55 1 · 2024 TR ANSFORMING CITIES THEMA Die urbane Verkehrswende DOI: 10.24053/ TC-2024-0009 Einleitung Die Wärmewende zielt darauf, durch die Dekarbonisierung von Heizungs- und Kühlungssystemen die Energiewende voranzutreiben und das für Deutschland vereinbarte Klimaneutralitätsziel bis 2045 zu erreichen. In Deutschland entfallen mehr als 50- % des gesamten Endenergieverbrauchs auf den Wärmebereich, der für rund 40-% der energiebedingten CO 2 -Emissionen verantwortlich ist [1]. Im Vergleich zu anderen europäischen Ländern ist Deutschland Nachzügler beim Anteil erneuerbarer Energie für Wärme und Kühlung. Über 80-% des Wärmebedarfs werden derzeit mit fossilen Brennstoffen gedeckt (ebd.). Der EU-Durchschnitt liegt bei 22,9-% für den Anteil erneuerbarer Energien im Wärmebereich und nur vier Länder (Luxemburg, Belgien, die Niederlande und Irland) weisen einen geringeren Anteil als Deutschland auf [2]. Fernwärme, d.-h. thermische Wärmenetze, machen etwa 14- % des Energiemixes für Wärme in Deutschland aus (ebd.). Diese Wärmenetze können aus verschiedenen Energiequellen gespeist werden, darunter auch aus Erneuerbaren, allerdings stellen wieder fossile Brennstoffe die dominierende Energiequelle für Fernwärme in Deutschland dar (ebd.). Deutschland muss daher dringend die Wärmewende vorantreiben. Deutsche Bundesländer als Vorreiter in der kommunalen Wärmewende? Kommunale Wärmeplanung, gesetzlicher Rahmen, Multi-Level Governance System Elisa Kochskämper und Kristine Kern Im Vergleich zu anderen europäischen Ländern ist Deutschland Nachzügler beim Anteil erneuerbarer Energie für Wärme und Kühlung. Deutschland muss daher dringend die Wärmewende vorantreiben. Das Gebäudeenergiegesetz und das Wärmeplanungsgesetz haben hierfür seit Januar 2024 den gesetzlichen Rahmen geschaffen, vor allem für die kommunale Wärmeplanung. Mehrere Bundesländer haben die Kommunen bereits vorher verpflichtet, Wärmepläne zu erstellen, und können somit wegweisend für andere Bundesländer sein. 56 1 · 2024 TR ANSFORMING CITIES THEMA DOI: 10.24053/ TC-2024-0009 Kommunale Wärmewende Das Gebäudeenergiegesetz (GEG) und das Gesetz für die Wärmeplanung und zur Dekarbonisierung der Wärmenetze (Wärmeplanungsgesetz) haben seit Januar 2024 den gesetzlichen Rahmen geschaffen, vor allem für die kommunale Wärmeplanung (KWP). Denn angesichts der Schwierigkeit, Wärme über große Entfernungen zu transportieren, zeichnet ein lokaler Charakter die Wärmewende aus [3, 4]. Mehrere Bundesländer haben die Kommunen bereits vor dem GEG und der gesetzlichen Wärmeplanung verpflichtet, Wärmepläne zu erstellen, und sind somit wegweisend für andere Bundesländer. Im Folgenden betrachten wir zunächst den gesetzlichen Rahmen auf europäischer und nationaler Ebene und danach diese Pionierbestrebungen in den Bundesländern. Kommunale Wärmeplanung in der Europäischen Union und in Deutschland Energie für Heizung und Kühlung macht fast die Hälfte des gesamten Bruttoendenergieverbrauchs in der EU aus [1]. Energieeffizienz und die Integration erneuerbarer Energiequellen in die Heizung und Kühlung von Bestandsgebäuden stellen ein enormes Potenzial dar, um zum Ziel der Klimaneutralität beizutragen [5]. In Anlehnung an das Ziel des Pariser Abkommens, die globale Erwärmung auf 1,5 Grad Celsius zu begrenzen, soll in der gesamten EU Klimaneutralität bis 2050 erreicht werden. Ende 2019 hat die Europäische Kommission den Europäischen Green Deal zur Erreichung der Klimaneutralität bis 2050 veröffentlicht. Der Green Deal