<?page no="0"?> Ekkehard Hofmann Klimarecht Grundlagen, Instrumente, Perspektiven <?page no="1"?> utb 6110 Eine Arbeitsgemeinschaft der Verlage Brill | Schöningh - Fink · Paderborn - Vandenhoeck & Ruprecht · Göttingen - Böhlau · Wien · Köln Verlag Barbara Budrich · Opladen · Toronto facultas · Wien Walter de Gruyter · Berlin · Boston Haupt Verlag · Bern Verlag Julius Klinkhardt · Bad Heilbrunn Mohr Siebeck · Tübingen Narr Francke Attempto Verlag - expert verlag · Tübingen Psychiatrie Verlag · Köln Psychosozial-Verlag · Gießen Ernst Reinhardt Verlag · München transcript Verlag · Bielefeld Verlag Eugen Ulmer · Stuttgart UVK Verlag · München Waxmann · Münster · New York wbv Publikation · Bielefeld Wochenschau Verlag · Frankfurt am Main <?page no="2"?> Prof. Dr. Ekkehard Hofmann lehrt an der Universität Trier Öffentliches Recht, insbesondere Umweltrecht. <?page no="3"?> Ekkehard Hofmann Klimarecht Grundlagen, Instrumente, Perspektiven <?page no="4"?> DOI: https: / / doi.org/ 10.36198/ 9783838561103 © UVK Verlag 2026 ‒ Ein Unternehmen der Narr Francke Attempto Verlag GmbH + Co. KG Dischingerweg 5 · D-72070 Tübingen Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikro‐ verfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Alle Informationen in diesem Buch wurden mit großer Sorgfalt erstellt. Fehler können dennoch nicht völlig ausgeschlossen werden. Weder Verlag noch Autor: innen oder Heraus‐ geber: innen übernehmen deshalb eine Gewährleistung für die Korrektheit des Inhaltes und haften nicht für fehlerhafte Angaben und deren Folgen. Diese Publikation enthält gegebenenfalls Links zu externen Inhalten Dritter, auf die weder Verlag noch Autor: innen oder Herausgeber: innen Einfluss haben. Für die Inhalte der verlinkten Seiten sind stets die jeweiligen Anbieter oder Betreibenden der Seiten verantwortlich. Internet: www.narr.de eMail: info@narr.de Einbandgestaltung: siegel konzeption | gestaltung Druck: Elanders Waiblingen GmbH utb-Nr. 6110 ISBN 978-3-8252-6110-8 (Print) ISBN 978-3-8385-6110-3 (ePDF) ISBN 978-3-8463-6110-8 (ePub) Umschlagabbildung: © Petmal ∙ iStock Autorenfoto: © privat Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http: / / dnb.dnb.de abrufbar. <?page no="5"?> 11 A. 13 B. 15 I. 16 1. 17 2. 22 II. 26 III. 28 1. 28 2. 32 IV. 35 C. 37 I. 37 1. 37 2. 37 3. 38 II. 40 1. 40 2. 42 3. 44 Inhalt Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Einleitung und Gang der Darstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage . . . . . . . . . . Die Temperatur der Erde: kosmische Entstehung, menschliche Einflüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wirkungsweise und Bedeutung: der anthropogene Treibhauseffekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Sektoren und Regionen: Ursachen des anthropogenen Klimawandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prognosen und Handlungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zielsetzungen und bisherige Erfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zielsetzungen: Begrenzung der Erderwärmung . . . . . . . . Bisherige Erfolge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zur naturwissenschaftlichen Faktenlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ziele des Klimaschutzrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Völkerrecht: Pariser Übereinkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Völkerrechtliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grundprinzipien des Völkerrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Klimavölkerrecht: von Rio nach Paris . . . . . . . . . . . . . EU-Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Klimaschutzziele der EU: European Green Deal und Europäisches Klimagesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EU-ETS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Non-ETS: die Klimaschutzverordnung (EU) 2018/ 842 (Lastenteilungsverordnung, Effort-Sharing-Regulation (ESR)) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . <?page no="6"?> 4. 47 5. 49 6. 50 III. 51 1. 51 2. 52 3. 53 4. 54 5. 55 6. 55 IV. 56 D. 59 I. 59 1. 59 2. 61 II. 62 III. 63 1. 64 2. 68 3. 70 4. 71 5. 71 IV. 72 1. 72 2. 74 3. 75 LULUCF: THG-Minderungsziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ziele der Energieeffizienzrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ziele der Richtlinie über Erneuerbare Energien (EE-Richtlinie) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nationales Recht: Verfassungsrecht und Fachrecht . . . . . . . . . Klimaschutzbeschluss des Bundesverfassungsgerichts und KSG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klimaschutzgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Landesklimaschutzgesetze NRW und BW . . . . . . . . . . . . . Ziele im Energieeffizienzgesetz: Energieverbrauchsreduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ziele im EEG 2023: Anteil der erneuerbaren Energien am Stromverbrauch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Gebäudeenergiegesetz (GEG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick: die Klimaschutzziele . . . . . . . . . Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts . . . . . . . . . . . . . . Pariser Übereinkommen: Nationally Determined Contributions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Instrumente des Übereinkommens von Paris und ihre Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick: das Pariser Übereinkommen als Instrument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Berücksichtigungsgebote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Emissionshandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Der Europäische Emissionshandel (EU-ETS 1) . . . . . . . . . Umsetzung des EU-ETS-1 in Deutschland: das TEHG . . . Die beschlossene Erweiterung auf Gebäude und Verkehr (EU-ETS 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Interimslösung: der nationale Emissionshandel (BEHG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zum EU-ETS und seiner Umsetzung in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EE-Anlagenbau: EnWG, EEG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Erneuerbare Energien als Grundpfeiler der Energiewende EE-RL und EEG: Konzeption und Erfolge . . . . . . . . . . . . . Die Beihilfeproblematik und ihre Folgen . . . . . . . . . . . . . . 6 Inhalt <?page no="7"?> 4. 77 5. 80 6. 84 7. 87 V. 89 1. 89 2. 91 3. 92 4. 93 5. 95 6. 98 VI. 99 1. 99 2. 103 3. 105 4. 106 5. 110 6. 112 7. 113 8. 115 9. 116 10. 117 11. 118 VII. 119 1. 119 2. 120 3. 122 4. 123 Beschleunigung der Genehmigungsverfahren: Notfall-VO (EU) und WindBG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Offshore-Windenergie: Ausbaukonzept und Entschädigungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Artenschutz als Hindernis des Anlagenbaus? . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zum EE-Anlagenbau . . . . . . Energieeffizienz: Geräte, Maschinen, Gebäude . . . . . . . . . . . . . Die Energieeffizienzrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Energieeffizienzgesetz (EnEfG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kraft-Wärme-Kopplung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Gebäudeenergiegesetz (GEG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ökodesign-Richtlinie: Elektrogeräte . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zur Energieeffizienz . . . . . . Verkehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Einführung: Verkehrsumweltpolitik vor den Herausforderungen der Klimakrise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Kosten der Fahrzeugnutzung als entscheidende Stellschraube . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Integration des Straßenverkehrs in den EU-ETS? . . . . . . . Die nationale Lösung: das BEHG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spezifischer CO 2 -Ausstoß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Flottengrenzwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wegekostenrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ÖPNV: Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Biokraftstoffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Elektromobilitätsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zum Verkehr . . . . . . . . . . . . Gebäude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Einführung: die Belastungssituation und Regulierungsansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Insbesondere: Regulierung der Beschaffenheit der Gebäudehülle oder Life Cycle Analysis? . . . . . . . . . . . . . . Finanzielle Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das GEG im Überblick: Neuerrichtung vs. Bestand, Wirtschaftlichkeitsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inhalt 7 <?page no="8"?> 5. 128 6. 131 VIII. 132 1. 132 2. 133 3. 137 IX. 138 E. 141 I. 141 1. 143 2. 145 3. 147 4. 148 5. 148 II. 149 III. 150 IV. 151 1. 151 2. 152 3. 154 V. 158 1. 158 2. 159 3. 160 4. 161 VI. 163 VII. 165 Kommunale Wärmeplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zu den Gebäuden . . . . . . . . Landwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Problemlage im Überblick: die ambivalente Natur der Landnutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zur Landwirtschaft . . . . . . . CCS: Carbon Capture and Storage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Planungsrecht der Energiewende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gesamtplanung: Ziele und Grundsätze der Raumordnung . . . Insbesondere: Raumplanung für EE-Anlagen . . . . . . . . . . Anpassung an geänderte Verhältnisse: Zielabweichungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Windenergie auf See . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Der Netzausbau als gestuftes Verwaltungsverfahren . . . . . . . . Die Bundesfachplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren . . . . . . . . . . . Planfeststellung als förmliches Genehmigungsverfahren Beschleunigungsgesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Naturschutzrecht als Hindernis des Anlagenbaus? . . . . . . Wind-auf-See-Gesetz: Standortsicherung für Windenergieanlagen auf Hoher See . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Flächenentwicklungsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ausschreibung und Planfeststellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwicklungen des Rechtsrahmens als Klimaschutzfrage: Veränderungen im Zeitablauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechtsfragen der Transformation: Übergangsregelungen und Schadensersatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rechtsschutz im Planungsrecht der Energiewende: insbesondere die Umweltverbandsklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zum Planungsrecht der Energiewende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Inhalt <?page no="9"?> F. 167 I. 167 1. 168 2. 170 II. 173 1. 174 2. 177 3. 188 III. 192 G. 195 I. 197 II. 198 III. 202 1. 203 2. 204 IV. 206 H. 209 I. 211 II. 211 III. 212 1. 212 2. 214 3. 215 4. 217 IV. 217 V. 220 VI. 223 227 Rechtsschutz: Climate Change Litigation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Globale Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zivilrechtliche Klimaklagen: Unterlassungs- und Schadensersatzansprüche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Öffentlich-rechtliche Klagen: der Staat in der Verantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Climate Change Litigation in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . Bundesverfassungsgericht: der Klimaschutzbeschluss vom 24. März 2021 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verwaltungsgerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zivilgerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zur Climate Change Litigation . Transformation der Energieerzeugung: Kernkraft als Antwort auf den Klimaschutz? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regelungstechnik des Atomgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entschädigungsfragen des Atomausstiegs . . . . . . . . . . . . . . . . . Zwischen- und Endlagerung als Generationenaufgabe . . . . . . Organisation des Standortauswahlverfahrens . . . . . . . . . Materielle Kriterien der Standortsuche und gestuftes Verwaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zur Transformation der Energieerzeugung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Adaptation: Anpassung an den Klimawandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pariser Abkommen und Klimaanpassung . . . . . . . . . . . . . . . . . EU-Klimagesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klimaanpassungsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planung durch Bund und Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Einbeziehung der Gemeinden? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Berücksichtigungsgebot (§-8 KAnG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . Städtebauliche Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hochwasserschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Invasive gebietsfremde Arten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Wichtigste im Überblick zur Klimaanpassung (Adaptation) Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inhalt 9 <?page no="10"?> 239 247 248 Internetquellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Abbildungsebelegverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Register . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Inhalt <?page no="11"?> Vorwort Das Recht des Klimawandels in einem knappen Lehrbuch darzustellen, verlangt nach einer Auswahl von Sachfragen, nach Zuspitzungen und Verkürzungen - eine umfassende, enzyklopädische Behandlung des Themas kann es nicht leisten. Was es aber anstrebt, ist eine über das reale Problem informierte Erläuterung des einschlägigen Rechtsrahmens. Auch wenn der anthropogene Klimawandel globale Ursachen hat und nur mit globalen Lösungen beherrscht werden kann und das Werk daher die internationale Ebene stets als erstes in den Blick nimmt, betrachtet das Buch mit Blick auf die ins Auge gefasste Leser: innenschaft vor allem das Recht der Europä‐ ischen Union und der Bundesrepublik Deutschland. Ein weiterer wichtiger Grund für diese Perspektive liegt darin, dass der Schwerpunkt der Aufmerk‐ samkeit bei der Suche nach Lösungen ganz eindeutig auf der Umsetzung der klimarechtlichen Ziele und Maßnahmen liegt und liegen muss. Es ist die Umsetzung, an der sich entscheiden wird, ob es der Menschheit noch gelingt, das Schlimmste zu verhindern. Jedes Zehntel Grad Celsius zählt, und zwar sowohl hinsichtlich der Anstrengungen, die Treibhausgasemissionen zu reduzieren und am Ende auf Null zurückzuführen (Klimaschutz, Miti‐ gation), als auch hinsichtlich der erforderlichen Maßnahmen zur Vorsorge gegen die zu erwartenden Folgen des Klimawandels, die nicht zu verhindern sind (Klimaanpassung, Adaptation). Das Buch ist entstanden aus den langjährigen Erfahrungen im Schwer‐ punktbereich „Umwelt und Infrastruktur“ am Fachbereich Rechtswissen‐ schaft der Universität Trier. Die für den Schwerpunkt zentralen Vorlesun‐ gen „Recht des Klimawandels“ und „Infrastrukturrecht“ waren und sind Ausgangspunkt und Maßstab für die vor Ihnen liegende Darstellung des Klimarechts. Ich danke dem Verlag, ganz besonders Herrn Rainer Berger, für die Initiative und Bereitschaft, das Projekt geduldig zu unterstützen - Zeit ist ein Gelingensfaktor, und das hat bei dem Thema des Klimarechts einen deutlichen Bezug zum Inhalt. Dass das Buch nun erscheinen kann, habe ich meinem Team an der Universität Trier zu verdanken. Besonderen Dank schulde ich Laura Segieth, Angelina Kohnz, Emelie Herrmann, Eric Köppinger, Annalena Feltes, Sarah Ruppenthal und Benjamin Gwiasda, die mir mit unermüdlichem Einsatz zur Seite gestanden haben. <?page no="12"?> Sollten Sie Verbesserungsvorschläge machen wollen oder uns auf Fehler hinweisen, melden Sie sich bitte (hofmann@uni-trier.de). Trier, im Dezember 2025 Ekkehard Hofmann 12 Vorwort <?page no="13"?> A. Einleitung und Gang der Darstellung Dass die Erderwärmung kein rein natürliches Phänomen ist, sondern menschliche Ursachen hat, bestreitet in der Fachwelt niemand mehr. Strate‐ gien der Abwiegelung finden sich aber in der öffentlichen Diskussion immer noch - es werde nicht so schlimm kommen, die Erde habe so etwas schon öfter erlebt, die beobachtete Erwärmung habe nichts mit der Verbrennung fossiler Brennstoffe zu tun. Um hier eine faktenbasierte Diskussion auch über die Erfolgschancen und die Funktionsweise der rechtlichen Instru‐ mente zu ermöglichen, müssen zunächst die naturwissenschaftlichen Grundlagen beleuchtet werden (→ B.). Der Abschnitt blickt auch auf die zu erwartenden weiteren Entwicklungen und die bisherigen Erfolge bei der Dekarbonisierung der Weltwirtschaft. Diese sind zu messen an den politischen wie rechtlich verbindlichen Zielen auf allen Ebenen: von der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen und dem Pariser Übereinkommen über das Europäische Klimagesetz bis hin zum Recht der Bundesrepublik Deutschland in Bund und Ländern (→ C.). Dabei sind auch Teilziele zu betrachten, die dem Hauptziel der Verringerung der THG-Emissionen dienen, etwa die Erhöhung des Anteils des Stroms aus erneuerbaren Quellen oder die Erhöhung der Energieeffizienz. Der Hauptteil des Buchs ist den Instrumenten gewidmet, mit denen die Klimaschutzziele erreicht werden sollen (→ D.). Auch insoweit gehört das erste Augenmerk dem Völkerrecht und damit der internationalen Perspek‐ tive. Die eigentlichen Schwierigkeiten liegen aber bei der Ausgestaltung, Konkretisierung und Anwendung der Instrumente - und diese zeigen sich vor allem auf europarechtlicher wie nationalstaatlicher Ebene. Die Sachthemen reichen dabei insbesondere vom Europäischen Emissionshan‐ del über den Bau von Anlagen zur Erzeugung von Strom, den Verkehrswie den Gebäudesektor und die Landwirtschaft. Das Planungsrecht der Energiewende hat sich als rechtlich besonders umstrittenes Feld erwiesen (→ E.). Auch die Rolle der Gerichte ist in den Fokus geraten (→ F.). Ein besonderes Kennzeichen des Rechtsgebiets ist die erforderliche Trans‐ formation der Energieerzeugung und -verteilung und damit der staatlich gesteuerte technologische Übergang von einer Technologie zu einer anderen - der Atomausstieg ist dafür das beste Beispiel (→ G.). Das Buch schließt mit Grundzügen der Klimaanpassung (→-H.). <?page no="15"?> 1 P. Hupfer und W. Kuttler, Witterung und Klima: Eine Einführung in die Meteorologie und Klimatologie, 2006; C.-D. Schönwiese, Klimatologie, 2024, S. 11 mwN (Parmenides von Elea und Hippokrates). 2 C.-D. Schönwiese, Klimatologie, 2024, S.-11. 3 C.-D. Schönwiese, Klimatologie, 2024, S.-56. 4 C.-D. Schönwiese, Klimatologie, 2024, S.-53. B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage In der Antike beschrieb das Wort „Klima“ (griechisch κλίμα) die „Neigung“ der Sonneneinstrahlung abhängig von dem Winkel, in dem die Sonnenstrah‐ len auf die Erdoberfläche treffen. 1 Damals war eine statische, maßgeblich vom Zenitstand der Sonne abhängige Differenzierung zwischen drei ver‐ schiedenen Klimazonen vorherrschend, die von den Erkenntnissen der modernen Klimatologie überholt worden ist. 2 Für das Klima existiert heut‐ zutage keine einheitliche Definition in den Naturwissenschaften. Es lässt sich aber festhalten, dass im Zusammenhang der globalen Erderwärmung zunächst das terrestrische Klima die globale statistische Beschreibung der relevanten Klimaelemente meint (a), die für eine nicht zu kleine zeitliche Größenordnung (b) die Gegebenheiten und Variationen der Erdatmosphäre (c)-hinreichend ausführlich charakterisiert. 3 Allein eine Beschreibung des aktuellen Zustands „des Klimas“ genügt jedoch nicht, blickt man auf die Brisanz der Entwicklung in den vergangenen Jahrzehnten, und darauf, was in den nächsten zu erwarten ist. Im Zentrum steht nicht allein die möglichst akkurate Sammlung von Daten zur Analyse, sondern die Erklärung der Entstehung der beobachteten Phänomene und ihrer Veränderungen über längere Zeiträume. Klimaforschung muss daher nicht nur erklären, wie unsere Atmosphäre entstanden ist, sondern auch, welche physikochemischen Prozesse ihr zu Grunde liegen und welche internen wie externen Einflussfaktoren existieren. So sollte die Betrachtung „des Klimas“ neben der Atmosphäre auch die Ozeane, die Hydrosphäre, die Kryosphäre, die Geosphäre und die Biosphäre als Klimasystem einschlie‐ ßen. 4 Die heutige Zusammensetzung der Atmosphäre ist das Ergebnis erdge‐ schichtlicher Entwicklungen, die von im Universum vermutlich einzigarti‐ gen Bedingungen abhängig waren und sind. Die Atmosphäre besteht heute <?page no="16"?> 5 C.-D. Schönwiese, Klimatologie, 2024, S.-32. 6 S. Brönnimann, Klimatologie, 2024, S.-13. zu 78 % aus Stickstoff (N 2 ), zu 21 % aus Sauerstoff (O 2 ), zu 0,9 % aus Argon (Ar) und zu 0,04 % aus Kohlendioxid (CO 2 ). Unmittelbar nach Entstehung der Erde vor 4,6 Milliarden Jahren hatte sich eine Uratmosphäre gebildet, deren leichtere Bestandteile wie Wasserstoff und Helium wegen der geringen Größe und dem geringeren Gravitationsfeld der Erde im Laufe von ungefähr 600 Millionen Jahren in den Weltraum entwichen sind. Noch viel wichtiger als das Gravitationsfeld (und die Stärke der Gravitation) war aber der optimale Abstand der Sonne zur Erde. I. Die Temperatur der Erde: kosmische Entstehung, menschliche Einflüsse Während die Venus mit einem Abstand zur Sonne von 108,2 Millionen Kilo‐ metern eine Durchschnittsoberflächentemperatur von 465 Grad Celsius und der Mars mit einem Abstand zur Sonne von 227,9 Millionen Kilometern eine Durchschnittstemperatur von -50 Grad Celsius hat, beträgt die Entfernung der Erde 149,6 Millionen Kilometer. Die Erde hat (heute) eine Durchschnitts‐ temperatur von 14,5 Grad Celsius, was die Existenz von Wasser (H 2 O) in flüssiger Form erlaubt. Wasser in diesem Aggregatzustand ist - soweit wir wissen - eine notwendige Voraussetzung für die Entwicklung von Leben. In der Uratmosphäre aber war die Durchschnittstemperatur 33 Grad Celsius kühler, also rund -20 Grad Celsius. H 2 O in Eisform konnte unter bestimmten Bedingungen schmelzen und sogar kondensieren, so dass sich ab 3,2 Milliarden Jahren in den Beckenlagen der Erdoberfläche die Ozeane bildeten. 5 Die Ozeane banden die Gase, insbesondere auch Kohlendioxid, so dass dessen Anteil in der Atmosphäre allmählich im Laufe von Millionen Jahren sank. Mit der Entstehung von Leben in den Ozeanen und an Land bildeten sich organische Substanzen und Sauerstoff. Weitere Prozesse ein‐ schließlich der Auswirkungen der UV-Strahlung, des Vulkanismus und des natürlichen Treibhauseffekts führten dann zur eingangs genannten heu‐ tigen Zusammensetzung der Atmosphäre und zur heutigen Durchschnitts‐ temperatur von 14,5 Grad Celsius. 6 Von zentraler Bedeutung hierfür ist der natürliche Treibhauseffekt. Seine Entdeckung geht auf die Erkenntnisse einer ganzen Reihe von Klima‐ 16 B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage <?page no="17"?> 7 S. Brönnimann, Klimatologie, 2018, S. 85 f.; C.-D. Schönwiese, Klimatologie, 2024, S. 33, 116 ff.; 346 ff. 8 C.-D. Schönwiese, Klimatologie, 2024, S.-32. 9 C.-D. Schönwiese, Klimatologie, 2024, S.-280 ff. - Klimageschichte. 10 C.-D. Schönwiese, Klimatologie, 2024, S.-282. 11 Nachweise bei C.-D. Schönwiese, Klimatologie, 2024, S. 346; E.-N. Foote, The American Journal of Science and Arts, 1856, S. 383; J. Tyndall, Philosophical Magazine and Journal of Science, 1861, S. 169-194, S. 273-285; Arrhenius, Philosophical Magazine, 1896, S.-237-276; J.-B.-J. Fourier, Théorie analytique de la chaleur, Paris, 1822, S.-iij. wissenschaftler: innen zurück und bezeichnet die Wirkung verschiedener Gase in der Atmosphäre. Die Gase lassen (kurzwellige) Sonnenstrahlen zum einen ungehindert bis auf die Erdoberfläche passieren, was zu einer Erwär‐ mung der Oberfläche führt. Zum anderen blockieren die Gase die reflektierte terrestrische (langwellige) Wärmestrahlung auf ihrem Weg zurück ins Weltall. 7 Diese Gase sind auf der Erde vor allem H 2 O und CO 2 . Dadurch ergibt sich eine Nettoerwärmung, die zur genannten Durchschnittstemperatur führt, die die Existenz von H 2 O in allen drei Aggregatzuständen zulässt. Nur H 2 O in flüssiger Form - Wasser - erlaubt die Entwicklung von pflanzlichem und tierischem Leben. Der so vor rund 400 Millionen Jahren entstandene klimatische Zustand mit einem hohen Sauerstoffanteil 8 ist natürlichen Schwankungen unterwor‐ fen, der sich in Grenzen auch heute noch rekonstruieren lässt. 9 Dabei kann man bei Klimaveränderungen je nach Ursache und Zeithorizont unterschei‐ den zwischen Erscheinungsformen wie Trend, Sprung, Wende oder Schwan‐ kung. 10 Im Zusammenhang mit dem Klimarecht ist allein die Schwankung von Bedeutung. Lange war selbst in der modernen Klimatologie umstritten, ob der schon seit Jahrzehnten beobachtete Anstieg der Temperaturen auf der Erde auf natürliche Phänomene zurückzuführen sei, oder ob anthropogene Ursachen die eigentlichen Treiber hinter der Erderwärmung darstellen. 1. Wirkungsweise und Bedeutung: der anthropogene Treibhauseffekt Erste Hinweise auf anthropogene Einflüsse auf das Klima hatten bereits die Arbeiten von Fourier, Eunice Foote, Tyndall und Arrhenius gegeben. 11 Der im Auftrag des Club of Rome 1972 erarbeitete Bericht über die Grenzen des Wachstums enthielt schon ziemlich deutliche Warnungen über I. Die Temperatur der Erde: kosmische Entstehung, menschliche Einflüsse 17 <?page no="18"?> 12 D. Meadows/ D. Meadows/ J. Randers/ W. Behrens, Limits to Growth, 1972, S. 186; Meadows et al.: Die Grenzen des Wachstaums, 1972, S.-175. 13 IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S. 4 f., F SPM. 3, S. 11.; N. Schmidt-Ahrendts/ V. Schneider, NJW 2022, S. 3456-3536; J. Cook/ N. Oreskes/ P. Doran/ u.-a., Environmental Research Letters, Band-11, Nr.-4, 2016, S.-48002 ff. 14 S.-Brönnimann, Klimatologie, 2018, S. 292; C.-D. Schönwiese, 2024, S. 351 ff.; IPCC, AR5 Climate Change 2013, S.-13 ff. 15 S. Brönnimann, Klimatologie, 2024, S.-306 ff. 16 M. Saunois/ A. Stavert/ B. Poulter/ u.-a., Earth System Science Data 2020, S.-1561-1623. 17 IPCC, Climate Change 2013: The Physical Science Basis, 2013. 18 Vgl. auch K. Schüppel, Klimawandel, 2020, S.-12. die Zunahme der Kohlendioxid-Konzentration in der Atmosphäre. 12 Es hat also Jahrzehnte, wenn nicht Jahrhunderte gedauert, bis sich die Erkennt‐ nis durchgesetzt hat, dass die Zunahme der Erderwärmung alarmierend und auf menschliche Handlungen zurückzuführen ist. Mittlerweile ist in der Klimawissenschaft aber breiter Konsens, dass für die Zunahme der Temperatur global der gestiegene Anteil von Treibhausgasen (kurz: THG) wie Kohlendioxid, Methan und Lachgas verantwortlich ist. 13 Keine andere Erklärung ist mit den Erkenntnissen über das globale Klima in Erdgeschichte und den vergangenen Jahrhunderten so konsistent mit der Zunahme der globalen Durchschnittstemperatur in den vergangenen Jahrzehnten wie diese. Der Anstieg der genannten Gase geht auf menschliche Aktivitäten zurück, vor allem auf die Verbrennung fossiler Treibstoffe wie Erdöl und Erdgas, aber auch durch die intensive Landwirtschaft, die erhebliche Methan- und Lachgas-Emissionen mit sich bringt. 14 Zum Teil sind diese Gase deutlich klimawirksamer als Kohlendioxid. 15 Eine Tonne Methan hat dieselbe Treibhausgaswirkung wie 28 Tonnen Kohlendioxid. 16 Lachgas (Distickstoffoxid, N 2 O) ist 265mal so klimawirksam wie Kohlendioxid. 17 Zur Erhöhung der Vergleichbarkeit hat es sich eingebürgert, in CO 2 -Äquivalen‐ ten zu rechnen. Dennoch ist Kohlendioxid von seinen Wirkungen her immer noch das bedeutendste Treibhausgas (→-Abbildung 1). 18 18 B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage <?page no="19"?> 19 A. Metya/ A. Datye/ S. Chakraborty/ Y. Tiwari/ u. a., Nature Scientific Reports 2021, S. 2931. Abbildung 1: Treibhausgasemissionen 1850-2023 | Beleg 1 Die seit vorindustrieller Zeit rasant steigende CO 2 -Konzentration von 280 ppm im Jahre 1880 auf über 410 ppm im Jahre 2021 19 droht sich fortzu‐ setzen und wird das Weltklima in diesem und den folgenden Jahrhunderten entscheidend prägen (→-Abbildung 2). I. Die Temperatur der Erde: kosmische Entstehung, menschliche Einflüsse 19 <?page no="20"?> Abbildung 2: Anstieg Treibhausgasemissionen seit 1850 | Beleg 2 Abbildung 3: Globale Oberflächentemperatur im Vergleich | Beleg 3 20 B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage <?page no="21"?> 20 S. Brönnimann, Klimatologie, 2018, S. 307 ff.; IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S.-48, Abb. a); IPCC, Global Warming of 1.5 °C, 2019, S.-55, 1.1.2. 21 Schätzwert im Sinne eines „best estimate“ im Vergleich von 1850-1900 und 2011 bis 2020, IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S.-42. Der in → Abbildung 3 dargestellte Anstieg der Temperaturen in den letzten 170 Jahren wird, ginge er ungebremst weiter, zu erheblichen und ganz überwiegend nachteiligen Änderungen des Wettergeschehens führen, insbesondere: 20 • zur Zunahme von Niederschlägen in den inneren Tropen, • zur Abnahme von Niederschlägen in den äußeren Tropen, den Subtropen und im Mittelmeerraum als Dürreereignisse, • zum Rückgang des Meereises und damit zum Anstieg des Mee‐ resspiegels (Bedrohung küstennaher Länder und Siedlungen), • zur Zunahme von Extremwettereignissen wie Stürmen und Hochwasser, die Gefährdung der Trinkwasserversorgung wegen der Gletscherschmelze und die Erhöhung der Wahrscheinlichkeit und Intensität von Waldbränden, • zur Versauerung der Meere und damit zur Bedrohung der Welt‐ ernährung. Diese Veränderungen sind bereits jetzt - bei einer, gegenüber vorindustri‐ eller Zeit um 1,07 Grad Celsius erhöhten Durchschnittstemperatur 21 - in Ansätzen zu beobachten. Man denke nur an die Überschwemmungen im Ahrtal 2021 oder in Griechenland 2023. In welchem Umfang, mit welcher Wahrscheinlichkeit, bei welcher Erderwärmung, sich die genannten Folgen verschärfen werden, ist Gegenstand einer intensiven Diskussion um ver‐ schiedene Szenarien, auf die nachstehend noch eingegangen wird (→-B.-II. Prognosen und Handlungsansätze). Gesicherte Erkenntnis ist jedoch, dies sei vorgreiflich gesagt, dass der Zusammenhang zwischen THG-Konzent‐ ration und Anstieg der Atmosphärentemperaturen weitestgehend linear erfolgt. Die Begrenzung des Temperaturanstieges um 1,5 Grad Celsius oder höchstens 2 Grad Celsius wird jedoch schwieriger, je später durchgreifend wirksame Maßnahmen ergriffen werden (→ Abbildung 8). Folglich kommt es hierfür auf eine schnelle Senkung der THG-Emissionen in globalem Maßstab an. I. Die Temperatur der Erde: kosmische Entstehung, menschliche Einflüsse 21 <?page no="22"?> 22 Einen Überblick über die THG-Emissionen in der EU gibt auch das UBA, Umweltbundes‐ amt, Treibhausgas-Emissionen in der Europäischen Union, 8.10.2025, https: / / www.um weltbundesamt.de/ daten/ klima/ treibhausgas-emissionen-in-der-europaeischen-union (14.11.2025). 2. Die Sektoren und Regionen: Ursachen des anthropogenen Klimawandels Angesichts dieser besorgniserregenden Ausgangslage ist die Analyse der Entstehungsprozesse von Treibhausgasen von fundamentaler Bedeutung. Zentraler Treiber der „Produktion“ von Treibhausgasen ist das moderne Leben von uns Menschen (das Anthropozän). Darin eingeschlossen ist die Verbrennung von fossilen Treibstoffen wie Erdgas, Erdöl und anderen koh‐ lenstoffhaltigen Substanzen und Gemischen. Verbrennungsprozesse werden in verschiedenen Sektoren zur Erzeugung von Wärme im Zusammenhang mit Industrieprozessen, von Elektrizität, für die Heizung von Gebäuden, aber auch als Treibstoff im Transportwesen eingesetzt - sei es zu Land, zu Wasser oder in der Luft. 22 In der Landwirtschaft wird zwar auch Dieseltreibstoff für den Betrieb von Traktoren und Heizöl zum Beheizen von Gebäuden verwendet. Die spezifische Eigenheit in den landwirtschaftlichen Tätigkeiten in Bezug auf Treibhausgase liegt aber vor allem in der Viehhaltung (Methan) und im Düngemitteleinsatz. Dabei lassen Verdauungsvorgänge von Rindern zum Beispiel Methan entstehen, und die Düngemittel setzen Stickoxide frei. Beide sind hochwirksame Treibhausgase. Die prozentuale Verteilung der THG auf die unterschiedlichen Sektoren stellt →-Abbildung 4 dar. 22 B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage <?page no="23"?> Abbildung 4: Globale Treibhausgasemissionen nach Sektoren | Beleg 4 Blickt man auf die regionale Verteilung der Verursachung der Treibhaus‐ gase, so lässt sich erkennen, dass aktuell die westlichen Industriestaaten für den größten Teil der Treibhausgasemissionen verantwortlich sind, dicht gefolgt von China und Indien. Diese historisch gewachsene Verteilung der Länder als Emittenten würde sich nicht ändern, selbst wenn man die historischen Emissionen ausblenden würde, die sich noch immer in der Atmosphäre befinden. Dieser Befund ist von doppelter Bedeutung: Er unter‐ streicht, dass relevante Fortschritte bei der Reduktion von Treibhausgasen nur global, also unter Einbeziehung großer Emittenten wie den USA, China und Indien erreicht werden können. Darüber hinaus weist er darauf hin, dass die Verantwortung für die Lösung des Problems bei allen Emittenten liegt, besonders aber bei den Ländern, auf die der Großteil der Emissionen auch I. Die Temperatur der Erde: kosmische Entstehung, menschliche Einflüsse 23 <?page no="24"?> 23 IPCC: Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S.-45, Abb. a). 24 IPCC: Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S.-45, Abb. b). historisch aufsummiert zurückgeht, 23 also beim industrialisierten Westen. Die Pro-Kopf-Betrachtung ergibt dasselbe Bild. 24 Beide Zusammenhänge treffen im vorhandenen rechtlichen Rahmen für den Klimaschutz und im Streit über seine Fortentwicklung notwendigerweise aufeinander. Abbildung 5: Kumulierte anthropogene Netto-CO 2 -Emissionen pro Region (1850-2019) | Beleg 5 24 B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage <?page no="25"?> Abbildung 6: Treibhausgasemissionen im Vergleich (EU, UK, US, CN) | Beleg 6 Die gegenwärtige Lage lässt sich mit den vorstehenden Ausführungen grob folgendermaßen zusammenfassen: Wissen | Gäbe es den natürlichen Treibhauseffekt nicht, hätte die Erde kein Klima, mit dem Leben möglich wäre. Durch außergewöhn‐ liche kosmische Zufälle - das richtige Maß an Schwerkraft und der Abstand zur Sonne - konnte sich eine Atmosphäre entwickeln, in der es H 2 O in flüssiger Form geben kann, was eine Voraussetzung für die Entwicklung von pflanzlichem und tierischem Leben ist. Sorgen bereitet I. Die Temperatur der Erde: kosmische Entstehung, menschliche Einflüsse 25 <?page no="26"?> 25 Copernicus, January 2025 was the warmest on record globally, despite an emerging La Niña, 6.2.2025, https: / / climate.copernicus.eu/ copernicus-january-2025-was-warmest-r ecord-globally-despite-emerging-la-nina (12.12.2025). 26 T. Lenton/ D. Armstrong McKay/ S. Loriani/ J. Abrams/ J. Donges/ u. a., The Global Tipping Points Report 2023, 2023. hingegen der anthropogene Treibhauseffekt, der auf menschliche Handlungen seit der industriellen Revolution im 19. Jahrhundert zurückgeht und das Klima auf der Erde schon nachhaltig und nachteilig beeinflusst hat. Der Januar 2025 war laut Copernicus der weltweit wärmste seit Beginn der Wetteraufzeichnungen. 25 Wie sich dies in Zukunft entwickelt, hängt von den Maßnahmen ab, die die Menschheit ergreift, um die Erzeugung weiterer Treibhausgase zu reduzieren. II. Prognosen und Handlungsansätze Das International Panel on Climate Change (IPCC) modelliert und er‐ rechnet in ihren jährlichen Berichten verschiedene Szenarien von möglichen Klimaentwicklungen basierend auf den bereits ergriffenen Maßnahmen und den möglichen Maßnahmen, die die Länder noch ergreifen könnten. Nimmt man die international bereits ergriffenen Maßnahmen zum Maßstab und schriebe sie unverändert fort, so würde ein weiteres Ansteigen der THG-Emissionen verhindert, aber keine Reduzierung erreicht. Auf dieser Grundlage lässt sich eine Zunahme der globalen Durchschnittstempera‐ turen von 2,2 bis 3,5 Grad Celsius bis zum Jahr 2100 errechnen, was höchstwahrscheinlich mit katastrophalen Klimaänderungen einhergehen würde. Erforderlich ist zur Eindämmung eines solchen Szenarios die Redu‐ zierung der Erderwärmung um nicht mehr als 2 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau, besser noch um nicht mehr als 1,5 Grad Celsius. Das aber verlangt radikale und rasch wirksame Schritte zur Reduzierung der THG-Emissionen (→-Abbildung 7). Das gilt auch und besonders deshalb, weil die Erderwärmung aller Voraus‐ sicht nach auf Kipppunkte stoßen wird, die die Folgen des Klimawandels drastisch verschärfen können und dabei zum Teil irreversibel sein dürften. Wie dem Global Tipping Points Report (2023) zu entnehmen ist, 26 sind insgesamt 25 verschiedene Kipppunkte zu erkennen, die die Dringlichkeit THG-reduzierender Maßnahmen unterstreichen. 26 B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage <?page no="27"?> 27 T. Lenton/ D. Armstrong McKay/ S. Loriani/ J. Abrams/ J. Donges/ u. a., The Global Tipping Points Report 2023, 2023. Diese schließt den Zusammenbruch der Eisdecke in Grönland über das Verschwinden von Permafrostböden genauso ein wie die Zerstörung der Korallenriffe. 27 Abbildung 7: Begrenzung der Erwärmung | Beleg 7 Für die Vermeidung derartiger Entwicklungen muss die Reduzierung der THG-Emissionen auf das sogenannte „Netto-Null“ erreicht werden. Das Netto-Null beinhaltet den vollständigen Ausgleich der THG-Emissionen durch Entnahme von Treibhausgasen aus der Atmosphäre. Um dieses Ziel zu erreichen, ist im Hinblick auf mögliche Handlungsansätze eine genauere Be‐ trachtung der hierfür in Blick zu nehmenden Sektoren hilfreich. Der größte Anteil an THG-Emissionen entsteht im Energiesektor mit rund 73-% aller Treibhausgasemissionen, der im Wesentlichen den Energieverbrauch in der Industrie, im Verkehr und in der Gebäudeheizung einschließt (→ Abbildung 4). Der Landwirtschaftsbereich ist für weitere 18,4 % verantwortlich. Der verbleibende Rest von rund 8 % verteilt sich auf Produktionsprozesse in der Industrie bei der Herstellung von Chemikalien und Zement sowie auf die Abfallentsorgung an Land wie Abwasser. II. Prognosen und Handlungsansätze 27 <?page no="28"?> 28 Vgl. H. Schmidt/ V. Eyring/ M. Latif/ J. Marotzke/ D. Rechid/ R. Sausen, in: Brasseur, Jacob, Schuck-Zöller, Klimawandel in Deutschland, 2023, S.-8 ff. Damit wird deutlich, dass die erforderliche Rückführung der THG-Emis‐ sionen auf ein Netto-Null eine Querschnittsaufgabe darstellt, die sich über vielfältigste Regelungsbereiche (Sektoren) erstreckt und die nur in globaler Kooperation zu bewältigen ist. 28 III. Zielsetzungen und bisherige Erfolge 1. Zielsetzungen: Begrenzung der Erderwärmung Die Forderung nach rascher Rückführung der THG-Emissionen auf ein Netto-Null ergibt sich aus den Erkenntnissen der Klimaforschung. Die durchschnittliche Temperatur der Atmosphäre hängt von der in der Atmo‐ sphäre vorfindlichen Menge an Kohlendioxid und den anderen Treibhaus‐ gasen ab. Will man die Erderwärmung auf nicht mehr als 1,5 Grad Celsius über dem vorindustriellen Mittel begrenzen, so dürfen sich nicht mehr als 600 Gt Kohlendioxid-Äquivalente in der Atmosphäre befinden, für 2 Grad Celsius nicht mehr als 800 Gt. Wie → Abbildung 8 anschaulich darstellt, ist die Menge an Treibhausgasen, in der Grafik als die Fläche unter den verschiedenen Verlaufskurven zu erkennen, bei jedem Szenario der Rückführung auf Null gleich groß - entweder 600 Gt oder 800 Gt. Was sie auch zeigt, ist, dass jedes Jahr, mit dem später mit durchgreifenden Maßnahmen begonnen wird, die Kurve der Rückführung steiler werden lässt, um das Limit nicht zu reißen. Je steiler aber die Kurve sein muss, desto schwieriger (und unwahrscheinlicher) wird es, entsprechend drastische Reduzierungsmaßnahmen umzusetzen. Oder anders ausgedrückt: Je später mit der Reduzierung begonnen wird, desto weniger Zeit steht zur Verfügung, um Netto-Null zu erreichen. 28 B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage <?page no="29"?> historische Emissionen* 600 Gigatonnen CO 2 -Budget 2016 Peak (beste) 2020 2025 800 Gigatonnen CO 2 -Budget 2020 Peak 50 40 30 20 10 01990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2016 2020 2025 CO 2 -Emissonen (Gigatonnen pro Jahr) Globale Emissionen sind weiter gestiegen, sodass es nun nur wenig Zeit zur Transformation gibt, in der das Budget eingehalten werden kann. Je später die durchgreifende Reduzierung der globalen CO2- Emissionen beginnt, desto schneller muss sie erfolgen, wenn man die Klimaziele des Pariser Abkommens erreichen will. Daten des „The Global Carbon Project“, „Global Carbon Budget 2024“. Abbildung 8: Carbon Crunch | Beleg 8 Dieser als Carbon Crunch bezeichnete Zusammenhang besteht nur, weil es Konsens in der internationalen Klimawissenschaft ist, dass eine Erderwär‐ mung von mehr als 1,5 Grad Celsius oder gar 2 Grad Celsius katastrophale Auswirkungen auf das globale Klima hätte. Diese Einschätzung beruht zum einen darauf, dass sich natürliche Schwankungen aus der Erdgeschichte rekonstruieren lassen - von Heißzeiten und Kälteperioden -, welche aber nie über eine Abweichung von mehr als 2 Grad Celsius hinausgingen. Abbildung 9: Kohlendioxidgehalt im zeitlichen Verlauf | Beleg 9 III. Zielsetzungen und bisherige Erfolge 29 <?page no="30"?> 29 T. Lenton/ D. Armstrong McKay/ S. Loriani/ J. Abrams/ J. Donges/ u. a., The Global Tipping Points Report 2023, 2023, S.-10; UBA, Kipp-Punkte im Klimasystem, S.-4. 30 W. Steffen et al., Science 2015, S. 736 ff.; K. Richardson/ W. Steffen et al., SCIENCE ADVANCES, 2023. So lässt sich vermuten, dass sich das Weltklima bei Variationen unterhalb eines Betrags von 2 Grad Celsius auch wieder natürlicherweise dem Mittel nähern kann. Zum anderen sind mittlerweile Modelle entwickelt worden, die die physikochemischen Zusammenhänge des Klimas so gut abbilden, dass die Entwicklung der vergangenen hundert Jahre nachvollzogen und erklärt werden kann, und die Prognosen über die weitere Entwicklung der Erderwärmung gestatten. Die Voraussagen beziehen sich mittlerweile auch auf die Kipppunkte für das Klima, die irreversible Veränderungen mit sich bringen und die Erderwärmung drastisch verschärfen können. 29 Wissen | Der jeweiligen Erderwärmung korrespondieren dann Kon‐ sequenzen für die Wahrscheinlichkeit erheblicher nachteiliger Folgeer‐ scheinungen: die Häufigkeit von Stürmen und Hochwasserereignissen, die zu erwartenden Dürreperioden, die Versauerung der Ozeane und das Ansteigen des Meeresspiegels. Diese klimatischen Veränderungen lassen hinsichtlich ihrer gesellschaftlichen Folgen insbesondere erwar‐ ten, dass Hungersnöte mitsamt den sie verursachenden Migrationsbe‐ wegungen wahrscheinlicher werden, dass Auseinandersetzungen auch kriegerischer Natur um natürliche Ressourcen häufiger geführt werden, und bestimmte Gegenden unbewohnbar werden. Neben diesen rein klimabezogenen Herausforderungen ist die Erde auch in anderen Hinsichten fragil und bedroht, wie die Diskussion um die pla‐ netaren Grenzen hervorgehoben hat. Der Ansatz nimmt alle natürlichen Vorgänge in den Blick, die für das menschliche Leben von Bedeutung sind, vom Klima über die Biodiversität bis zum Stickstoff- und Phosphorzyklus. 30 Sechs der zehn Bereiche der Planetary Boundaries beurteilen die Forscher: in‐ nen inzwischen als kritisch, allen voran den Klimawandel und die Rate, in der die Biodiversität vor allem in Form des Artensterbens bedroht ist. 30 B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage <?page no="31"?> 31 E. Hofmann, EurUP 3/ 2022, S. 280 ff.; E. Hofmann, NuR 2021, S. 217; J. Stock, in: Ernst/ Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger (Hrsg.), BauGB, § 214; O. Hendricksche, NVwZ 2023, S.-965. Abbildung 10: Planetare Grenzen | Beleg 10 Gerade dann, wenn es um Konflikte beim Schutz verschiedener Um‐ weltgüter geht - etwa bei der Inanspruchnahme von für den Natur‐ schutz wichtigen Flächen für Standorte von Anlagen für erneuerbarer Energien -, gilt es diesen Zusammenhang im Auge zu behalten und in einen Ausgleich zu bringen. 31 III. Zielsetzungen und bisherige Erfolge 31 <?page no="32"?> 32 IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S.-57. 2. Bisherige Erfolge Um die umrissenen Folgen des Klimawandels zu verhindern oder zumindest zu begrenzen, sind seit der Verabschiedung der Klimarahmenkonvention im Jahr 1994 von vielen Staaten Maßnahmen beschlossen und zum Teil auch umgesetzt worden. Dass die bisherigen Anstrengungen nicht genügen, um auch nur das 2-Grad-Ziel zu erreichen, ist schon erwähnt worden (s. Dar‐ stellung im AR6 über die implementierten Maßnahmen, hier → Abbildung 7). Ohne eine drastische Verschärfung der Instrumente und ihrer Umsetzung ist es sehr wahrscheinlich, dass die Erderwärmung auf 2,2 bis 3,5 Grad Celsius steigen wird. 32 Wie weit verschiedene Staaten vom Erreichen der Pariser Ziele entfernt sind, zeigt →-Abbildung 11. Abbildung 11: Climate Action Tracker | Beleg 11 32 B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage <?page no="33"?> 33 Climate Action Tracker, CAT rating methodology, https: / / climateactiontracker.org/ met hodology/ cat-rating-methodology/ (10.3.2025). 34 European Environment Agency, Climate and Energy in the EU, https: / / climate-energy.e ea.europa.eu/ topics/ climate-change-mitigation/ greenhouse-gas-emissions-inventory/ i ntro (24.3.2025). 35 European Environment Agency, Climate and Energy in the EU, https: / / climate-energy.e ea.europa.eu/ topics/ climate-change-mitigation/ greenhouse-gas-emissions-inventory/ i ntro (24.3.2025). 36 P. Akoto, Europas Offshore-Windkraftausbau gewinnt an Tempo, energate messenger, 19.1.2024, https: / / www.energate-messenger.ch/ news/ 240328/ europas-offshore-windkr aftausbau-gewinnt-an-tempo (1.2.2024); I. Matthes, EU-Rekord beim Ausbau der Wind‐ energie, neue energie, 12.1.2024, https: / / www.neueenergie.net/ artikel/ wissen/ energie/ eu-rekord-beim-ausbau-der-windenergie (22.1.2024). Wissen | Mit insufficient („ungenügend“) bezeichnet der Climate Action Tracker einen Zustand der Klimapolitik eines Landes, der substanziel‐ ler Anstrengungen bedarf, um konsistent mit dem 1,5-Grad-Ziel des Pariser Übereinkommens zu werden. 33 Die Entwicklungen in der EU verlaufen recht unterschiedlich: während Luxemburg im Jahr 2022 schon 40,76 % seiner THG-Emissionen gegenüber dem Jahr 1990 einges‐ part hatte und Rumänien 72, 55 %, sind es bei Polen lediglich 20,92 % und bei der Tschechischen Republik 37,10 %. 34 Insgesamt liegt die EU-27 bei 32,51 %. 35 Das wird vom Climate Action Tracker als „ungenügend“ bewertet. Es darf aber auch nicht verkannt werden, dass durchaus Schritte eingeleitet wurden, die in die richtige Richtung zeigen: in der EU und Großbritannien ist im Jahr 2023 der Zuwachs an installierter Leistung durch Offshore-Wind‐ energieanlagen gegenüber 2022 um 40 % gestiegen, weitere Zuwächse werden prognostiziert; 36 die Solarkapazität Chinas ist im Jahr 2023 auf 228 GW gestiegen, mehr als alle anderen Länder zusammen; die energiepo‐ litischen Ziele sind verschärft worden, wonach die Kapazitäten der erneu‐ erbaren Energien bis 2030 verdreifacht und Klimaneutralität im Jahr 2060 III. Zielsetzungen und bisherige Erfolge 33 <?page no="34"?> 37 L. Beigel, Welche Fortschritte China, die USA und andere Länder beim Klimaschutz machen, 17.12.2023, https: / / www.rnd.de/ wissen/ klimapolitik-im-fokus-china-usa-un d-andere-laender-auf-dem-weg-zum-wandel-GGCVQYAMHZEH5P6VT6PTRQYKII.ht ml (01.02.2024); Global Energy Monitor, A race to the top: China 2023, 2023, https: / / g lobalenergymonitor.org/ wp-content/ uploads/ 2023/ 06/ GEM-RTTT-China-2023-report- English-1.pdf (20.1.2024). 38 C. Kardish/ M. Duan/ Y. Tao/ L. Li/ M.Hellmich, The EU carbon border adjustment mecha‐ nism (CBAM) and China: unpacking options on policy design, potential responses, and possible impacts. In: adelphi, 2021, https: / / climatecooperation.cn/ wp-content/ uploads/ 2021/ 08/ The-EU-carbon-border-adjustment-mechanism-CBAM-and-China-5.pdf, S. 14 f. (20.3.2025). 39 Sustainable Energy in America 2025 Factbook, The Business Council for Sustainable Energy, 2023, https: / / bcse.org/ market-trends/ (20.1.2024). 40 P. Slowik/ A. Isenstadt, U.S. electric vehicle sales soar into '24. In: icct20, 26.1.2024, https: / / theicct.org/ us-ev-sales-soar-into-24-jan24/ (1.2.2024); M. Abboud, U.S. share of electric and hybrid vehicle sales reached a record in the third quarter. In: eia, 4.12.2024, https: / / www.eia.gov/ todayinenergy/ detail.php? id=63904 (9.1.2025). 41 L. Beigel, Welche Fortschritte China, die USA und andere Länder beim Klimaschutz ma‐ chen. In: RedaktionsNetzwerkDeutschland, 17.12.2023, https: / / www.rnd.de/ wissen/ kl imapolitik-im-fokus-china-usa-und-andere-laender-auf-dem-weg-zum-wandel-GGCV QYAMHZEH5P6VT6PTRQYKII.html (1.2.2024). 42 IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S.-53 f. 43 IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S.-53. erreicht werden soll; 37 China hat ein nationales Emissionshandelssystem eingeführt, das den Nukleus für ein umfassendes System bilden könnte. 38 In den USA hat der Inflation Reduction Act ein milliardenschweres Pro‐ gramm zur Förderung von Investitionen in erneuerbare Energien aufgelegt; bereits jetzt geht ein Drittel der Stromproduktion in den USA auf das Konto erneuerbarer Energien. 39 Die Anzahl der verkauften Elektroautos ist deutlich gestiegen. 40 In Deutschland steigt der Anteil der erneuerbaren Energie an der Stromerzeugung weiter und lag im Jahr 2022 bei 46,2 %. 41 Weniger erfreulich ist die Lage allerdings im Verkehrssektor und bei den Gebäuden. Global betrachtet gibt es jedoch weitere ermutigende Signale: Die spezi‐ fischen Kosten der Technologie für die Erzeugung erneuerbarer Energie sind so weit gefallen, dass sie unterhalb der Kosten für fossile Energieträger liegen und damit marktfähig geworden sind; 42 die Finanzflüsse der Mittel zur Finanzierung von Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen sind deutlich gestiegen; 43 der Rechtsrahmen für klimabezogene Maßnahmen ist erheblich ausgebaut worden, so dass sich viele Staaten verpflichtet haben, bis zur 34 B. Klimawandel - die naturwissenschaftliche Faktenlage <?page no="35"?> 44 IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S.-52; 59. 45 IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S.-53. 46 IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, 2023, S.-55. Mitte des Jahrhunderts Netto-Null Treibhausgasemissionen zu erreichen; 44 die Kohlenstoffintensität der Energieerzeugung ist geringer geworden. 45 Des Weiteren ist die Klimaanpassung in verschiedener Hinsicht voran‐ gekommen. 46 Das schließt auch die entsprechenden Planungsprozesse ein, die Entwicklung von Entscheidungsunterstützungssystemen, den besseren Schutz vor Hochwasser und die Umstellung der Landwirtschaft. In Deutsch‐ land ist hierfür das Klimaanpassungsgesetz des Bundes maßgeblich, das nachstehend noch erläutert wird (→-G. III.). IV. Das Wichtigste im Überblick zur naturwissenschaftlichen Faktenlage Die in diesem Kapitel dargestellte naturwissenschaftliche Faktenlage lässt sich kurz so zusammenfassen: Es hat zwar Jahrzehnte gedauert, bis sich die entsprechenden wissen‐ schaftlichen Erkenntnisse über die menschlichen Einflüsse auf das Weltklima auf breiter Front durchgesetzt haben. Doch spätestens mit dem Pariser Übereinkommen aus dem Jahre 2015 herrscht weltweit Einigkeit über die Notwendigkeit, die anthropogenen Treibhausgase innerhalb weniger Jahrzehnte - bis Mitte des Jahrhunderts - auf Null zurückzuführen. Der Umbau der Energieerzeugung, der Verzicht auf fossile Treibstoffe bei der Gebäudeheizung und im Verkehrsbereich erfordern jedoch global drastische Schritte, die derzeit nicht schnell genug vorankommen. Es gibt mit anderen Worten kein Erkenntnis‐ problem mehr, auch kein Zielproblem, sondern ein Umsetzungs‐ problem. Für die Umsetzung aber ist der rechtliche Rahmen von herausragender Bedeutung. Dieses Buch will die rechtlichen Ziele und ihre Umsetzung erläutern. IV. Das Wichtigste im Überblick zur naturwissenschaftlichen Faktenlage 35 <?page no="37"?> 47 So ebenfalls in aller Deutlichkeit J. Franke/ R.Verheyen, in: Koch/ Hofmann/ Reese (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, §-11 Rn.-10 a.E. 48 IGH Statut, Art. 38.; W. Durner, in: Landmann/ Rohmer (Hrsg.), Umweltrecht, 1. Um‐ weltvölkerrecht Rn. 17; A. von Ungern-Sternberg, Jura 2010, S. 841 (842); Gallner, in: Franzen/ Gallner/ Oetker (Hrsg.), EuArbRK, Richtlinie 2003/ 88/ EG, Art. 1 Rn. 31; T.-Markus, ZaöRV 2020, S.-673. C. Ziele des Klimaschutzrechts I. Völkerrecht: Pariser Übereinkommen 1. Völkerrechtliche Grundlagen Da die Erderwärmung in ihrer Entstehung und Bekämpfung ein globales Thema ist, kann es nicht verwundern, wenn auch die Lösungen nur interna‐ tional gefunden werden können. 47 Das heißt im Grundsatz, dass Vereinba‐ rungen zwischen Staaten getroffen werden (müssen), um gemeinsame Ziele und Vorgehensweisen zu verabreden. Es ist daher hilfreich, sich zunächst die Grundprinzipien des Völkerrechts vor Augen zu führen (→ C. I. 2.), bevor dann im nächsten Schritt die wesentlichen Pfeiler des Klimavölkerrechts betrachtet werden (→-C. II.). 2. Grundprinzipien des Völkerrechts Das Völkerrecht kennt verschiedene Rechtsquellen, die in Art. 38 des Statuts des Internationalen Gerichtshofs aufgeführt sind: Das Vertragsrecht, das Gewohnheitsrecht, die allgemeinen Rechts‐ grundsätze, die von zivilisierten Staaten anerkannt werden, und schließlich hilfsweise justizielle Entscheidungen sowie die Lehren höchst anerkannter Rechtswissenschaftler: innen. 48 Von den genannten dürfte das Vertragsrecht eindeutig das wirkmächtigste sein, wenngleich es keine abstrakte und kategorisch geltende Rangfolge unter den Rechtsquellen gibt. Dennoch kommt internationalen Abkommen eine zentrale Rolle zu: Vielfältige Vereinbarungen prägen das Umweltvöl‐ kerrecht, und das gilt auch für den Bereich des Klimarechts. Wesentliche Eigenheiten des Vertragsrechts gelten daher auch für internationale Abkom‐ <?page no="38"?> men zum Schutz vor der Erderwärmung: es kann niemand verpflichtet werden, mitzumachen - es herrscht Vertragsfreiheit. Sind einmal Verträge geschlossen, so fordern sie Beachtung - pacta sunt servanda. Anders aber als vielleicht im innerstaatlichen Bereich existiert keine zentrale Institution, die vertragliche Pflichten im Streitfall durchsetzt. Ob ein Gericht solche Befugnisse hat, wie weit diese reichen, ob sie im Einzelfall implementiert werden können - das hängt alles von den Einzelheiten der jeweiligen Vereinbarung und dem Willen der Vertragsparteien ab, einmal geschlossene Abkommen auch zu respektieren. Diese Schwächen des Völkerrechts lassen sich leicht als Unvollkommen‐ heiten kritisieren. Damit macht man es sich aber zu einfach. Auch wenn das Völkervertragsrecht unter erheblichen Durchsetzungsmängeln leidet, wäre die Alternative - der Verzicht auf entsprechende Regelungen - ein Zustand der Rechtlosigkeit. In einem solchen Zustand könnten sich die Stär‐ keren (Staaten) nicht aufgrund von Absprachen und damit aufgrund ihrer Einwilligung aus Gründen der Einsicht und/ oder um ihres eigenen Vorteils willen an Regeln binden, sondern aufgrund ihrer militärischen, wirtschaft‐ lichen oder politischen Stärken gegenüber den Schwächeren durchsetzen, ohne auf rechtsverbindliche Vereinbarungen Rücksicht nehmen zu müssen. Gerade bei so offensichtlich nur mit Hilfe internationaler Kooperation zu lösender Themen wie dem des Klimaschutzes sind völkerrechtliche Verträge notwendige Voraussetzung für effektive internationale Zusammenarbeit. Sei es bei der Formulierung globaler Ziele, die Unterstützung wirtschaftlich schwächerer Länder durch die reicheren, bei der energiewirtschaftlichen Transformation, oder Vereinbarungen über Technologietransfer. Das Klima‐ völkerrecht ist jedenfalls nach einer größeren Zahl von generationellen Entwicklungen zu einem ausgefeilten Rechtsrahmen für das Klimatrans‐ formationsrecht geworden. Das soll das folgende Kapitel zeigen: 3. Das Klimavölkerrecht: von Rio nach Paris Nach dem zweiten Weltkrieg wurden zunächst umweltrechtliche Einzelfra‐ gen durch Abkommen geregelt - Walfang, Verbot des Handels mit exoti‐ schen Tieren, Schutz vor troposphärischem Ozon -, bevor dann 1992 auf der Konferenz in Rio de Janeiro eine umfassende umweltvölkerrechtliche Deklaration verabschiedet wurde, die zur Entwicklung der Klimarahmen‐ konvention der Vereinten Nationen führte (United Nations Framework 38 C. Ziele des Klimaschutzrechts <?page no="39"?> 49 Instruktiv C. Kreuter-Kirchhof, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrechts, §-2. 50 Gesetz vom 27.4.2002 (BGBl. II S.-966). Convention on Climate Change, UNFCCC). 49 Sie war die Grundlage für die allmähliche Entwicklung eines Systems zum globalen Schutz des Klimas, die auf den Vertragsstaatenkonferenzen ausgehandelt wurden (Conferences of the Parties, COPs). Ein Meilenstein des Rechtsrahmens war sicher das Kyoto-Protokoll, verhandelt und beschlossen in Kyoto im Jahre 1997 und in Kraft getreten 2005. 50 Kern des Protokolls war die Vereinbarung der Vertragsstaaten, die nationalen THG-Emissionen um eine numerisch benannte Menge innerhalb eines bestimmten Zeitraums zu reduzieren. In der ersten Verpflichtungsperiode von 2008 bis 2012 gelang es den 36 Unterzeichnern, die Reduktionsziele zu erreichen. Das war nicht nur ein großer praktischer Erfolg, sondern auch vom Konzept her schlüssig, transparent und zielführend, selbst wenn es an durchgreifenden Sanktionen für den Fall der Zielverfehlung mangelte. Die Ziele waren unterschiedlich anspruchsvoll, um den wirtschaftlichen wie politischen Gegebenheiten in den Staaten Rechnung zu tragen. So verpflichteten sich einige Mitgliedstaa‐ ten der Europäischen Union, darunter die Bundesrepublik Deutschland, ihre Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2020 gegenüber dem Basisjahr 1990 um 27 % zu verringern, während anderen Staaten sogar zugestanden wurde, über die Emissionsmengen des Basisjahres hinaus Treibhausgase zu emittieren. Im Jahre 2012 wurde eine zweite Verpflichtungsperiode beschlossen, die auf das Jahr 2020 zielte („Kyoto II“). Das Kyoto-Protokoll litt allerdings darunter, dass große Emittenten wie China und die USA es nicht unterzeichnet hatten. Diese müssen aber für eine globale Lösung der Erderwärmungsproblematik einbezogen werden. In den Verhandlungen um die Fortsetzung des Kyoto-Protokolls wurde deutlich, dass die Einbindung dieser Staaten nur dann möglich war, wenn den Vertragsparteien größere Spielräume bei der Setzung eigener Ziele und den Zeitplänen zu ihrer Erreichung eingeräumt werden. Das Ergebnis war das Pariser Übereinkommen (PA). Wissen | Das 2015 ausgehandelte Pariser Übereinkommen ist am 12.12.2015 verabschiedet worden und im Jahre 2020 in Kraft getreten, nachdem die Bedingungen von Art. 21 (1) PA erfüllt worden sind, dass mindestens 55 Parteien, die mindestens 55 % aller globalen Treibhaus‐ I. Völkerrecht: Pariser Übereinkommen 39 <?page no="40"?> 51 BGBl. 2016 II, S.-1082. 52 Art.-2 (1) a PA. 53 Art.-3 PA. 54 EU-Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Eu‐ ropäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Der europäische Grüne Deal, COM (2019) 640 final; s. auch vertiefend R. Verheyen/ J. Franke, in: Koch/ Hofmann/ Reese (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, §-11 Klimaschutzrecht, Rn.-26 ff. gase repräsentieren, das Abkommen unterzeichnet haben müssen. Es fußt auf drei wesentlichen Säulen: 51 Die erste besteht in der numerischen Fixierung des Ziels, gemeinsam die Erderwärmung auf nicht mehr als 2 Grad Celsius über dem vorindust‐ riellen Niveau ansteigen zu lassen, möglichst auf nicht mehr als 1,5 Grad Celsius. 52 Die zweite liegt in der Bestimmung des Instruments, mit dem jeder Vertragsstaat seinen Zielerreichungspfad entwickelt und verfolgt. Die dritte Säule liegt in der Ertüchtigung der Klimaanpassung durch die Mechanismen des Warschauer Abkommens über Verluste und Schäden (Art.-8). 53 Das Pariser Übereinkommen enthält auch Ziele im Bereich der Klimaan‐ passung (Adaptation). Insbesondere mit Art. 7 PA wurden Ziele vereinbart, die Fähigkeiten der Vertragsparteien zur Klimaanpassung zu verbessern (Art. 7 Abs. 1 PA), etwa durch verstärkte Kooperationen nach dem Can‐ cun-Rahmen (Art. 7 Abs. 7 PA). Die in Art. 7 PA festgelegten Ziele bleiben wegen des Verzichts auf numerische Indikatoren im Ungefähren und sind auf das Engagement der Vertragsparteien bei der Umsetzung besonders angewiesen. Immerhin bezieht die Monitoringverpflichtung aus Art. 14 PA auch die Klimaanpassung ein (Art.-14 Abs.-1 PA). II. EU-Recht 1. Die Klimaschutzziele der EU: European Green Deal und Europäisches Klimagesetz Um die Vorgaben des Pariser Übereinkommens umzusetzen, hat sich die EU aufbauend auf einer Kommissionsmitteilung über ein als Green Deal bezeichnetes Globalkonzept 54 mit dem so genannten „Europäischen Klima‐ 40 C. Ziele des Klimaschutzrechts <?page no="41"?> 55 Instruktiv auch der Überblick auf: Europäisches Parlament, Reduktion von CO 2 Emissi‐ onen: Ziele und Maßnahmen der EU, 10.7.2024, https: / / www.europarl.europa.eu/ topics / de/ article/ 20180305STO99003/ reduktion-von-co2-emissionen-ziele-und-massnahmen -der-eu (21.11.2025). 56 Dazu mehr unter H. Klimaanpassung. 57 Saurer, in Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, EU-KlimaG Art.-5 Rn.-2. 58 EU-Kommission, Mitteilung der Europäischen Kommission an das Europäische Parla‐ ment, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, „Fit für 55“: auf dem Weg zur Klimaneutralität - Umsetzung des EU- Klimaziels für 2030, COM (2021) 550 final. 59 Richtlinie (EU) 2018/ 2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.12.2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, ABl. L 328 vom 21.12.2018, S. 82, zuletzt geändert durch Richtlinie (EU) 2023/ 2413 vom 18.10.2023, ABl. L v. 31.10.2023, S.-1. 60 Verordnung (EU) 2018/ 842 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.5.2018 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhaus‐ gasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr.-525/ 2013 (ABl. 2018 L 156, 26). gesetz“ ambitionierte Ziele gesetzt. 