74 1 · 2023 TR ANSFORMING CITIES THEMA Krisen managen Öffentliche Verwaltungen unter ungewohnter Aufmerksamkeit Ob innere Sicherheit und Ordnung, Bildung und Kultur, im Gesundheitswesen oder im Bereich Energie: Aufgaben und Funktionen öffentlicher Verwaltungen erstrecken sich über alle gesellschaftlichen Teilsysteme. Das ist nichts Neues, vielmehr - zumindest in Deutschland - etwas Selbstverständliches, worüber vermutlich selten nachgedacht wird. Aus- Öffentliche Verwaltungen im Krisenmodus Herausforderungen durch eine Doppelrolle Krisenmanagement, öffentliche Verwaltung, Flüchtlingslage, COVID-19-Pandemie, Kritische Infrastrukturen Patricia M. Schütte, Yannic Schulte, Malte Schönefeld In den letzten Jahren sind Teile der öffentlichen Verwaltungen beim Krisenmanagement nahezu im Dauereinsatz. Dies bezieht sich auf zweierlei Felder: Zum einen ist das interne Krisenmanagement gemeint, da öffentliche Verwaltungen als Teil der Kritischen Infrastruktur ihre eigene Handlungsfähigkeit aufrechterhalten müssen; zum anderen sind sie in Krisenlagen selbst Teil des staatlichen Krisenmanagements und damit betraut, die Funktionsfähigkeit von Teilsystemen zu garantieren. Die Flüchtlingslage 2015/ 16 und die COVID-19-Pandemie haben gezeigt, wie herausfordernd diese Doppelrolle sein kann. nahmen bilden Situationen, in denen die „Mühlen der Verwaltung“ in exzeptioneller Weise gefordert, manchmal auch an ihre Grenzen gebracht werden. Dazu gehören Krisen, das heißt Zeiten und Umstände, in denen gesellschaftliche Grundstrukturen, grundlegende Werte und Normen sowie die Funktionsfähigkeit von (Teil-)Systemen bedroht und (kritische) Entscheidungen über Maßnahmen unter Zeitdruck und unsicheren Bedingungen erforderlich © Malachi Witt auf Pixabay 75 1 · 2023 TR ANSFORMING CITIES THEMA Krisen managen liche Krisenmanagement zum Erhalt der staatlichen Funktionsfähigkeit. Der folgende Abschnitt geht auf diese Doppelrolle vor dem Hintergrund zweier Forschungsprojekte ein. Doppelrolle öffentlicher Verwaltungen im Krisenmanagement (Kommunal-)Verwaltungen finden sich in kritischen Zeiten oft in einer Doppelrolle wieder. Wie im Projekt „Sicherheitskooperationen und Migration (SiKoMi)“ deutlich wurde, übernahmen sie in der Flüchtlingslage 2015/ 16 Aufgaben, wie die Registrierung und Unterbringung von Geflüchteten, und waren zentraler Ansprechpartner für die örtliche Bevölkerung (nähere Informationen unter [5]). So organisierten Verwaltungen Hilfsangebote von der lokalen Bevölkerung für Geflüchtete und hielten gleichzeitig Infoabende in der Gemeinde ab, um in der Bevölkerung für die fordernde Situation der Kommune Verständnis zu erzeugen. Zudem erhielten Kommunalverwaltungen Presseanfragen zur Situation in den Aufnahmeeinrichtungen, obwohl diese im Zuständigkeitsbereich des Landes lagen. Aber auch hiermit musste in der Krisensituation umgegangen werden. Im Sinne des staatlichen Krisenmanagements informierten Kommunalverwaltungen während der COVID-19-Pandemie über geltende Regelungen und setzen diese um und durch. Gleichzeitig waren Gesundheitsämter als Teil der Verwaltung besonders gefordert und beispielsweise für die Kontaktnachverfolgung verantwortlich. Als Kontaktpunkt für die Bevölkerung informierten Kommunalverwaltungen über die Medien und mittels Telefonangeboten über Quarantäneregelungen, Impfzentren und weitere sich permanent ändernde Umstände und Regelungen. Kommunalverwaltungen waren in diesem Sinne als Krisenmanager an der Schnittstelle direkt zu den Bürger*innen gefordert, um das staatliche