ist eine Rahmeninitiative, die politische Maßnahmen zur energetischen Sanierung von Gebäuden, zur Förderung des Einsatzes erneuerbarer Energien und zur Unterstützung der Modernisierung der Heizungs- und Kühlungsinfrastrukturen zusammenfasst. Mit der Verabschiedung des Klimagesetzes durch das Europäische Parlament und den Rat im Jahr 2021 und der Überarbeitung der Energieeffizienzrichtlinie (2012/ 27/ EU) im Jahr 2023 wurde dieser Masterplan in europäisches Recht umgesetzt. Dennoch fand der Wärmesektor vergleichsweise spät Beachtung auf europäischer Ebene. Vor dem Europäischen Green Deal wurden Heizung und Kühlung in Gebäuden und in der Industrie nur implizit von mehreren EU-Richtlinien, wie der Energieeffizienzrichtlinie, behandelt. Zusammen mit der Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden (2010/ 31/ EU) fördern diese Maßnahmen einen energieeffizienten und kohlenstoffarmen Gebäudebestand bis 2050. Darüber hinaus verpflichtet die Erneuerbare-Energien-Richtlinie (2018/ 2001/ EG) seit 2018 die EU-Mitgliedstaaten, den Anteil der erneuerbaren Energien und der Energierückgewinnung an ihrem Wärme- und Kältemix jährlich um 0,8-1,1-% zu erhöhen (Artikel 23). Schließlich sieht das Emissionshandelssystem (ETS), das 2005 eingeführt wurde, einen Mechanismus zur Begrenzung von Treibhausgasemissionen aus der Industrie vor. Durch eine Reform im Jahr 2023 wurde ein neues Emissionshandelssystem geschaffen, das auch Gebäude in diese Begrenzung miteinschließt (EU-ETS 2). Abgesehen von der Vorgabe von Zielen und Plänen bietet die EU-Energiepolitik den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Wärmewende großen Spielraum. Aufgrund der Komplexität und des lokalen Charakters des Wärme- und Kältesektors ist es schwieriger als auf den grenzüberschreitenden Gas- und Strommärkten, von Seiten der EU wirksame Regulierungshebel zu finden [3]. Diese Regulierungslücke erstreckt sich auch auf die subnationale und kommunale Ebene, auf die die überarbeitete Richtlinie zur Energieeffizienz abzielt, indem sie die Entwicklung lokaler Wärme- und Kältepläne für große Gemeinden mit mehr als 45.000 Einwohnern vorschreibt. Die zögerliche Haltung der EU gegenüber dem Sektor hat in den Mitgliedstaaten zu großen Unterschieden in der Wärmewende geführt. Die skandinavischen Länder nehmen eine Vorreiterrolle ein. In Dänemark beispielsweise trat bereits im Jahr 2000 ein Wärmeversorgungsgesetz in Kraft (das 2005 und 2010 überarbeitet wurde), welches den Schwerpunkt auf die Versorgung von Gebäuden durch Fernwärme legt und kommunale Wärmepläne vorschreibt. Schweden hat keine spezifischen Gesetze erlassen, sondern stützt sich auf eine strenge CO 2 -Besteuerung, die auch fossile Brennstoffe für Heizzwecke einschließt und den Übergang von Öl und Kohle zu Biomassebrennstoffen bei der Wärmeerzeugung vorantrieb [6]. Insgesamt haben die historisch-politischen Rahmenbedingungen, die dominierenden Interessengruppen und die bestehenden Marktdynamiken zu wenig substanziellen Veränderungen in den EU-Mitgliedstaaten geführt [7]. Infolgedessen benötigen die meisten EU-Mitgliedstaaten dringend eine Wärmeplanungspolitik, die Anreize zur Dekarbonisierung schafft [3]. In Deutschland wurde mit dem GEG und dem Wärmeplanungsgesetz, die beide im Januar 2024 in Kraft getreten sind, ein neuer gesetzlicher Rahmen für die Wärmewende geschaffen. Zusammen bilden die Gesetze das Kernstück der deutschen Politik für die Energiewende im Wärmesektor. Sie legen einen Zeitrahmen für die schrittweise