55 Die Verordnung VO (EU) 2021/ 1119 (Europäisches Klimagesetz) des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.6.2021 verpflichtet die EU auf Erreichung der Klimaneutralität bis zum Jahr 2050 (Art. 2 Abs. 1 Europäisches Klimagesetz) und als Zwischenschritt auf eine Reduzierung i. H. v. 55 % bis zum Jahr 2030 gegenüber dem Stand von 1990 (Art. 4 Abs. 1 Europäisches Klimagesetz). Nach Art. 7 Abs. 1 lit. a EU-Klimagesetz bewertet die die EU-Kommission die von den EU-Mitgliedsstaaten vorgelegten Klimapläne und die in ihnen enthaltenen Maßnahmen nach dem Jahr 2023 alle fünf Jahre. Stellt sie fest, dass die Maßnahmen nicht hinreichend sind, um das Klimaziel zu erreichen, trifft sie nach Art.-7 Abs.-3 EU-Klimagesetz die erforderlichen Maßnahmen im Einklang mit den Verträgen. Das Gesetz enthält auch Verpflichtungen der EU und ihrer Mitgliedstaaten, geeignete Klimaanpassungsmaßnahmen 56 zu ergreifen (Art.-5 EU-Klimagesetz). 57 Ausgangspunkt für die gesetzlichen Festlegungen durch das EU-Klimage‐ setz war das Fit-for-55-Programm der EU-Kommission. 58 Zur Unterstützung der THG-Reduzierungsziele enthält die EE-Richtlinie die Vorgabe für die Mitgliedstaaten, den Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen am Bruttoendenergieverbrauch der Union im Jahr 2030 auf mindestens 42,5 % zu erhöhen (Art.-3 Abs.-1 S.-1 EE-RL). 59 Weitere, für die einzelnen Mitgliedstaaten spezifische THG-Reduktions‐ verpflichtungen enthält die Lastenteilungs-VO Non-ETS-Bereich. 60 Da‐ II. EU-Recht 41 <?page no="42"?> 61 Verordnung (EU) 842/ 2018 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.5.2018 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhaus‐ gasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 525/ 2013 Anhang I, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2023/ 857 vom 19.4.2023, ABl. L 111/ 1. 62 Bundes-Klimaschutzgesetz vom 12.12.2019 (BGBl. I S.-2513), geändert durch Art.-1 des Gesetzes vom 15.7.2024 (BGBl. 2024 I Nr.-235). 63 EU-Kommission, Pressemitteilung ENVI 19-12-2022 - 17: 11, https: / / www.europarl.eu ropa.eu/ news/ de/ press-room/ 20221212IPR64527/ klimaschutz-einigung-uber-ehrgeizig eren-eu-emissionshandel-ets (13.3.2025). nach muss die Bundesrepublik Deutschland ihre THG-Emissionen außer‐ halb des EU-ETS im Jahr 2030 um 50 % gegenüber dem Jahr 2005 reduzieren. 61 Wissen | Mit Non-ETS werden all diejenigen Quellen von Treibhausga‐ semissionen bezeichnet, die nicht vom Europäischen Emissionshandel (EU Emissions Trading System, EU-ETS) erfasst werden. Eine weiterge‐ hende Aufteilung nach Emissions-Sektoren (Energiewirtschaft, Verkehr, Industrie etc., § 4 Abs. 1 KSG a. F., jetzt § 5 i. V. m. Anlage 1 KSG) wie im früheren Bundes-KSG gibt es hingegen nicht. 62 2. EU-ETS Die Reduzierungsziele des EU-ETS ergeben sich aus der Richtlinie 2003/ 87 in ihrer aktuellen Fassung. Diese sind im Einzelnen nicht leicht zu ermit‐ teln, da sich die Reduzierungsverpflichtungen effektiv aus der Zahl der vorhandenen Zertifikate und ihrer Verringerung im Laufe der Jahre sowie der jährlichen Diskontierung ergeben. Die EU-Kommission liest aus den Vorgaben des EU-ETS heraus, dass die Emissionen in den ETS-Sektoren bis 2030 um 62 % gesenkt werden müssen. 63 Der deutsche Energie- und Klimaplan folgt dem, indem er festhält, dass sich aus den Vorgaben des Europäischen Emissionshandels (ETS) ein EU-weites Ziel von -62 % bis 42 C. Ziele des Klimaschutzrechts <?page no="43"?> 64 Bundesregierung, Aktualisierung des integrierten nationalen Klima- und Energieplans, August 2024, S.-19. 65 Vgl. UBA, Der Europäische Emissionshandel, 1.10.2025, https: / / www.umweltbundesam t.de/ daten/ klima/ der-europaeische-emissionshandel#teilnehmer-prinzip-und-umsetzu ng-des-europaischen-emissionshandels (12.12.2025). 66 BMLUK, Aktuelle Entwicklungen, https: / / www.bmluk.gv.at/ themen/ klima-und-umwe lt/ klima/ eu_emissionshandel/ aktuelle_entwicklung.html (21.11.2025). 67 M. Hartmann, NVwZ 2016, 189 ff. 2030 gegenüber 2005 ergebe. 64 Die Berechnung teilen das Umweltbundes‐ amt 65 und das zuständige österreichische Ministerium. 66 In dem Ziel liegt eine deutliche Verschärfung gegenüber dem bis dahin geltenden. 67 Sie wurde dadurch erreicht, dass der lineare Reduktionsfaktor (LRF) von 2,2 auf 4,3 % ab 2024 und auf 4,4 % ab 2028 erhöht wird. Eine weitere Ursache der Erhöhung der Anforderungen liegt in der zusätzlichen Reduktion des Caps in den Jahren 2024 und 2026. Abbildung 12: Europäischer Emissionshandel | Beleg 12 II. EU-Recht 43 <?page no="44"?> 68 Verordnung (EU) 2018/ 842 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.5.2018 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhaus‐ gasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 525/ 2013, ABl. L 156 vom 19.6.2018, S. 26, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2023/ 857 vom 19.4.2023, ABl. L 111/ 1 vom 26.4.2023. 69 Durchführungsbeschlüsse der EU Kommission 2023/ 1319 vom 28.6.2023 zur Änderung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2020/ 2126 zur Überarbeitung der jährlichen Emis‐ sionszuweisungen an die Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2023 bis 2030, ABl. 2023 L 163/ 9, Anhang II. Das Verfahren für die Festlegung der Durchführungsbeschlüsse Regel Art.-14 Verordnung (EU) 2018/ 842. 70 EU-Kommission,Effort sharing 2021-2030: targets and flexibilities. In: European Commission, https: / / climate.ec.europa.eu/ eu-action/ effort-sharing-member-states-e mission-targets/ effort-sharing-2021-2030-targets-and-flexibilities_en? prefLang=de (5.11.2024). 3. Non-ETS: die Klimaschutzverordnung (EU) 2018/ 842 (Lastenteilungsverordnung, Effort-Sharing-Regulation (ESR)) Während der EU-ETS ein europaweites Zertifikatssystem darstellt, bei dem es auf die Anstrengungen der einzelnen Mitgliedstaaten konstruktiv gar nicht ankommt, solange die Absenkung der Treibhausgasemissionen in der EU als Ganzes gelingt, unterliegen die nicht in den EU-ETS einbezogenen Sektoren nationalen Minderungsverpflichtungen durch die vielfach auch als EU-Klimagesetz oder als Lastenteilungsverordnung bezeichnete Klimaschutzverordnung (EU) 2018/ 842. 68 So verpflichtet die EU-Klima‐ schutzverordnung die Bundesrepublik Deutschland zu einer Reduktion der Treibhausgasemissionen im Non-ETS-Bereich im Jahr 2030 um 50 % gegenüber denen des Jahres 2005. Um zu diesem Ziel zu gelangen, legt die Kommission für die einzelnen Mit‐ gliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 der Verordnung (EU) 2018/ 842 den Umfang zulässiger Emissionen fest, so zuletzt für die Jahre 2021 bis 2025 durch den Durchführungsbeschluss (EU) 2023/ 1319 vom 28.6.2023. Dieser Beschluss billigt Deutschland im Jahr 2024 370 518 122 Tonnen CO 2 -Äquivalente und für das Jahr 2025 dann nur noch 349 163 918 Tonnen zu. 69 Die jeweiligen Reduzierungsverpflichtungen sollen der unterschiedlichen Wirtschafts‐ kraft der Mitgliedstaaten und den daraus folgenden Möglichkeiten zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen Rechnung tragen. 70 Auch Island und Norwegen haben sich verpflichtet, den Vorgaben der Klimaschutzver‐ 44 C. Ziele des Klimaschutzrechts <?page no="45"?> 71 EU-Kommission, Die Europäische Union, Island und Norwegen vereinbaren Vertie‐ fung ihrer Zusammenarbeit im Bereich des Klimaschutzes [Pressemitteilung vom 25.10.2019], https: / / ec.europa.eu/ commission/ presscorner/ api/ files/ document/ print/ de / ip_19_6160/ IP_19_6160_DE.pdf (6.11.2024). 72 C. Kreuter-Kirchhof, KlimR 2022, S.-43 (44 f.). 73 L. Schumacher L./ J. Schumacher, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, ESR-VO, Art.-9 Rn.-2. ordnung zu folgen. 71 Diese Reduzierungsverpflichtungen entsprechen auch den verfassungsrechtlichen Vorgaben aus dem Klimaschutzbeschluss des BVerfG. 72 Um „Gegenrechnungen“ durch (behauptete oder tatsächliche) Senken etwa in Form durch Gutschriften aus dem Landwirtschaftssektor zu verhindern und damit den Druck auf die Anstrengungen zu erhöhen, tat‐ sächlich Treibhausgasemissionen zu verringern, beschränkt die Verordnung diese Option auf 225 Mio. t. CO 2 für das Jahr 2030 (Art. 4 Abs. 1 UAbs. 3 EU-Klimaschutzverordnung). Wissen | Dieses System der linearen Verringerung der nationalen Treibhausgasemissionen ist in Grenzen flexibel ausgestaltet; Emissions‐ zuweisungen, die für ein bestimmtes Jahr nicht ausgeschöpft werden, können auf nachfolgende Jahre übertragen werden (Art. 5 Abs. 5 ESR, Banking); werden hingegen Emissionszuweisungen für ein gegebenes Jahr überschritten, kann dies durch die Vorwegnahme von Emissionszu‐ weisungen für die folgenden Jahre im Sinne eines Kredits ausgeglichen werden (Art.-5 Abs.-1 und 2 ESR, Borrowing). Überschreitet ein Staat trotz dieser Flexibilisierung den Rahmen der ESR, ist er gehalten, der Kommission Abhilfemaßnahmen vorzulegen und diese zu begründen (Art. 8 Abs. 1 ESR). Diese Pläne für Abhilfemaßnahmen müs‐ sen zur Verstärkung ihrer Wirksamkeit veröffentlicht werden (Art. 8 Abs. 4 ESR). Erreicht der Staat trotz dieser Pläne seine Ziele nicht, verschärfen sich seine zukünftigen Anforderungen im Rahmen von Art. 9 ESR um 8 %. Das kommt einer Strafzahlung gleich. 73 Will ein Staat schärfere Maßnahmen als in der Verordnung ergreifen, steht ihm das nach Erwägungsgrund 32 der Verordnung frei. Die Verordnung gilt mit kleineren Ausnahmen für alle Sektoren, die we‐ der im EU-ETS noch im LULUCF-Sektor (Landwirtschaft und Landnutzung) II. EU-Recht 45 <?page no="46"?> 74 Verordnung (EU) 2018/ 1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.12.2018 über das Governance-System für die Energieunion und für den Klimaschutz, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 663/ 2009 und (EG) Nr. 715/ 2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 94/ 22/ EG, 98/ 70/ EG, 2009/ 31/ EG, 2009/ 73/ EG, 2010/ 31/ EU, 2012/ 27/ EU und 2013/ 30/ EU des Europäischen Parlaments und des Rates, der Richtlinien 2009/ 119/ EG und (EU) 2015/ 652 des Rates und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr.-525/ 2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl. L 328 vom 21.12.2018, S.-1. 75 So auch L. Schumacher/ J. Schumacher, in Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, Lastenteilungsverordnung, Art.-2 Rn.-5. 76 Wissenschaftliche Dienste des Bundestags, PE 6 - 3000 - 148/ 18, WD 7 - 3000 - 223/ 18, 18.10.2018, S.-5. 77 Wissenschaftliche Dienste des Bundestags, PE 6 - 3000 - 148/ 18, WD 7 - 3000 - 223/ 18, 18.10.2018, S.-7 f. geregelt sind. Der genaue Anwendungsbereich ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 der Klimaschutzverordnung, der die IPPC-Quellenkategorien Energie, In‐ dustrieprozesse und Produktverwendung, Landwirtschaft und Abfall nach Maßgabe der EU-Verordnung 2018/ 1999 festlegt. 74 Allerdings werden Emis‐ sionen der zivilen Luftfahrt vom Anwendungsbereich der Klimaschutzver‐ ordnung mit „Null“ angesetzt (Art. 2 Abs. 3 Klimaschutzverordnung). Diese sind quantitativ von geringer Bedeutung und würden großen Aufwand zu ihrer Ermittlung erfordern, worauf auch Erwägungsgrund 16 hinweist. 75 Was die Adressaten der aus der Lastenteilungsverordnung folgenden Reduzierungspflichten angeht, so sind das die Mitgliedstaaten der EU - und jedenfalls nicht unmittelbar - auch Private. Das stellt einen bedeutenden Unterschied zum EU-ETS dar, in dessen Rahmen auch und gerade Unterneh‐ men als Emittenten von Treibhausgasen in die Pflicht genommen werden. 76 Damit stellt sich die Frage eines Regresses der Mitgliedstaaten mit Blick auf Unternehmen, deren Tätigkeit eine Verletzung der Reduzierungsverpflich‐ tungen mit sich gebracht haben kann. Jedenfalls im Europarecht sind dafür in Betracht kommende Anspruchsgrundlagen nicht ersichtlich. In Betracht kämen zivilrechtliche Ansprüche aus Delikt oder Geschäftsführung ohne Auftrag (GoA). Beides scheidet bei näherer Betrachtung aus; die GoA würde voraussetzen, dass es sich um eine Pflicht der Unternehmen handelt, die der Staat erfüllt, was nach der Lastenteilungsverordnung gerade nicht der Fall ist. Eine Haftung nach Deliktsrecht wäre nur dann möglich, wenn das Verhalten der Unternehmen rechtswidrig wäre - auch das scheidet in aller Regel aus, da jedenfalls aus der Lastenteilungsverordnung keine Pflichten der Unternehmen erwachsen. 77 46 C. Ziele des Klimaschutzrechts <?page no="47"?> 78 Verordnung (EU) 2021/ 1119 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.6.2021 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 401/ 2009 und (EU) 2018/ 1999 („Europäisches Klimagesetz“), ABl. EU L 243, S.-1, Art.-5. 79 In Deutschland gilt dafür das Bundes-Klimaanpassungsgesetz (→-H. III.). 80 S. Schlacke, EnWZ 2020, 355 (in Bezug auf die Governance-Verordnung (EU) 2018/ 1999). 81 Wissenschaftliche Dienste des Bundestags, EU 6 - 3000 - 018/ 24, 25.4.2024, S.-14. Die sektorspezifischen Fahrpläne nach Art. 10 EU-KlimaG sind nur freiwillige Instrumente, die die Umsetzung der Ziele erleichtern sollen. Anders als das deutsche Klimaschutzgesetz enthalten das Europäische Klimagesetz 78 sowie das Pariser Übereinkommen (Art. 4 UA 7; 6 UA 6, 8; 7 PA, passim) auch Vorschriften über die Klimaanpassung (Adaptation). 79 Darauf wird im Abschnitt über die Klimaanpassung zurückzukommen sein (→-H. I.). Die Verordnung verpflichtet die Mitgliedstaaten, die ihnen im Anwen‐ dungsbereich der Verordnung zuzurechnenden Treibhausgasemissionen in dem durch die Verordnung bestimmten und vorstehend umrissenen Maß zu verringern. Damit begründet die Verordnung eine europarechtliche Verantwortung auch für Emissionen von Privaten - also insbesondere von denjenigen, deren Handlungen für die Emissionen aus Gebäuden und aus Fahrzeugen ursächlich und rechtlich verantwortlich sind. Das begründet für die Mitgliedstaaten eine Pflicht, auf diese Akteure Einfluss zu nehmen, was sie durch eine Vielzahl von Maßnahmen mit unterschiedlichem Erfolg tun. An einem durchgreifenden Sanktionierungsmechanismus für die ESR fehlt es bislang. 80 Allerdings können sich finanzielle Folgen aus der Nichterreichung der nationalen Ziele ergeben, wenn etwa ein Mitglied‐ staat von der Möglichkeit Gebrauch macht, Emissionsrechts anderer Staaten zu erwerben (Art. 5 Abs. 4 ESR), um seine Reduzierungs‐ verpflichtungen zu erfüllen. Des Weiteren kann die Nichterfüllung europarechtlicher Verpflichtungen im Falle einer Verurteilung durch den EuGH zur Festsetzung von Zwangsgeldern führen (Art. 4 Abs. 3 EUV, Art.-288 Abs.-3 AEUV, Art.-260 AEUV). 81 4. LULUCF: THG-Minderungsziele Der Bereich der Landwirtschaft gehört zu denen, die der Treibhausgas‐ zertifikatshandel nicht erfasst. Die Landwirtschaft ist einer der im KSG II. EU-Recht 47 <?page no="48"?> 82 Im Überblick United Nations, Land Use, Land-Use Change and Forestry (LULUCF). In: UN Climate Change, https: / / unfccc.int/ topics/ land-use/ workstreams/ land-use--land-u se-change-and-forestry-lulucf (15.12.2024). festgehaltenen Sektoren und betrifft Tätigkeiten, die sowohl unter der Klimarahmenkonvention als auch dem Kyoto-Protokoll als klimarelevant unter der Bezeichnung Land Use, Land Use-Change and Forestry - LULUCF eingestuft werden und daher Berichtspflichten auslösen. 82 In der EU gilt für Emissionen aus den betroffenen Quellen die im Jahre 2018 novellierte Effort-Sharing-Regulation VO (EU) 2018/ 842 und damit das vom Europä‐ ischen Rat gebilligte Ziel, die Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2030 insgesamt in der EU um 40 % im Vergleich mit dem Jahr 1990 zu reduzieren. Vor allem aber legt diese auch als Climate-Action-Verordnung bezeichnete EU-Verordnung fest, welchen Beitrag die einzelnen Mitgliedstaaten zu diesem EU-weiten Ziel leisten müssen. Anhang I der Effort-Sharing-Re‐ gulation bestimmt, dass Deutschland seine Treibhausgasemissionen im Jahre 2030 um 38 % auf der Basis der nach Art. 4 der VO (EU) 2018/ 842 bestimmten Treibhausgasemissionen im Jahre 2005 reduzieren soll. Für die ausdrücklich in den Anwendungsbereich der VO (EU) 2018/ 842 einbezogene Landwirtschaft gilt jedoch darüber hinaus, dass die Emissionen aus der Landwirtschaft in den beiden Bezugszeiträumen 2021 bis 2025 sowie 2026 bis 2030 unter Berücksichtigung der so genannten Flexibilitätsregelung des Art. 12 der VO (EU) 2018/ 841 den Abbau nicht übersteigen darf. Diese als No-debit Rule bezeichnete Bestimmung verlangt die Nullemission im Bereich der Landwirtschaft bereits für das kommende Jahrzehnt und kann ohne weiteres als anspruchsvoll bewertet werden. Es ist nicht sehr wahrscheinlich, dass ihr vollumfänglich Folge geleistet wird, umso bedauerlicher ist es, dass kein wirksamer Mechanismus vorge‐ sehen ist, mit dem in diesem Falle die Gewährleistung der Normbefolgung sichergestellt werden kann. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten nach Art. 14 der VO (EU) 2018/ 841 Compliance-Berichte vorlegen, die von der Kommission hinsichtlich der Erfüllung der Verpflichtungen aus Art. 4 der VO geprüft werden. Eine aktive Veröffentlichungspflicht ist für diese Berichte nicht vorgesehen, zumindest eine passive im Sinne der Einräumung solcher Informationsansprüche dürfte sich allerdings aus der Aarhus-Verordnung ergeben, da es sich um Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 lit. d i) der VO handelt. Damit ist zumindest ein naming 48 C. Ziele des Klimaschutzrechts <?page no="49"?> 83 Bundesrechnungshof, Abschließende Mitteilung an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit über die Prüfung Ankauf von Emissionsrechten nach der EU-Lastenteilungsentscheidung, 13.11.2020; Deutscher Bundestag, Wissen‐ schaftliche Dienste, Einzelfragen zur EU-Lastenteilungsverordnung (EU) 2018/ 842, EU 6 - 3000 - 018/ 24, 25.4.2024, S.-14. 84 Art. 1 Abs. 1 Richtlinie (EU) 2012/ 27 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.10.2012 zur Energieeffizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/ 125/ EG und 2010/ 30/ EU und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/ 8/ EG und 2006/ 32/ EG, ABl. EU L 315/ 1, zuletzt geändert durch Delegierte Verordnung (EU) 2023/ 807 vom 15.12.2022, ABl. EU L 101/ 16, ABl. L 101 vom 14.4.2023, S.-16-18. and shaming und eine entsprechende politische Debatte über Gründe und Ausmaß der Zielverfehlung zu erreichen. Es bleibt ferner abzuwarten, ob sich das Abhilfe- und Compliance-Re‐ gime der VO (EU) 2018/ 842 als präventiv wirkend und durchgreifend erweisen wird. Schon jetzt gibt es aber in Deutschland eine Diskussion, wie hoch die möglicherweise beträchtlichen Kosten für die Bundesrepublik ausfallen könnten, würde Deutschland in den nächsten Jahren über Art. 5 ff. der VO (EU) 2018/ 842 gezwungen sein, Emissionszertifikate anderer Mit‐ gliedstaaten zu erwerben, um den Emissionsminderungszielen der VO zu entsprechen. 83 5. Ziele der Energieeffizienzrichtlinie Neben dem Austausch fossiler Energieträger zur Erzeugung von Elektrizität durch erneuerbare Energien wie Wind und Sonne ist ein weiteres Instru‐ ment zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen die Verringerung des gesellschaftlichen Bruttoendenergieverbrauchs. Dieser kann auch durch die Verbesserung des spezifischen Energieverbrauchs einzelner Sektoren oder Geräte verringert werden - wie viel Energie wird benötigt, um etwa einen Kühlschrank ein Jahr auf eine bestimmte Temperatur zu bringen, wie viel Energie wird benötigt, um ein Haus einer bestimmten Größe auf eine bestimmte Temperatur zu heizen? Die ursprünglich im Jahr 2012 verabschie‐ dete und zuletzt 2023 überarbeitete EU-Energieeffizienzrichtlinie verpflich‐ tet die Mitgliedstaaten, indikative nationale Energieeffizienzbeiträge zur Erreichung des übergeordneten Energieeffizienzziels von mindestens 32,5 % bis 2030 vorzulegen und durch strategische Maßnahmen zu verfolgen. 84 Schließlich enthält die Richtlinie die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, den kumulierten Endenergieverbrauch zwischen 2021 und 2030 um jährlich 0,8-% zu verringern (Art.-7 Abs.-1 lit. b). II. EU-Recht 49 <?page no="50"?> 85 Ursprünglich Richtlinie 2001/ 77/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.9.2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt, ABl. EG L 283, 33; nunmehr Richtlinie (EU) 2018/ 2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.12.2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, ABl. L 328, S. 18 zuletzt geändert durch Richtlinie (EU) 2024/ 1711 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.6.2024, ABl. EU 2024/ 1711. 86 Biokraftstoff-Richtlinie 2009/ 30/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 zur Änderung der Richtlinie 98/ 70/ EG im Hinblick auf die Spezifikationen für Otto-, Diesel- und Gasölkraftstoffe und die Einführung eines Systems zur Überwachung und Verringerung der Treibhausgasemissionen sowie zur Änderung der Richtlinie 1999/ 32/ EG des Rates im Hinblick auf die Spezifikationen für von Binnenschiffen 6. Ziele der Richtlinie über Erneuerbare Energien (EE-Richtlinie) Die Richtlinie über Erneuerbare Energien setzte bereits seit ihrem Inkrafttreten im Jahr 2001 85 verbindliche Ziele über den Anteil der Erneuerbaren Energien, in der aktuell geltenden Fassung für die EU das verbindliche Ziel, durch die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass der Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen am Bruttoendenergieverbrauch der Union im Jahr 2030 mindestens 32 % beträgt (Art. 3 Abs. 1 EE-RL). Für das Jahr 2045 wird etwas weniger verbindlich formuliert, dass die Mitgliedstaaten gemeinsam bestrebt seien, den Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen am Bruttoendenergieverbrauch der Union im Jahr 2030 auf 45t % zu erhöhen (Art. 3 Abs. 1 UA 2 EE-RL). Nach Art. 3 Abs. 2 EE-RL legen die Mitgliedstaaten nationale Beiträge fest, um das in Abs. 1 festgesetzte verbindliche Gesamtziel der Union im Rahmen ihrer integrierten nationalen Energie- und Klimapläne im Einklang mit den Art. 3 bis 5 und den Art. 9 bis 14 der Verordnung (EU) 2018/ 1999 gemeinsam zu erreichen. Dieser Wert beträgt für Deutschland 18-% im Jahr 2020. Für den Verkehrssektor gibt Art. 25 Abs. 1 lit. a (i) 4 EE-RL aktuell vor, dass die Mitgliedstaaten die Kraftstoffanbieter verpflichten müssen, dafür zu sorgen, dass die Menge der Kraftstoffe und der Elektrizität aus erneuerbaren Quellen, die dem Verkehr bereitgestellt werden, bis 2030 zu einem Mindestanteil von Energie aus erneuerbaren Quellen am Endener‐ gieverbrauch im Verkehr von 29 % führt. Bis zum Jahr 2020 betrug dieser Anteil für flüssige Kraftstoffe 10 % (E-10-Kraftstoffe). 86 Art. 29 EE-RL 50 C. Ziele des Klimaschutzrechts <?page no="51"?> gebrauchte Kraftstoffe und zur Aufhebung der Richtlinie 93/ 12/ EWG, ABl. L 140, S. 88, die in Deutschland durch § 34 BImSchG und die 10. BImSchV umgesetzt wurde, Verordnung vom 8.12.2010, BGBI. I S. 1849). Heute gilt Art. 25 Abs. 1 Richtlinie (EU) 2018/ 2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.12.2018, zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, ABl. L 328, S. 82, wonach der Anteil erneuerbarer Energie am Endenergieverbrauch des Verkehrssektors im Jahr 2030 14,0 % betragen muss. 87 Zur früheren Regelung s. S. Hoffmann-Much, in: Kluth/ Smeddinck (Hrsg.), Umwelt‐ recht, S.-354. 88 S. dazu nachstehend unter →-D. VI. 9. 89 Bundesregierung, Aktualisierung des integrierten nationalen Klima- und Energieplans, August 2024, S.-19, 65. reguliert Nachhaltigkeitsanforderungen an die Herstellung von flüssigen Biokraftstoffen. 87 Diese Vorgaben sind mit dem Biokraftstoffquotengesetz in Deutschland umgesetzt worden. 88 Die ursprünglich in Art. 4 EE-RL vorgesehene Pflicht zur Vorlegung eines nationalen Aktionsplans mit Zielen und Maßnahmen befindet sich nun in Art. 3 Verordnung (EU) 2018/ 1999, die den nationalen Aktionsplan in den der Kommission vorzulegenden integrierten nationalen Energie- und Klimaplan aufnimmt. Diese Pläne müssen insbesondere eine Folgenab‐ schätzung zu den zum Erreichen der Ziele der geplanten Politiken und Maßnahmen enthalten (Art. 3 Abs. 2 lit. f VO (EU) 2018/ 1999). Der deutsche nationale Aktionsplan legt zurzeit als Treibhausgasreduzierungsziele fest, Treibhausgasemissionen bis 2030 mindestens 65 % gegenüber 1990 zu verringern, mindestens 88-% bis 2040, und THG-Neutralität bis 2045. 89 Gegenüber den EU-Zielen stellt das eine moderate Verschärfung dar (in der EU mindestens -55 % Netto bis 2030 gegenüber 1990, im Bereich des Europäischen Emissionshandel (ETS) -62-% bis 2030 gegenüber 2005). III. Nationales Recht: Verfassungsrecht und Fachrecht 1. Klimaschutzbeschluss des Bundesverfassungsgerichts und KSG Mit seinem Beschluss vom 21.3.2021 hat das Bundesverfassungsgericht die Ziele des Pariser Übereinkommens, die Erderwärmung auf nicht mehr als 2 Grad Celsius oder sogar möglichst auf 1,5 Grad Celsius zu begrenzen, als verfassungsrechtlich relevante Vorgabe bei der Auslegung von III. Nationales Recht: Verfassungsrecht und Fachrecht 51 <?page no="52"?> 90 A. von Weschpfennig, in: Fellenberg/ Guckelberger (Hrsg.), Kommentar KSG/ TEHG/ BEHG, §-3a KSG, Rn.-1. Art. 20a GG und der Bewertung von Gefahren der durch den Klimawandel bedrohten Freiheiten anerkannt. Es hält außerdem fest, dass der dem KSG zugrundeliegende Budgetansatz nicht der Verfassung widerspricht, es mit‐ hin verfassungskonform ist, davon auszugehen, dass die der Bundesrepublik Deutschland noch zuzugestehenden Treibhausgasemissionen völker- und verfassungsrechtlich begrenzt sind. Es hat schließlich festgehalten, dass die Zielerreichung durch ein gebotenes Maß hinreichender Wahrscheinlich‐ keit ergänzt wird, weshalb das ursprüngliche KSG als verfassungswidrig erschien: das KSG alter Fassung vertagte die Ergreifung wirksamer Klima‐ schutzmaßnahmen im Wesentlichen auf die Zeit nach dem Jahr 2030, was die Wahrscheinlichkeit drastisch gesenkt hätte, in den Jahren ab 2031 die angestrebten Reduzierungen noch zu erreichen. Der Klimaschutzbeschluss verlangte danach eine entsprechende Kor‐ rektur des KSG nach Maßgabe des Beschlusses, der der Gesetzgeber mit dem Gesetz vom 15.7.2024 (BGBl. 2024 I Nr.-235) nachgekommen ist. 2. Klimaschutzgesetz Das Klimaschutzgesetz des Bundes musste nach dem Beschluss des Bun‐ desverfassungsgerichts vom 21.3.2021 angepasst werden und zielt nun‐ mehr auf eine Reduzierung der THG-Emissionen in Deutschland im Jahre 2030 um mindestens 65 %, im Jahre 2040 um mindestens 88 % (§ 3 Abs. 1 KSG) und die Klimaneutralität im Jahre 2045 (§ 3 Abs. 2 KSG). Eine Aufteilung auf die Sektoren erfolgt nicht mehr wie in den früheren Fassungen des KSG nach Sektoren, sondern nur noch als Gesamtziel. Eine Besonderheit gilt für den Bereich der Landwirtschaft, für den § 3a KSG bestimmt, dass der Landnutzungssektor zu einer „Senke“ für Treibhausgasemissionen genutzt werden soll, für den quantifizierte Ziele festgelegt werden. 90 So soll der Sektor bis zum Jahr 2030 25 Millionen Tonnen Kohlendioxidäquivalent aufnehmen, im Jahr 2045 mindestens 40 Millionen Tonnen (§ 3a Abs. 1 KSG). Über eine wirksame Sanktionierung der Verfehlung eines sektorbe‐ zogenen Zielpfades verfügt das KSG nicht mehr. Das frühere KSG sah vor, dass die Zielverfehlung eines Jahres in einem bestimmten Sektor - etwa dem Verkehr oder den Gebäuden - zur Pflicht führte, ein 52 C. Ziele des Klimaschutzrechts <?page no="53"?> 91 §-8 KSG a.F., Art.-1 Gesetz vom 12.12.2019 (BGBl. I S.-2513 (Nr.-48)). 92 Zweites Gesetz zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes, Artikel 1 G. v. 15.7.2024 BGBl. 2024 I Nr.-235. 93 Kritisch E. Hofmann, ZRP 2023, S.-201 (202 f.) 94 Gesetz zur Neufassung des Klimaschutzgesetzes NRW, in Kraft getreten am 16.7.2021 (GV. NRW. S.-908). Sofortprogramm des zuständigen Bundesministeriums vorzulegen und umzusetzen. 91 Sofortprogramme kennt das KSG ebenfalls nicht mehr. 92 Statt dessen wird bei Zielverfehlung eines Sektors zunächst geprüft, ob ein Ausgleich unter den Sektoren möglich ist, was den Druck auf den zielverfehlenden Sektor entfernt und damit die Zieler‐ reichungswahrscheinlichkeit verringert. 93 3. Landesklimaschutzgesetze NRW und BW Einige Bundesländer hatten bereits vor dem Bundes-Klimaschutzgesetz ei‐ gene Klimaschutzgesetze erlassen, so insbesondere Nordrhein-Westfalen. Das Nordrhein-Westfälische KSG verlangt von bestimmten öffentlichen Stellen (insbesondere Landesregierung, Behörden, Einrichtungen, Sonder‐ vermögen und sonstige Stellen des Landes, Gemeinden und Gemeindever‐ bände), ihre Treibhausgasemissionen im Vergleich mit dem Jahr 1990 bis zum Jahr 2030 um mindestens 65 % und bis zum Jahr 2040 um mindestens 88-% zu senken. 94 Im Jahre 2045 soll Klimaneutralität der genannten Stellen erreicht werden (§-3 Abs.-1, 2 KSG NRW). Die Zielvorgaben sind an sich anspruchsvoll und übertreffen die Ziele der EU, die Norm ist jedoch doppelt beschränkt: erstens ist sie lediglich eine Soll-Vorschrift ohne Sanktionierung im Falle einer Zielverfehlung, und zweitens stellt sie nur eine Verpflichtung für die genannten öffentlichen Stellen auf. Die Treibhausgasemissionen des Landes Nordrhein-Westfalen sind in territorialer Betrachtung aber nicht nur diese, sondern alle, die auf Emittenten zurückgehen, die sich in dem Land aufhalten oder befinden. Der Ansatz des KSG NRW schließt diese privaten Emissionen - seien es Anlagen, Gebäude oder Fahrzeuge - von der Zielerreichungspflicht aus. Was die Umsetzung und Kontrolle angeht, so lässt sich festhalten, dass das KSG NRW immerhin zur Umsetzung der Ziele durch die Landes‐ regierung im Rahmen ihrer Möglichkeiten verpflichtet (§ 4 KSG NRW), und die Landesregierung ein Klimaschutzaudit durchführen muss, mit III. Nationales Recht: Verfassungsrecht und Fachrecht 53 <?page no="54"?> 95 S. Schlacke, Umweltrecht, 2023, §-16 Rn.-74. 96 Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz Baden-Württemberg (KlimaG BW) vom 7.2.2023, (GBl. 2023, 26). 97 Weitere Landesklimagesetze im Überblick bei S. Schlacke, Umweltrecht, 2023, §-16 Rn.-75. 98 Energieeffizienzgesetz vom 13.11.2023 (BGBl. 2023 I Nr.-309). dem die Klimaschutzstrategien und -maßnahmen der Landesregierung auf Effizienz und Wirksamkeit überprüft werden (§ 6 Abs. 1, 3 KSG NRW). Die Maßnahmen zur Erreichung der Ziele schließen die Entwicklung eines Klimaschutzplans nach §-6 KSG NRW ein. 95 Das baden-württembergische Klimaschutz- und Klimawandelanpas‐ sungsgesetz (KlimaG BW) geht über den Ansatz in Nordrhein-Westfalen hinaus, indem es einen territorialen Begriff der Treibhausgasemissionen verwendet und das Land verpflichtet, unter Berücksichtigung der interna‐ tionalen, europäischen und nationalen Klimaschutzziele und -maßnahmen die Gesamtsumme der Treibhausgasemissionen in Baden-Württemberg im Vergleich zu den Gesamtemissionen des Jahres 1990 zur Erreichung der Netto-Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2040 schrittweise zu verringern (§ 10 KlimaG BW). 96 Was die Treibhausgasemissionen von Unternehmen angeht, so wirkt nach § 13 Abs. 2 KlimaG BW das Umweltmi‐ nisterium auf den Abschluss von freiwilligen Klimaschutzvereinbarungen mit Unternehmen hin. Eine Sanktionierung bei Zielverfehlung kennt auch das baden-württembergische KlimaG nicht. 97 4. Ziele im Energieeffizienzgesetz: Energieverbrauchsreduktion Das Energieeffizienzgesetz (EnEfG) 98 setzt die Energieeffizienzrichtlinie in deutsches Recht um und spezifiziert die europarechtlich vorgegebenen Anforderungen, indem es als sein doppeltes Ziel postuliert, 1. den Ende‐ nergieverbrauch Deutschlands im Vergleich zum Jahr 2008 bis zum Jahr 2030 um mindestens 26,5 % auf einen Endenergieverbrauch von 1 867 Tera‐ wattstunden zu senken, 2. den Primärenergieverbrauch Deutschlands im Vergleich zum Jahr 2008 bis zum Jahr 2030 um mindestens 39,3 %auf einen Primärenergieverbrauch von 2 252 Terawattstunden zu senken. 54 C. Ziele des Klimaschutzrechts <?page no="55"?> 99 Bundesregierung, Aktualisierung des integrierten nationalen Klima- und Energieplans, August 2024, S.-69. 100 Richtlinie (EU) 2010/ 31 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19.5.2010 über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden, ABl. L 153 vom 18.6.2010, S. 13, zuletzt Wissen | Unter Primärenergie versteht der Gesetzgeber ausweislich von § 3 Nr. 23 EnEfG die Energie, die mit den ursprünglich vorkommen‐ den Energieformen oder Energiequellen zur Verfügung steht, und unter Endenergie denjenigen Teil der eingesetzten Primärenergie, der den Verbrauchern nach Abzug von Energiewandlungs- und Übertragungs‐ verlusten zur Verfügung steht, wobei Umgebungswärme oder -kälte sowie Solarthermie nicht zur Endenergie gehören (§-3 Nr.-8 EnEfG). 5. Ziele im EEG 2023: Anteil der erneuerbaren Energien am Stromverbrauch Neben dem Energieverbrauch ist für den Klimaschutz auch bedeutsam, wie viel der verbrauchten Energie mit einer Methode erzeugt wird, die spezifisch weniger Treibhausgase mit sich bringt. Daher soll nach § 1 Abs. 2 EEG 2023 der Anteil des aus erneuerbaren Energien erzeugten Stroms am Bruttostromverbrauch im Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland einschließlich der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) auf mindestens 80 % im Jahr 2030 gesteigert werden. Die Einbeziehung der AWZ ist für die Berechnung in dem Sinne günstig, als in ihr große Mengen Strom mit Hilfe der Offshore-Windenergie erzeugt werden, dagegen aber so gut wie kein Strom verbraucht wird. Das Ziel ist als Soll-Vorgabe formuliert und daher in diesem Sinne nicht verbindlich - eine Sanktionierung bei Zielverfehlung erfolgt nicht. Um seine Einhaltung zu kontrollieren, muss festgelegt werden, wie hoch der anzunehmende Bruttostromverbrauch in der Zukunft sein wird. Die Bundesregierung rechnet für das Jahr 2030 mit einem Bruttostromverbrauch von 750TWh. 99 6. Das Gebäudeenergiegesetz (GEG) Das Gebäudeenergiegesetz beruht auf der Gebäudeenergierichtlinie der EU, die ursprünglich im Jahre 2010 erlassen wurde. 100 Die Richtlinie ver‐ III. Nationales Recht: Verfassungsrecht und Fachrecht 55 <?page no="56"?> geändert durch Verordnung (EU) 2018/ 1999 vom 11.12.2018, ABl. L 328 vom 21.12.2018, S.-1-77. 101 Bundesregierung, Langfristige Renovierungsstrategie Gebäude, https: / / energy.ec.euro pa.eu/ document/ download/ f5284d9f-e80b-44f5-b9c4-376eb96bec1f_en? filename=de_lt rs_2020.pdf (6.6.2024). pflichtet die Mitgliedstaaten zur Erarbeitung einer Renovierungsstrate‐ gie, die sicherstellen soll, dass im Jahre 2050 die Treibhausgasemissionen des Gebäudesektors 80 bis 95 % unter denen des Jahres 1990 liegen (Art. 2a Abs. 1 Gebäudeenergierichtlinie (EU)). Die nationale Strategie muss einen Fahrplan mit indikativen Meilensteinen für die Jahre 2030, 2040 und 2050 enthalten (Art.-2a-Abs.-2). Das erfüllt die von der Bundesregierung im Jahre 2020 vorgelegte Strate‐ gie allenfalls im Ansatz, indem sie in 1.2.1.3 und 1.2.1.4 wenig spezifische Vorgaben macht. 101 Bis zum Jahr 2030 will die Bundesregierung den nicht erneuerbaren Primärenergieverbrauch (PEVn.E.) auf 2.000 PJ (556 TWh) sen‐ ken, für die Jahre 2040 und 2050 beschränkt sich die Renovierungsstrategie auf die Erwartung, dass Deutschland auch nach 2030 eine kontinuierliche, deutliche Steigerung der Gesamtenergieeffizienz forcieren werde. Eine quantitative Festlegung erfolgt insoweit nicht. Ob das den europarechtli‐ chen Anforderungen an die Meilensteine entspricht, kann man wegen der semantischen Vagheit der genannten Zusage bezweifeln. Es fehlen auch Angaben darüber, welche Maßnahmen bis wann und von wem ergriffen werden sollen, und infolgedessen auch, welche Wirkungsbeiträge von möglichen oder geplanten Maßnahmen zu erwarten wären. IV. Das Wichtigste im Überblick: die Klimaschutzziele Auf allen Rechtsebenen - vom internationalen, globalen Recht bis hin zum Landesrecht - gibt es rechtlich verbindliche Ziele, die Treibhausgasemissi‐ onen zu reduzieren. Das sicher wichtigste internationale Ziel ergibt sich aus dem Pariser Übereinkommen, die Erderwärmung auf nicht mehr als 2 Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau, möglichst sogar auf nicht über 1,5 Grad Celsius ansteigen zu lassen. Dieses Ziel hat seine naturwis‐ senschaftliche Basis in der Beobachtung, dass sich das Erdklima über lange Zeiträume nie außerhalb eines Korridors einer Erwärmung von mehr als 2 Grad Celsius befunden hat, und sich dann auch wieder abkühlen konnte. Diese Obergrenze korrespondiert mit einer Gesamtmenge an anthropoge‐ 56 C. Ziele des Klimaschutzrechts <?page no="57"?> nen Treibhausgasen, die bei Geltung des Pariser Ziels nicht überschritten werden darf (600 bzw. 800 Gt CO 2 -Äquivalente). Einen durchgreifenden Sanktionsmechanismus enthält das Pariser Übereinkommen abgesehen von dem „naming and shaming“ des NDC-Registers nicht. Das Pariser Überein‐ kommen zielt auf die Klimaneutralität „Mitte des Jahrtausends“. Auf europäischer Ebene werden diese Erderwärmungsbegrenzungsziele übersetzt in Reduzierungsziele hinsichtlich der Treibhausgasemissionen, die in der EU emittiert werden. Das schließt staatliche Emissionen genauso ein wie die aus der Wirtschaft und den privaten Haushalten. Inhaltlich sind die EU-Ziele mit denen des Pariser Übereinkommens deckungsgleich. Sie gehen instrumentell über das Völkerrecht hinaus, indem nicht nur Treibhausgas‐ reduzierungsziele vorgegeben werden, sondern auch Ziele hinsichtlich der Erhöhung des Anteils der erneuerbaren Energien am Energieverbrauch und die der Energieeffizienz hinzutreten. Für die Sektoren, für die der Europäischen Emissionshandel (EU-ETS) gilt, finden andere spezifische Minderungsziele Anwendung als außerhalb (Non-EU-ETS). In der Bundesrepublik Deutschland gibt das Klimaschutzgesetz des Bundes die Treibhausgasreduzierungsziele vor, die territorial gemeint sind: alle Treibhausgasemissionen sollen reduziert werden, gleichgül‐ tig, ob diese auf staatliche Aktivitäten oder auf Handlungen Dritter zurückgehen. Vom Anforderungsniveau her übertrifft das KSG die europäischen Vorgaben - das KSG verlangt eine Reduzierung von 65 % im Jahr 2030 gegenüber dem Jahr 1990, die EU nur 55 %. Manche Bundesländer haben zusätzlich zum KSG des Bundes entsprechende Landesklimagesetze mit entsprechenden Treibhausgasreduzierungs‐ zielen. Ergänzende Ziele richten sich auf den Anteil des Stroms aus erneuerbaren Quellen und die Energieeffizienz. Insgesamt gibt es an rechtlichen Klimaschutzzielen keinen Mangel - das na‐ turwissenschaftlich gut abgeleitete Erderwärmungsbegrenzungsziel wurde auf allen Ebenen und mit verschiedenen Zielerreichungspfaden umgesetzt. Ihnen ist typischerweise gemein, nicht mit einem wirksamen Sanktionsme‐ chanismus verbunden zu sein, der regelt, was gelten soll, wenn ein Zielerrei‐ chungspfad verlassen oder gar das Ziel verfehlt wird. Das KSG alter Fassung war mit der Pflicht zur engmaschigen Beobachtung und Ergreifung von Gegenmaßnahmen insoweit ein Ausreißer, der keine Nachahmer gefunden hat. IV. Das Wichtigste im Überblick: die Klimaschutzziele 57 <?page no="59"?> 102 United Nations Climate Change, NDC Registry, https: / / unfccc.int/ NDCREG (23.1.2024). 103 Aktuell ist die 3. Fassung vom 16.10.2023. D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts Das Hauptproblem des Klimarechts liegt mit dem vorstehenden Überblick nicht in Mängeln bei den rechtlichen Zielen - diese sind auf allen Rechts‐ ebenen vorhanden und in ihrem Anforderungsniveau auch überwiegend den Erfordernissen angepasst, die Erderwärmung auf nicht mehr als 2 Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau steigen zu lassen. Die eigentliche - rechtliche, politische und wirtschaftliche - Herausforderung liegt in der Umsetzung dieser Ziele. Das zeigt sich auf allen Ebenen. Die nachste‐ henden Kapitel beginnen mit den Instrumenten auf völkerrechtlicher Ebene (→ D. I.). Wegen ihrer Scharnierfunktion, also der Verbindung der verschiedenen Klimaschutzziele mit der Anwendung einzelner Instrumente, ist danach auf die Berücksichtigungsgebote des deutschen Klimarechts einzugehen (→ D. II.). Der Rest des Abschnitts → D. behandelt die einzelnen Handlungsfelder, in denen dann sowohl europarechtliche als auch deutsche Vorgaben zu berücksichtigen sind (→-D. III.-IX.). I. Pariser Übereinkommen: Nationally Determined Contributions 1. Die Instrumente des Übereinkommens von Paris und ihre Umsetzung Die als Nationally Determined Contribution („national bestimmter Beitrag“) bezeichnete Festlegung muss von den mittlerweile 195 Vertragsstaaten erarbeitet und in einem von der UNFCCC geführten Register veröffentlicht werden. 102 Da auch die EU das Pariser Abkommen unterzeichnet hat, trifft diese Pflicht auch die EU - und nicht nur ihre Mitgliedstaaten. 103 Die Vertragsstaaten sind verpflichtet, ihr erstes NDC kontinuierlich weiter‐ zuentwickeln. Dabei darf keine nachfolgende Fassung hinter das bereits Versprochene zurückfallen, wie sich aus Art. 3 S. 2 PA ergibt; nur eine stetige Verschärfung entspricht dem Pariser Übereinkommen. <?page no="60"?> 104 United Nations Climate Change, The Katowice climate package: Making The Paris Agreement Work For All., https: / / unfccc.int/ process-and-meetings/ the-paris-agreeme nt/ katowice-climate-package (23.1.2024). 105 U. Stäsche, EnWZ 2019, S.-248 (251 ff.); S. Schlacke, EnWZ 2020, S.-355 (356). 106 Näheres R. Verheyen, in: Koch/ Hofmann/ Reese (Hrsg), Handbuch Umweltrecht, § 1 Rn.-120. Die in der Heranziehung von NDCs liegenden Freiheiten sind nicht zu übersehen: Wie ambitioniert ein jeder Staat vorgehen will, liegt in seiner Hand, auch wenn materiell-rechtlich gefordert ist, dass die NDCs mit dem wesentlichen Ziel, die Erderwärmung auf 1,5 Grad oder 2 Grad Celsius zu begrenzen, konsistent sein müssen. Dieser Zusammenhang folgt aus der Verpflichtung der Parteien zur Ergreifung ehrgeiziger Maßnahmen nach Art. 3 PA, der auf die Rückführung der THG-Emissionen nach Maßgabe von Art. 4, 7, 9, 10, 11 und 13 PA möglichst bald, spätestens in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts abzielt. Um das aber zu erreichen, müssen die NDCs kommuniziert werden (Art. 3 S. 1 PA) und hinreichend transparent sein, das sind sie jedoch nur zum Teil. Da es an Vorgaben des Pariser Überein‐ kommens über Struktur, einzelne Maßnahmen und die Wahl des Basisjahres mangelt, um nur einige Punkte zu erwähnen, ist die Vergleichbarkeit der verschiedenen NDCs nur eingeschränkt gegeben. Das nachträglich 2018 auf der COP24 verabschiedete Paris Rulebook  104 enthält immerhin Leitlinien für die Inhalte der NDCs. 105 Ebenfalls weiter konkretisierungsbedürftig ist Art. 6 Abs. 2 und 4 PA, der freiwillige Kooperation zwischen den Vertragsparteien zulässt, etwa die Vereinbarung von Wiederaufforstungsmaßnahmen in Entwicklungs- oder Schwellenländern, die von Industriestaaten finanziell zu diesem Zweck un‐ terstützt werden. Unklar ist vor allem, wem die Erfolge solcher Maßnahmen hinsichtlich der jeweiligen THG-Bilanz zugerechnet werden sollen: den Ländern, die die Maßnahmen zur Einsparung von Treibhausgasemissionen durchführen, oder denen, die sie finanzieren. Eng damit zusammen hängt die dritte Säule des Pariser Abkommens, die gegenseitige finanzielle Unterstützung der Vertragsstaaten nach Art. 9 PA. Die Funktionsweise der auch zu diesem Zweck eingerichteten Global Environmental Facility (GEF) bedarf ebenfalls noch der weiteren Verfeinerung. 106 Nach etlichen Vertragsstaatenkonferenzen, die sich um weitere Elemente des internationalen Klimaschutzrechts verdient gemacht haben, von denen einige vorstehend erwähnt wurden, ist es auf der COP28 in Dubai im Jahre 60 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="61"?> 107 UNFCCC, First Global Stocktake, 13 December 2023, at para 28, https: / / unfccc.int/ sites / default/ files/ resource/ cma2023_L17_adv.pdf (23.1.2024). 108 UNFCCC, World Leaders Kick Start Accelerated Climate Action at COP26, 2.11.2021, https: / / unfccc.int/ news/ world-leaders-kick-start-accelerated-climate-action-at-cop26 (1.2.2024); Global Methane Pledge, Fast action on methane to keep a 1.5°C future within reach, About the Global Methane Pledge. In: Climate & Clean Air Coalition, https: / / w ww.globalmethanepledge.org/ #about (23.1.2024). 2023 zum ersten Mal gelungen, in diplomatisch-vorsichtiger Ausdrucks‐ weise die Beendigung der Nutzung fossiler Energiequellen (transitioning away from fossil fuels) trotz erheblicher Widerstände erdölexportierender Staaten als Ziel der Weltgemeinschaft festzuschreiben. 107 Einen weiteren Meilenstein dürfte das Global Methane Pledge darstellen, das auf COP26 verabschiedet wurde und inzwischen von 155 Staaten unterzeichnet worden ist. 108 Es richtet sich auf die Verringerung der Methan-Emissionen, die bis zur Mitte des Jahrhunderts auf Null zurückgeführt werden sollen. 2. Das Wichtigste im Überblick: das Pariser Übereinkommen als Instrument Mit diesem Überblick lässt sich festhalten, dass die Völkerrechtsgemein‐ schaft auf die Herausforderungen durch die Erderwärmung durch ver‐ schiedene internationale Abkommen reagiert hat, indem das Klimaschutz‐ rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen zunächst durch das Kyoto-Protokoll und nunmehr durch das Pariser Abkommen konkretisiert worden ist. Die geltende Rechtslage ist ganz zentral durch das Pariser Abkommen geprägt. Das Abkommen legt verbindliche Ziele der Begrenzung der Erder‐ wärmung fest, zu denen sich die 195 Unterzeichner bekannt haben - ein weltumspannendes Projekt, an dem auch die großen Emittenten wie die USA und China beteiligt sind. Die Bereitschaft, das Pariser Übereinkommen zu unterzeichnen, wurde allerdings durch die großen Freiheiten hinsichtlich der Umsetzung klimaschützender Maßnahmen erkauft, so dass man derzeit mit Besorgnis festhalten muss, dass die bislang in den Nationally Determined Contributions versprochenen Instrumente nicht ausreichen, um das 1,5/ 2 Grad-C-Ziel aus Art.-2 PA einzuhalten. Sind rechtliche Verpflichtungen im Kern so eindeutig wie die des Pariser Abkommens, hinkt aber die Umsetzung dem Geforderten hinterher, stellt sich die Frage nach einer gerichtlichen Durchsetzung klimaschützender I. Pariser Übereinkommen: Nationally Determined Contributions 61 <?page no="62"?> 109 Ein weiteres Berücksichtigungsgebot bezieht sich auf die Klimaanpassung (§ 8 KAnG), s. dazu nachstehend →-H. III. 3. 110 S. Klinski, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, § 13 KSG Rn. 186; E. Hofmann, Klimaschutz und Nachhaltigkeit im Verkehr als neues Ziel des PBefG, in: Knauff (Hrsg.), Neuerungen im Rechtsrahmen für den ÖPV-7. Jenaer Gespräche zum Recht des ÖPNV, 2022, S.-56 f. 111 Für Individualklagen J. Franke, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, § 4 KSG Rn. 50-52; für Verbandsklagen J. Franke, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, §-4 KSG Rn.-53 ff., insbesondere 56. 112 BVerwG, Urteil vom 4.5.2022 - 9 A 7/ 21, NVwZ 2022, S. 1549 Rn. 70; im Überblick Klinski, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht KSG §-13 Rn.-139-150. Bestimmungen. Der Frage ob und inwieweit das Erfolg verspricht, ist Kapitel F. gewidmet. II. Berücksichtigungsgebote Am unmittelbarsten können die gesetzlichen oder völkerrechtlich verein‐ barten Klimaschutzziele wirken, wenn und soweit sie rechtlich gesicherten Einfluss auf klimarelevante Entscheidungen entfalten. Ein Beispiel hierfür ist das Berücksichtigungsgebot des § 13 KSG. 109 Danach haben die Träger öffentlicher Aufgaben bei ihren Planungen und Entscheidungen den Zweck dieses Gesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen (§ 13 Abs. 1 S. 1 KSG). Diese Pflicht zur Berücksichtigung ändert nichts an der Kompetenzordnung in Bund, Ländern und Gemeinden (§ 13 Abs. 1 S. 2 KSG) und verpflichtet lediglich zur Berücksichtigung, nicht zur Beachtung. Folgt man dieser im Planungsrecht üblichen Unterschei‐ dung, so wird der Berücksichtigungspflicht schon Genüge getan, nimmt der Träger öffentlicher Belange das Klimaschutzziel zur Kenntnis und setzt er sich mit den Folgen seiner Entscheidung auf die Erreichung des Ziels auseinander. Eine Bindung im Sinne des Ausschlusses klimaunverträglicher Handlungsalternativen enthält das Berücksichtigungsgebot nicht. 110 Eine weitere Abschwächung der Durchsetzungskraft des Berücksichti‐ gungsgebots und in der Konsequenz auch der Klimaschutzziele des KSG liegt in dem Ausschluss des Rechtsschutzes durch § 4 Abs. 1 S. 5 KSG. Die Norm steht allerdings unter dem Vorbehalt der Verfassungs- und Euro‐ parechtskonformität, was ihre Nichtanwendung zur Folge haben kann. 111 Soweit der Ausschluss nicht gilt, kann auch zur Durchsetzung der Berück‐ sichtigungsgebote geklagt werden. 112 62 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="63"?> 113 Richtlinie (EU) 2003/ 87 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/ 61/ EG des Rates, Anhang I. 114 S. Agora Energiewende/ Agora Verkehrswende, Die Kosten unterlassenen Klimaschutzes für den Bundeshaushalt, 2018, S.-12, Abbildung 1. 115 BMEL, Der Wald in Deutschland. Ausgewählte Ergebnisse der vierten Bundeswaldin‐ ventur, 2024, S.-45 ff. 116 Verordnung (EU) 841/ 2018 vom 30.5.2018 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Einbeziehung der Emissionen und des Abbaus von Treibhausgasen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft in den Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 525/ 2013 und des Beschlusses Nr. 529/ 2013/ EU, ABl. L 156 vom 19.6.2018, S. 1. S. nachstehend E.VI; im Überblick auch J. Franke/ R. Verheyen, in: Koch/ Hofmann/ Reese (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, §-11 Rn.-90-ff. III. Emissionshandel Die bereits in den vorstehenden Abschnitten zu den Klimaschutzzielen erläuterte Unterscheidung zwischen den beiden Sektoren EU-ETS und Non-ETS ist für die europäische Klimaschutzpolitik fundamental. Das EU-ETS umfasst bestimmte Sektoren der Industrie, allen voran thermische Kraftwerke von 20 MW/ a und mehr, darüber hinaus insbesondere die Eisen- und Stahlverhüttung, die Kokereien, Raffinerien und Cracker, die Papier- und Zellulosefabrikation und in gewissen Grenzen auch den inner‐ europäischen Luftverkehr. 113 Industrielle, stationäre Anlagen wie die im ETS verbundenen sind jedoch nicht die einzigen THG-Verursacher. Wie bereits im Überblick dargestellt, zählen zu den THG-Emittenten auch der Verkehr, die Gebäudeheizung und industrielle Vorgänge, auf die der EU-ETS keine Anwendung findet. Die Summe der Treibhausgasemissionen verteilt sich ungefähr hälftig auf beide Bereiche. 114 Eine Sonderrolle spielen Land- und Forstwirtschaft, wo einerseits THG-Emissionen verursacht werden, gleichzeitig aber auch Möglichkeiten bestehen, THG-Emissionen durch die Pflanzen wieder aus der Atmosphäre zu holen („Senken“). Für den deutschen Wald gilt allerdings, dass er seit dem Jahr 2017 keine Senke mehr ist, sondern eine Quelle von Treibhausgasemissionen. 115 Wegen der Besonderheiten des Sektors ist die an sich dem Non-ETS-Bereich zuzurechnende Land- und Forstwirtschaft gesondert geregelt (Land Use, Land Use-Change and Forestry - LULUCF-Verordnung). 116 Die nachstehenden Erläuterungen beziehen sich zunächst auf den EU-ETS (→ D. III. 1.-3., die dann anschließenden Kapitel behandeln eben dem Bau III. Emissionshandel 63 <?page no="64"?> 117 Richtlinie (EU) 2003/ 87 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 96/ 61/ EG des Rates, ABl. L 275 vom 25.10.2003, S. 32, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2024/ 795 vom 29.2.2024 zur Einrichtung der Plattform „Strategische Technologien für Europa“ (STEP) und zur Änderung der Richtlinie 2003/ 87/ EG und der Verordnungen (EU) 2021/ 1058, (EU) 2021/ 1056, (EU) 2021/ 1057, (EU) Nr. 1303/ 2013, (EU) Nr. 223/ 2014, (EU) 2021/ 1060, (EU) 2021/ 523, (EU) 2021/ 695, (EU) 2021/ 697 und (EU) 2021/ 241, Abl. L 795, S.-1. 118 Grundlegend zur Mengensteuerung W. Baumol/ W. Oates, The Theory of Environmen‐ tal Policy, 1988, S.-178 ff. von EE-Anlagen in → D. IV. und der Land- und Forstwirtschaft in → D. VII. den Non-ETS-Bereich, →-D. V.-VI.). 1. Der Europäische Emissionshandel (EU-ETS 1) a. Funktionsweise Für die Reduzierung der Emission von Treibhausgasen kommt es alleine da‐ rauf an, welche Menge von Kohlendioxid oder seiner Äquivalente in welcher Zeit eingespart wird, und nicht, aus welchem Land die Emissionen stammen, welche Quellen für sie verantwortlich sind oder welche Energieeffizienz die Emittenten haben. Da aber über den besten Pfad zur Klimaneutralität - an welcher Stelle soll wann wie viel von welchem Treibhausgas eingespart und noch emittiert werden dürfen - keine detaillierten und verlässlichen Erkenntnisse vorhanden sind, schon gar nicht auf übergeordneter Ebene bei staatlichen Akteuren, kann es sich empfehlen, bestimmte Entscheidungen den Akteuren selbst zu überlassen. Ausgehend von dem verbindlichen Generalziel der Klimaneutralität im Jahr 2050 hatte die EU daher bereits im Jahr 2003 mit der Richtlinie 2003/ 87 eine Mengensteuerung vor allem für CO 2 -Emissionen aus Industrieanlagen aus der Taufe gehoben, 117 die nach und nach zu einem System herangereift ist, das für den Bereich der erfassten THG-Emittenten sicherstellen soll und aller Voraussicht nach auch sicherstellen wird, dass sich die ETS-Emittenten weiterhin auf einem plausiblen Weg zur Klimaneutralität halten. 118 Diese Entwicklung hat allerdings viel Zeit in Anspruch genommen: schon die Erstzuteilung von Emissionszertifikaten nach Einführung des Systems im Jahr 2003 war alles andere als trivial und wurde zunächst dadurch bewerkstelligt, dass die Zertifikate den Unternehmen kostenlos und im Überfluss zugeteilt wurden. In der Folge waren die Zertifikate in 64 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="65"?> 119 Wie etwa in Deutschland die Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt, www.dehst.de 120 Abbildungen UBA, Der Europäische Emissionshandel, 1.10.2025, https: / / www.umwe ltbundesamt.de/ daten/ klima/ der-europaeische-emissionshandel#treibhausgas-emissio nen-deutscher-energie-und-industrieanlagen-im-jahr-2022 (22.10.2025). der Anfangszeit nicht viel wert und lösten nicht den erhofften Effekt aus, dass die Emittenten versuchen würden, ihre Emissionen zu reduzieren, um Zertifikate zu sparen, oder sie anderen Emittenten gegen einen Preis zur Verfügung stellen würden, denen die Einsparung zu einem bestimmten Zeitpunkt nicht möglich oder zu teuer war. Mittlerweile werden die meisten Zertifikate auf den Emissionshandelsstellen 119 versteigert und haben einen Preisbereich erreicht, der diese Wirkungen nach sich zu ziehen scheint. Auch die erreichten THG-Einsparungen im EU-ETS unterstreichen, dass das System mittlerweile effektiv geworden ist. 120 Abbildung 13: Preisentwicklung für Emissionsberechtigungen (EUA) seit 2008 | Beleg 13 III. Emissionshandel 65 <?page no="66"?> 121 Richtlinie 2003/ 87/ EG (s. o.), Anhang I, etwa: die Verbrennung von Brennstoffen in Anlagen mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von über 20 MW. 122 Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen in der Fassung der Bekanntma‐ chung vom 31.5.2017 (BGBl. I S. 1440), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 12.11.2024, BGBI. 2024 I Nr. 355, etwa: Anlagen zur Erzeugung von Strom, Dampf, Warmwasser, Prozesswärme … mit einer Feuerungswärmeleistung von 50 Megawatt oder mehr. Abbildung 14: Minderungen im EU-ETS 1 seit 2005 (EU 30 und Deutschland) | Beleg 14 b. Anwendungsbereich Das Zertifikatssystem verlangt zu seiner praktischen Umsetzung einen wirksamen Sanktionierungsmechanismus: Wer ohne eine hinreichende Zahl von Zertifikaten THG-Emissionen verursacht, muss belangt werden können. Das ist im einfachsten Fall der Entzug einer Genehmigung für den Betrieb einer stationären Anlage. Der Katalog der in den EU-ETS einbezogenen Aktivitäten 121 ist dann auch fast deckungsgleich mit dem Katalog der genehmigungsbedürftigen Anlagen nach der 4. BImSchV. 122 Der Pfad zur Klimaneutralität soll dadurch erreicht werden, dass die Zertifikate nach und nach abgewertet werden - und schließlich bei Null landen. 66 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="67"?> 123 Im Überblick UBA, Der Europäische Emissionshandel. 1.10.2025, https: / / www.umwe ltbundesamt.de/ daten/ klima/ der-europaeische-emissionshandel#teilnehmer-prinzip-u nd-umsetzung-des-europaischen-emissionshandels (25.2.2025). 124 EuGH, Urteil vom 16.12.2008 - Rs. C-127/ 07 (Société Arcelor Atlantique et Lorraine u. a.), Slg. 2008, I-09895, Rn.-69 ff., insbesondere 73. 125 Verordnung (EU) 176/ 2014 der Kommission vom 25.2.2014 zur Änderung der Ver‐ ordnung (EU) 1031/ 2010 insbesondere zur Festlegung der im Zeitraum 2013-2020 zu versteigernden Mengen Treibhausgasemissionszertifikate, ABl. 2014 L 56, 11; J. Franke/ U. Prall/ R. Verheyen, §-11 Rn.-55. 126 Beschluss (EU) 2015/ 1814 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6.10.2015 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union und zur Änderung der Richtlinie 2003/ 87/ EG, ABl. 2015 L 264, 1. Wissen | Erfasst werden vom EU-ETS alle klimarelevanten industriellen Branchen, von der Stromerzeugung bis hin zur Zementproduktion, von der chemischen Industrie bis zur Stahl-und Aluminiumfertigung. Seit dem Jahr 2012 ist auch der innereuropäische Luftverkehr einbezogen, seit dem Jahr 2024 auch der Schiffsverkehr. 123 Die frühere Nichteinbe‐ ziehung der Chemieindustrie und des Nichteisenmetallsektors war nach Auffassung des EuGH ein rechtlich irrelevanter Verstoß gegen den Gleichheitssatz. 124 Werden Einsparungen in einem Mitgliedstaat erreicht, die nicht auf unter‐ nehmerischen Entscheidungen beruhen, sondern auf staatlichen Verboten - wie etwa der Kohleausstieg in Deutschland -, so reduziert das zunächst die Anzahl der tatsächlich benötigten Zertifikate mit der Folge, dass ein Überangebot entsteht, welches nach den Gesetzen von Angebot und Nach‐ frage wiederum die Zertifikate verbilligt. Um dem entgegenzuwirken, sieht das EU-ETS nunmehr die Möglichkeit vor, nicht mehr benötigte Zertifikate zu löschen. Einem ersten Versuch in diese Richtung blieb allerdings der durchgreifende Erfolg versagt. 125 Erst die 2015 eingeführte Marktstabili‐ tätsreserve konnte hier befriedigende Wirkungen erzeugen. 126 Da das ETS durch die mit ihm für die betroffenen (europäischen) Unter‐ nehmen wegen der Kosten für die Zertifikate einen Wettbewerbsnachteil bedeutet und Anreize setzt Tätigkeiten, die THG-Emissionen nach sich ziehen, ins Ausland außerhalb der EU zu verlagern (Carbon Leakage), hat die EU ein System eingeführt, das gewährleisten soll, dass der Preis für die CO 2 -Emissionen innerhalb und außerhalb der EU derselbe ist. Der Carbon III. Emissionshandel 67 <?page no="68"?> 127 Näheres I. Zenke/ C. Telschow, in: Rodi, Michael (Hrsg.) Handbuch Klimaschutzrecht, §-15-Rn.-75. 128 Vgl. Deutsche Emissionshandelsstelle, CBAM verstehen. In: Umwelt Bundesamt, htt ps: / / www.dehst.de/ DE/ Themen/ CBAM/ CBAM-verstehen/ cbam-verstehen_node.html (24.11.2025). 129 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz vom 21.7.2011 (BGBl. I S. 1475), zuletzt geändert durch Art. 18 des Gesetzes vom 10.8.2021 (BGBl. I S. 3436). Der Bereich des Non-ETS (Verkehr und Gebäude) ist bis zum Jahre 2027 in Deutschland durch das BEHG geregelt (→-D. III. 4.). 130 BR-Drs. 44/ 25; BT-Drs. 20/ 13585; BT-Drs. 20/ 13962. 131 BR-Drs. 44/ 25 (Beschluss). Border Adjustment Mechanism (CBAM) ersetzt die bisherige Lösung, nach der sich die Unternehmen, die sich in dieser Wettbewerbssituation befinden, am EU-ETS kostenlos beteiligen durften. 127 Er soll auch Anreize in Drittstaa‐ ten setzen, THG-Emissionen zu sparen. 128 Diese Hoffnung beruht darauf, dass betroffene (und damit zahlungspflichtige) Unternehmen unabhängig von ihrem Standort ein Interesse daran haben, sich dafür einzusetzen, dass auch ihre Konkurrenten einer entsprechenden Zahlungspflicht unterworfen werden. 2. Umsetzung des EU-ETS-1 in Deutschland: das TEHG Hinsichtlich der stationären Anlagen und damit dem EU-ETS 1 setzt das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) das europäische Richt‐ linienrecht um. 129 Am 31.1.2025 hat der Bundestag der 20. Wahlperiode das Gesetz zur Anpassung des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes an die Änderung der Richtlinie 2003/ 87/ EG (TEHG-Europarechtsanpassungs‐ gesetz 2024) verabschiedet, wodurch eine Novellierung des TEHG bevorsteht. 130 Nach aktuellem Stand vom 14.2.2025 hat der Bundesrat den Vermitt‐ lungsausschuss gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht angerufen 131 , was den Weg für das Inkrafttreten der Änderungen ebnet. Das derzeit noch geltende TEHG verlangt von den betroffenen Anlagenbetreibern eine Emissionsgenehmi‐ gung (§ 4 Abs. 1 TEHG), die im Falle von alten, vor dem 1.1.2013 erteilten Genehmigung durch die immissionsschutzrechtliche Genehmigung erfolgt (§ 4 Abs. 4 S. 1 TEHG). Damit festgestellt werden kann, ob die Zertifikate des Betreibers die tatsächlichen Emissionen abdecken, muss der Betreiber jährlich einen Emissionsbericht anfertigen (§ 5 Abs. 1 TEHG). Bis zum 30. April jedes Jahres haben die Betreiber die erforderlichen Zertifikate 68 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="69"?> 132 R. Neubäumer, Und noch eine Subvention, die dem Klima nichts bringt. In: WirtschaftsWoche, 7.6.2024, https: / / www.wiwo.de/ politik/ deutschland/ klimaschutzvertraege-und-noch-eine-subvention-die-dem-klima -nichts-bringt-/ 29830026.htmlhttps: / / www.wiwo.de/ politik/ deutschland/ klimaschutz‐ vertraege-und-noch-eine-subvention-die-dem-klima-nichts-bringt-/ 29830026.html (7.6.2024). 133 R. Neubäumer, Und noch eine Subvention, die dem Klima nichts bringt. In: Wirtschafts‐ Woche, 7.6.2024, https: / / www.wiwo.de/ politik/ deutschland/ klimaschutzvertraege-un d-noch-eine-subvention-die-dem-klima-nichts-bringt-/ 29830026.html (7.6.2024); Deut‐ sches Institut für Wirschaftsforschung CO 2 -Bepreisung im Wärme- und Verkehrssektor: Diskussion von Wirkungen und alternativen Entlastungsoptionen, S.-116 f. abzugeben, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht (§-7 Abs.-1 TEHG). Soweit die Anlagenbetreiber keine kostenlosen Berechtigungen (Zer‐ tifikate) nach Maßgabe einer nach Art. 10a Abs. 1 S. 1 der Richtlinie 2003/ 87/ EG erlassenen Verordnung der Kommission erhalten haben (§ 9 Abs. 1 TEHG), müssen sie die erforderlichen Berechtigungen ersteigern (§ 8 TEHG). Noch erhalten Luftfahrzeugbetreiber ihre Be‐ rechtigungen kostenlos (§ 11 TEHG). Das wird sich aber im Laufe der Zeit ändern. Nationale Maßnahmen wie ein Ausstieg aus der Kohleverstromung oder die (nationale) Subventionierung des Umstiegs auf erneuerbare Energien durch die „Klimaschutzverträge“ in besonders energieintensiven Branchen sind mit dem EU-ETS nicht ohne weiteres vereinbar, da sie gegenläufige Effekte nach sich ziehen: Verringert ein Mitgliedstaat außerhalb des EU-ETS seine Treibhausgasemissionen, werden die dafür benötigten Treibhausgas‐ zertifikate (in dem betreffenden Mitgliedstaat) nicht mehr benötigt mit der Folge, dass es zu einem Überhang von Zertifikaten in den anderen Mitgliedstaaten kommt, der den Preis drückt und von anderen Emitten‐ ten genutzt werden kann. Für den Klimaschutz ist also durch nationale Maßnahmen in europaweiter und globaler Betrachtung nichts gewonnen, solange nicht gleichzeitig die nicht mehr benötigten Zertifikate gelöscht werden. 