60 1 · 2023 TR ANSFORMING CITIES THEMA Krisen managen „Lessons Learned“ aus dem Hochwasser 2021 Die Überschwemmungen im Ahrtal im Sommer 2021 brachten eine Reihe von Herausforderungen für den deutschen Katastrophenschutz zum Vorschein. Vor allem im Bereich der Koordination der Stäbe mit der Zivilbevölkerung, den Einsatzkräften und den politisch Verantwortlichen zeigten sich Defizite. Der Beitrag benennt die Defizite und illustriert die Bedeutung einer gut funktionierenden Koordination und eines organisierten Schnittstellenmanagements zwischen diesen Beteiligten. Dabei liegt der Fokus auf der Koordinierung der Krisenstäbe mit den drei Akteuren Zivilgesellschaft, Einsatzkräfte und politisch Verantwortliche. Gemeinsam sorgen diese Schlüsselakteure des Katastrophenmanagements für die Bewältigung eines Ereignisses. Im Rahmen einer Defizitanalyse, die auf der Grundlage verschiedener (Zwischen-)Berichte und Experteninterviews durchgeführt wurde, werden zuerst zentrale Koordinationsprobleme identifiziert. Krisenmanagement im Ahrtal 2021 Katastrophenschutz, Krisenmanagement, Zivilbevölkerung, Spontanhelfer, Stabsarbeit Eva Katharina Platzer, Michèle Knodt Die Überschwemmungen im Ahrtal im Sommer 2021 zeigten die Herausforderungen für den Katastrophenschutz bei der Koordination der Stäbe mit der Zivilbevölkerung, den Einsatzkräften und den politisch Verantwortlichen als zentrale Akteure für die Bewältigung eines Ereignisses. Der Beitrag zeigt die Notwendigkeit einer funktionierenden Koordination zwischen diesen Beteiligten. Auf Grundlage von Berichten und Experteninterviews werden Koordinationsprobleme identifiziert und Optionen formuliert: Verbesserte Koordination zwischen Stäben und Zivilgesellschaft sowie zwischen Stäben und Einsatzkräften und die Befähigung politisch Verantwortlicher zur Gesamtkoordination. © fesikreporter auf Pixabay 61 1 · 2023 TR ANSFORMING CITIES THEMA Krisen managen Basierend auf dieser Analyse werden drei Empfehlungen formuliert, die bei der Umstrukturierung und Neuausrichtung des Katastrophenschutzes berücksichtigt werden sollten: (1) Etablierung eines klaren Schnittstellenmanagements zwischen Stäben und Zivilgesellschaft, (2) verbesserte Koordination der Stäbe mit den Einsatzkräften und (3) die Befähigung politisch Verantwortlicher zur Gesamtkoordination. Koordination im Katastrophenfall Bei einem Ereignis wie einem Starkregen übernehmen die Krisenstäbe auf der Grundlage der Feuerwehr-Dienstvorschrift FwDV 100 die Führung bei der Bewältigung der Lage. [1] Sie veranlassen notwendige operative und administrative Maßnahmen. In Abhängigkeit von der Phase der Krise stößt dieses staatliche Krisenmanagement auf unterschiedliche Herausforderungen. Gerade in den ersten beiden von insgesamt vier Phasen einer Krise, der Reaktions- und der Bewältigungsphase, zeigen sich Defizite in der Koordination. In der Präventions- und Härtungsphase gilt es einen kontinuierlichen Verbesserungsprozess zur Vorbereitung (Preparedness) auf zukünftige Ereignisse anzustoßen. [2] In Deutschland wurde in solchen Prozessen bereits auf das Problem effektiver Koordination im Katastrophenschutz aufmerksam gemacht. Grundlegende Strukturen der Koordination im Katastrophenschutz haben sich in den letzten Jahrzehnten jedoch nur marginal