50 2 · 2024 TR ANSFORMING CITIES DOI: 10.24053/ TC-2024-0019 Polizei - Ordnungsdienst - Bürger: innen Entwicklung eines quartiersbezogenen Austausch- und Lernprogramms (EQAL) Urbane Sicherheit, Kriminalprävention, Community Policing, Vertrauen, Polizei, Kommunaler Ordnungsdienst Jacqueline Désirée Oppers, Tim Lukas & Nadine Kollek Die Sicherheitsarbeit von Polizei und kommunalen Ordnungsdiensten ist maßgeblich auf die Kooperation mit den Bürger: innen angewiesen. Die Zusammenarbeit mit der Bevölkerung erfordert hierbei ein hohes Maß an Vertrauen in die Institutionen und das staatliche Gewaltmonopol. Vor diesem Hintergrund widmet sich das Projekt EQAL dem konstruktiven Austausch von Polizei, Ordnungsdienst und Bürger: innen auf kommunaler Ebene, um gezielt und problemorientiert innovative Formate bürgernaher Sicherheitsarbeit zu implementieren und wechselseitiges Vertrauen zu fördern. Der Beitrag stellt das Projekt und erste Ergebnisse vor. Vertrauen in Sicherheits- und Ordnungsbehörden Seit dem Ende der 1980er Jahre wird bürgernahe Polizeiarbeit (Community Policing) als ein auf Prävention ausgerichtetes Schlüsselkonzept für die Verbesserung der Beziehungen zwischen Polizei und Gesellschaft angesehen, bei dem sich die polizeiliche Praxis vorrangig auf die Kooperation mit den Bürger: innen stützt [1]. Das Vertrauen in die Polizei und ihre Arbeit wird dabei als zentrale Grundlage für die Funktionsfähigkeit des demokratischen Rechtsstaates, die wahrgenommene polizeiliche Legitimität und das kooperative Verhalten der Bürger: innen verstanden [2]. 51 2 · 2024 TR ANSFORMING CITIES DOI: 10.24053/ TC-2024-0019 THEMA Offene und sichere Städte Lernprogramms zur Förderung des wechselseitigen Verständnisses von Polizei, Ordnungsdienst und Stadtgesellschaft (EQAL)“ (Bild 1) umgesetzt, das durch die Landeshauptstadt Düsseldorf und das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) im Rahmen des „Kooperationsnetzwerks - Sicher Zusammenleben (KoSiZu)“ gefördert wird. Eine Besonderheit des Projekts ist es, dass damit nicht nur das Vertrauensverhältnis zur Polizei, sondern auch zum kommunalen Ordnungsdienst in den Blick genommen wird, der in seinen alltäglichen Interaktionen mit der Bevölkerung mit ähnlichen Herausforderungen konfrontiert ist wie die Polizei. Im Rahmen des Pilotprojekts werden durch das Düsseldorfer Polizeipräsidium (Polizeiinspektion Düsseldorf-Mitte) und das Ordnungsamt (Ordnungs- und Servicedienst) im diversitätsgeprägten Stadtbezirk Oberbilk gezielt und problemorientiert innovative Formate bürgernaher Ordnungs- und Sicherheitsarbeit entwickelt und implementiert, die durch die Bergische Universität Wuppertal wissenschaftlich begleitet werden. Durch Begegnungen zwischen Polizei, Ordnungskräften und Bürger: innen in einer konfliktfreien Umgebung soll ein konstruktiver Austausch begünstigt werden, der dem Vertrauens- und Legitimitätsverlust in staatliche Sicherheits- und Ordnungsbehörden präventiv begegnet, indem Vorurteile und Barrieren abgebaut und wechselseitiges Vertrauen und Verständnis gefördert werden. Das Projektgebiet Düsseldorf-Oberbilk polarisiert vor allem durch seine kontroverse Darstellung in den Medien und der städtischen Öffentlichkeit. Während einige Teile der Stadtgesellschaft den Bezirk als ein buntes Mosaik verschiedener Milieus betrachten, sehen andere Oberbilk aufgrund seiner sozialen und ethnisch-kulturellen Vielfalt als ein Problemquartier mit erheblichen Defiziten. Geprägt durch einen überdurchschnittlichen Anteil armer und erwerbsloser Bewohner: innen sowie durch eine im stadtweiten Forschungsarbeiten belegen in diesem Kontext, dass Ordnungs- und Sicherheitsbehörden in Deutschland prinzipiell als Institutionen gelten, die