132 Eine vermutlich bessere Lösung wäre es, eine staatliche Abgabe auf die Emission von Treibhausgasen zu erheben, die planbar über Jahre hinweg erhöht wird und deren Aufkommen zum Ausbau der erneuerbaren Energien verwendet würde. Schweden hat jedenfalls mit einem solchen Ansatz beachtliche Erfolge erzielen können. 133 III. Emissionshandel 69 <?page no="70"?> 134 BVerfG, Beschluss vom 14.5.2007 - 1 BvR 2036/ 05, NVwZ 2007, 942 (945); BVerwGE 124, 47 (59). 135 BVerwGE 124, 47 (60, 62). 136 Näheres S. Kobes/ G-R. Engel, NVwZ 2011, S.-207-ff., (268 ff.) 137 Richtlinie (EU) 2023/ 959 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10.5.2023 zur Änderung der Richtlinie 2003/ 87/ EG über ein System für den Handel mit Treib‐ hausgasemissionszertifikaten in der Union und des Beschlusses (EU) 2015/ 1814 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union, ABl. EU vom 16.5.2023 L 130, 134; im Überblick zum ETS2 European Commission, ETS2: buildings, road transport and additional sectors, https: / / climate.ec.europa.eu/ eu-action/ carbon-marke ts/ ets2-buildings-road-transport-and-additional-sectors_en (16.12.2024); im Überblick C. Kreuter-Kirchhof, ZUR 2025, S.-72-ff. Wissen | Verfassungsrechtlich anerkennen deutsche Gerichte, dass das Emissionshandelssystem in Grundrechte eingreifen können - na‐ mentlich in das Grundrecht auf Eigentum im Sinne der Beschränkung der Nutzung von THG-Emissionen verursachenden Anlagen 134 und die Berufsfreiheit, in die durch den Zwang zur Beteiligung an dem Handelssystem eingegriffen werde. 135 In beiden Fällen sei aber der Grundrechtseingriff gerechtfertigt, da verhältnismäßig. 136 3. Die beschlossene Erweiterung auf Gebäude und Verkehr (EU-ETS 2) Der EU-ETS 1 schließt bedeutende Sektoren in seine Anwendung nicht ein, so bislang vor allem den Gebäudesektor und den Straßenverkehr. Das hat sich mit der Richtlinie (EU) 2023/ 959 vom 10.5.2023 geändert, mit der die Art. 30a bis 30k in die ETS-Richtlinie eingefügt worden sind. Damit wird der EU-ETS auf den Gebäudesektor und den Straßenverkehr bis zum Jahr 2028 ausgedehnt. 137 Da es insoweit keine Betriebserlaubnis gibt, an die angeknüpft werden könnten, setzt der EU-ETS 2 wie das deutsche Brennstoffenergiehandelsge‐ setz (BEHG) am Inverkehrbringen der Primärenergieträger an (upstream). Es ist derzeit nicht abzusehen, wie sich beide Zertifikatssysteme aufeinander im Detail abstimmen lassen. Im Kern aber bepreisen beide Konzepte die Verbrennung fossiler Energieträger - welche das genau sein werden und wie hoch der Preis dann sein soll, wird die weitere Entwicklung zeigen. Schon jetzt erscheint die Deckelung der Zertifikatspreise im EU-ETS 2 auf 70 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="71"?> 45 Euro pro Tonne CO 2 im Rahmen eines Stabilitätsmechanismus als unangemessen niedrig, sollen die Zertifikate Einfluss auf das tatsächliche Emissionsverhalten haben. Das deutsche BEHG sieht schon für das Jahr 2026 einen Preis im Korridor zwischen 55 und 65 Euro vor (§ 10 Abs. 2 S. 3 BEHG). Der EU-ETS 2 verlangt zunächst im Jahr 2025 das Monitoring der entsprechenden THG-Emissionen und die Berichterstattung, bevor dann im Jahr 2027, spätestens ab 2028 die Anzahl von Zertifikaten, die überprüfbar im vorangegangenen Jahr benötigt gewesen wären, um die THG-Emissionen abzudecken, jedes Jahr zum 31. Mai bei der zuständigen Behörde abgegeben werden müssen. 4. Die Interimslösung: der nationale Emissionshandel (BEHG) Wegen der Nichteinbeziehung verschiedener Sektoren - vor allem des Verkehrs und der Gebäude - hatte sich der deutsche Gesetzgeber dazu ent‐ schlossen, einen Emissionshandel für diese Bereiche auf nationaler Ebene zu schaffen. Nähere Ausführungen finden sich hierzu in beiden nachstehenden Abschnitten zu diesen Sektoren (→-D. VI. 4. und →-D. VII. 3.). 5. Das Wichtigste im Überblick zum EU-ETS und seiner Umsetzung in Deutschland Die EU hat sich ehrgeizige Klimaschutzziele gesetzt, die hinsichtlich der Instrumente zu deren Erreichung neben der Land- und Forstwirtschaft in zwei große Bereiche unterteilt werden können, dem EU-ETS und dem Non-ETS-Bereich. Die THG-Emissionen fallen ungefähr hälftig in die beiden Regelungsfelder. Der EU-ETS ist ursprünglich bereits vor mehr als zwanzig Jahren beschlossen worden und hat seitdem etliche Reformen erlebt. In seiner heutigen Form umfasst er wesentliche industrielle Sektoren, den in‐ nereuropäischen Luftverkehr und bald auch den Seeverkehr. Die Grundidee geht dahin, die Verwendung fossiler Brennstoffe nur dann zu erlauben, wenn die Emittenten dafür auch durch ein entsprechendes Zertifikat berechtigt sind, das handelbar ist und dessen Wert im Laufe der Zeit abnimmt. Im Jahr 2050 werden die Zertifikate einen Wert von Null haben und berechtigen damit nicht mehr zur Emission von Treibhausgasen. III. Emissionshandel 71 <?page no="72"?> Nachdem die Zertifikate zunächst kostenlos zugeteilt worden waren, ist der Anteil derjenigen Zertifikate nach und nach angewachsen, die durch eine Versteigerung von den Unternehmen erworben werden. Infolgedessen und auch weil die Anzahl der Zertifikate durch staatliche Eingriffe reduziert worden ist, haben die Zertifikate derzeit einen Preis von rund 80 bis 100 Euro pro Tonne CO 2 . Das deutet zusammen mit den erreichten THG-Reduzierungen an, dass das Instrument inzwischen wirkt und als Erfolg bewertet werden kann. Die zu erwartende Erweite‐ rung des EU-ETS auf den (Straßen-)Verkehr und die Gebäude ist erfreu‐ lich, sieht aber derzeit eine kostenlose Zertifikatszuteilung und noch so geringe Preise für die Zertifikate vor, dass man durchgreifende Effekte in dem Sektor erst in den 30er Jahren erwarten kann. Nationale Emis‐ sionsminderungsmaßnahmen wie der in Deutschland beschlossene Ausstieg aus der Kohleverstromung oder die Klimaschutzverträge zur (nationalen) Subventionierung des Umstiegs auf erneuerbare Energien sind mit dem Ansatz des EU-ETS nur unter weiteren Voraussetzungen vereinbar. IV. EE-Anlagenbau: EnWG, EEG 1. Erneuerbare Energien als Grundpfeiler der Energiewende Mit den vorstehenden Ausführungen in → B. sollte deutlich geworden sein, dass die fossile Energiegewinnung - sei es durch Kohleverstromung oder in Gestalt von Verbrennungsmotoren - nicht zu dem Ziel der Klimaneutralität passt. Um dieses zu erreichen, muss der Energieverbrauch reduziert werden (dazu nachstehend mehr im → Kapitel zu „Energieeffizienz“ D. V.). Vor allem aber müssen Anlagen errichtet und vernetzt werden, mit denen Energie in klimaverträglicher Art und Weise gewonnen werden kann. 72 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="73"?> 138 Richtlinie (EU) 2018/ 2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11.12.2018 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen, ABl. L 328/ 82, zuletzt geändert durch Richtlinie (EU) 2023/ 2413 vom 18.10.2023, ABl. L vom 31.10.2023. 139 Gesetz vom 21.7.2014 (BGBl. I S. 1066), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5.2.2024 (BGBl. 2024 I Nr.-33). 140 Etwa die für Stürme und Erdbeben anfälligen Aufwindkraftwerke, s. A. Rosenkranz, Auf‐ windkraftwerk: Strom durch Konvention. In: heizung.de, 6.8.2025, https: / / www.heizun g.de/ ratgeber/ diverses/ aufwindkraftwerk-strom-durch-konvektion.html (24.11.2025). Das auf einer EU-Richtlinie 138 basierende Gesetz für den Ausbau erneu‐ erbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz - EEG 2023) 139 zählt dazu a. Wasserkraft einschließlich der Wellen-, Gezeiten-, Salzgradien‐ ten- und Strömungsenergie, b. Windenergie, c. solare Strahlungsenergie, d. Geothermie und e. Energie aus Biomasse einschließlich Biogas, Biomethan, Deponie‐ gas und Klärgas sowie aus dem biologisch abbaubaren Anteil von Abfällen aus Haushalten und Industrie (§-3 Nr.-21 EEG). Die EE-EU-Richtlinie anerkennt auch diese Formen und geht über sie etwas hinaus, indem sie auch Gezeitenkraftwerke und die Umgebungsenergie zu den erneuerbaren Energien rechnet (Art. 2 S. 2 Nr. 1 EE-Richtlinie). Nur die im EEG 2023 genannten Formen der Energieerzeugung fallen in dessen Anwendungsbereich - und kommen damit in den Genuss verschiedenster Privilegien gegenüber anderen Energieträgern. Andere Technologien kön‐ nen nur durch eine Gesetzesänderung in das EEG einbezogen werden. 140 Zu den Privilegien zählt insbesondere nach § 2 S. 1 EEG 2023, dass Errichtung und Betrieb von EE-Anlagen sowie den dazugehörigen Nebenanlagen im überragenden öffentlichen Interesse liegen und der öffentlichen Si‐ cherheit dienen. Das kann und soll Genehmigungshindernisse überwinden. Auch die finanzielle Förderung durch die Einspeisevergütung (§§ 19-21 EEG 2023), der Netzanbindungsanspruch (§ 8 Abs. 1 EEG 2023) und der Abnahmeanspruch gegen den Netzbetreiber (§ 11 Abs. 1 EEG 2023) sollen Schwierigkeiten bei Errichtung und Betrieb derartiger Anlagen aus dem Weg räumen. Ergänzt werden die genannten Vorschriften durch Regelungen des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG), das unter anderem die Gestal‐ IV. EE-Anlagenbau: EnWG, EEG 73 <?page no="74"?> 141 Gesetz über die Einspeisung von Strom aus erneuerbaren Quellen in das öffentliche Stromnetz (Stromeinspeisungsgesetz) vom 7.12.1990, BGBl. I S. 2633. Die verschiedenen Fassungen des Stromeinspeisungsgesetzes dokumentiert https: / / www.clearingstelle-e eg-kwkg.de/ gesetz/ 294 (20.5.2024). tung der Energienetze regelt, so etwa seit neuestem eine Regulierung des geplanten Wasserstoffnetzes (§§-28j bis 28k EnWG). Das Förderungssystem der beiden Gesetze ist nicht statisch - es unterliegt vielmehr ständiger Anpassung: allein § 43 EnWG ist im Laufe des Jahres 2024 fünfmal geändert worden. Während etwa im Jahr 2008 noch für Offshore-Windenergieanlagen ein Genehmigungsanspruch für die Anlagen bestand, die Betreiber eine freie Standortwahl in Anspruch nehmen konnten, ein Anspruch auf Netzanbindung und auf eine beachtliche Einspeisever‐ gütung den Rechtsrahmen für Investoren äußerst attraktiv machte, müssen mittlerweile Standorte in dafür staatlich vorgesehenen Bereichen in der deutschen Ausschließlichen Wirtschaftszone gewählt werden, die Betreiber müssen sich an Ausschreibungen beteiligen, um das Recht zu erwerben, an einem Planfeststellungsverfahren teilnehmen zu dürfen, das dann am Ende zu einer Errichtungserlaubnis führen kann - aber wegen des den Behörden eingeräumten Ermessens nicht muss. Äußere Faktoren wie politisch gesetzte Ausbauziele etwa für die Offshore-Windenergie oder Konflikte mit der Europäischen Kommission über die wettbewerbsgerechte Förderung des Baus und Betrieb von EE-Anlagen (→ D. IV.) haben immer wieder zu Systemanpassungen geführt, was auch für die Zukunft ein bestimmendes Merkmal des Umweltenergierechts bleiben dürfte. 2. EE-RL und EEG: Konzeption und Erfolge Eine der wesentlichen Säulen des EEG, die Einspeisevergütung, geht auf das Stromeinspeisungsgesetz aus dem Jahre 1990 zurück. 141 Die Einspei‐ severgütung garantiert dem Betreiber einer EE-Anlage einen Zuschuss für den durch die Anlage produzierten Strom für 20 Jahre ab Inbetriebnahme. Damit ließ sich verlässlich berechnen, ob die Anlage wirtschaftlich betrieben werden konnte. Diese Förderung setzt bei entsprechender Höhe der Ein‐ speisevergütung starke Anreize, EE-Anlagen zu errichten und zu betreiben. Allerdings richtete und richtet sich der Tarif in jedem Einzelfall nach der Art der Anlage, dem Jahr der Errichtung, der Kapazität der Anlage und nach weiteren Kriterien. Infolgedessen entstand ein schwer durchschaubares 74 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="75"?> Förderungssystem mit tausenden verschiedenen Vergütungssätzen, das auf Seiten der Behörden wie auf Seite der Betreiber nur mit automatisierter Hilfe zu händeln war. Die Höhe der Vergütung musste darüber hinaus einerseits mindestens so hoch sein, dass sie den beabsichtigten Anreiz zur Errichtung und Betrieb der Anlagen auslöst, andererseits darf sie auch nicht darüber hinausgehen, sollen die staatlichen Kosten für die Einspeisevergütung in Grenzen gehalten werden. Politische Widerstände gegen die Kosten der Energiewende haben auch ihren Grund darin, dass die Einspeisevergütung über alle Stromkunden mit Ausnahme der Großverbraucher refinanziert wurde und damit den Strompreis fühlbar erhöht hatte. Will der Staat eine Überförderung verhindern, müssen die Fördersätze den wirtschaftlichen Gegebenheiten ständig und in allen Sektoren ange‐ passt werden. Zumindest in einem Fall war das nicht gelungen, als die Anschaffungspreise für Photovoltaik-Anlagen drastisch gesunken waren, die Einspeisevergütung dies aber nicht durch eine Senkung des Tarifs auch widerspiegelte. Die Herausforderungen durch das erforderliche per‐ manente Monitoring sind jedenfalls beachtlich. Die Einspeisevergütung hatte sehr wahrscheinlich zu einem starken Anstieg der Stromproduktion durch EE-Anlagen beigetragen. Mittlerweile ist die Einspeisevergütung aber ein Auslaufmodell, das nur noch für wenige Anlagen anwendbar ist, was auch auf den Druck der EU-Kommission zurückzuführen ist, die der Einspeisevergütung kritisch gegenübersteht. Das gilt es zu erläutern. 3. Die Beihilfeproblematik und ihre Folgen Aus Sicht der EU-Kommission, Generaldirektion Wettbewerb, stellte sich die Einspeisevergütung nach dem EEG als problematische Förderung von Anlagen in einem bestimmten Mitgliedsstaat dar - nur wenn die Anlage in Deutschland stand, konnte für sie die Einspeisevergütung beansprucht werden. Das konnte im Rahmen des EEG auch nicht anders sein, da die Refinanzierung der Einspeisevergütung über die deutschen - nicht die europäischen - Stromkunden erfolgte. In europäischer Perspektive läuft das aber auf eine Wettbewerbsverzerrung durch staatliche Beihilfen hinaus, wenn man auf den europäischen Strommarkt schaut, auf dem Wettbewerber in anderen EU-Mitgliedstaaten tätig sind, die ohne eine solche Förderung auskommen (müssen). IV. EE-Anlagenbau: EnWG, EEG 75 <?page no="76"?> 142 EuGH, Urteil vom 13.3.2001 - Rs. C-379/ 98 (PreussenElektra AG/ Schleswag AG), NJW 2001, 3695. 143 Art. 1 Gesetz zur Absenkung der Kostenbelastungen durch die EEG-Umlage und zur Weitergabe dieser Absenkung an die Letztverbraucher vom 23.5.2022 (BGBl. I 2022 S.-747). 144 Zur Rolle der Direktvermarktung P. Adigbli, Direktvermarktung der erneuerbaren Energien an der Europäischen Strombörse, Ein Erfahrungsbericht zur deutschen und Wettbewerbsverzerrungen durch Beihilfen können nur unter bestimm‐ ten Voraussetzungen europarechtskonform sein. Nach der PreussenE‐ lektra-Entscheidung 142 des EuGH aus dem Jahre 2001 durfte zwar die Einspeisevergütung bestehen bleiben, jedoch folgten weitere Urteile, die das Förderungssystem für EE-Anlagen rechtlich weiter präzisierten. Am Ende dieser Auseinandersetzungen gab die Bundesregierung aber der EU-Kommission nach und änderte das Förderungssystem grundlegend. Das mittlerweile dominierende Element der Förderung von EE-Anlagen ist die Ausschreibung nach §§ 22 ff. EEG 2023, die technologiespezifisch erfolgt und im Prinzip Anbietern in ganz Europa offensteht. Die Ausschreibung lobt eine bestimmte Strommenge aus, die durch eine bestimmte Art der Stromerzeugung produziert wird, und sucht in diesem Verfahren nach dem günstigsten Anbieter. Der günstigste Anbieter ist dann der, der den ge‐ ringsten staatlichen Zuschuss beansprucht. Der Zuschuss - die sogenannte Marktprämie - wird seit der Abschaffung der EEG-Umlage am 1.7.2022 über den Staatshaushalt finanziert. 143 Für bestimmte Anlagen kann die Bundesnetzagentur Höchstwerte für die Förderung vorgeben (§§ 36b, 37b EEG 2023). Besondere Herausforderungen stellen sich, wenn mehrere An‐ bieter keine Förderung beanspruchen, wie im Fall der Offshore-Windenergie bereits zu beobachten (→-D. IV. 5.). Wie immer bei Ausschreibungen besteht die Gefahr des Dumpings durch Unternehmen, die andere Wettbewerber über einen wirtschaftlich nicht haltbaren Preis aus dem Wettbewerb drängen wollen. Ein weiteres Risiko des Ausschreibungsverfahrens ist die Kollusion mehrerer Wettbewerber mit der Folge, dass sich ein zu hoher Preis für die staatliche Förderung ergibt. Wissen | Ausschreibungen haben aus Sicht des europaweiten Wett‐ bewerbs sicher greifbare Vorteile, da sie den Markteintritt von Unter‐ nehmen außerhalb Deutschlands erleichtern können. 144 Wenn man 76 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="77"?> französischen Energiewende, 2015, S. 14 ff.; Y. Steingruber, Die geförderte ausschrei‐ bungsbasierte Direktvermarktung nach dem EEG 2021, 2021, S.-153 ff. 145 Im Überblick W. Erbguth, NuR 2023, S.-242 (244-l.Sp. ff.). 146 Abl. EU vom 29.12.2022, L 335, S.-36. dagegen auf die tatsächlichen Erfolge hinsichtlich des Ausbaupfads für die EE-Anlagen sieht, war das System der Einspeisevergütung den Aus‐ schreibungen gegenüber nicht unterlegen. Insgesamt steigt der Anteil des in EE-Anlagen produzierten Stroms in Europa stetig und verspricht, diesen Sektor bis Mitte des Jahrtausends zur Klimaneutralität führen zu können. Dazu sind jedoch weitere Hindernisse zu überwinden: die Genehmigungsverfahren müssen beschleunigt werden, der Netzausbau muss angebotsgerecht erfolgen (→ E.), Flächen müssen für die Anlagen zur Verfügung gestellt werden. Für all diese Aufgabenfelder ist der jeweilige Rechtsrahmen ein wichtiger Gelingensfaktor. 4. Beschleunigung der Genehmigungsverfahren: Notfall-VO (EU) und WindBG a. Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens Wie lange es dauert, bis eine Windenergie- oder Photovoltaik-Anlage in Be‐ trieb genommen werden kann, hängt von verschiedenen Faktoren ab. Diese reichen von der Verfügbarkeit geeigneter Flächen, der Produktion der Geräte und Maschinen, der Verfügbarkeit von Personal zur Herstellung der Anlagen und des Transports der Anlagenteile zum Aufstellungsort bis hin zur Dauer des Genehmigungsverfahrens. Das Genehmigungsverfahren ist schon seit Jahrzehnten Gegenstand gesetzgeberischer Reformbemühungen. 145 An letzterem setzt die Verordnung (EU) 2022/ 2577 des Rates vom 22.12.2022 zur Festlegung eines Rahmens für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien an. 146 Diese so genannte EU-Notfallverordnung bestimmt, dass Genehmigungsverfahren für die Installation von Solarener‐ gieanlagen in der Regel nicht länger dauern dürfen als 3 Monate (Art. 4 VO (EU) 2022/ 2577), für das Repowering bestehender Windenergieanlagen nicht mehr als 6 Monate einschließlich etwaiger Umweltverträglichkeits‐ prüfungen (Art. 5 VO (EU) 2022/ 2577). Darüber hinaus besteht die Möglich‐ IV. EE-Anlagenbau: EnWG, EEG 77 <?page no="78"?> 147 N. Fietz, jurisPR-UmwR 6/ 2023, Anm. 1, Rn.-6. 148 E. Hofmann, ZUR 2024, S.-201 (204 f.), m.w.N.; W. Köck, ZUR 2023, S.-470. 149 Dass das auch Einbußen hinsichtlich der demokratischen Steuerung des Verwaltungs‐ handelns nach sich zieht, stellt E. Hofmann, ZUR 2024, S.-201 (208), fest. 150 M. Kohls/ B. Boerstra, EnWZ 2024, 60 (69); C. Baumeister/ S. Ramsauer, ZUR 2024, S. 664 (666 f.) keit, von der Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen unter bestimmten Umständen abzusehen (Art.-6 VO (EU) 2022/ 2577). 147 Die Genehmigungsfiktion in Art. 4 und 5 der EU-Notfallverordnung, die als Instrument auch im deutschen Recht vorzufinden ist, soll den Investoren rascher die Möglichkeit geben, ihr Projekt legal zu errichten. Da aber auch die fingierten Genehmigungen gerichtlich angefochten werden können, ist die über die Fiktion zu erreichende Rechtssicherheit begrenzt. 148 Der Verzicht auf die Umweltverträglichkeitsprüfung hat zunächst sicher eine beschleunigende Wirkung hinsichtlich des Verwaltungsver‐ fahrens, er ändert aber nichts an den materiell-rechtlichen Anforderun‐ gen aus dem Umweltrecht, insbesondere an den naturschutzrechtlichen Vorgaben für derartige Projekte. Das Risiko einer materiellen Unver‐ einbarkeit der Projekte mit dem geltenden Naturschutzrecht steigt damit. 149 Diese Anreize werden unterstützt von Verfahrenserleichterungen im Europarecht; so sieht die Novelle der Richtlinie über erneuerbare Ener‐ gien (Renewable Energy Directive, „RED-III“) vor, dass in bestimmten Fällen von einer Umweltverträglichkeitsprüfung abgesehen werden darf (Art. 2 Abs. 2 Nr. 9a RED III-RL und Art. 15c RED III-RL) 150 und die Vorhabenzulassung nicht zur Ermittlung weiterer Daten führt, sondern auf der Grundlage bereits vorhandener oder vom Vorhabenträger zu beschaffender Daten erfolgen darf. b. Bereitstellung von Flächen für EE-Anlagen (insbesondere Windenergie an Land) Ein weiterer wichtiger Punkt bei der Förderung der erneuerbaren Energien ist die Identifizierung und Bereitstellung geeigneter Flächen. So komplex es angesichts schwer abzusehender technologischer und soziologischer Entwicklungen über mehrere Jahrzehnte ist, über den zukünftigen Strom‐ verbrauch und die dafür nötige Anzahl von Anlagen Prognosen zu machen, 78 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="79"?> 151 So zuletzt W. Rieger, UPR 2023, S.-161 (162). 152 Gesetz vom 20.7.2022; im Überblick M. Kment, NVwZ 2022, S.-1153 ff. 153 Gesetz zur Festlegung von Flächenbedarfen für Windenergieanlagen an Land (Wind‐ energieflächenbedarfsgesetz - WindBG) vom 20.7.2022, BGBl. I S. 1353, zuletzt geändert durch Art.-12 des Gesetzes vom 8.5.2024 (BGBl. 2024 I Nr.-151). 154 G. Schmidt-Eichstaedt, ZfBR 2023, S.-10 (10). so notwendig ist es, auf der Grundlage einer informierten Abschätzung des zu erwartenden Strombedarfs, der hierfür nötigen Anzahl von Anlagen und des für diesen erforderlichen Platzbedarfs die hierfür nötigen Flächen zu identifizieren. Das ist angesichts anderweitiger Nutzungen und Nutzungs‐ vormerkungen - vom Wohnungsbau über Gewerbeflächen und Verkehrs‐ wege bis zum Freiraum- und Naturschutz - alles andere als einfach. Nimmt man dann noch hinzu, dass für Windenergieanlagen genügend Wind vor‐ handen (Windhöffigkeit) und für Solaranlagen der Standort ausreichend sonnig sein muss, dann ist der Kampf um die Flächen für die Standorte von EE-Anlagen im Kern beschrieben. Er fand bislang hauptsächlich im Außenbereich nach § 35 BauGB statt und führte dort zu einem komplexen Genehmigungssystem, in dessen Zentrum Konzentrationszonen nach §-35 Abs.-3 S.-3 BauGB standen. 151 Mit dem Inkrafttreten des Windenergieflächenbedarfsgesetzes im Jahr 2023 als Teil des Wind-an-Land-Gesetzes 152 gibt der Gesetzgeber den Bundesländern nunmehr die Verpflichtung auf, Windenergiegebiete als Anteile an der Landesfläche auszuweisen; im Durchschnitt sind das bis zum Jahr 2032 2-% der Landesfläche. 153 In Windenergiegebieten können WEA privilegiert errichtet werden. Solange dieses Ziel in einem Bundesland nicht erreicht ist, entfalten die Windenergiebiete keine Bindungswirkung mit der Folge, dass WEA dort privilegiert und in vielen Fällen ohne Durch‐ führung einer Umweltverträglichkeitsprüfung errichtet werden können (§ 6 Abs. 1 WindBG; §§ 35 Abs. 3 S. 3; 249 Abs. 1 BauGB). Sobald aber das Flächenbeitragsziel erreicht ist, können WEA privilegiert in Windenergie‐ gebieten und außerhalb dieser Gebiete nur noch nach § 35 Abs. 2 BauGB (und damit im seltenen Ausnahmefall) errichtet werden. 154 Der Gesetzgeber hofft, dadurch den Bundesländern einen hinreichenden Anreiz zu setzen, die geforderten Windenergiegebiete zügig auszuweisen. IV. EE-Anlagenbau: EnWG, EEG 79 <?page no="80"?> 155 Die Bundesregierung, Mehr Windenergie auf See. In: Die Bundesregierung Archiv, 2.1.2023, https: / / www.bundesregierung.de/ breg-de/ service/ archiv-bundesregierung/ w indenergie-auf-see-gesetz-2022968 (16.1.2025); BMWK, Mehr Windenergie auf See, https: / / www.bmwk.de/ Redaktion/ DE/ Downloads/ neue-offshore-realisierungsvereinb arung-30-gw-bis-2030pdf.pdf ? __blob=publicationFile&v=1 (20.1.2025); Agora Energie‐ wende, https: / / www.agora-energiewende.org/ publications/ making-the-most-of-offsho re-wind (20.1.2025); M. Wenzel/ P. Godron/ S. Müller/ D. Huebler/ L. Janisch, Meer-Wind für Klimaneutralität. In: Agora Energiewende, 30.7.2024, https: / / www.agora-energi ewende.de/ publikationen/ meer-wind-fuer-klimaneutralitaet (20.1.2025); Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Erneuerbare Offshore-Energie in der EU, SR 2023-22 DE. 156 Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie, Offshore. In: BSH, https: / / www.bsh.de / DE/ THEMEN/ Offshore/ offshore_node.html/ (25.3.2025). 157 Trianel, Trianel Windkraftwerk Borkum Unser gemeinschaftlicher Beitrag für eine nachhaltige Energiegewinnung. In: Trianel,https: / / www.trianel-borkum.de/ windpark/ historie/ (16.1.2025). 158 C. Bönker, NVwZ 2004, S. 537 ff.; C. Müller, ZUR 2008, S. 584 ff.; G. Wustlich, ZUR 2007, S.-122 ff. 5. Offshore-Windenergie: Ausbaukonzept und Entschädigungsfragen Die auf See zu gewinnende Energie durch Windenergieanlagen in Nord- und Ostsee bietet für Deutschland nach allen Prognosen ein ganz erhebliches Potential - sollen die energie- und klimapolitischen Ziele der EU und der Bundesrepublik Deutschland erreicht werden, muss in diesem Bereich der Offshore-Windenergie ein massiver Ausbau der Kapazitäten erfolgen. 155 Die Idee ist an sich nicht neu. Schon Anfang der 2000er Jahre gab es Bestrebungen, derartige Anlagen zu errichten; die erste Anlage wurde im Jahr 2001 vor der Nordseeinsel Borkum genehmigt. 156 Die Anlage selbst aber nützt nichts, solange nicht auch eine Stromleitung zur Verbindung mit dem Netz an Land existiert, die ebenfalls geplant, genehmigt und errichtet werden musste. Das erfolgte dann für den Offshore-Windpark Borkum West mit 40 Windenergieanlagen endgültig erst im Jahre 2015. 157 a. Die Entwicklung des Rechtsrahmens für die Offshore-Windenergie Zu dieser Zeit sah die Seeanlagenverordnung einen Anspruch auf Geneh‐ migung der Anlagen vor, die Betreiber hatten ab Inbetriebnahme einen Netzanbindungsanspruch, einen Anspruch auf Einspeisevergütung und freie Standortwahl in der deutschen Ausschließlichen Wirtschaftszone. 158 Diese attraktiven Rahmenbedingungen sollten Investor: innen ermutigen, 80 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="81"?> 159 T. Kirch, EnWZ 2023, S. 351 ff.; D. Büllesfeld/ N. Koch/ F. v. Stackelberg, ZUR 2012, S.-274 ff.; R. Broemel, ZUR 2013, S. 408 ff.; J. Butler/ C. Heinickel/ H. Hinderer, NVwZ 2013, S. 1377 ff.; H. Hofmann, EnWZ 2014, S.-51 ff. 160 BVerfG vom 30.6.2020 - 1 BvR 1679/ 17, juris - Rn.-148 ff. die mit der Planung, Errichtung und dem Betrieb solcher Anlagen verbun‐ denen Risiken einzugehen - die Nordsee ist ein schwieriger Baugrund, das (rechtzeitige) Vorhandensein von Anbindungsleitungen notwendige Voraussetzung für den Betrieb der Anlagen, die Standortwahl angesichts konkurrierender Nutzungen durch Fischerei, Naturschutz, Militär und Tou‐ rismus nicht trivial. Mit den Jahren aber wurden die rechtlichen Hürden für die Offs‐ hore-Windenergie stetig erhöht - zunächst wurde der Genehmigungsan‐ spruch durch eine Planfeststellung und das damit verbundene Ermessen ersetzt, dann folgte die Bindung an in der Bundesfachplanung Offshore und nun im Flächenentwicklungsplan nach § 5 WindSeeG vorgesehene Standorte, zuletzt mussten die Projektbetreiber erst eine Versteigerung gewinnen (§§ 16 ff., 26 ff. WindSeeG), um das Recht zu erwerben, überhaupt einen zulässigen Planfeststellungsantrag stellen zu dürfen (§ 67 Abs. 1 Wind SeeG). 159 Die Folge davon war, dass der Ausbau der Offshore-Windenergie ins Stocken geraten ist. Davon abgesehen gingen einige Investor: innen durch den Systemwech‐ sel, der mit Erlass des Wind-auf-See-Gesetzes seinen vorläufigen Abschluss gefunden hat, leer aus - obwohl sie im Zeitpunkt der Antragstellung einen äußerst günstigen Rechtsrahmen vorgefunden hatten und über Jahre hinweg alle Anforderungen der Genehmigungsbehörde, dem Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie, erfüllt hatten. Ein Planfeststellungs‐ beschluss erging in manchen Fällen nicht, das Verfahren wurde ohne beendenden Verwaltungsakt eingestellt (§-69 Abs.-3 VwVfG). b. Entschädigungsfragen Auch wenn nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz kein einfachgesetz‐ licher Entschädigungsanspruch vor Erlass eines begünstigenden Verwal‐ tungsakts nach § 49 Abs. 6 VwVfG besteht, so stellte das BVerfG in seinem Beschluss vom 30.6.2020 fest, dass ein solches Vorgehen unter bestimmten Umständen das verfassungsrechtliche Vertrauensschutzprinzip verletzt. 160 Das Gericht sprach den betroffenen Investor: innen einen Entschädigungs‐ IV. EE-Anlagenbau: EnWG, EEG 81 <?page no="82"?> 161 BVerfG vom 30.6.2020 - 1 BvR 1679/ 17, juris, Rn.-148 ff. 162 BVerfG vom 30.6.2020 - 1 BvR 1679/ 17, juris, Rn.-173. 163 Im Überblick F. Blandfort, Investitionsschutz im Mehrebenensystem, 2020, S.-79-ff. 164 BVerfG vom 30.6.2020 - 1 BvR 1679/ 17, juris, Rn.-148 ff. anspruch zu, allerdings nur in Höhe der Kosten der Untersuchungen, deren Ergebnisse zum heutigen Zeitpunkt noch dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprächen und damit in laufenden Genehmigungsverfahren verwertbar seien. Da die Untersuchungen etwa der Umweltverträglichkeits‐ prüfung im Genehmigungsverfahren der Jahre 2008 bis 2012 aber nicht voraussehen konnten, wie der Stand von Wissenschaft und Technik des Jahre 2018 oder später beschaffen sein könnte, haben die betroffenen Investor: innen nach der Rechtsprechung des BVerfG im Ergebnis einen allenfalls als gering zu bezeichnenden Entschädigungsanspruch. 161 Das BVerfG ist jedenfalls der Auffassung, die Entschädigung müsse lediglich für diejenigen Kosten erfolgen, die für Untersuchungen aufgewendet wurden, deren Ergebnisse heute noch verwendet werden können. 162 Das trifft auf wenige Untersuchungen zu: eine Umweltverträglichkeitsprüfung aus dem Jahr 2010 kann kaum noch im Jahr 2018 verwertet werden, jedenfalls wird sie regelmäßig nicht dem Stand von Wissenschaft und Technik (§ 10 S. 2 WindSeeG) des Jahres 2018 entsprechen (können). Daher dürfte das Gegenteil richtig sein: gerade die Untersuchungen, deren Ergebnisse wegen Zeitablaufs nicht mehr verwendet werden können, aber im Vertrauen auf das Verwaltungsverfahren getätigt wurden, müssten entschädigt werden. Die Untersuchungen, deren Ergebnisse heute noch dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprechen, kann der ursprüngliche Antragsteller und Auftraggeber der Untersuchungen auch noch gegen Entgelt anderen Unternehmen überlassen, anders als bei den überholten Ergebnissen. Manche der ausländischen Antragsteller aus dieser Zeit haben daher Rechtsschutz vor der Schiedsgerichtsbarkeit nach der Energy Charter Treaty gesucht, 163 ein völkerrechtlicher Vertrag, der die Hohen Vertragspar‐ teien und damit auch die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet, Inves‐ toren: innen fair and equitable zu behandeln. Abrupte Paradigmenwechsel wie im Falle des Rechtsrahmens für die Offshore- Windenergie ohne jede Entschädigung sind damit nur schwer vereinbar, offenbar selbst für das BVerfG. 164 Sie sind auch für die Zukunft ein Hindernis für den weiteren Ausbau der erneuerbaren Energien, da sie ausländische Investor: innen mit 82 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="83"?> 165 BGH, Beschlüsse vom 27.7.23 - I ZB 43/ 22, I ZB 74/ 22 und I ZB 75/ 22, juris; EuGH, Urteile vom 6.3.2018 - Rs. C-284/ 16 (Slowakische Republik/ Achmea BV), juris; vom 2.9.2021 - Rs. C-741/ 19 (Komstroy LLC), Rn.-46 ff., juris. Blick auf den Standort von einer Beteiligung an ohnehin riskanten Projekten in Nord- und Ostsee abschrecken dürften. Es kommt hinzu, dass die Bundesregierung offenbar nicht beabsichtigt, einer etwaigen Verurteilung durch ein Schiedsgericht der Energy Charter Treaty Folge zu leisten. Anders lässt sich kaum erklären, wieso die Bundesre‐ publik Deutschland ein Verfahren vor dem BGH angestrengt hatte, mit dem die Unzulässigkeit des Schiedsgerichtsverfahrens festgestellt werden sollte. Die Bundesrepublik hatte damit auch Erfolg, da der BGH der Auffassung des EuGH folgte, derartige Schiedsverfahren seien europarechtswidrig. 165 Ob sich das als überzeugend erweist, ist fraglich, bleibt doch der EuGH den hinreichenden Nachweis eines Konflikts zwischen der Energy Charter Treaty und den europäischen Verträgen schuldig. Unabhängig davon schwächt es aber die Verhandlungsposition der Bundesrepublik Deutschland im Verhältnis zu ausländischen Investor: innen, wenn sich die Bundesrepublik als nicht vertragstreu erweist. Wer soll mit Deutschland völkerrechtliche Verträge schließen wollen, wenn sich die Begünstigten nicht darauf verlas‐ sen können, dass sich die Bundesrepublik an die Vereinbarungen hält? c. Bilanz Das große Potential der Offshore-Windenergie muss ausgeschöpft werden, sollen die energiepolitischen Ziele der Bundesrepublik erreicht werden. Die Rechtsentwicklung der vergangenen 20 Jahre zeigt, dass der Rechtsrahmen immer wieder angepasst werden muss, um neuen Erkenntnissen oder geänderten politischen Zielsetzungen zu entsprechen. Mittlerweile aber gibt es mit dem Wind-auf-See-Gesetz eine Grundlage für die Planung und Errichtung der Anlagen, eine Regulierung über die Verknüpfung mit dem Stromnetz an Land (§ 17d EnWG) und eine geänderte Wirtschaftlichkeit der Anlagen, so dass der Ausbau nicht an prohibitiven rechtlichen Regelungen scheitern dürfte. Wenig hilfreich ist allerdings für die weitere Einbeziehung ausländischer Investor: innen, dass der Paradigmenwechsel der Jahre 2011 und 2012 zu bislang nicht erfüllten Entschädigungsforderungen enttäusch‐ ter Investor: innen geführt hat. IV. EE-Anlagenbau: EnWG, EEG 83 <?page no="84"?> 166 SRU, Klimaschutz braucht Rückenwind: Für einen konsequenten Ausbau der Windener‐ gie an Land (Februar 2022), Tz. 113.m. w. N. 167 C. Vornholt/ D. Kümmel, ESGz 2023, S.-S.-16 ff. 168 E. Hofmann, NuR 2021, S.-217 ff. 169 § 44 BNatSchG in Verbindung mit den Bestimmungen des europäischen Naturschutz‐ rechts (§-7 Abs.-2 Nr.-13, 14 BNatSchG). 6. Artenschutz als Hindernis des Anlagenbaus? Auch wenn mit dem Windenergieflächenbedarfsgesetz ein Verfahren zur Identifizierung und Ausweisung prinzipiell geeigneter Flächen für Wind‐ energieanlagen an Land geschaffen worden ist, müssen Standorte für Anla‐ gen dieser Art mit den Anforderungen des Naturschutzrechts vereinbar sein. 166 Dieser mögliche Konflikt wird sowohl im Verfahren als auch hin‐ sichtlich materiell-rechtlicher Anforderungen relevant. 167 Verfahrensrecht‐ lich erfolgt die Sachverhaltsermittlung bei der Genehmigungserteilung mit besonderem Blick auf das Naturschutzrecht im Rahmen einer Umwelt‐ verträglichkeitsprüfung. Materiell-rechtlich müssen dann der Standort, die Errichtung und der Betrieb an den Vorschriften über den gebietsbezogenen Naturschutz genauso wie den artbezogenen - gemessen werden. Besondere Herausforderungen stellt dabei der Vogelschutz, da die Vogelschutzricht‐ linie jeden wild lebenden Vogel in Europa schützt und diese häufig dort leben, wo es auch Windenergieanlagen gibt oder geben könnte. 168 Weitere Anforderungen können sich aus dem Schutz besonders gefährdeter Arten wie etwa Fledermäusen ergeben. 169 Die Schwierigkeiten erwachsen regelmäßig daraus, dass die Vogelschutz‐ richtlinie die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, Regelungen zum Schutz aller in Europa wildlebenden Vogelarten nach Art. 1 zu erlassen, insbesondere Verbote des absichtlichen Tötens oder Fangens, ungeachtet der angewand‐ ten Methode. Auch wenn die Tötung von Vögeln beim Betrieb einer Wind‐ energieanlage sicher keine Absicht ist, sondern nur eine Nebenfolge ihres Betriebs, dürfte das in subjektiver Hinsicht auf ein billigendes Inkaufneh‐ men des Todes von Vögeln hinauslaufen, was nicht ohne weiteres mit Art. 5 der Richtlinie in Einklang steht. Trotz beachtlicher Unterschiede zwischen Vogelschutzrichtlinie und FFH-Richtlinie ist nach der Rechtsprechung des BVerwG in dieser Hinsicht maßgeblich, ob sich durch eine geplante Anlage das Tötungsrisiko geschützter Tierarten signifikant erhöht (vgl. § 44 Abs. 5 S. 2 Nr. 1 BNatSchG), und wenn ja, ob sich diese Erhöhung mit rechtlich zulässigen Erwägungen rechtfertigen lässt. 84 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="85"?> Besondere Aufmerksamkeit haben dabei die Ausnahmetatbestände der Vogelschutzrichtlinie gefunden, die Tötungen (nur) aus Gründen der Gesundheit und der öffentlichen Sicherheit zulassen (Art. 9 V-RL). Bei Projekten wie der Errichtung und dem Betrieb von Windenergieanlagen mit dem Ziel, Elektrizität klimaschonend zu produzieren, lassen sich diese Tatbe‐ stände durchaus bejahen - alleine die Klimafolgen führen zu Gesundheitsge‐ fahren, sei es durch die Zunahme von Hitzetoten oder Überschwemmungen. Auch die öffentliche Sicherheit kann in diesem Sinne einen Ausnahmetat‐ bestand begründen, da zwar nicht die einzelne Anlage sicherheitsrelevant ist, ihre systemische Bedeutung im Zusammenhang mit der Energiewende hingegen durchaus, wenn man an gesellschaftliche Kerninteressen wie die Nahrungsmittelproduktion, die Befahrbarkeit von Schifffahrtswegen oder die Energieversorgung denkt. Im deutschen Recht ist das maßgebliche Regime für Ausnahmen, die Tö‐ tungen gelegentlich bei Betrieb von Anlagen zulassen, insbesondere in § 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 5 BNatSchG zu finden, eine Vorschrift, die ausnahmsweise Tö‐ tungen aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solche sozialer oder wirtschaftlicher Art zulässt. Dieser Tatbestand ist im Anwendungsbereich der Vogelschutzrichtlinie zu weit, da die Vogelschutzrichtlinie nur besondere Gründe zur Rechtfertigung solcher Ausnahmen enthält. Den Tatbestand der öffentlichen Sicherheit der Vogelschutzrichtlinie greift das BNatSchG in § 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 4 BNatschG auf. Eine richtlinienkonforme engere Auslegung des § 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 5 BNatSchG kann den Anforderungen an die Richtlinienumsetzung nicht genügen, so dass bislang keine europarechtskonforme Umsetzung festgestellt werden kann. Für die Anwendung auf die kritischen Fälle der signifikanten Erhöhung des Risikos für Kollisionsverluste als Kollateralschaden des Betriebs von Windenergieanlagen heißt das, dass diese gerechtfertigt ist, wenn der ge‐ bietsbezogene Naturschutz dies zulässt, zumutbare (Standort-)Alternativen nicht gegeben sind (§ 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 5 S. 2 1. Alt. BNatSchG), sich der Erhaltungszustand der betroffenen Populationen nicht verschlechtert (§ 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 5 S. 2 2. Alt. BNatSchG), ein vollständiger Ausgleich der Eingriffe zulasten betroffener europäischer Vogelarten angeordnet worden ist, die Rechtfertigung des Tötungsrisikos über in primärrechtskonformer Auslegung der Vogelschutzrichtlinie öffentliche Sicherheit (1. Spiegel‐ strich), Abwendung von Gefahren für die Pflanzen- und Tierwelt (4. Spiegelstrich) oder für die Kulturen und Viehbestände (3. Spiegelstrich) IV. EE-Anlagenbau: EnWG, EEG 85 <?page no="86"?> 170 S.-u. Abschnitt →-D. IV. 4. 171 S.-a. die Anlage 1 zu §-45b BNatSchG. 172 Instruktiv dazu A. Scheidler, NuR 2023, S.-453 (453, 455). 173 Verordnung (EU) 2022/ 2577 des Rates vom 22.12.2022 zur Festlegung eines Rahmens für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien, ABl. EU vom 29.12.2022, L 335, S.-36; M. Kohls/ B. Boerstra, EnWZ 2024, S.-69 ff. 174 Richtlinie (EU) 2023/ 2413 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.10.2023 zur Änderung der Richtlinie (EU) 2018/ 2001, der Verordnung (EU) 2018/ 1999 und der Richtlinie 98/ 70/ EG im Hinblick auf die Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Aufhebung der Richtlinie (EU) 2015/ 652 des Rates, ABl. EU L vom 31.10.2023, S.-1; J. Wulff, NVwZ 2024, S.-368 ff. 175 Ebenso A. Scheidler, NuR 2023, S.-453 (457-l.Sp.). in hinreichendem Maß gelingt, insgesamt also die Zahl der zu erwartenden toten Tiere gering ist, die Erhaltung der Populationen nicht gefährdet wird und das Eingehen des Risikos zur Erreichung der Klimaschutzziele notwendig ist. Dieser umfängliche Katalog von Voraussetzungen macht die Verwirkli‐ chung von Windenergieanlagen an Land rechtlich sehr aufwendig, weshalb weiter nach Wegen gesucht wird, die Genehmigungsverfahren zu vereinfa‐ chen. 170 Ein solcher Weg besteht in der Standardisierung der Ermittlung des Tötungsrisikos durch gesetzliche Vorgaben wie etwa den Abstandsre‐ gelungen in § 45b Abs. 2 und 3 BNatschG 171 und weiteren Bestimmungen in Arbeitshilfen, also Verwaltungsvorschriften der Naturschutzbehörden, ein anderer durch die Vorverlagerung und Abschichtung bestimmter Fragen durch die Bestimmung geeigneter Gebiete im Rahmen des Windenergieflä‐ chenbedarfsgesetzes. Das Gesetz sieht in § 6 WindBG vor, dass in den so genannten Wind‐ energiegebieten im Sinne von § 2 Abs. 1 WindBG unter bestimmten Vo‐ raussetzungen weder eine UVP noch eine artenschutzrechtliche Prüfung durchgeführt werden muss. 172 Für die Dauer von 18 Monaten erlaubte die EU-Notfallverordnung vom 22.12.2022 solche Maßnahmen, 173 ohne eine zeitliche Beschränkung sieht nunmehr ähnliches die RED-III-Richtlinie vor, die dann durch das WindBG in deutsches Recht umgesetzt wird. 174 Diese beachtliche Senkung verfahrensrechtlicher Anforderungen führt von seinen Wirkungen her zu einer Reduzierung des umweltrechtlichen Schutzniveaus. 175 Das bedeutet aber nicht, dass im Falle eines Risikos für Umweltgüter einschließlich der Bedrohung geschützter Arten keine Konsequenzen für das Genehmigungsverfahren und den Inhalt der Geneh‐ migungen gezogen werden müssten. 86 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="87"?> Es ist einschließlich und aufgrund der vorstehend genannten Anforde‐ rungen regelmäßig zu prüfen, ob • Standortalternativen existieren, • Auflagen etwa über die Abschaltung der Anlagen aus Naturschutz‐ gründen verlangt werden können oder müssen, • Vergrämungseinrichtungen helfen könnten, das Tötungsrisiko zu minimieren, und • Maßnahmen zur Sicherung des Erhaltungszustands der betreffen‐ den Art durchgeführt werden können oder müssen. 7. Das Wichtigste im Überblick zum EE-Anlagenbau Ohne klimaschonende Erzeugung von Energie können moderne Gesell‐ schaften die Transformation hin zu einer dekarbonisierten Wirtschaft nicht bewältigen. Ohne Anlagen, die auf erneuerbare Energien zurückgreifen, um Strom zu erzeugen, wird es nicht gehen. Da solche Anlagen von privaten Investoren errichtet werden, muss der Staat die Voraussetzungen für den Bau und den Betrieb solcher Anlagen schaffen: es muss sich als Geschäftsmodell rechnen, in EE-Anlagen zu investieren. Das tut es in vielen Fällen nur, wenn die zunächst regelmäßig hohen Kosten der Anlagen durch eine staatliche Förderung ausgeglichen werden. Das beste Beispiel hierfür war die Einspeisevergütung nach dem EEG. Sie gab den Investoren die Sicherheit, für eine bestimmte Anlage eines bestimmten Typs für 20 Jahre einen Zuschuss für jede erzeugte Kilowattstunde Strom zu bekommen, dazu die Sicherheit, an das Netz angeschlossen zu werden und bei Überforderung des Netzes Vorrang vor den anderen Stromquellen eingeräumt zu bekom‐ men. Eine Anreizpolitik dieser Art ist jedoch ein staatlicher Eingriff in den Markt, der rechtfertigungsbedürftig ist und den Wettbewerb - man möchte sagen, aus gutem Grund - verzerrt. Auch aus kompetenzrechtlichen Erwä‐ gungen heraus hatte die EU-Kommission Einwände gegen das deutsche Modell der Einspeisevergütung, die als staatliche Beihilfe aus europäischer Sicht schon deshalb problematisch erscheint, weil sie Wettbewerber im europäischen Strommarkt benachteiligt: nur deutsche Anlagen kommen in den Genuss der Förderung durch die Einspeisevergütung, nicht Anlagen, die in anderen Ländern stehen. IV. EE-Anlagenbau: EnWG, EEG 87 <?page no="88"?> Auf Druck der EU-Kommission hat die Bundesrepublik Deutschland daher die Einspeisevergütung nach und nach durch ein Ausschrei‐ bungsmodell ersetzt, das auf einen mittlerweile aus Haushaltsmitteln bestrittenen Zuschuss zurückgreift („Marktprämie“) und die wettbe‐ werbsrechtliche Kontrolle erleichtert, sich aber für den Ausbau der erneuerbaren Energien nicht als überlegen erwiesen hat. Neben der Beihilfeproblematik stellt die Beschleunigung der Genehmigungs‐ verfahren eine große Herausforderung dar: sollen geeignete Standorte ohne Verzögerungen identifiziert und genutzt werden, bedarf es hierzu des kompetenten Projektmanagements auf allen Seiten, für das nicht immer das erforderliche Personal vorhanden ist. Der Verzicht auf Umweltverträglichkeitsprüfungen macht Verfahren zwar schnel‐ ler, vor allem wegen des damit regelmäßig einhergehenden Verzichts auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung, er birgt aber auch Risiken hin‐ sichtlich der Sachgerechtigkeit der getroffenen Entscheidungen. Im Bereich der Offshore-Windenergie ist die Standortfindung beson‐ ders brisant, da die Entfernung zur Küste und die zur Nutzung der Windenergieanlagen erforderlichen Anbindungsleitungen notwendige Voraussetzungen für die wirtschaftliche Nutzung dieser Stromerzeu‐ gungsart darstellen. Das nun geltende Verfahren verlangt von den Investoren, sich zunächst an einer Versteigerung mit Geboten für die Sicherung des Rechts zu beteiligen, einen Standort nutzen zu dürfen, um anschließend dort ein Planfeststellungsverfahren zu durchlaufen. Der Paradigmenwechsel der Jahre 2010 bis 2012 hat Entschädigungs‐ fragen ausgelöst, die bis heute noch nicht endgültig beantwortet sind. Schließlich steht der Ausbau der erneuerbaren Energien wegen der erfor‐ derlichen Flächen in Konkurrenz zu anderen Raumnutzungen. Eine der wichtigsten ist die des Naturschutzes: Windenergieanlagen stehen vielfach fern von Siedlungen und damit häufig dort, wo auch geschützte Tierarten anzutreffen sind. Rechtlich bedeutet dies häufig, dass der Konflikt zwischen Tötungsverboten und Genehmigungsansprüchen zu lösen ist. Das insoweit maßgebliche europäische Artenschutzrecht einschließlich der Vogelschutz‐ richtlinie fordert die Ausschöpfung von Standortalternativen, die Ergrei‐ fung von Schutzmaßnahmen wie Vergrämungseinrichtungen oder zeitlich begrenzte Abschaltungen und soweit sich das auch auf das Ausschöpfen bezieht, vielleicht nach vorne ziehen oder das "von" streichen, aber bitte Satzbau-Bearbeiter damit auseinandersetzen, ist mir bei der Interpunktion 88 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="89"?> 176 Art. 1 Abs. 1 Richtlinie (EU) 2012/ 27 vom 25.10.2012 zur Energieeffizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/ 125/ EG und 2010/ 30/ EU und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/ 8/ EG und 2006/ 32/ EG, ABl. EU L 315/ 1, zuletzt geändert durch Delegierte Verord‐ nung (EU) 2023/ 807 vom 15.12.2022, ABl. EU L 101/ 16, ABl. L 101 vom 14.4.2023, S.-16-18. aufgefallen Maßnahmen zur Erhaltung der betroffenen Populationen. Das verringert die Wahrscheinlichkeit tödlicher Kollisionen mit Vögeln, schließt diese im Ergebnis aber nicht kategorisch aus. V. Energieeffizienz: Geräte, Maschinen, Gebäude Neben dem Austausch fossiler Energieträger zur Erzeugung von Elektrizität durch erneuerbare Energien wie Wind und Sonne ist ein weiteres Instru‐ ment zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen die Verringerung des gesellschaftlichen Bruttoendenergieverbrauchs. Dieser kann auch durch die Verbesserung des spezifischen Energieverbrauchs einzelner Sektoren oder Geräte verringert werden - wie viel Energie wird benötigt, um etwa einen Kühlschrank ein Jahr auf eine bestimmte Temperatur zu bringen, wie viel Energie wird benötigt, um ein Haus einer bestimmten Größe auf eine bestimmte Temperatur zu heizen? Die damit angesprochene Aufgabe ist die der Energieeffizienz. Zunächst ist ein Blick auf den europarechtlichen Rahmen erforderlich, um die Umsetzung in Deutschland einordnen zu können. 1. Die Energieeffizienzrichtlinie Die ursprünglich im Jahr 2012 verabschiedete und zuletzt 2023 überarbeitete EU-Energieeffizienzrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, indika‐ tive nationale Energieeffizienzbeiträge zur Erreichung des übergeordneten Energieeffizienzziels von mindestens 32,5 % bis 2030 vorzulegen und durch strategische Maßnahmen zu verfolgen. 176 Die weiteren Ziele der Richtlinie sind bereits vorstehend in →-Abschnitt C II. 5 erläutert worden. Zentral ist der Richtlinie der Begriff der Energieeffizienz: Energieeffizienz bedeutet nach Art. 2 Nr. 4 das Verhältnis von Ertrag an Leistung, Dienst‐ leistungen, Waren oder Energie zu Energieeinsatz. Damit zielt die Richtlinie also auf das spezifische Sorgfaltsniveau bei der Durchführung einer Handlung - also dem Gebrauch eines Haushaltsgeräts, einer Maschine V. Energieeffizienz: Geräte, Maschinen, Gebäude 89 <?page no="90"?> 177 Für manche dieser Gegenstände gibt es Spezialregelungen, etwa die Ökodesign-Richt‐ linie, s. nachstehend →-D. V. 5. 178 Zu dieser Problematik s. a. die Erläuterungen zur Ökodesign-Richtlinie in →-D. V. 5. oder eines Fahrzeugs. 177 Das spezifische Effizienzniveau eines Geräts ist aber weder notwendige noch hinreichende Bedingung für das absolute Verringern der verbrauchten Energie; ein energiesparenderes Gerät kann in seinem Gebrauch genauso viel oder sogar mehr Energie verbrauchen wie ein weniger benutztes Gerät, das hinsichtlich der Energieeffizienz schlechter ist. Diese Fragen des Aktivitätsniveaus sind dem Konzept der Energieef‐ fizienzrichtlinie weitestgehend entzogen. Nur Art. 7 der Richtlinie greift als Ziel die absolute Reduzierung des Endenergieverbrauchs auf, indem er den Mitgliedstaaten kumulierte Endenergieeinsparungsverpflichtungen auferlegt. Instrumentell wird dieses Ziel aber nur gering unterfüttert („Konzeption strategischer Maßnahmen“, Art.-7 Abs.-11 EnEf-RL). Man muss daher die Randbedingungen des Energieeffizienzansatzes im Blick behalten: nur bei gleichbleibendem oder sich verbesserndem Nutzungsverhalten - etwa die Dauer, die eine Lampe benutzt wird - bedeutet eine Verbesserung der Energieeffizienz auch eine Verringerung des Endenergieverbrauchs. Hierzu schaffen energieeffizientere Geräte oder Maschinen jedoch nicht automatisch Anreize, da ihr Betrieb ja kostengüns‐ tiger wird, was dazu führen kann, dass sich das Nutzungsverhalten ener‐ gieungünstig ändert. 178 Weitere Elemente der Verhaltensbeeinflussung sind daher notwendig, soll die Verbesserung der Energieeffizienz im Ergebnis zu einer Reduktion des Energieverbrauchs und damit regelmäßig auch der Treibhausgasemissionen führen. Dazu zählen Maßnahmen der Öffentlich‐ keitsarbeit und der Aufklärung genauso wie wirtschaftliche Anreize etwa im Zusammenhang mit einer Verteuerung der Energieinanspruchnahme (insbesondere durch das frühere BEHG oder seit 2025 (Artikel 1 G. v. 27.02.2025 BGBl. 2025 I Nr. 70) durch das geänderte TEHG zur Umsetzung des ETS 2. Die Richtlinie enthält eine Reihe von Vorgaben über Instrumente zur Erreichung des Energieeffizienzverbesserungsziels. So bestimmt etwa Art. 5, dass wegen der Vorbildwirkung der öffentlichen Hand öffentliche Ge‐ bäude auf ein bestimmtes Wärmeeffizienzniveau durch eine Energiesanie‐ rung zu bringen sind (Art. 5 Energieeffizienzrichtlinie). Die Energieeffizienz ist in Beschaffungsvorgänge einzubeziehen (Art. 6). Die Einführung von Energiemanagementsystemen, von Energieaudits, der Verbrauchs‐ 90 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="91"?> erfassung der Wärme- und Kälteversorgung und die Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung zählen zu weiteren Hilfsinstrumenten der Richt‐ linie. Zur Umsetzung der Energieeffizienzrichtlinie sind in Deutschland ver‐ schiedene Gesetze erlassen worden: 2. Das Energieeffizienzgesetz (EnEfG) Was die Instrumente angeht, so setzt das EnEfG ausweislich von §-5 Abs.-1 EnEfG auf „strategische Maßnahmen“, mit denen der Bund jährlich neue Endenergieeinsparungen in Höhe von jeweils mindestens 45 Terawattstun‐ den erzielen muss (§ 5 Abs. 1 S. 1 EnEfG). Strategische Maßnahmen stellen nach § 3 Nr. 26 EnEfG Regulierungs-, Finanz-, Fiskal-, Fakultativ- oder Informationsinstrumente zur Schaffung eines unterstützenden Rahmens oder Auflagen oder Anreize für Marktteilnehmer dar, damit sie Energie‐ dienstleistungen erbringen oder beauftragen und weitere energieeffizienz‐ verbessernde Maßnahmen ergreifen. Auch für die Länder gibt es eine vergleichbare Pflicht (§ 5 Abs. 2 EnEfG). Neben der Schaffung einer Bun‐ desstelle für Energieeffizienz (§ 7) sind Unternehmen mit einem jährlichen durchschnittlichen Gesamtendenergieverbrauch innerhalb der letzten drei abgeschlossenen Kalenderjahre von mehr als 7,5 Gigawattstunden nach § 8 Abs. 1 verpflichtet, ein Energie- oder Umweltmanagementsystem gemäß § 8 Abs. 2 S. 1 oder S. 2 einzurichten. Kleinere Unternehmen mit einem Endener‐ gieverbrauch von mehr als 2,5 GWh müssen spätestens binnen drei Jahren konkrete, durchführbare Umsetzungspläne erstellen und veröffentlichen. Rechenzentren müssen zukünftig klimaneutral betrieben werden (§ 11), Abwärme muss genutzt werden (§-16). Für den Fall, dass die Unternehmen die durch das Gesetz begründeten Pflichten - etwa die Einrichtung eines Umweltmanagementsystems - nicht oder nicht hinreichend umsetzen, sieht das Gesetz Bußgelder vor (§ 19 EnEfG). Noch wichtiger wäre es gewesen, Sanktionen für den Fall vorzusehen, dass der Bund und die Länder ihre durch das Gesetz vorgegebenen Ziele nicht erreichen - dass es diese nicht gibt, wird für Umweltverbände im Falle der Zielverfehlung Anlass sein, Rechtsschutz vor den Verwaltungs- und Verfassungsgerichten zu suchen. Die Ziele des EnEfG sind nach der Schutznormtheorie allerdings sicher keine Normen, die dem Schutz Einzelner zu dienen bestimmt sind. Individualklagen dürfte es daher schwerfallen, eine Klagebefugnis oder gar ein einklagbares Recht zu V. Energieeffizienz: Geräte, Maschinen, Gebäude 91 <?page no="92"?> 179 Zur Wärmeplanung s. →-D. V. 3. 180 UBA, Kraft-Wärme-Kopplung (KWK), 21.2.2025, https: / / www.umweltbundesamt.de/ daten/ energie/ kraft-waerme-kopplung-kwk#kwk-stromerzeugung (24.11.2025); Scien‐ tists for future Deutschland, KWK: Alte Energietechnologie findet neue Rolle in der Wärmewende, 21.2.2023, https: / / de.scientists4future.org/ alte-energietechnologie-find et-neue-rolle-in-der-waermewende/ (20.1.2025); Statista, Nettowärmeerzeugung aus Kraft-Wärme-Kopplung in Deutschland nach Energieträger im Jahresvergleich 2014 und 2024, https: / / de.statista.com/ statistik/ daten/ studie/ 308318/ umfrage/ kwk-waermee rzeugung-in-deutschland-nach-energietraeger/ (20.1.2025). begründen. Die Ziele sind auch nicht ohne weiteres von Umweltverbänden einzuklagen, da das Umweltrechtsbehelfsgesetz keine Anwendung auf das EnEfG findet, sondern grundsätzlich nur auf in § 1 UmwRG bestimmte staatliche „Entscheidungen“ und nicht auf Ziele. Diese können allerdings als Auslegungshilfe bei der Begründung staatlicher Entscheidungen - auch solcher, die unter das UmwRG fallen - eine Rolle spielen. 3. Kraft-Wärme-Kopplung Ebenfalls zur Umsetzung der Energieeffizienzrichtlinie dient das Gesetz für die Erhaltung, die Modernisierung und den Ausbau der Kraft-Wärme-Kopp‐ lung vom 21.12.2015 (BGBl. I, S. 2498), zuletzt geändert durch Art. 9 des Gesetzes vom 20.12.2022 (BGBl. I, S. 2512). „Kraft-Wärme-Kopplung“ (KWK) ist nach der Energieeffizienzrichtlinie (Art. 2 Nr. 30) die gleichzeitige Erzeugung thermischer Energie und elektrischer oder mechanischer Energie in einem Prozess. Während die Richtlinie die Förderung der KWK von positiven Ergebnissen einer Kosten-Nutzen-Analyse zur Bewertung ihres Potenzials abhängig macht (Art. 14 EEff-RL), sieht das KWK-Gesetz eine Anschluss- und Abnahmepflicht für KWK-Strom (§ 3 KWK-Gesetz) und einen Anspruch auf Zahlung eines Zuschlags gegen den Netzbetreiber abhängig von Alter und Art der der KWK-Anlage ohne eine solche Voraus‐ setzung vor (§§-5 ff. KWK-G, etwa §-6 Abs.-1 KWK-G). Gerade für die Wärmeplanung spielen KWK-Anlagen eine große Rolle, da die Fernwärmenetze durch die Verbindung mit KWK-Anlagen erheblich an Effizienz gewinnen können. 179 Die für den Betrieb von KWK-Anlagen er‐ forderliche Wärme stammt im Idealfall aus erneuerbaren Energien, kommt aber derzeit vielfach noch aus der Abwärme der Verbrennung fossiler Treibstoffe. 180 92 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="93"?> 181 RL 2010/ 31/ EU vom 19.5.2010 über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden, ABl. L 153 vom 18.6.2010, S. 13, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2018/ 1999 vom 11.12.2018, ABl. L 328 vom 21.12.2018, S.-1-77. 182 Bundesregierung, Langfristige Renovierungsstrategie Gebäude, https: / / energy.ec.europa. eu/ document/ download/ f5284d9f-e80b-44f5-b9c4-376eb96bec1f_en? filename=de_ltrs_ 2020.pdf (6.6.2024). 4. Das Gebäudeenergiegesetz (GEG) Das Gebäudeenergiegesetz ist zwar der Energieeffizienzrichtlinie inhalt‐ lich sehr nah, beruht aber auf der Gebäudeenergierichtlinie der EU, die ursprünglich im Jahre 2010 erlassen wurde. 181 Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Erarbeitung einer Renovierungsstrategie, die sicherstellen soll, dass im Jahre 2050 die Treibhausgasemissionen des Gebäudesektors 80 bis 95 % unter denen des Jahres 1990 liegen (Art. 2a Abs. 1 Gebäudeenergierichtlinie (EU)). Die nationale Strategie muss einen Fahrplan mit indikativen Meilensteinen für die Jahre 2030, 2040 und 2050 enthalten (Art.-2a Abs.-2). Das erfüllt die von der Bundesregierung im Jahre 2020 vorgelegte Strategie, indem sie in 2.1.2.3, 2.1.2.4 und 2.1.2.5 ent‐ sprechende Vorgaben macht. 182 Bis zum Jahr 2030 will die Bundesregierung den nicht erneuerbaren Primärenergieverbrauch (PEV n.E.) auf 2.000 PJ (556 TWh) senken, für die Jahre 2040 und 2050 beschränkt sich die Gebäude-Re‐ novierungsstrategie auf die Erwartung, dass Deutschland auch nach 2030 eine „kontinuierliche, deutliche Steigerung der Gesamtenergieeffizienz“ forcieren werde. Eine quantitative Festlegung erfolgt insoweit nicht. Ob das den europarechtlichen Anforderungen an die Meilensteine entspricht, kann man wegen der semantischen Vagheit der genannten Zusage bezweifeln. Es fehlen auch Angaben darüber, welche Maßnahmen bis wann und von wem ergriffen werden sollen, und infolgedessen auch, welche Wirkungsbeiträge von möglichen oder geplanten Maßnahmen zu erwarten wären. Im Übrigen verlangt die Gebäudeenergierichtlinie die Festlegung einer Methode zur Berechnung der Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden (Art. 3), die Festlegung von Mindestanforderungen an die Gesamtendenergieeffi‐ zienz (Art. 4) und deren Anwendung auf neue wie auf bestehende Gebäude (Art. 6 und 7). Während neue Gebäude den Mindestanforderungen vollum‐ fänglich unterfallen, setzen die Anforderungen an bestehende Gebäude an eine Renovierung an und stehen unter dem Vorbehalt der Wirtschaft‐ lichkeit (Art.-7 Abs.-1 Gebäudeenergierichtlinie). V. Energieeffizienz: Geräte, Maschinen, Gebäude 93 <?page no="94"?> 183 E. Hofmann, in: Knauff, GEG, §-5 Rn.-8. 184 E. Hofmann, in: Knauff (Hrsg.), GEG, §-5 Rn.-8. 185 T. Heinicke, ZUR 2024, S.-451, (458 f.). 186 E. Hofmann, in: Knauff (Hrsg.), GEG, §-46 Rn.-7. Dementsprechend gelten die Anforderungen und Pflichten durch das GEG nur nach Maßgabe des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit (§ 5 GEG). Anforderungen und Pflichten des Gesetzes gelten ausweislich von § 5 S. 2 als wirtschaftlich vertretbar, wenn generell die erforderlichen Aufwendungen innerhalb der üblichen Nutzungsdauer durch die eintreten‐ den Einsparungen erwirtschaftet werden können. Dieser rein betriebswirt‐ schaftliche Wirtschaftlichkeitsbegriff reibt sich mit dem Ziel des GEG (und der Richtlinie), „unter Beachtung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit im Interesse des Klimaschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energiever‐ sorgung zu ermöglichen“, da er den Nutzen des gemilderten Klimawandel‐ risikos implizit mit Null bewertet. 183 Sie steht auch in Widerspruch zu der nach Anhang II Nr. 4.1 lit. e und Nr. 4.4. Ziff. 3 VO (EU) Nr. 244/ 2012 geforderten Einbeziehung der Kosten von Treibhausgasemissionen in Höhe von anfänglich 20 Euro/ t CO 2 -Äquivalent bis 50 Euro/ t CO 2 -Äquivalent bei der Berechnung der Betriebskosten. 184 Angesichts der verschiedenen Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Anforderungen aus § 46 ff. GEG an bestehende Gebäude (insbesondere Bau‐ denkmäler, Kirchen und andere religiös genutzte Gebäude, Wohngebäude, die weniger als vier Monate im Jahr genutzt werden, § 2 Abs. 2 GEG) und des sie zusätzlich abmildernden Wirtschaftlichkeitsgebots wird das GEG wohl nicht die gesteckten Ziele - vor allem die Klimaneutralität des Gebäudesektors im Jahr 2045 nach §-3 Abs.-2 KSG - erfüllen können. 185 Diese Gefahr besteht auch deshalb, weil § 46 Abs. 2 GEG die Verpflichtun‐ gen zur Wärmedämmung unter den Vorbehalt stellt, dass sie anderen öffent‐ lich-rechtlichen Vorschriften zur Standsicherheit, zum Brandschutz, zum Schallschutz, zum Arbeitsschutz oder zum Schutz der Gesundheit nicht ent‐ gegenstehen. Das ist ein pauschaler Vorrang des übrigen öffentlichen Rechts gegenüber der Treibhausgasreduzierung im Gebäudesektor, der nicht nach Wichtigkeit des jeweiligen Anliegens differenziert und daher den Klimaschutzfolgen generell und auch gegenüber kleinsten Anforderungen der genannten Regelungsbereiche eine nachrangige Bedeutung zumisst. 186 Schließlich ist es aus Sicht des Klimaschutzes unglücklich, dass für den Fall, dass die Eigentümer: innen einen Teil eines Wohngebäudes mit nicht mehr 94 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="95"?> 187 E. Hofmann, in: Knauff (Hrsg.), GEG, §-46 Rn.-6. 188 T. Heinicke, KlimaRZ 2024, S.-3 (12). 189 Richtlinie 2009/ 125/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 zur Schaffung eines Rahmens für die Festlegung von Anforderungen an die umwelt‐ gerechte Gestaltung energieverbrauchsrelevanter Produkte (Neufassung), ABl. L 285 vom 31.10.2009, S. 10, zuletzt geändert durch Richtlinie (EU) 2012/ 27 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25.10.2012 zur Energieeffizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/ 125/ EG und 2010/ 30/ EU und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/ 8/ EG und 2006/ 32/ EG, ABl. L 315 vom 14.11.2012, S.-1-56. 190 In Deutschland umgesetzt durch Gesetz über die umweltgerechte Gestaltung ener‐ gieverbrauchsrelevanter Produkte (Energieverbrauchsrelevante-Produkte-Gesetz - EVPG) vom 27.2.2008 (BGBl. I S. 258), zuletzt geändert durch Art. 260 der Verordnung vom 19.6.2020 (BGBl. I S.