Dekarbonisierung von individuellen und kollektiven Heizungsanlagen fest. Das Wärmeplanungsgesetz schreibt darüber hinaus kommunale Wärmepläne bis spätestens 2028 57 1 · 2024 TR ANSFORMING CITIES THEMA DOI: 10.24053/ TC-2024-0009 Kommunale Wärmewende vor (für Kommunen > 100.000 Einwohner: innen im Jahr 2026, Kommunen < 100.000 Einwohner: innen im Jahr 2028). Kleinere Kommunen (unter 10.000) können ein vereinfachtes Verfahren anwenden, worüber die Länder jeweils entscheiden. Alle Kommunen sind angehalten, Lösungen, die auf ihren individuellen Kontext zugeschnitten sind, zu entwickeln und diese räumlich aufzuzeigen. Zielvorgabe für den Anteil erneuerbarer Energien in Fernwärmesystemen sind 30- % bis 2023; 80- % bis 2040 und 100- % bis 2045. Sie sind nicht verpflichtet, Fernwärmesysteme zu bauen oder zu erweitern. Das Wärmeplanungsgesetz setzt bundesweite Standards für die Aufstellung einer kommunalen Wärmeplanung. Existierende Wärmepläne werden von diesem Bundesgesetz allerdings anerkannt und müssen erst im Rahmen der Fortschreibung an die bundesrechtlichen Regelungen angepasst werden [1]. Die Planung individueller Heizungsanlagen im Rahmen des GEG beginnt nachdem kommunale Wärmepläne erstellt wurden und die Versorgungsbereiche von Fernwärmenetzen räumlich festgehalten sind. Kommunale Wärmeplanung in den Bundesländern In den vier Flächenländern Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein ist die KWP für Städte und Gemeinden ab einer bestimmten Größe bereits gesetzlich vorgeschrieben. Von den Stadtstaaten, die in der Klimapolitik der Bundesländer häufig eine Vorreiterrolle einnehmen [8], hat bislang nur Hamburg eine Verpflichtung zur KWP eingeführt. In Berlin existiert zumindest eine Verpflichtung zur Aufstellung eines Wärmekatasters und eines Dekarbonisierungsplans für die Fernwärme. Die Bestimmungen der verpflichteten Kommunen weichen voneinander ab: In Baden-Württemberg sind 104 Städte betroffen (ca. 50-% der Bevölkerung), die bereits Ende 2023 eine KWP vorlegen mussten. In Niedersachsen betrifft die entsprechende Regelung 95 Kommunen (mehr als 50-% der Bevölkerung), die noch bis Ende 2026 Zeit haben, einen kommunalen Wärmeplan zu erarbeiten. Die Pläne müssen erstellt, veröffentlicht und regelmäßig fortgeschrieben werden. Kleinere Kommunen, in Hessen z.-B. mit weniger als 20.000 Einwohner: innen, können auf freiwilliger Basis eine KWP einführen. In den Flächenländern, in denen bereits eine Verpflichtung zur KWP besteht, wird die Aufstellung der KWP in den dazu verpflichteten Kommunen durch Konnexitätszahlungen der Länder finanziert. In Baden-Württemberg gibt es zudem ein Förderprogramm für nicht verpflichtete kleinere Kommunen (Verwaltungsvorschrift freiwillige kommunale Wärmeplanung). In Hessen können freiwillige Wärmepläne als Energiekonzept über das Hessische Energiegesetz gefördert werden. Fördermöglichkeiten bestehen zudem im Rahmen der Kommunalrichtlinie des Bundes (NKI). Unter den 16 Bundesländern nimmt Baden- Württemberg eine klare Vorreiterrolle ein. Dort wurden entsprechende Regelungen bereits 2020 eingeführt. Verpflichtet sind die kreisfreien Städte und Großen Kreisstädte. Sie mussten bis zum 31. Dezember 2023 einen kommunalen Wärmeplan als Bestandteil der KWP erstellen. Dieser ist im Internet zu veröffentlichen und muss mindestens alle sieben Jahre fortgeschrieben werden. Die Öffentlichkeit, insbesondere Interessengruppen sowie Vertreterinnen und Vertreter der Wirtschaft, sind möglichst frühzeitig und