in der Bevölkerung ein großes öffentliches Vertrauen genießen [3]. Neuere Studien verdeutlichen allerdings auch, dass das Vertrauen in die Polizei je nach ethnischsozialer Gruppenzugehörigkeit sehr unterschiedlich ausgeprägt sein kann. So zeigen die Ergebnisse des bundesweiten Viktimisierungssurveys, dass insbesondere jüngere Menschen und Personen mit einer Migrationsgeschichte ein signifikant eingeschränktes Vertrauen in die polizeiliche Fairness und Effektivität haben [4]. Darüber hinaus hat auch das Bekanntwerden rechtsextremer Vorfälle in einzelnen Dienst- und Chatgruppen der Polizei das Potenzial, das Vertrauen in Sicherheits- und Ordnungsbehörden insbesondere in diversitätsgeprägten Stadtteilen erheblich zu beeinträchtigen, wobei aktuelle Diskussionen um unverhältnismäßige Polizeigewalt und racial profiling diesen Eindruck zusätzlich verstärken können. Zugleich intensivieren sich auch in deutschen Städten gruppenbezogene interethnische und -religiöse Auseinandersetzungen, für deren Bearbeitung die Ordnungs- und Sicherheitsbehörden in maßgeblicher Weise auf vertrauensvolle Beziehungen zu relevanten Interessensvertretungen und auf die Kooperation mit den Bürger: innen im sozialen Nahraum von Stadtquartieren und Nachbarschaften angewiesen sind [5]. Vor diesem Hintergrund ist es beachtenswert, dass der Sozialraumorientierung in der Arbeit von Polizei und kommunalen Ordnungsdiensten hierzulande bislang nur wenig Aufmerksamkeit zugemessen wurde [6]. In den USA sind demgegenüber lokale Austausch- und Lernprogramme - sogenannte Citizens-Police-Academies - bereits seit vielen Jahren etabliert und leisten einen wertvollen Beitrag zur Verbesserung der Beziehungen zwischen Polizei und Bevölkerung. Evaluationsstudien verdeutlichen, dass mit der Einrichtung derartiger Programme nicht nur aufgeklärte Kenntnisse über die Polizei in die Öffentlichkeit vermittelt werden, sondern dass das Wissen um die Erwartungen und Bedürfnisse der Bürger: innen auch die polizeiliche Organisation sinnvoll bereichert und zu einer Erhöhung des wechselseitigen Vertrauens beitragen kann [7]. Hierzulande ist das Konzept bislang jedoch noch nicht erprobt. Entwicklung eines quartiersbezogenen Austausch- und Lernprogramms In Anlehnung an den US-amerikanischen Ansatz der Citizens-Police-Academies wird in der Landeshauptstadt Düsseldorf seit Januar 2023 das Projekt „Entwicklung eines quartiersbezogenen Austausch- und Bild 1: Das Projekt EQAL im Überblick © Oppers 52 2 · 2024 TR ANSFORMING CITIES DOI: 10.24053/ TC-2024-0019 THEMA Offene und sichere Städte Angesichts der fehlenden Erprobung des US-amerikanischen Konzepts der Citizens-Police-Academies in Deutschland und dem begrenzten wissenschaftlichen Kenntnisstand zur nachhaltigen Verbesserung des wechselseitigen Verständnisses von behördlichen Akteur: innen und der Bevölkerung durch bürgernahe Formate der Sicherheitsarbeit, erfolgte im Rahmen des Projekts zunächst eine Bestandsaufnahme. Hierzu wurden die in Düsseldorf-Oberbilk virulenten Konfliktpotenziale, Problemstellungen, Handlungsbedarfe und Ressourcen durch die wissenschaftliche Forschung identifiziert, systematisiert und für die Konzeptualisierung des Austausch- und Lernprogramms aufbereitet. Dabei wurden aus einer Workshop-Reihe mit Polizeibeamt: innen unterschiedlicher Funktionen, Mitarbeiter: innen der Verkehrsüberwachung und des Ordnungs- und Servicedienstes sowie der Stadtteilbevölkerung erste relevante und auf den Stadtteil angepasste Inhalte für das Austausch- und Lernprogramm abgeleitet. Geplant ist die Umsetzung des Programms in einer modularen Struktur, in der die einzelnen Module mit verschiedenen relevanten und didaktisierten Unterrichtsinhalten hinterlegt sind. Erste