-1328). 191 Verordnung (EU) 2023/ 826 der Kommission vom 17.4.2023 zur Festlegung von Ökode‐ sign-Anforderungen an den Energieverbrauch elektrischer und elektronischer Haus‐ halts- und Bürogeräte im Aus-Zustand, im Bereitschaftszustand und im vernetzten Bereitschaftsbetrieb gemäß der Richtlinie 2009/ 125/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 1275/ 2008 und (EG) Nr.-107/ 2009 der Kommission. als zwei Wohnungen das Haus selbst bewohnen, verschiedene Ausnahmen nach § 47 Abs. 3 und 4 GEG bestehen, die im Ergebnis die Umsetzung der nicht-anlassbezogenen Pflicht zur energetischen Sanierung von Wohn‐ gebäuden auf unbestimmte Zeit vertagen kann. 187 Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das „Heizungsgesetz“ haben sich als haltlos erwiesen. 188 5. Ökodesign-Richtlinie: Elektrogeräte Mit Hilfe der Ökodesign-Richtlinie 2009/ 125 189 will die EU erreichen, dass Geräte wie Leuchtmittel, Büromaschinen oder Haushaltsgeräte energieeffizienter werden. 190 Neben Selbstverpflichtungen der Industrie greift die Richtlinie auf EU-Verordnungen als Instrument zur Durchsetzung zurück, die für einzelne Gerätearten Effizienzvorgaben machen. Entspre‐ chende Vorgaben gibt es insbesondere für Büro- und Haushaltsgeräte 191 , V. Energieeffizienz: Geräte, Maschinen, Gebäude 95 <?page no="96"?> 192 Verordnung(EU) 2019/ 2021 der Kommission vom 1.10.2019 zur Festlegung von Öko‐ design-Anforderungen an elektronische Displays gemäß der Richtlinie 2009/ 125/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates, zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1275/ 2008 der Kommission und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 642/ 2009 der Kommission. 193 Verordnung (EU) Nr. 617/ 2013 der Kommission vom 26.6.2013 zur Durchführung der Richtlinie 2009/ 125/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung von Computern und Computerservern. 194 Verordnung (EU) 2015/ 1188 der Kommission vom 28.4.2015 zur Durchführung der Richtlinie 2009/ 125/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung von Einzelraum‐ heizgeräten. 195 Verordnung (EU) 2015/ 1189 der Kommission vom 28.4.2015 zur Durchführung der Richtlinie 2009/ 125/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung von Festbrennstoff‐ kesseln. Fernsehgeräte 192 , Computer 193 sowie für Heizgeräte 194 auch für die Verwen‐ dung fossiler Brennstoffe 195 . Das hat aber in Deutschland in den vergangenen 15 Jahren nicht zu greifbaren Einsparungen geführt, wie → Abbildung 15 erkennbar macht: Abbildung 15: Entwicklung des Stromverbrauchs der Haushalte nach Anwendungsberei‐ chen | Beleg 15 96 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="97"?> 196 Einschränkend daher auch das UBA, https: / / www.umweltbundesamt.de/ daten/ private -haushalte-konsum/ konsum-produkte/ energieeffiziente-produkte#massnahmen-der-p olitik-okodesign (28.5.2024). 197 S. Much, in: Kluth/ Smeddinck (Hrsg.), Umweltrecht, S.-360. 198 Ebenso wohl S. Much, in: Kluth/ Smeddinck, S.-360. 199 Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung vom 30.10.1997 (BGBl. I S. 2616), zuletzt geändert durch Art.-1 der Verordnung vom 19.2.2021 (BGBl. I S.-310). Die Entwicklung zeigt deutlich, dass es trotz der Verbesserung der Energieef‐ fizienz des einzelnen Geräts gegenläufige Effekte geben kann, die die Effizi‐ enzgewinne kompensieren. Dazu zählen insbesondere die Anzahl der Geräte und deren Nutzungsdauer, aber auch die durchschnittliche Wohnungsgröße und die Entwicklung der Bevölkerungszahlen. 196 Umstritten war etwa die Ersetzung von Glühlampen durch energieeffizientere Leuchtmittel. 197 Sie betrifft nahezu alle Produkte, da sie auf alle Erzeugnisse Anwen‐ dung findet, deren Nutzung den Verbrauch von Energie in irgendeiner Weise beeinflusst (Art. 2 Nr. 1 Ökodesign-Richtlinie). Obwohl die Öko‐ design-Richtlinie damit einem umfassenden, auf alle energieverbrauch‐ enden Geräte zielenden Ansatz verpflichtet ist, sieht sie selbst keine Mindestenergieeffizienzstandards vor. Das geschieht dann mit Hilfe der Standardsetzung durch die auf ihrer Grundlage verabschiedeten Verordnun‐ gen. 198 Diese sind in Deutschland im Energieverbrauchsrelevante-Pro‐ dukte-Gesetz (EVPG) zu finden. Das EVPG ergänzt die inhaltlichen Standards um Marktüberwachungsmaßnahmen (§ 7 EVPG). Die zur Infor‐ mation der Verbraucher: innen erforderlichen Kennzeichnungen erfolgen mit Hilfe des Energieverbrauchskennzeichnungsgesetzes, der Ener‐ gieverbrauchskennzeichnungsverordnung und der Pkw-Energiever‐ brauchskennzeichnungsverordnung. Damit sollen der Stromverbrauch und die CO 2 -Emissionen der Fahrzeuge transparent gemacht werden. Die entsprechenden Kennzeichnungspflichten ergeben sich aus einer Rechts‐ verordnung. 199 Auch wenn alles dafürspricht, die Energieeffizienz von Geräten zu ver‐ bessern, die Energie verbrauchen oder den Energieverbrauch auch nur beeinflussen, so darf nicht übersehen werden, dass der Ansatz auch der Öko‐ design-Richtlinie allein auf die Verbesserung des Sorgfaltsniveaus zielt. Wie viel oder wie oft die Geräte benutzt werden, befindet sich außerhalb des Konzepts der Richtlinie und muss mit anderen Mitteln adressiert werden, etwa über den Preis. V. Energieeffizienz: Geräte, Maschinen, Gebäude 97 <?page no="98"?> 6. Das Wichtigste im Überblick zur Energieeffizienz Die Umweltenergiepolitik versucht schon seit langem, die Energieeffizi‐ enz energieverbrauchender Geräte, Maschinen oder Fahrzeuge zu erhö‐ hen. Diese Bemühungen beziehen sich auf den spezifischen Energiever‐ brauch, also das Sorgfaltsniveau, nicht auf die Anzahl der Handlungen oder ihrer Dauer (das Aktivitätsniveau). Erst das Produkt aus der Anzahl der Geräte, dem Sorgfaltsniveau und dem Aktivitätsniveau ergibt sich der Endenergieverbrauch einer Geräteklasse. Die Energieeffizienzrichtlinie bedarf daher weiterer unterstützender Randbedingungen, wenn sie einen Beitrag zum Klimaschutz durch Reduzierung des Endenergieverbrauchs leisten soll. Den Rechtsrahmen bildet zunächst die Energieeffizienzrichtlinie (EU), die zur Erreichung der Effizienzerhöhungsziele verschiedene strategische Maßnahmen vorsieht, die Entwicklung und Umsetzung der Konzepte aber den Mitgliedstaaten überlässt. In Deutschland erfolgte die Umsetzung im Wesentlichen durch das Energieeffizienzgesetz, das die Entwicklung von Energieeffienzerhöhungskonzepten auf Bundesebene fordert, die Nutzung von Abwärme verlangt, und vorschreibt, Rechenzentren klimaneutral zu betreiben. Das Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz stellt ebenso eine Um‐ setzung der Energieeffizienzrichtlinie dar. Es führt zu einer finanziellen Förderung solcher Anlagen über einen Anspruch der Anlagenbetreiber gegen die Netzbetreiber. Für Gebäude gilt die Gebäudeenergierichtlinie, die durch das Gebäu‐ deenergiegesetz umgesetzt worden ist. Das GEG bestimmt unterschiedliche Dämmungskoeffizienten für Neubauten und Bestandsgebäude, für Wohn‐ gebäude, Ställe und Industriegebäude. Die wichtigste Unterscheidung liegt sicher in der zwischen Neubau und Bestand - die allermeisten der Mitte des Jahrtausends - also zum Zeitpunkt der angestrebten Klimaneutralität - in Deutschland stehenden Gebäude sind bereits errichtet. Es wird in Zukunft verstärkt darauf ankommen, den Bestand zu sanieren. Man darf aber nicht nur auf die Gebäude in ihrer „aktiven“ Zeit blicken, wenn man auf die Dekarbonisierung des Gebäudesektors schaut: auch die Herstellung der Baustoffe, ihr Transport und im Falle eines Abrisses auch die Wiederverwendung oder Entsorgung der verbrauchten Baustoffe gehört zur Klimabilanz des Gebäudesektors (Cradle-to-Cradle-Prinzip). Das GEG bezieht sich also nur auf einen - wenn auch wichtigen - Ausschnitt aus den Ursachen für die in dem Sektor zu reduzierenden Treibhausgasemissionen. 98 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="99"?> 200 UBA, Klimaschutz im Verkehr. 12.3.2025, https: / / www.umweltbundesamt.de/ themen/ v erkehr/ klimaschutz-im-verkehr#rolle (12.12.2025). 201 Europäisches Parlament, CO 2 -Emissionen des Luft- und Schiffsverkehrs: Zahlen und Fakten (Infografik). In: Europäisches Parlament, 14.6.2022, https: / / www.europarl.euro pa.eu/ topics/ de/ article/ 20191129STO67756/ co2-emissionen-des-luft-und-schiffsverkeh rs-zahlen-und-fakten-infografik (29.1.2025). 202 K. Wehnemann/ K. Schultz, Treibhausgas-Projektionen 2024 - Ergebnisse kompakt. In: Umweltbundesamt, 3.2024, S. 8, https: / / www.umweltbundesamt.de/ sites/ defau Vom Anforderungsniveau her hat sich durch das GEG gegenüber den zuvor geltenden Gesetzen nichts Erhebliches geändert, was mit Blick auf das Ziel der Klimaneutralität bedauerlich ist. Verschiedene Geräte - insbesondere Leuchtmittel, Haushaltsgeräte und Büromaschinen - müssen mittlerweile bestimmten europarechtlich festge‐ legten Energieeffizienzstandards genügen und entsprechend gekennzeich‐ net sein. All diese Maßgaben beziehen sich auf den spezifischen Ener‐ gieverbrauch der Geräte (das Sorgfaltsniveau) und haben nur mittelbar Auswirkungen auf den absoluten Endenergieverbrauch, auf den es aus Sicht des Klimaschutzes vor allem ankommt. Der absolute Endenergieverbrauch hängt auch von der Anzahl der Geräte und der Art und Dauer ihres Gebrauchs (dem Aktivitätsniveau) ab - das sind alles Faktoren, die von den Energieeffizienzstandards nicht erfasst werden. Es gilt, hierfür weitere Verhaltensanreize zur Einsparung von Energie zu setzen, etwa über den Preis. VI. Verkehr 1. Einführung: Verkehrsumweltpolitik vor den Herausforderungen der Klimakrise Der Verkehrssektor trug zu den THG-Emissionen im Jahre 2023 in Deutsch‐ land 22 % 200 und in Europa 28,5 % 201 bei und zählt zu den Feldern, in denen in den letzten Jahren kaum Fortschritte zu verzeichnen sind. Während die Zielvorgaben nach dem KSG quantifiziert und anspruchsvoll sind - das Gesetz verlangt für den Sektor Verkehr eine Reduzierung zu 150 Mio. t CO 2 -Äquivalent im Jahr 2020 auf 85 Mio. t CO 2 -Äquivalent im Jahre 2030 - sind die erreichten Erfolge eher ernüchternd. Das Umweltbundesamt prognostiziert eine Zielverfehlung im Verkehrssektor von 180 Mio. t CO 2 -Äquivalent im Jahr 2030. 202 Das ist als Zwischenziel bis 2030 für sich VI. Verkehr 99 <?page no="100"?> lt/ files/ medien/ 11850/ publikationen/ thg-projektionen_2024_ergebnisse_kompakt.pdf (12.12.2025). 203 Infras, Externe Kosten des Verkehrs in Deutschland Straßen-, Schienen-, Luft- und Binnenschiffverkehr 2017, Schlussbericht, 2019, S.-6. 204 E. Hofmann, Die Reform der Kfz-Steuer - wirtschaftspolitisch betrachtet, Zeitschrift für Verkehrswissenschaft 1992, S. 263 ff. (gemeinsam mit Klaus Wehrt); ders., UPR 1992, S.-331-ff.; ders., Zeitschrift für angewandte Umweltforschung 1996, S.-468-ff. 205 Y. Gimbert, How clean are electric cars? . In: T&E, 30.5.2022, https: / / www.transporten vironment.org/ articles/ how-clean-are-electric-cars (30.11.2024); Transport & Environ‐ ment, How clean are electric cars? , 2020, S.-2. genommen kein Grund zur Besorgnis, solange es gelingt, durch größere Fortschritte in anderen Sektoren auszugleichen. Mit Blick auf die Klima‐ neutralität im Jahre 2045 ist das allerdings nur bedingt hilfreich, da dann auch der Verkehrssektor bei Null liegen muss. Es ist daher auch beim Verkehr dringend angezeigt, Maßnahmen zu er‐ greifen, die THG-reduzierend wirken. Diese dienen regelmäßig im gleichen Atemzug auch dazu, die Umweltbelastungen des Verkehrs - auch die in Form von CO 2 -Emissionen - belaufen sich nach seriösen Schätzungen auf rund 150 Mrd. Euro pro Jahr, 18-% davon im Klimabereich. 203 Dass es im Wesentlichen einen Gleichklang zwischen Verkehrsklimapo‐ litik und sonstiger Verkehrsumweltpolitik gibt, ist darauf zurückzuführen, dass die Höhe der Schäden in beiden Bereichen ein Produkt aus der Anzahl der Fahrzeuge, der Emissionen pro gefahrenem Kilometer (Sorgfaltsni‐ veau) und der Anzahl der pro Fahrzeug zurückgelegten Kilometer (Aktivi‐ tätsniveau) darstellt. 204 Die Verkehrsumweltpolitik hat sich in den vergan‐ genen Jahrzehnten in Deutschland und Europa hauptsächlich auf eine Verbesserung des Sorgfaltsniveaus bezogen, also etwa auf eine Verbesserung der typbezogenen Abgasstandards durch immer weitere Verschärfung der Anforderungen an die Ausrüstung der Fahrzeuge mit Abgasreinigungstech‐ nologien (Drei-Wege-Katalysator). Dieser Ansatz ist im Klimaschutz nicht zielführend, da der Zusammenhang zwischen CO 2 -Emissionen und einer bestimmten Menge Treibstoff bei Verbrennungsmotoren mit chemischen oder physikalischen Methoden nicht entscheidend zu beeinflussen ist. Wesentlich klimafreundlicher sind Elektrofahrzeuge. 205 Ein entscheidendes Element einer klimakompatiblen Verkehrspolitik ist daher der Versuch, die Anzahl der Fahrzeuge mit Verbrennungsmotoren zu reduzieren. Auf die entsprechende Flottenmodernisierung zielen die Flottengrenzwerte für die Fahrzeughersteller (→ D. VI. 6.), die Befreiung von Elektroautos von der Kfz-Steuer und das Elektromobilitätsgesetz (→-D. VI. 10.). 100 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="101"?> 206 Bundesministerium für Digitales und Verkehr, Überblick: Klimaschutz im Verkehr, 2023, https: / / bmdv.bund.de/ DE/ Themen/ Mobilitaet/ Klimaschutz-im-Verkehr/ Ueberbli ck/ ueberblick.html? t (23.1.2025). 207 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für Digitales und Verkehr, Mobilitäts‐ wende in Stadt und Land - Klimaschutz und räumliche Gerechtigkeit als Transformati‐ onsziele des Verkehrs, Gutachten 01/ 2023, S. 16 ff., https: / / www.bmdv.bund.de/ SharedD ocs/ DE/ Anlage/ G/ wissenschaftlicher-beirat-gutachten-mobilitaetswende.pdf ? __blob= publicationFile (23.1.2025). 208 Im aktuellen Überblick UBA, Klimaschutz im Verkehr, 2024, https: / / www.umweltbund esamt.de/ themen/ verkehr/ klimaschutz-im-verkehr#bausteine (16.12.2024). 209 UBA, Klimaschutz im Verkehr, 2024, https: / / www.umweltbundesamt.de/ themen/ verke hr/ klimaschutz-im-verkehr? sprungmarke=bepreisung#bepreisung (23.1.2025). Ohne Einbeziehung des Aktivitätsniveaus, der Fahrleistungen, wird aber eine klimafreundliche Verkehrspolitik scheitern. 206 Unterstützende, fördernde Maßnahmen zur Erhöhung der Motivation des Umstiegs auf den ÖPNV oder den Güterschienenverkehr sind in diesem Sinne zielführend, werden aber aller Erfahrung nach nicht genügen und sind für die Allgemein‐ heit auch teuer, da nicht jeder an der Finanzierung Beteiligte in den Genuss der geförderten Verkehrsmittel kommt. So wird die Versorgung ländlicher Gegenden auf kurze wie mittelfristige Sicht nicht ohne bestimmte Formen individueller Mobilität zu organisieren sein. 207 Die Verkehrsumweltpolitik diskutiert seit langem eine Reihe vielfältiger Maßnahmen, die ihren Beitrag zur Dekarbonisierung leisten können. 208 Ins‐ gesamt jedoch dürfte eine verursachergerechte Bepreisung ein Schlüs‐ selelement einer klimafreundlichen Verkehrspolitik darstellen; sie ist ein sicht- und fühlbares Signal, das ein ganzes Bündel weiterer Schritte beför‐ dern kann. 209 Das veranschaulicht die Darstellung im Rahmen der Verkehrs‐ entwicklungsplanung Hamburg aus dem Jahr 1995: VI. Verkehr 101 <?page no="102"?> Abbildung 16: Verkehrsentwicklungsplanung: Leitlinien und Handlungskonzept für eine an Arbeit und Umwelt orientierte Verkehrspolitik in Hamburg | Beleg 16 102 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="103"?> 210 UBA, Emissionen des Verkehrs. In: Umwelt Bundesamt, 2024, https: / / www.umweltbund esamt.de/ daten/ verkehr/ emissionen-des-verkehrs#verkehr-belastet-luft-und-klima-mi nderungsziele-der-bundesregierung (27.1.2025). 211 R. Blanck, Klimaschutzinstrumente im Verkehr, Dienstwagenbesteuerung. In: Umwelt‐ bundesamt, 1.9.2022, https: / / www.umweltbundesamt.de/ sites/ default/ files/ medien/ 366 / dokumente/ uba-kurzpapier_dienstwagenbesteuerung_kliv_v2.pdf.pdf (27.1.2025). 212 UBA, DEHSt, nEHS, Verkauf nationaler Emissionszertifikate. In: DEHSt, 1.7.2024, ht tps: / / www.dehst.de/ SharedDocs/ downloads/ DE/ nehs/ verkaufsberichte-nehs/ 2024/ 202 4-7-verkaufsbericht.pdf ? __blob=publicationFile&v=2#: ~: text=Für%20jede%20Tonne%2 0CO2%2C%20die,Umweltbundesamt%20(UBA)%20abgegeben%20werden. (27.1.2025). Wird die Verwendung von Verbrennungsmotoren nachvollziehbar und unumkehrbar teuer, so ist zu erwarten, dass • die Fahrleistungen solcher Fahrzeuge zurückgehen, • in der Anschaffung von Fahrzeugen anderen Antriebsformen mehr Raum geben wird, • klimafreundlichere Verkehrsträger: in den Genuss komparativer Vor‐ teile kommen, • die Ladeinfrastruktur schon aus Eigeninteresse der Betreiber weiter ausgebaut wird, • Forschung und Entwicklung in diesem Bereich vorangetrieben werden und • rechtliche Hindernisse wie etwa bei der bidirektionalen Nutzung von Fahrzeugbatterien überwunden werden. 2. Die Kosten der Fahrzeugnutzung als entscheidende Stellschraube Angesichts der Vielzahl möglicher Maßnahmen ist nachdrücklich darauf hinzuweisen, dass eine wirksame Verkehrsumweltpolitik kaum ohne eine Erhöhung der Kosten der Fahrzeugnutzung auskommen dürfte, die sich proportional zum THG-Ausstoß verhält. Zur Verbesserung der Akzeptanz entsprechender Instrumente kommt es auf die dem Gleichbehandlungsge‐ bot entsprechende Einbeziehung aller Emittenten und die Schaffung von Handlungsalternativen etwa bei der Verkehrsmittelwahl an. 210 Abgesehen von der möglichen Abschaffung des Dienstwagenprivilegs 211 hat die in Deutschland durch das Brennstoffemissionshandelsgesetz eingeführte Pflicht zum Erwerb entsprechender Zertifikate für fossile Brennstoffe Wirkungen, die zum Teil in diese Richtung gehen. 212 Die so‐ VI. Verkehr 103 <?page no="104"?> 213 IHK, Elbe-Weser, Klimaschutz, Nationaler Emissionshandel (nEHS). In: IHK Elbe-Weser, 2024, https: / / www.ihk.de/ elbeweser/ innovation-umwelt-energie/ umweltschutz/ klima schutz/ co2-5656996 (27.1.2025). 214 N. Ipsen/ T. Wisniewski/ L. Plappert/ J. Ipsen, Rechtsgutachten, Zur Verfassungsmäßig‐ keit des BEHG. In: Umwelt Bundesamt, 4.2022, https: / / www.umweltbundesamt.de/ site s/ default/ files/ medien/ 479/ publikationen/ texte_04-2022_zur_verfassungsmaessigkeit_ des_brennstoffemissionshandelsgesetzes.pdf (27.1.2025). gleich erläuterten Vorschriften befinden sich seit Inkrafttreten des Gesetzes vom 27.2.2025 (BGBl. 2025 I Nr. 70) in den §§ 41 bis 44 TEHG). Das BEHG verlangt, dass für das Inverkehrbringen bestimmter Brenn- und Treibstoffe ein Preis in Gestalt eines Zertifikats, das zur Emission einer Tonne Treib‐ hausgase in Tonnen Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum berechtigt (§ 3 Nr. 2 BEHG), entrichtet werden muss (§ 8 BEHG). In der vom 1.1.2021 bis 31.12.2025 laufenden Einführungsphase beträgt dieser gestaffelt von 10 (im Jahre 2021) bis schließlich 35 Euro im Jahre 2025 pro Tonne Kohlendioxid. Im Jahr 2026 werden die Emissionszertifikate in einem Preiskorridor von 35 bis 60 Euro versteigert (§ 10 Abs. 2 Nr. 4 BEHG), in den Jahren danach entfällt bei der Versteigerung der Preiskorridor, sofern sich die Bundesregierung nicht im Laufe des Jahres 2025 zur Fortsetzung des Korridoransatzes entscheidet (§-23 Abs.-1 S.-5 BEHG). 213 Rechtlich ist zwischen den beiden Phasen - zunächst Festpreise und eine Versteigerung innerhalb von gesetzlich festgelegten Preiskorridoren, anschließend eine nicht beschränkte Versteigerung - deutlich zu unterschei‐ den. Während die zweite Phase, in der eine Versteigerung der Zertifikate einer determinierten Höchstzahl von Zertifikaten mit der Rechtsprechung des BVerfG vereinbar sein dürfte, nach der für die Zertifikate des TEHG die Verfassungsmäßigkeit in Form einer Ressourcennutzungsabgabe bejaht wurde, ist die Einführungsphase durch festgelegte Preise einerseits und die Möglichkeit, so viele Zertifikate wie benötigt zu erwerben andererseits, gekennzeichnet, was die Zertifikate der Sache nach einer Steuer sehr ähnlich macht. 214 Das wirft für die Einführungsphase erhebliche finanzver‐ fassungsrechtliche Probleme auf, auf die sogleich zurückzukommen sein wird. Zunächst sei jedoch der Blick auf die europarechtliche Ausgangslage eines nationalen Emissionshandelssystems (nEHS) geworfen. 104 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="105"?> 215 →-D. III. 3. 216 Richtlinie (EU) 2023/ 959 des Europäisches Parlaments und des Rates vom 10.5.2023 zur Änderung der Richtlinie 2003/ 87/ EG über ein System für den Handel mit Treib‐ hausgasemissionszertifikaten in der Union und des Beschlusses (EU) 2015/ 1814 über die Einrichtung und Anwendung einer Marktstabilitätsreserve für das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union, ABl. EU L 130, 134; im Überblick zum ETS2: European Commission, ETS2: buildings, road transport and additional sectors. In: European Commission, https: / / climate.ec.europa.eu/ eu-ac tion/ eu-emissions-trading-system-eu-ets/ ets2-buildings-road-transport-and-additiona l-sectors_en (16.12.2024). 3. Integration des Straßenverkehrs in den EU-ETS? Mit dem Europäischen Emissionshandelssystem (EU Emission Trading Scheme, EU-ETS) existiert seit dem Jahr 2003 ein in mehreren Stufen aus‐ gebauter Rechtsrahmen für den Handel mit Emissionsberechtigungen für Treibhausgase. Das EU-ETS ist für die im Einzelnen gesetzlich bestimmten Teilnehmer verbindlich. Dazu rechnen zunächst die Betreiber solcher Anla‐ gen, die nach deutschem Recht regelmäßig als genehmigungsbedürftige Anlagen im Sinne der 4. BImSchV erscheinen. Darüber hinaus ist auch der innereuropäische Flugverkehr seit dem Jahr 2012 erfasst. Aus Sicht des Klimaschutzes hat der EU-ETS damit nur einen beschränkten Regelungsbe‐ reich, der wichtige Sektoren wie den übrigen Verkehr und die Gebäude aussparte. Wie vorstehend schon erwähnt, 215 ist mit der Richtlinie (EU) 2023/ 959 vom 10.5.2023 eine Ausdehnung des Emissionszertifikathandels auf den Gebäudesektor und den Straßenverkehrs bis zum Jahr 2028 vorgesehen. 216 Nach dem Monitoring der entsprechenden THG-Emissionen und die Be‐ richterstattung im Jahr 2025 muss dann ab dem Jahr 2027, spätestens ab 2028 die Anzahl von Zertifikaten, die überprüfbar im vorangegangenen Jahr benötigt gewesen wären, um die THG-Emissionen abzudecken, jedes Jahr zum 31. Mai bei der zuständigen Behörde abgegeben werden. Mit Artikel 1 des Gesetzes vom 27.02.2025 (BGBl. 2025 I Nr. 70) ist die genannte Richtlinie ins deutsche Recht umgesetzt worden, so dass nun auch der Straßenverkehr im TEHG geregelt ist (insbesondere durch §§ 41 bis 44 TEHG). Dadurch hat sich der Streit um die „nationale Lösung“ erheblich entschärft. Er ist aber wegen der sich darin zeigenden Übergangsprobleme immer noch lehrreich, so dass er im nachstehenden Abschnitt nachgezeichnet werden soll. VI. Verkehr 105 <?page no="106"?> 217 S. Anlage 1 BEHG. 218 Ebenso DEHSt, Rechtsgutachten Emissionshandel und CO 2 -Bepreisung, 2019, S.-10. 219 DEHSt, Rechtsgutachten Emissionshandel und CO 2 -Bepreisung, 2019, S.-10. 4. Die nationale Lösung: das BEHG a. Kompatibilität des BEHG mit dem EU-ETS? Da die Einführung des ETS 2 längere Zeit nicht absehbar gewesen war, hatte sich der deutsche Gesetzgeber entschlossen, mit einem nationalen EHS in Gestalt des BEHG voranzugehen. Die Emittenten, die dem BEHG unterlie‐ gen, sind nicht im EU-ETS, sondern durch die Klimaschutzverordnung (EU) 2018/ 842 geregelt, die von den Mitgliedstaaten zwar das Erreichen bestimmter Minderungsziele verlangt, ihnen aber freistellt, mit welchen Mitteln sie das tun. Das BEHG hat mit seinem Ansatz, Treib- und Brennstoffe für den Straßen- und Schifffahrtsverkehr sowie die Gebäudeheizung zu erfassen, 217 einen anderen Anwendungsbereich als das EU-ETS 1, so dass jedenfalls eine unmittelbare Inkompatibilität nicht vorliegt. Es stellt sich nun die Frage, ob beide Systeme in Zukunft nebeneinander bestehen bleiben können. Das bedarf der Erläuterung: Solange das nEHS nicht erlaubt, Emissionsberechtigungen aus dem EU-ETS mit Befreiungswirkung im Rahmen des nEHS abzugeben, steht es dem nationalen Gesetzgeber frei, die Menge der THG-Emissionen aus diesen Sektoren mit einem System wie dem nEHS zu regeln. 218 Die DEHSt vertritt die Auffassung, es wäre sogar europarechtsverträglich, eine solche Übertragung zu gestatten, da die EU-ETS-Richtlinie die Verwendung der Emissionsberechtigungen auch außerhalb des EU-ETS gestatte und ein solcher Transfer jedenfalls dann nicht die Ziele des ETS beeinträchtige, wenn die Emissionsberechtigungen nach Art. 12 Abs. 4 EH-RL gelöscht würden. Schließlich sei es auch möglich, eine solche Überlappung mit Hilfe der Schutzverstärkungsklausel (Art.-193 AEUV) zu rechtfertigen. 219 b. Zertifikate nach BEHG in der Einführungsphase als Vorteilsabschöpfungsabgabe? Zentral für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Zertifikate des TEHG durch das BVerfG als nichtsteuerliche Ressourcennutzungsabgabe zur Bewirtschaftung eines knappen Gutes ist nämlich, dass mit dem Zutei‐ lungsgesetz 2012 eine feste Höchstgrenze für die Gesamtmenge der Emis‐ 106 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="107"?> 220 BVerfG, Beschluss vom 5.3.2018 - 1 BvR 2864/ 13, Rn. 29 ff. - Zertifikate nach dem TEHG. 221 BVerfG, Beschluss vom 5.3.2018 - 1 BvR 2864/ 13, Rn.-26. 222 J. Antoni u. a., Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs zum Brennstoffemissionshandels‐ gesetzes (BEHG-E), Rechtsgutachten im Auftrag der Stiftung Neue Energie, November 2019, nicht paginiert, S. 15; I. Zenke/ C. Telschow, EnWZ 2020, S. 157 (162); R. Werns‐ mann/ S. Bering, NVwZ 2020, S.-497 (499 f.); M. Vollmer, NuR 2020, S.-237, 241-l. Sp. 223 BVerfGE 93, 319 (343 ff.). 224 S. Klinski/ F. Keimeyer, ZUR 2020, S.-342 (347). 225 So wohl eine Äußerung Klinskis in der öffentlichen Anhörung des Umweltausschusses des Deutschen Bundestags, zitiert nach DEHSt, Rechtsgutachten Emissionshandel und CO 2 -Bepreisung, 2019, S. 12; in eine ähnliche Richtung argumentiert auch die Bundesregierung, BT-Drs. 19/ 14746, 21; BT-Drs. 19/ 16071, 3. sionen existierte. 220 Eine solche Begrenzung im Sinne der Bewirtschaf‐ tung eines knappen Kollektivgutes bewirkt, dass sich das durch das Zertifikat repräsentierte Recht, eine bestimmte Menge Treibhausgase zu emittieren, als Sondervorteil gegenüber anderen Wirtschaftsteilnehmern darstellt, der durch die Abgabe abgeschöpft werden darf. Die für nichtsteuerliche Abgaben erforderliche Gegenleistung erkennt das BVerfG mithin in den Zertifikaten des TEHG, also den erworbenen Emissionsbe‐ rechtigungen. 221 Auf die Zertifikate des nationalen Emissionshandelssystems trifft das aber in der Einführungsphase wegen der Möglichkeit der Ausweitung der Gesamtmenge der Emissionszertifikate im Rahmen des § 5 Abs. 1 BEHG nicht zu. 222 Ein Sondervorteil, der abgeschöpft werden könnte, ist in dieser Konstellation nicht ersichtlich. Anders als im Falle des „Wasserpfennigs“, in dem das BVerfG eine zulässige Vorteilsabschöpfungsabgabe erkannt hatte, 223 liegt in der Erteilung eines Zertifikats nach dem BEHG kein „Recht“ zur Emission (bzw. zur Benutzung eines Gewässers), das wie im Wasser‐ recht erst im Rahmen des Bewirtschaftungsermessens erteilt wird. 224 Damit scheidet die Würdigung der ersten Phase des BEHG als verfassungsmäßige Vorteilsabschöpfungsabgabe aus. Daran ändert sich schließlich nichts, selbst wenn man die Einführungsphase als notwendige Zwischenstufe auf dem Weg zu einem neuen marktwirtschaftlichen System versteht. 225 Abge‐ sehen davon, dass eine kostenlose Zuteilung ebenfalls als Vorstufe hätte vorgesehen werden können, muss auch der Weg zu einem Systemwechsel verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen genügen, zumal das BEHG nicht legislaturperiodenfest ist und nicht abgesehen werden kann, ob im Jahr 2026 tatsächlich ein Systemwechsel vorgenommen wird. VI. Verkehr 107 <?page no="108"?> 226 Zum Begriff der Verbrauchsteuer: H. Kube, in: BeckOK-GG, Art.-106 Rn.-12. 227 Ebenso Antoni u. a., Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs zum Brennstoffemissions‐ handelsgesetzes (BEHG-E), Rechtsgutachten im Auftrag der Stiftung Neue Energie, November 2019, nicht paginiert, 15. 228 So wohl Antoni u. a., Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs zum Brennstoffemissions‐ handelsgesetzes (BEHG-E), Rechtsgutachten im Auftrag der Stiftung Neue Energie, November 2019, nicht paginiert, 15. 229 R. Wernsmann/ S. Bering, NVwZ 2020, S.-497 (499). 230 E. Hofmann, Finanz- und steuerrechtliche Instrumente im Verkehr, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, § 34 Rn. 34; ebenso R. Wernsmann/ S. Bering, NVwZ 2020, S.-497 (500). 231 So auch die Vorstellung der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren, BR-Drs. 533/ 19, 44; die Bewertung als Gegenleistung teilt M. Vollmer, NuR 2020, S.-237, 241. c. Zertifikate nach BEHG in der Einführungsphase als Steuer? In Betracht zu ziehen wäre aber die Rekonstruktion der Zertifikate als Steuer. Hierfür kommen die Verbrauchsteuern im Sinne von Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG in Frage, 226 da die Emissionsberechtigungen zwar nicht unmittelbar an den Verbrauch der Brennstoffe, nach § 2 Abs. 2 S. 1 BEHG aber immerhin wie die Energiesteuer an deren Inverkehrbringen - regelmäßig durch Entfernung aus dem Steuerlager (§ 8 Abs. 1 EnergieStG) - anknüpfen. 227 Die in der Literatur vertretene Auffassung, die Einführungsphase des nEHS ließe sich nicht als Verbrauchsteuer rekonstruieren und sei damit verfassungswidrig, da das Zertifikatssystem nicht an den Verbrauch der Brennstoffe, sondern an das Inverkehrbringen anknüpfe, verkennt diesen Zusammenhang. 228 Ebenso wenig leuchtet daher das Argument ein, das BEHG sei keine Verbrauchsteuer, da § 10 Abs. 2 BEHG nicht das Inver‐ kehrbringen der Heiz- und Kraftstoffe als Abgabentatbestand heranziehe, sondern eine Geldleistungspflicht über den Umweg der Notwendigkeit zum Erwerb von Emissionszertifikaten schaffe. 229 In beiden Fällen entsteht die Zahlungspflicht regelmäßig aber gerade dann, wenn der Heiz- oder Kraftstoff in Verkehr gebracht wird, was nach den Bestimmungen über das Entstehen der Steuerschuld in den allermeisten Fällen mit der Entfernung aus dem Steuerlager zusammenfällt (§§ 2 Abs. 2; 3 Ziff. 1 BEHG; § 8 Abs. 1 EnergieStG). Schwieriger wird es jedoch, die staatlich auferlegte Zahlungspflicht als voraussetzungslos zu bewerten, wie es für die Steuer begrifflich notwendig ist. 230 Die Zahlungspflicht an den Staat besteht beim BEHG nur im Gegenzug gegen die Erteilung einer Lizenz zur Emission von Treibhausgasen, mithin bei unbefangener Betrachtung einer konkreten staatlichen Leistung, 231 die 108 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="109"?> 232 Früh in diesem Sinne schon D. Murswiek, NVwZ 1996, S.-417 ff. 233 Für die Einordnung als Steuer wegen Voraussetzungslosigkeit der Abgabenpflicht S.-Klinski/ F. Keimeyer, ZUR 2020, S.-342 (347). 234 M. Steinbach/ S. Valta, JZ 2019, S.-1139 (1142-f.). 235 Ebenso Antoni u. a., Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs zum Brennstoffemissions‐ handelsgesetzes (BEHG-E), Rechtsgutachten im Auftrag der Stiftung Neue Energie, November 2019, nicht paginiert, 14. 236 Ebenso I. Zenke/ C. Telschow, EnWZ 2020, S.-157 (162). 237 Zur Vollständigkeit des Haushaltsplans im Zusammenhang mit den Zertifikaten des TEHG s. BVerfG vom 5.3.2018 - 1 BvR 2864/ 13, Rn.-28. der Sache nach in der Duldung der Nutzung eines öffentlichen Umweltgutes besteht. 232 Wem das zu konstruiert und weit hergeholt erscheint, könnte dem entgegenhalten, dass im Falle der Emissionszertifikate die Zahlungspflicht nicht wirklich eine Gegenleistung für eine staatliche Leistung darstellt (§ 3 Abs. 1 AO), sondern vielmehr, nüchtern gesehen, das Ausüben einer ihrem Umfang nach nicht begrenzten Tätigkeit - das Inverkehrbringen von Heiz- und Kraftstoffen - einen Zahlungstatbestand erfüllt. 233 Das gleicht dann doch sehr einer Steuer wie etwa der Energiesteuer auf bestimmte fossile Brennstoffe. In dieser Sichtweise wäre die Ausgabe eines Emissionszertifi‐ kats nur ein „Zahlungsbeleg“ für eine kostenpflichtige Emission. 234 Damit darf festgehalten werden, dass ein nationales Emissionshandels‐ system, das Emissionszertifikate zum entscheidenden Instrument erhebt, von Funktionsweise und Bezeichnung wenig mit einer klassischen Ver‐ brauchsteuer gemein hat und daher in eine nicht unerhebliche Spannung mit dem finanzverfassungsrechtlichen Gebot der Formenstrenge gerät 235 und insgesamt mit beachtlichen verfassungsrechtlichen Risiken belastet ist. 236 Ob dies vor dem BVerfG zum Verdikt der Verfassungswidrigkeit führen würde, bleibt angesichts der funktionalen Äquivalenz zwischen den beiden Abgaben einerseits und dem nicht ohne weiteres zu erfüllenden Gebot der Vollständigkeit des Haushaltsplans andererseits abzuwarten. 237 Für die Einführung eines nationalen Emissionshandelssystems spricht bei diesem Befund lediglich, dass die Alternativen entweder schwieriger und langwieriger ins Werk zu setzen sind - wie etwa die nun erfolgte Erweiterung des europäischen Zertifikatssystems - oder aber die Anschluss‐ fähigkeit an dieses System in der Zukunft eher gewährleistet als eine schlichte Erhöhung der schon bestehenden Verbrauchsteuern. Es wird sich erst noch zeigen, ob sich die Gerichte der ganz überwiegend auf gute Gründe gestützten kritischen Analyse in der Literatur anschließen werden. VI. Verkehr 109 <?page no="110"?> 238 UBA, DEHSt, EU-ETS 2 Berichtphase 2024 bis 2026. In: Deutsche Emissionshandels‐ stelle, 7.7.2025, https: / / www.dehst.de/ DE/ Themen/ nEHS/ EU-ETS-2/ eu-ets-2_node.ht ml#: ~: text=Dies%20bedeutet%2C%20dass%20der%20Großteil,und%20die%20Betreiber% 20von%20Abfallverbrennungsanlagen. (27.1.25). 239 M. Pahle, Die CO 2 -Bepreisung im Umbruch. In: FES impuls, 4.2024, https: / / library .fes.de/ pdf-files/ a-p-b/ 21122.pdf (27.1.2025); Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Neuer EU-Emissionshandel für Gebäude und Straßenverkehr - Zum ge‐ planten-EU-ETS-II und den Auswirkungen auf das nationale Emissionshandelssystem, Dokumentation (WD 8 - 3000 - 001/ 23), 2023, https: / / www.bundestag.de/ resource/ b lob/ 935752/ 11ab46422ea31a5a3195319d5fa05f4d/ WD-8-001-23-pdf-data.pdf, S. 5, 10 ff. (30.1.2025); WPKS, Auf dem Weg zur Klimaneutralität: Umsetzung des European Green Deal und Reform der Klimapolitik in Deutschland, Jahresgutachten 2021, 2022, https: / / wissenschaftsplattform-klimaschutz.de/ veroeffentlichungen/ 22-02-18_jahresgutacht en-wpks-2021.pdf, S.-17 (30.01.2025). Es wäre aber nicht das erste Mal, dass die Justiz einer besonderen Form der Abgabenerhöhung die Grenzen höherrangigen Rechts aufgezeigt hätte. d. Das Verhältnis von BEHG und EU-ETS2 Wie erläutert, ist das BEHG in der Einführungsphase verfassungsrechtlich problematisch. Sie endet spätestens mit Ablauf des Jahre 2026 (§ 10 Abs. 2 S. 4 BEHG). Die anschließende Versteigerungsphase überlappt dann ab dem Jahr 2027 mit dem EU-ETS2. 238 Wenn und soweit das BEHG nicht vereinbar wäre mit dem EU-ETS2, ginge das Europarecht vor, so dass das BEHG entweder richtlinienkonform auszulegen wäre oder ein Anwendungsstopp des BEHG die Folge wäre. Bis dahin wäre es aber auch möglich, derartige Inkompatibilitäten durch eine Änderung des BEHG zu vermeiden und es als zukünftige Umsetzung des EU-ETS2 auszugestalten (S. §§ 41 - 44 TEHG). 239 Mit dem schon genannten Gesetz vom 27.2.2025 (BGBl. 2025 I Nr. 70) ist jedoch der Brennstoffemissionshandel zum Großteil in das TEHG integriert worden, so dass das Nebeneinander von nationaler und europäischer Lösung zugunsten der europäischen Vorgaben zumindest hinsichtlich des Straßen‐ verkehrs und der Gebäude aufgelöst worden ist. 5. Spezifischer CO 2 -Ausstoß Die EU hat schon eine jahrzehntelange Tradition, Anforderungen an den typbezogenen spezifischen Ausstoß von Luftschadstoffen von Kraftfahr‐ zeugen zu stellen - angefangen von Stickoxiden über Benzol bis hin zu 110 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="111"?> 240 Verordnung (EG) Nr. 715/ 2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.6.2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge; Verordnung (EG) Nr. 595/ 2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.6.2009 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen und Motoren hinsichtlich der Emissionen von schweren Nutzfahrzeugen (Euro VI) und über den Zugang zu Fahrzeugreparatur- und -wartungsinformationen, zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 715/ 2007 und der Richtlinie 2007/ 46/ EG sowie zur Aufhebung der Richtlinien 80/ 1269/ EWG, 2005/ 55/ EG und 2005/ 78/ EG; Richtlinie (EU) 2014/ 45 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3.4.2014 über die regelmäßige technische Überwachung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhägern und zur Aufhebung der Richtlinie 2009/ 40/ EG; Verordnung (EU) 2018/ 858 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.5.2018 über die Genehmigung und die Marktüberwachung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeugan‐ hängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 715/ 2007 und (EG) Nr. 595/ 2009 und zur Aufhebung der Richtlinie 2007/ 46/ EG, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 2024/ 1610 vom 14.5.2024; Verordnung (EU) 2019/ 631 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.4.2019 zur Festsetzung von CO 2 -Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen und für neue leichte Nutzfahrzeuge und zur Aufhe‐ bung der Verordnungen (EG) Nr. 443/ 2009 und (EU) Nr. 510/ 2011; Verordnung (EU) 2019/ 1242 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.6.2019 zur Festlegung von CO 2 -Emissionsnormen für neue schwere Nutzfahrzeuge und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr.-595/ 2009 und (EU) 2018/ 956 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Richtlinie 96/ 53/ EG des Rates; Verordnung (EU) 2024/ 1257 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.4.2024 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen und Motoren sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge hinsichtlich ihrer Emissionen und der Dauerhaltbarkeit von Batterien (Euro-7), zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/ 858 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 715/ 2007 und (EG) Nr. 595/ 2009 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Verordnung (EU) Nr. 582/ 2011 der Kommission, der Verordnung (EU) 2017/ 1151 der Kommission, der Verordnung (EU) 2017/ 2400 der Kommission und der Durchführungsverordnung (EU) 2022/ 1362 der Kommission; https: / / www.kba.de/ DE Partikelemissionen. 240 Diese Verfahren sind im Jahre 2009 um Vorgaben für den spezifischen CO 2 -Ausstoß ergänzt worden. 241 Zur Bewertung des Instruments ist darauf hinzuweisen, dass die zur Bestimmung des CO 2 -Ausstoßes verwendeten Testverfahren nur bedingt Rückschlüsse auf das Emissionsverhalten von Fahrzeugen im realen Stra‐ ßenverkehr geben und sich die Grenzwerte ohnehin nur auf das Sorgfalts‐ niveau beziehen und nicht auf das Aktivitätsniveau. Eine Verfälschung von Testergebnissen wie im Falle des Abgasskandals und der Verwendung so genannter Thermofenster, die als unzulässige Abschalteinrichtung vom EuGH bewertet worden sind, ist allerdings bei CO 2 nahezu ausgeschlos‐ VI. Verkehr 111 <?page no="112"?> / Themen/ Typgenehmigung/ CoC_Daten_Fahrzeugtypdaten/ Veroeffentlichungen/ vero effentlichungen_tab.html (2.12.2025). 241 Verordnung (EG) 443/ 2009 des Europäisches Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen im Rahmen des Gesamtkonzepts der Gemeinschaft zur Verringerung der CO 2 -Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen, ABl. L 140 vom 5.6.2009, S. 1-15; aufgehoben durch Verordnung (EU) 2019/ 631 vom 17.4.2019 zur Festsetzung von CO 2 -Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen und für neue leichte Nutzfahr‐ zeuge und zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 443/ 2009 und (EU) Nr. 510/ 2011, ABl. L 111 vom 25/ 04/ 2019, p. 13-53, zuletzt geändert durch Delegierte Verordnung (EU) 2023/ 2502 vom 7.9.2023, ABl. C/ 2023/ 5957. 242 So jedenfalls die Berechnung der Bundesregierung, https: / / www.bmuv.de/ filead min/ Daten_BMU/ Download_PDF/ Luft/ zusammenfassung_co2_flottengrenzwerte.pdf (2.12.2025). 243 Zu den einzelnen Voraussetzungen des Art. 8 Abs. 2 Flottengrenzwert-VO M. Knauff, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, Flottengrenzwert-VO, Art.-8, Rn.-8 ff. sen, da der CO 2 -Ausstoß fast unbeeinflussbar mit dem Kraftstoffverbrauch korreliert. 6. Flottengrenzwerte Das Instrument der Flottengrenzwerte geht einen deutlich anderen Weg (Verordnungen (EU) 2019/ 631 und 2019/ 1242). Die Verordnungen verlangen von den Autoherstellern, den spezifischen CO 2 -Ausstoß der von ihnen produzierten Pkw und leichten Nutzfahrzeugen im arithmetischen Mittel auf in gCO 2 / km festgelegte Werte zu senken. Die in den Verordnungen enthaltenen Anforderungen lassen sich vor allem für Hersteller schwere‐ rer Fahrzeuge trotz der Berücksichtigung des Fahrzeuggewichts bei der Festlegung der CO 2 -Vorgaben nur einhalten, wenn sie entweder ihren Anteil an Elektrofahrzeugen erhöhen oder sich die Nullemissionen von Elektrofahrzeugen anderer Hersteller anrechnen lassen. Insgesamt zielen die Flottengrenzwert-Verordnungen auf eine durchschnittliche spezifische Reduktion der fahrzeugtypbedingten CO 2 -Emissionen im Jahr 2030 um 37,5-% gegenüber dem Jahr 2021. 242 Diese Regelungen sind sanktionsbewehrt und vollzugstauglich: über‐ schreitet ein Hersteller den für ihn geltenden Flottengrenzwert, muss er 95 € pro Gramm Überschreitung pro zugelassenem Fahrzeug entrichten. 243 Die Einnahmen aus dieser Abgabe kommen dem EU-Haushalt zugute (Art. 8 Abs. 4 Flottengrenzwert-VO). Das ist eine Sanktion in einer Höhe, die Auswirkungen auf den Automarkt hat, allerdings nicht immer die, die 112 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="113"?> 244 T. Hartman, EuZW 2012, S. 413 (414 f.); M. Seiwert, Warum VW seine E-Auto-Ver‐ käufe selbst ausbremst. In: WirtschaftsWoche, 30.8.2024, https: / / www.wiwo.de/ untern ehmen/ auto/ volkswagen-sparkurs-warum-vw-seine-e-auto-verkaeufe-selbst-ausbrem st/ 29963552.html (11.11.2024). 245 Zum Begriff des Sorgfaltsniveaus mit Bezug zum Verkehrssektor E. Hofmann, Der Schutz vor Immissionen des Verkehrs, 1997, S.-212. 246 BMUV, Das System der CO 2 -Flottengrenzwerte für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge, 4.5.2020, S.-9. 247 Richtlinie 1999/ 62/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.6.1999 über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung von Straßeninfrastrukturen durch Fahrzeuge, ABl. L 187 vom 20.7.1999, S. 42, zuletzt geändert durch Richtlinie (EU) 2022/ 362 des Europäisches Parlaments und des Rates vom 24.2.2022 zur Änderung der Richtlinien 1999/ 62/ EG, 1999/ 37/ EG und (EU) 2019/ 520 hinsichtlich der Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch Fahrzeuge, ABl. L 69 vom 4.3.2022, S.-1-39. sich der Gesetzgeber erhofft haben mag. So suchen manche Hersteller die Kooperation mit Herstellern, die nur Elektroautos produzieren, und da die Zielwerte zum Teil so großzügig sind, dass die Hersteller sie übererfüllen konnten, schaffen sie Anreize, den Anteil batterieelektrischer Fahrzeuge langsamer zu erhöhen, als es möglich wäre, um die Margen nicht zu gefährden. 244 Weiter einschränkend muss festgehalten werden, dass Flottengrenzwerte allein das Sorgfaltsniveau der Fahrzeuge betreffen, also den spezifischen CO 2 -Ausstoß pro gefahrenem Kilometer eines Fahrzeugs eines bestimmten Fahrzeugtyps. 245 Die Fahrleistungen, also die Anzahl der von einem Fahrzeug oder einer ganzen Flotte absolvierten Strecken (das „Aktivitätsniveau“), sind davon unabhängig und können sogar steigen, da das verbesserte Sorgfaltsni‐ veau den Preis pro gefahrenem Kilometer senkt. Hinter den selbst gesteckten Zielen (40 % Minderung im Verkehrssektor nach dem Klimaschutzplan der Bundesregierung) bleibt die reale Entwicklung jedenfalls noch deutlich zurück. 246 7. Wegekostenrichtlinie Mit der Wegekostenrichtlinie 1999/ 62/ EG haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, für die Benutzung bestimmter Straßen Abgaben zu erheben. 247 Die Richtlinie gibt sogar die Befugnis, Umweltkosten wie Luftschadstoffe und Lärm und nicht nur die der Straßenunterhaltung in die Berechnung der Höhe der Abgaben einzubeziehen (Art. 7c RL 1999/ 62/ EG). Lenkungseffekte VI. Verkehr 113 <?page no="114"?> 248 Entschließung des Europäischen Parlaments v. 11.3.2009 zu den Lösungsansätzen für die Herausforderungen im Zusammenhang mit der Ölversorgung (2008/ 2212(INI)), ABIEG C 87 E/ 345. 249 EuGH, Urteil vom 18.6.2019 - Rs. C-591/ 17 (Republik Österreich/ Bundesrepublik Deutschland), juris. E. Hofmann, Anmerkung zum Urteil des EuGH Pkw‐Maut, Rs. C‐591/ 17, NVwZ 2019, S. 1257 ff.; zuvor schon ders., Infrastrukturabgaben als Instru‐ ment des Klimaschutzes? Zur möglichen Zukunft der Pkw-Maut, in: Hebeler/ Hof‐ mann/ Proelß/ Reiff (Hrsg.), Jahrbuch des Instituts für Umwelt- und Technikrecht der Universität Trier (IUTR), 2016, S.-279 (292 ff.). erhofft man sich davon, dass emissionsärmere Fahrzeuge von den Abgaben befreit werden. 248 Die Wegekostenrichtlinie ist auf die Erhebung von Abgaben auf be‐ stimmte Straßenarten wie Autobahnen oder auf bestimmten Straßenstre‐ cken wie Brücken oder Tunnel beschränkt. Sie findet keine Anwendung auf Privatstraßen, was einen Anreiz für die Staaten bedeuten kann, Straßen dem öffentlichen Verkehrsnetz durch Entwidmung zu entziehen und dann au‐ ßerhalb des Rahmens der Wegekostenrichtlinie Abgaben erheben zu lassen. Ihre Wirkungsweise unterscheidet sich von vielen anderen wirtschaftlich wirkenden Instrumenten im Verkehrssektor, weil sie jedenfalls im Ansatz fahrleistungsbezogen und nicht nur sorgfaltsniveaubezogen erhoben wird. Wird für Autobahnen eine solche Abgabe erhoben, müssen in der Regel auch sekundäre Straßen als Ausweichrouten bepreist werden, was die Umsetzung komplizierter macht und die Installierung entsprechender Überwachungsgeräte auch auf dem untergeordneten Straßennetz nach sich ziehen kann. Nicht zulässig ist die Erhebung von Wegekosten in einem Mitgliedstaat im unmittelbaren Zusammenhang mit der Entlastung inländischer Fahrzeug‐ halter: innen, wie es die Bundesregierung vor ein paar Jahren versucht hatte und damit vor dem EuGH gescheitert ist. 249 Damit die Abgaben Lenkungswirkung entfalten können, müssen sie in einer fühlbaren Höhe erhoben werden, was prinzipiell möglich und durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz begrenzt ist, wovor aber die Mitglied‐ staaten regelmäßig aus Gründen der Wirtschaftsförderung zurückscheuen. Benutzungsgebühren müssen im Verhältnis zur Dauer der Benutzung des betreffenden Verkehrswegs stehen (Art. 7a Abs. 1 RL 1999/ 62/ EG). Bei Personenkraftwagen kann nach Tagen, Wochen oder Monaten differenziert werden (Art. 7a Abs. 3 RL 1999/ 62/ EG). Mit Blick auf Infrastrukturgebühren für schwere Nutzfahrzeuge gibt Art.-7b Abs.-1 RL 1999/ 62/ EG vor, dass den 114 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="115"?> 250 Bundesfernstraßenmautgesetz vom 12.7.2011 (BGBl. I S. 1378), zuletzt geändert durch Art.-3 des Gesetzes vom 21.11.2023 (BGBl. 2023 I Nr.-315). 251 G zur Modernisierung des Personenbeförderungsrechts v. 16.4.2021 BGBl. I S.-822. Fahrzeughalter: innen die Infrastrukturkosten angelastet werden sollen und sich die Gebühren dabei an den Baukosten und den Kosten für Betrieb, In‐ standhaltung und Ausbau des betreffenden Verkehrswegenetzes orientieren müssen. Ein unmittelbarer Bezug der Abgabenhöhe zur Fahrleistung ist auf dem Weg eines Zeitbezugs wie bei Pkw nicht zu erreichen. Das geht aber bei Lastkraftwagen mit Art. 7b Abs. 1 RL 1999/ 62/ EG. Ein Beispiel hierfür ist die Lkw-Maut auf deutschen Autobahnen, die nach § 3 Abs. 1 BFStrMG kilometergenau erhoben wird. 250 8. ÖPNV: Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge Auch wenn der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) strukturbedingt deutliche Vorteile im Bereich des Klimaschutzes gegenüber dem motorisier‐ ten Individualverkehr (MIV) aufweist, da das Verhältnis von der Anzahl der beförderten Personen und dem dazu erforderlichen Gewicht wegen der größeren Gefäße (Fahrzeuge) erheblich günstiger ist, lassen sich auch innerhalb des ÖPNV noch Verbesserungen erzielen. So verpflichtet das PBefG seit dem Jahr 2021 auf die Berücksichtigung der Ziele des Kli‐ maschutzes und der Nachhaltigkeit (§ 1a PBefG). 251 Diese Ziele sind für den Klimaschutz bekanntlich durch das KSG quantifiziert, das für den Sektor Verkehr im Jahre 2030 nur noch eine Jahresemissionsmenge von 85 Mio. t CO 2 -Äquivalent im Unterschied zu 150 Mio. t CO 2 -Äquivalent im Jahr 2020 vorsieht. Eine Aufteilung nach Verkehrsträgern ist dem KSG nicht zu entnehmen; das Gesetz verlangt daher auch eine Reduzierung der Emissionen des ÖPNV - jedenfalls seinem Anteil nach. Die Pflicht zur Berücksichtigung hat aus diesem Grund immer dann Auswirkungen, wenn Spielräume bei der Rechtsanwendung bestehen, so insbesondere bei der Planfeststellung für Straßenbahnen (§ 28 PBefG) oder der Aufstellung von Nahverkehrsplänen nach § 8 Abs. 3 S. 2 PBefG. Letztere Norm verpflichtet VI. Verkehr 115 <?page no="116"?> 252 Näheres E. Hofmann, Klimaschutz und Nachhaltigkeit im Verkehr als neues Ziel des PBefG, in: Knauff (Hrsg.), Neuerungen im Rechtsrahmen für den ÖPNV - 7. Jenaer Gespräche zum Recht des ÖPNV, 2022, S.-49 (59). 253 Richtlinie 2009/ 33/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge, ABI. Nr. I. 120, S. 5, zuletzt geändert durch Richtlinie (EU) 2019/ 1161 vom 20.06.2019, ABI. L 188, S.-116. 254 G vom 18.12.2006 (BGBI. I S. 3189), zuletzt geändert durch Gesetz zur Änderung der Förderung von Biokraftstoffen vom 15.7.2009 (BGBI. I S.-1804). 255 C. Tünnesen-Harmes, in: Giesberts/ Reinhard (Hrsg.), Umweltrecht, BImSchG § 37a Rn.-24. ausdrücklich zur Berücksichtigung der Ziele des Klimaschutzes und der Nachhaltigkeit. 252 Dass die Energieeffizienz auch mit Hilfe von Beschaffungsvorgängen ge‐ fördert werden kann, ist unausgesprochene Grundvoraussetzung der Richt‐ linie 2009/ 33/ EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 23.4.2009 über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge. 253 Öffentliche Auftraggeber werden mit der Umsetzung der Richtlinie ver‐ pflichtet, Umweltfolgen bestimmter Fahrzeugtypen bei der Ausschreibung zu berücksichtigen. Für den Klimaschutz bedeutsam ist, dass diese Folgen auch die CO 2 -Emissionen über die gesamte Lebensdauer der Fahrzeuge (in der Regel: Busse) einschließen. Die Richtlinie ist ins deutsche Recht mit Hilfe des vorstehend erwähnten PBefG umgesetzt worden. 9. Biokraftstoffe In Umsetzung der EE-RL verlangt das Biokraftstoffquotengesetz 254 die Zumischung von Biokraftstoffen zu Benzin, das das BImSchG geändert hat (Art. 3 Abs. 4 RL 2009/ 28, §§ 37a ff. BImSchG). Nach § 37a Abs. 4 S. 1 BImSchG haben Verpflichtete nach Abs. 1 sicherzustellen, dass die Treib‐ hausgasemissionen der von ihnen in Verkehr gebrachten fossilen Otto- und fossilen Dieselkraftstoffe zuzüglich der Treibhausgasemissionen der von ihnen eingesetzten Erfüllungsoptionen um einen festgelegten Prozentsatz gegenüber dem Referenzwert nach Satz 3 gemindert werden. Die Höhe des in § 37a Abs. 4 S. 1 genannten Prozentsatzes beträgt ab dem Kalenderjahr 2020 6 % und steigt von Jahr zu bis zum Jahr 2030 auf 25 %. 255 Die ursprüng‐ lich geregelte einfache Quotenpflicht ist damit um die Vorgabe erweitert worden, dass die Treibstoffe ein bestimmtes Maß an Treibhausgasminde‐ rungspotenzial aufweisen müssen. Die Anforderungen an „Biokraftstoffe“ 116 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="117"?> 256 Y. Gimbert, How clean are electric cars? . In: T&E, 30.5.2022, https: / / www.tran sportenvironment.org/ articles/ how-clean-are-electric-cars (30.11.2024); BMUKN, Ef‐ fizienz und Kosten: Lohnt sich der Betrieb eines Elektroautos? . In: BMUKN, 1.10.2021, https: / / www.bmuv.de/ themen/ verkehr/ elektromobilitaet/ effizienz-und-kost en (23.1.2025); TÜVNord, Alternative Antirebe: Wasserstoff. In: TÜVNord, https: / / w ww.tuev-nord.de/ de/ privatkunden/ verkehr/ auto-motorrad-caravan/ elektromobilitaet/ wirkungsgrad/ #: ~: text=Dennoch%20kommt%20ein%20Elektrofahrzeug%20auf,30%2D3 5%20%25. (23.1.2025); energieschweiz, Fahr mit 3-4x höherer Energieeffizienz. In: Fahr mit dem Strom, https: / / www.energieschweiz.ch/ programme/ fahr-mit-dem-strom/ ener gieeffizienz/ (23.1.2025). legt die Biokraftstoff-Nachhaltigkeitsverordnung fest, mit der Art. 19 EE-RL umgesetzt wird. 10. Elektromobilitätsgesetz Batterieelektrische - und mit größeren Abstrichen auch mit Hybrid-Antrie‐ ben ausgerüstete - Fahrzeuge sind deutlich energieeffizienter als Fahrzeuge mit Verbrennungsmotoren, 256 so dass mit dem verstärkten Einsatz solcher Fahrzeuge Treibhausgasemissionen besonders bei Verwendung „grünen“ Stroms eingespart werden können. Im Durchschnitt emittieren verbren‐ nungsmotorgetriebene Fahrzeuge dreimal mehr CO 2 als Elektroautos. Die Anschaffung und Verwendung von Elektroautos zu fördern, ist daher ein Anliegen verschiedener Initiativen, von Förderprämien für den Kauf über Verwendungsvorteile, der Verzicht auf die Erhebung des Kfz-Steuer bis zum Jahr 2030, die Verringerung von Parkgebühren und die Zuweisung besonderer Parkplätze. Die Wirkungen des Elektromobilitätsgesetzes auf die Durchdringung der Fahrzeugflotte mit Elektrofahrzeugen sind allerdings angesichts vergleichsweise hoher Anschaffungskosten und einem in Deutschland nur bedingt befriedigenden Angebot an öffentlichen Ladesäulen mit schwer durchschaubarer Tarifstruktur als eher gering einzuschätzen. Der Anteil von batterieelektrischen Fahrzeugen an allen VI. Verkehr 117 <?page no="118"?> 257 Redaktion, Pkw-Neuzulassungen im Oktober 2025: E-Autos mit deutlichem Zuwachs. In: ADAC, 7.11.2025, https: / / www.kba.de/ DE/ Statistik/ Fahrzeuge/ Neuzulassungen/ Jah resbilanz_Neuzulassungen/ 2023/ 2023_n_jahresbilanz_uebersicht.html (2.12.2025); An‐ zahl der Neuzulassungen von Elektroautos in Deutschland von 2003 bis Oktober 2025. In: statista, https: / / de.statista.com/ statistik/ daten/ studie/ 244000/ umfrage/ neuzu lassungen-von-elektroautos-in-deutschland/ (23.1.2025); Neuzulassungen: Anteil von Elektroautos bleibt gering. In: Destatis, 8.9.2025, https: / / www.destatis.de/ Europa/ DE/ T hema/ Verkehr/ E_PKW_Neuzulassungen.html (23.1.2025). 258 SPD, Die Grünen und FDP, Koalitionsvertrag 2021-2025, https: / / www.spd.de/ fileadmin / Dokumente/ Koalitionsvertrag/ Koalitionsvertrag_2021-2025.pdf, S.-40 (2.12.2025). 259 Mehr Fortschritt wagen Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit, Ko‐ alitionsvertrag 2021-2025 zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD), Bündnis 90/ Die Grünen und den Freien Demokraten (FDP), S. 22, 40, https: / / www.spd.de/ fileadmin/ Dokumente/ Koalitionsvertrag/ Koalitionsvertrag_2021-2025.pd f (31.3.2025). Neuzulassungen betrug im Jahre 2023 18,4 % 257 , was weit hinter den von der Bundesregierung gesteckten Zielen 258 zurückbleibt. 259 11. Das Wichtigste im Überblick zum Verkehr Der Verkehrssektor ist wie der Gebäudesektor bislang nicht in den EU-ETS einbezogen und gehört zu den Bereichen, in denen die geringsten Fort‐ schritte bei der Reduzierung von THG-Emissionen erreicht werden konnten. Die Einbeziehung in den EU-ETS als EU-ETS 2 in den nächsten Jahren lässt hoffen, dass dann die erforderlichen preislichen Signale Wirkungen bei der Fahrzeugnutzung zeigen werden. Bisher jedenfalls setzte die Umweltverkehrspolitik hauptsächlich am Sorgfaltsniveau an - also der Senkung der spezifischen Umweltbelastung pro gefahrenem Kilometer eines Fahrzeugtyps. Das greift schon bei toxi‐ schen Abgasbestandteilen zu kurz, ist aber im Klimaschutzbereich völlig untauglich, da sich die Kohlendioxid-Emissionen nicht über Filter oder Ka‐ talysatoren verringern lassen. Vielmehr besteht ein chemisch-physikalisch ziemlich stabiler Zusammenhang zwischen der Verbrennung fossiler Treib‐ stoffe und der dabei entstehenden Kohlendioxid-Emissionen. Daher hilft nur die Reduzierung der Fahrleistungen oder die der Anzahl der Fahrzeuge bei Gesamtbetrachtung. Da batterieelektrische Fahrzeuge eine wichtige Rolle hierbei spielen können, ist ihre Förderung durch staatliche Anreize ein zielführendes Element der Dekarbonisierung der Verkehrspolitik. Dazu zählen die Befreiung von der Kfz-Steuer oder die Unterstützung bei der 118 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="119"?> 260 DGNB, Wegweiser klimapositiver Gebäudebestand, S. 24; Umwelt Bundesamt, Ener‐ giesparende Gebäude, 5.9.2024, https: / / www.umweltbundesamt.de/ themen/ klima-ene Anschaffung batterieelektrischer Fahrzeuge im Zuge des Elektromobili‐ tätsgesetzes oder beim Ausbau der Ladeinfrastruktur. Da aber auch Elektrofahrzeuge Treibhausgasemissionen verursachen, ist eine Verkehrswende nur durch eine Reduzierung des MIV und des Lkw-Verkehrs zu erreichen - also die Vermeidung unnötiger Verkehre und die Verlagerung auf umweltschonendere Verkehrsmittel. Für beides ist die Heranziehung wirtschaftspolitischer Instrumente notwendig, weshalb der deutsche Gesetzgeber mit dem BEHG ein nationales Zertifikatssystem für fossile Brennstoffe eingeführt hat. Das BEHG war in seiner Einführungs‐ phase verfassungsrechtlich umstritten, weil es einer Steuer ähnelte, diese aber nicht so bezeichnete und damit haushaltsrechtliche Zweifel auslöste. In den kommenden Jahren wird das BEHG als nationale Umsetzung des EU-ETS 2 angepasst werden müssen (s. §§-41-44 TEHG). Eine ebenfalls wichtige Kenngröße ist der spezifische CO 2 -Ausstoß der im Verkehr befindlichen Fahrzeuge. Er wird insbesondere über die Flot‐ tengrenzwerte ordnungsrechtlich bestimmt - die von einem Hersteller produzierten Fahrzeuge müssen insgesamt einem Durchschnittswert ge‐ nügen, der gerade für die Hersteller schwerer Fahrzeuge nicht leicht zu erfüllen ist, aber mit Hilfe der Zusammenlegung mit anderen Herstellern, die batterieelektrische Fahrzeuge produzieren, leichter erfüllt werden können. Auch der ÖPNV muss klimaneutral werden, so dass es zu begrüßen ist, wenn das neue Personenbeförderungsgesetz den Klimaschutz berück‐ sichtigt und neue Fahrzeuge auch unter Heranziehung von Klimakriterien angeschafft werden dürfen. Eine ordnungsrechtliche Unterstützung erfährt der Sektor auch durch das Biokraftstoffgesetz, das verlangt, dass den fos‐ silen Kraftstoffen weniger klimaschädliche Biokraftstoffe zugesetzt werden müssen. VII. Gebäude 1. Einführung: die Belastungssituation und Regulierungsansätze In Deutschland wie Europa ist der Gebäudesektor für rund 10 % der Treibhausgasemissionen verantwortlich - in Deutschland sogar für 15 %. 260 VII. Gebäude 119 <?page no="120"?> rgie/ energiesparen/ energiesparende-gebaeude#gebaude-wichtig-fur-den-klimaschutz (23.1.2025); Entwicklung der Treibhausgas-Emissionen des Gebäudesektors in Deutsch‐ land von 1990 bis 2024. In: statista, https: / / de.statista.com/ statistik/ daten/ studie/ 14115 42/ umfrage/ treibhausgas-emissionen-von-gebaeuden-in-deutschland/ (23.1.2025). 261 Zu dieser Problematik s. a. die Erläuterungen zur Ökodesign-Richtlinie in →-D. V. 5. 262 Gebäudeenergiegesetz vom 8.8.2020 (BGBl. I S. 1728), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 16.10.2023 (BGBl. 2023 I Nr.-280). Der Sektor umfasst als größten Block die Heizung der Räume, in kleineren Anteilen auch die Warmwassererzeugung und sämtliche energieverbrau‐ chende Geräte, die im Gebäude zum Einsatz kommen. Letztere sind vielfach anderweitig bereits Gegenstand von Regulierungen (Elektrogeräte). 261 Der Gebäudesektor gehört zu den besonders schwierigen Politikfeldern des Klimaschutzes, da Einsparungen auch im Gebäudebestand erforderlich sind und dies in der Regel Investitionen erfordert, die mit Fragen des Bestands‐ schutzes verbunden sind. Zurzeit ist nicht zu erwarten, dass der Gebäude‐ sektor die Sektorenziele des KSG für das Jahr 2030 für sich genommen wird erfüllen können. Das sind schwierige Vorzeichen für die angestrebte Klimaneutralität im Jahre 2045, zumal die meisten der Gebäude, die in Deutschland dann stehen werden, bereits gebaut sind. Die daraus resultie‐ rende Pfadabhängigkeit bereits getroffener Investitionen bedeutet, dass gerade die Sanierung des Bestands eine der größten Herausforderungen darstellt. 2. Insbesondere: Regulierung der Beschaffenheit der Gebäudehülle oder Life Cycle Analysis? Die Diskussion in jüngster Vergangenheit um das zwischenzeitlich als „Heizungsgesetz“ bezeichnete Gesetz zur Einsparung von Energie und zur Nutzung erneuerbarer Energien zur Wärme- und Kälteerzeugung in Gebäuden - Gebäudeenergiegesetz (GEG) 262 - kreiste um die Frage, in welchen Zeiträumen fossile Heizungen gegen EE-betriebene Heizungen ausgetauscht werden müssen. Wegen der Sorge um die Auswirkungen auf Eigentümer: innen von Wohnhäusern stand dieser Aspekt im Vorder‐ grund, obwohl (i) das GEG insoweit nur zurückhaltende Anforderungen stellt und (ii) dieser Punkt im Zusammenhang mit der Klimarelevanz des Gebäudesektors insgesamt allenfalls ein (wichtiges) Element unter einer Vielzahl darstellt. Betrachtet man nämlich den Gebäudesektor im Sinne einer Life Cycle Analysis, so stellt es eine bedenkliche Verkürzung dar, 120 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="121"?> 263 BBSR-Online-Publikation Nr. 17/ 2020, S. 1; DGNB, Wegweiser positiver Gebäudebe‐ stand, S.-24. 264 DGNB, Nachhaltigkeitsansatz der DGNB. In: DGNB, https: / / www.dgnb.de/ de/ nach haltiges-bauen/ nachhaltigkeitsansatz-der-dgnb; (17.3.2025); BNP Paribas Real Estate Holding, https: / / www.realestate.bnpparibas.de/ blog/ esg/ cradle-to-cradle-in-der-immo bilienbranche (17.3.2025). 265 DGNB, Wegweiser positiver Gebäudebestand, S.-23 f. 266 Deutsche Energie-Agentur (Hrsg.) (dena, 2021) „DENA-GEBÄUDEREPORT 2022. Zah‐ len, Daten, Fakten.“, S.-69; DGNB, Wegweiser positiver Gebäudebestand, S.-24. 267 BBSR (2019a), S. 3; DGNB, Wegweiser positiver Gebäudebestand, S.-25. 268 DGNB, Wegweiser positiver Gebäudebestand, S. 23 f.; für öffentliche Gebäude 3 %, EPREU (2021), S.-65. nur auf die THG-Emissionen des jetzigen oder (neu zu errichtenden) zu‐ künftigen Gebäudebestands während der aktiven Nutzung der Gebäude zu blicken, wie es das GEG tut - auch wenn drei Viertel der THG-Emissionen des Gebäudesektors auf Nutzung und Betrieb zurückgehen. 263 Geboten ist eine umfassende Betrachtung des Lebenszyklus` von Gebäuden (Cradle-to- Cradle-Prinzip). 264 Mit Blick auf das Ziel der Klimaneutralität ist dagegen erforderlich, beim Gebäudesektor die Produktion der Baustoffe, ihren Transport, ihren Einsatz bei der Errichtung des Gebäudes wie schließlich die THG-Emissionen beim Abriss des Gebäudes und der Wiedernutzung seiner Baustoffe ebenfalls ein‐ zubeziehen. 