verändert. [3] Zwischen den am Krisenmanagement beteiligten Akteuren finden sich multiple Schnittstellen, an denen Koordination notwendig ist (Bild 1). Die Stäbe müssen die Arbeit der Einsatzkräfte und der Zivilbevölkerung koordinieren und sich eng mit den politischen Verantwortlichen abstimmen. Das Starkregenereignis im Juli 2021 im Ahrtal veranschaulicht dies. In der Anfangszeit lag die Verantwortung für den Katastrophenschutz beim Landkreis Ahrweiler. Örtliche Einsatzkräfte der Feuerwehren, der Hilfsorganisationen (HiOrg) und des Technischen Hilfswerks (THW) rückten an. Ergänzend unterstützten spontan Helfer*innen die betroffene Bevölkerung. Die Stäbe des Landkreises sollten die Maßnahmen koordinieren und versuchten, sich mit der politischen Führung abzustimmen. Die Leitung des Einsatzes wurde in den folgenden Tagen durch die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion (ADD) auf Wunsch des Landkreises übernommen. Die von der ADD eingerichteten Stäbe nahmen ihre Arbeit auf und mussten sich ebenfalls mit den politischen Verantwortlichen sowie den Einsatzkräften koordinieren. Diese Koordinationsprozesse waren entscheidend für den operativen Ablauf der Gefahrenabwehrmaßnahmen. Defizitanalyse der Koordination im Katastrophenschutz Durch die Analyse der Ereignisse im Juli 2021 lassen sich vielfältige Defizite in der Koordination des Katastrophenschutzes ausmachen. Diese zeigen sich in allen oben dargestellten Koordinationsdimensionen und traten nicht zum ersten Mal auf. [4] Die folgende Defizitanalyse der Reaktions- und Bewältigungsphase beim Juli-Hochwasser widmet sich dem Schnittstellenmanagement zwischen Stäben und Zivilgesellschaft, der Koordination der Stäbe mit den Einsatzkräften sowie der Befähigung der politisch Verantwortlichen. In allen drei Bereichen werden mögliche Verbesserungen aufgezeigt sowie Anpassungsoptionen gegeben. Schnittstellenmanagement zwischen Stäben und Zivilgesellschaft In Katastrophen spielt die Zivilgesellschaft eine immer wichtigere Rolle, insbesondere in Form der spontanen Helfer*innen. Unmittelbar nach dem Starkregenereignis 2021 reisten spontan Freiwillige ins Ahrtal. Sie koordinierten sich über soziale Medien (zum Beispiel: Homepage „AHRhelp“), über Netzwerke oder vor Ort. Dazu schufen sie eine Infrastruktur, die Einsatzpläne, Ausrüstungsmanagement und einen Shuttle-Service umfasste. Während der Reaktions- und Bewältigungsphase verlief die Koordination zwischen Stäben und der Zivilgesellschaft suboptimal. Obgleich es im Katastrophenschutz an Personal mangelte, wurden die Ressourcen der spontanen Helfer*innen kaum effektiv genutzt. So wurden zwischen Stäben und Helfer*innen Informationen nicht regelmäßig und nicht in ausreichendem Maß ausgetauscht. Die Helfer*innen entwickelten eigene Lagebilder, leiteten Prioritäten ab und arbeiteten diese unabhängig von den Stäben ab. Im Verlauf des Einsatzes bildeten sie im Ahrtal stabsähnliche Strukturen, um sich mit den staatlichen Stabsstrukturen zu koordinieren. [5] Doch die Stäbe richteten keine zuverlässige Schnittstelle ein und nutzten die Verbindung zum Helferstab tagelang kaum. Die Verwaltung und der Katastrophenschutz Bild 1: Zwischen den am Krisenmanagement beteiligten Akteuren gibt es multiple Schnittstellen, an denen Koordination