Gemeinwesen aufrecht zu erhalten. In beiden Situationen waren Verwaltungen auch nach innen hin stark gefordert, um die eigene Handlungsfähigkeit im Sinne der Gewährleistung alltäglicher Funktionen aufrechtzuerhalten. Hier wird die zweite Rolle der Verwaltung ersichtlich - die der „von der Krise selbst betroffenen Organisation“. So mussten trotz der erheblichen Anstrengungen in der Rolle als Krisenmanager auch die alltäglichen Prozesse beispielsweise im Bereich der Einwohner- und Meldeangelegenheiten, des Verkehrswesens oder auch der Sozial-, Jugend- und Gesundheitsverwaltung unabhängig von der COVID-19-Pandemie oder der Versorgung von Geflüchteten aufrechterhalten werden. sind [1]. Während in Katastrophen bzw. (ausgerufenen) Katastrophenfällen die klassischen Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) den Takt angeben, das heißt, insbesondere Blaulichtorganisationen wie Polizei und Feuerwehr gefordert sind, verschiebt sich der Blick in Krisenlagen wie der COVID-19-Pandemie, der Flüchtlingslage oder der Energiekrise in Richtung betroffener Verwaltungsstrukturen, -ämter und oder -ressorts. Das lokale Krisenmanagement in Deutschland unterscheidet dabei traditionell zwischen administrativen und operativ-taktischen Krisenstäben [2]. Dem operativ-taktischen Stab, der sich aus Vertretern von BOS aus den Bereichen Zivil- und Katastrophenschutz zusammensetzt, wie zum Beispiel dem Technischen Hilfswerk (THW), den Feuerwehren, den Rettungsdiensten und der Polizei, kommt dann eine große Bedeutung und Federführung zu, wenn es zum Beispiel zu Katastrophen, polizeilichen und Großschadenslagen kommt sowie bei (mehr oder weniger) außergewöhnlichen Ereignissen, die noch zum Tagesgeschäft zählen wie etwa Präventivmaßnahmen bei Großveranstaltungen. BOS sind in der Regel erfahren im Krisenmanagement, da es bereits Teil ihrer Ausbildung ist und dies regelmäßig praktiziert wird. Sie zählen zu den etablierten Akteuren in dem Feld und sind als „Krisenmanager“ anerkannt. In Krisen - rechtlich oft weit weniger eindeutig geregelt als bei Katastrophenfällen - sind BOS definitiv wichtige Akteure. In verantwortlichen Positionen stehen allerdings die öffentlichen Verwaltungen aller Ebenen. Auf Bundes-, Länder- und Kommunalebene werden in Krisen entsprechende Koordinierungs- und Krisenstäbe hochgefahren, um gemeinsam mit allen Verwaltungsakteuren angemessene Lösungen für schwierige Situationen zu finden [3]. In den wenigen Katastrophen, die Deutschland - glücklicherweise - zu verzeichnen hatte [4], standen daher meist die BOS im Zentrum der Aufmerksamkeit. Öffentlichen Verwaltungen und insbesondere Kommunalverwaltungen wurde dabei relativ wenig Beachtung geschenkt, trotz ihrer Bedeutung im örtlichen Notfallmanagement. Krisenhafte Phänomene wie die Flüchtlingslage 2015/ 16 und die COVID- 19-Pandemie änderten das massiv und versetzten verschiedene Teile der öffentlichen Verwaltungen in eine ungewohnte Aufmerksamkeit und nahezu dauerhaft in einen Krisenmodus. Mit letzterem Begriff werden hier zwei Seiten einer Medaille betrachtet: einerseits das interne Krisenmanagement, da öffentliche Verwaltungen als Teil der Kritischen Infrastrukturen (KRITIS) ihre eigene Handlungsfähigkeit aufrechterhalten müssen; andererseits das öffent- 76 1 · 2023 TR ANSFORMING CITIES THEMA Krisen managen Zusätzlich sind durch die genannten Krisenlagen auch weitere Probleme entstanden. Im Rahmen der Flüchtlingslage 2015/ 16 wurde ersichtlich, dass Verwaltungen organisationsintern einige Problemfelder zu bearbeiten hatten. Die