265 Allein die Beton- und Zementproduktion verursacht im Jahr 16 Mio. t. CO 2- Äq. 266 Ressourcenschonende Bauweisen sind geboten, will man die THG-Emissionen infolge von Herstellung, Transport, Lagerung, Verkauf und Entsorgung der Baustoffe reduzieren („graue“ Emissionen). 267 Allerdings ist zu berücksichtigen, dass sich manche der genannten Vorgänge dem Zugriff des deutschen oder europäischen Gesetzgebers entziehen, etwa dann, wenn Baustoffe aus Drittstaaten bezogen werden. Folgt man dennoch der gebotenen umfassenden Betrachtung des Gebäu‐ desektors, so erweist sich die Sanierung gegenüber dem Abriss und Neubau von Gebäuden hinsichtlich der CO 2 -Bilanz als regelmäßig deutlich überle‐ gen. Umso bedauerlicher ist es, dass das geltende Recht kaum spezifische Anreize für eine energetische Sanierung bereithält, zumal die Erhöhung der gegenwärtigen Sanierungsquote von 1 % pro Jahr auf 2 bis 3 % mit gutem Grund gefordert wird. 268 VII. Gebäude 121 <?page no="122"?> 269 Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz (KlimaG) BW v. 7.2.2023, GBl. 2023, 26. 270 Früh schon A. Enseling/ E. Hinz, Wirtschaftlichkeit energiesparender Maßnahmen (2008), S. 30 ff.; S. Klinski, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, § 35 Klimaschutz im Wärme- und Gebäudebereich, Rn.-9. 3. Finanzielle Rahmenbedingungen a. BEHG, EU-ETS-2 Dabei bestehen prinzipiell Preissteuerungssignale, die jedenfalls Teile der Gebäudenutzungskette erfassen, etwa den Transport der Baustoffe im Rahmen des BEHG (und zukünftig des EU-ETS2). Diese Signale erweisen sich jedoch in ihrer gegenwärtigen Form noch als zu schwach, um genügend Anreize zu bieten, den Hindernissen einer Sanierung im Vergleich zur Neuplanung und -errichtung etwas entgegensetzen zu können. Das hat verschiedene Ursachen, von denen die bislang niedrigen Energiekosten einen Faktor darstellen; für die Frage der Sanierung oder der Entscheidung für einen Neubau spielen andere Elemente eine wichtigere Rolle, etwa die größere Planungssicherheit. Ein weiterer Faktor liegt in den geringen Zer‐ tifikatspreisen des BEHG in der Einführungsphase (von 25 bis 65 Euro/ t CO 2 ) und der ausgesprochen niedrigen Besteuerung von zum Heizen eingesetzter fossiler Brennstoffe durch die Energiesteuer (z.-B. 6ct/ l bei Heizöl). Abgesehen von diesen bundesrechtlichen Vorgaben finden sich zum Teil auch im Landesrecht maßgeblich Bestimmung. So sieht das KSG Ba‐ den-Württemberg für die Planung öffentlicher Liegenschaften die Berück‐ sichtigung eines CO 2 -Schattenpreises vor, der auch bei der Beschaffung von Liefer- und Dienstleistungen durch das Land angewendet werden soll (§-8 KlimaG BW). 269 b. Mietwohnungen Für den Bereich der Mietwohnungen gilt zudem, dass das BGB und die Heiz‐ kostenverordnung die Umlage der Kosten von Modernisierungsmaßnahmen auf die Mieter gestatten. Schon im Ausgangspunkt ungünstig ist, dass die Gebäudemaßnahmen, die zur Einsparung von THG-Emissionen führen, für die Mieter: innen vorteilhaft sein könnten, diese aber in aller Regel nicht die Entscheidung über die zu ergreifenden Maßnahmen treffen und auch nicht die Investitionskosten tragen („Nutzer-Investor-Dilemma“). 270 Für die Wohnungseigentümer: innen sind die Heizungskosten dagegen nach der 122 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="123"?> 271 Verordnung über Heizkostenabrechnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 5.10.2009 (BGBl. I S. 3250), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 16.10.2023 (BGBl. 2023 I Nr. 280); S. Klinski, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, § 35, Rn.-24, 47. 272 Ebenfalls kritisch S. Klinski, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, § 35, Rn. 25. 273 S. Klinski, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, §-35, Rn.-26. Heizkostenverordnung nur ein „durchlaufender Posten“. 271 Es gibt unter diesen Bedingungen keinen selbständigen wirtschaftlichen Anreiz für die Investoren zum Ergreifen energiesparender Maßnahmen. Darüber hinaus ist das einschlägige Zivilrecht nicht frei von Fehlsteue‐ rungen: Unter Modernisierungsmaßnahmen begreift § 555b BGB bauliche Veränderungen, die insbesondere zur Einsparung von Primärenergie führen (§ 555b Nr. 1 BGB). Das ist aus Sicht des Klimaschutzes nicht zielführend; entscheidend wäre der Ausstoß von Treibhausgasen in Relation zur genutz‐ ten Gebäudefläche, der etwa bei Fernwärme aus der Kohleverstromung höher sein kann als im Vergleich mit der Technik der Wärmeerzeugung im Bestand, und trotzdem die Umstellung auf diese als Modernisierungsmaß‐ nahmen im Sinne der genannten Vorschrift gälte, da sie zu Einsparungen an Primärenergie führen kann. 272 Weitere Voraussetzungen hinsichtlich des Ausmaßes der Endener‐ gieeinsparung oder des Kosten-Nutzen-Verhältnisses für die Mieter: innen enthält die Vorschrift nicht, was auf eine Verschlechterung der Mietsituation für die Mieter: innen hinauslaufen kann, zumal auch andere Maßnahmen zu den Modernisierungsmaßnahmen im Sinne des § 555b BGB zählen und daher auch Luxusmodernisierungen möglich sind, die die Verfügbarkeit preisgüns‐ tigen Wohnraums verkleinern. 273 Dieser Effekt wird etwas begrenzt durch § 559 Abs. 3a BGB, wonach sich die monatliche Miete innerhalb von sechs Jahren, von Erhöhungen nach § 558 oder § 560 abgesehen, nicht um mehr als 3-Euro je Quadratmeter Wohnfläche erhöhen darf. 4. Das GEG im Überblick: Neuerrichtung vs. Bestand, Wirtschaftlichkeitsprinzip Mit den vorstehenden Überlegungen zur Reichweite des Gebäudesektors (Cradle-to-Cradle-Prinzip) erscheint das GEG nur noch als ein - allerdings unverzichtbares - Element der Klimarechtsregulierung bei Gebäuden, das sich auf die Energieeffizienz von Gebäuden während ihrer aktiven Nutzung VII. Gebäude 123 <?page no="124"?> 274 Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden vom 19.5.2010 (ABl. L 153 vom 18.6.2010, S. 13), zuletzt geändert durch Verordnung 2018/ 1999 vom 11.12.2018 (ABl. L 328, S.-1). 275 C. Reher, in: Knauff (Hrsg.), GEG, vor §§-92 ff., Rn.-34. 276 S. Klinski, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, §-35, Rn.-83. beschränkt. Es richtet sich vornehmlich an Bauherr: innen und Eigentü‐ mer: innen (§-8 Abs.-1 GEG). a. Orientierung an Referenzgebäuden Das GEG ist in weiten Teilen die deutsche Umsetzung der Gebäudeener‐ gierichtlinie 2010/ 31/ EU und deren Fortführung durch verschiedene Rechtsakte. 274 Das EU-Recht zielt auf die Verbesserung der Gesamtenergieef‐ fizienz von Gebäuden und verlangt von den Mitgliedstaaten, entsprechende Mindestanforderungen aufzustellen, die sich auch am Maßstab der Kos‐ tenoptimalität ausrichten. Das GEG folgt dem unter Heranziehung des Primärenergieverbrauchs als maßgeblichem Indikator, was am aus Sicht des Klimaschutzes allein entscheidenden spezifischen Treibhausgasemis‐ sionsniveau vorbeigehen kann. 275 Insoweit unterscheidet das GEG zwischen den Anforderungen an die Neuerrichtung von Gebäuden (§§ 10 bis 33) und an den Bestand (§§ 46 bis 51 GEG). Weitere Differenzierungen betreffen Wohngebäude und Nichtwohngebäude. Da es in aller Regel leichter fällt, Energiestandards bei der Neuerrichtung zu verwirklichen, ist das durch die Referenzgebäude bestimmte Niveau für Neubauten deutlich strenger als die Sanierungsanfor‐ derungen, die dem Bestand 40-% schlechtere Energiewerte zubilligen (etwa hinsichtlich des Primärenergiebedarfs, §-50 Abs.-1 Nr.-1 lit. a) GEG). 276 Was die Mindestanforderungen angeht, so enthält das GEG eine Pflicht zur Errichtung von Gebäuden als „Niedrigstenergiegebäude“ (§ 10 Abs. 1 GEG). Das ist nach § 3 Nr. 25 GEG ein Gebäude, das eine sehr gute Gesamtenergieeffizienz aufweist und dessen Energiebedarf sehr gering ist und, soweit möglich, zu einem ganz wesentlichen Teil durch Energie aus erneuerbaren Quellen gedeckt werden soll. Das weckt trotz der semanti‐ schen Vagheit Erwartungen, die zum Teil nicht erfüllt werden. Quantifizierte Vorgaben für den Einsatz von erneuerbaren Energien sind damit jeden‐ falls nicht verbunden. Eine Ausnahme galt in dieser Hinsicht nach dem nunmehr weggefallenen § 52 GEG nur für öffentliche Gebäude im Falle einer grundlegenden Renovierung. Im geltenden Recht existiert in dieser 124 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="125"?> 277 S. Klinski, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, §-35, Rn.-77. 278 Zu Beispielen dieser Art C. Reher, in: Knauff (Hrsg.), GEG, vor §§-92 ff., Rn.-33. 279 S. Klinski, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, §-35, Rn.-79. 280 Zur Verzahnung des GEG mit der kommunalen Wärmeplanung s. F. Fründ/ D. Schnittker, NVwZ 2024, S.-289, 291. Hinsicht lediglich die Möglichkeit, öffentliche Gebäude zur Stärkung der Vorbildfunktion entsprechend auszustatten (§ 4 Abs. 1 GEG). Die Länder dürfen über diese (schwache) Regelung hinausgehen (§-4 Abs.-4 GEG). Auch substantiell - in Bezug auf das zu erfüllende Energieeffizienzniveau der Gebäude - gehen die Anforderungen des GEG nicht über das vor seiner Einführung geltende Recht hinaus und erweisen sich als weniger an‐ spruchsvoll als die Leitlinien der EU-Kommission. 277 Zum Teil fällt das GEG gegenüber dem früheren Recht sogar zurück. 278 Das GEG ist darüber hinaus in der Handhabung umständlich, weil das Konzept des Referenzgebäudes auf die Energieeffizienz der in den Anlagen zum Gesetz beschriebenen einzelnen Bauteile der Gebäude abstellt. Die fast unterschiedslose Behandlung der fossilen Energieträger in der Berechnung des Primärenergieverbrauchs des zu errichtenden Wohngebäudes und des Referenzgebäudes hinsichtlich der Treibhausgasemissionen (Anlage 4 zu § 22 GEG) ist aus Sicht des Klimaschutzes ebenfalls nicht zielführend. 279 Besonders umstritten war eine Kernregelung des GEG, nach der neue Heizungsanlagen mindestens 65 % der mit der Anlage bereitgestellten Wärme mit erneuerbaren Energien oder unvermeidbarer Abwärme nach Maßgabe der Abs. 4 bis 6 sowie der §§ 71b bis 71h erzeugen müssen (§ 71 Abs. 1 GEG). Diese Pflicht zur Heranziehung von erneuerbaren Energien bei der dezentralen Wärmeerzeugung muss spätestens zum 30.6.2026 bzw. 30.6.2028 im Falle neuer Heizungsanlagen erfüllt werden. 280 Sie wurde teilweise verzerrt wahrgenommen und als sofort wirksames Verbot der Nut‐ zung bereits existierender fossiler Heizungsanlagen empfunden. Dagegen ist darauf hinzuweisen, dass § 71 GEG an den Einbau oder die Aufstellung von Heizungsanlagen anknüpft. Ein Nutzungsverbot bestehender Heizungsan‐ lagen liegt darin nicht. Ein solches folgt lediglich aus § 72 Abs. 4 GEG, der den Betrieb fossiler Heizungsanlagen nur bis Ablauf des 31.12.2044 gestattet. b. Kostenoptimalität und Wirtschaftlichkeitsgrundsatz Generell knüpft das GEG die Durchsetzung von Energieeinsparungsinves‐ titionen an ein Wirtschaftlichkeitsprinzip, nach welchem die Anforde‐ VII. Gebäude 125 <?page no="126"?> 281 E. Hofmann, in: Knauff (Hrsg.), GEG, §-5 Rn.-7. 282 S. Klinski, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, § 35, Rn. 43a, hält den Wirtschaftlichkeitsgrundsatz sogar für verfassungswidrig. 283 So etwa im Zusammenhang mit der Pflicht zur Schaffung von Kfz-Stellplätzen, BVerfG NVwZ 2009, 837 (838-f.) m.w.N. rungen und Pflichten des GEG und seiner Rechtsverordnungen für Gebäude gleicher Art und Nutzung und für Anlagen oder Einrichtungen wirtschaft‐ lich vertretbar sein müssen (§ 5 S. 1 GEG). Nach Satz 2 der Vorschrift gelten Anforderungen und Pflichten als wirtschaftlich vertretbar, wenn generell die erforderlichen Aufwendungen innerhalb der üblichen Nutzungsdauer durch die eintretenden Einsparungen erwirtschaftet werden können. Dabei ist nach Satz 3 die noch zu erwartende Nutzungsdauer zu berücksichtigen. Die „zu erwartende Nutzungsdauer“ ist eine ungenaue Vorgabe, die nach dem Gebäude, nach Anlagentechnik und Außenbauteilen differenziert be‐ trachtet werden muss. 281 Etwas verkürzt gesagt, stellt das GEG damit seine Energieeffizienzanfor‐ derungen unter den Vorbehalt der gebäudetypsbezogenen Amortisie‐ rung innerhalb der zu erwartenden Nutzungsdauer des Gebäudes (§§ 5, 102 Abs. 1 S. 2 GEG). Damit macht das GEG von den Spielräumen der zur Konkretisierung dieses Maßstabs erlassenen Delegierten Verordnung (EU) Nr. 244/ 2012 Gebrauch, wonach die Mitgliedstaaten die Wahl haben zwischen einer „finanziellen Methode" zur Bestimmung der Kostenoptima‐ lität, die nur auf betriebswirtschaftlichen Parametern beruht, und einer „makroökonomischen Methode“, bei der auch die volkswirtschaftlichen Kosten berücksichtigt werden. Die Wahl der „finanziellen Methode“ und die Ausgestaltung des Wirt‐ schaftlichkeitsgrundsatzes im GEG sind angesichts der Dringlichkeit des Klimaschutzes als zu großzügig kritisiert worden, da das GEG damit in deutliche Spannung zu verfassungsrechtlichen Vorgaben insbesondere aus Art. 20a GG gerät, die dahin gehen, auch den Gebäudebestand bis 2045 klimaneutral zu machen. 282 Die individuelle Amortisation von Klimaschutz‐ maßnahmen an Gebäuden innerhalb ihrer Nutzungsdauer wäre nach der Rechtsprechung des BVerfG auch nicht erforderlich, um die Belastungen von Eigentümer: innen verfassungsmäßig auszugestalten, sondern lediglich die Zumutbarkeit der Belastungen. 283 Diese Grenze, selbst wenn man sie hier für maßgeblich hielte, wird durch das GEG nicht ausgeschöpft, indem § 5 GEG jede Investition unter einen betriebswirtschaftlichen Amortisati‐ onsvorbehalt stellt und mit § 102 Abs. 1 S. 1,2 GEG darüber hinaus die 126 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="127"?> 284 Vgl. etwa T. Schomerus/ P. Neidig, in: Knauff (Hrsg.), GEG, §-102 Rn.-26. 285 W. Frenz EnWZ 2023, S.-435 (439); E. Hofmann, in: Knauff (Hrsg.), GEG, §-5 Rn.-6. 286 E. Hofmann, in: Knauff (Hrsg.), GEG, §-5 Rn.-8. 287 ABI. EU 2013 L 239, 136. 288 ABI. EU 2013 L 239, 162. Möglichkeit bereitstellt, von den Anforderungen des GEG zu befreien, wenn ein Fall einer unbilligen Härte vorliegt, der ähnlich wie § 5 S. 1 GEG die unbillige Härte insbesondere dann als gegeben annimmt, wenn die erforderlichen Aufwendungen innerhalb der üblichen Nutzungsdauer oder bei bestehenden Gebäuden innerhalb angemessener Frist durch die eintre‐ tenden Einsparungen nicht erwirtschaftet werden können, das heißt, wenn die notwendigen Investitionen nicht in einem angemessenen Verhältnis zum Ertrag stehen. Damit ist nach verbreiteter Ansicht die Einbeziehung von Klimaschutzaspekten als Nutzen der Aufwendungen ausgeschlossen, da „Ertrag“ im betriebswirtschaftlichen Sinne zu verstehen sei. 284 Allerdings ist daran zu erinnern, dass der Wirtschaftlichkeitsgrund‐ satz des § 5 GEG nicht individuell, sondern ausweislich von § 5 S. 1 GEG im Vergleich der Aufwendungen für Gebäude gleicher Art und Nutzung gilt, also mit Fallgruppenbezug. 285 Trotzdem bleibt es dabei, dass jedenfalls implizit die volkswirtschaftlichen Klimakosten in dieser Betrachtung mit Null bewertet werden, was auch angesichts der Bepreisung von CO 2 -Emis‐ sionen durch das BEHG und zukünftig durch den ETS2 nicht überzeugend erscheint. 286 c. Geräte und Anlagen in Gebäuden Das GEG schaut auf die Energieeffizienz des Gebäudes als Ganzes und bewertet dazu die einzelnen Bauteile anhand des Vergleichs mit Referenz‐ bauteilen. Dazu zählen auch die Heizungsanlage und die Anlage zur Warm‐ wasserbereitung. Nicht alle klimarelevanten Bestandteile eines Gebäudes sind aber im GEG und seinen Anlagen geregelt, so etwa die der Ökode‐ sign-Richtlinie unterfallenden Elektrogeräte (s. o. V.5 - Ökodesign-Richtli‐ nie). Auch die Heizungsanlagen, soweit sie in EU-Verordnungen geregelt sind (Verordnung (EU) 813/ 2013 über Zentralheizungsanlagen 287 ), oder die Warmwasserbereitung (Verordnung (EU) 814/ 2013) unterfallen nicht dem GEG. 288 Diese Vorschriften stellen Anforderungen an die Energieeffizienz der eingesetzten Geräte, betreffen aber nicht die Brennstoffwahl, so dass das Verbot der Verwendung von Heizöl als Brennstoff zum 31.12.2044 (§ 72 Abs. 4 VII. Gebäude 127 <?page no="128"?> 289 S. Klinski, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, §-35, Rn.-87. 290 Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz (KlimaG) BW v. 7.2.2023, GBl. 2023, 26. 291 GVBl. Rheinland-Pfalz 2021, 550, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.11.2023 (GVBl. S.-367). 292 Instruktiver Überblick L. Radimeczky-Krekel/ S. Hentschel/ K. von Schack, ZUR 2024, S.-269-ff. 293 Wärmeplanungsgesetz vom 20.12.2023 (BGBl. 2023 I Nr.-394). GEG) oder noch weitergehende Regelungen mit dem EU-Recht vereinbar sind bzw. wären. 289 Was Solaranlagen (Photovoltaik-Anlagen) angeht, so finden sich auch im Landesrecht einschlägige Bestimmungen: Für im Eigentum des Landes Baden-Württemberg stehende Gebäude gilt eine Photovoltaik-Pflicht ab dem 1.1.2030 auch dann, wenn keine grundlegende Dachsanierung durchgeführt wird, sofern nicht andere öffentlich-rechtliche Pflichten und Vorschriften entgegenstehen (§ 24 Abs. 1 KlimaG BW). 290 Von größerer Reichweite ist es, wenn die Photovoltaik-Pflicht auf andere Gebäude - die nicht im Eigentum des Landes stehen - ausgeweitet wird, wie etwa durch § 4 Landessolargesetz RhPf 291 und die bauplanungsrechtliche Norm des § 9 Abs. 1 Nr. 23 b) BauGB. Danach ist bei Errichtung eines gewerblich genutz‐ ten Neubaus, bei Errichtung eines Neubaus eines öffentlichen Gebäudes und bei grundlegender Dachsanierung eines öffentlichen Gebäudes mit jeweils mehr als 100 m² Nutzfläche und einem bestehenden Anschluss an ein Stromnetz der öffentlichen Versorgung auf den Solarinstallations-Eig‐ nungsflächen eine Photovoltaikanlage zur Stromerzeugung zu installieren. 5. Kommunale Wärmeplanung Während das GEG mit seinem ordnungsrechtlichen Ansatz Bauherr: in‐ nen und Eigentümer: innen von Gebäuden in die Pflicht nimmt, die Wärmeversorgung einzelner Gebäude klimaneutral zu gestalten, verlangt die kommunale Wärmeplanung von den Städten und Gemeinden, strate‐ gisch-planerisch für ganze Gemeindegebiete dafür Sorge zu tragen, dass die leitungsgebundene Wärmeversorgung ihren Beitrag zur Klimaneutralität des Wärmesektors leistet. 292 Mit dem zum 1.1.2024 in Kraft getretenen Gesetz für die Wärmeplanung und zur Dekarbonisierung der Wärmenetze - Wärmeplanungsgesetz (WPG) - steht hierfür seit neuestem ein bundes‐ gesetzlicher Rechtsrahmen zur Verfügung. 293 Soweit bereits landesrechtliche Vorschriften bestehen und diese mit dem WPG nicht vereinbar sind, geht das 128 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="129"?> 294 Pflichten zur Aufstellung von Wärmeplanungen enthalten § 25 HmbKliSchG, §§ 7, 8 EWKG SH, §§-7c und 7d KSG BW. 295 F. Fründ/ D. Schnittker, NVwZ 2024, S.-289 (290). 296 Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg, Hand‐ lungsleitfaden Kommunale Wärmeplanung, 2020, https: / / www.kea-bw.de/ fileadmi n/ user_upload/ Publikationen/ 094_Leitfaden-Kommunale-Waermeplanung-022021.pdf (2.12.2025); BMWK, BMWSB, Leitfaden Wärmeplanung, 2024, https: / / www.bmwsb. bund.de/ SharedDocs/ downloads/ DE/ veroeffentlichungen/ wohnen/ leitfaden-waermep lanung-lang.pdf ? __blob=publicationFile&v=2 (2.12.2025); Klimaschutz- und Energie‐ agentur Niedersachen, Leitfaden Kommunale Wärmeplanung https: / / www.klimaschu tz-niedersachsen.de/ _downloads/ FaktenpapiereLeitfaeden/ LeifadeKommWaermeplan ung/ 2023_04_Leitfaden-Waermeplanung_gesamt.pdf (3.4.2025); LEA Hessen, Leitfaden kommunale Wärmeplanung in Hessen, https: / / redaktion.hessen-agentur.de/ publicatio n/ 2021/ 3443_LEA_Hessen_Leitfaden_Kommunale_Wrmeplanung_2024.pdf (3.4.2025); EKI Schleswig-Holstein, Kommunale Wärme- und Kälteplanung in Schleswig-Holstein Teil I, https: / / www.eki.sh/ fileadmin/ user_upload/ eki/ downloads/ 211220_kommunale_ waermeplanung_teil_1.pdf (3.4.2025); EKI Schleswig-Holstein, Kommunale Wärme- und Kälteplanung in Schleswig-Holstein Teil II, https: / / www.eki.sh/ fileadmin/ user_uplo ad/ eki/ downloads/ 211220_kommunale_waermeplanung_teil_2.pdf (3.4.2025); BT-Drs. 20/ 8654, 1. 297 Zur Entstehungsgeschichte J. Wagner, UPR 2024, S.-88 f. Bundesrecht schon wegen Art. 72 Abs. 1 GG vor. 294 Wärmeplanungen, die bereits in Kraft getreten sind, genießen allerdings weitgehenden Bestands‐ schutz (§ 5 WPG). 295 Große praktische Bedeutung haben die in diesem Zusammenhang entwickelten Leitfäden zur Durchführung der Wärmepla‐ nung. 296 Das WPG ist zunächst auf die Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energie bei der Wärmeversorgung gerichtet. So soll nach § 2 Abs. 1 WPG der Anteil von Wärme aus erneuerbaren Energien, aus unvermeidbarer Abwärme oder einer Kombination hieraus an der jährlichen Nettowärmeerzeugung in Wärmenetzen im bundesweiten Mittel ab dem 1.1.2030 50 % betragen. Das WPG schafft vor allem aber eine Pflicht zur Wärmeplanung. 297 Unter Wärmeplanung versteht das Gesetz nach § 3 Nr. 20 WPG eine rechtlich unverbindliche, strategische Fachplanung, die a) Möglichkeiten für den Ausbau und die Weiterentwicklung leitungs‐ gebundener Energieinfrastrukturen für die Wärmeversorgung, die Nutzung von Wärme aus erneuerbaren Energien, aus unvermeidbarer Abwärme oder einer Kombination hieraus sowie zur Einsparung von Wärme aufzeigt und b) die mittel- und langfristige Gestaltung der Wärmeversorgung für das beplante Gebiet beschreibt. VII. Gebäude 129 <?page no="130"?> 298 C. Conrad, Kommunale, NJW-Spezial 2025, S.-44-ff. 299 Kritisch daher B. Gwiasda, NVwZ 2025, S.-28 (32 f.). 300 J. Marschall, UPR 2024, S.-461 ff. 301 T. Heinicke, ZUR 2024, S.-451-ff. Da der Bund diese Pflicht wegen Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG nicht unmittelbar den Gemeinden auferlegen kann, diese aber als Träger einer Wärmeplanung in vielen Fällen in Frage kommen, verpflichtet das Gesetz die Länder, sicher‐ zustellen, dass die Wärmeplanungen erstellt werden (§ 4 Abs. 1 WPG). Die Länder werden die Aufgabe regelmäßig an die Gemeinden weiterreichen, obwohl das WPG einer Wahrnehmung durch landeseigene Behörden nicht entgegenstehen würde. 298 Daher nennt das Gesetz seine Adressaten etwas blass „planungsverantwortliche Stelle“. 299 Dabei unterscheidet das WPG hinsichtlich der geltenden Fristen und des heranzuziehenden Verfahrens gemäß § 4 Abs. 2 WPG nach größeren Städten mit mehr als 100.000 Einwohner: innen, Gemeinden mit 100.000 Einwohner: innen oder weniger, solchen mit weniger als 10.000 Einwohner: innen, und schließlich solchen mit mehr als 45.000 (§-21 WPG). Die Pflicht zur Wärmeplanung verlangt am Ende die Erstellung eines Zielszenarios (§ 17 WPG) und einer auf das Szenario gerichteten Umset‐ zungsstrategie (§ 20 WPG). Gerade die Umsetzungsstrategie kann die Ver‐ zahnung mit der kommunalen Bauleitplanung erfordern. 300 Das Zielszenario beschreibt für das beplante Gebiet als Ganzes die langfristige Entwicklung der Wärmeversorgung, die im Einklang mit der Einteilung des beplanten Gebiets in voraussichtliche Wärmeversorgungsgebiete nach § 18, der Dar‐ stellung der Wärmeversorgungsarten für das Zieljahr nach § 19 und mit den Zielen dieses Gesetzes stehen muss (§ 17 Abs. 1 WPG). Das Zieljahr ist das Jahr 2045 (§ 1 WPG) - also das Jahr der zu erreichenden Klimaneutralität. Um ein Zielszenario erstellen zu können, das diesen Anforderungen genügt, muss dem eine ordentliche Ermittlung des Status quo und der in ihm enthaltenen Möglichkeiten zur Förderung einer klimaneutralen Wärmever‐ sorgung vorausgehen, was das WPG „Bestandsanalyse“ (§ 15 WPG) und „Potenzialanalyse“ (§ 16 WPG) nennt. Diese Pläne werden unter Beteiligung der Öffentlichkeit erarbeitet (§ 7 WPG) und im Internet veröffentlicht (§ 34 WPG). 301 Das WPG und insbesondere die mit ihm geschaffene Pflicht zur Wär‐ meplanung ist ein hilfreiches Instrument zur planerischen Bewältigung der Aufgaben, die sich mit der Dekarbonisierung der Wärmeversorgung stellen. 130 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="131"?> 302 W. Erbguth, NVwZ 2024, S.-1066-ff. 303 Ebenso F. Fründ/ D. Schnittker, NVwZ 2024, S.-289 (295). Sie spielt insbesondere eine große Rolle bei der Fernwärme. 302 Kritisch ist folgendes anzumerken: inhaltliche Anforderungen an die Qualität der Pläne stellt das WPG nur unzureichend. Es verzichtet etwa auf die Heranziehung von Wirksamkeitsanalysen hinsichtlich der in das Zielszenario aufzunehm‐ enden Maßnahmen - ob also die Umsetzungsstrategien wirklich die erhoff‐ ten Erfolge bringen können, wird nicht systematisch ermittelt. Auch die Unverbindlichkeit der Planung (§ 23 Abs. 4 WPG) kann zwar ein Segen sein, weil sie es ermöglicht, flexibel auf geänderte Umstände oder Erkenntnisse zu reagieren ohne dafür förmliche Verfahren und/ oder gerichtliche Interventi‐ onen fürchten zu müssen. Sie verkennt aber auch, dass Wärmeplanungen im Einzelfall durchaus Rechtswirkungen nach außen entfalten können und schon mit Blick auf die gebotenen Rechtsschutzmöglichkeiten nach Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention Gegenstand von Gerichtsverfahren sein können - gerade, wenn sie hinter den gesetzlichen Anforderungen zurückbleiben sollten. Neue Instrumente oder auch nur die Verschärfung schon bestehender enthält das WPG nicht - dabei wäre es angezeigt gewesen, den Anschluss- und Benutzungszwang bei Wärmenetzen nach dem Vorbild des § 109 GEG neu zu regeln oder weiteres zu schaffen. 303 6. Das Wichtigste im Überblick zu den Gebäuden Der Gebäudesektor ist mit rund 15 % der Treibhausgasemissionen ein kleiner, aber nicht marginaler Teil der Aufgabe der Dekarbonisierung. Der Sektor ist vor allem deshalb eine große Herausforderung, weil die allermeisten der Häuser, die Mitte des Jahrhunderts in Deutschland und Europa stehen werden, bereits gebaut sind. Den daher erforderli‐ chen Sanierungen im Bestand stehen verschiedene wirtschaftliche, politische und rechtliche Schwierigkeiten entgegen. Die von der Bun‐ desregierung zum Teil angenommene Sanierungsquote von 1 % pro Jahr wird jedenfalls nicht genügen, um im Jahr 2045 oder kurz danach Klimaneutralität zu erreichen. Besondere Herausforderungen stellen sich im Bereich der Mietwohnungen, bei denen diejenigen, die von einer Sanierung am meisten profitieren würden, die Mieter: innen, nicht diejenigen sind, die über die Investitionen entscheiden. VII. Gebäude 131 <?page no="132"?> Was die finanziellen Anreize angeht, Gebäude klimakompatibel zu bauen oder entsprechend zu sanieren, so werden sich diese in Zukunft verschärfen, da der Gebäudesektor in einen zukünftigen EU-ETS 2 ein‐ bezogen wird. Momentan ist das zentrale gesetzgeberische Instrument zur Transformation des Gebäudesektors das Gebäudeenergiegesetz (GEG). Das Gesetz erweist sich aus Klimaschutzsicht aus mehreren Gründen defizitär. Das Gesetz blickt nur auf die Anforderungen an Gebäude während der aktiven Zeit der Nutzung, also nicht auf den Bau, die Baustoffe, den Transport der Baustoffe oder die Wiederver‐ wertbarkeit eines Gebäudes nach Ende seiner Nutzungszeit. Auf den Gebäudesektor als Treibhausgasemittent muss man jedoch in einer Gesamtbetrachtung sehen, wie es das Cradle-to-Cradle-Prinzip tut. Die Anforderungen an den Neubau übersteigen nicht die vor Erlass des GEG schon geltenden. Insofern ist das GEG nur eine Kodifikation des Bestehenden. Was die Sanierungsanforderungen angeht, ist das GEG aus Klimaschutzsicht mangelhaft, da es alle Maßnahmen unter den Vorbehalt eines Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes stellt - der mit dem harten verfassungsrechtlichen Gebot zur Dekarbonisierung in Spannung geraten kann. Der Gebäudesektor wird nur klimaneutral werden können, wenn auch die Wärmeversorgung dekarbonisiert wird. Ein Instrument zur Erreichung dieses Ziels ist die nun verbindlich vorgeschriebene Wärmeplanung, die die Länder - auch mit Hilfe der Gemeinden - ab dem Jahr 2025 aufstellen müssen. Die Wärmeplanung soll dazu dienen, einen plausiblen Pfad zur Klimaneutralität in diesem Bereich zu entwickeln und umzusetzen. VIII. Landwirtschaft 1. Die Problemlage im Überblick: die ambivalente Natur der Landnutzung Wie vorstehend im Abschnitt über die Ziele dargestellt, gehört die Landnut‐ zung - und damit die Landwirtschaft, die Forstwirtschaft wie sonstige Land‐ nutzungsänderungen - zu den Bereichen, die etwa durch Aufforstungs- und Renaturierungsmaßnahmen einerseits Treibhausgassenken darstellen kön‐ nen, andererseits aber auch Treibhausgasemissionen verursachen. Welche Tätigkeiten im Einzelnen darunter gefasst werden, ist in der so genannten 132 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="133"?> 304 Verordnung (EU) 2018/ 841 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.5.2018 über die Einbeziehung der Emissionen und des Abbaus von Treibhausgasen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft in den Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 525/ 2013 und des Beschlusses Nr.-529/ 2013/ EU (ABl. 2018 L 156/ 1). 305 Im Überblick zu den Begrifflichkeiten: Deutsche Emissionshandelsstelle, Nationalen Emissionshandel verstehen. In: DEHSt, 23.9.2025, https: / / www.dehst.de/ DE/ Themen/ n EHS/ nEHS-verstehen/ nehs-verstehen_node.html#Start (1.12.2025). 306 Statistisches Bundesamt, Strukturwandel in der Landwirtschaft hält an. In: Destatis, Pressemitteilung Nr. 028 vom 21.1.2021, https: / / www.destatis.de/ DE/ Presse/ Pressemitt eilungen/ 2021/ 01/ PD21_028_412.html (21.1.2021). 307 Näheres unter E. Hofmann, in: Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, §-37, Rn.9 ff. LULUCF-Verordnung (Land Use, Land Use-Change and Forestry - LULUCF) geregelt. 304 Auf die Instrumente zu deren Reduzierung blicken die folgenden Ausführungen. 2. Instrumente a. THG-Emissionshandel oder THG-Abgaben? Der europäische Emissionshandel schließt die von der LULUCF-Verord‐ nung geregelten Tätigkeiten nicht ein. Das ist im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass ein Downstream-Ansatz wie der des EU-ETS 305 am einzelnen Betreiber als Emittent ansetzt und damit zwanglos bei Anlagen angewendet werden kann - insbesondere also bei genehmigungsbedürfti‐ gen Anlagen, wie sie auch das BImSchG definiert. Stationäre Emittenten wie Kohlekraftwerke oder Chemiefabriken sind ab einer bestimmten Betriebs‐ größe auch in der Lage, den mit der Beteiligung an einem Emissionshan‐ delssystem verbundenen organisatorischen Aufwand zu schultern. Demge‐ genüber ist die Landwirtschaft in großen Teilen nicht durch industrielle Großbetriebe, sondern durch kleinere Familienunternehmen geprägt, 306 die den Eigentümer: innen zum Teil nur als Nebenerwerb dienen. Auch würde es beim Vollzug des Emissionshandels Schwierigkeiten bereiten, die Angaben der Betriebe über Anzahl und Art der gehaltenen Tiere oder des Pflanzenbaus zu überprüfen, da diese Daten bei nicht-genehmigungsbedürf‐ tigen Betrieben nicht ohne weiteres den Behörden vorliegen. Auf ähnliche Schwierigkeiten würde es stoßen, würde man erwägen, die im Rahmen der Landwirtschaft für Treibhausgasemissionen kausalen Tätigkeiten mit einer hoheitlichen Abgabe zu belegen 307 - woran auch immer angeknüpft werden könnte, der Vollzug würde ein Mindestmaß VIII. Landwirtschaft 133 <?page no="134"?> 308 Solche Abgaben sind nicht ganz ohne Vorbild: World Bank Group, State Trends of Carbon Pricing 2018, 2018, 32 ff., http: / / www.worldbank.org/ en/ programs/ pricing-car bon (16.3.2021); sowie S. Götz, Wie eine Steuer den Klimawandel aufhalten könnte. In: Die Zeit, 5.9.2017, https: / / documents1.worldbank.org/ curated/ en/ 480621554812881664 / pdf/ State-and-Trends-of-Carbon-Pricing-2018.pdf (2.12.2025). 309 S. den Überblick bei Umweltbundesamt, Klimaschutz und Emissionshandel in der Landwirtschaft, 2013, 13 ff. 310 Art. 43 Verordnung (EU) Nr. 1307/ 2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17.12.2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/ 2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr.-73/ 2009 des Rates (ABl. 2013 L 347,608). 311 Rat der Europäischen Union, 2018/ 0216(COD), 2018/ 0217(COD), 2018/ 0218(COD). an Kontrolle voraussetzen. 308 Das gälte sowohl für die Tierhaltung, die besteuert werden könnte, oder die Ausbringung von Dünger beim Pflanzen‐ bau. 309 Über beides müsste die Verwaltung hinreichend informiert sein, um wenigstens krasse Fälle des Steuerbetrugs und der damit einhergehenden Gefahr der Ungleichbehandlung zu verhindern. Das ist sie aber vielfach nicht. b. Förderung klimafreundlicher Landwirtschaft (GAP) Die Einbeziehung in den Emissionshandel oder die Erhebung von klimare‐ duzierenden Abgaben ist daher nicht kurzfristig zu erwarten. Es ist daher hilfreich, auf die schon bestehenden Instrumente und deren mögliche Fort‐ entwicklung zu schauen. Dazu zählt die Förderung klimafreundlichen Ver‐ haltens, die im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) zumindest in Ansätzen bereits verwirklicht wird. Klimafreundliche Bewirtschaftungs‐ methoden haben in diesem Rahmen Auswirkungen auf die Förderung. 310 Man muss allerdings auch sehen, dass die GAP in erster Linie ein Instrument der regionalen Wirtschaftsförderung ist und weniger eines der Klima‐ politik. Das hat sich nicht zuletzt an den enttäuschenden Beschlüssen der EU zur Fortentwicklung der GAP im Jahre 2018 gezeigt. 311 Ohnehin stellt die finanzielle Förderung klimafreundlichen Verhaltens die Schaffung entsprechender Anreize dar, von denen die erhofften Auswir‐ kungen allein dann ausgehen, wenn sich die Akteure auch wie erwartet verhalten. Das ist an weitere Voraussetzungen gebunden, die nicht in jedem Fall vorliegen, etwa der Zugang zu den erforderlichen Informationen über die Fördervoraussetzungen, die Erwartung der Adressaten, die Förderung 134 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="135"?> 312 S. im Überblick auch J. Martinez, in: Koch/ Hofmann/ Reese (Hrsg.), Handbuch Umwelt‐ recht, §-17 Rn.-41 ff. 313 E. Hofmann, in Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, §-37, Rn.-18 ff. 314 Stoffstrombilanzverordnung vom 14.12.2017 (BGBl. I S.-3942; 2018 I S.-360), die durch Art.-98 des Gesetzes vom 10.8.2021 (BGBl. I S.-3436) geändert worden ist. auch zu erhalten und dies in einer Höhe, die die mit der Beantragung verbundenen Kosten auch rechtfertigen kann. c. Die „gute fachliche Praxis“: Bundes-Bodenschutzgesetz, Düngegesetz Ist also der Weg über die Schaffung finanzieller Anreize im Wege des Emissionshandels, der Schaffung einer THG-Abgabe oder der Förderung klimafreundlichen Verhaltens nur bedingt geeignet, die Landwirtschaft auf den Weg zur Klimaneutralität zu bringen, kann das Ordnungsrecht mög‐ licherweise seinen Beitrag leisten. 312 Sowohl das Bundes-Bodenschutz‐ gesetz als auch das Düngegesetz verlangen die Beachtung der „guten fachlichen Praxis“, was einen Anknüpfungspunkt für eine nachhaltige und klimakompatible Landwirtschaft darstellen könnte (§ 17 Abs. 2 BBodSchG, §-11a Abs.-1 DüngG). Allerdings ist der Begriff semantisch vage und im Bundes-Bodenschutz‐ gesetz vor allem auf die Sicherung der Bodenfruchtbarkeit und Leistungs‐ fähigkeit des Bodens als natürlicher Ressource ausgerichtet (§ 17 Abs. 2 BBodSchG), was an der für den Klimaschutz erforderlichen Konturierung vorbeigeht. Ein wenig spezifischer sind das Düngegesetz (§ 11a Abs. 1 DüngG) und die auf das Gesetz gestützte Düngeverordnung, indem sie an den auf die Verwendung von Dünger zurückgehenden THG-Emissionen ansetzen. Die Vorschriften geben im Rahmen der so genannten Düngebe‐ darfsermittlung vor, welche Mengen Dünger bei welcher Pflanzensorte ausgebracht werden dürfen (§ 4 Abs. 1 und 2 DüV). Das leuchtet im Ansatz ein, denn nur dann, wenn Dünger ausgebracht wird, der von den Pflanzen nicht aufgenommen werden kann, wird der für die Pflanzen nicht verwertbare Dünger entweder zum Grundwasserrisiko oder zur Quelle von Treibhausgasemissionen. Eine „korrekte“ Düngung kann daher jedenfalls in der Theorie zur Vermeidung beider Nebenfolgen dienen. 313 Hilfreich ist hierfür die seit dem 1.1.2023 von den Landwirten den zuständigen Behörden vorzulegende Stoffstrombilanz. 314 VIII. Landwirtschaft 135 <?page no="136"?> 315 S. etwa Umweltbundesamt, Klimaschutz und Emissionshandel in der Landwirtschaft, 2013, 37. 316 E. Hofmann, in Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutzrecht, §-37, Rn.-22 f. In der Praxis jedoch setzt der Vollzug der entsprechenden Vorschriften ein hohes Maß an behördlicher Kontrolle über die angebauten Pflanzen hinsichtlich von Art und Anzahl sowie des auf die Felder aufgebrachten Düngers voraus. Die hierfür erforderlichen Informationen liegen den Be‐ hörden aber regelmäßig nicht in geeigneter Form vor. In der Zukunft mag sich das ändern, wenn etwa digitale Möglichkeiten zum Abgleich der auf die Felder aufgebrachten Art und Menge der Düngemittel genutzt werden. Aber selbst das würde nur dann den erhofften Erfolg bringen können, wenn auch die Art der Pflanzen erfasst würde, was weitere erhebliche Schwierigkeiten mit sich brächte. d. Tierbesatzquoten Da auch die Tierhaltung - und insbesondere die von Wiederkäuern, also Kühen und Schafen - mit Methanemissionen unweigerlich verbunden ist, wäre allein die Reduzierung des Tierbesatzes eine Maßnahme zur Verringerung der THG-Emissionen. Ordnungsrechtliche oder planerische Instrumente dieser Art können Ausweichreaktionen hervorrufen, die die Klimawirksamkeit verringern oder zumindest beseitigen können. Dazu würde die Verlagerung der Tierhaltung ins Ausland zählen. Hält man diesen Effekt nicht für entscheidend, könnte man erwägen, eine Tierbesatzquote als Ziel der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Ziff. 2 ROG in einen Landesentwicklungsplan aufzunehmen. 315 Rechtlich wäre das allerdings nur zulässig, würde sich das Ziel auch als vereinbar mit dem Bundesrecht erweisen, also insbesondere mit dem BImSchG, das keine solchen Beschrän‐ kungen vorsieht, auch nicht für genehmigungsbedürftige Anlagen. Da das BImSchG aber auch kein Verbot einer Tierbesatzquote enthält und dement‐ sprechende Überlegungen weder dem Gesetzgebungsverfahren noch dem aktuell geltenden Text des Gesetzes entnommen werden können, dürfte viel für die Annahme ihrer Zulässigkeit sprechen. 316 Durchsetzbar wäre ein solches Ziel für genehmigungsbedürftige Anlagen im Falle einer Neuerrichtung eines großindustriellen Bauernhofs oder mit Hilfe von nachträglichen Anordnungen beim Bestand. Für nicht-geneh‐ migungsbedürftige Anlagen und damit für die allermeisten Betriebe 136 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="137"?> 317 S. aus jüngster Zeit das Grünlandumbruchsverbot nach § 27a des Landwirtschafts- und Landeskulturgesetzes Baden-Württemberg vom 14.3.1972 idF v. 15.12.2015, hierzu BVerwG Beschl. v. 13.12.2018 - 3 B 37/ 17; zu den Schutzregimen einschließlich erforderlicher Verbote M. Heugel, in: Lütkes/ Ewer, BNatSchG § 23 Rn. 11, § 26 Rn. 9 ff.; J. Schumacher/ A. Schumacher/ P.Fischer-Hüftle, in: Schumacher/ Fischer-Hüftle (Hrsg.), BNatSchG, §-26, Rn.-20-ff.; M. Appel, in: W. Frenz/ H.-J. Müggenborg (Hrsg.), BNatSchG,§-26 Rn.-23. in Deutschland (und der EU) findet sich eine derartige Möglichkeit zur Anknüpfung nicht. Für Anlagen dieser Art müssten einzelne Anordnungen in Deutschland auf § 24 BImSchG gestützt werden, was mit noch größerem Aufwand als bei genehmigungsbedürftigen landwirtschaftlichen Betrieben verbunden sein dürfte, da die Behörden bei nicht-genehmigungsbedürftigen Anlagen über nur geringe Informationen verfügen und diese zum Teil den Umweltbehörden gar nicht vorliegen (etwa bei Daten, die im Zusam‐ menhang mit Steuerpflichten den Finanzämtern bekannt gemacht worden sind). Die vorstehend genannten Anforderungen der Düngeverordnung sind darüber nicht ohne weiteres, wenn überhaupt, mit Hilfe von § 24 BImSchG oder anderen Vorschriften durchsetzbar, da sich § 24 BImSchG auf Verordnungen beschränkt, die zur Durchführung des BImSchG ergangen sind - was auf die DüngeV nicht zutrifft. e. Grünlandumbruchsverbote Da Wiesen und Felder Treibhausgase speichern und darüber hinaus keine Düngung erfordern, sind sie klimafreundlicher als Äcker. Die Umwandlung von Grünland in Ackerland ist daher ein Vorgang, der aus Sicht des Klimaschutzes problematisch ist. Einige Bundesländer haben daher auf naturschutzrechtlicher Grundlage (insb. §§ 23, 26 BNatSchG) ein Verbot des Grünlandumbruchs verhängt, welches für die Landwirtschaft mit betriebs‐ wirtschaftlichen Einbußen verbunden sein kann und daher in rechtlicher Hinsicht rechtfertigungsbedürftig ist und Entschädigungen für die betrof‐ fenen Betriebe nach sich ziehen kann. 317 3. Das Wichtigste im Überblick zur Landwirtschaft Nimmt man die vorstehenden Überlegungen zusammen, so ergibt sich folgendes Bild: Land- und Forstwirtschaft sind Bereiche, in denen THG-Emissionen aus der Atmosphäre entnommen werden können. Solche Senken können VIII. Landwirtschaft 137 <?page no="138"?> 318 Bsp. Nahrungsmittelproduktion, E. Hofmann, in Rodi (Hrsg.), Handbuch Klimaschutz‐ recht, §-37, Rn.-2. 319 BMWK, Eckpunkte der Bundesregierung für eine Carbon Management-Strategie vom 26.2.2024; BT-Drs. 20/ 11585; Markus/ Otto/ Thrän, ZUR 2024, 387, 389. 320 Richtlinie 2009/ 31/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.4.2009 über die geologische Speicherung von Kohlendioxid und zur Änderung der Richtlinie 85/ 337/ EWG des Rates sowie der Richtlinie 2000/ 60/ EG, 2001/ 80/ EG, 2004/ 35/ EG, in Aufforstungsmaßnahmen, der Renaturierung von Mooren oder dem Anbei klimafreundlicher Pflanzen bestehen. Die Landwirtschaft ist aber auch ein Sektor, der Treibhausgase emittiert, insbesondere im Falle der Düngung von Ackerland oder der Tierhaltung. Auch wenn sich bei einer wachsenden Weltbevölkerung die THG-Emissionen nicht auf Null zurückführen lassen werden, so sind doch Einsparungen möglich. Die Reduzierung der Tierhaltung und damit des Fleischkonsums gerade mit Blick auf das Fleisch von Wiederkäuern ist in diesem Sinne zielführend. Alternativen der fleischlosen Ernährung können hier wertvolle Beiträge leisten. Auch die Vermeidung einer Überdüngung der Böden ist nicht nur hilfreich zur Reduzierung der Nitratbelastung der Oberflächengewässer wie des Grundwassers, sie ist auch eine Maßnahme des Klimaschutzes. Instrumentell ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Unternehmens‐ struktur, die vielfach durch eine Dominanz von Familienbetrieben geprägt ist, die Anknüpfung an eine schon erteilte oder zukünftig zu beantragende Genehmigung nicht gestattet. Nicht-genehmigungsbedürftige Betriebe stellen insofern eine große Herausforderung für den Vollzug und die Über‐ wachung ordnungsrechtlicher oder abgabenrechtlicher Maßnahmen dar. Die Digitalisierung könnte aber in Zukunft helfen, Düngemittel sparsam einzusetzen. An einer Reduzierung des Fleischkonsums führt allerdings vermutlich kein Weg vorbei. IX. CCS: Carbon Capture and Storage Da nicht alle Treibhausgasemissionen auf Null zurückgeführt werden kön‐ nen 318 , müssen Möglichkeiten geschaffen werden, bereits in der Atmosphäre enthaltenes CO 2 wieder aus ihr zu entfernen. 319 Dazu hat die EU den rechtlichen Rahmen mit der Richtlinie über die geologische Speicherung von Kohlendioxid (Carbon Capture and Storage, CCS-Richtlinie) geschaf‐ fen. 320 Die Richtlinie war bis zum Jahr 2011 umzusetzen und erlaubt die Erforschung der entsprechenden Technologien und die dazu gehörenden 138 D. Instrumente und Sektoren des Klimaschutzrechts <?page no="139"?> 2006/ 12/ EG und 2008/ 1/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Verordnung (EG) Nr.-1013/ 2006, ABI. Nr.-L 140, S.-114. 321 Gesetz vom 17.8.2012, BGBl. I S. 1726; zur Umsetzungsgeschichte T. Markus/ D. Otto/ D. Thrän, ZUR 2024, S. 387, 389 f.; früh zu CCS schon M. Doppelhammer, ZUR 2008, S. 250 ff.; S. Much, in: Scharrer u. a., Risiko im Recht - Recht im Risiko, 2011, S. 85 ff.; M. Wickel, ZUR 2011, S.-115 ff. 322 A. Herrfurth, Planung im Untergrund, 2021, S.-80-ff. 323 Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK), Langfriststrategie Nega‐ tiv-Emissionen zum Umgang mit unvermeidbaren Restemissionen (LNe). Eckpunkte, Februar 2024, S.-9. 324 T. Markus/ D.Otto/ D. Thrän, ZUR 2024, S.-387 (394). Überwachungs- und Berichterstattungspflichten in dafür geeigneten geo‐ logischen Formationen. Verboten ist allerdings eine Speicherung in der Wassersäule des Meeres. Die Umsetzung in Deutschland ist etwas verspätet erfolgt. 321 Die Genehmigung entsprechender Vorhaben erfolgt nach dem Bundes-Berggesetz. 322 CCS ist nur ein Ansatz der Speicherung von Kohlendioxid. Daneben existiert noch Carbon Capture and Utilization (CCU), Bio-Energy with Carbon Capture, Utilisation and Storage (BECCU/ S) und Direct Air Carbon Cap‐ ture, Utilisation and Storage/ Sequestration (DACCU/ S). All diese Methoden sind Teil der Langfriststrategie „Negativ-Emissionen“ der Bundesregie‐ rung. 323 Sie soll Wege dafür bereiten, die unvermeidbaren Restemissionen, für die Deutschland verantwortlich ist, auf deutschem Territorium zu ent‐ sorgen. Das ist begrüßenswert, auch wenn schon Befürchtungen geäußert wurden, entsprechende Bemühungen könnten zu Verzögerungen bei der Ergreifung von Maßnahmen zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen führen. 324 IX. CCS: Carbon Capture and Storage 139 <?page no="141"?> 325 §§-18-ff. NABEG. E. Das Planungsrecht der Energiewende Die Transformation des geltenden Rechts angesichts der Herausforderun‐ gen des Klimawandels schließt die Planung und Verwirklichung raumbean‐ spruchender Vorhaben ein: wenn die Stromerzeugung auf erneuerbare Energien umgestellt werden soll, müssen Standorte für Windenergieanla‐ gen, Photovoltaik-Anlagen und andere bestimmt und rechtlich gesichert werden. Die Änderungen der Standorte und physikalischer Eigenschaften von stromerzeugenden Anlagen ziehen auch Anpassungen der Stromnetze - vor allem der Übertragungsnetze - nach sich. Standortsicherung für Stromerzeugung und Speicher sowie der Netzausbau sind damit aufs Engste mit dem Gelingen der Energiewende verbunden. In der rechtlichen Umsetzung sind damit zwei Planungsgebiete ange‐ sprochen: die überörtliche Gesamtplanung, auch Raumplanung genannt, und die auf die Verwirklichung bestimmter Vorhaben gerichtete (sekto‐ rielle) Fachplanung. Die überörtliche Raumplanung (→ E. I.) trifft Festlegungen über die Zulässigkeit raumbeanspruchender Vorhaben für ein bestimmtes Territorium aus holistischer Sicht, also unter Einbeziehung aller möglichen Nutzungen. Genehmigungen im üblichen Sinne einer Gestattung von Bautätigkeit sind damit regelmäßig nicht verbunden; die Instrumente des Raumplanungsrechts sind übergeordneter Natur und haben Einfluss auf nachgeordnete staatliche Zulassungsentscheidungen (→ E. II.). Zu letzt‐ eren zählen Planfeststellungsbeschlüsse (→ E. IV.). Planfeststellungsbe‐ schlüsse stellen fachplanungsrechtliche Verwaltungsakte dar, mit denen in sektorieller Betrachtung bestimmte Vorhaben genehmigt werden, etwa der Bau einer Hochspannungsleitung. 325 I. Gesamtplanung: Ziele und Grundsätze der Raumordnung Das Raumplanungsrecht der Bundesrepublik Deutschland ist im Wesentli‐ chen im Raumordnungsgesetz des Bundes (ROG) und den Planungsge‐ setzen der Länder verankert. Nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 GG können die Länder von dem auf die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des <?page no="142"?> 326 Zum so genannten „abweichungsfesten Kern“ der Gesetzgebungskompetenz des Bun‐ des s. M. Kment, in: Kment (Hrsg.), ROG, B. Gesetzgebungskompetenzen, Rn 13 ff. Bundes (Art. 74 Nr. 31 GG) gestützten ROG abweichen, weshalb sich das für den Einzelfall geltende Recht erst in der Zusammenschau von Bundes- und Landesrecht ergibt. Das gilt umso mehr, als nach Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vorgeht („Ping-Pong-Gesetzgebung“). Was die Bundesländer aber noch nie geändert haben und wohl auch nicht ändern dürfen, 326 ist das Grundkonzept des ROG, wie es in der Leitvorstellung nach § 1 und in den Begriffsbestimmungen nach § 3 ROG zum Ausdruck kommt. Nach § 1 Abs. 1 ROG ist der Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume sind durch Raumordnungspläne, durch raumordnerische Zusammenarbeit und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Zentral ist hierfür ausweislich von § 1 Abs. 2 ROG die Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führt. Die Raumordnungspläne der Länder konkretisieren diese abstrakten Vorgaben für ihr Territorium unter Heranziehung der gesetzlich vorgege‐ benen Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG), weiterer in den Raumord‐ nungsplänen geschaffener Grundsätze - und durch Ziele der Raumordnung im Sinne § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Während Grundsätze in nachfolgenden Verfahren - etwa im Zusammenhang mit der Planfeststellung raumbean‐ spruchender Vorhaben - überwunden werden können, setzen sich die abschließend abgewogenen Ziele im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG gegenüber nachfolgenden behördlichen Entscheidungen durch, wie sich aus § 4 Abs. 1 S. 1 ROG ergibt („beachten“). Von diesen Zielen darf nur im Rahmen geordneter Verfahren nachträglich abgewichen werden, wenn keine Ausnahmen im Sinne von § 6 Abs. 1 ROG vorgesehen sind („Zielabweichungsverfahren“, § 6 Abs. 2 ROG). Der Vorrang der Ziele der Raumordnung geht so weit, dass Gemeinden ihre Bauleitplanung an sie anpassen müssen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Demgegenüber müssen Grundsätze der Raumordnung nur „berücksichtigt“ werden, was die Grundsätze zu einem grundsätzlich überwindbaren Element der Abwägung macht. 142 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="143"?> 327 BVerwG, Beschluss vom 2.8.2002 - 4 B 36.02, juris Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 13.3.2003 - 4 C 4.02, NVwZ 2003, S.-738 (739). 328 →-D. IV. 4. 1. Insbesondere: Raumplanung für EE-Anlagen Im Kontext der Standortsicherung für EE-Anlagen wie etwa Windenergie‐ anlagen stellt das Raumordnungsrecht erhebliche Vorleistungen bereit. Zwar ist eine kleine einzelne Windenergieanlage nicht raumbedeutsam im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG, so dass sie keine raumplanerischen Konsequenzen gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG nach sich zieht. Ein Windpark oder auch eine einzelne Anlage von einer Nabenhöhe von mehr als 100-m erfüllt jedoch diesen Begriff durchaus. 327 a. Raumplanung für Windenergie an Land Auch insgesamt ist die Standortsicherung durch Raumplanung für die erneuerbaren Energien von Bedeutung. So hatte das Land Rheinland-Pfalz schon im Jahr 2017, also lange vor dem WindBG, einen Grundsatz im Landesentwicklungsplan verankert, nach dem 2-% der Landesfläche für die Windenergienutzung bereitgestellt werden sollen (Grundsatz 163a LEP RhPf 2017). Die Schwäche dieser Festlegung besteht zum ersten darin, dass sie nicht strikt formuliert ist, sondern nur als Sollens-Satz, der Abweichungen in atypischen Fällen erlaubt. Zum zweiten ist unklar, wie die Bereitstellung erfolgen soll - wer also welche Entscheidungen darüber trifft, eine Fläche für die Windenergie zur Verfügung zu stellen. Zum dritten handelt es sich um einen Grundsatz der Raumordnung und damit um eine Regelung, die in der Abwägung nachfolgender Entscheidungen überwunden werden kann. Und schließlich - viertens - fehlt es an wirksamen Sanktionen bei Nichtbeachtung des Grundsatzes. Es kann daher auch als Reaktion auf Defizite dieser Art verstanden werden, wenn der Bund mit dem WindBG den Ländern strikte Vorgaben für die Ausweisung eines prozentualen Anteils an der Landesfläche macht (§ 3 Abs. 1 WindBG), der bei den Flächenstaaten in der Regel 2 % beträgt (s. Anlage zum WindBG) und durch Ausweisung in den landesweiten oder regionalen Raumordnungsplänen erfüllt wird (§ 3 Abs. 2 WindBG). Diese Pflicht ist auch in gewisser Weise sanktionsbewährt, indem sie - wie vorstehend schon erläutert 328 - vor ihrer Erfüllung den Gemeinden eine Standortsteuerung von Windenergieanlagen nicht erlaubt, im Falle I. Gesamtplanung: Ziele und Grundsätze der Raumordnung 143 <?page no="144"?> 329 I. Appel/ A. Stark, in: Koch/ Hofmann/ Reese (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, § 15 Rn. 6 ff.; G. Schmidt-Eichstaedt, ZfBR 2023, S. 10 ff.; M. Jaenicke, ZUR 2023, S. 291; M.-Raschke/ M. Roscher, ZfBR 2022, S.-531; M. Kment, NVwZ 2022, S.-1153. 330 Gesetz vom 20.12.2023 (BGBl. 2023 I Nr.-394). 331 Instruktiv G. Schmidt-Eichstaedt, ZfBR 2023, S.-10 ff. ihrer Erfüllung hingegen eine Konzentration solcher Anlagen in den so genannten Windenergiegebieten bewirkt (§-249 BauGB). 329 Bis zum Erreichen der gesetzlich vorgesehenen Flächenbeitragswerte gilt im Außenbereich folgendes: Windenergieanlagen sind nach Maßgabe des § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zulässig, Photovoltaik-Anlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 8 BauGB. Danach dürfen der Anlage keine öffentlichen Belange entgegenstehen, zu denen nach § 35 Abs. 3 BauGB auch schädliche Umwelt‐ einwirkungen - insbesondere also Lärm- und Lichtimmissionen - rechnen. Das wird bei Windenergieanlagen regelmäßig der Fall sein, zumal § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB bestimmt, dass öffentliche Belange einem Vorhaben nach Abs. 1 Nr. 2 bis 6 in der Regel auch dann entgegenstehen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Im Ergebnis konnten Flächennutzungspläne Vorranggebiete für Wind‐ energieanlagen vorsehen, was zur Folge hat, dass im verbleibenden Teil des Gemeindegebiets Windenergieanlagen unzulässig sind. Mit der Ende 2023 erlassenen Neufassung des § 249 Abs. 1 BauGB ist § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB allerdings nicht mehr auf Windenergieanlagen anzuwenden. 330 Man darf aber nicht übersehen, nach § 245e Abs. 1 S. 1 BauGB Raumordnungs- oder Flächennutzungspläne fortgelten, wenn sie bis 1.2.2024 wirksam geworden sind. Ihre Rechtswirkungen entfallen endgültig erst mit dem 31.12.2027 (§-245e Abs.-1 S.-2 BauGB). 331 Um das Verfahren zu beschleunigen, war bei Anträgen für Windenergie‐ anlagen, die bis zum Ablauf des 30.6.2025 gestellt wurden, unter bestimmten Voraussetzungen keine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich (§ 6 Abs. 1,2 WindBG). Darüber hinaus sind im nachfolgenden Genehmigungs‐ verfahren für Windenergieanlagen, die bereits bestehende schwächere Anlagen ersetzen (Repowering), nur Anforderungen zu prüfen, die für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BImSchG erheblich sein können (§-16b Abs.-1 BImSchG). 144 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="145"?> 332 Planungsgemeinschaft Rheinhessen-Nahe, Regionaler Raumordnungsplan 2014, Zweite Teilfortschreibung 2022 https: / / www.pg-rheinhessen-nahe.de/ projekte/ reg-rau mordnungsplan-2014/ (18.3.2025). b. Vorrang- und Ausschlussgebiete Abgesehen von den spezifischen Vorgaben im Bereich der Windenergie ist es zulässig, in Raumordnungsplänen so genannte Vorranggebiete fest‐ zulegen. Vorranggebiete sind nach § 7 Abs. 3 Nr. 1 ROG Gebiete, die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind. Das eröffnet einen weiten Anwendungsbereich für EE-Anlagen und schließt auch Stromspeicher sowie Geothermie-Anla‐ gen ein. So beachtlich die raumplanerischen Instrumente für die Bereitstellung geeigneter Flächen für EE-Anlagen sein können, darf man auch nicht vergessen, dass die Raumordnung aber auch zuungunsten von EE-Anlagen genutzt werden kann, wenn und soweit Gebiete identifiziert werden, die für eine EE-Nutzung ungeeignet sind, etwa aus Gründen des Naturschutzes (s. etwa Ziel 163d LEP IV RhPf - Ausschlussgebiete für Windenergie). 2. Anpassung an geänderte Verhältnisse: Zielabweichungsverfahren Die raumplanerischen Ziele mit ihrer strikten Bindungswirkung müssen in Zeiten sich wandelnder Nutzungsansprüche auch angepasst werden können - Landespläne werden nicht selten erst nach Jahrzehnten grundle‐ gend reformiert. So sieht etwa Z 83 des Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe vor, dass in Vorranggebieten für die Landwirtschaft die nachhaltige landwirtschaftliche Bodennutzung Vorrang vor konkurrieren‐ den raumbedeutsamen Nutzungsansprüchen habe. 332 Nach Z 83 sind dort nur Maßnahmen und Vorhaben zulässig, die auf Dauer mit der landwirt‐ schaftlichen Nutzung vereinbar sind. Das ist im Einzelfall zu prüfen. Gewisse Anhaltspunkte für die Vereinbarkeit können sich aus der DIN-Norm DIN SPEC 91434 ergeben. Generell betrachtet sind Agri-PV-Anlagen in landwirtschaftlichen Vor‐ ranggebieten zulässig, wenn sie entsprechend § 7 Abs. 3 Nr. 1 ROG auf Dauer mit der landwirtschaftlichen Nutzung vereinbar sind. Das trifft auf die I. Gesamtplanung: Ziele und Grundsätze der Raumordnung 145 <?page no="146"?> 333 J. Otto/ N. Wegner, ZUR 2024, S.-154 (156). 334 Für Zielabweichungsverfahren bei Regionalplänen in Rheinland-Pfalz s. § 10 Abs. 6 LPlG Rh-Pf („aufgrund veränderter Tatsachen oder Erkenntnisse“). 335 Zu den Voraussetzungen im einzelnen M. Kment, in: Kment (Hrsg.), ROG, § 6 Rn. 68 ff. 336 BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8/ 10, NVwZ 2011, S. 821; M. Kment, in: Kment (Hrsg.), ROG, §-6 Rn.-71-m.w.N. Agri-PV in vielen Fällen zu, da der Flächenverlust bei Installation auf hohen Stelzen („Aufständerung“) gering ist und sie den Landwirten/ Landwirtinnen ein zusätzliches und ertragsunabhängiges Einkommen sichert. Überdies wirkt sich die PV zum Teil wegen der geringeren Verdunstung auf solchen Feldern günstig auf das Pflanzenwachstum aus. Es sind allerdings auch Fälle vorstellbar, in denen der Anbau bestimmter Pflanzenarten mit der Agri-PV nicht harmoniert und die Anpassungen in der Fruchtfolge nach sich ziehen können. Die Landwirtschaftskammern weisen in diesen Fällen regelmäßig darauf hin, dass auf die landwirtschaftliche Eignung der Flächen Rücksicht genommen werden muss und Ertrags- und Ackerzahl der Agri-PV nicht entgegenstehen darf. Ohnehin ist die Agri-PV jedenfalls dann, wenn sie landwirtschaftsschonend aufgeständert errichtet wird, eine aufwendige und damit teure Lösung. § 35 Abs. 1 Nr. 9 BauGB ist jedenfalls als Privilegierung dieser Nutzung zu begrüßen. 333 Die Voraussetzungen für ein Zielabweichungsverfahren dürften aber darüber hinaus im Falle der Agri-PV regelmäßig erfüllt sein. Anlass für ein Zielabweichungsverfahren kann Unterschiedliches geben, von geänderten tatsächlichen Umständen bis hin zu Rechtsänderungen. 334 Letzteres spielt für die EE-Anlagen eine bedeutende Rolle. Nach Art. 3 Abs. 1 S. 1 EU-Not‐ fall-Verordnung 2022/ 2577 liegt die Erzeugung von Energie aus erneuerba‐ ren Quellen nunmehr im überwiegenden öffentlichen Interesse; die Agri-PV ist als Technik bei Erlass des Regionalplans nicht entwickelt gewe‐ sen. Weiter verlangt § 6 Abs. 2 ROG die raumordnerische Vertretbarkeit, 335 was jedenfalls im Falle keiner Schmälerung landwirtschaftlicher Erträge bejaht werden kann. Schließlich darf die Zielabweichung die Grundzüge des regionalen Raumordnungsplans nicht berühren. Das liegt nach der Rechtsprechung des BVerwG vor, wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte. 336 Auch das lässt sich mit dem Argument bejahen, dass die ursprünglich vorgesehene und vorrangige Nutzung im Wesentlichen ja nicht verdrängt wird, sondern um die Agri-PV ohne weitreichende konkurrierende Nutzungskonflikte 146 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="147"?> 337 Umstr.; nach M. Kment, in: Kment (Hrsg.), ROG, § 6 Rn. 76, muss die Abweichung selbst atypisch sein, also einen Sonderfall darstellen. 338 S. etwa im Einzelnen die Kommentierung von K. Goppel, in: Spannowsky/ Run‐ kel/ (Hrsg.), ROG, § 6 Rn. 47 ff. (zur früheren Fassung des § 6 ROG); J. Kerkmann, in: Cholewa/ Dyong/ von der Heide, ROG, 5. Aufl. 2021, § 6 Rn. 81 ff. (ebenfalls zur früheren Fassung des §-6 ROG); B. Kümper, ZfBR 2023, S.-633 (635 ff.). 339 Verordnung über die Raumordnung in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone in der Nordsee und in der Ostsee (AWZROV), BGBl. I 2021, 3886. Einen Überblick gibt auch https: / / www.bmwsb.bund.de/ SharedDocs/ topthemen/ DE/ topthema-raumordnun g-awz/ topthema-raumordnung-awz.html (2.12.2025). 340 Bundesamt für Seeschiffahrt und Hydrographie, Flächenentwicklungsplan 2020 für Nord- und Ostsee, 18.12.2020. Der Plan wird derzeit überarbeitet https: / / www.bsh.d e/ DE/ THEMEN/ Offshore/ Meeresfachplanung/ Flaechenentwicklungsplan/ flaechenent wicklungsplan_node.html (21.1.2025). ergänzt wird. Schließlich sieht die Bestimmung des § 6 Abs. 2 ROG in der nun geltenden Fassung vor, dass dem Zielabweichungsantrag entsprochen werden soll und daher eine Versagung nur dann in Betracht kommt, wenn ein atypischer Fall vorliegt, der es rechtfertigt, vom intendierten Ermessen abzuweichen. 337 Zielabweichungsbeschlüsse sind Verwaltungsakte, gegen die Rechts‐ schutzmöglichkeiten vor den Verwaltungsgerichten bestehen. 338 3. Windenergie auf See Für die Windenergie auf See sieht das ROG die Aufstellung eines Raum‐ ordnungsplans als Rechtsverordnung für die deutsche ausschließliche Wirt‐ schaftszone (AWZ) nach § 17 ROG vor. Die deutsche AWZ in Nord- und Ostsee folgt den Vorgaben der Seerechtskonvention. 339 Der Plan bildet die Grundlage für die Fachplanung der Windenergieanlagen nach dem Wind-auf-See-Gesetz (§ 2 Abs. 1 WindSeeG). Zwischen Raumordnung und Fachplanung steht regelmäßig die in § 15 ROG geregelte Raumverträglichkeitsprüfung, deren zentrale Aufgabe es ist, raumverträgliche Trassenkorridore im Fall linearer Planungen zu identifizieren. Ähnliches soll die Flächenentwicklungsplanung für Windenergieanlagen auf Hoher See nach §-5 WindSeeG leisten. 340 I. Gesamtplanung: Ziele und Grundsätze der Raumordnung 147 <?page no="148"?> 341 W. Erbguth, Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne unter besonderer Berücksichti‐ gung des § 48 UVPG, in: Fassbender/ Köck (Hrsg.), Querschnittsprobleme des Umwelt- und Planungsrechts - Rechtsschutz und Umweltprüfungen, 2019, S.-59 (83 ff.). 342 Im Überblick zu Art.-9 Aarhus-Konvention A. Schwerdtfeger, in: Koch/ Hofmann/ Reese (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, §4 Rn.-5, 99-f. 4. Rechtsschutz Die genannten Pläne bereiten weitere hoheitliche Entscheidungen - etwa Planfeststellungsbeschlüsse - vor. Sie sind aber schon selbst zum Teil nicht nur von verwaltungsinterner Bedeutung. Von der Rechtsform her ergehen Landesentwicklungsprogramme vielfach als Landesrechtsverordnung. Da‐ gegen bestehen Rechtsschutzmöglichkeiten, in Rheinland-Pfalz etwa durch Verfassungsbeschwerde (Art. 130a LVerfRhPf). Problematisch erscheint al‐ lerdings, dass § 48 S. 2 UVPG die Verbandsklage gegen Raumordnungspläne ausschließt, die Flächen für die Windenergienutzung ausweisen. Dieser Aus‐ schluss dürfte gegen Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention verstoßen, nach der jede Vertragspartei sicherstellt, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. 