukunft. Die Stadt und das Beratungsunternehmen EBP ziehen Bilanz und sind sich einig: Resilienz ist für Zürich ein Erfolgsfaktor. Bild 1: Die Stadt setzt auf Elektrifizierung ihrer Fahrzeugflotte. In puncto Resilienz nicht unproblematisch. © Stadtpolizei Zürich 43 2 · 2022 TR ANSFORMING CITIES THEMA Stresstest für Städte für ein resilientes Gemeinwesen. Im Folgenden werden die vier Kernaussagen der Resilienz-Analyse zusammengefasst. 1. Redundanzen und Diversität: wichtig für hohe Resilienz - aber zunehmend gefährdet Redundanzen erhöhen die Resilienz. Redundante (Führungs-)Standorte, entkoppelte Wassernetze oder Wärmeverbünde, Ringschaltungen oder vertraglich vereinbarte Ausweichmöglichkeiten für die Abfallverbrennung erhöhen die Resilienz einer Stadt, da sie flexibel auf Ausfälle reagieren kann. Redundanzen helfen somit einer Stadt, Ereignisse abzuwehren, sie zu verkraften, die Grundversorgung zu gewährleisten und sich möglichst schnell wieder zu erholen. Zentral für das Funktionieren einer Stadt ist beispielsweise eine ausreichende und sichere Energieversorgung. Zürich hat es sich zum Ziel gesetzt, den Energieverbrauch auf 2000 Watt Dauerleistung pro Person zu senken, den CO 2 -Ausstoß bis 2050 auf eine Tonne pro Person und Jahr zu senken und ab 2035 auf Kernenergie zu verzichten. In diesem Kontext setzt die Stadt auf die Elektrifizierung ihrer Fahrzeugflotte, sei dies im öffentlichen Verkehr, bei der Abfallentsorgung oder bei der Polizei. Hinsichtlich der Resilienz ist ein Fokus auf wenige (nachhaltige) Energieträger und die Elektrifizierung der Fahrzeugflotte äußerst problematisch. Bei einem länger andauernden Stromausfall sind zahlreiche „vitale Leistungen“ nicht mehr im erforderlichen Umfang gewährleistet und die Grundversorgung nicht mehr sichergestellt. Zwischen ökologischer Nachhaltigkeit oder auch ökonomischen Effizienzüberlegungen und dem Aspekt der Resilienz kann es somit zu Zielkonflikten kommen. Diese gilt es in den (politischen) Entscheidungsprozess einzubeziehen. Die Resilienz einer Stadt wie Zürich hochzuhalten oder gar zu erhöhen, erfordert politischen Willen. Das Aufrechterhalten dezentraler Strukturen (beispielsweise mehrerer Entsorgungslogistik-Standorte) oder das Investieren in redundante Infrastruktur (zum Beispiel: Ringleitungen im Wärmenetz) ist im Vergleich zu zentralisierten, nicht redundanten Lösungen mit höheren Investitionsund/ oder Betriebskosten verbunden. Solche Redundanzen tragen aber maßgeblich zur hohen Resilienz der Stadt bei und sind wertvoll - insbesondere bei Katastrophen und Notlagen. 2. Strom ist Zürichs Achillesferse Die Erkenntnis, dass ohne Strom das (urbane) Leben stillstünde, ist nicht neu. Ob Risikoanalyse, Verbundsübungen 1 oder Resilienzanalyse: Die hohe Abhängigkeit unseres Alltags von Strom zeigt sich immer wieder in aller Deutlichkeit. In allen sieben analysierten Teilbereichen ist ohne Strom nur eine äußerst reduzierte Versorgung möglich - und dies oft nur für beschränkte (kurze) Zeit. So fließt ohne Strom das Wasser in der Stadt Zürich nur noch aus den 87 Notwasserbrunnen (immerhin! ). Ohne Strom funktionieren nur wenige Tankstellen für die Rettungsorganisationen (immerhin! ). Für die Abfallentsorgung fehlen aber beispielsweise die notwendigen Betriebsmittel, Krematorien funktionieren ohne Strom nicht mehr etc. Eine langandauernde 1 In der Schweiz werden regelmäßig sogenannte Sicherheitsverbundsübungen durchgeführt, um die Zusammenarbeit auf Stufe Bund, Kantone und Gemeinden in verschiedenen Szenarien zu üben und weiter zu verbessern. Im Jahr 2019 beschrieb das Szenario eine lang anhaltende terroristische Bedrohung, 2014 beschäftigten sich die Partner des Sicherheitsverbunds Schweiz mit der Kombination einer Grippe-Pandemie und einer Strommangellage. Bild 2: Resilienz als Funktionalität eines Systems über die Zeit. © EBP Schweiz AG 44 2 · 2022 TR ANSFORMING CITIES THEMA Stresstest für Städte Strommangellage zöge gravierende Auswirkungen nach sich. Obwohl die Abhängigkeit von einer lückenlosen Stromversorgung schon lange bekannt ist und Maßnahmenvorschläge für die Erhöhung der Resilienz vorliegen, wurde