Projektergebnisse Zunächst wurden im Projekt drei Workshops im Format eines World Café durchgeführt, bei denen Vertreter: innen aus Polizei, Ordnungsamt und Stadtteilbevölkerung separat Fragestellungen zu ihrer jeweiligen Vertrauens-, Autoritäts- und Legitimitätswahrnehmung erörterten und in Fokusgruppen Vorschläge zur Verbesserung des wechselseitigen Verständnisses erarbeiteten (Bild 3 und Bild 4). Die Ergebnisse der Workshop-Reihe verdeutlichen, dass Vergleich signifikant erhöhte Migrationsprägung, wird die Diversitätsdichte Oberbilks regelmäßig als Auslöser für Konflikte und stadtgesellschaftliche Spannungen verantwortlich gemacht [8]. Darüber hinaus wird berichtet, dass Personen mit Migrationsgeschichte in Oberbilk in erhöhtem Maß zum Ziel verdachtsunabhängiger Personenkontrollen werden [9]. Zugleich erleben Mitarbeitende der Sicherheits- und Ordnungsbehörden in der Interaktion mit Teilen der Stadtteilgesellschaft vermehrt Respektlosigkeit und Widerstand [10]. Die Entwicklung und Einrichtung des quartiersbezogenen Austausch- und Lernprogramms zielt vor diesem Hintergrund darauf ab, im Stadtteil Oberbilk langfristig zum Abbau wechselseitiger Barrieren beizutragen und die Lebenswelt der Bewohner: innen ebenso zu verbessern wie die Situation der dort tätigen Beschäftigten aus Polizei und kommunalem Ordnungsdienst. Die erwartete Wirkrichtung ist zweiseitig: Zum einen soll das Verständnis für das Verhalten der jeweils anderen Akteursgruppe gefördert und zum anderen der Entstehung von religiöser Radikalisierung und politischem Extremismus vorgebeugt werden [5]. Das Austausch- und Lernprogramm bezieht sich damit auf die im Abschlussbericht der Stabsstelle „Rechtsextremistische Tendenzen in der Polizei NRW“ empfohlene örtliche Vernetzung der Polizeibehörden in ihren Quartieren und die Entwicklung von Veranstaltungsformaten zur Sensibilisierung für lokale Sozialstrukturen und Kulturen [11]. Die Entwicklung und Umsetzung des Austausch- und Lernprogramms wird über die gesamte Laufzeit des Vorhabens durch die wissenschaftliche Forschung der Bergischen Universität Wuppertal begleitet. Auf der Grundlage von Workshops, Expert: inneninterviews, teilnehmenden Beobachtungen, Evaluationsbefragungen und einer Bevölkerungsbefragung wird das Programm entwickelt, hinsichtlich seiner Wirkungen auf das Verhältnis von Polizei, kommunalem Ordnungsdienst und Bevölkerung bewertet und ein wissenschaftlicher Beitrag zur Erklärung des Vertrauens in Polizei und kommunale Ordnungsdienste in diversitätsgeprägten Stadtvierteln geleistet. Durch die enge Zusammenarbeit mit polizeilichen, kommunalen und zivilgesellschaftlichen Akteur: innen werden lokale Handlungsbedarfe identifiziert und in praxisnahe Inhalte des Austausch- und Lernprogramms übersetzt. Darüber hinaus profitiert das Projekt EQAL von einem transatlantischen Austausch mit US-amerikanischen Vertreter: innen des Boston Police Department (Bild 2) und des FBI Field Office Boston, die über langjährige Erfahrungen in der Durchführung von quartiersbezogenen Austausch- und Lernprogrammen verfügen. Bild 2: Das EQAL-Team beim transatlantischen Wissensaustausch mit dem Boston Police Department © Taiste 53 2 · 2024 TR ANSFORMING CITIES DOI: 10.24053/ TC-2024-0019 THEMA Offene und sichere Städte Verantwortlichkeiten zwischen den Sicherheits- und Ordnungsbehörden situationsabhängig changieren würden. Dieses Verhalten wurde als eine Form der Beliebigkeit beschrieben, während man doch grundsätzlich erwarte, dass sich die jeweilige Ansprechperson des geschilderten Sachverhalts verlässlich annehme. Darüber hinaus bestätigte sich die von den Beschäftigten in Polizei und Ordnungsdienst wahrgenommene Unkenntnis der behördlichen Aufgaben