notwendig ist. © Platzer, Knodt Politisch verantwortliche Zivilgesellschaft/ Spontanhelfende Einsatzkräfte Einsatzleitungen Stäbe 62 1 · 2023 TR ANSFORMING CITIES THEMA Krisen managen initiierten erst nach fast einer Woche feste Schnittstellen für gemeinsame Prozesse bei Situationen wie Leichenfunden oder Schuttbeseitigungen (Interview am 05.08.2021). Die freiwilligen Helfer*innen übernahmen in der Zwischenzeit eigenverantwortlich zentrale Aufgaben bei der Beseitigung von Gefahrenstellen im Einsatzgebiet, während die Einsatzkräfte des Katastrophenschutzes an anderen Orten gebunden waren. Die Kommunikation im Ahrtal 2021 ist symptomatisch für die unzureichende Koordination mit spontanen Helfer*innen im bestehenden Krisenmanagementsystem. Es fehlte an ständigen Ansprechpartnern im Stab zum Austausch von Informationen. Die Krisenkommunikation von Behörden mit Helfer*innen erfolgte dagegen fast ausschließlich einseitig. Tritt eine Krise ein, werden vor allem Gefahrenmeldungen kommuniziert. Die Zivilgesellschaft wird somit bisher lediglich als Adressat für Warn- und Suchhinweise nicht aber als Teil des Krisenmanagements wahrgenommen.[6] In Zukunft muss dieses Defizit durch ein optimiertes Schnittstellenmanagement behoben werden. Die Koordination zwischen den freiwilligen Helfer*innen und dem Katastrophenschutz muss überprüft werden, um eine zeitnahe Einbindung zu gewährleisten. Die Zivilgesellschaft leistet einen wichtigen Beitrag zur Krisenbewältigung. Vor allem spontane Helfer*innen agieren oft schneller und unkomplizierter als institutionalisierte Organisationen. Als solche sind sie eine Ressource, die es zu nutzen gilt. Als Schnittstelle zwischen den Stäben und der Zivilgesellschaft in der Reaktions- und Bewältigungsphase kann ein Single Point of Contact eine Lösung sein. Dies setzt voraus, dass Spontanhelfer*innen oder Vertreter*innen in gemeinsame Lagebesprechungen einbezogen werden und ein Austausch von Lageberichten mit den Stäben ermöglicht wird. Spontanhelfer*innen könnten so durch die Stäbe gezielter eingesetzt werden. Koordination der Stäbe mit den Einsatzkräften Für eine effiziente Bewältigung einer Katastrophe ist eine funktionierende Kommunikation zwischen den Stäben und den Einsatzkräften vor Ort unumgänglich. Bei einem Ausfall dieser Schnittstelle ist es schwierig, die Kräfte gezielt einzusetzen. Im Juli 2021 sah sich das Krisenmanagement mit einem großflächigen und andauernden Ausfall der Telekommunikationsinfrastruktur konfrontiert. Die Zerstörung von Masten machte beispielsweise den Einsatz des Digitalfunks zeitweise unmöglich und verhinderte die Kommunikation über vorgesehene Meldewege. Die Verbindung zu den Einsatzkräften war infolgedessen gestört. Organisationsprobleme zwischen Stab und Einsatzkräften waren die Folge. Die temporäre Unterbrechung der Infrastruktur führte zur Bildung von alternativen Kommunikationsstrukturen. Über persönliche Kontakte wurden bekannte Einsatzkräfte involviert (Interview am 05.08.2021). Damit wurden die etablierten hierarchischen Meldewege im Krisenmanagement überlagert. Die Benachrichtigung der Einsatzleitung darüber fehlte teilweise. Eine Folge: Aufträge wurden doppelt oder gar nicht ausgeführt. Verschärft wurde das Problem durch das Fehlen eines Gesamtüberblicks über die verfügbaren Kräfte (Interview am 20.07.2021). Eine wirksame Einsatzplanung durch die Stäbe wurde erschwert - so verbrachten die Kräfte nicht selten mehr Zeit im Bereitstellungsraum als im Einsatz. Beispielsweise standen Einsatzkräfte aus Schleswig- Holstein - obwohl dringend benötigt - mehrere Tage in Bereitschaft außerhalb des Einsatzgebietes, ohne zum Einsatz zu kommen.