die wenigsten bislang umgesetzt. So gilt es beispielsweise noch kritische Infrastrukturen mit Notstromaggregaten auszurüsten, Einsatz- und Lade-Konzepte elektrifizierter Fahrzeuge (Blaulicht, Entsorgung, öffentlicher Verkehr etc.) festzulegen oder beispielsweise ein Meldeläufer-System zu erstellen, damit die Kommunikation zwischen den wichtigsten Akteuren bei einem Stromausfall sichergestellt werden kann. Die Situation hat sich in Europa, insbesondere aber auch in der Schweiz, im letzten Jahr verschärft. Gründe sind die schlechten Beziehungen zu Russland und der Abbruch der bilateralen Verhandlungen zum Stromabkommen zwischen der EU und der Schweiz im Sommer 2021. Für eine resiliente Stadt Zürich ist es essenziell, die identifizierten Maßnahmen jetzt umzusetzen. 3. Bevölkerung trägt viel zur Resilienz bei Die kleinste Einheit der resilienten Stadt ist die resiliente Bürger*in. Die Covid-19-Pandemie und der Krieg in der Ukraine erhöhten bei einem Teil der Bevölkerung das Bewusstsein für die persönliche Krisen-Vorsorge. Dennoch ist davon auszugehen, dass ein Großteil der Bevölkerung - und insbesondere sehr vulnerable Personen - nur ungenügend auf das (Über-)Leben in einer Katastrophe oder auf eine Notlage vorbereitet wäre. Um eine möglichst resiliente Stadt zu sein, muss Zürich seine Bewohner*innen sensibilisieren, wie sie sich und die Stadt resilienter machen können. Dazu gehört beispielsweise das Wissen, wie man sich in einer Katastrophe oder Notlage verhalten soll, wie die Stadt im Ereignisfall informiert und dass jede*r Einzelne mit einer persönlichen Vorsorgeplanung (Notfallplan, Notvorrat etc.) einen wichtigen Beitrag zur resilienten Stadt leisten kann. In der Schweiz verfügen viele Gemeinden über sogenannte „Notfalltreffpunkte“, Anlaufstellen für die Bevölkerung im Ereignisfall. Die Stadt Zürich selbst hat 41 Notfalltreffpunkte definiert, an die sich die Bevölkerung wenden kann, wenn Hilfe benötigt wird oder um sich im Ereignisfall über die Lage informieren zu können. Die Website www.notfalltreffpunkt.ch gibt einen Überblick über alle Standorte und gibt Hinweise, wie man sich bei einer Evakuierung oder einem Stromausfall verhalten soll. Ein weiteres wichtiges Mittel für die Vorsorge, aber auch im Ereignisfall ist AlertSwiss 2 , eine App des Schweizer Bundesamts für Bevölkerungsschutz mit Informationen zur Vorsorge und zu möglichen Schadensereignissen. Eine resiliente Gesellschaft sollte diese Informationskanäle und deren Inhalte kennen, bevor ein Ereignis eintritt. 4. Resilienz ist für Zürich ein Erfolgsfaktor Um künftig bei Katastrophen oder Notlagen handlungsfähig zu bleiben und eine möglichst hohe Lebensqualität auch unter widrigen Umständen sicherzustellen, muss die Stadt Zürich ihre Resilienz als zentralen Erfolgsfaktor sehen. Eine wichtige Grundvoraussetzung für die Erhöhung der Resilienz ist die Auseinandersetzung mit der Grundversorgung. In etlichen Bereichen fehlt eine klare Definition für die Grundversorgung oder ein klarer Grundauftrag. Beispielsweise fehlt dieser im Bereich der Wärmeversorgung und im Themenfeld der Mobilität. Ohne Aussagen zur Erwartung an die Grundversorgung lässt sich auch keine Aussage zur Resilienz der Stadt treffen. Für einen bewussten Umgang mit der Resilienz muss die Politik ihre Erwartungen an die Grundversorgung formulieren - aber auch die Restrisiken bewusst tragen. Die bewusste Auseinandersetzung mit der Grundversorgung im interdisziplinären Fachaustausch war erkenntnisreich. Insgesamt identifizierten die Fachpersonen in Workshops 91 Massnahmenvorschläge, um die Stadt resilienter zu machen. Ganz zentrale Massnahmen sind:  Business Continuity Management in allen Dienstabteilungen einführen  Zürichs Resilienz systematisch und regelmäßig überprüfen; dabei gilt es, mögliche Trends und Entwicklungen zu antizipieren und ein Controlling der resilienz-steigernden Maßnahmen im Rahmen eines kontinuierlichen Resilienz-Managements durchzuführen.  regelmäßige, interdisziplinäre Übungen durchführen, um insbesondere auch die Schnittstellen zu Schlüsselakteuren zu prüfen und optimieren. 