341 Verstößt also ein solcher Raumordnungsplan selbst gegen umweltrechtliche Vorschriften oder lässt er Handlungen zu, die das möglicherweise tun, muss nach Art. 9 Abs.-3 Arhus-Konvention Rechtsschutz gewährt werden. 342 5. Fazit Auf einen kurzen Nenner gebracht, hilft die Raumplanung - zumeist in der Gestalt von Landesraumordnungsplänen oder Regionalplänen -, Standorte für raumbeanspruchende Elemente der Energiewende vorausschauend zu sichern und Nutzungskonflikte im Vorwege zu vermeiden. Sie ist eine Angebotsplanung - Durchsetzungsinstrumente, die es gestatten würden, die zur Planung und Durchführung erforder‐ lichen Projekte behördlich anzuordnen, gibt es nicht. Insoweit ist der Plangeber vom Willen der Projektträger: innen abhängig, deren Anreize hauptsächlich wirtschaftlicher Natur sind. 148 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="149"?> II. Der Netzausbau als gestuftes Verwaltungsverfahren Das Stromnetz ist in Deutschland in die Fernverbindungen („Übertra‐ gungsnetz“) und die verbrauchsnahe Versorgung unterteilt („Verteilungs‐ netz“). Besonders das Übertragungsnetz steht unter erheblichem Anpas‐ sungsdruck infolge der sich ändernden Stromerzeugungsstruktur. Wurden in früheren Jahrzehnten die Kraftwerke häufig dort gebaut, wo es Brenn‐ stoffe gab und Endverbraucher wie etwa die Industrie angesiedelt waren, ändert sich dieses eher zentralistische Modell mit wenigen Kraftwerkss‐ tandorten ganz erheblich. Typisch für die Stromerzeugung durch erneuer‐ bare Energien ist das Fehlen von derartigen Großstandorten. Dagegen ist die Erzeugungsstruktur besonders bei der Windenergie und der Photovoltaik dadurch geprägt, dass eine große und weiterwachsende Vielzahl kleinerer Anlagen ins Netz einspeist, die tendenziell dort errichtet werden, wo die geographischen und/ oder meteorologischen Bedingungen für Anlagen dieser Art am besten sind - also bei Windenergieanlagen ausreichend Wind weht und bei Photovoltaikanlagen die Sonnenscheindauer entsprechend lang ist. Das ist in Deutschland für die Windenergie eher im Norden des Landes der Fall und für die Photovoltaik eher im Süden. Beides erfolgt eher dezentral. Der hierfür erforderliche Umbau des Übertragungsnetzes verlangt in einem ersten Schritt die Bestimmung der Endpunkte der Verbindungen. §-12a EnWG verpflichtet hierfür zunächst die Übertragungsnetzbetrei‐ ber: innen, jedes zweite Jahr einen Szenariorahmen vorzulegen, der dann Grundlage des Netzentwicklungsplans nach § 12b EnWG wird. Der Szenari‐ orahmen als erste Planungsstufe stellt drei mögliche Pfade nach § 12a Abs. 1 S. 2 EnWG dar, die für die mindestens nächsten zehn und höchstens 15 Jahre die Bandbreite wahrscheinlicher Entwicklungen im Rahmen der klima- und energiepolitischen Ziele der Bundesregierung abdecken. Der von den Übertragungsnetzbetreiber: innen zu erarbeitende und von der Bundesnetz‐ agentur dann zu bestätigende Netzentwicklungsplan ist dann die nächste Ebene (zweiter Schritt) der Konkretisierung und muss nach § 12b Abs. 1 S. 2 EnWG alle wirksamen Maßnahmen zur bedarfsgerechten Optimierung, Verstärkung und zum Ausbau des Netzes enthalten, die spätestens zum Ende der jeweiligen Betrachtungszeiträume im Sinne des § 12a Abs. 1 für einen sicheren und zuverlässigen Netzbetrieb erforderlich sind. Die im Netzentwicklungsplan vorgeschlagenen Maßnahmen stellen die Grundlage für die gesetzliche Festlegung des Bundesbedarfsplans dar II. Der Netzausbau als gestuftes Verwaltungsverfahren 149 <?page no="150"?> 343 Bundesbedarfsplangesetz vom 23.7.2013 (BGBl. I S. 2543; 2014 I S. 148, 271), zuletzt geändert durch Art.-1 des Gesetzes vom 16.7.2024 (BGBl. 2024 I Nr.-239). 344 Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 21.7.2014 (BGBl. I S. 1066), zuletzt geändert durch Art.-4 des Gesetzes vom 23.10.2024 (BGBl. 2024 I Nr.-327). (§ 12e EnWG, dritter Schritt). Mit Erlass des Bundesbedarfsplans durch den Bundesgesetzgeber 343 werden nach § 12e Abs. 4 EnWG für die darin enthaltenen Vorhaben die energiewirtschaftliche Notwendigkeit und der vordringliche Bedarf festgestellt. Der Bundesbedarfsplan muss dann die Vorhaben enthalten, die für die Erreichung des Ziels von § 1 Abs. 2 EEG erforderlich sind, 344 den Anteil des aus erneuerbaren Energien erzeug‐ ten Stroms am Bruttostromverbrauch im Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland einschließlich der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone (Bundesgebiet) auf mindestens 80-% im Jahr 2030 zu steigern. III. Die Bundesfachplanung Im nächsten (vierten) Schritt folgt dann die Festlegung von Trassen‐ korridoren durch die Bundesfachplanung nach § 4 NABEG für die als länderübergreifend oder grenzüberschreitend oder als Offshore-Anbin‐ dungsleitungen gekennzeichneten Höchstspannungsleitungen. Die durch den Antrag des Vorhabenträgers eingeleitete Bundesfachplanung (§ 6 NA‐ BEG) prüft dabei im Sinne der Verknüpfung mit den raumplanerischen Vorgaben nach § 5 Abs. 2 NABEG die Übereinstimmung mit den Erforder‐ nissen der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 des Raumordnungs‐ gesetzes und die Abstimmung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 6 des Raumordnungsgesetzes. Die Bundesfachplanung unterliegt einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung in Gestalt einer Strategischen Umweltprü‐ fung und damit der Pflicht zur Beteiligung der Öffentlichkeit (§§ 5 Abs. 7; 9 NABEG). Schon im Rahmen der Bundesfachplanung findet ein Erörterungster‐ min statt (§ 10 NABEG). Der Termin kann auch im Internet bekannt gemacht werden (§ 10 Abs. 2 S. 3 NABEG). Neben der Festlegung der Trassenkorridore enthält die Entscheidung über die Bundesfachplanung eine Bewertung der Umweltauswirkungen der Korridore, eine Alternativenprüfung und die Identifizierung der Vorhaben, die sich als Erdkabel verwirklichen lassen (§ 12 150 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="151"?> 345 Zum Planfeststellungsverfahren im Überblick E. Hofmann, in: Kahl/ Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts IV, §-120 Rn.-1 ff. 346 E. Hofmann, in: Kahl/ Ludwigs (Hrsg.), Handbuch Verwaltungsrecht IV, § 120 Rn. 70; H.-T.Weiß, in: Schoch/ Schneider Hrsg., VwVfG § 73 Rn. 299-348; W. Neumann/ C. Külpmann, in: Stelkens/ Bonk/ Sachs (Hrsg.), VwVfG §-73 Rn.-112-113c. 347 Nr.-19.2 Anlage UVPG in Verbindung mit §-3a ChemG und §-43 Abs.-1 Nr.-5 EnWG. 348 Zu den einzelnen Schritten einer UVP im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens im Überblick E. Hofmann, in: Kahl/ Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts IV, §-120 Rn.-6-ff., 43-ff. Abs. 2 NABEG). Sie ist für die nachfolgenden Planfeststellungsverfahren verbindlich (§-15 Abs.-1 NABEG). IV. Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren 1. Planfeststellung als förmliches Genehmigungsverfahren Erst im fünften Schritt erfolgt dann die Planfeststellung für Hochspan‐ nungsleitungen, also die konkrete, eine Baugenehmigung einschließende Erlaubnis, ein Vorhaben zu realisieren (§ 18 NABEG). Die Planfeststellung ist ein vorbehaltlich von Spezialregelungen wie denen des NABEG in §§ 72 ff. VwVfG geregeltes förmliches Verwaltungsverfahren, das materiell-rechtlich dem Gebot einer umfassenden Abwägung aller privaten und öffentlichen Belange (§ 18 Abs. 4 NABEG) und der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (§ 23 NABEG) unterliegt. 345 Auch findet in ihrem Rahmen ein Erörterungstermin statt (§-22 NABEG). 346 Neben Hochspannungsleitungen sind auch Gasleitungen regelmäßig planfeststellungsbedürftig, was beim Ausbau des Wasserstoffnetzes in Deutschland eine erhebliche Bedeutung hat. Auch sie unterliegen in den meisten Fällen der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeits‐ prüfung. 347 Die Verfahrensdauer solch aufwendiger Projekte ist beträchtlich, auch und gerade weil die Umweltverträglichkeitsprüfung regelmäßig zusätz‐ lich eine Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen des Erörterungstermins verlangt. 348 Im Fall des NABEG kommt noch hinzu, dass das NABEG in einer frühen Phase des Verfahrens eine Antragskonferenz von federführender Behörde, Vorhabenträger und den weiteren Beteiligten einschließlich der Umweltverbände vorsieht (§ 20 NABEG). Dass solche Verfahren im Ergebnis Jahre beanspruchen ist keine Seltenheit, und für die Erreichung der Klima‐ IV. Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren 151 <?page no="152"?> 349 Überblick bei J. Wulff, EurUP 2023, S.-320 (321 ff.); T. Groß, ZUR 2024, S.-210 ff. 350 Gesetz zur Vorbereitung der Schaffung von Baurecht durch Maßnahmengesetz im Verkehrsbereich (Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz - MgvG) v. 22.3.2020 BGBl. I S. 640 (Nr. 15); aufgehoben durch Art. 13 Gesetz vom 22.12.2023 (BGBl. 2023 I Nr. 409). ziele schon deshalb von erheblicher Bedeutung, weil Rechtsunsicherheiten und eine unabsehbare Projektverwirklichungsdauer der zeitnahen Realisie‐ rung des EE-Anlagenbaus entgegenstehen oder sie sogar ganz verhindern können. 2. Beschleunigungsgesetzgebung Um die Dauer von Planungsverfahren zu verkürzen, sind in den vergange‐ nen drei Jahrzehnten vielfältige Ansätze unter dem Stichwort „Beschleuni‐ gungsgesetzgebung“ verfolgt worden. Besonders in jüngerer Vergangenheit scheint auch die Summe der einzelnen Instrumente eine Verkürzung der Planungszeiten bewirkt zu haben. Einige Elemente sind bereits im Zusam‐ menhang mit der Windenergie an Land in Abschnitt → D. IV. 4. erläutert worden. Unabhängig von technologiespezifischen Beschleunigungsmaßnahmen lässt sich folgendes festhalten: Mit Blick auf das Verwaltungsverfahren wäre es auf den ersten Blick eine verlockende, weil radikale Verkürzung der Verfahrensdauer, den Gesetzgeber für die Planung heranzuziehen (Legalpla‐ nung). 349 Das wieder aufgehobene Maßnahmengesetzvorbereitungsge‐ setz 350 galt für Verkehrsinfrastrukturvorhaben und sollte zwischenzeitlich auch auf Energieleitungen ausgeweitet werden. Dazu ist es nicht gekom‐ men. In der Legalplanung liegt ohnehin eine nicht ganz unproblematische Rollenverschiebung bei der Wahrnehmung der legislativen Aufgabe; die Legalplanung wird daher über Einzelfälle wohl nicht hinausgehen. Soweit die Verwaltung selbst plant, wurde im Zuge der Beschleunigungs‐ bemühungen auf bestimmte Verfahrenselemente ganz verzichtet oder sie mit Fristen für die Geltendmachung von Einwendungen oder deren Be‐ gründung versehen, was zusätzlich mit einer Genehmigungsfiktion verbun‐ den sein kann. All diese auf das Verwaltungsverfahren bezogenen Elemente gehen aber tendenziell zu Lasten einer ordentlichen Sachverhaltsermittlung und am Ende auch auf Kosten einer gründlichen gerichtlichen Kontrolle, welche aber beide für die Wahl überzeugender Handlungsalternativen hilfreich sind. Eine Verschlechterung der Qualität der Ergebnisse von Ver‐ 152 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="153"?> 351 E. Hofmann, ZUR 2024, S.-201 (203). 352 Ebenso J. Wulff, EurUP 2023, S.-320 (326). 353 →-D. IV. 4. und →-D. IV. 6. 354 Verordnung (EU) 2022/ 2577 des Rates vom 22.12.2022 zur Festlegung eines Rahmens für einen beschleunigten Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien, ABl. L 335/ 36. 355 J. Wulff, EurUP 2023, S.-320 (324). waltungsverfahren ist daher zu erwarten. Auch darf man nicht vergessen, dass dies bei aller Freude über reduzierte Verfahrensdauern gleichzeitig eine Verringerung der Steuerungswirkung von Gesetzen und damit einen Konflikt mit dem Demokratieprinzip bedeutet. 351 Schließlich wird die Dauer von Genehmigungsverfahren häufig von Faktoren bestimmt, die sich einer gesetzlichen Regulierung durch Verschlankung des Verfahrens entziehen - wie etwa Personal- und Materialengpässen. 352 Für Energieleitungen gilt im Übrigen das Energieleitungsausbauge‐ setz, das verschiedene dieser Beschleunigungselemente enthält: erstens steht für die dort geregelten Vorhaben die energiewirtschaftliche Notwen‐ digkeit und der vordringliche Bedarf im Sinne des Bedarfsplangesetzes fest (§ 1 Abs. 2 EnLAG). Das erhöht die Durchsetzungschancen der im Gesetz geregelten Energieleitungsprojekte. Zweitens ist das BVerwG in erster und letzter Instanz für Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit den Vorhaben einschließlich der Zulassungen des vorzeitigen Baubeginns und der Anzeigeverfahren zuständig (§-1 Abs.-3 EnLAG). Noch drastischer greift die bereits im Zusammenhang mit dem Bau von EE-Anlagen erwähnte 353 EU-Notfallverordnung in das Verwaltungsver‐ fahren ein, indem Art. 6 der Verordnung die von ihr betroffenen Vorhaben von der Pflicht zur Durchführung einer UVP und einer Artenschutzprüfung befreit, sofern das Projekt in einem für erneuerbare Energien oder Strom‐ netze vorgesehenen Gebiet für damit verbundene Netzinfrastruktur, die für die Integration erneuerbarer Energie in das Elektrizitätssystem erforderlich ist, durchgeführt wird, falls die Mitgliedstaaten ein solches Gebiet ausgewie‐ sen haben, und dieses Gebiet einer strategischen Umweltprüfung gemäß der Richtlinie 2001/ 42/ EG des Europäischen Parlaments und des Rates unterzo‐ gen worden ist. 354 Von den Möglichkeiten der EU-Notfallverordnung hat die Bundesrepublik Deutschland durch den Erlass verschiedener Vorschriften Gebrauch gemacht (§ 43 m EnWG, § 72a WindSeeG und Neufassung von § 6 WindBG). 355 IV. Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren 153 <?page no="154"?> 356 BVerwG, Urteil vom 9.7.2008 - 9 A 14/ 07, juris Rn. 91; Urteil vom 28.4.2016 - 9 A 9/ 15, juris Rn. 141; Urteil vom 10.11.2016 - 9 A 18/ 15, juris Rn. 82 f.; Urteil vom 6.4.2017 - 4 A 16/ 16, juris Rn. 73; aus jüngerer Zeit BVerwG, Beschluss vom 8.3.2018 - 9 B 25/ 17, juris Rn.-11. (st. Rspr.). 3. Naturschutzrecht als Hindernis des Anlagenbaus? Maßnahmen, die dem Klimaschutz dienen - wie etwa der Bau von Wind‐ energieanlagen - können mit verschiedenen Konflikten belastet sein, etwa in Gestalt von Eigentumsbeeinträchtigungen, anderen rechtlich geschützten Nutzungen der Flächen oder dem Naturschutz. Gerade letzterer ist nicht selten, da Windenergieanlagen an Land aus Gründen der Windhöffigkeit gerade dort aufgestellt werden müssen, wo die Windverhältnisse günstig sind und keine größeren Konflikte mit der Nachbarschaft wegen Lärm und Verschattung befürchtet werden müssen. Geeignete Standorte auf Freiflä‐ chen und im Wald, soweit sie nicht aus gebietsbezogenen Schutzvorschriften heraus ohnehin nicht in Frage kommen, geraten daher nicht selten in Konflikt mit Anliegen des Naturschutzes. Besonders brisant ist dann der Vogelschutz, da nicht nur die Umsetzung der FFH-Richtlinie durch das Bundesnaturschutzgesetz dem Bau und Betrieb von Windenergieanlagen entgegenstehen kann, sondern auch der Schutz der wildlebenden Vögel durch die Vogelschutzrichtlinie. Gerade Raubvögel können durch Rotoren der Windenergieanlagen zu Tode kommen. Das ist rechtlich relevant, da beide genannten Richtlinien die Tötung geschützter Tierarten verbieten - im Falle der Vogelschutzrichtlinie sind das alle wildlebenden Vögel, im Falle der FFH-Richtlinie die in Anhang IV und V genannten Tierarten wie etwa bestimmte Fledermäuse (Art. 12 Abs. 1 FFH-Richtlinie). Da es beim Betrieb von Windenergieanlagen nicht um den Fang dieser Tiere oder die zweckgerichtete Tötung geht, sondern der Tod der Tiere eine Nebenfolge des auf die Energieerzeugung gerichteten Betriebs geht, ist umstritten, welche Anforderungen an den Betrieb solcher Anlagen in naturschutzrechtlicher Hinsicht zu stellen sind. Das Bundesverwaltungsgericht begreift die entsprechenden Bestimmun‐ gen des BNatSchG - insbesondere § 44 Abs. 5 Nr. 1 BNatSchG - als das Verbot, die geschützten Tiere einem nicht zu rechtfertigenden signifikan‐ ten Tötungsrisiko auszusetzen. 356 Erforderlich ist damit auf objektiver Seite ein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Betrieb der Anlage und einer hinreichend erhöhten Tötungswahrscheinlichkeit, die anhand der artspezifischen Verhaltensweisen, der Häufigkeit des Aufenthaltes im Ge‐ 154 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="155"?> 357 E. Hofmann, NuR 2021, S.-217 (218 ff.). 358 EuGH, Urteil vom 26.1.2012 - Rs. C-192/ 11 (Europäische Kommission/ Republik Polen), juris, Rn.-39. 359 VG Gießen, Urteil vom 22.1.2020 - 1 K 6019/ 18.GI, juris Rn. 117; K.-U. Battefeld, Anm. zu VG Gießen, Urteil vom 22.1.2020 - 1 K 6019/ 18.GI, ZUR 2020, S. 436 f.; H. Karpenstein/ S. Engel, Anm. zu VG Gießen, Urteil vom 22.1.2020 - 1 K 6019/ 18.GI, ZUR 2020, S. 437 ff.; M. Müller/ L. Klostermeier, NVwZ 2020, S.-774 ff. fährdungsbereich und der Wirksamkeit vorgesehener Schutzmaßnahmen zu bewerten ist. Für den subjektiven Tatbestand genügt ein billiges in Kauf nehmen eines Kollateralschadens. Eine Differenzierung nach den beiden EU-Richtlinien - FFH-RL und Vogelschutzrichtlinie - gibt es im deutschen Recht an dieser Stelle nicht. Eine Unterscheidung wäre aber schon deshalb hilfreich, weil sich die Rechtfertigungsgründe, mit denen Tötungen geschützter Tierarten zugelas‐ sen werden können, in den beiden Richtlinien stark unterscheiden. Während die FFH-Richtlinie einen sehr weiten Auffangtatbestand enthält, nach dem im Falle „zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art. Tötungsverbote überwunden werden können, enthält die Vogelschutzrichtlinie einen ver‐ gleichsweise engen Katalog an Rechtfertigungsgründen. 357 Eine Übertra‐ gung der „zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses“ auf den Anwendungsbereich der Vogelschutzrichtlinie ist nach Auffassung des EuGH nicht zulässig. 358 Es ist daher zwischen der Umsetzung der beiden Richtlinien zu unterscheiden: Im deutschen Recht findet sich der Tatbestand der „zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses“ (§ 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 5 BNatSchG), was den Wortlaut der FFH-Richtlinie aufgreift, und weitere Erlaubnistatbe‐ stände, insbesondere: die Gesundheit des Menschen, die öffentliche Sicher‐ heit und die maßgeblich günstigen Auswirkungen auf die Umwelt (§ 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 4 BNatSchG). Damit setzt das BNatSchG im Wesentlichen Art. 9 Abs. 1 lit. a) 1. Spiegelstrich V-RL um, der bestimmt, dass die Mitgliedstaaten, sofern es keine andere zufriedenstellende Lösung gibt, von den Art. 5 bis 8 im Interesse der Gesundheit und der öffentlichen Sicherheit abweichen können. Versteht man diese Rechtfertigungsgründe sehr streng, wie es das VG Gießen mit seinem Urteil vom 22.1.2020 tut, 359 wird man in vielen Fällen zur Unzulässigkeit von Windenergieanlagen kommen - da die Vogelschutz‐ richtlinie alle wildlebenden Vögel vor menschlichen Handlungen schützt, IV. Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren 155 <?page no="156"?> 360 EuGH, Urteile vom 4.6.2002 - Rs. C-483/ 99 (Europäische Kommission/ Republik Frank‐ reich), Slg. 2002, I-04781, Rn. 47; vom 13.5.2003 - Rs. C-63/ 00 (Europäische Kommis‐ sion/ Republik Spanien), Slg. 2002, I-04483, Rn.-71. 361 So im Ergebnis auch K. Wulfert/ H. Köstermeyer/ M. Lau, Vögel und Windenergienut‐ zung, 2022, S.-184. die als Tötung zu verstehen sind, können Windenergieanlagen an Land eigentlich nur noch als unzulässig beurteilt werden, sobald und soweit eine signifikante Erhöhung des Tötungsrisikos festgestellt wird. Gegen das Urteil ist Berufung eingelegt worden, über die noch nicht entschieden ist. Das Berufungsgericht wird zu erwägen haben, ob das VG Gießen das deut‐ sche Naturschutzrecht angesichts der europäischen Vorgaben zutreffend ausgelegt hat. Daran sind Zweifel geäußert worden, unter anderem weil der EuGH verschiedentlich die Energieversorgung als staatliches Sicherheitsin‐ teresse gewürdigt hat 360 und schon das im Zusammenhang mit Windener‐ gieanlagen Anlass und Grund sein kann, bestimmte Vogelschlagrisiken zu tolerieren. 361 Wer mit dem VG Gießen verlangt, zur Berücksichtigung des Klimaschut‐ zes sei es notwendig, den Nachweis zu erbringen, dass jede einzelne Windenergieanlage einen nicht nur unerheblichen Beitrag zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen erbringt, verkennt die systemische Bedeu‐ tung der Energiewende. Sicher ist eine einzelne Windenergieanlage für den Klimawandel nahezu irrelevant; aber erstens sind hinsichtlich des Gesamtziels der Klimaneutralität der gesamten Energieversorgung auch inkrementelle Veränderungen von Bedeutung, und zweitens gilt das Ziel der Klimaneutralität in Deutschland unabhängig davon, ob die deutschen Bemühungen genügend Gewicht haben, tatsächlich deutliche THG-Einspa‐ rungen zu verursachen. Wer so argumentiert wie das VG Gießen, müsste auch einräumen, dass der einzelne getötete Vogel keinen Einfluss auf die Biodiversität hat. Die Förderung des Klimaschutzes ist im Übrigen auch dem Vogelschutz dienlich, da er hilft, Lebensräume zu sichern. Die Lasten des Klimaschutzes müssen fair verteilt werden, was bedeutet, dass auch Deutschland negative Folgen der Energiewende zu schultern hat, wenn es von den anderen Akteuren erwartet, dies ebenfalls zu tun. Eine Position, nach der Deutschland aus Gründen des Klimaschutzes nur noch grünen Strom importiert, anderen Staaten aber die Bewältigung der Herausforderungen auch naturschutz‐ rechtlicher Art abverlangt, wäre nicht nur europarechtswidrig, sondern auch politisch schwer durchsetzbar. 156 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="157"?> 362 Zu Einzelheiten der Signifikanzbewertung K. Wulfert/ H. Köstermeyer/ M. Lau, Vögel und Windenergienutzung, 2022, S.-70 ff. 363 E. Hofmann, NuR 2021, S.-217 (226 r. Sp.). Schließlich ist es alles andere als trivial, das jeweilige Risiko für die betroffenen Vogelarten zu bestimmen, liegen doch nur selten zuverlässige Daten über Aufenthaltsort, Flugverhalten und Populationsstärke der Vögel vor. 362 Nimmt man die rechtlichen Voraussetzungen für die Genehmigung von Windenergieanlagen in naturschutzrechtlicher Hinsicht insgesamt in den Blick, so lässt sich eine ganze Reihe von Vorkehrungen beobachten, die den Konflikt zwischen Klima- und Biodiversitätsschutz minimieren sollen: Wissen | Danach sind Windenergieanlagen • nur dort zulässig, wo sie nicht aus gebietsbezogenen Vorgaben heraus verboten sind, • zumutbare (Standort-)Alternativen nicht gegeben sind (§ 45 Abs. 7 S.-1 Nr.-5 S.-2 1. Alt. BNatSchG, Art.-9 V-RL), • sich der Erhaltungszustand der betroffenen Populationen nicht ver‐ schlechtert (§ 45 Abs. 7 S. 1 Nr. 5 S. 2 2. Alt. BNatSchG, Art. 13 V-RL), • ein vollständiger Ausgleich der Eingriffe zulasten betroffener euro‐ päischer Vogelarten angeordnet worden ist, • die Rechtfertigung des Tötungsrisikos über in primärrechtskonfor‐ mer Auslegung der Vogelschutzrichtlinie öffentliche Sicherheit (1. Spiegelstrich), Abwendung von Gefahren für die Pflanzen- und Tierwelt (4. Spiegelstrich) oder für die Kulturen und Viehbestände (3. Spiegelstrich) in hinreichendem Maß gelingt, • zusammengenommen also die Zahl der zu erwartenden toten Tiere gering ist, die Erhaltung der Populationen nicht gefährdet wird und das Eingehen des Risikos zur Erreichung der Klimaschutzziele notwendig ist. 363 IV. Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren 157 <?page no="158"?> 364 Bundesamt für Seeschiffahrt und Hydrographie, Flächenentwicklungsplan 2020 für Nord- und Ostsee, 18.12.2020. Der Plan wird derzeit überarbeitet, https: / / www.bsh.d e/ DE/ THEMEN/ Offshore/ Meeresfachplanung/ Flaechenentwicklungsplan/ flaechenent wicklungsplan_node.html (21.1.2025). V. Wind-auf-See-Gesetz: Standortsicherung für Windenergieanlagen auf Hoher See Die Offshore-Windenergie (Windenergie auf See) spielt in allen Szenarien für die Transformation der deutschen Energieversorgung eine zentrale Rolle. Rund ein Drittel des gesamten in Deutschland verbrauchten Stroms soll nach verlässlichen Abschätzungen auf Hoher See erzeugt werden. Dementsprechend hoch ist der Druck, die hierfür erforderlichen rechtli‐ chen Rahmenbedingungen auch hinsichtlich der Standorte für die Anlagen und ihrer Anbindung an das Stromnetz zu schaffen. Dazu zählt zunächst die raumplanungsrechtliche Vorbereitung von Windenergieanlagen in der deutschen Ausschließlichen Wirtschaftszone (also auf Hoher See), wie sie vorstehend unter → D. IV. 5. umrissen worden ist: nach § 17 ROG wird zunächst ein Raumordnungsplan für Nord- und Ostsee erlassen, der dann in die Flächenentwicklungsplanung mündet (§-5 WindSeeG). 1. Flächenentwicklungsplanung Die Flächenentwicklungsplanung 364 trifft dann bezüglich der Wind‐ energie insbesondere Festlegungen über • die in den festgelegten Gebieten und auf den festgelegten Flächen jeweils voraussichtlich zu installierende Leistung von Windener‐ gieanlagen auf See, • Standorte von Konverterplattformen, Sammelplattformen und, so weit wie möglich, Umspannanlagen, • Trassen oder Trassenkorridore für Offshore-Anbindungsleitungen, • Orte, an denen die Offshore-Anbindungsleitungen die Grenze zwi‐ schen der ausschließlichen Wirtschaftszone und dem Küstenmeer überschreiten, • Trassen oder Trassenkorridore für grenzüberschreitende Stromlei‐ tungen, 158 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="159"?> • Trassen oder Trassenkorridore für mögliche Verbindungen der in den Nummern 1, 2, 6, 7 und 9 genannten Anlagen, Trassen oder Trassenkorridore untereinander und • standardisierte Technikgrundsätze und Planungsgrundsätze. Das sind zusammengenommen vielfältige und umfassende Bestimmungen, die die Nutzung der Windenergie auf Hoher See betreffen. Gesetzliche Grenzen werden derartigen Festlegungen im Flächenentwicklungsplan da‐ durch auferlegt, dass sie unzulässig sind, wenn überwiegende öffentliche oder private Belange entgegenstehen (§-5 Abs.-3 S.-1 WindSeeG). Unzulässig sind nach § 5 Abs. 3 S. 2 WindSeeG insbesondere Festle‐ gungen, • die mit den Erfordernissen der Raumordnung nach § 17 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes nicht übereinstimmen, • die die Meeresumwelt gefährden, • die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen, • die die Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung beein‐ trächtigen. Nach § 5 Abs. 3 S. 3 WindSeeG ist bei der Abwägung das überragende öffentliche Interesse an der Errichtung von Windenergieanlagen auf See und Offshore-Anbindungsleitungen und deren Bedeutung für die öffentliche Sicherheit nach §-1 Abs.-3 WindSeeG zu berücksichtigen. 2. Ausschreibung und Planfeststellung Sind also hinsichtlich der möglichen Standorte der Windenergieanlagen, der Konverterplattformen und anderer stationärer Einrichtungen wie der denkbare Verlauf von Stromleitungstrassen durch die Flächenentwicklungs‐ planung Vorklärungen getroffen, führt die Bundesnetzagentur Ausschrei‐ bungen für die in Frage kommenden Gebiete durch (§§ 26 ff. WindSeeG). Nur der Anbieter, der den Zuschlag bekommt, ist berechtigt, einen Antrag auf Planfeststellung zu stellen (§ 67 Abs. 1 S. 1 WindSeeG). Hinter dieser wohl einmaligen Verbindung von Ausschreibungs- und Planfeststel‐ lungsverfahren bei einem Infrastrukturprojekt steht die Konkurrenz der Interessenten um die aus ihrer Sicht besten Standorte. Für die Standortwahl V. Wind-auf-See-Gesetz: Standortsicherung für Windenergieanlagen auf Hoher See 159 <?page no="160"?> 365 Ausschreibung von Offshore-Windenergie: Mehrere Null-Cent-Gebote. In: Solarserver, 16.6.2023 https: / / www.solarserver.de/ 2023/ 06/ 16/ ausschreibung-von-offshore-winden ergie-mehrere-null-cent-gebote/ (26.1.2025) 366 Bei vier Standorten in der Nordsee sind insgesamt rund 13 Mrd. Euro im dynamischen Gebotsverfahren geboten worden, Ausschreibung für Offshore-Windenergie: Einnah‐ men von fast 13 Milliarden Euro. In: Solarserver, 13.7.2023, https: / / www.solarserver.d e/ 2023/ 07/ 13/ ausschreibung-fuer-offshore-windenergie-einnahmen-von-fast-13-millia rden-euro/ (26.1.2025). ist insbesondere die Entfernung zur Küste ausschlaggebend, daneben sind aber auch die zu erwartenden Konflikte mit konkurrierenden Belangen - vom Naturschutz über die Schifffahrt bis hin zu militärischen Interessen von Bedeutung. Die Ausschreibung soll sicherstellen, dass die Investor: innen über ausrei‐ chende wirtschaftliche Ressourcen verfügen, um das Projekt zu realisieren, und dies zu einem staatlichen Zuschuss, der bei dem zum Zuge komm‐ enden Antragsteller niedriger ist als bei anderen Projektträgern. Nicht endgültig gelöst ist, wie verfahren werden kann, wenn mehrere Gebote zum gleichen Preis die Stromproduktion anbieten, etwa zum Nulltarif, wie es bei der Offshore-Windenergie schon vorgekommen ist. 365 Dann ist ein weiteres Gebotsverfahren nach § 21 WindSeeG durchzuführen, mit dem dann der/ die Investor: in ermittelt werden soll, der/ die den höchsten Preis für den Zuschlag zu zahlen bereit ist (dynamisches Gebotsverfahren). Diese Mittel müssen dann für die Senkung des Strompreises, den Naturschutz und die Förderung einer umweltschonenden Fischerei verwendet werden (§ 23 WindSeeG). Das können beträchtliche Summen sein, die helfen, die Akzeptanz des Anlagenbaus zu erhöhen. 366 3. Entwicklungen des Rechtsrahmens als Klimaschutzfrage: Veränderungen im Zeitablauf Das geschilderte gegenwärtig geltende System hat sich erst im Laufe eines Jahrzehnts entwickelt. Der ursprüngliche Rechtsrahmen sah einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung für eine Windenergieanlage nach der Seeanlagenverordnung vor, der es bei freier Standortwahl den Antragstellern überließ, wann und wo sie die Anlagen errichten wollen. Da aber eine Windenergieanlage auch auf Hoher See nur dann wirtschaftlich etwas nützt, wenn es auch eine Stromleitung gibt, die die Anlage mit dem Stromnetz verbindet, war zunächst ein Anspruch der Windenergieanlagen‐ 160 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="161"?> 367 →-D. IV. 5. 368 BVerfG, Urteil vom 30.6.2020 - 1 BvR 1679/ 17, Rn.-125. 369 BVerfG, Urteil vom 30.6.2020 - 1 BvR 1679/ 17, Rn.-125. 370 BVerfG, Urteil vom 30.6.2020 - 1 BvR 1679/ 17, Rn. 127, unter Hinweis auf BVerfGE 148, 217 (254 Rn.-132); stRspr. betreiber: innen auf Anbindung an das Stromnetz vorgesehen, der im Falle einer nicht rechtzeitig vorhandenen Anbindung zu einem Schadensersatz‐ anspruch gegen den/ die Übertragungsnetzbetreiber: in führte. 367 Da sich dieses System als wenig praktikabel herausstellte, wurde zunächst eine Priorisierung der Anbindungsleitung gegenüber den Anlagen einge‐ führt, nach der Anträge auf Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses nur für bereits erschlossene Flächen in Nord- und Ostsee gestellt werden durften. Als auch dies nicht reichte, um eine geordnete Bewirtschaftung der AWZ zu erzielen, wurde das vorstehend umrissene System der vorausgehenden Ausschreibungen geschaffen. Weitere Einzelheiten sind in Abschnitt → D. IV. 5. erläutert worden. 4. Rechtsfragen der Transformation: Übergangsregelungen und Schadensersatz Bei einer solchen Vielzahl von Reformen ist es zu erwarten, dass Übergangs‐ probleme entstehen, bei denen die Erwartungen der Verfahrensbeteiligten enttäuscht werden können. Die Erwartung, dass sich ein einmal geschaffe‐ nes System nicht zuungunsten der Rechtsunterworfenen ändert, ist dabei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts durch das Grund‐ gesetz nicht geschützt. 368 Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz gehe nicht so weit, die Adressaten grundsätzlich vor Enttäuschungen ihrer in die Dauerhaftigkeit der Rechtslage gesetzten Erwartungen zu bewahren. 369 Insbesondere sei der Gesetzgeber nicht gehalten, bei Systemwechseln und der Umstellung von Rechtslagen die Betroffenen von jeder Belastung zu verschonen oder jeglicher Sonderlast mit einer Übergangsregelung zu be‐ gegnen. Von Verfassungs wegen geschützt sei aber die Erwartung gegenüber dem Gesetzgeber, nicht mit in unzulässiger Weise rückwirkenden Gesetzen belastet zu werden. 370 Weiter formuliert das Gericht, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG schütze das Vertrauen, nicht mit in unzulässiger Weise rückwirkenden Gesetzen belastet zu werden. Es würde Einzelne in ihrer Freiheit erheblich gefährden, dürfte die öffentliche Gewalt V. Wind-auf-See-Gesetz: Standortsicherung für Windenergieanlagen auf Hoher See 161 <?page no="162"?> 371 BVerfG, Urteil vom 30.6.2020 - 1 BvR 1679/ 17, Rn.-127. 372 BVerfG, Urteil vom 30.6.2020 - 1 BvR 1679/ 17, Rn.-141. 373 BVerfG, Urteil vom 30.6.2020 - 1 BvR 1679/ 17, Rn.-150. 374 Mainstream Renewable Power Ltd and others v. Federal Republic of Germany (ICSID Case No. ARB/ 21/ 26), https: / / icsid.worldbank.org/ cases/ case-database/ case-detail? Cas eNo=ARB/ 21/ 26 (25.1.2025). an ihr Verhalten oder an sie betreffende Umstände ohne Weiteres im Nachhinein belastendere Rechtsfolgen knüpfen, als sie zum Zeitpunkt ihres rechtserheblichen Verhaltens galten (BVerfGE 132, 302 <317 Rn.-41>). 371 Das lässt sich so verstehen, dass die deutsche Verfassung die Erwartung schützt, im Falle berechtigten und damit schützenswerten Vertrauens nicht abrupt vor geänderte und vollendete Tatsachen gestellt zu werden. Im Falle enttäuschter Investor: innen, die im Jahre 2008 die Genehmigung von Offs‐ hore-Windenergieanlagen beantragt hatten, dann aber mit den Übergangs‐ vorschriften des WindSeeG im Jahre 2016 leer ausgegangen waren, billigte das Gericht den Antragsteller: innen einen Anspruch auf Schadensersatz wegen Entwertung ihrer Verfahrenspositionen sogar dann zu, wenn sie noch keine Genehmigung erhalten hatten. 372 Dieser Schadensersatzanspruch sei jedoch in seiner Höhe beschränkt auf die Kosten der Untersuchungen, deren Ergebnisse auch heute noch nach geltendem Recht Verwendung finden könnten 373 und daher dem heutigen Stand von Wissenschaft und Technik entsprächen (§-10 Abs.-1 S.-2 WindSeeG). Diese Voraussetzung dürfte nur auf einen geringen Teil der den Inves‐ tor: innen entstandenen Kosten zutreffen, da Untersuchungsergebnisse, die älter als 10 Jahre sind, dem Stand von Wissenschaft und Technik des heuti‐ gen Tages in der Regel nicht entsprechen, da er damals noch nicht bekannt war. Die Bundesrepublik Deutschland ist daher nach dem Energy Charter Treaty auf Schadensersatz von betroffenen ausländischen Investor: innen verklagt worden. 374 Ein Urteil des Schiedsgerichts steht noch aus. Unabhän‐ gig vom Ausgang des Rechtsstreits gilt, dass sich Rechtsänderungen, die die Erwartungen an die Berechenbarkeit legislativen wie administrativen Verhaltens enttäuschen, erheblich auf die Bereitschaft ausländischer Inves‐ tor: innen auswirken können, Projekte dieser Art in Deutschland durchzu‐ führen, und sich damit im Ergebnis als Klimaschutzhindernis erweisen. 162 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="163"?> 375 Zu den Möglichkeiten und Grenzen einklagbarer Rechte im Umweltrecht A. Schwerdtfeger, in: Koch/ Hofmann/ Reese (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, §-4 Rn.-35 ff. 376 E. Banz, Perspektiven des Verbandsklagerechts, 2024; Karoline Borwieck, Der Miss‐ brauch der Umweltverbandsklage: eine Betrachtung der Umweltverbandsklage unter dem besonderen Aspekt ihrer missbräuchlichen Geltendmachung, 2024; S. Langstädtler, Effektiver Umweltrechtsschutz in Planungskaskaden-Untersucht für die Planungsver‐ fahren des FStrG, NABEG und StandAG, 2021. 377 Zur Entstehungsgeschichte des UmwRG C. Simon, Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im Spannungsfeld zwischen Artenschutz und Klimaschutz, 2025, S.-66-ff. VI. Rechtsschutz im Planungsrecht der Energiewende: insbesondere die Umweltverbandsklage Windenergie- und PV-Anlagen, Stromspeicher wie Stromleitungen - all diese flächenbeanspruchenden Vorhaben können in Rechte Dritter eingrei‐ fen. Das reicht von den Nachbarn/ Nachbarinnen, die sich durch den Anblick der Anlagen gestört fühlen, über Befürchtungen von Gesundheitsbeeint‐ rächtigungen durch Lärm und Schattenwurf bis hin zu Enteignungen, wenn Grundstücke für die Verwirklichung von Vorhaben der genannten Art benötigt werden. Daher müssen schon wegen der Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG Klagemöglichkeiten bestehen. Diese sind jedoch nach der ursprünglichen Grundkonzeption des deutschen Verwaltungsprozessrechts im Ausgangspunkt auf die Verteidigung subjek‐ tiv-öffentlicher Rechte im Sinne von § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO gerichtet, die nur einen Ausschnitt aus dem Kreis möglicher Rechtsverstöße darstellen, so dass ohne zusätzliche Instrumente das umweltbezogene Verwaltungshandeln in weiten Teilen dem Zugriff der Verwaltungsgerichte entzogen wäre. 375 Neben die individualrechtliche Klage gegen belastendes Verwaltungshan‐ deln ist daher die ursprünglich schon im Jahr 2006 eingeführte Umwelt‐ verbandsklage getreten, die wegen des Umweltbezugs der genannten Vorhaben regelmäßig neben die Individualklagen tritt und die auch heute noch Gegenstand einer lebhaften wissenschaftlichen Diskussion ist. 376 Die Verbandsklage geht in Deutschland und Europa auf die Aarhus-Konvention und die sie ins Unionsrecht überführenden EU-Richtlinien zurück, die in Deutschland vor allem mit dem Umweltrechtsbehelfsgesetz ins deutsche Recht transformiert worden ist. 377 Das Umweltrechtsbehelfsgesetz gibt anerkannten Umweltverbänden die Möglichkeit, auch ohne die Geltendmachung der Verletzung eigener Rechte gegen Rechtsverstöße durch bestimmte Vorhaben zu klagen (§ 2 Abs. 1 UmwRG). Zu diesen Vorhaben zählen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG VI. Rechtsschutz im Planungsrecht der Energiewende 163 <?page no="164"?> 378 Nr.-19 Anlage 1 UVPG. 379 Nr.-1.6 Anlage 1 UVPG. 380 Freiflächen-PV-Anlagen sind nur unter bestimmten Voraussetzungen als sonstige bau‐ liche Anlagen nach Nr. 18.7.1. und 18.7.2 Anlage 1 UVPG UVP-pflichtig, insbesondere abhängig von der in Anspruch genommenen Fläche (ab zwei Hektar). 381 BVerwG, Beschluss vom 27.1.2022 - 9 B 36.21, juris Rn. 4; Neumann/ Külpmann, in: Stelkens/ Bonk/ Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage 2023, § 75 Rn. 35 ff. Früh in der Literatur bereits W. Hoppe DVBl 1996, 12 ff.; G. Gaentzsch UPR 2001, 201 ff. 382 §-75 Abs.-1a S.-3 VwVfG; §-17c Nr.-4 FStrG. auch viele, die in den Anwendungsbereich des UVPG fallen und für die Energiewende von Bedeutung sind, von Hochspannungsleitungen 378 über Windparks 379 bis hin zu großen Photovoltaik-Anlagen. 380 Die Klagen können Verstöße gegen das materielle Recht rügen, führen aber im Erfolgsfall auch dann zu einer Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung, wenn bestimmte Verfahrensfehler festgestellt werden, etwa das Fehlen einer UVP oder ihre nicht rechtskonforme Durchführung (§ 4 Abs. 1 S. 1, 3 UVPG). Um die Reichweite dieser Klagemöglichkeiten wird seit Jahren mit einer Vielzahl von Verfahren vor den Verwaltungsgerichten gestritten. Zwei Beispiele werden nachstehend unter →-F. II. 2. erläutert. Wissen | Soweit es um planfeststellungsbedürftige Vorhaben geht, gelten noch weitere Besonderheiten, die vor allem ihren Rechtsgrund in § 75 Abs. 1a VwVfG haben und zumeist als Grundsatz der Planer‐ haltung bezeichnet werden. 381 Die eigentlich vorgesehene gerichtliche Aufhebung einer Verwaltungsent‐ scheidung im Falle ihrer Rechtswidrigkeit (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) ist zur Ausnahme geworden, nachdem das Fachplanungsrecht den Behörden regelmäßig die Möglichkeit einräumt, Planungsfehler über ein ergänzendes Verfahren zu beheben. 382 Die Gerichte erklären in diesen Fällen den Planfest‐ stellungsbeschluss für nicht vollziehbar und geben den Behörden zunächst die Möglichkeit zur Fehlerkorrektur, wie es § 75 Abs. 1a VwVfG gestattet. Erst wenn das nicht möglich ist oder die Behörden von der Option der Planergänzung Abstand nehmen, kann es zu einer Aufhebung kommen. 164 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="165"?> VII. Das Wichtigste im Überblick zum Planungsrecht der Energiewende Die durch den Klimawandel geforderte Transformation der Energieerzeu‐ gung und -speicherung verlangt nach der Bereitstellung entsprechender Flächen. In einem industrialisierten Land wie Deutschland ist das eine große Herausforderung, da unterschiedliche Nutzungsansprüche miteinander konkurrieren: Wohnungsbau, Industrie, Verkehrsflächen, Naturschutz, Erholung - all das ist raumbeanspruchend. Zur Ordnung der Identifizierung geeigneter Flächen ist daher ein umfassendes Planungsrecht entwickelt worden, bei dem sich zunächst zwischen der überörtlichen Gesamtbe‐ trachtung aller in Frage kommenden Nutzungen im Raumplanungsrecht und dem sektoriellen Fachplanungsrecht für einzelne Planfeststellungs‐ vorhaben unterscheiden lässt. Zum Teil ist ein eigenes Raumplanungsrecht geschaffen worden, insbesondere bei der Windenergie auf See (Wind auf See-G) und den Hochspannungsleitungen (NABEG). Soweit das Raumpla‐ nungsrecht bereits Festlegungen als „Ziele der Raumordnung“ trifft, etwa über den Vorrang bestimmter Nutzungen vor anderen, sind diese solange verbindlich, wie sie nicht aufgehoben oder durch ein Zielabweichungsver‐ fahren inhaltlich abgeschwächt werden. Bei der Windenergie auf See ist der enge wirtschaftliche Zusammen‐ hang zwischen der einzelnen Anlage oder einem Windpark auf der einen Seite und der Netzanbindung auf der anderen zu beachten: schon die Reihen‐ folge der Projekte - erst die Schaffung einer Netzanbindung oder erst die der Anlage? - führte zu jahrelangem Streit um den besten Pfad zum Ausbau der Windenergieanlagen auf See. Mittlerweile müssen die Investoren zunächst eine Ausschreibung um den Zuschlag für die ausgelobten Flächen in Nord- und Ostsee gewinnen, bevor dann eine Planfeststellung für die untersuchten und an das Netz angebundenen Flächen durchgeführt wird. Stets ist bei solchen raumplanungsrechtlichen Vorarbeiten auf die Ver‐ zahnung der überörtlichen Vorgaben mit der Prüfung der konkreten Ver‐ hältnisse vor Ort verbunden. Dieses häufig als Trassensuchverfahren ausgestaltete Raumordnungsverfahren beansprucht weiter Zeit und Ressourcen, so dass vom Beginn der Planungen bis zur Inbetriebnahme der Anlage regelmäßig einige Jahre vergehen. Der Gesetzgeber gibt sich daher seit mehr als drei Jahrzehnten Mühe, das Verwaltungsverfahren zu beschleunigen. Das hat auch zu Erfolgen im Sinne der Verkürzung der Verfahrensdauern geführt, birgt aber die Gefahr, dass die Verwaltungspraxis VII. Das Wichtigste im Überblick zum Planungsrecht der Energiewende 165 <?page no="166"?> inhaltlich von den Vorstellungen des Gesetzgebers abweicht. Darin liegt eine deutliche Spannung zum Demokratieprinzip, die nur durch Erhöhung des Einsatzes von Personal und sachlichen Ressourcen gemindert werden kann, soll sie nicht zu Lasten des Umwelt- und Klimaschutzes gehen. Die Beschleunigungsgesetzgebung ist aber nur eine der auf die Zeit bezogenen Herausforderungen des Klimarechts: eine andere liegt in der permanent erforderlichen Anpassung des Rechtsrahmens an geänderte Verhältnisse oder Erkenntnisse. Fehlsteuerungen wie etwa die eine Zeitlang exzessive Tarifierung der Photovoltaik ist ein Beispiel, ein weiteres der Paradigmenwechsel bei der Offshore-Windenergie in den Jahren 2010 bis 2012. Er führte zu Entschädigungsansprüchen gegen die Bundesrepublik Deutschland, über die bis heute noch nicht endgültig entschieden ist. Schließlich stehen nicht nur die Verwaltungsverfahren unter erheblichem Zeitdruck, sondern auch die Gerichte, weshalb das Planungsrecht der Energiewende von dem Konflikt zwischen sorgfältiger Prüfung von Rechts‐ schutzbegehren einerseits und der gebotenen Eile der verwaltungsgericht‐ lichen Verfahren andererseits geprägt ist. Eine besondere Rolle spielt die Umweltverbandsklage, um deren Reichweite auch heute noch intensiv vor den Gerichten gestritten wird. 166 E. Das Planungsrecht der Energiewende <?page no="167"?> 383 Noch weiter, da auch Aspekte der Rechte von indigenen Stämmen umfassend, ist die Begriffsbeschreibung von D. Markell/ J.B. Ruhl, Florida Law Review 2012, Band 64, Issue 1, S. 27; s. ebenso weit J. Setzer/ C. Higham, Global trends in climate change litigation. A snapshot, 2022, S.-3. 384 S. zuletzt F. Kirchhof, KlimaRZ 2024, S. 134-140; guter Überblick in Abel, Nachhaltig‐ keitsrecht 2023, S.-13 ff. F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation Wie schon am Ende des vorstehenden Kapitels zu sehen, spielen die Gerichte bei einem der zentralen Elemente des Klimarechts eine herausragende Rolle; der Bestimmung geeigneter Standorte für die erforderlichen Anlagen und Leitungen. Das Klimarecht ist jedoch auch in vielen anderen Hinsichten auf die Mitwirkung der Gerichte angewiesen. Das fängt schon bei der Ausstrahlungswirkung völkerrechtlicher Verträge auf die Auslegung des Europarechts und/ oder des nationalen Rechts an. Wissen | Über diesen Gegenstand hinaus lassen sich unter Climate Change Litigation alle Bemühungen vor staatlichen Gerichten fassen, die den Klimawandel zum Gegenstand haben. 383 Damit sind sowohl Klimaschutzklagen (Mitigation) als auch Klagen im Zusammenhang mit der Klimaanpassung gemeint (Adaptation). Dementsprechend lässt sich zwischen Klimaschutzklagen und Klimaan‐ passungsklagen unterscheiden. Klimaschutzklagen richten sich auf die Verringerung von THG-Emissionen in Zukunft, entweder gegen private Verursacher: innen oder Staaten. Klimaanpassungsklagen haben ihren Anlass in den Folgen des bereits eingetretenen oder zu erwartenden Klima‐ wandels. Die Rolle der Gerichte im Klimarecht ist Gegenstand einer intensiv geführten Diskussion, die nachstehend im Wesentlichen nachgezeichnet werden soll. 384 I. Globale Perspektive Die Mehrzahl der Climate-Litigation-Verfahren betrifft den Klimaschutz, also zumeist die Verringerung der Treibhausgasemissionen; der häufigste <?page no="168"?> 385 J. Setzer/ K. Higham, Global trends in climate change litigation. A snapshot, 2022, S.-9. 386 L.-M. Ross/ K. Asschenfeldt, ZfU 2024, S.-44. 387 S. den instruktiven Überblick in J. Lorenzen, in: Kahl/ Gärditz (Hrsg.), Umweltrecht, § 6, Rn.-140 ff. 388 Siehe z.-B. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16.5.2024 - OVG 11 A 31/ 22. 389 Exxon Mobil Corp. v. Superior Court of the State of California; Munkara v Santos NA Barossa Pty Ltd (No 3) [2024] FCA 9; Greenpeace Italy et. Al. v. ENI S.p.A., the Italian Ministry of Economy and Finance and Cassa Depositi e Prestiti S.p.A; Urt. v. 11.7.2014, Sasol, T-541/ 08, ECLI: EU: T: 2014: 62. Fall einer Klimaschutzklage ist gekennzeichnet durch das Ziel der Kläger: in‐ nen, Aufmerksamkeit für das Thema und im besten Fall auch Druck auf die politischen Akteure zu erzeugen, wirksame Klimaschutzmaßnahmen zu ergreifen. Das setzt funktionierende Institutionen eines Rechtsstaats voraus, weshalb global die meisten dieser Verfahren in Nordamerika, Europa und Australien zu beobachten sind. Die größte Zahl aller Klagen dieser Art ist in den USA festzustellen. 385 Es gibt aber auch eine zunehmende Zahl von Klimaklagen in Südostasien (Indonesien und Malaysia). 386 Über die Differenzierung der Klageziele hinaus lässt sich nach der Art der Beklagten unterscheiden: geht es den Kläger: innen um Forderungen ge‐ gen privatwirtschaftliche Unternehmen oder um die Handlungen oder Unterlassungen staatlicher Institutionen? Aus kontinental-europäischer, deutscher Sicht lässt sich das dann übersetzen in die Unterscheidung zwi‐ schen zivilrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Klagen, für die un‐ terschiedliche Gerichte zuständig sind - der ordentliche Rechtsweg zu den Zivilgerichten einerseits, der Verwaltungsrechtsweg oder gar Klagen vor den Verfassungsgerichten andererseits. 387 Rund 70 % aller derzeit weltweit zu beobachtenden Klimaklagen gehen gegen Regierungseinrichtungen. 388 1. Zivilrechtliche Klimaklagen: Unterlassungs- und Schadensersatzansprüche Das heißt aber nicht, dass man dem Zivilrechtsweg keine Aufmerksamkeit schenken sollte. Vielmehr stehen vor allem Unternehmen in der fossilen Energiebranche häufig in der Kritik. Verfahren wurden geführt insbeson‐ dere gegen Exxon, Santos, Eni und Sasol. 389 Aber auch Unternehmen aus anderen Branchen sind verklagt worden, etwa aus der Agrarwirtschaft, dem Verkehrssektor, der Kunststoffherstellung, der Bekleidungsindustrie und 168 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="169"?> 390 Siehe z. B. Lizama et al v H&M Hennes & Mauritz LP; Milieudefensive et al. v. Royal Dutch Shell plc., ECLI: NL: RBDHA: 2021: 5337; LG München, Urteil vom 7.2.2023 - 3 O 12581/ 2. 391 Milieudefensive et al. v. Royal Dutch Shell plc., ECLI: NL: RBDHA: 2021: 5337. 392 Australasian Centre for Corporate Responsibility v. Santos. 393 ClientEarth v. Board of Directors of Shell, 23 EWHC 1897 (Ch). 394 ClientEarth v. Enea. 395 LG Essen, Urteil vom 15.12.2016 - 2 O 285/ 15. 396 Envol Vert et al. am Schluss: (2.12.2025). 397 Mehr als die Hälfte der Verfahren gehen für die Kläger günstig aus, J. Setzer/ C. Higham, Global trends in climate change litigation: 2022 snapshot, 2022, S.-26 f. 398 J. Setzer/ C. Higham, Global trends in climate change litigation: 2022 snapshot, 2022, S. 15; B. Batros/ T. Khan, in: Rodríguez-Gravito (Hrsg.), Litigating the Climate Emer‐ gency, 2022, S.-97, 99. der Montanindustrie. 390 Dabei reichen die Klageziele von der Durchsetzung von THG-Reduzierungszielen (Milieudefensie et al. v. Royal Dutch Shell plc.  391 ) über die Bekämpfung des so genannten Greenwashing (Australasian Centre for Corporate Responsibility v. Santos  392 ) und die persönliche Verant‐ wortung des Managements bestimmter Unternehmen (ClientEarth v. Board of Directors of Shell  393 ; ClientEarth v. Enea  394 ) bis hin zu Schadensersatzklagen (Luciano Lliuya v. RWE  395 , dazu mehr in Kapitel → F. II. 3.). Auch die Liefer‐ kette mancher Unternehmen wird zum Gegenstand gerichtlich kanalisierter Kritik gemacht. 396 Unabhängig von dem beschrittenen Rechtsweg sind diese Klagen insge‐ samt durchaus erfolgreich, schaut man auf die Ergebnisse der als strategisch zu begreifenden Verfahren. 397 Wissen | Als strategisch werden die Prozesse bezeichnet, bei denen der Klimaschutz nicht nur am Rande irgendeine Rolle bei der Verfolgung anderer Hauptziele steht, sondern in denen es den Kläger: innen gerade darum geht, die generellen Ziele des Klimaschutzes im engeren Sinn und der Klimaanpassung zu fördern. 398 Das kann von der Erzeugung von Aufmerksamkeit für das Thema (aware‐ ness) bis zur Durchsetzung spezifischer Schadensersatz- oder Reduzierungs‐ verpflichtungen reichen. I. Globale Perspektive 169 <?page no="170"?> 399 Hoge Raad, Rs. 19/ 00135, ECLI: NL.HR: 2019 : 2006, vgl. https: / / uitspraken.rechtspraak.n l; s. a. https: / / climatecasechart.com/ non-us-case/ urgenda-foundation-v-kingdom-of-th e-netherlands/ . 400 Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, 2020 https: / / climatec asechart.com/ non-us-case/ union-of-swiss-senior-women-for-climate-protection-v-sw iss-federal-council-and-others/ (2.12.2025). 401 ICJ, Obligations of States in Respect of Climate Change, 23 July 2025, General List No 187 https: / / www.icj-cij.org/ case/ 187; M. Schröder, EurUP 2023, 330 ff. 402 Hoge Raad, Rs. 19/ 00135, ECLI: NL.HR: 2019 : 2006, vgl. https: / / uitspraken.rechtspraak .nl; s. a. https: / / climatecasechart.com/ non-us-case/ urgenda-foundation-v-kingdom-of -the-netherlands/ (2.12.2025); Backes/ v. der Veen JEEPL 2020, 307 ff.; Brewsters Soyapi RECIEL 2019, 152 ff.; M.-C. Stürmlinger, EurUP 2020, 169 ff. 2. Öffentlich-rechtliche Klagen: der Staat in der Verantwortung Die geschilderte Inanspruchnahme Privater für staatliche Klimaschutzziele ist jedoch mit Blick auf die Förderung klimaschützender Maßnahmen eher ein Umweg, der sich durch Klagen direkt gegen den Staat vermeiden ließe. Auch insoweit ist mittlerweile eine große Zahl von Verfahren zu beobachten, von denen einige Berühmtheit erlangt haben. Zu ihnen zählen das Urgenda-Verfahren in den Niederlanden, 399 die Klage der Schweizer „Klima-Seniorinnen“ vor dem EGMR 400 und das IGH-Gutachten vom 23.7.2025 zu Menschenrechtsverstößen durch den Klimawandel. 401 Der IGH vertritt in seinem Gutachten einstimmig die Auffassung, dass die Vertragsparteien der UN-Klimarahmenkonvention und des Pariser Über‐ einkommens rechtlich verbindliche Pflichten eingegangen sind, bestimmte Beiträge zur Reduktion der Treibhausgasemissionen und zur Klimaanpas‐ sung zu leisten, und dass Vertragsverletzungen durch Untätigkeit oder nicht hinreichende Bemühungen Rechtsfolgen haben. Diese Konsequenzen schließen eine Pflicht zum vollen Ersatz des Schadens ein, der infolge einer Vertragsverletzung entstanden ist (Rn. 445, 450). Der Gerichtshof begründet damit eine Staatshaftung für klimaschädliches Verhalten einschließlich des Unterlassens erforderlicher Maßnahmen. Im Urgenda-Verfahren war es den Kläger: innen gelungen, eine Verur‐ teilung der Niederlande zur Ergreifung wirksamer und völkerrechtskompa‐ tibler Maßnahmen zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen durch den Hoge Raad zu erreichen. 402 Der Hoge Raad stützte sich insbesondere auf Art. 2 (Recht auf Leben) und 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens), also völkerrechtlich verbindliche Menschenrechte, denen das Gericht eine Schutzpflicht gegenüber Einzelpersonen vor potenziell 170 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="171"?> 403 Hoge Raad, Rs. 19/ 00135, ECLI: NL.HR: 2019 : 2006, 5.2.1 bis 5.3.4, vgl. https: / / www. climatecasechart.com/ document/ urgenda-foundation-v-state-of-the-netherlands_3297 (2.12.2025). 404 W. Köck, ZUR 2024, S. 658, S. 658 (661 f.); B. Wegener, NJW 2022, S. 425 Rn. 10; B. Wegener, ZUR 2019, S.-10 ff. 405 D. Hanschel/ M.Schultze KlimR 2022, S. 166 ff.; GRCh und EMRK J. van Zeben, GLJ 22 (2021), S. 1499 ff.; zur GRCh W. Frenz EuR 2022, 3 ff.; ders. EWS 2023, S. 18 ff.; Rodríguez-Garavitoin ders. (Hrsg.), Litigating the Climate Emergency, 2022, S.-9, 40 ff. 406 Nachweise bei W. Kahl/ K.-F. Gärditz (Hrsg.), Umweltrecht, Rn.-146. 407 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Urteil vom 9.4.2024, Klimaseniorinnen v. Schweiz, Application no. 53600/ 20, Rn. 573 f.; Anm. E. Hofmann, ZfU 2024, S. 336, 337; Anm. M.Fremuth, EuZW 2024, S. 697; Anm. M. Payandeh, JuS 2024, S. 896; Anm. P. Czech, NLMR 2024, S.-106. schweren Schäden an ihrer Umwelt entnahm. 403 Dieser Schutzpflicht werde nur Genüge getan, wenn die Niederlande ihre THG-Emissionen bis zum Jahr 2020 um 25 % reduziere. Materiell-rechtlich ist das ein weiter Weg, da völkerrechtliche Ansprüche nicht ohne weiteres - in deutscher Ausdrucks‐ weise - subjektive Rechte Einzelner begründen, und darüber hinaus es nicht selbstverständlich ist, in Art. 2 und 8 EMRK einen Bezug zum Schutz der Umwelt zu erkennen. Aus prozessualer Sicht stellt sich weiter die Frage, wie das Gericht seine Entscheidung gegenüber den Niederlanden, im Falle des Widerstands der anderen Staatsorgane oder auch nur deren Unterlassen der erforderlichen Maßnahmen, durchsetzen könnte. Da derartige Vollstre‐ ckungsmöglichkeiten entweder nicht bestehen oder für die Rolle der Justiz gegenüber den anderen Gewalten als Anmaßung empfunden und daher als hoch problematisch gesehen werden könnten, sind die Auffassungen über diese Gerichtsentscheidung geteilt. 404 Das gilt auch für die anderen genannten Verfahren: 405 Die auch im Falle der Klima-Seniorinnen und der Klage von sechs portugiesischen Kindern gegen 33 Staaten einschlägige Schutzpflichtenfrage läuft auf eine Umdeu‐ tung von ursprünglich als Abwehrrechte gegenüber dem Staat gedachten Normen in Ermächtigungsgrundlagen hinaus, die auch hinsichtlich ihrer weiteren Voraussetzungen und ihrer möglichen Rechtsfolgen in Bezug auf die Reichweite derartiger Ansprüche geklärt werden muss. Darüber hinaus gab es derartige Verfahren in Irland, Brasilien und den USA 406 sowie in Norwegen. Im Urteil der Großen Kammer des EGMR vom 9.4.2024 stellt der Ge‐ richtshof eine Verletzung von Art. 8 EMRK durch die Schweiz fest. 407 Art. 8 EMRK schütze zwar nicht die individuellen Klägerinnen, sehr wohl I. Globale Perspektive 171 <?page no="172"?> 408 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Urteil vom 9.4.2024, Duarte Agostinho and Others v. Portugal and 32 Others, Application no. 39371/ 20 (https: / / hudoc.echr.coe.int/ eng# {%22itemid%22: [%22001-233261%22]} (2.12.2025). 409 Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte, Urteil vom 9.4.2024, Klimaseniorinnen v. Schweiz, Application no. 53600/ 20, Rn. 514 ff. zur Begründung einer Verletzung von Art.-8 EMRK. aber den von ihnen gegründeten Verein KlimaSeniorinnen Schweiz, der ebenfalls Klage erhoben hatte. Keinen Erfolg hatten portugiesische Jugend‐ liche, deren gegen verschiedene Vertragsstaaten der EMRK gerichtete Klage der Gerichtshof unter Hinweis auf den in Portugal nicht ausgeschöpften Rechtsweg für unzulässig erklärte. 408 Auch wenn man in der Sache dem Gerichtshof beipflichten möchte, wenn er festhält, dass die Schweiz - wie andere Staaten auch - ihre Pflichten zur durchgreifenden Bekämpfung des Klimawandels vernachlässigt haben und dies durchaus gegen völker‐ rechtliche Verpflichtungen verstößt, so ist die Ableitung einer staatlichen Pflicht zum Schutz von Leben, körperlicher Unversehrtheit und Lebensqualität gegen Gefahren des Klimawandels textlich kaum noch mit Art. 8 EGMR in Verbindung zu bringen („Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence“, Art. 8 (1) ECHR). 409 Das führt den Gerichtshof an die Grenzen seines Mandats und macht die Entscheidungen angreifbar. Man darf aber auch nicht vergessen, dass auch die verurteilte Schweiz das Pariser Übereinkommen und die auf den verbesserten Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten zielende Aar‐ hus-Konvention wie die übrigen 46 Signatarstaaten der EMRK unterzeichnet hat. In dieser Perspektive erscheint die Feststellung des EGMR, die Staaten hätten ihre klimaschutzrechtlichen Verpflichtungen nicht erfüllt und dies sei auch gerichtlich einklagbar, in einem günstigeren Licht. Nimmt man diese Bemühungen zusammen, die Gerichte zur Durchset‐ zung von Klimaschutzzielen zu instrumentalisieren, so kann man zunächst mit Bestimmtheit sagen, dass sie dem Thema Aufmerksamkeit sichern und damit in gewisser Weise Druck auf die Entscheidungsträger: innen in Wirtschaft, Politik und Verwaltung ausüben. Sie werfen aber auch grund‐ sätzliche Fragen bezüglich der Rolle der Gerichtsbarkeit in gesellschaftlichen Entwicklungen auf, die von einigen kritisch beurteilt werden. Anstoß kann man insbesondere daran nehmen, dass politische Wertentscheidungen, die in einer Demokratie in allererster Linie von der Legislative getroffen werden müssen, auf die Justiz verlagert werden, die dafür weder hinrei‐ 172 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="173"?> 410 S. etwa B. Wegener, NJW 2022, S.-425 (426). 411 F. Kirchhof, KlimaRZ 2024, S.-134 (138). 412 BVerfG, Beschluss vom 6.6.2018 - 1 BvL 7/ 14 u. a., Befristung von Arbeitsverhältnissen; BVerfGE 149, 126 (154), Rn. 73; BVerfG, Beschluss vom 25.1.2011 - 1 BvR 918/ 10, Dreiteilung, BVerfGE 128, 193 (210); F. Kirchhof, KlimaRZ 2024, S.-134 (138). chend legitimiert noch sachlich wie personell ausgerüstet ist. 410 Gerichtliche Entscheidungen können jedoch auch helfen, Blockaden im Parlament zu überwinden, wie das Beispiel des Klimaschutzbeschlusses des BVerfG aus dem März 2021 zeigt. II. Climate Change Litigation in Deutschland Um den Klimaschutzbeschluss des Bundesverwaltungsgerichts einordnen zu können, ist vorweg folgendes zu berücksichtigen: Gerichtsverfahren im Zusammenhang mit dem Klimawandel berühren häufig Grundfragen über die Rolle der Gerichte bei der Bewältigung gesellschaftlicher Herausforde‐ rungen. Das eben geschilderte Urteil des EGMR zu den KlimaSeniorinnen ist ein gutes Beispiel hierfür. Generell gilt gerade mit Blick auf die vagen Vorgaben des materiellen Klimarechts, dass sie zum Teil eher an Programm‐ sätze erinnern als an funktionale Normen. Die dadurch entstehenden Spiel‐ räume bieten den Gerichten Möglichkeiten, im Rahmen des Gesetzesrechts ihnen angemessen erscheinende Maßnahmen zu unterstützen, über die in Politik und Gesellschaft unterschiedliche Auffassungen herrschen, da der Gesetzgeber sie nicht endgültig und definitiv vorentschieden hat. Der forensische Lückenschluss zur Rechtfertigung der Reparatur legislativer Unvollkommenheiten kann im Wege einer begrenzten Rechtsfortbildung zur Weiterentwicklung des Rechts beitragen, darf allerdings nicht dazu verleiten, ganze Rechtsbereiche neu zu ordnen. 411 Die Aufgabe der Recht‐ sprechung nach dem Grundgesetz ist im Kern die Kontrolle (insbesondere des Staates), nicht die eines Aufbaus einer Gegenposition zum Gesetzgeber 412 oder Instrument der Verwirklichung der materiellen Gerechtigkeitsvorstel‐ lungen der Richter: innen. Dass das gerade für das Bundesverwaltungsge‐ richt eine große Herausforderung darstellt, zeigt sich an dem viel beachteten Klimaschutzbeschluss des BVerfG vom 24.3.2021. II. Climate Change Litigation in Deutschland 173 <?page no="174"?> 413 §-3 Abs.-1 S.-2 und §-4 Abs.-1 S.-3 Bundes-Klimaschutzgesetz vom 12.12.2019 (BGBl. I S.-2513) in Verbindung mit Anlage 2; eigene Berechnung: übrig bleiben im Jahr 2030 insgesamt noch rund 66,789-% der Emissionen des Jahres 2020. 414 BVerfG, Beschluss vom 24.3.2021 - 1 BvR 2656/ 18 u.-a., juris Rn.-251. 415 Zur Unumkehrbarkeit BVerfG, Beschluss vom 24.3.2021 - 1 BvR 2656/ 18 u. a., juris Rn.-119. 416 BVerfG, Beschluss vom 24.3.2021 - 1 BvR 2656/ 18 u. a., juris Rn.-266. 1. Bundesverfassungsgericht: der Klimaschutzbeschluss vom 24. März 2021 Das Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) sah in seiner bis zum Juli 2021 gelten‐ den Fassung vor, dass die Treibhausgasemissionen, die der Bundesrepublik Deutschland zugerechnet werden, bis zum Jahr 2030 um nicht einmal durchschnittlich 35 % gegenüber dem Jahr 2020 gesenkt werden müssen. 413 Für die Jahre danach traf das Gesetz selbst keine Regelungen, sondern über‐ ließ es einer Rechtsverordnung der Bundesregierung, weitere Vorgaben zu machen. 414 Der durch das KSG a.F. vorgesehene Reduktionspfad war damit für das erste Jahrzehnt der Geltung des KSG so flach abfallend, dass das der Bundesrepublik Deutschland zustehende THG-Budget im Jahre 2031 fast schon aufgebraucht worden wäre, hätte das Bundesverwaltungsgericht nicht in seinem Beschluss vom 24.3.2021 Änderungen angemahnt. Auf die Verfassungsbeschwerde einer größeren Zahl von unterschiedlichen Indivi‐ dualklägern und Umweltverbänden befand es, dass zwar gegenwärtig - bis zum Jahr 2031 - noch keine Grundrechtsverletzung festzustellen sei, die dann aber unumkehrbare Lage als eingriffsähnliche Vorwirkung begriffen werden müsse, 415 für die es an einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung fehle. 