[7] In Großschadenslagen bedarf es anderer Führungsstrukturen als bei örtlichen und zeitlich begrenzten Einsätzen. Man spricht hier von „rückwärtiger Führung“. Das bedeutet, dass die einsatztaktischen Entscheidungen nicht vor Ort getroffen werden, sondern zentral durch einen Stab. Die zentralisierte Struktur ist notwendig, da der Stab einen Überblick über die Gesamtlage und mögliche Abhängigkeiten haben sollte. Die Kommunikations- und Informationswege werden dadurch länger und Entscheidungen werden verlagert. Für Einsatzkräfte können Entscheidungen damit jedoch langwieriger und intransparenter erscheinen. Gerade die rückwärtige Führung durch Stabsstrukturen war für viele Einsatzkräfte im Ahrtal neu, denn ein Katastropheneinsatz dieses Ausmaßes ist für sie vergleichsweise selten. Teilweise fehlte das Bewusstsein für diese Art der Führung, ebenso wie das Vertrauen in die Zusammenarbeit mit den Stäben. Daher ist eine bessere und intensivere Vorbereitung der Einsatzkräfte auf den Katastropheneinsatz erforderlich. Wissensvermittlung zu den Besonderheiten der Einsatzführung durch die Stäbe bei Großschadensereignissen ist notwendig. Die Vorbereitung sollte bereits bei der Ausbildung der Einsatzkräfte durch die örtlichen (freiwilligen) Feuerwehren und die Ortsgruppen der HiOrgs geplant und durchgeführt werden. Die Befähigung politisch Verantwortlicher Das Starkregenereignis hatte landesweite Auswirkungen. Zwar liegt die politische Verantwortung für das Krisenmanagement primär auf der Kreisebene, jedoch wurde die Entscheidungskompetenz 63 1 · 2023 TR ANSFORMING CITIES THEMA Krisen managen in den ersten Tagen kaum ausgeübt. Das Verhalten des Landrats und die Verantwortungsübertragung an den Brand- und Katastrophenschutzinspekteur standen dabei im Zentrum der öffentlichen Diskussion. [8] Notwendige Entscheidungen von großer Tragweite (wie Evakuierungen oder die Ausrufung des Katastrophenfalls) wurden nicht oder nur verspätet getroffen. Unklar ist, welche Zuständigkeiten und Entscheidungsbefugnisse bei der Ministerpräsidentin von Rheinland-Pfalz und ihren zuständigen Minister*innen lag und ob hier eigentlich ein Krisenstab hätte gegründet werden müssen. [9] 1 Politisch Verantwortliche haben für die Gesamtkoordination zu sorgen, Maßnahmen einzuleiten und wichtige Entscheidungen zu treffen. [10] Die Stäbe arbeiten dann diese Entscheidungen und Maßnahmen ab. Die Hochwasserkatastrophe hat gezeigt, dass es an Bewusstsein und an Akzeptanz für diese Verantwortung fehlte. Verursacht wird dies unter anderem dadurch, dass die Teilnahme an Übungen und Schulungen zum Katastrophenschutz und Krisenmanagement für die politisch Verantwortlichen nicht verpflichtend ist. Daher mangelt es an Kenntnissen über die Arbeitsmethoden und Strukturen in Katastrophen- und Großschadenslagen. Um diese Situation zu verbessern, sollten politische Führungskräfte verpflichtend in die