fortlaufend bei der Erstellung der kommunalen Wärmepläne zu beteiligen (§ 27 Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz Baden- Württemberg). Angestrebt wird ein klimaneutraler Gebäudebestand bis 2040. Kommunen können sich auch zu „Konvois“ zusammenschließen und einen interkommunalen Wärmeplan erstellen. In der KWP zeigen sich klare Unterschiede zwischen den Bundesländern. Zwar haben längst nicht alle westdeutschen Bundesländer entsprechende Initiativen ergriffen, aber bei den Vorreitern handelt es sich ausschließlich um westdeutsche Länder. Abgesehen von den relativ kleinen Bundesländern Rheinland-Pfalz und dem Saarland (sowie dem Stadtstaat Bremen) fehlen entsprechende Initiativen vor allem in Bayern, dem bevölkerungsmäßig zweitgrößten Bundesland. Hier beschränkt sich die KWP bislang auf freiwillige Initiativen von Vorreiterstädten. München plant zum Beispiel den Ausbau von Geothermie und von Fernwärmenetzen unter Einbeziehung der Öffentlichkeit. In Nordrhein-Westfalen war die Einführung einer verpflichtenden KWP zwar im Koalitionsvertrag vorgesehen, konnte aber vor der Verabschiedung des Bundesgesetzes nicht umgesetzt werden. Alle drei Bundesländer (Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt), in denen es keine Landesklimaschutzgesetze gibt, liegen in Ostdeutschland. Dies ist bedeutend für die KWP, da die Verpflichtung zur KWP in der Regel in den Landesklimaschutzgesetzen festgeschrieben wird. In Thüringen ist die KWP zwar nicht gesetzlich verpflichtend vorgeschrieben, sie findet im Thüringer Gesetz zum Klimaschutz und zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels aber zumindest Erwähnung. 1 Abgesehen von Berlin, wo zumindest die bereits erwähnte Verpflichtung zur Aufstellung eines Wärmekatasters und eines Dekarbonisierungsplans für die 58 1 · 2024 TR ANSFORMING CITIES THEMA DOI: 10.24053/ TC-2024-0009 Kommunale Wärmewende Fernwärme besteht, gibt es im Osten Deutschlands keine landesgesetzlichen Regelungen zur Entwicklung einer KWP. Deren Aufstellung ist daher bislang nur auf freiwilliger Basis möglich. Eine gesetzliche Verpflichtung zur Erarbeitung einer KWP ergibt sich allerdings aus dem Wärmeplanungsgesetz des Bundes, das in allen Bundesländern, die bislang keine landesgesetzlichen Verpflichtungen eingeführt haben, umgesetzt werden muss. Fazit: Stand der kommunalen Wärmeplanung Die kommunale Wärmeplanung ist durch europäische und nationale Gesetzgebung auf den Weg gebracht. Dennoch kam diese Gesetzgebung verhältnismäßig spät und einige Bundesländer haben bereits vorher die Initiative ergriffen. Baden-Württemberg nimmt hier eine Vorreiterrolle ein, da in dem Land bereits Ende 2023 die ersten kommunalen Wärmepläne veröffentlicht werden mussten - bevor das Wärmeplanungsgesetz überhaupt in Kraft getreten ist. Ähnlich wie in München haben viele Gemeinden, in denen es noch keine gesetzliche Verpflichtung seitens des jeweiligen Landes gibt, damit begonnen, auf freiwilliger Basis kommunale Wärmepläne aufzustellen. So findet KWP unter anderem in Leipzig, Dresden, Lübben, Erfurt oder auch Koblenz statt [1]. Dennoch ist die KWP durch die bisher abweichenden gesetzlichen Regelungen auf einem sehr unterschiedlichen Stand in deutschen Kommunen. Es wird sich zeigen, ob die restlichen Kommunen den Vorreitern folgen. Das Wärmeplanungsgesetz beinhaltet teilweise weniger strenge Bestimmungen als die der Vorreiter-Bundesländer. So sieht es beispielsweise im Unterschied zu den Bestimmungen in Baden-Württemberg