bürokratischen Strukturen, die die alltägliche Arbeitsweise bestimmen, waren teilweise hinderlich bei der durch die Krisenlage notwendigen schnellen Entscheidungsfindung. So wurde Kritik von anderen BOS an den Verwaltungen geübt, dass diese trotz Krise ihre Erreichbarkeiten nicht über ein „9 to 5“ hinaus ausbauten. Die Flüchtlingslage, aber auch die Corona-Pandemie erforderten das flexible Umschichten, Anwerben und Anlernen von Personal. Gerade in der Pandemiezeit kamen noch Personalengpässe durch erhöhte Krankenstände bzw. Abordnungen in krisenbearbeitende Organisationseinheiten zum Tragen. Weiterhin wurden strukturell bedingte „Organisationskrisen“ (wie beispielsweise Digitalisierungslücken) [6, 7] ersichtlich, gerade im Hinblick auf die Erfassung von zum Beispiel Corona-Erkrankten, sowie in Bezug auf den Datenaustausch zwischen den verschiedenen Behörden. Die Doppelrolle als Krisenmanager und „von der Krise selbst betroffene Organisation“ mit wichtigen Aufgaben für die gesellschaftliche Funktionsfähigkeit geht mit zentralen Herausforderungen einher, die das Forschungsteam am Fachgebiet Bevölkerungsschutz, Katastrophenhilfe und Objektsicherheit (BuK) der Bergischen Universität Wuppertal bereits im oben angesprochenen Projekt SiKoMi identifizierte. Im Forschungsprojekt „Kommunalverwaltungen im Krisenmodus (KoViK)“, das von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) bis Ende 2024 gefördert wird (nähere Informationen unter [8]), untersuchen die BuK-Forscher*innen nun unter anderem die Entwicklung der skizzierten Doppelrolle im Rahmen der COVID-19-Pandemie und suchen nach Hinweisen, inwiefern sich in den letzten Jahren etwas geändert hat, vielleicht sogar aus vergangenen Krisen wie der Flüchtlingssituation 2015/ 16 gelernt wurde. Projekt KoViK - Struktur und Verlauf Während des 36 Monate laufenden Forschungsprojekts werden verschiedene inhaltliche Schwerpunkte gesetzt, die mit entsprechenden Methoden hinterlegt sind (Bild 1). Im ersten Jahr des Projekts wurde Wert auf eine fundierte Grundlage für die weiteren Erhebungen gelegt. Zum einen wurden verschiedene Ansätze des kommunalen Krisenmanagements identifiziert. Auf dieser Grundlage können Vergleiche der Verwaltungsansätze mit den ungleich besser untersuchten Krisenmanagementkonzepten der BOS gezogen werden. In einem zweiten Schritt befassen wir uns mit einer grundlegenden Aufarbeitung unseres Schwerpunktszenarios „COVID-19-Pandemie“: Gerade in bürokratischen Organisationen wie Verwaltungen spielen offizielle Dokumente auch im Krisenmanagement eine herausragende Rolle und schaffen Realitäten. Relevante Dokumente aus der COVID-19-Pandemie wie etwa Verordnungen, Organigramme und andere, werden identifiziert und bezüglich ihres Inhalts analysiert, sodass wiederkehrende Muster ebenso erkennbar werden wie ungewöhnliche Vorgänge. Begleitet wird dies durch eine Medieninhaltsanalyse zur Berichterstattung über die Qualität und Leistungsfähigkeit des kommunalen Krisenmanagements - vornehmlich in Lokalzeitungen, Bild 1: Arbeitsplan im Forschungsprojekt KoViK. © Schütte et al. 77 1 · 2023 TR ANSFORMING CITIES THEMA Krisen managen deren Berichtsgebiet die Fallstudienkommunen umfasst. Die Kombination dieser Ergebnisse aus Dokumentenanalyse und Medienanalyse wird auf mögliche (Nicht-)Übereinstimmungen von offiziell kommunizierten und tatsächlich praktizierten Ansätzen hinweisen. Den Kern des Forschungsprojekts bilden Fallstudien in Zusammenarbeit mit Kommunen, die sich aus Gründen der Vergleichbarkeit allesamt in Nordrhein-Westfalen