und Befugnisse. Das mangelnde Wissen führe in der Stadtteilgesellschaft dazu, dass die Autorität und Legitimität der behördlichen Arbeit vielfach in Frage gestellt und die Anordnung behördlicher Maßnahmen eher mit einer gewissen Reaktanz zur Kenntnis genommen würde. Alles in allem bestünde aber auch in der Oberbilker Bevölkerung der zentrale Wunsch, das wechselseitige Vertrauen neu aufzubauen. Insgesamt wurde in den Workshops deutlich, dass zentrale Handlungsfelder des (neuen) Vertrauensaufbaus in Düsseldorf-Oberbilk in der Verbesserung von Bürgernähe und Kommunikation gesehen werden. Das im Rahmen des Projekts EQAL geplante Austausch- und Lernprogramm bietet hierfür als innovatives und bürgernahes Format die Möglichkeit, durch den konstruktiven Austausch von Polizei, kommunalem Ordnungsdienst und Stadtteilbevölkerung wechselseitiges Vertrauen und Verständnis in einem konfliktfreien Umfeld aufzubauen. Die erste Bestandsaufnahme der wissenschaftlichen Begleitdie Sicherheits- und Ordnungsbehörden insbesondere das als fragil empfundene Vertrauensverhältnis zur Stadtteilbevölkerung als eine zentrale Problematik wahrnehmen. Die Polizei betont in diesem Zusammenhang, dass Bürger: innen oftmals ein höheres Vertrauen in die Stadtteil-Community als in die Polizei hätten, was dazu führe, dass sie Konflikte zunächst untereinander zu lösen versuchten, bevor sie sich an die Behörden wenden würden. Ein erhöhtes Maß an Misstrauen nehmen Polizist: innen und Mitarbeiter: innen des kommunalen Ordnungsdienstes vor allem bei denjenigen Personen mit einer Flucht- oder Migrationsgeschichte wahr, die negative Erfahrungen mit der Polizei in ihren Herkunftsländern gemacht hätten oder nur wenig Kenntnis von kommunalen Ordnungsbehörden besäßen, da vergleichbare Organisationen in ihren Herkunftsländern schlichtweg nicht existierten. Eine entscheidende Rolle für das erodierende Vertrauen spiele aus Sicht der Sicherheits- und Ordnungsbehörden die Berichterstattung über die behördliche Arbeit in den (sozialen) Medien, mit der Themen und Einsätze häufig überspitzt und ohne angemessenen Kontext dargestellt würden. Die alltägliche Arbeit von Polizei und kommunalem Ordnungsdienst in Oberbilk sei zudem durch den Umstand erschwert, dass behördliche Aufgaben und Befugnisse auf Seiten der Stadtteilbevölkerung häufig unklar oder erst gar nicht bekannt seien. Insbesondere die Arbeit des Ordnungsdienstes sei hierbei oftmals durch Konflikte geprägt, da Belehrungen angezweifelt und Bürger: innen den Mitarbeiter: innen mit negativen Einstellungen begegnen würden, die sich etwa in provokanten Sprüchen oder Rassismusvorwürfen äußerten. Sowohl die Polizei als auch der kommunale Ordnungsdienst streben jedoch den Aufbau eines positiven Vertrauensverhältnisses an, in dem sie als Ansprechstellen wahrgenommen werden, die Ängste, Sorgen und Probleme ernst nehmen. Von den Teilnehmenden der Oberbilker Stadtteilbevölkerung wurde im Rahmen der Workshop-Reihe betont, dass insbesondere persönliche Erfahrungen eine wesentliche Rolle für das Vertrauen in die Sicherheits- und Ordnungsbehörden spielen. Allgemein wurde das Vertrauensverhältnis zur Düsseldorfer Polizei und zum kommunalen Ordnungsdienst allerdings als eher belastet eingestuft, was auf häufige Personalwechsel und mangelnde Präsenz und Erreichbarkeit der Behörden im Stadtteil zurückzuführen sei. Es wurde ein Mangel an persönlichen Ansprechpersonen diagnostiziert, die für den Aufbau von Vertrauen jedoch entscheidend seien. Zudem wurde betont, dass sich Polizei und kommunaler Ordnungsdienst häufig nicht zuständig fühlten und Bild 4: Workshop mit der Stadtteilbevölkerung aus Oberbilk © Müller Bild 3: Workshop mit dem Düsseldorfer Ordnungsamt © Tackenberg