416 Die für das Gericht zentrale Idee eines THG-Budgets bedarf der Erläute‐ rung: Das Gericht folgt der Linie der Wissenschaft, indem es bei allen Un‐ sicherheiten natur- und gesellschaftswissenschaftlicher Art davon ausgeht, dass die Gesamtmenge der globalen THG-Emissionen mit der Erwärmung der Erdatmosphäre korrespondiert. Will man mit den Vorgaben des Pariser Übereinkommens verhindern, dass die Erwärmung über 1,5 Grad Celsius oder wenigstens nicht über 2 Grad Celsius steigt, muss jede Vertragspartei des Abkommens gewährleisten, dass die von seinem Territorium ausgehen‐ den THG-Emissionen kompatibel sind mit dem Hauptziel des Abkommens, die Emissionen bis Mitte des Jahrtausends auf Netto-Null zurückzuführen. Das bedeutet wiederum, dass jedem Vertragsstaat nur ein Anteil der inner‐ halb dieser Grenzen „erlaubten“ THG-Emissionen zusteht. Das ist das etwas 174 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="175"?> 417 BVerfG, Beschluss vom 24.3.2021 - 1 BvR 2656/ 18 u. a., juris Rn.-266. 418 J. Berkemann, DÖV 2021, S.-701 (714). 419 C. Calliess, ZUR 2021, S.-355 (357). verkürzt bezeichnete CO 2 -Budget. Für die Bundesrepublik Deutschland wären das auf der Grundlage der Bevölkerung und der Wirtschaftskraft Deutschlands ungefähr 3,465 Gigatonnen CO 2 -Äquivalente. 417 Wenn aber in den ersten zehn Jahren der Umsetzung des KSG nicht einmal 35 % der THG-Emissionen eingespart werden, ist es im Grunde nicht mehr möglich, in den verbleibenden 15 Jahren bis 2050 weitere 65 % einzusparen. Nimmt man mit dem BVerfG an, dass die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich über das Pariser Abkommen, europarechtlich über entspre‐ chende Beschlüsse des Rates und verfassungsrechtlich über Art. 20a GG verpflichtet ist, hinreichend wirksamen Klimaschutz zu betreiben, der si‐ cherstellt, dass die Deutschland zuzurechnenden THG-Emissionen bis Mitte des Jahrtausends auf Netto-Null zurückgeführt werden, dann erscheint es als rechtfertigungsbedürftig, einen solchen Reduzierungspfad zu wählen. Zur Begründung führen die Richter: innen aus, dass das Gesetz zwar keine Schutzpflichten zugunsten der Beschwerdeführer: innen verletze, die Verschiebung der Lasten auf die Zeit nach 2030 aber nicht dem Verhältnis‐ mäßigkeitsgrundsatz entspreche (Rn. 243). Die genaue Überlegung ist aber nicht leicht zu erkennen. Der zentrale Satz dürfte lauten: „§ 3 Abs. 1 Satz 2 KSG und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 sind insoweit verfassungswidrig, als sie die derzeit nicht hinreichend eingedämmte Gefahr künftiger Grundrechtsbeeinträchtigungen begründen; damit verletzen sie die sich aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit ergebende Pflicht des Gesetzge‐ bers, die nach Art. 20a GG verfassungsrechtlich notwendigen Reduktionen von CO 2 -Emissionen bis hin zur Klimaneutralität vorausschauend in grundrechts‐ schonender Weise über die Zeit zu verteilen“ (Rn.-243). Das kann, wörtlich verstanden, so nicht richtig sein: aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit kann sich keine Pflicht des Gesetzgebers zur Reduktion von THG-Emissionen ergeben (Berkemann). 418 Die den Beschluss würdigen‐ den Stimmen in der Literatur tun sich daher sehr schwer mit der Einordnung der Aussagen des Gerichts. Manche führen den Tenor des Beschlusses auf eine versteckte Anwendung des Untermaßgebots (Calliess) zurück, 419 andere sprechen davon, dogmatisch liege eine Koordination von grundrechtlichem II. Climate Change Litigation in Deutschland 175 <?page no="176"?> 420 S. Schlacke, NVwZ 2021, S.-912 (916). 421 J. Berkemann, DÖV 2021, S.-701 (714) 422 J. Kersten/ E. Kaupp, JuS 2022, S.-473 (476). 423 E. Hofmann, NVwZ 2021, S.-1587 (1589). Abwehrrecht und staatlicher Schutzpflicht auf Eingriffsebene vor, 420 wiede‐ rum andere erkennen den Maßstab für die verfassungsgerichtliche Prüfung in einer grundrechtsgebundenen Effektivität. 421 Wieder andere gehen der Frage aus dem Weg. 422 Eine nachvollziehbare Rekonstruktion der Überlegungen des Gerichts muss an dem Ergebnis ansetzen, das KSG alter Fassung sei verfassungs‐ widrig, weil es ganz entscheidende THG-Reduktionslasten auf die Zeit nach 2030 vertagt und damit die Wahrscheinlichkeit erheblich senkt, dass es gelingt, bis Mitte des Jahrtausends Klimaneutralität zu erreichen. Im Reduktionspfad des KSG a.F. sieht das Gericht mithin eine staatlich zu verantwortende Belastung von Grundrechtsträgern des Jahres 2031, denen eine eingriffsähnliche Vorwirkung schon heute zugemutet wird, da die Wirkungen der nach dem KSG a. F. zulässigen Emissionen bis zum Jahr 2031 nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten und das CO 2 -Budget bis dahin fast aufgebraucht sein würde. Begreift man aber die vom Gericht festgestellte „eingriffsähnliche Vorwirkung“ als rechtfertigungsbedürftige staatliche Belastung, so muss diese verfassungswidrig sein, will man das Ergebnis des Gerichts verstehen, der Staat sei verpflichtet, das KSG nachzu‐ schärfen. Was also machte das KSG a.F. verfassungswidrig? Das ist der Begründung des Beschlusses nicht unmittelbar zu entnehmen, und die Hervorhebung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als solchem scheint auch nicht recht weiterzuführen. Er könnte trotzdem den Schlüssel zur Überlegung des Gerichts enthalten: 423 Grundrechtseingriffe können nur vor der Verfassung bestehen, wenn sie sich als verhältnismäßig erweisen. Und hier setzt das Gericht an: das KSG a. F. schützt zwar das Klima, indem es den THG-Emissionen Grenzen setzt, tut das aber in einer Art und Weise, die eine kaum zu begründende Verschiebung der Reduzierungs‐ lasten auf das Jahr 2031 und die folgenden bewirkt. Diese Verschiebung bedeutet für die im Jahr 2031 und danach Lebenden, dass sie kaum noch wirtschaftliche Entfaltungsmöglichkeiten haben werden, solange diese mit der Verursachung von CO 2 -Emissionen verbunden sind. Man kann das Gericht vielleicht so verstehen, dass es die nach dem KSG a.F. erforderliche wirtschaftliche „Vollbremsung“ nicht für erforderlich, da vermeidbar hält - 176 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="177"?> 424 Umweltbundesamt, https: / / www.umweltbundesamt.de/ themen/ klima-energie/ klimaschutz -energiepolitik-in-deutschland/ szenarien-projektionen/ klimaschutzinstrumente-szenario-2 030-kis-2030 (2.12.2025). würde man so schnell wie möglich mit einem steileren Reduktionspfad die THG-Emissionen schon heute reduzieren. In dogmatischer Ausdrucksweise: der drohende Grundrechtseingriff des Jahres 2031 ist nicht erforderlich, da vermeidbar. Weite Passagen der Begründung des Beschlusses lesen sich daher als Versuch des Gerichts, die Vermeidbarkeit der befürchteten katastrophalen Entwicklung zu begründen. Dass es dann auch noch Anstoß genommen hat an der Verordnungstechnik des § 4 Abs. 6 KSG a.F. hat den Gesetzgeber veranlasst, das KSG rasch nach Verkündung des Beschlusses zu überarbei‐ ten. Die neuen Reduktionspfade bis 2030 sind deutlich ambitionierter und erscheinen im Jahre 2024 durchaus als erreichbar. 424 2. Verwaltungsgerichte Wie schon verschiedentlich angesprochen, ist der Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte im Umweltrecht ein prekäres Thema, da es im Umwelt‐ recht regelmäßig nicht für sich genommen um den Schutz individueller, sub‐ jektiv-öffentlicher Rechte im Sinne von § 113 Abs. 1 VwGO geht, sondern um die Durchsetzung umweltbezogener Verfahrensstandards oder mate‐ rieller Vorschriften, die nicht ohne weiteres vom Individualrechtsschutz erfasst werden. Das gilt auch und gerade für das Klimarecht. Daher nimmt es nicht wunder, wenn sich die Verwaltungsgerichte in diesem Bereich - etwas überspitzt gesagt - in der Hauptsache damit auseinandersetzen, wer als Kläger: in zur Durchsetzung des Kollektivgüterschutzes in Frage kommt und welchen Inhalt die entsprechenden Ansprüche haben können. Das führt vielfach in verwaltungsprozessuale Feinheiten. a. OVG Berlin Brandenburg vom 30. November 2023 Ein Beispiel hierfür gibt das Urteil des OVG Berlin Brandenburg vom 30.11.2023, das darüber befinden musste, ob eine nach § 3 Abs. 1 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, der Bund für Umwelt- und Naturschutz Deutschland (BUND), ein Recht hat, von der Bundesregie‐ II. Climate Change Litigation in Deutschland 177 <?page no="178"?> 425 OVG Berlin Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23. 426 OVG Berlin Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 11/ 22 (Gebäude); OVG Berlin Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 27/ 22 (Verkehr). rung zu verlangen, ein Sofortprogramm nach § 8 Abs. 1 KSG a.F. zu erlassen, das bestimmten inhaltlichen Kriterien genügt. 425 Die Klagen richteten sich auf die drei betroffenen Sektoren Gebäude, Verkehr und Landwirtschaft. 426 (1) Zulässigkeit Solche Klagen sind schon hinsichtlich ihrer Zulässigkeit hoch vorausset‐ zungsvoll. Bekanntlich kann nach deutschem Verwaltungsprozessrecht nicht jede Rechtspflicht eines Hoheitsträgers eingeklagt werden. Im Um‐ weltbereich regelt das Umweltrechtsbehelfsgesetz, welche Entscheidungen oder Maßnahmen des Staates von Umweltverbänden zum Gegenstand einer Klage gemacht werden können, die entsprechende Klagebefugnis ergibt sich dann im Fall des Urteils des OVG Berlin-Brandenburg über die Sofortprogramme aus § 2 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 UmwRG. Danach kann eine nach § 3 anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 S. 1 oder deren Unterlassen insbesondere dann einlegen, wenn die Vereinigung geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 S. 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht. Mit dem Verweis auf § 1 Abs. 1 S. 1 UmwRG ist man dann im Falle von Plänen und Programmen bei § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 UmwRG. Die Vorschrift bestimmt, dass das UmwRG Anwendung findet auf Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Abs. 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und im Sinne der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, für die nach Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder landesrechtlichen Vorschriften eine Pflicht zur Durchführung einer Strate‐ gischen Umweltprüfung bestehen kann; ausgenommen hiervon sind Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird. Auf einen kurzen Nenner gebracht regelt die Vorschrift also, dass ein Plan oder Programm nur dann zum Gegenstand einer Umweltverbandsklage gemacht werden kann, wenn im Rahmen seiner Erstellung eine Pflicht zur 178 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="179"?> 427 Die UVP bezüglich von Plänen oder Programmen heißt „Strategische Umweltprüfung“, §§-33-ff. UVPG. 428 Das Gericht verweist an dieser Stelle auf BVerfG, Beschluss vom 27.1.1998 - 1 BvL 22/ 93, juris Rn. 93; Beschluss vom 19.7.1973 - 1 BvL 39/ 69, 1 BvL 14/ 72, juris Rn. 49; Beschluss vom 19.5.2023 - 2 BvR 78/ 22, juris Rn.-35. 429 BT-Drs. 18/ 9526. Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. 427 Zwar sind Pläne und Programme im Sinne des UVPG solche, die nach Bundesrecht oder Unionsrecht vorgesehen sind und von einer Behörde aus‐ gearbeitet werden (§ 2 Abs. 1 Nr. 7 UVPG), was auf Sofortprogramme nach § 8 Abs. 1 KSG zutrifft. Auf die Außenwirksamkeit von Sofortprogrammen, wie die Bundesregierung meinte, kam es daher nicht entscheidend an. Für Beschlüsse über ihre Aufstellung besteht aber ausweislich des Wortlauts des § 35 Abs. 1 i. V. m. Anlage 5 UVPG gerade keine Pflicht zur Durchführung einer SUP, und eine entsprechende landesrechtliche ist ebenfalls nicht ersichtlich - weshalb die Klage schon an dieser Stelle als unzulässig hätte abgewiesen werden müssen. Das OVG hält dies jedoch für ein Versehen des Bundesgesetzgebers, dem bei der Änderung des UmwRG entgangen sei, dass auch solche Entscheidungen der Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention (AK) unterfallen, und lässt die Norm hinsichtlich der Voraussetzung der UVP-Pflicht unangewendet. Damit legt das Gericht die Norm entgegen ihrem Wortlaut (contra legem) aus, was nur in Ausnahmefällen zulässig ist. Nach der Rechtspre‐ chung des Bundesverwaltungsgericht ist eine „Auslegung gegen den Wortlaut einer Norm“ unter der Voraussetzung nicht ausgeschlossen, dass andere Indizien deutlich belegen, dass ihr Sinn im Text unzurei‐ chend Ausdruck gefunden hat. 428 Das OVG beruft sich hierfür auf die Entstehungsgeschichte der hier anwendbaren Vorschriften des UmwRG. 429 Anlass zu der Änderung des UmwRG hatte die 5. Vertragsstaatenkonferenz zur Aarhus-Konvention (vom 2.7.2014) und die damit bestätigte Entscheidung des Compliance Committee dieser Konvention vom 20.12.2013 (ACCC/ C/ 2008/ 31) gegeben, die Bundesrepublik Deutschland habe Art. 9 Abs. 3 der Konvention nicht hinreichend umgesetzt. Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs sei es Ziel der Bundesregierung gewesen, Art. 9 Abs. 3 AK „vollständig“ und II. Climate Change Litigation in Deutschland 179 <?page no="180"?> 430 BT-Drs. 18/ 9526, 2, 32. 431 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn.-60, 69. 432 Vgl. EuGH, Urteile vom 8.3.2011 - Rs. C-240/ 09 (Lesoochranárske zoskupenie ZLK/ Ministerstvo zivotného prostredia Slovenskej republiky), Slg. 2011, I-01255, Rn. 45, 51; vom 20.12.2017 - Rs. C-664/ 15 (Protect/ Bezirkshauptmannschaft Gmünd), juris, Rn. 45; vom 8.11.2022 - Rs. C-873/ 19 (Deutsche Umwelthilfe e. V./ Bundesrepublik Deutschland), juris, Rn.-66, 77 ff. 433 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn.-67. 434 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn. 79; die Vorschrift sei ein reiner Papiertiger, S. Schlacke, NVwZ 2024, S.-564 (567). „im Wege einer 1: 1-Umsetzung der europa- und völkerrechtlichen Vorgaben im deutschen Recht“ umzusetzen. 430 Die Aarhus-Konvention enthalte das Erfordernis, Rechtsbehelfsmög‐ lichkeiten in Bezug auf Entscheidungen über umweltbezogene Pläne und Programme gemäß Art. 7 AK vorzusehen, die nicht nur einer Öffentlich‐ keitsbeteiligungspflicht nach Art. 7 AK unterliegen, sondern eben auch zumindest nach Art. 9 Abs. 3 AK zum Gegenstand gerichtlicher Verfahren gemacht werden müssen. Die Beschränkung des UmwRG auf Pläne und Programme, für die nach deutschem Recht eine UVP-Pflicht gegeben ist, sei daher irrtümlich erfolgt. 431 Das Gericht begründet seine Auffassung, einem Umweltverband müsse ein justiziabler Anspruch auf Erlass eines Sofortprogramms zustehen, des Weiteren mit dem Vorrang des Unionsrechts: Die Europäische Grundrechtecharta garantiere nach Art.-47 GrCH den Zugang zu Gerichten und im Umweltbereich zumindest den von Art.-9 Abs.-3 AK gewährten Rechtsschutz. 432 Die Grundrechtecharta sei heranzuzuziehen, da es sich bei § 8 KSG um eine Norm handele, die der Durchführung von Unionsrecht im Sinne von Art.-51 Grundrechtecharta diene. 433 Das KSG diene der Erfüllung der euro‐ parechtlichen Klimaziele und damit der Durchführung des Unionsrechts, nicht - jedenfalls nicht allein - nur nationalen. Die Vorschrift des § 4 Abs. 1 S. 10 KSG, nach der das KSG keine subjektiven Rechte und klagbare Rechtspositionen begründe, könne daher nicht zur Anwendung kommen. 434 Die Anwendbarkeit des EU-Rechts lässt sich im Ergebnis in der Tat auf diese Weise begründen, da das KSG von seiner Hauptzielrichtung her sicher auf dasselbe Ziel wie Art. 2 Abs. 2 EU-Klimagesetz gerichtet ist. Ganz zwin‐ gend ist die Heranziehung von Art. 47 GrCH über Art. 51 GrCh aber nicht, 180 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="181"?> 435 Ebenso S. Schlacke, NVwZ 2024, S.-564 (566). 436 S. Schlacke, NVwZ 2024, S.-564 (569). 437 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn. 53; a.A. Erling, Anmerkung zu OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, KlimaRZ 2024, S. 47, (53) (teleologische Auslegung). Zur begrifflichen Klärung s. H.-J. Koch/ H.Rüßmann, Juristische Begründungslehre, 1982, S.-248. 438 F. Kirchhof, KlimaRZ 2024, S.-134 (137). 439 VG Berlin, Urteil vom 31.10.2019 - Az. 10 K 412/ 18; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn.-78.. 440 Zur Rolle des Verfassungsrechts in den Urteilen N. Täuber, Umweltverfassung in Aktion, 24.2.2024, https: / / verfassungsblog.de/ umweltverfassung-in-aktion/ (2.2.2025). 441 BVerfG, Beschluss vom 24.3.2021 - 1 BvR 2656/ 18 u.-a., Rn.-183, 195, 243. da das EU-Recht keine Verpflichtung zum Erlass von Sofortprogrammen enthält und auch keine sektorielle Aufteilung der Zielpfade. 435 Dem OVG ist auch im Übrigen in der Sache zu folgen, da mit der postulier‐ ten 1: 1-Umsetzung völkerrechtlicher Verpflichtungen eine Beschränkung auf solche Entscheidungen, die nach deutschem Recht zu einem bestimmten Zeitpunkt einer UVP-Pflicht unterliegen, nicht vereinbar wäre. Das Urteil ist ein weiterer Beleg dafür, dass das UmwRG nur bedingt zur Umsetzung der Aarhus-Konvention taugt. 436 Es ist auch zu begrüßen, dass das Gericht richtigerweise einräumt, dass sein Verständnis des UmwRG in methodischer Hinsicht über Auslegung hinausgeht und Rechtsfortbildung darstellt. 437 Das kann man als richterliche Notkompetenz, legislative Unfälle zu beseiti‐ gen, begreifen. 438 Schließlich ist auch bemerkenswert, dass das OVG einen Beschluss der Bundesregierung anders als noch das VG Berlin vor sechs Jahren (2019) nicht als justizfreien Hoheitsakt bewertet. 439 Der Fall illustriert damit, wie akribisch alleine schon die Zulässigkeit von Verbandsklagen geprüft wird. (2) Begründetheit: Anspruch eines Umweltverbandes auf ein Sofortprogramm der Bundesregierung Das Judikat ist aber auch materiell-rechtlich von Bedeutung, da es bei den Sofortprogrammen um ein zentrales Element des nach dem Klimaschutz‐ beschluss des Bundesverwaltungsgerichts geänderten Klimaschutzgesetz ging. 440 Das Bundesverwaltungsgericht hatte im Ergebnis gerügt, dass das KSG a.F. keine rasch wirksamen Maßnahmen enthielt, die erwarten ließen, die deutschen Treibhausgasemissionen auf einen plausiblen Pfad zur Klima‐ neutralität Mitte des Jahrtausends zu bringen. 441 Diese Forderung wollte der Gesetzgeber umsetzen, indem nicht nur anspruchsvolle Zielsetzungen II. Climate Change Litigation in Deutschland 181 <?page no="182"?> 442 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn.-94 ff. 443 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16.5.2024 - 11 A 22/ 21, ZUR 2024, 557 (560). 444 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn.-127, 129. 445 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn.-130. hinsichtlich der Reduktion von Treibhausemissionen schon für die Jahre bis 2030 eingeführt wurden, sondern diese Ziele auch mit einem Kontrollre‐ gime abgesichert wurden, zu denen ein Monitoring der Jahresemissionen in den verschiedenen Sektoren (§ 5 KSG) genauso gehört wie die Pflicht, im Falle der Überschreitung mit Hilfe von Sofortprogrammen für die betroffenen Sektoren (hier Gebäude und Verkehr) auf den vorgesehenen Emissionsreduktionspfad zurückzukehren (§-8 KSG a.F.). Maßgeblich für die Pflicht zur Schaffung von Sofortprogrammen war § 8 Abs. 1 KSG a.F., wonach das nach § 4 Abs. 4 zuständige Bundesministe‐ rium der Bundesregierung innerhalb von drei Monaten nach der Vorlage der Bewertung der Emissionsdaten durch den Expertenrat für Klimafragen nach § 11 Abs. 1 ein Sofortprogramm für den jeweiligen Sektor vorlegt, das die Einhaltung der Jahresemissionsmengen des Sektors für die folgenden Jahre sicherstellt, wenn die Emissionsdaten nach § 5 Abs. 1 und 2 eine Überschrei‐ tung der zulässigen Jahresemissionsmenge für einen Sektor in einem Be‐ richtsjahr ausweisen. Wesentlich ist also der reaktive Charakter der Sofort‐ programme, mithin ihre Funktion als Instrument der Fehlerkorrektur, die zeitnah (Vorlage eines Entwurfs „innerhalb von drei Monaten“, Beschluss der Bundesregierung „schnellstmöglich“) erfolgen muss, sektorbezogen ist und für den oder die betroffenen Sektoren Maßnahmen enthält, die wieder zur Einhaltung der vorgesehenen Jahresemissionsmengen in den folgenden Jahren führen. Das Klimaschutzprogramm der Bundesregierung nach § KSG hat eine andere Funktion, 442 ist jedoch nach Auffassung des OVG Berlin Brandenburg ebenfalls defizitär. 443 Mit der Auffassung des OVG Berlin Brandenburg zum Sofortprogramm heißt das entgegen dem Vortrag der Bundesregierung, dass es nicht genügt, die Überschreitung bis zum Jahr 2030 auszugleichen, 444 sondern es um die Rückkehr auf den Zielpfad für die Jahre geht, die unmittelbar auf das Jahr folgen, in dem der zulässige Emissionswert überschritten wurde („schnelle Nachsteuerung“). 445 Zwar dürfe die Bundesregierung von den Spielräumen der EU-Klimaschutzverordnung Gebrauch machen, was sie bisher nicht getan habe. Ein reiner Ausgleich der Überschreitung bis zum Jahr 2030 erfülle jedoch nicht den Zweck, eine unmittelbare Rückkehr auf 182 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="183"?> 446 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 24.3.2021 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn. 131; damit schließt sich das OVG Berlin-Brandenburg dem BVerfG an, s. BVerfG, Beschluss vom 24.3.2021 - BvR 2656/ 18 u.-a., Rn.-248, 252. 447 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn.-121, 134. 448 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, juris Rn.-134. 449 BGBl. 2024 I Nr.-235. 450 Zur Entstehungsgeschichte S. Schlacke, NVwZ 2024, S.-564 (565). den sektoriell ausgewiesenen Zielpfad zu erreichen, die für die Schaffung eines hinreichenden Maßes an Planungssicherheit und Entwicklungsdruck erforderlich sei. 446 Was die Bestimmtheit der Anträge vor dem OVG angeht, die auf den Er‐ lass eines Sofortprogramms gerichtet waren, so sind auch nach Auffassung des OVG Berlin-Brandenburg die Einzelheiten der politischen Gestaltung durch die Bundesregierung überlassen. 447 Allerdings habe der Gesetzgeber des KSG mit dem Expertenrat für Klimafragen (§§ 11 f. KSG) ein Gremium geschaffen, dessen Erkenntnisse die Bundesregierung nicht will‐ kürlich außer Acht lassen dürfe. Vielmehr müsste die Bundesregierung die Berichte des Expertenrats angemessen berücksichtigen. 448 (3) Änderungen durch das neue KSG und ihre Folgen für Ansprüche auf Sofortprogramme Wohl auch um das strenge Regime des § 8 KSG a.F. zu lockern, wurde das KSG durch Gesetz vom 15.7.2024 449 geändert. 450 Nunmehr löst erst eine Überschreitung der zulässigen Jahresemissionsmengen in aggregierter Betrachtung aller Sektoren in zwei aufeinanderfolgenden Jahren die Pflicht der Bundesregierung aus, Maßnahmen zu beschließen, die die Einhaltung der Summe der Jahresemissionsgesamtmengen für diese Jahre sicherstellen (§ 8 Abs. 1 S. 1 KSG n.F.). Im Vergleich mit der früheren Fassung ist das in mehrfacher Hinsicht eine Absenkung der Anforderungen: Erstens ist eine Überschreitung des Zielwerts für einen Sektor unbeachtlich, solange die Jahresemissionsgesamtmenge aller Sektoren in aggregierter Betrachtung die zulässige Jahresemissionsgesamtmenge nicht überschreitet. Zweitens löst eine solche Gesamtüberschreitung erst dann die Pflicht zur Ergreifung von Maßnahmen aus, wenn sie in zwei aufeinanderfolgenden Jahren aufge‐ treten ist. Und drittens ist die Bundesregierung insgesamt in der Pflicht, Maßnahmen der genannten Art zu beschließen, nicht das jeweils betroffene Bundesministerium. Allerdings liegt die Vorbereitung der Beschlüsse bei den zuständigen Bundesministerien, insbesondere bei denjenigen, in deren II. Climate Change Litigation in Deutschland 183 <?page no="184"?> 451 Ebenso (mit Blick auf den Gesetzentwurf) S. Schlacke, NVwZ 2024, S.-564 (569). 452 Zur Kritik an dem Gesetzgebungsvorhaben E. Hofmann, ZRP 2023, S. 201, passim, insbesondere 202 f. 453 F. Heß/ L.-M. Hörtzsch, Pflicht der Bundesregierung zur Aufstellung von Sofortprogram‐ men nach § 8 Abs. 1 und 2 Klimaschutzgesetz durch OVG Berlin-Brandenburg konkre‐ tisiert. In: Baumann Rechtsanwälte, 2.2.2024 https: / / www.baumann-rechtsanwaelte.de/ 2024/ 02/ 02/ pflicht-der-bundesregierung-zur-aufstellung-von-sofortprogrammen-nach Zuständigkeitsbereich die Sektoren liegen, die zur Überschreitung beitragen (§-8 Abs.-2 S.-1 KSG n.F.). Die Beschlussfassung über die Maßnahmen muss schnellstmöglich, spätestens innerhalb desselben Kalenderjahres erfolgen (§ 8 Abs. 2 S. 3 KSG n.F.). Die Bundesregierung kann dabei sektorübergrei‐ fende Maßnahmen beschließen (§ 8 Abs. 2 S. 2 KSG n.F.) und auch die Spielräume des EU-Klimagesetzes berücksichtigen (§ 8 Abs. 2 S. 4 KSG n.F.). Vom Standpunkt der im Ergebnis zu erzielenden THG-Einsparungen hat sich durch die Neuerungen nichts geändert; für den Klimaschutz ist es gleichgültig, aus welchem Sektor die Emissionen stammen, allein entscheidend ist die Summe. Auch europarechtlich ist dagegen nichts zu erinnern. 451 Die Änderungen verringern aber die Wahrscheinlich‐ keit, mit der diese Ziele erreicht werden, wenn und solange eine Über‐ kompensation durch „erfolgreiche“ Sektoren möglich ist. Jedenfalls gerät die Neukonzeption des KSG in gewisse Spannung mit den Anfor‐ derungen des Klimaschutzbeschlusses des BVerfG, wonach nicht nur hinreichende Ziele beschlossen, sondern auch Vorkehrungen getroffen werden müssen, um sicherzustellen, dass deren Erreichung hinrei‐ chend wahrscheinlich wird. Zu diesen Umsetzungssicherungsmaß‐ nahmen gehörte auch das engmaschige Fehlerkorrektursystem des § 8 KSG a.F. 452 Nach der Gesetzesnovelle vom Sommer 2024 wird die Bundesregierung ver‐ mutlich einer Verurteilung durch das Bundesverwaltungsgericht entgehen, da es zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung keine Pflicht zur Verabschiedung eines Sofortprogramms mehr geben wird und auch keine Pflicht zur Verabschiedung einer Nachsteuerung im Sinne von § 8 Abs. 1 KSG n.F., da die Jahresemissionsmengen bei aggregierter Betrachtung unter den zulässigen Grenzwerten geblieben sind. Das könnte der Sinn der Revisionseinlegung gewesen sein. 453 Allerdings ist gegen das neue KSG Verfassungsbeschwerde erhoben worden, so dass das letzte 184 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="185"?> -%c2%a7-8-abs-1-und-2-klimaschutzgesetz-durch-ovg-berlin-brandenburg-konkretisie rt/ (2.2.2025). 454 Die Verfassungsbeschwerde hat das Aktenzeichen 1 BvR 2098/ 2024 und ist im Netz unter https: / / www.bund.net/ fileadmin/ user_upload_bund/ publikationen/ klimawandel / klimaklage-klageschrift.pdf (25.3.2024) zu finden. 455 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16.5.2024 - OVG 11 A 31/ 22, BeckRS 2024, 20434. 456 Fünftes Gesetz zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetz (FStrAbG) vom 4.10.2004 (Bekanntmachung vom 20.1.2005, BGBl. I S.-201). 457 FStrAbG in der Fassung vom 23.12.2016 (BGBl. I S.-3354). Wort in dem Fall noch nicht gesprochen ist. 454 Ein anderes Urteil des OVG Berlin-Brandenburg, mit dem die Bundesregierung zur Überarbeitung des Klimaschutzprogramms 2023 nach § 9 KSG auch unter Verweis auf Stellungnahmen des Expertenrats und des Umweltbundesamts verurteilt worden ist, ist dagegen rechtskräftig geworden. 455 b. Bundesverwaltungsgericht vom 4. Mai 2022 - 9 A 7.21 (A14) Ein weiteres Judikat mag jedoch verdeutlichen, welche Grenzen den Verwal‐ tungsgerichten im Klimabereich bei Infrastrukturprojekten gesetzt sind. Das Urteil des BVerwG über die Zulässigkeit eines Autobahnprojekts vom 4.5.2022 betraf die Autobahn A14, die zwischen ihrem nördlichen Teil in Mecklenburg-Vorpommern (Gemeinde Karstädt) und ihrem südlichen Teil in Sachsen-Anhalt (Gemeinde Dahlenwarsleben) eine Lücke aufweist, die zum Ausweichen auf Straßen niedrigeren Niveaus oder zu Umwegen nötigt, benötigt man eine solche Straßenverbindung. Eine große Verkehrsbedeu‐ tung im Sinne eines Lückenschlusses hat das Projekt nicht - es wurde in den Bundesverkehrswegeplan in den vordringlichen Bedarf mit der Begründung aufgenommen, das Vorhaben habe raumordnerische Funktion, es diene der Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur, Erreichbarkeit und Verbindungs‐ qualitäten und somit zur Schaffung günstigerer Voraussetzungen für die Stabilisierung und die weitere Entwicklung der Wirtschaft. Der Bedarfsplan enthielt die Strecke schon im Jahr 2005 456 und wies den Autobahnabschnitt im Jahr 2016 in der Anlage zu § 1 Abs. 1 S. 2 FStrAbG 457 als Teilstrecke der laufenden Nr.-1197 („AS Dahlenwarsleben - Wittenberge“) aus. Der Kläger, ein anerkannter Umweltverband, wandte sich gegen die Planfeststellung des Autobahnabschnitts insbesondere mit dem Argument, die Planfeststellung verstoße gegen das Berücksichtigungsgebot aus § 13 KSG. II. Climate Change Litigation in Deutschland 185 <?page no="186"?> 458 § 13 KSG hat damit die Funktion, bestehende Lücken in der Berücksichtigungspflicht zu schließen, S. Klinski, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, §-13 KSG Rn.-14-ff. 459 S. Klinski, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, §-13 KSG Rn.-59. 460 Zum Berücksichtigungsbegriff E. Hofmann, Klimaschutz und Nachhaltigkeit im Ver‐ kehr als neues Ziel des PBefG, in: Knauff (Hrsg.), Neuerungen im Rechtsrahmen für den ÖPNV, 7. Jenaer Gespräche zum Recht des ÖPNV, 2022, S.-49 (56 f.). 461 BBVerwG, Urteil vom 4.5.2022 - 9 A 7.21, Rn.-16 f., 22. Wissen | Die Vorschrift des § 13 Abs. 1 S. 1 KSG verlangt von den Trägern öffentlicher Aufgaben, bei ihren Planungen und Entscheidun‐ gen den Zweck dieses Gesetzes und die zu seiner Erfüllung festgelegten Ziele zu berücksichtigen. 458 „Berücksichtigen“ fordert auch im Kontext des § 13 Abs. 1 KSG ein Mindestmaß an dokumentierter Auseinan‐ dersetzung mit einem zu berücksichtigenden Belang, nicht unbedingt aber die Einräumung eines entscheidungserheblichen Einflusses auf das Ergebnis. 459 Wendet man das Gebot auf den A14-Fall an, so lässt sich der klägerische Vortrag ungefähr rekonstruieren, auch wenn das den Urteilsgründen nicht genau entnommen werden kann: Wenn in Zeiten des Klimawandels eine neue Autobahn gebaut werden soll, dann muss die Begründung der Verwal‐ tung bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses erkennen lassen, wieso ein verkehrsinduzierendes, also mehr Verkehr erzeugendes Projekt zuge‐ lassen wird, obwohl gerade der Verkehrssektor die im KSG vorgesehenen Klimaziele kontinuierlich verfehlt, und nur wegen überkompensatorischer Erfolge in anderen Sektoren bislang keine Zielverfehlung in der Summe aller Sektoren festgestellt werden kann. „Berücksichtigen“ müsste unter diesen Umständen regelmäßig so verstanden werden, dass nur unter bestimmten, restriktiven Nebenbedingungen überhaupt noch Autobahnneubaupro‐ jekte genehmigt werden dürften. 460 Das BVerwG konnte demgegenüber keinen Verstoß gegen das Berück‐ sichtigungsgebot aus § 13 Abs. 1 S. 1 KSG erkennen. Die mit der vorstehend umrissenen Überlegung in Frage gezogene Planrechtfertigung, also die Nachprüfung, ob für die geplante Autobahn ein Verkehrsbedarf vorhan‐ den sei, sei mit dem Bedarfsplangesetz dem Gericht entzogen, wenn das Vorhaben in dem Gesetz aufgeführt ist, sich die Bedarfsfeststellung nicht nachträglich als Fehleinschätzung darstelle oder sich aus anderen Gründen als evident unsachlich erweise. 461 Das alles treffe bei der A14 nicht zu. 186 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="187"?> 462 BVerwG, Urteil vom 4.5.2022 - 9 A 7.21, Rn.-46. Ob das bei der Entscheidung des BVerwG in Rede stehende Verkehrs‐ projekt von einer materiell hinreichenden Begründung hinsichtlich seiner Notwendigkeit getragen wurde, kann für den vorliegenden Zusammenhang auf sich beruhen. Wichtig ist das Urteil, da es demonstriert, dass ein einfachgesetzliches Berücksichtigungsgebot gegen den ebenfalls einfachgesetzlich festge‐ stellten Verkehrsbedarf eines Autobahnprojektes wenig ausrichten kann, auch wenn der im Einzelfall angesichts des gut ausgebauten Autobahnnetzes in Deutschland bezweifelt werden mag. Der Berück‐ sichtigungspflicht aus § 13 Abs. 1 KSG ist schon Genüge getan, wenn sich der Hoheitsträger mit dem Klimaschutzbelang auseinandersetzt. Soweit das den Gesetzgeber des Bedarfsplangesetzes betrifft, so galt zum Zeitpunkt seines Erlasses die Berücksichtigungspflicht aus § 13 KSG noch nicht. Vor allem aber findet sie auf legislative Hoheitsakte ohnehin keine Anwendung, da die Zulässigkeit einfacher Gesetze grundsätzlich nicht von anderen einfachen Gesetzen abhängt. Was die Verwaltung und damit die Planfeststellung angeht, so ist die für den Autobahnbau grundlegende Frage, ob ein Autobahnneubau überhaupt noch gerechtfertigt werden kann, mit dem BVerwG der gerichtlichen Nachprüfung wegen der gesetzlichen Vorgabe des Verkehrsbedarfs entzogen. Mit dem Ansatz des Bundesverwaltungsgericht ließe sich allenfalls ins Felde führen, dass im Jahr 2021 durchaus bezweifelt hätte werden können, ob ein im Jahr 2005 oder 2016 festgestellter Verkehrsbedarf angesichts der zugespitzten Lage beim Klimawandel noch als ausreichende Begründung taugt - oder sich vielleicht doch als evident unsachlich erweist, auch weil sich das spezifische Verkehrsbedürfnis für eine Autobahnverbindung in strukturschwachen Regionen über mehr als ein Jahrzehnt nach der ursprünglichen Planung im Jahr 2005 nur als Ausdruck der schwachen verkehrspolitischen Hoffnung erweist, eine Verbesserung der verkehrlichen Erschließung helfe einer strukturschwachen Region, sich wirtschaftlich zu entwickeln. Das BVerwG räumt jedenfalls ein, dass sich das Projekt nicht über eine konkrete Verkehrserwartung habe begründen lassen. 462 II. Climate Change Litigation in Deutschland 187 <?page no="188"?> 463 Siehe insbesondere EuGH, Urteile vom 8.3.2011 - Rs. C-240/ 09 (Lesoochranárske zosku‐ penie ZLK/ Ministerstvo zivotného prostredia Slovenskej republiky), Slg. 2011, I-01255, Rn. 45, 51; vom 20.12.2017 - Rs. C-664/ 15 (Protect/ Bezirkshauptmannschaft Gmünd), juris, Rn. 45; vom 8.11.2022 - Rs. C-873/ 19 (Deutsche Umwelthilfe e. V./ Bundesrepublik Deutschland), juris, Rn.-66, 77 ff. Die übrigen Einwände des Klägers, die sich auf Verletzungen von wasser- und naturschutzrechtlichen Vorschriften bezogen, griffen ebenfalls nicht durch. c. Fazit: Verwaltungsgerichte und Klimaschutz Damit lässt sich folgendes festhalten: Klagen vor den Verwaltungsge‐ richten setzen auch im Klimaschutzbereich zunächst voraus, dass die Kläger klagebefugt sind. Über diese Voraussetzung wird regelmäßig intensiv gestritten, da die Durchsetzung von Kollektivinteressen etwa über eine Umweltverbandsklage an strenge Voraussetzungen geknüpft ist, die nicht immer erfüllt werden können. Die höchstrich‐ terliche Rechtsprechung folgt in Deutschland den im Laufe der ver‐ gangenen zwanzig Jahren entwickelten Vorgaben des EuGH, der die europarechtliche Umsetzung der Aarhus-Konvention verbands‐ freundlich auslegt und daher vielen Klagen auch im Klimabereich den Weg geebnet hat. 463 Wie die beiden vorstehend erläuterten Gerichtsentscheidungen be‐ legen sollen, sind die vielfältigen materiellen Rechtsfragen vom je‐ weiligen Fachrecht abhängig - und können trotz der Gestaltungs‐ spielräume der Verwaltung durchaus zu gerichtlich angeordneten Verpflichtungen von Hoheitsorganen führen, wirksame Klima‐ schutzmaßnahmen zu ergreifen. Allerdings ist damit noch nicht garantiert, dass die verwaltungsgerichtlichen Urteile auch implemen‐ tiert werden. 3. Zivilgerichte Weniger große Schwierigkeiten bei der Vollstreckung haben dagegen die Zivilgerichte, solange und soweit es nur um Zahlungspflichten oder die Unterlassung von Handlungen von Unternehmen geht: Wer besonders viele 188 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="189"?> 464 R. Beermann/ C. Arena, KlimaRZ 2025, S.-3-f. 465 F. Kirchhof, KlimaRZ 2024, S.-134 (139). fossile Brennstoffe verwendet, etwa Unternehmen in der Kohleverstromung oder Zementproduktion, trägt auch in hervorgehobener Weise zum Klima‐ wandel bei. Dessen Folgen sind jedenfalls insgesamt global spürbar, so dass es auf den ersten Blick durchaus einleuchtet, wenn Betroffene auf dem Rechtsweg versuchen, diese Emittenten gerichtlich zu verpflichten, für die von ihnen verursachten Schäden in Form eines Schadensersatzes aufzukommen oder weitere Emissionen in der Zukunft zu unterlassen. Bei näherer Betrachtung derartiger Ansprüche, die sich aus Sicht der Unterneh‐ men als Renditerisiko darstellen, 464 fallen jedoch auch die Schwierigkeiten ins Auge: selbst große Stromerzeuger sind nur für sehr geringe Anteile an Treibhausgasemissionen verantwortlich, was nicht nur die Frage der Höhe eines Schadensersatzanspruchs betrifft, sondern sogar die Kausalität einzelner Verursachungsbeiträge in Zweifel ziehen kann. Wären die Folgen des Klimawandels tatsächlich anders und würden sie sich tatsächlich anders entwickeln, hätte ein einzelner bestimmter Stromerzeuger keine Kohle verstromt oder würde er in Zukunft darauf verzichten? a. Deliktische Haftung von Unternehmen Wer versucht, das Vorliegen dieser Bedingungen nach den entsprechenden Vorgaben des deutschen Deliktsrechts zu klären, betritt Neuland. Unter‐ schiedliche Auffassungen, auch im gleichen Verfahren, können da nicht verwundern. Gerade die Grundstruktur des zivilgerichtlichen Verfahrens als kontradiktorische Verhandlung zwischen Parteien - und nur abgeleitet auch der interessierten (Gerichts-)Öffentlichkeit ohne weitere Beteiligungs‐ rechte - und deren Beschränkung auf die Parteiinteressen steht in Spannung zu den Prinzipien der Normsetzung im demokratischen Staat. 465 Dafür mögen folgende Beispiele als Beleg dienen: während das LG Essen die Kausalität zwischen Treibhausgasemissionsverursachung durch einen deutschen Stromerzeuger (RWE) und dem bei einem peruanischen Bauern eingetretenen Schaden in Form hoher Kosten infolge der erforderlichen Klimaanpassungsmaßnahmen - Schutz vor Überschwemmungen seiner Grundstücke - im Zusammenhang mit Anträgen auf Erstattung von Auf‐ wendungen nach §§ 683, 670, 677 sowie §§ 684, 812 Abs. 1 BGB verneinte, ist das OLG Hamm in seinem Urteil vom 28.5.2025 der Aufassung, dass Gross- II. Climate Change Litigation in Deutschland 189 <?page no="190"?> 466 OLG Hamm, Urteil vom 28.5.2025, Az. I-5 U 15/ 17; Friedrich Müller, Anmerkung zu OLG Hamm vom 28.5.2025, BB 2025, S. 1556; Huneke/ Hörner, „The Climate Case“ - ein peruanischer Bauer verliert, der Klimaschutz gewinnt, becklink 2034444. 467 LG Braunschweig, Urteil vom 14.02.2023 - 6 O 3931/ 21; LG Detmold, Urteil vom 24.02.2023 - 1 O 199/ 21. 468 LG Essen, Urteil vom 15.12.2016 - 2 O 285/ 15, ZUR 2017, 370 (372). 469 Milieudefensie et al. v. Royal Dutch Shell plc. https: / / climatecasechart.com/ non-us-case/ m ilieudefensie-et-al-v-royal-dutch-shell-plc/ (2.12.2025). emittenten durchaus unter bestimmten Voraussetzungen für Klimaschäden schadensersatzpflichtig sein können. Ein adäquat kausaler Zusammenhang zwischen den THG-Emissionen auch einzelner Unternehmen und bestimm‐ ten Schäden sei denkbar, selbst wenn sich die Emissionen im Rahmen öffentlich-rechtlicher Erlaubnisse bewegten. Im Falle des Klägers drohten aber nach Ansicht des OLG Hamm die behaupteten Gefahren für sein Eigentum nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit. 466 Das Kausalitätsargument steht nicht nur im gerade geschilderten Fall im Zentrum, sondern auch bei der Ablehnung der Klagen auf Unterlas‐ sung der Produktion von Verbrennungsmotoren durch Mercedes-Benz und BMW, die auf eine Vielzahl weiterer Anspruchsgrundlagen gestützt werden könnten. Gegen Volkswagen wurden ähnliche Verfahren erfolglos durchgeführt. 467 In der Entscheidung des LG Essen heißt es etwa, es fehle bei den Emissionen eines deutschen Kraftwerks schon an der condicio sine qua non für den Klimawandel; diese könnten hinweggedacht werden, und trotzdem trete der Klimawandel ein. 468 Das ist zu kurz gedacht, da es übersieht, dass jede zusätzliche Emission die Wahrscheinlichkeit von Klimafolgen und deren Intensität erhöht. Allerdings ist es schwierig zu bestimmen, in welchem Grad diese Erhö‐ hung zu erwarten ist, was sich auch als Ungewissheit über die Verursa‐ chung gerade durch das beklagte Unternehmen interpretieren lässt und damit die Vorhersehbarkeit der Schäden als Adäquanzvoraussetzung derartiger Ansprüche beeinträchtigen kann. Daran kann eine Haftung scheitern. Bestehen allerdings allgemeine staatliche Reduktionspflichten in Gestalt von THG-Minderungszielen, so ließe sich daraus unter Umständen durchaus eine Rechtfertigung für entsprechende individualisierte Pflichten ableiten. Das ist in den Niederlanden bei der bereits erwähnten Klage gegen Shell gelungen, mit der das Unternehmen gerichtlich verpflichtet worden ist, den Ausstoß von CO 2 im Jahr 2030 um netto 45 % im Vergleich mit dem Jahr 2019 zu verringern. 469 190 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="191"?> 470 Instruktiver Überblick bei Püstow, ESGZ 11-12/ 2024, 25 (28). 471 BGH, Urteil vom 5.6.2008 - III ZR 137/ 07, ZfBR 2008, 678 (679f.). 472 OLG Hamm, Urteil vom 11.9.2015 - 11 U 86/ 13, juris Rn.-20 ff. Auch wenn die Entscheidung auf Besonderheiten des niederländischen Haftungsrechts beruht und daher nicht ohne weiteres auf andere Rechts‐ ordnungen übertragbar ist, erscheint die Logik der Argumentation auf den ersten Blick einleuchtend: wenn ein ganzer Staat flächendeckend zu be‐ stimmten Reduzierungen verpflichtet ist, dann sind diese nur zu erreichen, wenn auch alle einzelnen Emittenten mit Sitz im Territorium dieses Staates ihre THG-Emissionen in entsprechender Höhe verringern. b. Staatshaftungsrecht Eine besondere Rolle kommt den Zivilgerichten bei der Klärung staatshaf‐ tungsrechtlicher Ansprüche zu, die gerade im Zusammenhang mit der Klimaanpassung eine zunehmende Rolle spielen, da die entsprechenden Schadensersatzansprüche aus der Staatskasse bezahlt werden müssen und zu zukünftig größeren Vermeidungsanstrengungen anregen können. Dafür seien drei Beispiele herausgegriffen: 470 Hat eine Gemeinde eine Kanalisation unterdimensioniert und kommen dadurch Anwohner im Falle von Starkregenereignissen zu Schaden, begrün‐ det das nach Auffassung des Bundesgerichtshofs Ansprüche gegen den Staat nach Art. 34 GG, § 839 BGB. 471 Die Pflicht zum Hochwasserschutz ent‐ falte Schutzwirkung für Dritte und begründe entsprechende Ansprüche. Legt eine Behörde bei der Planung der Kanalisation nur ein zehnjähriges Hochwasser zugrunde, hätte sie dagegen berücksichtigen müssen, wie es in hundertjähriger Betrachtung aussieht, so begründet das nach Auffassung des BGH einen Schadensersatzanspruch. Aber nicht nur Wasserschäden können Staatshaftungsansprüche aus‐ lösen, auch Hitzeschäden. Wer als Motorradfahrer einen Unfall erleidet, weil die Straßenoberfläche bei andauernder Hitze rutschig wird - und die Straßenverkehrsbehörde nicht veranlasst, die Gefahrenstellen entsprechend zu kennzeichnen - hat nach dem Urteil des OLG Hamm vom 11.9.2015 ebenfalls einen Schadensersatzanspruch nach staatshaftungsrechtlichen Maßstäben. 472 Sturmschäden, die dadurch entstehen, dass provisorische Verkehrsschil‐ der umfallen und dabei Sachen beschädigen oder Personen verletzen, kön‐ II. Climate Change Litigation in Deutschland 191 <?page no="192"?> 473 LG Berlin, Urteil vom 21.12.1998 - 13 0 357/ 98. nen ebenfalls derartige Ansprüche begründen, 473 und belegen, dass das Staatshaftungsrecht eine immer größere Rolle bei der Klimaanpassung spielt. III. Das Wichtigste im Überblick zur Climate Change Litigation Überall auf der Welt, wo es funktionierende Rechtsstaaten gibt, werden auch die Gerichte in die Auseinandersetzungen um das Klimarecht einbezogen: die Materien reichen dabei von internationalen Schadensersatzansprüchen gegen große Treibhausgasemittenten über die Verurteilung von Staaten wegen Verletzung ihrer völkerrechtlichen Pflichten zum Ergreifen wirksa‐ mer Klimaschutzmaßnahmen bis hin zum Schadensersatz aus Gründen der Staatshaftung im Falle unterlassener oder nicht genügender Vorbeugung gegen Klimaschäden. Wissen | Für diesen weiten Bereich hat sich der Begriff Climate Change Litigation eingebürgert, der aus deutscher Sicht ganz zentral durch den Klimaschutzbeschluss des BVerfG geprägt ist. Das Gericht hatte zu entscheiden, ob das KSG ursprünglicher Fassung gegen verfassungs‐ rechtliche Gebote verstößt, effektiven Klimaschutz in Deutschland zu verwirklichen. Das bejahte das Gericht mit einer Argumentation, die zu heftigen Auseinandersetzungen in der wissenschaftlichen und poli‐ tischen Debatte geführt hat. Weiterführend ist der Beschluss vor allem deshalb, weil er nicht nur die völkerrechtlichen Ziele der Begrenzung der Erderwärmung verfassungsrechtlich „aufgewertet“ hat, sondern auch, weil das Gericht nicht nur die Verabschiedung von anspruchsvollen Zie‐ len, sondern auch deren Umsetzung mit hinreichender Wahrschein‐ lichkeit zum verfassungsrechtlichen Gebot erklärt hat. Vor den Verwaltungsgerichten spielen sehr unterschiedliche Fragen im Zusammenhang mit dem Klimaschutz eine Rolle. Jede Auswahl muss lückenhaft bleiben. Die beiden im vorstehenden Kapitel erläuter‐ ten Entscheidungen des OVG Berlin-Brandenburg (Sofortprogramme) 192 F. Rechtsschutz: Climate Change Litigation <?page no="193"?> und die des BVerwG (Autobahn A 14) sollen anschaulich machen, in welch vielfältigen Zusammenhängen Klimaschutzfragen mittlerweile eine Rolle spielen. Der Instanzenzug ist dabei ein zeitaufwendiges Ele‐ ment der deutschen Gerichtsorganisation, das schon vor mehr als drei Jahrzehnten Anlass zur Schaffung einer erst- (und letzt-) instanzlichen Zuständigkeit des BVerwG für bestimmte Verkehrsvorhaben gegeben hat (§-50 VwGO). Auch die Zivilgerichte sind mit Klimafragen befasst. Im Vordergrund stehen dabei zur Zeit Schadensersatzklagen gegen große THG-Emit‐ tenten. Diese werden mit Hilfe des klassischen Deliktsrechts in Haftung wegen ihrer Beiträge zum Klimawandel genommen, was regelmäßig in schwierige Kausalitätsfragen führt. Handfestere Ergebnisse erbringen Staatshaftungsverfahren, bei denen vermehrt der Staat zu Schadens‐ ersatzzahlungen wegen unterlassener oder nicht hinreichender Vorbeu‐ gung gegen Klimaanpassungsschäden verurteilt worden ist. III. Das Wichtigste im Überblick zur Climate Change Litigation 193 <?page no="195"?> 474 I. Schrems/ S.Meemken, Emissionszertifikate von stillgelegten Kohlekraftwerken: Wel‐ che Folgen hat es, wenn Zertifikate nicht gelöscht werden? , S. 7 ff., https: / / foes.de/ pub likationen/ 2023/ 2023-12_GPE_Emissionszertifikate.pdf (17.3.2025). G. Transformation der Energieerzeugung: Kernkraft als Antwort auf den Klimaschutz? Der Klimawandel nötigt die Weltgemeinschaft zu transformativen Anpas‐ sungsleistungen. Zu diesen zählt auch die Bewältigung von Technolo‐ giewechseln, die man im Kleinen bereits bei der Glühbirne beobachten konnte, und im Großen vor allem bei der Stromerzeugung. Das betrifft die Kohleverstromung genauso wie die Kernkraft. Der nun für die Braunkohle beschlossene Kohleausstieg spätestens bis zum Jahr 2038 wirft in erster Linie enorme wirtschaftliche Fragen auf, da die Kohleförderungsregionen teilweise erheblich von den Arbeitsplätzen der Kohlegewinnung und den Gewerbesteuern der Kohlekraftwerke profitiert haben. So ambitioniert ein nationaler Kohleausstieg erscheint, er führt nur dann zur tatsächlichen Reduzierung von Treibhausgasemissionen, wenn im Rahmen des EU ETS 1 Anpassungen hinsichtlich der Anzahl der Zertifikate vorgenommen wer‐ den. 474 Erfolgen diese nicht, verlagern sich die CO 2 -Emissionen lediglich in andere europäische Länder, die von den dann infolge eines nationalen Kohleausstiegs billiger werdenden Zertifikaten profitieren. Während der Kohleausstieg also einen massiven Schritt zur Beendigung einer klimaschädlichen Stromerzeugungsart darstellt, der unter bestimmten weiteren Voraussetzungen zu einer realen Verringerung von THG-Emissi‐ onen führen kann, ist er lediglich ein Beispiel für den durchgreifenden Wandel, zu dem der Klimawandel nötigt. Es wird in den nächsten Jahren und Jahrzehnten immer wieder zu Paradigmenwechseln kommen, die auch der rechtlichen Ausgestaltung bedürfen. Insbesondere müssen sie vor dem EU-Recht und der deutschen Verfassung bestehen können. Das beste Beispiel hierfür ist die Diskussion um die Atomenergie, der die nachstehenden Überlegungen gelten. Nach einem zunächst im Jahre 2003 von einer rot-grünen Bundesregie‐ rung beschlossenen Ende der Kernkraft in Deutschland wurde von der nächsten Bundesregierung unter Führung der CDU der Ausstieg aus dem Ausstieg beschlossen, bis dann im Jahre 2011 mit der Katastrophe von <?page no="196"?> Fukushima wieder der Ausstieg beschlossen wurde. Zurzeit wird verschie‐ dentlich die Reaktivierung bereits abgeschalteter Reaktoren, zum Teil sogar der Neubau weiterer Kraftwerke gefordert, da die Stromerzeugung mit Hilfe der Kernkraft bei alleiniger Betrachtung der generativen Vorgänge vergleichsweise wenig Treibhausgase verursacht. Bei näherer Betrachtung dürfte jedoch die Hoffnung trügen, mit Hilfe der Kernkraft einen substan‐ tiellen Beitrag zur Bekämpfung des Klimawandels leisten zu können. Das liegt vor allem daran, dass die Zeit zur Planung und zum Bau solcher Kraftwerke selbst unter idealen Bedingungen nicht unter 10 Jahren liegt - und diese Zeit steht der Weltgemeinschaft nicht mehr zur Verfügung, sollen die Treibhausgasemissionen bis Mitte des Jahrtausends auf Null zurückgeführt werden. Die Kernkraft ist darüber hinaus in ihrem Potential durch ihre hohen Kosten für Bau und Betrieb limitiert, was ihren Einsatz in ärmeren Regionen der Welt ausschließt oder erhebliche nachteilige politische Folgen nach sich ziehen würde. Abgesehen von den Zeitabläufen, die die Kernkraft jedenfalls als Haupt‐ element einer Klimaschutzstrategie ausscheiden lassen, ist diese Form der Stromerzeugung mit ganz erheblichen Risiken bei ihrem Betrieb behaftet - man denke an Betriebsunfälle, von denen es in der Vergangenheit schon welche gegeben hat, die als Warnung ernstgenommen werden müssen (Harrisburg, Tschernobyl, Fukushima), aber auch an den laufenden Betrieb, der gegen Sabotage, Diebstahl von spaltbarem Material und Terrorismus gesichert werden muss, aber nicht vollständig gesichert werden kann. Schließlich entsteht bei der zivilen Nutzung der Kernkraft radioaktiver Abfall, dessen Entsorgung bislang weitestgehend ungeklärt ist. Wissen | In Deutschland stellt sich die Rechtslage folgendermaßen dar: nach einigem Hin und Her in den ersten zwanzig Jahren dieses Jahr‐ hunderts hat sich der Gesetzgeber nach der Katastrophe von Fukushima zum Ausstieg aus der Stromerzeugung durch Kernkraftwerke ent‐ schlossen, was zu Entschädigungsforderungen der betroffenen Industrie geführt hatte, über die das BVerfG entscheiden musste (→ G. II.). Damit sind aber nicht alle mit der Kernkraft zusammenhängenden Probleme gelöst. Die nun erforderliche Suche nach einem atomaren Endlager für abgebrannte Brennelemente ist eine Generationenaufgabe, die in Deutschland erst am Anfang steht (→ G. III.). Um beides einordnen 196 G. Transformation der Energieerzeugung: Kernkraft als Antwort auf den Klimaschutz? <?page no="197"?> 475 Dreizehntes Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes (13. AtGÄndG) vom 31.7.2011 BGBl. I S.-1704 (Nr.-43); Geltung ab 6.8.2011. 476 Zu diesen Instrumenten K. Borgmann, Ausstieg aus der Kernenergie, 2021, §-5. zu können, ist zunächst ein Überblick über die Grundstrukturen des Atomgesetzes erforderlich (→-G. I.). I. Regelungstechnik des Atomgesetzes Das Atomgesetz war in der zweiten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts aus dem Wunsch geboren worden, mit der Kernenergie eine nie versiegende Energiequelle erschließen zu können. Das Gesetz war daher von seiner gan‐ zen Struktur her eine Ermöglichungsregulierung, die allerdings auch die Risiken der Technik berücksichtigte und sie so weit wie möglich minimieren wollte. Die dann vom BVerfG geforderten hohen Sicherheitsstandards führ‐ ten zur verfassungsrechtlichen Billigung eines Restrisikos, das beim Bau, Betrieb von Kraftwerken und der Entsorgung abgebrannter Brennelemente nicht ausgeschlossen werden könne. Ein entscheidender Teil des Risikos - die mit dem Betrieb der Kraftwerke verbundenen Gefahren - lässt sich jedoch vermeiden, indem man sie nicht in Betrieb nimmt oder sie abschaltet. Letzteres ist mit dem 13. Änderungsgesetz zum AtG vom 31.7.2011 in Stufen geschehen. 475 Die Vorschrift des durch das genannte Gesetz eingeführten § 7 Abs. 1a AtG ließ die Berechtigung zum Leistungsbetrieb einer Anlage zur Spal‐ tung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität erlöschen, wenn eine in einer Anlage zum Gesetz aufgeführte Elektrizitäts‐ menge oder die sich aufgrund von Übertragungen nach Abs. 1b ergebende Elektrizitätsmenge erzeugt ist, jedoch spätestens zu bestimmten Terminen. Damit hatte sich die Option, mit Widerruf oder Rücknahme die atom‐ rechtlichen Genehmigungen aufzuheben, erledigt. 476 Die ersten abzuschaltenden Kraftwerke waren die Kernkraftwerke Biblis A, Neckarwestheim 1, Biblis B, Brunsbüttel, Isar 1, Unterweser, Philippsburg 1 und Krümmel, die am 6.8.2011 außer Betrieb gesetzt werden mussten, die letzten mit Ablauf des 31.12.2022 die Kernkraft‐ werke Isar 2, Emsland und Neckarwestheim 2. Damit sind alle in I. Regelungstechnik des Atomgesetzes 197 <?page no="198"?> 477 BVerfGE 83, 201 (209); 95, 267 (300); 112, 93 (107); 115, 97 (110f.); 131, 66 (79); weitere Nachweise H.-J.Papier/ F.Shirvani, in: Dürig/ Herzog/ Scholz (Hrsg.), GG-Kommentar, Art. 14 Rn.-160. 478 BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/ 11 u.-a., LS 3a. 479 BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/ 11 u.-a., Rn.-232. Deutschland betriebenen kommerziellen Atomkraftwerke vom Netz. Mittlerweile hat der Rückbau der Kraftwerke begonnen, was Jahr‐ zehnte beanspruchen wird (→-S.-202, Abschnitt-III. dieses Kapitels). II. Entschädigungsfragen des Atomausstiegs Die gerade schon erwähnte Regelung des § 7 Abs. 1a AtG benennt konkrete Daten, zu denen ganz bestimmte Kernkraftwerke abgeschaltet werden mussten. Ebenfalls sehr spezifisch waren die im Gesetz vorgesehenen Elekt‐ rizitätsmengen, deren Verbrauch dieselbe Rechtsfolge nach sich zog. Den Kraftwerksbetreibern wurde damit das Recht genommen, die Kraftwerke im Rahmen der ihnen erteilten Genehmigungen solange zu betreiben, wie sie das ursprünglich durften. Diese Reduzierung zunächst überlassener Befug‐ nisse warf die Frage auf, ob die Norm mit dem Grundgesetz insbesondere hinsichtlich der Eigentumsfreiheit nach Art.-14 GG vereinbar ist. Art. 14 GG schützt nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG jedes vom Gesetzgeber gewährte vermögenswerte Recht gleich welcher Herkunft, die Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zuge‐ ordnet sind, dass sie die damit verbundenen Befugnisse nach eigenver‐ antwortlicher Entscheidung zum privaten Nutzen ausüben dürfen“. 477 Dazu zählen öffentlich-rechtliche Gestattungsakte wie atomrechtliche Genehmigungen an sich nicht, aber mittelbar schon, wenn nämlich von ihnen Gebrauch gemacht worden ist und der dadurch geschaffene Bestand Schutz genießt. Fehlt es an dieser Voraussetzung, bleibt es bei der Rechtsprechung des BVerfG, nach der an öffentlich-rechtlichen Genehmigungen grundsätzlich kein Eigentum besteht. 478 Art. 14 GG schütze nicht die öffentliche Genehmigung als solche, sondern nur die aufgrund der Genehmigung geschaffenen privaten Vermögenspo‐ sitionen. 479 Wird in den Bestand dieser Vermögenspositionen durch 198 G. Transformation der Energieerzeugung: Kernkraft als Antwort auf den Klimaschutz? <?page no="199"?> 480 BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/ 11 u.-a., Rn.-246. staatlichen Akt eingegriffen, so muss sich der Eingriff an Art. 14 GG messen lassen. Eingriffe in das Eigentum im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG sind nach der Rechtsprechung des BVerfG entweder Eigentumsinhalts- und schran‐ kenbestimmungen (Art. 14 Abs. 1 GG) oder Enteignungen (Art. 14 Abs. 3 GG). Nach der Nassauskiesungsentscheidung des BVerfG (BverfGE 58, 300) unterscheiden sich beide Eingriffsarten dadurch, dass die Eigentum‐ sinhalts- und schrankenbestimmung generell und abstrakt die Eigen‐ tumsordnung - also für alle Eigentümer und für alle im Gesetz geregelten Fälle - ändert, während die Enteignung die Eigentumsord‐ nung unberührt lässt, dagegen aber Einzelnen ihr Eigentum entzieht. Letzteres bedarf der besonderen Rechtfertigung, weil es Einzelnen zuge‐ mutet wird, ihr Eigentum für eine staatliche Maßnahme aufzugeben. Die Rechtfertigung hierfür liegt nach Art. 14 Abs. 3 GG zunächst darin, dass die staatliche Handlung dem Wohl der Allgemeinheit dienen muss. Das schließt allerdings eine privatnützige Enteignung nicht vollkommen aus. Auf jeden Fall muss aber die Enteignung angemessen - also typischerweise nach dem Marktwert des Eigentums - entschädigt werden. Wenn wie im Fall des § 7 Abs. 1a AtG einzelne Kraftwerke gesetzlich eindeutig namentlich identifiziert werden, so erweckt das auf den ersten Blick den Eindruck, als ob nicht die Eigentumsordnung an sich geändert worden sei, sondern ohne eine solch generell-abstrakte Änderung lediglich das Eigentum einzelner betroffen wäre. Das spräche für eine Enteignung. Das BVerfG sah in der Beendigungsnorm des § 7 Abs. 1a AtG aber keine Enteignung, weil der Staat kein Interesse an einer Zueignung der Kraftwerke gehabt habe und es damit an der für den Enteignungsbegriff zwingend erforderlichen Güterbeschaffung für den Staat oder eines anderen Entei‐ gnungsbegünstigten fehle. 480 Nach diesem Judikat, das der Linie jüngeren Rechtsprechung des Bun‐ desverfassungsgerichts entspricht, ist der Entzug eines vermögenswer‐ ten Rechts ohne Güterbeschaffung schon begrifflich keine Enteignung. II. Entschädigungsfragen des Atomausstiegs 199 <?page no="200"?> 481 BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/ 11 u.-a., Rn.-267 ff. 482 BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/ 11 u.-a., Rn.-253. 483 BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/ 11 u.-a., Rn.-256. 484 So früh schon G. Dürig, JZ 1954, S. 4 (9f.); später K.-A. Schwarz, DVBl 2013, S. 133 (138); kritisch J. Froese, NJW 2017, 444 (447); I. Röcker, in: F. Scheffczyk/ K. Wolter (Hrsg.), Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erörtert von den wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, Band-4, 2017, S.-291 (312). Im Falle des § 7 Abs. 1a AtG meinte das Gericht, diese Entziehung vermö‐ genswerter Rechte müsse dann eine Eigentumsinhalts- und -schrankenbe‐ stimmung darstellen. 481 Das trifft zwar zu, aber nicht wegen der fehlenden Güterbeschaffung. Wenn das BVerfG recht hätte, dann wäre eine konkret-in‐ dividuelle Eigentumsbeeinträchtigung nie eine Enteignung, wenn sie nicht mit einer Güterbeschaffung verbunden ist. Es ist nicht leicht zu sehen, was der bloße Eigentumsentzug dann begrifflich sein könnte. Noch schwieriger wird es, will man andere Formen des Eigentumszu‐ griffs wie die Sicherstellung oder die Beschlagnahme von der Enteig‐ nung abgrenzen, deren Sinn ebenfalls nicht in der Güterbeschaffung besteht. 482 Der Hinweis des Gerichts darauf, dass das Institut der Enteignung vom Grundgesetz nicht nur aus der Sicht des betroffenen Eigentümers, sondern gerade auch mit Blick auf die Allgemeinheit konzipiert sei, 483 hilft nicht entscheidend weiter, da der Allgemeinwohlbezug von Art. 14 Abs. 3 GG als zweite Voraussetzung ebenfalls eine notwendige Bedingung für eine verfas‐ sungsmäßige Enteignung darstellt. Es spricht viel dafür, die Wegnahme von Eigentum im Namen des Allgemeinwohls regelmäßig unabhängig von der Frage, was der Staat mit dem enteigneten Eigentum nun macht, als entschädigungspflichtig zu akzeptieren, es sei denn, die Förderung des Allgemeinwohls besteht nun gerade darin, wie bei Sicherstellung und Beschlagnahme den rechtswidrigen Gebrauch des Eigentums durch den Eigentümer zu beenden oder andere Gefahren zu bekämpfen. Die Ratio der Entschädigungspflicht in Art. 14 Abs. 3 GG deutet jedenfalls sehr darauf hin, dass es den Enteigneten gleichgültig ist und auch sein darf, ob sich der Staat ihr Eigentum zum Zweck der Güterbeschaffung aneignet oder anderes damit im Sinn hat. 484 Der Streit kann aber mit Blick auf den Zusammenhang mit dem Atomaus‐ stieg auf sich beruhen, da sich das Ergebnis der Überlegungen des BVerfG - 200 G. Transformation der Energieerzeugung: Kernkraft als Antwort auf den Klimaschutz? <?page no="201"?> 485 BVerfG, Urteil vom 6.12.2016 - 1 BvR 2821/ 11 u.-a., Rn.-267. 486 H. Jarass, NJW 2000, S.-2841 ff.; H.-J.Koch, NJW 2000, S.-1529 ff. 487 BVerfG, Urteil v. 6.12.2016 - 1 BvR 2821/ 11 u.-a., LS 5. § 7 Abs. 1a AtG sei nach dem Atomausstiegsurteil eine Eigentumsinhalts- und schrankenbestimmung 485 - aus einem anderen Grund als richtig erweist: Ausgehend von der konzeptionellen Unterscheidung zwischen Enteignung und Inhalts- und schrankenbestimmung erscheint die Vorschrift als die endgültige und für alle Kraftwerksbetreiber geltende Beendigung der zivilen Nutzung der Kernkraft. Das ist eine weitgreifende Änderung der Eigentums‐ ordnung - mit § 7 Abs. 1a AtG gibt es nach Ablauf der Fristen keine zulässige Nutzung der Kernenergie zum Zweck der industriellen Stromerzeugung - für niemanden mehr. Das ist generell-abstrakt und damit eine Inhalts- und Schrankenbestimmung. 486 Diesen Rechtscharakter behielte sie selbst dann, wären die Fristen anders gewählt, etwa im Sinne einer Sofortabschaltung. Eine Sofortabschaltung wäre aber möglicherweise unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig. Die in § 7 Abs. 1a AtG vorgesehenen Restlauf‐ zeiten, die zum Teil vom BVerfG beanstandet worden sind, sind also bei richtiger Betrachtung der Rücksichtnahme des Gesetzgebers auf das Alter und damit den Wert der Anlagen geschuldet. Sie entsprechen damit (weitestgehend) dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, ändern aber nicht den Charakter der Vorschrift als abstrakt-generelle Inhalts- und Schrankenbestimmung. Wissen | Für den Atomausstieg und die Entschädigungsflicht des Gesetzgebers bedeutet das nach dem Urteil des BVerfG, dass dann, wenn Einschränkungen der Nutzungs- und Verfügungsbefugnis am Eigentum als Inhalts- und Schrankenbestimmungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG zu einem Entzug konkreter Eigentumspositionen führen, ohne der Güterbeschaffung zu dienen, gesteigerte Anforderungen an deren Verhältnismäßigkeit zu stellen sind. 487 Sie werfen nach Auffassung des Gerichts stets die Frage nach Ausgleichsregelungen auf. Das führt aber nicht notwendigerweise - auch nicht beim 13. Atomgesetzände‐ rungsgesetz - zu einer Entschädigung wegen des Junktims in Art. 14 Abs. 3 GG. Auch eine Entschädigung zur Gewährleistung der Verhält‐ nismäßigkeit der Regelungen war beim Atomausstieg nicht erforderlich. Als verfassungswidrig erachtete das Gericht lediglich, dass bestimmte II. Entschädigungsfragen des Atomausstiegs 201 <?page no="202"?