befinden. Im Zentrum stehen Interviews mit Vertreter*innen des kommunalen Krisenmanagements. Dabei werden Strategien im Umgang mit der pandemischen Lage, Handlungsspielräume und -begrenzungen sowie die Selbstwahrnehmung als Krisenakteur erhoben. Die Daten zur internen sowie zur externen Wahrnehmung im Hinblick auf (praktiziertes) kommunales Krisenmanagement und Krisenkommunikation ermöglichen die Identifikation dringlicher Handlungsfelder, aber auch von guten Praktiken, die sich als vorteilhaft bewiesen haben. In ihrer Gesamtschau werden die geleisteten Arbeiten eine Grundlage für die Umsetzung von konzeptionellen, technischen, organisatorischen und sozialen Optimierungspotenzialen bestehender Modelle des Krisenmanagements und der Krisenkommunikation liefern, die im finalen dritten Jahr des Forschungsprojekts von kommunalen Stakeholdern getestet und bewertet werden können, insbesondere natürlich von jenen, die das Projekt durch ihre Offenheit und Expertise unterstützt haben. Abschließend werden Transferstrategien entwickelt, um die Erkenntnisse für alle interessierten Kommunen zu öffnen, bevor das Projekt mit Ablauf des Jahres 2024 enden wird. LITERATUR [1] Rosenthal, U., Charles, M. T., t Hart, P. (Hrsg.): Coping with crises: The management of disasters, riots and terrorism. Charles C Thomas Publisher,1989. [2] Ausschuss für Feuerwehrangelegenheiten, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung (Hrsg.): Führung und Leitung im Einsatz: Führungssystem. Feuerwehr-Dienstvorschrift 100 (FwDV 100), 1999. Dr. Patricia M. Schütte Wissenschaftliche Mitarbeiterin für Forschung & Lehre, Leiterin der Forschungsgruppe Management und Organisation in der Gefahrenabwehr Bergische Universität Wuppertal Kontakt: schuette@uni-wuppertal.de Yannic Schulte, M. Sc. Sicherheitsingenieur Wissenschaftlicher Projektmitarbeiter Bergische Universität Wuppertal Kontakt: yschulte@uni-wuppertal.de Malte Schönefeld, M.A. Wissenschaftlicher Projektmitarbeiter Bergische Universität Wuppertal Kontakt: schoenefeld@uni-wuppertal.de AUTOR*INNEN [3] Bundesministerium des Innern: System des Krisenmanagements in Deutschland. Berlin, 2015. Abrufbar unter: https: / / www.bmi.bund.de/ SharedDocs/ downloads/ DE / publikationen/ themen/ bevoelke rungsschutz / krisenmanagement-in-deutschland. pdf%3F_ _blob%3DpublicationFile%26v%3D1. [4] Dombrowsky, W. R.: Gesellschaftliche Bedingungen eines adäquaten Katastrophenmanagement. In: O. Grün und A. Schenker-Wicki (Hg.): Katastrophenmanagement, Springer Gabler, Wiesbaden, (2014) S. 23 - 38. [5] SiKoMi-Projektseite: https: / / www.sikomi.uni-wuppertal.de/ de/ [6] Schütte, P. M., Schulte, Y., Schönefeld, M., Fiedrich, F. (Hrsg.): Krisenmanagement am Beispiel der Flüchtlingslage 2015/ 2016: Akteure, Zusammenarbeit und der Umgang mit Wissen. Wiesbaden: Springer VS, 2022. [7] Schulte, Y., Schönefeld, M., Schütte, P. M., Fiedrich, F.: Herausforderungen des Krisenmanagements für öffentliche Verwaltungen. In: A. Karsten und S. Voßschmidt (Hg.): Resilienz und Pandemie. Stuttgart: Verlag W. Kohlhammer, (2022) S. 130 - 137. [8] KoViK-Projektseite: https: / / www.kovik.uni-wuppertal.de All you can read Alles zusammen zum Superpreis: Die Papierausgabe in hochwertigem Druck, das ePaper zum Blättern am Bildschirm und auf dem Smartphone, dazu alle bisher erschienenen Ausgaben im elektronischen Archiv - so haben Sie Ihre Fachzeitschrift für den urbanen Wandel immer und überall griffbereit. AboPlus: Print + ePaper + Archiv www.transforming-cities.de/ magazin-abonnieren w