keine Öffentlichkeitsbeteiligung vor. Das Beispiel München veranschaulicht jedoch, dass eine Kommune diesen Ansatz auch freiwillig verfolgen kann. Gleichzeitig ist München eine große, wohlhabende Stadt, die durch ihre geographische Lage Geothermie als verlässliche Energiequelle nutzen kann. Denn insbesondere die Identifizierung und Nutzung potenzieller Energiequellen ist herausfordernd für die KWP. Die enorme Rolle des lokalen Kontexts in der Wärmewende macht eine einheitliche KWP weder realistisch noch erstrebenswert. Dennoch können Vorreiterkommunen wertvolle Erkenntnisse erzielen, die je nach lokalen Gegebenheiten wegweisend für die mit KWP beginnenden Kommunen sein kann. Insgesamt ist ungefähr jede fünfte Stadt (21- %) bereits mit der Aufstellung oder Umsetzung einer Wärmeplanung befasst. Damit werden deutschlandweit bereits die Weichen für eine moderne, klimafreundliche, verlässliche und bezahlbare Wärmeversorgung gestellt [1]. LITERATUR [1] BMWSB. 2023. Kommunale Wärmeplanung. Für eine deutschlandweit zukunftsfeste und bezahlbare Wärmeversorgung. Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen. Angesehen am 12.12.2023 https: / / www.bmwsb.bund.de/ Webs/ BMWSB/ DE/ themen/ stadt-wohnen/ WPG/ WPG -no de.html [2] EUROSTAT. 2023. Heating and cooling from renewables gradually increasing. Angesehen am 12.12.2023 h t t p s : / / e c . e uro p a . e u / e uro s t a t / w e b/ p ro d u c t s e u r o s t a t n e w s / w / D D N - 2 0 2 3 0 2 0 3 -1# : ~ : t e x t = However%2C%20for%202021%2C%20gross%20consumption,2020%20to%2022.9%25%20in%202021. [3] Paardekooper, S., H. Lund, J.Z. Thellufsen, N. Bertelsen, and B.V. Mathiesen. 2022. Heat Roadmap Europe: strategic heating transition typology as a basis for policy recommendations.-Energy Efficiency,-15(5): 32. [4] Rutherford, J. und O. Coutard. 2014. Urban energy transitions: places, processes and politics of sociotechnical change. Urban studies, 51(7): 1353-1377. [5] Herreras Martínez, S.H., Harmsen, R., Menkveld, M., Faaij, A. and Kramer, G.J. 2022. Municipalities as key actors in the heat transition to decarbonise buildings: Experiences from local planning and implementation in a learning context. Energy Policy, 169: 113169. [6] IEA. 2019. Energy Policies of IEA countries. Sweden. 2019 Review. International Energy Agency (IEA). Angesehen am 09.12.2023 https: / / iea.blob.core.windows. net/ assets/ abf9ceee-2f8f-46a0-8e3b-78fb93f602b0/ Energ y_ Policies _of_ IE A _Countries _ Sweden_ 2019_ Review.pdf [7] Bertelsen, N. and B. Vad Mathiesen. 2020. EU-28 residential heat supply and consumption: Historical development and status.-Energies,-13(8): 1894. [8] Eckersley, P., Kern, K., Haupt, W. und H. Müller. 2021. The multi-level context for local climate governance in Germany: The role of the federal states. IRS Dialog No. 3/ 2021. https: / / www.econstor.eu/ handle/ 10419/ 237056 Eingangsabbildung: © iStock.com/ zhongguo 1 In Mecklenburg-Vorpommern ist zwar die Einführung eines Landesklimaschutzgesetzes geplant, ein entsprechender Entwurf wurde bislang aber noch nicht vorgelegt. Elisa Kochskämper Kommunalwissenschaftliches Institut, Universität Potsdam Forschungsgruppe Urbane Nachhaltigkeitstransformation, Leibniz Institut für Raumbezogene Sozialforschung Kontakt: elisa.kochskaemper@leibnizirs.de Kristine Kern Kommunalwissenschaftliches Institut, Universität Potsdam Forschungsgruppe Urbane Nachhaltigkeitstransformation, Leibniz Institut für Raumbezogene Sozialforschung AUTOR*INNEN