> 488 Achtzehntes Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes (18. AtGÄndG), Gesetz vom 10.8.2021 (BGBl. I S.-3530). 489 Bundesgesellschaft für Endlagerung, Endlager Morsleben, https: / / www.bge.de/ de/ morsl eben/ (18.03.25). 490 Bundesgesellschaft für Endlagerung, Endlager Konrad, https: / / www.bge.de/ de/ konrad/ (18.3.25). 491 J. Pape, Politik und Recht der Endlagerung radioaktiver Abfälle, 2016, S.-67 ff. 492 Zu den gestuften Verwaltungsverfahren unter Berücksichtigung des StandAG A. von Weschpfennig, in: Kahl/ Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des Verwaltungsrechts Band, Gestufte Verfahren und Öffentlichkeitsbeteiligung, 2023, Rn.-28. Reststrommengen nicht konzernintern genutzt werden konnten. Dafür musste der Gesetzgeber bis zum 30.6.2018 eine verfassungskonforme Neuregelung treffen. Mit dem 18. Änderungsgesetz im Jahre 2021 ist der Gesetzgeber der Anordnung des BVerfG gefolgt. 488 III. Zwischen- und Endlagerung als Generationenaufgabe Neben den wirtschaftlichen und rechtlichen Abwicklungsfragen, zu denen auch der eben dargestellte Streit um Entschädigungen der betroffenen Industrie zählt, ist mit dem Atomausstieg auch zu klären, wie mit den radioaktiven Abfällen verfahren werden soll. Dabei beziehen sich die bri‐ santesten Fragen auf die Endlagerung hochradioaktiver Abfälle wie der der abgebrannten Brennelemente aus den Kernkraftwerken. Für schwach- und mittelradioaktive Abfälle etwa aus der Forschung oder der Medizin existieren mittlerweile sogar Endlager, die wie die Anlage Morsleben (Sach‐ sen-Anhalt), in der 37.000 Kubikmeter dieser Abfälle lagern und dort auch verbleiben sollen. 489 Noch fehlt es an der Genehmigung für die Endlagerung. Ein weiteres geplantes Endlager für Abfälle dieser Art ist ein früheres Eisenerzbergwerk, Schacht Konrad in Salzgitter in Niedersachsen, das ab dem Jahr 2031 in Betrieb gehen soll. 490 Die bereits eingelagerten 47.000 Kubikmeter Abfall müssen aus der Schachtanlage Asse II in Niedersachsen wieder heraufgeholt werden, da sich die Anlage als nicht sicher erwiesen hat. Für abgebrannte Brennelemente, die hochradioaktiv sind und von denen für Hunderttausende von Jahren Gefahren ausgehen werden, 491 ist dagegen noch kein Endlagerstandort bestimmt worden. 492 Ansätze, darü‐ 202 G. Transformation der Energieerzeugung: Kernkraft als Antwort auf den Klimaschutz? <?page no="203"?> 493 Im Überblick F. Emanuel, Rechtliche Rahmenbedingungen für die Suche nach einem Endlager für hochradioaktiven Abfall (HAW), 2021, S. 214 ff.; vgl. https: / / www.base.b und.de/ de/ nukleare-sicherheit/ kerntechnik/ versorgung-entsorgung/ versorgung-entso rgung_inhalt.html (18.3.25). 494 Zum Suchverfahren nach einem Endlager in der Schweiz F. Emanuel, Rechtliche Rahmenbedingungen für die Suche nach einem Endlager für hochradioaktiven Abfall (HAW), 2021, S.-345 ff. 495 Umfassend L.-P. Hamacher, Standortauswahl für ein Endlager für hochradioaktive Ab‐ fälle, 2022; im Überblick T. Gierke/ M. Paul in: Theobald/ Kühling (Hrsg.), Energierecht, AtG Vor §-1 Rn.-85-92. 496 BfS Aufsichtsbehörde gemäß § 23d S. 1 Nr. 2 iVm § 19 Abs. 5 AtG, H. Näser, in: Theobald/ Kühling, Energierecht, AtG Vorbemerkung vor §-1, Rn.-137. ber eine politische Entscheidung zu treffen, waren in der Vergangenheit gescheitert, so dass nun ein mehrstufiger Suchvorgang von der Bundesge‐ sellschaft für Endlagerung nach den Vorgaben des Standortauswahlge‐ setzes durchgeführt und am Ende von Bundestag durch Beschluss über die Standortwahl beendet wird. 493 Das Verfahren dauert mindestens bis zum Jahr 2031, möglicherweise noch viel länger. Auch andere Länder befinden sich auf der Suche nach geeigneten Standorten, in der Schweiz ist mittlerweile ein solcher gefunden worden. 494 1. Organisation des Standortauswahlverfahrens Das Standortauswahlgesetz enthält spezifische Vorgaben für die Aufga‐ benverteilung der Standortsuche, was die Besonderheit des Gegenstands unterstreicht. 495 Die Suche selbst wird durch die Bundesgesellschaft für Endlagerung durchgeführt, die das Standortauswahlgesetz als „Dritter“ beschreibt, der in privater Rechtsform zu organisieren und dessen alleiniger Gesellschafter der Bund ist (§ 9a Abs. 3 S. 3 AtG). Der Bund überträgt diesem Dritten, also der Bundesgesellschaft für Endlagerung, im Wege der Beleihung die erforderlichen Hoheitsrechte (§ 9a Abs. 3 S. 4 AtG). Das führt dazu, dass das BMU gleichzeitig Beleihender, Gesellschafter und über das Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE) Aufsichtsbehörde der BGE ist. 496 Überschneidungen der Kompetenzen und Interessenkonflikte zwischen den Akteuren sind zu erwarten. Der Bund haftet für Schäden, für die die BGE nach § 25 aufkommen muss, in Höhe von 2,5 Mrd. Euro (§ 9a Abs. 3 S. 10 AtG), darüber hinaus muss die BGE eine Haftpflichtversicherung abschließen. Die BGE untersteht der Aufsicht durch das Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung III. Zwischen- und Endlagerung als Generationenaufgabe 203 <?page no="204"?> 497 Kritisch zur Aufgabenteilung bezüglich der Endlagerung H. Näser, in: Theobald/ Kühling (Hrsg.), Energierecht, AtG Vorbemerkung vor §-1, Rn.-127 ff. 498 BGE, Zwischenbericht Teilgebiete nach §-13 StandAG, 28.9.2020. 499 Zur Bedeutung der Öffentlichkeitsbeteiligung beim StandAG A. Frankewitsch, Revitali‐ sierung der Demokratie durch transparente Verwaltungsverfahren - das Spannungsfeld von Akzeptanz und Akzeptabilität, 2023, S. 397 ff.; J. Suckow, Neue Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Suche eines Endlagers für hoch radioaktive Abfälle, 2024. 500 Bundesgesellschaft für Endlagerung, Wie aus 90 Teilgebieten die besten Standortre‐ gionen werden, https: / / www.bge.de/ de/ aktuelles/ meldungen-und-pressemitteilungen/ (BASE), sobald die Entscheidung über den Standort gefallen ist (§ 23d AtG), davor der des BMU. 497 Die Entscheidungen im Standortauswahlverfahren setzen sich gegen andere Planungen nach Landesplanungsrecht und Bauleitplanungs‐ recht durch (§ 12 Abs. 2 StandAG). In einem ersten Schritt des Auswahl‐ verfahrens wird nach Aktenlage - also nur unter Heranziehung bereits erhobener und bekannter Daten - entschieden, welche Teilgebiete der Bundesrepublik Deutschland günstige geologische Voraussetzungen für die sichere Endlagerung radioaktiver Abfälle erwarten lassen (§ 13 Abs. 1 StandAG). Diese Teilgebiete müssen den Ausschlusskriterien des § 22 StandAG und den Mindestanforderungen nach § 23 StandAG genügen. Der entsprechende Zwischenbericht über die Teilgebiete liegt seit dem 28.9.2020 vor und weist 90 Gebiete aus. 498 Er wird mit der Öffentlichkeit in Regionalkonferenzen erörtert (§-10 StandAG). 499 2. Materielle Kriterien der Standortsuche und gestuftes Verwaltungsverfahren Die Ausschlusskriterien (§ 22 StandAG) beziehen sich insbesondere auf großräumige Vertikalbewegungen, auf seismische Aktivität oder bestimmte Einflüsse aus gegenwärtiger oder früherer bergbaulicher Tätigkeit. Die Mindestanforderungen ergeben sich aus § 24 StandAG, wonach die Wirtsge‐ steine Steinsalz, Tongestein und Kristallingestein für ein Endlager geeignet sind. Das eröffnet einen breiten Suchansatz, der aber auch zur Folge hat, dass eine große Zahl möglicher geeigneter Standorte untersucht werden muss. Eine Festlegung auf eine Gesteinsart hätte die Größe des Untersuchungsge‐ biets deutlich reduziert. So mussten 54 % der Fläche der Bundesrepublik Deutschland in den Blick genommen werden. 500 204 G. Transformation der Energieerzeugung: Kernkraft als Antwort auf den Klimaschutz? <?page no="205"?> meldung/ news/ 2023/ 10/ wie-aus-90-teilgebieten-die-besten-standortregionen-werden/ (18.3.25). Die Mindestanforderungen beziehen sich dann im Einzelnen auf eine Reihe von weiteren Voraussetzungen in § 24 Abs. 5 StandAG, so unter anderem die Gebirgsdurchlässigkeit, die Mächtigkeit des einschlusswirksa‐ men Gebirgsbereichs und der Erhalt der Barrierewirkung. Unter Abwägung all dieser auf die geologische Sicherheit bezogenen Kriterien ermittelt der Vorhabenträger nach § 24 die Teilgebiete, die sich auf Basis der Abwägung als günstig erweisen (§-13 Abs.-2 S.-2 StandAG). Innerhalb der so bestimmten („günstigen“) Teilgebiete werden im nächs‐ ten Schritt Standortregionen für die übertägige Erkundung identifiziert (§ 14 StandAG). Zur weiteren Auswahl der Standortregionen kommen dann auch so genannte planungswissenschaftliche Abwägungskrite‐ rien zum Einsatz (§§ 14 Abs. 1 S. 4; 25 StandAG). Letztere wurden vom BGE bereits in der ersten Phase, der Ermittlung der Teilgebiete, herangezogen. Die Kriterien sind in Anlage 12 des Gesetzes abschließend aufgeführt und beziehen sich auf den Abstand zu vorhandener bebauter Fläche von Wohngebieten und Mischgebieten, auf Emissionen (zum Beispiel Lärm, Schadstoffe) und etwa auf Naturschutz- und Schutzgebiete nach §§ 23 und 32 Bundesnaturschutzgesetz. Die Kriterien sind drei Gewichtungsgruppen zugeordnet, von denen Gruppe 1 am stärksten, Gruppe 2 weniger stark und Gruppe 3 am geringsten gewichtet wird (§ 25 StandAG). Diese ordinale Reihung wird aller Voraussicht nach nicht genügen, um eine eindeutige Entscheidung über den besten Standort treffen zu können. Nach § 25 S. 4 erfolgt keine Abwägung der planungswissenschaftlichen Abwägungskrite‐ rien mit den geowissenschaftlichen Abwägungskriterien. Nachdem durch Bundesgesetz die in Betracht zu ziehenden Standorte fest‐ gelegt worden sind, erfolgt deren untertätige Erkundung (§ 18 StandAG). Die Kriterien sind in derselben Art gegliedert wie die bei der Festlegung der Teilregionen: nach den geologischen Sicherheitskriterien wird anhand der planungswissenschaftlichen Abwägungskriterien weiter eingegrenzt, welche Standorte wie gut geeignet sind. Erweisen sich bestimmte Standorte als aussichtsreich, aber klärungsbe‐ dürftig, können Veränderungssperren für höchstens 10 Jahre erlassen werden (§ 21 Abs. 5 StandAG). Allein mit Blick auf die Teilgebiete rech‐ nete das BASE mit 240 solcher Anordnungen. Für Vermögensnachteile der betroffenen Eigentümer kann unter Umständen eine Entschädigung III. Zwischen- und Endlagerung als Generationenaufgabe 205 <?page no="206"?> nach § 21 Abs. 6 StandAG gezahlt werden. Am Ende des Suchverfahrens steht der abschließende Standortvergleich und die Unterbreitung eines Standortvorschlags durch die Bundesgesellschaft für Endlagerung, dem der Bundesgesetzgeber im Sinne der Annahme des Standortvorschlags folgen kann, aber nicht muss (§ 20 Abs. 2 StandAG). Rechtsschutz ist gegen diese Entscheidung des Gesetzgebers nach dem Umweltrechtsbehelfsgesetz ausgeschlossen (§-1 Abs.-1 S.-1 Nr.-4 Hs. 2 UmwRG). IV. Das Wichtigste im Überblick zur Transformation der Energieerzeugung Die Aufgabe der Überführung einer Industriegesellschaft in die Klima‐ neutralität ist von Umbrüchen gekennzeichnet, die rechtlich, politisch wie wirtschaftlich kaum größer sein könnten. Das gilt nicht nur für den Abschied von der Glühbirne, sondern auch für das Ende der Kohleverstromung und den Atomausstieg. Im Falle des Atomauss‐ tiegs muss man sich vor Augen halten, dass das Atomgesetz ein Techniknutzungsermöglichungskonzept darstellt, das die Toleranz für die mit der zivilen Nutzung der Kernenergie einhergehenden Gefahren als Restrisiko verbuchte. Der Atomausstieg ist nun nach Abschaltung der letzten Kernkraftwerke praktisch unumkehrbar, eine Renaissance der Atomkraft ist in Deutschland wegen der für den Bau solcher Kraft‐ werke erforderlichen Jahre weder eine Lösung für die klimafreundliche Erzeugung von Elektrizität noch wirtschaftlich darstellbar. Es bleibt aber die Klärung der Entschädigungsfrage für die Betreiber der Kernkraftwerke, die die Dogmatik des Eigentumsgrundrechts ein weiteres Mal auf den Prüfstand gestellt hat. Das 13. AtÄndG erweist sich bei zutreff‐ ender Betrachtung nicht als Enteignung, sondern als Eigentumsinhalts- und Schrankenbestimmung, für die der Gesetzesvorbehalt gilt und die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unterliegt. Beide Voraussetzungen liegen nach der Rechtsprechung des BVerfG im Wesentlichen vor. Mit dem Ende des Betriebs der Kraftwerke ist aber auch zu klären, wie mit dem radioaktiven Abfall in Form der abgebrannten Brennstäbe zu ver‐ fahren ist. Die Suche nach einem geeigneten Endlager in Deutschland wird aller Voraussicht nach Jahrzehnte dauern, da das Standortauswahlgesetz alle in Frage kommenden Gesteinsarten und das gesamte Bundesgebiet zum 206 G. Transformation der Energieerzeugung: Kernkraft als Antwort auf den Klimaschutz? <?page no="207"?> Ausgangspunkt der Betrachtung gewählt hat. Der mehrstufige Suchprozess - übertägige Identifizierung geeigneter Regionen, die übertägige Untersu‐ chung geeigneter Standorte und schließlich deren untertägige Erkundung - benötigen die Einbeziehung des wissenschaftlichen Sachverstands wie die Partizipation der Öffentlichkeit. Rechtlich ist die Zuordnung der verschie‐ denen Zuständigkeiten auf Bundesebene wie auch einzelne Instrumente - etwa der Veränderungssperre - umstritten. Am Ende des Suchprozesses wird eine Entscheidung des Bundestags über den Vorschlag für einen Endlagerstandort stehen. IV. Das Wichtigste im Überblick zur Transformation der Energieerzeugung 207 <?page no="209"?> 501 M. Kotz/ A. Levermann/ L. Wenz, The economic commitment of climate change, nature 628, S.-551-557 (2024). 502 EU Kommission, Ein klimaresilientes Europa aufbauen - die neue EU-Strategie für die Anpassung an den Klimawandel, COM (2021) 82 final, S.-2. 503 J. Marschall, ZfBR 2024, S.-6 ff. H. Adaptation: Anpassung an den Klimawandel Die Bemühungen um die Reduzierung der Treibhausgasemissionen sind in Deutschland, Europa und dem Rest der Welt durchaus nicht völlig erfolglos. Selbst wenn es aber gelingt, das 1,5-Grad-Ziel oder auch nur das 2-Grad-Ziel des Pariser Übereinkommens zu erreichen, werden damit Veränderungen verbunden sein, auf die sich die Welt einstellen muss, sollen die größten Schäden verhindert werden. Es häufen sich in den vergangenen Jahren Wetterereignisse wie Starkregen, Überflutungen und Waldbrände infolge lang andauernder Hitze, die schon zum Teil enorme Schäden verursacht haben. Seriösen Schätzungen zufolge wird die globale Einkommensschmälerung im Jahr 2045 gegenüber einer Entwicklung ohne Klimawandel rund 19 % betragen. 501 Schon jetzt schätzt die EU-Kommission in ihrer Anpassungsstrategie aus dem Jahr 2021 die Schäden pro Jahr in der EU im Schnitt auf 12 Mrd. Euro. 502 Zum Teil werden diese Schäden durch Versicherungen in finanzieller Hinsicht abgedeckt, zum Teil aber gehen Versicherungsunternehmen in Insolvenz oder ändern ihre Bedingungen mit der Folge, dass bestimmte Risiken gar nicht mehr versichert werden können (Brandgefahr für Häuser in Kalifornien infolge der Feuer im Jahr 2024). Die Vorsorge gegen Klimafolgenschäden ist daher ein Gebot wirtschaft‐ licher Klugheit; die Kosten von Vorsorgemaßnahmen liegen im Prinzip ganz erheblich unter denen, die eingetretene Katastrophen zu ihrer Bewältigung erfordern. Der Bau von Deichen, Dämmen, die Schaffung von Grünflächen in Städten 503 oder Überschwemmungsflächen bei Flüssen ist regelmäßig wesentlich weniger kostspielig als die Reparatur eingetretener Schäden, so sie denn überhaupt möglich ist. Dass es trotzdem vielfach nicht zu Vorsorgemaßnahmen kommt, liegt an der politischen Ökonomie der Klimafolgenvorsorge: während Vorsorgemaßnahmen reale und gegen‐ wärtige Kosten verursachen und infolgedessen die dafür aufgewendeten Mittel nicht für andere gegenwärtige Aufgaben verwendet werden können, <?page no="210"?> 504 EU Kommission, Ein klimaresilientes Europa aufbauen - die neue EU-Strategie für die Anpassung an den Klimawandel, COM (2021) 82 final, S. 8 (Waldinformationssystem für Europa, EU-Bodenbeobachtungsstelle, Europäisches Informationssystem für Biodiver‐ sität, Europäische Dürrebeobachtungsstelle, Wissenszentrum für biologische Vielfalt, „EU Science Hub“ für Erdbeobachtung. 505 EU Kommission, Ein klimaresilientes Europa aufbauen - die neue EU-Strategie für die Anpassung an den Klimawandel, COM (2021) 82 final, S.-10. 506 EU Kommission, Ein klimaresilientes Europa aufbauen - die neue EU-Strategie für die Anpassung an den Klimawandel, COM (2021) 82 final, S. 11; European Environment Agency, Climate Adapt, https: / / climate-adapt.eea.europa.eu/ en (21.3.2025). 507 EEA, Adaptation and progress to targets, https: / / climate-energy.eea.europa.eu/ topics/ c limate-change-adaptation/ adaptation-progress-to-targets/ intro (21.3.2025). 508 EU Kommission, Ein klimaresilientes Europa aufbauen - die neue EU-Strategie für die Anpassung an den Klimawandel, COM (2021) 82 final, S.-11. sind die Einsparungen durch abgewendete Klimaschäden unsicher, liegen in der Zukunft und schlagen sich nicht unmittelbar - eben nur durch Einsparungen nicht notwendiger Kosten für die Beseitigung von Schäden - auf öffentliche Haushalte nieder. Das ändert aber nichts daran, dass eine langfristige und durchdachte Klimafolgenvorsorge zum wirtschaftlich klügsten gehört, was Klimapolitik leisten kann. Dieser Einsicht folgend hat die EU eine EU-Anpassungs‐ strategie entwickelt. Sie enthält an erster Stelle die Zusammenführung, Sammlung und Bewertung der vorhandenen Wetterdaten und anderer Infor‐ mationssysteme. 504 Darüber hinaus hält sie Überwachung, Berichterstat‐ tung und Bewertung der Daten für erforderlich, sollen die Informationen als verlässliche Vergleichsgrundlage für die Messung der Fortschritte bei der Anpassung dienen. 505 Einzelheiten über Struktur, das Format und die Verfahren für die Vorlage und die Überprüfung der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Informationen sind in der Durchführungsverordnung (EU) 2020/ 1208 geregelt. Der Austausch der Daten wird über ein Programm der Europäischen Umweltagentur durchgeführt. 506 Dort werden insbe‐ sondere die Erfolge (bzw. Misserfolge) der Mitgliedstaaten verzeichnet. 507 Die EU-Kommission will auch die finanziellen Mittel für die Anpassungs‐ maßnahmen über den Struktur- und Investitionsfonds, die Gemeinsame Agrarpolitik und das Programm LIFE bereitstellen. 508 Dass auch nationaler Handlungsbedarf besteht, ist in Deutschland schon seit längerem bekannt - die „Deutsche Anpassungsstrategie“ (DAS) aus dem Jahr 2008 ist ein erster nachdrücklicher Beleg dafür, dass sich die zuständigen Ministerien mit der Thematik auseinandersetzen. Die DAS konnte aber keine große Durchschlagskraft entfalten, sie blieb als 210 H. Adaptation: Anpassung an den Klimawandel <?page no="211"?> 509 Art. 5 Abs. 1 Verordnung (EU) 2021/ 1119 des Europäischen Parlaments und des Rates v. 30.6.2021 zur Schaffung des Rahmens für die Verwirklichung der Klimaneutralität und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 401/ 2009 und (EU) 2018/ 1999 („Europäisches Klimagesetz“), ABl. EU L 243, S.-1 (EU-Klimagesetz). verwaltungsinterne Strategie lange Zeit eher unbeachtet und folgenlos. Sie kann aber als Vorläuferin der entsprechenden Planungen nach dem Bundes-Klimaanpassungsgesetz aus dem Jahr 2023 betrachtet werden. I. Pariser Abkommen und Klimaanpassung Die Klimakrise ist allerdings von globaler Natur, so dass der internatio‐ nale Rechtsrahmen auch hinsichtlich der Klimaanpassung in den Blick genommen werden muss. Das Pariser Abkommen (PA) enthält hier einige beachtliche Leitlinien. Mit dem Vertrag haben sich seine Unterzeichner ausweislich von Art. 7 Abs. 1 PA verpflichtet, die Anpassungsfähigkeit zu bessern, die Widerstandsfähigkeit zu stärken und die Anfälligkeit gegenüber Klimaänderungen zu verringern. Eine quantitative oder gar numerische Festlegung über das Maß der Erreichung dieser Ziele erfolgt nicht. Dabei erkennen die Vertragsparteien insbesondere an, die Bedürfnisse der Entwicklungsländer zu berücksichtigen (Art. 7 Abs. 6 PA). Der im Kern strategische Ansatz zur Bewältigung der Klimaanpassung zeigt sich in der Verpflichtung der Vertragsparteien, einschlägige Politiken, Strategien und Anpassungspläne zu entwickeln, die überwacht und bewertet werden müssen (Art. 7 Abs. 9 PA). Die Vertragsparteien teilen den Stand ihrer Bemühungen dem Sekretariat mit, das die Anpassungsmitteilungen ver‐ öffentlicht (Art. 7 Abs. 10-12 PA). Weitere Sanktionen zur Durchsetzung der Klimaanpassungspflichten enthält das PA nicht. II. EU-Klimagesetz Dem Pariser Übereinkommen folgend verpflichtet das EU-Klimagesetz die Union und ihre Mitgliedstaaten, kontinuierliche Fortschritte bei der Verbesserung der Anpassungsfähigkeit, der Stärkung der Widerstands‐ fähigkeit und der Verringerung der Anfälligkeit gegenüber Klimaän‐ derungen gemäß Art. 7 des Übereinkommens von Paris zu gewährleisten. 509 Eine numerische Festlegung wie im Bereich des Klimaschutzes erfolgt I. Pariser Abkommen und Klimaanpassung 211 <?page no="212"?> 510 J. Saurer, EU-Klimagesetz, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, Art.-5 Rn.-6. 511 J. Saurer, EU-Klimagesetz, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, Art.-6 Rn.-8. nicht. 510 Die EU-Kommission muss die schon erwähnte Klimaanpassungs‐ strategie entwickeln und verabschieden (Art. 5 Abs. 2 EU-Klimagesetz). Eine Verpflichtung zur Umsetzung der Strategie enthält Art. 5 Abs. 2 EU-Klimagesetz nur mittelbar über die eben erwähnte umfängliche Pflicht in Art.-5 Abs.-1 EU-Klimagesetz. Darüber hinaus müssen die zuständigen Organe der Union und die Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 3 S. 1 1. HS EU-Klimagesetz dafür sorgen, dass die Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel in der Union und in den Mitgliedstaaten stimmig sind, einander befördern und positive Nebeneffekte für sektorspezifische politische Maßnahmen haben. Weiter arbeiten sie nach Art. 5 Abs. 3 S. 1 2. HS EU-Klimagesetz auf eine bessere und kohärente Einbeziehung der Anpassung an den Klimawandel in alle Politikbereiche hin, gegebenenfalls auch in die einschlägigen sozioöko‐ nomischen und ökologischen Strategien und Maßnahmen, sowie in das außenpolitische Handeln der Union. Die Fortschritte im Bereich der Klimaanpassung müssen nach Art. 6 Abs. 1 lit. b) EU-Klimagesetz für alle Mitgliedstaaten der Union bewertet werden; sollte sich herausstellen, dass die Fortschritte den Zielen nicht genügen, so trifft die EU-Kommission die erforderlichen Maßnahmen (Art. 6 Abs. 3 EU-Klimagesetz). Damit soll keine Ermächtigung zum Erlass außenwirksa‐ mer Rechtsakte gemeint sein. 511 III. Klimaanpassungsgesetz 1. Planung durch Bund und Länder Wissen | Das Bundes-Klimaanpassungsgesetz ruht auf drei Säulen: der Klimaanpassung im Bund, der Klimaanpassung in den Ländern und dem Berücksichtigungsgebot in §-8 KAnG. Die Klimaanpassung im Bund verlangt vom Bund die Vorlage einer vorsor‐ genden Klimaanpassungsstrategie bis zum Ablauf des 30.9.2025 (§ 3 Abs. 1 KAnG), deren Ziele und Maßnahmen auf der Grundlage einer Klimari‐ sikoanalyse (§ 4 KAnG) bestimmt werden. Dass die Klimaanpassungs‐ 212 H. Adaptation: Anpassung an den Klimawandel <?page no="213"?> 512 BMUV, Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel 2024, 11.12.2024, http s: / / www.bmuv.de/ download/ deutsche-anpassungsstrategie-an-den-klimawandel-2024 (24.3.2025). 513 BMUV, Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel 2024, 2024, S.-84. strategie auch auf die Identifizierung geeigneter Maßnahmen und deren Umsetzung gerichtet ist, lässt sich auch an § 3 Abs. 5 KAnG erkennen, der die Verantwortlichkeit für die Umsetzung mit dem fachlich überwiegend zu‐ ständigen Bundesministerium festlegt. Die vom EU-Klimagesetz verlangte nationale Klimaanpassungsstrategie ist von der Bundesregierung im Jahr 2024 verabschiedet worden („DAS 2024“). 512 Die Klimaanpassungsstrategie muss hinreichend ambitionierte, messbare Ziele festlegen, die jeweils innerhalb eines bestimmten in der Strategie festzulegenden zeitlichen Rahmens erreicht werden sollen (§ 3 Ziff. 1 KAnG). Sie muss auch für jedes Ziel einen oder mehrere Indikatoren definieren, mit denen gemessen wird, inwieweit das Ziel erreicht worden ist (§ 3 Ziff. 2 KAnG), geeignete Maßnahmen des Bundes benennen, die jeweils zur Erreichung eines oder mehrerer Ziele beitragen (§ 3 Ziff. 3 KAnG) und Vorschläge für Maßnahmen der Länder machen (§ 3 Ziff. 4 KAnG). Abgerundet wird dieses Bündel durch die Pflicht, einen Mechanismus zur Bewertung der Fortschritte in der Zielerreichung festzulegen. Überdies sieht § 4 Abs. 2 S. 2 KAnG vor, dass die zuständigen Ministerien zu einer Untersuchung der Wirksamkeit in Betracht kommender Maßnahmen mit Blick auf die Begrenzung von Klimawandelfolgen verpflichtet sind - allerdings nur im Rahmen der Risikoanalyse und ohne methodische oder institutionelle Anforderungen. Trotz der darin liegenden Unschärfe entspricht die nationale Klimaanpas‐ sungsstrategie diesen Vorgaben nur zum Teil. So werden zwar Indikatoren etwa für die Klimaanpassung im Bereich des Grundwasserschutzes genannt, das Ziel bleibt jedoch im Ungefähren, wenn die Klimaanpassungsstrategie formuliert, die „Anzahl der Monate mit Unterschreitung des mittleren niedrigsten Grundwasserstandes/ der mittleren niedrigsten Quellschüttung“ sei zu „minimieren“. 513 Unklar ist zunächst, ob der mittlere niedrigste Grundwasserstand oder die mittlere niedrigste Quellschüttung herangezo‐ gen werden soll oder beides. Darüber hinaus ist nicht genau bestimmt, was „minimieren“ heißt. Indikatoren, die so vage formuliert sind und das Ausmaß der Zielerreichung nicht offenlegen, können hinsichtlich des Grads der Fortschritte nicht sinnvoll evaluiert werden. Eine ordentliche und III. Klimaanpassungsgesetz 213 <?page no="214"?> 514 B. Gwiasda, NVwZ 2025, S.-28 (32). 515 § 12 Abs. 1 S. 1 KAnG; F. Heß, in: Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, § 12 KAnG Rn.-12, unter Hinweis auf die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 20/ 8764, 22. 516 Stadt Dortmund, Umweltamt 2021, Masterplan integrierte Klimaanpassung Dortmund MiKaDo. Abrufbar unter https: / / www.dortmund.de/ dortmund/ projekte/ rathaus/ verw altung/ umweltamt/ downloads/ klimaschutz/ klimafolgeanpassung/ mikado_gesamtkon zept_bericht.pdf (2.12.2025). nach dem Jahr 2023 alle fünf Jahre durchzuführende Evaluation durch die EU-Kommission ist jedoch nach Art.-7 EU-Klimagesetz durchzuführen. Die Vorschriften über die Klimaanpassung durch die Länder (§§ 9-12 KAnG) verpflichten die Bundesländer, eine landeseigene vorsorgende Klimaanpassungsstrategie bis spätestens zum 31.01.2027 vorzulegen (§ 9 Abs. 1, 6 KAnG). Die Strategien müssen auf Risikoanalysen beruhen (§ 10 Abs. 2 KAnG). Ähnlich wie die Klimaanpassungsstrategie des Bundes müssen die Landesstrategien auch einen Maßnahmenkatalog und einen Plan zu dessen Umsetzung enthalten (§-10 Abs.-3 Nr.-4 KAnG). 2. Einbeziehung der Gemeinden? Besonders umstritten war im Gesetzgebungsverfahren § 12 KAnG, mit dem die Länder diejenigen öffentlichen Stellen bestimmen, die für die Gebiete der Gemeinden und Kreise jeweils ein Klimaanpassungskonzept - soweit nicht bereits vorhanden - aufstellen. Wenn nicht Landesbehörden diese Aufgabe wahrnehmen, was deren erhebliche Unterstützung durch die Gemeinden erfordern würde, müssen das die Gemeinden sein. Dieses Konzept wirft verfassungsrechtliche Fragen auf, da Art.-84 Abs.-1 S. 7 GG dem Bund verbietet, den Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben zu übertragen. 514 Die Regelung des KAnG läuft darauf hinaus, dass entweder die Gemeinden durch Landesgesetz verpflichtet werden, Klimaanpassungskonzepte vorzulegen, oder aber Landesbehörden mit die‐ ser Aufgabe betraut werden, die auf die Mitwirkung der Gemeinden ange‐ wiesen sind, was zumindest im Ergebnis ebenfalls auf die Übertragung einer Aufgabe hinausläuft. Sachlich ist die Vorschrift überzeugend: ein Klimaanpassungskonzept benötigt für seine reale Wirksamkeit die Nähe zu lokalen Angelegenheiten. Etliche Städte hatten daher auch schon entspre‐ chende Konzepte vor Inkrafttreten des KAnG erarbeitet, die ihre Gültigkeit unter dem KAnG behalten. 515 Ein instruktives Beispiel bietet das Klimaan‐ passungskonzept der Stadt Dortmund. 516 214 H. Adaptation: Anpassung an den Klimawandel <?page no="215"?> 517 BVerwG, Urteil vom 4.5.2022 - 9 A 7.21, NVwZ 2022, 1549 Rn. 70; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.11.2023 - OVG 11 A 1/ 23, EnWZ 2024, 85 Rn. 79; M. Püstow, ESGZ 11-12/ 2024, S.-25 (28). Man könnte im Sinne der Verfassungskonformität der Vorschrift daher anführen, dass es dem Bund der Sache nach nur um die flächendeckende Erarbeitung von Klimaanpassungskonzepten gegangen sei, die von der Ska‐ lierung her auch lokale Gegebenheiten berücksichtigt - es also nicht darauf ankommt, wer die Aufgabe wahrnimmt und es daher auch keinen Konflikt mit Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG gibt. Allerdings ist dann nicht zu erkennen, wie eine diesen Anforderungen genügende gesetzliche Konzeption verfassungskon‐ form umzusetzen wäre. Es bleibt abzuwarten, wie das BVerfG das sehen wird. Sollte das Gericht die Regelung für verfassungswidrig erachten, würde das eine Verzögerung in der Klimaanpassung in Deutschland bedeuten. Subjektive Rechte und klagbare Rechtspositionen werden nach § 13 Abs. 1 KAnG durch das KAnG nicht begründet. Damit unterstreicht der Gesetzgeber die Konzeption des KAnG als verwaltungsinternes Pla‐ nungsgesetz. Soweit die Bestimmung greift, hat das zumindest den Vorzug, dass die Klimaanpassungsstrategie nicht zum Gegenstand gerichtlicher Verfahren wird. Wie aber auch schon im Zusammenhang mit der entsprech‐ enden Regelung im KSG (§ 4 Abs. 1 S. 6 KSG) bedeutet das nicht, dass gegen Klimaanpassungsstrategien, Klimaanpassungskonzepte oder deren Umsetzungsmaßnahmen gerichtlich in keinem Fall vorgegangen werden könnte. Das verhindert schon Art. 9 Abs. 2 und 3 Aarhus-Konvention. So können manche dieser Elemente durchaus zum Gegenstand einer Nor‐ menkontrolle oder einer Inzidentkontrolle werden. Jedenfalls bejaht das BVerwG unter Zustimmung anderer Gerichte eine Klagebefugnis von Umweltverbänden gegen das KSG, 517 was möglicherweise auf das KAnG übertragbar sein könnte. Jedenfalls enthalten sowohl das KAnG als auch das KSG ein Berücksichtigungsgebot: 3. Berücksichtigungsgebot (§-8 KAnG) Nach § 8 Abs. 1 S. 1 KAnG haben die Träger öffentlicher Aufgaben bei ihren Planungen und Entscheidungen das Ziel der Klimaanpassung nach § 1 fachübergreifend und integriert zu berücksichtigen. Dieser Berücksichti‐ gungspflicht ist schon dann Rechnung getragen, wenn Fachgesetze eine solche Berücksichtigung verlangen (§ 8 Abs. 2 KAnG) oder aber anerkannte III. Klimaanpassungsgesetz 215 <?page no="216"?> 518 →-D. II. und →-H. III. 3.). 519 E. Hofmann, in Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, KAnG, §-8 Rn.-3. 520 E. Hofmann, in Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, KAnG, §-8 Rn.-4. 521 E. Hofmann, in Hofmann/ Heß (Hrsg.), BeckOK Klimarecht, KAnG, §-8 Rn.-10. 522 Die Notwendigkeit einer verstärkten grenzüberschreitenden Zusammenarbeit wird nicht immer erkannt, so findet sie der rheinland-pfälzischen Enquete-Kommission 18/ 1 („Zukunftsstrategien zur Katastrophenvorsorge“) nur in abweichenden Meinungen Erwähnung, Landtag Rheinland-Pfalz, Untersuchungsausschuss 18/ 1, LT-Drs. 18/ 8222, S.-319. Regeln der Technik beachtet werden müssen, die der Zielsetzung von § 8 Abs. 1 KAnG entsprechen. Berücksichtigen heißt, wie stets und wie in dem Berücksichtigungsgebot des § 13 KSG 518 , dass der Belang der Klimaanpas‐ sung in die Überlegungen einbezogen werden muss, aber nicht, dass er sich im Ergebnis auch immer durchsetzt. Für Ermessensentscheidungen gilt es also insoweit, die Entscheidungsspielräume entsprechend zu nutzen. 519 Bei gebundenen Entscheidungen kann sich das auf die Auslegung von Tatbe‐ ständen beziehen, die semantische Vagheit („unbestimmte Rechtsbegriffe“) wie etwa den der Vorsorge in § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG enthalten. 520 Soweit der Ausschluss subjektiver Rechte und klagbarer Rechtspositionen nach § 13 Abs. 1 KAnG reicht, ist die Berücksichtigungspflicht ohnehin nur ein nicht gerichtlich durchsetzbarer Appell an die Entscheidungsträger. Das gilt auch für die Vorschrift des § 8 Abs. 3 KAnG, nach dem Träger öffentlicher Aufgaben darauf hinwirken sollen, dass bereits versiegelte Böden, deren Versiegelung dauerhaft nicht mehr für die Nutzung der Böden notwendig ist, im Rahmen von Maßnahmen in ihrem Verantwortungsbe‐ reich in den natürlichen Funktionen des Bodens nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 des Bundes-Bodenschutzgesetzes, soweit dies erforderlich und zumutbar ist, wiederhergestellt und entsiegelt werden. Wegen der Beschränkung auf ein „Hinwirken müssen“ ist das wenig durchsetzungsstark. 521 Zusätzliche Kompetenzen für die Träger öffentlicher Aufgaben sind mit der Berücksichtigungspflicht des § 8 Abs. 1 KAnG ohnehin nicht verbunden (§ 8 Abs. 4 KAnG). Gerade in der länderübergreifenden und zwischen‐ staatlichen Zusammenarbeit hätten hier Fortschritte erzielt werden kön‐ nen, denkt man etwa an Überflutungskatastrophen in Grenzregionen wie dem Ahrtal-Hochwasser im Jahr 2021. 522 216 H. Adaptation: Anpassung an den Klimawandel <?page no="217"?> 523 Im Überblick bereits früh M. Reese/ S. Möckel/ J. Bovet/ W. Köck, Rechtlicher Handlungs‐ bedarf für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels, UBA Schriften Climate Change 07/ 2016, 2016, S.-365-ff. 524 §-10 Abs.-4 LBauO Rh-Pf. 525 Im Überblick J. Marschall, ZfBR 2024, S.-6 (8-ff.). 526 J. Marschall, ZfBR 2024, S.-6 (13). 4. Städtebauliche Umsetzung Besondere Bedeutung hat die Klimaanpassung für das Städtebaurecht; wol‐ len Gemeinden Grünflächen erweitern, Retentionsflächen schaffen oder Vorgaben zur Art der Bodenbeschaffenheit und der Begrünung baulicher Anlagen machen, sind dafür rechtliche Instrumente erforderlich. Davon gibt es eine ganze Reihe. 523 Neben den städtebaulichen Bestimmungen des BauGB enthalten auch die Landesbauordnungen einschlägige Vorschriften. Nicht bebaute Flächen müssen wasseraufnahmefähig bleiben oder gemacht werden, 524 Stellplatzpflichten bei Neubauten können bis zum Ausschluss von Stellplätzen nach § 12 Abs. 6 BauNVO reduziert werden, Anpflanzver‐ pflichtungen können nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB in Bebauungspläne aufgenommen werden. 525 Die Klimaanpassung kann auch Anlass zu städtebaulichen Sanierungs‐ maßnahmen geben (§ 136 Abs. 1, 3 Ziff. 2 lit. c BauGB). Gleiches gilt für Stadtumbaumaßnahmen nach § 171a Abs. 1; Abs. 2 S. 2; Abs. 3 Nr. 6 BauGB. Wegen seiner engen Verzahnung mit dem Städtebaurecht ist auch in den Blick zu nehmen, ob das Abwasser überall in die städtische Kanalisation geleitet werden muss oder ob es nicht Möglichkeiten zur geordneten Ver‐ sickerung gibt, die mit Hilfe von kommunalen Entwässerungssatzungen rechtlich ausgestaltet werden können. 526 IV. Hochwasserschutz Gerade der Schutz vor Hochwasser ist ein Feld, das schon vor Jahrzehnten politisch wie rechtlich Aufmerksamkeit bekommen hat, nun aber wegen zunehmender Häufigkeit und Schwere von Hochwasserereignissen in den Fokus der Klimaanpassung gerückt ist. Hier ist zwischen Katastrophen‐ schutz und Vorsorge zu trennen. Der Katastrophenschutz fällt in die Zuständigkeit der Länder, wobei der Bund nach Art. 35 Abs. 2 GG in Fällen eines regionalen Katastrophen‐ IV. Hochwasserschutz 217 <?page no="218"?> 527 H.-G. Dederer, in: Dürig/ Herzog/ Scholz (Hrsg.), GG-Kommentar, 2025, Art.-35 Rn.-125 ff. 528 H.-G. Dederer, in: Dürig/ Herzog/ Scholz (Hrsg.), GG-Kommentar, 2025, Art.-35 Rn.-157 ff. 529 S. etwa den Untersuchungsausschuss des rheinland-pfälzischen Landtags zur Ahr‐ tal-Katastrophe vom 21.7.2021, https: / / landtag-rlp.de/ de/ parlament/ ausschuesse-und-g remien/ sonstige-ausschuesse-kommis/ untersuchungsausschuss-181-f.htm (20.2.2025). 530 Richtlinie 2007/ 60/ EG d. Europäischen Parlaments und d. Rates vom 23.10.2007 über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken, ABl. L 288/ 27. notstands Amtshilfe leisten kann und muss. 527 Der Bund kann sogar im Falle eines überregionalen Katastrophennotstands Ländern die Weisung erteilen, anderen Ländern Amtshilfe zu leisten, soweit es zur wirksamen Bekämpfung von Naturkatastrophen erforderlich ist (Art. 35 Abs. 3 S. 1 GG). 528 Die Aufarbeitung von Katastrophen dieser Art hat auch schon Landesparlamente gefordert. 529 In den weiten Bereich der Vorsorge und damit der langfristigen Kli‐ maanpassung fällt der vorbeugende Hochwasserschutz im Rahmen des Hochwasserrisikomanagements. Grundlegend hierfür war und ist die EG-Richtlinie 2007/ 60, die von den Mitgliedstaaten die Erarbeitung von Hochwassergefahrenkarten auf der Grundlage einer vorläufigen Bewer‐ tung des Hochwasserrisikos nach Art. 4 verlangt. 530 Das Ziel der vorläufi‐ gen Bewertung ist die Bestimmung der Gebiete, bei denen die Mitgliedstaa‐ ten davon ausgehen, dass ein potenzielles signifikantes Hochwasserrisiko besteht oder für wahrscheinlich gehalten werden kann (Art. 5 Abs. 1 RL 2007/ 60). Diese Gebiete sollen dann dargestellt werden in Hochwasserge‐ fahrenkarten und Hochwasserrisikokarten. Die Hochwassergefahrenkarten stellen dar, mit welcher Wahrscheinlichkeit in den betroffenen Gebieten mit Hochwasserereignissen zu rechnen ist (Art. 6 Abs. 3 RL 2007/ 60). Die Gefahrenkarten erfassen die Gebiete, die bei Hochwasserereignissen überflutet werden; von Hochwassern mit niedriger Wahrscheinlichkeit (voraussichtliches Wiederkehrintervall mindestens 200 Jahre) oder bei Extremereignissen, über Hochwasser mit mittlerer Wahrscheinlichkeit (vo‐ raussichtliches Wiederkehrintervall mindestens 100 Jahre) bis hin, soweit erforderlich, zu Hochwasser mit hoher Wahrscheinlichkeit (§ 74 Abs. 2 WHG). Die Umsetzung erfolgt dann durch Landesrechtsverordnungen, die Überschwemmungsgebiete als die Gebiete innerhalb der Risikogebiete festlegen, in denen ein Hochwasserereignis statistisch einmal in 100 Jahren zu erwarten ist (§ 76 Abs. 2 WHG). Die Überschwemmungsgebiete dienen zugleich als Rückhalteflächen (§-77 WHG). 218 H. Adaptation: Anpassung an den Klimawandel <?page no="219"?> 531 Anlage zur Verordnung über die Raumordnung im Bund für einen länderübergreifen‐ den Hochwasserschutz vom 19.8.2021 (BGBl. I S.-3712). Die Hochwasserrisikokarten verzeichnen dagegen potenzielle hochwas‐ serbedingte nachteilige Auswirkungen, bilden also die möglichen Schäden von Hochwasserereignissen ab, indem sie die Anzahl der betroffenen Ein‐ wohner und die dort ansässige Wirtschaft darstellen. Diese Karten mussten bis zum 22.12.2013 erstellt werden. Zwei Jahre später, bis zum 22.12.2015, mussten dann Hochwasserrisiko‐ managementpläne vorgelegt werden. Sie bilden den Kern des Instruments, indem sie die Mitgliedstaaten verpflichten, für die betroffenen Gebiete an‐ gemessene Ziele für das Hochwasserrisikomanagement und Maßnahmen zu ihrer Erreichung festzulegen (Art. 7 Abs. 2 und 3 RL 2007/ 60). Das ist in Deutschland insbesondere durch § 75 WHG umgesetzt worden, der die Wasserbehörden zur Erstellung von Risikomanagementplänen und damit zur Festlegung von Zielen und Maßnahmen des Hochwasserschutzes ver‐ pflichtet. Zu den Maßnahmen zählt dann wie schon erwähnt die Festlegung von Überschwemmungsgebieten, also Gebieten, in denen dann nicht oder nur unter besonderen Voraussetzungen noch gebaut werden darf (§§ 76, 78 WHG). Wegen des überörtlichen Charakters der Hochwassergefahren hat der Bund des Weiteren den „Länderübergreifenden Raumordnungsplan für den Hochwasserschutz“ erlassen, der entsprechende Ziele und Grundsätze der Raumordnung festlegt. 531 Bedeutsam ist dabei vor allem das Ziel der Raumordnung, dass die Auswirkungen des Klimawandels im Hinblick auf Hochwasserereignisse durch oberirdische Gewässer, durch Starkregen oder durch in Küstengebiete eindringendes Meerwasser bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen einschließlich der Siedlungsentwicklung nach Maßgabe der bei öffentlichen Stellen verfügbaren Daten vorausschauend zu prüfen sind (Nr.-2 I.2.1). Die EG-Hochwasserrichtlinie hat dann aber auch für die örtliche Bau‐ leitplanung Konsequenzen, indem festgesetzte Überschwemmungsgebiete im Sinne des § 76 Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes, Risikogebiete au‐ ßerhalb von Überschwemmungsgebieten im Sinne des § 78b Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes sowie Hochwasserentstehungsgebiete im Sinne des § 78d Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes nach § 4 Abs. 4a BauGB im Flächennutzungsplan und § 9 Abs. 6a BauGB im Bebauungsplan nach‐ richtlich übernommen werden sollen. Gemeinden haben dort dann ein IV. Hochwasserschutz 219 <?page no="220"?> 532 Näheres zu den Vorkaufsrechten der Gemeinden J. Marschall, Planungs- und Rechtsin‐ strumente zur Klimaanpassung durch urbanes Grün, ZfBR 2024, S.-6 (10-f.). 533 S. etwa rheinland-pfälzische Landesverordnung zur Bestimmung von Wiederaufbaugebieten nach § 246c des Baugesetzbuchs (Wiederaufbaugebietsverordnung - WAufbGVO -) vom 18.7.2023, GVBl. Rh-Pf 2023, 206, zuletzt geändert durch Verordnung vom 19.6.2024 (GVBl. S.-280). 534 Bundesamt für Naturschutz, Klimawandel, https: / / neobiota.bfn.de/ grundlagen/ klimaw andel.html (25.2.2025). 535 Zu den Begrifflichkeiten früh schon E. Hofmann, Invasive gebietsfremde Arten als rechtliches Mehrebenenproblem, in: Hendler/ Marburger/ Reiff/ Schröder (Hrsg.), Jahr‐ buch des Umwelt- und Technikrechts 2008, S.-295-317. 536 A. Zink, Das Ballastwasser-Übereinkommen der internationalen Seeschifffahrts-Or‐ ganisation von 2004, Anwendung in Nord- und Ostsee, 2016, S. 46; im Überblick C. Mielke/ E. Pache/ R.Verheyen, Umwelt und Verkehr, in: Koch/ Hofmann/ Reese (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, Rn.-32. Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 7 BauGB. 532 Die wichtigste Konsequenz ist jedoch vermutlich die Ermächtigung der Länder, durch Rechtsverordnung Wiederaufbaugebiete zu bestimmen, in denen von §§ 29 bis 35 BauGB im Falle der Planung einer dringend benötigten baulichen Anlage oder Infrastruktureinrichtung abgewichen werden kann (§ 246c Abs. 2 Nr. 1 BauGB) oder aber zerstörte Gebäude an gleicher Stelle aber in angepasster Bauweise oder an geringfügig versetzter Stelle ohne Rücksicht auf §§ 29 bis 35 BauGB errichtet werden dürfen (§-246c Abs.-2 Nr.-2 BauGB). 533 V. Invasive gebietsfremde Arten Durch den Klimawandel verschieben sich die Klimazonen und damit die Lebensbedingungen für Tiere und Pflanzen. 534 Fauna und Flora, die etwa bisher im Mittelmeerraum heimisch waren, finden zunehmend Bedingun‐ gen nördlich der Alpen vor, die ihnen gute Überlebenschancen geben. 535 Was an Land gilt, gilt auch im Meer: Arten, die bislang in wärmeren Gewässern heimisch waren, können nun auch im nördlichen Atlantik und der Nordsee leben. Zum Teil findet der Ortswechsel ohne menschliches Zutun statt, wenn insbesondere Tiere auf Wanderschaft gehen - oder diese unterlassen wie Zugvögel, die im Winter nicht nach Afrika fliegen. Zum Teil aber transportiert der Mensch Arten über große Entfernungen, so insbesondere bei Flugreisen, vor allem aber im Ballastwasser von Seeschiffen. 536 220 H. Adaptation: Anpassung an den Klimawandel <?page no="221"?> 537 Das Konzept der Barrieren dürfte zurückgehen auf A. P. de Candolle, Essai élémentaire de géographie botanique, 1820, S. 45, und später S. A. Cain, Foundations of plant geography, 1944, S.-45. 538 D. M. Richardson/ P. Pyšek/ M. Rejmánek/ M. G. Barbour/ F. D. Panetta/ C. J. West, Diversity and Distributions 6 (2000), S.-93 (98). 539 Verordnung (EU) 1143/ 2014 d. Europäischen Parlaments und d. Rates vom 22.10.2014 über die Prävention und das Management der Einbringung und Ausbreitung invasiver gebietsfremder Arten, ABl. EU L 317/ 35, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) Wissen | Als gebietsfremd wird häufig eine wild lebende Tier- oder Pflanzenart bezeichnet, die in dem betreffenden Gebiet in freier Natur nicht oder seit mehr als 100 Jahren nicht mehr vorkommt (s. a. § 40 Abs. 1 BNatSchG). Beispiele in Deutschland für Arten, auf die das zutrifft, wären etwa die Nilgans, der Bisam oder der Riesenbärenklau. Andere begriffliche Ansätze stellen auf die Überwindung einer geographi‐ schen Barriere, 537 auf die Überwindung einer Entfernung von mehr als 100 km oder darauf ab, ob sich die Art bereits im Zeitpunkt der Entdeckung Amerikas in Europa befunden hat. 538 Das geltende EU-Recht beantwortet die Frage nicht, sondern definiert als gebietsfremd nach Art. 3 Ziff. 1 Verordnung (EU) 1143/ 2014 (IAS-Verordnung) die Arten, die aus ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet heraus eingebracht wurden, einschließlich Teilen, Gameten, Samen, Eiern oder Propagationsformen dieser Arten so‐ wie Hybriden, Sorten oder Rassen, die überleben und sich anschließend fortpflanzen könnten. Das „Einbringen“ als bewusster Akt der Einfuhr deckt nur einen Teil der Möglichkeiten ab, wie Arten an andere Orte gelangen können. Zentral ist dann das Folgende: Manche der gebietsfremden Arten passen sich an dem ursprünglich fremden Ort an und verdrängen die dortigen bislang heimischen Tiere und Pflanzen - sie werden damit zur Gefahr für die Ökosysteme. Diese sogenannten invasiven gebietsfremden Arten definiert die EU-Ver‐ ordnung 1143/ 2014 als gebietsfremde Arten, deren Einbringung oder Ausbreitung die Biodiversität und die damit verbundenen Ökosystem‐ dienstleistungen gefährdet oder nachteilig beeinflusst (Art. 3 Ziff. 2 IAS-Verordnung). 539 Nach Art. 4 der Verordnung erstellt die Kommission V. Invasive gebietsfremde Arten 221 <?page no="222"?> 2016/ 2031 d. Europäischen Parlaments und d. Rates vom 26.10.2016 über Maßnah‐ men zum Schutz vor Pflanzenschädlingen, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 228/ 2013, (EU) Nr. 652/ 2014 und (EU) Nr. 1143/ 2014 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinien 69/ 464/ EWG, 74/ 647/ EWG, 93/ 85/ EWG, 98/ 57/ EG, 2000/ 29/ EG, 2006/ 91/ EG und 2007/ 33/ EG des Rates, ABl. EU L 317, 4; s. a. Gesetz zur Durchführung der Verordnung (EU) 1143/ 2014 d. Europäischen Parlaments und d. Rates vom 22.10.2014 über die Prävention und das Management invasiver gebietsfremder Arten vom 8.9.2017, BGBl. 2017 I 3370. 540 Durchführungsverordnung (EU) 2016/ 1141 der Kommission vom 13.7.2016 zur An‐ nahme einer Liste invasiver gebietsfremder Arten von unionsweiter Bedeutung gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1143/ 2014 des Europäischen Parlaments und des Rates (EU ABl. L 189 vom 14.7.2016, S. 4. In Deutschland gibt das BfN einen guten Überblick auf https: / / neobiota.bfn.de/ unionsliste.html (25.2.2025). 541 S. Lütkes, in: Lütkes/ Ewer (Hrsg.), BNatSchG, Vorbemerkung §-40a ff., Rn.-13. eine Liste solcher invasiver gebietsfremder Arten von unionsweiter Bedeu‐ tung auf der Basis einer Risikobewertung nach Art.-5. 540 Die IAS-Verordnung stellt die Umsetzung einer völkerrechtlichen Ver‐ pflichtung nach Art. 8 lit. h) Convention on Biological Diversity (CBD) dar. Der Vollzug der Verordnung liegt in Deutschland hauptsächlich bei den Ländern. 541 In der Substanz der Regelungen gilt zunächst nach Art. 7, dass invasive gebietsfremde Arten von unionsweiter Bedeutung grundsätzlich nicht in die EU eingebracht und gehalten werden dürfen. Nach Art. 7 Abs. 2 unternehmen die Mitgliedstaaten alle notwendigen Schritte, um die nicht vorsätzliche oder grob fahrlässige Einbringung oder Ausbreitung invasiver gebietsfremder Arten von unionsweiter Bedeutung zu verhindern. Das schließt Tötungen zur Reduzierung der Anzahl der Exemplare prinzipiell ein, wirft jedoch naturschutzrechtliche Fragen auf. Die erste ist die der Abgrenzung zu den nationalen Ermächtigungs‐ grundlagen, etwa die des in § 40a BNatSchG. Die Vorschrift soll ausweislich von Abs. 1 S. 1 Nr. 1 im Wesentlichen sicherstellen, dass die Vorschriften der Verordnung (EU) Nr. 1143/ 2014 und der auf ihrer Grundlage erlassenen Rechtsvorschriften in Bezug auf invasive Arten eingehalten werden. Darü‐ ber hinaus dient sie nach Nr. 2 dazu, die Einbringung oder Ausbreitung von invasiven Arten zu verhindern oder zu minimieren. Dieser Tatbe‐ stand bezieht sich auf invasive Arten, die nicht von unionsweiter Bedeutung sind und daher nicht unter die IAS-Verordnung fallen. Weitere Einzelheiten beziehen sich auf die Begrenzung der Vorschrift durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und die Regelung der Kosten von Bekämpfungsmaßnahmen. Der Entstehungsgeschichte der Norm kann man jedenfalls entnehmen, dass die ausdrückliche Verpflichtung auf den 222 H. Adaptation: Anpassung an den Klimawandel <?page no="223"?> 542 BR-Drs. 184/ 17, 9. 543 S. Lütkes, in: Lütkes/ Ewer (Hrsg.), BNatSchG, §-40a Rn.-10-f. 544 Erste Verordnung über Änderungen zu dem Internationalen Übereinkommen von 2004 zur Kontrolle und Behandlung von Ballastwasser und Sedimenten von Schiffen v. 15.6.2020, BGBl. 2020 II Nr.-9, 401. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (BT-Drs. 18/ 11942, 25) in der Regel so verstanden werden soll, dass es unverhältnismäßig sei, gegen invasive Arten durch Vernichtung von Transportmitteln wie PKW, LKW, Containern, Anhängern oder sonstigen zu Transportzwecken geeigneten Land-, Wasser- oder Luftfahrzeugen vorzugehen; gleiches gelte für andere Wirtschaftsgüter von vergleichbarem Wert. 542 Was die Kosten der Bekämpfungsmaßnahmen angeht, kann jeden‐ falls derjenige, der die Ausbringung, die Ausbreitung oder das Entkommen von invasiven Arten verursacht hat, mit ihnen belastet werden (§ 40a Abs. 3 S. 1 BNatSchG). Diese Bestimmung zu den Lasten der Verhaltensstörer wird durch Satz 2 ergänzt, der eine Duldungspflicht der Zustandsstörer enthält, denen aber keine Kosten auferlegt werden können. 543 Kann nicht auf Verhaltens- oder Zustandsstörer zurückgegriffen werden, so stellt § 40a Abs. 4 BNatSchG eine Ermächtigungsgrundlage für eine Ersatzvornahme bereit. Für Seeschiffe und damit das Ballastwasser gilt nach § 40a Abs. 6 BNatSchG das Seeaufgabengesetz. Völkerrechtlich gilt darüber hinaus das Ballastwasserübereinkommen. 544 VI. Das Wichtigste im Überblick zur Klimaanpassung (Adaptation) Allen Anstrengungen zum Trotz, die THG-Emissionen bis Mitte des Jahr‐ tausends global so zu begrenzen, dass die Erderwärmung in Grenzen gehalten wird, ist abzusehen, dass der Klimawandel nicht völlig aufzuhalten ist: bereits jetzt sind Folgen in Wetterereignissen - zunehmende Stürme und Starkregenereignisse, langanhaltende Dürren - zu beobachten, die mit einiger Sicherheit Vorboten der Entwicklung sind, auf die sich die Welt einstellen muss. Dieser Bereich der Klimaanpassung fordert große Anpassungsleistungen, die jahrzehntelang in Deutschland nicht wirklich ernst genommen wurden. Das Pariser Abkommen setzt einen völkerrechtlichen Rahmen zur Ent‐ wicklung, Verabschiedung und Umsetzung von Klimaanpassungsstrategien. VI. Das Wichtigste im Überblick zur Klimaanpassung (Adaptation) 223 <?page no="224"?> Quantitative oder gar numerische Ziele enthält das PA nicht. Eine Sankti‐ onierung im Falle der Nichterfüllung oder nicht hinreichenden Erfüllung dieser Pflicht über die Vorlage der Strategiepapiere hinaus ist nicht vorge‐ sehen. Diesem Ansatz folgt die EU. Erst vor ein paar Jahren wurde mit dem EU-Klimagesetz eine Norm verabschiedet, die zur strategischen Bewältigung der Klimaanpassung verpflichtet (Art. 5 EU-Klimagesetz). Die entsprechenden Strategien sind mittlerweile verabschiedet. Eine unmit‐ telbare Verpflichtung zu ihrer Umsetzung enthält das EU-Klimagesetz nicht. Allerdings müssen nach Art. 6 die europäische Klimaanpassungsstrate‐ gie und nach Art. 7 EU-Klimagesetz die nationalen Klimaanpassungsst‐ rategien einer Evaluation und gegebenenfalls Anpassung unterzogen werden. Die Deutsche Anpassungsstrategie (DAS) aus dem Jahre 2008 als eine frühe Vorläuferin der vom EU-Klimagesetz geforderten nationalen Klimaan‐ passungsstrategien dürfte jedenfalls kaum die Aufmerksamkeit bekommen haben, der sie in der jetzigen Betrachtung im Nachhinein wert gewesen wäre. Immerhin ist sie, den europarechtlichen Vorgaben folgend, im Jahr 2024 aktualisiert worden („DAS 2024“). Auch die ursprünglich im Jahr 2013 entwickelte und im Jahr 2021 überarbeitete EU-Anpassungsstrategie tritt in der Öffentlichkeit wenig in Erscheinung, ist aber als Grundlage für die Bewältigung der Querschnittsaufgabe der Klimaanpassung unverzichtbar. Sie stellt zurecht den Informationsaustausch in der EU und die Berück‐ sichtigung der Klimaanpassung in allen Politikbereichen in den Mittelpunkt. Davon profitiert gerade ein Mitgliedstaat wie die Bundesrepublik Deutsch‐ land, der zu allen Seiten hin von europäischen Partnern umgeben ist - man denke nur an die grenzüberschreitenden Ursachen und Folgen von Hochwasserkatastrophen. In Deutschland ist mit dem Klimaanpassungsgesetz ein gesetzlicher Rahmen für die Erarbeitung einer nationalen Strategie auf wissenschaftli‐ cher Grundlage geschaffen worden. Dabei werden alle staatlichen Ebenen - Bund, Länder, Gemeinden - einbezogen. Gerade der lokale Bezug vieler Maßnahmen macht verfassungsrechtliche Schwierigkeiten, da der Bund daran gehindert ist, die Gemeinden direkt zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben zu verpflichten. Das Berücksichtigungsgebot des § 8 KAnG ist ähnlich schwach wie die Parallelvorschrift im KSG. Das Bauplanungsrecht enthält vielfältige Rechtsgrundlagen zur Umsetzung von Klimaanpassungs‐ maßnahmen, etwa im Bereich der städtebaulichen Sanierung oder bei Stadtumbaumaßnahmen. 224 H. Adaptation: Anpassung an den Klimawandel <?page no="225"?> Ganz praktische Bedeutung hat die Klimaanpassung bereits jetzt im Hochwasserschutz, der auf der Grundlage der Wasserrahmenrichtlinie mittlerweile im WHG und in den Landeswassergesetzen „angekommen“ ist. Vor allem die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten und die aus ihnen folgenden Bauverbote treffen in der Praxis vielfach auf Widerstand der betroffenen Grundstückseigentümer. Der Klimawandel bewirkt eine Verschiebung von Klimazonen und damit eine Veränderung der Lebensbedingungen von Fauna und Flora in kontinentalem Ausmaß. Das führt zu einer zunehmenden Bedrohung europäischer Biotope und der Agrarwirtschaft durch invasive gebietsfremde Arten (invasive alien species, IAS). Auch gesundheitliche Risiken können sich als Folge des Vorkommens invasiver gebietsfremder Arten ergeben. Die EU-IAS-Verordnung gebietet die Bekämpfung solcher Arten und gestattet hierfür auch den Einsatz tödlicher Mittel. VI. Das Wichtigste im Überblick zur Klimaanpassung (Adaptation) 225 <?page no="227"?> Literaturverzeichnis Abel, Patrick, Klimaklagen gegen Staaten. Ein systematischer Überblick, Nachhal‐ tigkeitsrecht 2023, S.-13-ff. Adigbli, Patrick, Direktvermarktung der erneuerbaren Energien an der Europäischen Strombörse, Ein Erfahrungsbericht zur deutschen und französischen Energie‐ wende, 2015 Agora Energiewende/ Agora Verkehrswende (Hrsg.), Die Kosten unterlassenen Klima‐ schutzes für den Bundeshaushalt. 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] Beleg 11 (Abb. 11): Quelle: https: / / climateactiontracker.org/ countries/ (03.03.2025) Beleg 12 (Abb. 12): Quelle: https: / / www.umweltbundesamt.de/ daten/ klima/ der-eur opaeische-emissionshandel#vergleich-von-emissionen-und-emissionsobergrenz en-cap-im-stationaren-eu-ets-1 (03.03.2025) Beleg 13 (Abb 13): Quelle: https: / / www.umweltbundesamt.de/ daten/ klima/ der-eur opaeische-emissionshandel#teilnehmer-prinzip-und-umsetzung-des-europaisch en-emissionshandels (09.05.25) Beleg 14 (Abb. 14): Quelle: https: / / www.umweltbundesamt.de/ daten/ klima/ der-eu ropaeische-emissionshandel#entwicklung-der-treibhausgas-emissionen-im-stati onaren-eu-ets-1-eu-weit (03.03.2025) Beleg 15 (Abb. 15): Quelle: https: / / www.umweltbundesamt.de/ daten/ private-haush alte-konsum/ konsum-produkte/ energieeffiziente-produkte#effizientere-produkt e (03.03.2025) Beleg 16 (Abb. 16): Quelle: Freie und Hansestadt Hamburg, Verkehrsentwicklungs‐ planung: Leitlinien und Handlungskonzept für eine an Arbeit und Umwelt orientierte Verkehrspolitik in Hamburg, Entwurf, 1995. <?page no="248"?> Register Aarhus-Konvention-48, 131, 148, 163, 172, 179, 188, 215 Abwärme-91, 98, 125, 129 Adaptation-11, 167, 209 Aktivitätsniveau-90, 98, 111 Aktivitätsniveaus-101 Atmosphäre-15, 23, 137, 174 Atomausstieg-13, 198, 206 Atomenergie-195 Ausschlussgebiet-145 Ausschreibung-74, 76, 116, 159, 165 Banking-45 Beihilfeproblematik-75, 88 Bepreisung, verursachergerechte-101 Berücksichtigungsgebot-59, 62, 185, 212, 215, 224 Beschleunigungsgesetzgebung 152, 166 Biokraftstoff-51, 116 Biokraftstoffquotengesetz-51, 116 Borrowing-45 Brennstoffemissionshandelsgesetz-103 Bundes-Bodenschutzgesetz-135, 216 Carbon Border Adjustment Mechanism-68 Carbon Crunch-29 Carbon Leakage-67 Climate Action Tracker-33 Climate-Action-Verordnung-48 Climate Change Litigation 167, 173, 192 Club of Rome-17 CO2-Konzentration-19 Cradle-to-Cradle-Prinzip-98, 121, 123, 132 Dumping-76 Durchschnittstemperatur-16, 18, 26 E-10-Kraftstoffe-50 EE-Richtlinie-41, 50 Effort-Sharing-Regulation-44, 48 Einspeisevergütung-74, 80, 87 Elektrogerät-95, 120, 127 Emissionshandelssystem-70 Emissionszertifikat-49, 64, 104, 107f. Endenergie-55 Endenergieeinsparung-91, 123 Endenergieverbrauch-54, 90, 98 Endenergieverbrauch, kumuliert-49 Endlager-207 Endlagerung-202, 206 Energieeffizienzgesetz-54, 91, 98 Energieeffizienzrichtlinie-49, 54, 89, 98 Energiesteuer-108, 122 Energie- und Klimaplan-42, 51 Energieverbrauchsrelevante-Produkte-Gesetz 97 Energiewirtschaftsgesetz-73 Energy Charter Treaty-82, 162 Entschädigungsforderung-83, 196 Entschädigungsfragen-81, 88, 198, 206 Erneuerbare Energien-34, 49, 69, 72, 78, 87, 141, 149 EU-Notfallverordnung-77, 86, 153 Europäisches Klimagesetz-41 Europarechtswidrig-83, 156 Fit-for-55-Programm-41 <?page no="249"?> Flächen-31, 77f., 84, 145, 154, 161, 217 Flächenbeitragswerte-144 Flottengrenzwerte-100, 112, 119 Gebäude 22, 34, 47, 53, 70, 72, 89, 98, 105, 119, 131 Gebäudeenergiegesetz-55, 93, 98, 132 Gebäudeenergierichtlinie-55, 93, 98 Genehmigungsfiktion-78, 152 Global Environmental Facility-60 Global Methane Pledge-61 Global Tipping Points-26 Green Deal-40 Greenwashing-169 Grünlandumbruchsverbote-137 Gute fachliche Praxis-135 Güterbeschaffung-199 Heizkosten-122 Hochspannungsleitung-141, 151, 164 Hochwasserschutz-191, 217, 225 Industrieprozess-22, 46 Inflation Reduction Act-34 International Panel on Climate Change-26 Kipppunkt-26 Klima-15 Klimaanpassung 13, 35, 40, 47, 167, 189, 211, 223 Klimaanpassungskonzept-214 Klimafolgenvorsorge-209 Klimaneutralität-33, 41, 52, 57, 64, 77, 94, 98, 120, 128, 130, 156, 175, 181 Klimapläne-41, 50 Klimarahmenkonvention-13, 32, 38, 48 Klimaschutzaudit-53 Klimaschutzbeschluss-45, 51f., 173, 181, 192 Klimaschutzverordnung-44, 106, 182 Klimaschutzvertrag-69, 72 Kohleausstieg-67, 195 Kohlendioxid 16, 28, 52, 64, 104, 118, 138 Kraft-Wärme-Kopplung-92, 98 Kyoto II-39 Kyoto-Protokoll-39, 48 Lachgas-18 Land Use, Land Use-Change and Forestry-48, 63, 133 Landwirtschaft-22, 35, 47, 132, 145, 178 Landwirtschaftssektor-45 Lastenteilungs-VO-41 Life Cycle Analysis-120 Marktprämie-76, 88 Marktstabilitätsreserve-67 Methan-18, 22, 61, 136 Mietwohnung-122, 131 Mitigation-11, 167 Monitoring-75 nationally determined contribution-59 Nationally Determined Contribution 61 Naturschutz-31, 79, 81, 84, 88, 145, 154, 160, 177, 205 Naturschutzrecht-78, 84, 154, 188, 222 Negativ-Emissionen-139 Netto-Null-27, 174 No-debit Rule-48 Nutzungsdauer-94, 97, 126 Offshore-Windenergie 33, 55, 74, 76, 80, 83, 158, 160, 166 Ökodesign-Richtlinie-95, 127 Register 249 <?page no="250"?> ÖPNV-101, 115, 119 Pariser Übereinkommen-33, 37, 39, 47, 51, 56, 59, 172, 174f., 209, 223 Photovoltaik-75, 77, 128, 141, 144, 149, 164 Pläne für Abhilfemaßnahmen-45 planetare Grenzen-30 Planfeststellungsbeschlüsse-141, 148 PreussenElektra-Entscheidung-76 Primärenergie-55, 123 Primärenergieverbrauch-54, 93, 124 Raumplanung-141, 143, 148, 158, 165 Rechenzentren-91, 98 RED-III-Richtlinie-86 Referenzgebäude-124 Ressourcen-30, 104, 121, 160, 165 Sanktionierungsmechanismus-47, 66 Sauerstoff-16 Senke-45, 52, 63, 137 Sicherheit-73, 85, 87, 155, 159, 203 Sofortprogramm-53, 178 Sorgfaltsniveau-89, 97, 111, 113, 118 Staatshaftungsrecht-191 Stabilitätsmechanismus-71 Standortauswahlgesetz-203, 206 Stickstoff-16, 30 Stromeinspeisungsgesetz-74 Stromnetz-83, 128, 141, 149, 153, 158, 160 Tier-38, 84, 88, 136, 154, 157, 220 Tötungsrisiko-84, 154 Transportwesen-22 Treibhauseffekt-16, 25 Treibhausgas-18, 39, 51, 55 Treibhausgasemission 27, 42, 48, 52, 63, 93, 116, 119, 124, 132, 138, 167, 181, 196 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz 68 Überschwemmung 21, 85, 189, 209, 218, 225 Umweltverträglichkeitsprüfung-77, 82, 84, 88, 144, 150, 178 Urgenda-Verfahren-170 Veränderungssperre-205, 207 Versteigerung-72, 81, 88, 104, 110 verursachergerechte Bepreisung-101 Vogelschutz-84, 154, 156 Vogelschutzrichtlinie-84, 88, 154 Vorranggebiete für Windenergieanlagen-144 Wärmeplanung-92, 128 Wasserstoffnetz-74, 151 Wegekostenrichtlinie-113 Wind-an-Land-Gesetz-79 Wind-auf-See-Gesetz-81, 83, 147, 158 WindBG-86, 143 Windenergie auf See-147, 165 Windenergieflächenbedarfsgesetz-79, 84, 86 Windenergiegebiet-79, 86, 144 Windhöffigkeit-79, 154 Windpark-80, 143, 164 Wirtschaftlichkeit-83, 93, 123, 125, 132 Wirtschaftsförderung-114, 134 Zertifikate-69, 72 Zielabweichungsverfahren-142, 145, 165 250 Register <?page no="251"?> ISBN 978-3-8252-6110-8 Klimaschutz juristisch gestalten Die Klimakrise stellt die Menschheit vor eine existenzielle Herausforderung: die Dekarbonisierung der Weltwirtschaft in kurzer Zeit. Dazu ist nicht nur politischer Wille notwendig, sondern auch ein Rechtsrahmen - das Klimarecht. Ekkehard Hofmann umreißt die naturwissenschaftliche Ausgangslage und erläutert die Ziele des Klimarechts auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene. Den Schwerpunkt des Buches bildet die Darstellung der klimarechtlichen Instrumente. Das Werk behandelt sowohl den Klimaschutz im engeren Sinn (mitigation) als auch die Klimaanpassung (adaptation), vom Ausbau der erneuerbaren Energien über das Planungsrecht der Energiewende bis hin zu Rechtsschutzfragen. Ideal für Studierende der Rechtswissenschaft, des Umweltmanagements, der Umweltwissenschaften sowie der Umwelttechnik. Rechtswissenschaft | Umweltwissenschaften | Politikwissenschaft Dies ist ein utb-Band aus dem UVK Verlag. utb ist eine Kooperation von Verlagen mit einem gemeinsamen Ziel: Lehr- und Lernmedien für das erfolgreiche Studium zu veröffentlichen. utb.de QR-Code für mehr Infos und Bewertungen zu diesem Titel