Ausbildung im Katastrophenschutz einbezogen werden. Ohne die aktive Teilnahme an Übungen und Ausbildungsmaßnahmen kann bei den politischen Entscheidungsträgern kein Bewusstsein über die Komplexität der Situation und ihre eigene Verantwortung erzeugt werden. Schlussbemerkung Aktuell wird verstärkt über das Verbesserungspotenzial des deutschen Bevölkerungs- und Katastrophenschutzes diskutiert. Dieser Artikel soll dazu einen Beitrag im Bereich der koordinierten Zusammenarbeit im deutschen Bevölkerungs- und Katastrophenschutz leisten. Die Lessons Learned aus dem Starkregenereignis zeigen, dass eine Stärkung der Koordination aller Akteure für die Bewältigung von Katastrophen überaus relevant ist. Eine verbessertes Schnittstellenmanagement, mehr Schulung und Ausbildung sowie eine tiefergreifende Integration der Zivilgesellschaft würde den Katastrophenschutz verbessen und die „Preparedness“ auf zukünftige Katastrophen und Krisen erhöhen. 1 In diesem Beitrag wird das Augenmerk allerdings auf strukturelle Defizite in der Rolle der politischen Verantwortlichen und nicht auf die persönliche Leistung gelegt. LITERATUR [1] Pfohl, T. N.: Katastrophenmanagement in Deutschland. Eine Governance-Analyse. Berlin: Lit.: 83, 2014- [2] Hollick, M., Hofmeister, A., Engels, J. I., Freisleben, B., Hornung, G., Klein, A., Knodt, M., Lorenz, I., Mühlhäuser, M., Pelz, P., Rudolph-Cleff, A., Steinmetz, R., Steinke, F., v. Stryk, O,: EmergencCITY: A Paradigm Shift towards Resilient Digital Cities. World Congress on Resilience, Reliability and Asset Management: (2019) S. 136 - 39. https: / / www.sim.informatik.tu-darmstadt.de/ publ/ download/ 2019_emergenCITY_WCRRAM.pdf, abgerufen am 15.12.2022 [3] Lamers, C.: Stabsarbeit im Bevölkerungsschutz. Historie, Analyse und Vorschläge zur Optimierung. Edewecht: S+K Verlagsgesellschaft, 2021. [4] Knodt, M., Platzer, E.: Lessons Learned: Koordination im Katastrophenmanagement. Policy Paper. Darmstadt, 2023. [5] Helfer-Stab Ahrtal: Wir über uns. URL: https: / / helferstab.de/ ueber-uns/ , abgerufen am: 15.12.2022. [6] FwDV 100: Feuerwehr-Dienstvorschrift 100 - Führung und Leitung im Einsatz. Arbeitskreis V der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder: 53, 1999. [7] Report Mainz (3.0.2021): https: / / www.ardmediathek. de/ video/ repor t-mainz / repor t-mainz-vom-3 -august-2021/ das-erste/ Y3JpZDovL3N3ci5kZS9hZXgvbzE1MDc2MTI, abgerufen am: 15.12.2021 [8] Maskan, O.: Hat die Landesregierung von Rheinland- Pfalz beim Hochwasser versagt? Neue Züricher Zeitung, 2021. https: / / www.nzz.ch/ international/ hat-die-landesregierung-von-rheinland-pfalz-beimhochwasser-versagt-ld.1645741, abgerufen am: 15.12.2022 [9] Rodenkirch, D.: Dreyer vertraut in Flutnacht auf Katastrophenschutz in RLP, 2022. https: / / www.swr.de/ swraktuell/ rheinland-pfalz/ dreyer-und-lewentz-alszeugen-im-untersuchungsausschuss-flutkatastrophe-100.html, abgerufen am: 15.12.2022. [10] Pfohl, T. N.: Katastrophenmanagement in Deutschland. Eine Governance-Analyse, 2014. siehe Fußnote [1] Eva Katharina Platzer, M.A. Wissenschaftliche Mitarbeiterin LOEWE-Zentrum emergenCITY TU Darmstadt Kontakt: platzer@kritis.tu-darmstadt.de Prof. Dr. Michèle Knodt Institut für Politikwissenschaft TU Darmstadt Kontakt: knodt@pg.tu-darmstadt.de AUTORINNEN