2 www.alert.swiss Bild 3: Die Elektro-Busse Zürichs sind auf eine sichere Stromversorgung angewiesen. © Stadt Zürich 45 2 · 2022 TR ANSFORMING CITIES THEMA Stresstest für Städte Die städtische Verwaltung als resiliente Organisation Eine resiliente Stadt muss zwingend ihre Führungsfähigkeit in Katastrophen und Notlagen sicherstellen. Dazu braucht es  eine robuste und gleichzeitig flexible Organisationsstruktur,  etablierte Prozesse innerhalb der Organisation und mit den Schlüsselakteuren,  ausreichende personelle und materielle Ressourcen sowie geeignete Infrastrukturen. Zürich reflektiert seine Führungsfähigkeit „in besonderen und außerordentlichen Lagen“ regelmäßig, aktuell basierend auf den Erfahrungen der Covid- 19-Pandemiebewältigung und den Herausforderungen durch den großen Andrang Schutzsuchender aus der Ukraine. Zudem finden regelmäßig Schulungen für Schlüsselakteure und deren Partner statt. Die Stadt hat bei der kritischen Überprüfung ihrer Führungsfähigkeit Verbesserungspotenzial identifiziert und wird in einem nächsten Schritt die Infrastruktur des städtischen Führungsorganisation und der Exekutive grundlegend modernisieren. Ganz wichtig dabei: Die Führungsorganisation und die Exekutive müssen auch bei einem (langandauernden) Stromausfall funktionieren. Resilienz ist eine Daueraufgabe: Fokus auf Strommangel als nächster Schritt. Die „Organisation für Stromversorgung in außerordentlichen Lagen (OSTRAL)“ forderte im Herbst 2021 alle Schweizer Strom-Großverbraucher auf, sich auf eine mögliche Strommangellage vorzubereiten. Auch mehrere städtische und stadtnahe Betriebe der Stadt Zürich gehören zu diesen Großverbrauchern und waren aufgefordert, sich Gedanken zu möglichen Priorisierungen und Verzichtsplanungen zu machen. Die städtische Führungsorganisation hat mit Unterstützung durch EBP daher nun einen Prozess initiiert, um 2022 eine stadtübergreifende Priorisierung stromabhängiger, „vitaler Leistungen“ planen zu können und so die Grundversorgung der Stadt auch im Fall einer Strommangellage bestmöglich sicherzustellen. Dazu sind die Optionen zu prüfen, die Zürich hat, um den Stromverbrauch mit Verbrauchseinschränkungen oder einer Kontingentierung zu verringern und das Einsparpotenzial abzuschätzen. Im Zentrum des Projekts steht die Entwicklung von Strategievarianten, die beispielsweise durch den Verzicht gewisser Leistungen im Freizeitbereich so viel Strom einsparen, dass der umfassende Betrieb in anderen Bereichen, zum Beispiel in Krankenhäusern, gewährleistet ist. Resilienz ist eine Daueraufgabe. Zürich führt diese im Rahmen des kontinuierlichen Resilienz-Management-Prozesses auch nach 2022 weiter. So ist geplant, die Resilienz der Bereiche Gesundheit, Information und Kommunikation im Jahr 2023 zu analysieren und anschließend eine umfassende Defizit- und Maßnahmenüberprüfung durchzuführen. Fazit Wir sind überzeugt: Die vertiefte Auseinandersetzung mit der Resilienz und der Anspruch, mit unterschiedlichen, auch bereichsübergreifenden Maßnahmen noch resilienter zu werden, ist ein zentraler Erfolgsfaktor für die Stadt Zürich. Diese Erkenntnis ist in der städtischen Verwaltung mittlerweile stark verankert. Dies zeigt sich auch an der hohen Bereitschaft einer Vielzahl von städtischen Mitarbeitenden vom Werkhofleitenden bis zum Top-Management, an den Resilienz-Workshops teilzunehmen. Das dadurch entstehende Netzwerk ist gerade in Krisen und Katastrophen unersetzlich. Auch der regelmäßige Einbezug der politischen Verantwortungsträger ist zentral. Denn sie sind es, die im Spannungsfeld von betriebswirtschaftlichen, ökologischen und Resilienz-Überlegungen priorisieren müssen. Die (fehlende) Diskussion der Auswirkungen der Elektrifizierung der städtischen Fahrzeugflotte zeigt, dass der Aspekt der Resilienz noch zu wenig in der Politik verankert ist. Dr. Lilian Blaser Leiterin Organisations- und Prozessentwicklung EBP Schweiz AG, Zürich Kontakt: lilian.blaser@ebp.ch Markus Meile Stabschef der städtischen Führungsorganisation Sicherheitsdepartement der Stadt Zürich Kontakt: markus.meile@zuerich.ch AUTOR*INNEN Bild 4: Was gehört zur Grundversorgung der Stadt Zürich? © EBP Schweiz AG