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Kommunikationspolitik in Deutschland

Eine Einführung

0401
2003
978-3-8385-2416-0
UTB 

Die deutsche Kommunikationspolitik - ihre Träger, Prozesse und Auswirkungen. Mit der wachsenden Bedeutung des Mediensektors ist auch die Analyse der Steuerungsmaßnahmen und der Konflikte in der Kommunikationspolitik stärker in den Fokus der Wissenschaften geraten. Nach einem historischen Abriss über die Kommunikationspolitik geht der Autor auf die gesellschaftliche und politische Bedeutung der Medien ein, erläutert die Grundzüge des Medienrechts und stellt die Institutionen und Träger der Kommunikationspolitik vor. Weitere Kapitel sind den unterschiedlichen Medien Presse, Fernsehen, Hörfunk, Telekommunikation und Film gewidmet; ein Ausblick auf die internationale Kommunikationspolitik beschließt das Lehrbuch.

<?page no="1"?> UTB 2416 Eine Arbeitsgemeinschaft der Verlage Beltz Verlag Weinheim und Basel Böhlau Verlag Köln · Weimar · Wien Wilhelm Fink Verlag München A. Francke Verlag Tübingen und Basel Paul Haupt Verlag Bern · Stuttgart · Wien Verlag Leske + Budrich Opladen Lucius & Lucius Verlagsgesellschaft Stuttgart Mohr Siebeck Tübingen C. F. Müller Verlag Heidelberg Ernst Reinhardt Verlag München und Basel Ferdinand Schöningh Verlag Paderborn · München · Wien · Zürich Eugen Ulmer Verlag Stuttgart UVK Verlagsgesellschaft Konstanz Vandenhoeck & Ruprecht Göttingen WUV Facultas · Wien <?page no="2"?> Jan Tonnemacher Kommunikationspolitik in Deutschland Eine Einführung 2., überarbeitete Auflage UVK Verlagsgesellschaft mbH <?page no="3"?> Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http: / / dnb.ddb.de> abrufbar. ISBN 3-8252-2416-3 © UVK Verlagsgesellschaft mbH, Konstanz 2003 Einbandgestaltung: Atelier Reichert, Stuttgart Korrektorat: Sabine Groß, Twistringen Satz und Layout: Elisabeth Kochenburger, Konstanz Druck: fgb · Freiburger Graphische Betriebe, Freiburg UVK Verlagsgesellschaft mbH Schützenstr. 24 · 78462 Konstanz Tel. 07531-9053-21 · Fax 07531-9053-98 www.uvk.de <?page no="4"?> 5 Inhalt Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.1 Einführung in die Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.2 Überblick über den Gegenstandsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.2.1 Interdisziplinäre Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.2.2 Kommunikationspolitik als Fachgebiet im Studium und in der »Verwendbarkeit« für die Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 1.2.3 Zum Inhalt und Aufbau dieses Lehrbuchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.3 Grundbegriffe und Abgrenzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2 Zur Geschichte der Kommunikationspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.1 Kommunikationspolitik von den Anfängen bis 1918 . . . . . . . . . . . . 23 2.2 Kommunikationspolitik in Demokratie und Diktatur von 1918 bis 1945 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 2.3 Kommunikationspolitik nach 1945 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.3.1 Kommunikationspolitik unter den Besatzungsmächten und in den Anfangsjahren der Bundesrepublik Deutschland . . . . . . 33 2.3.2 Kommunikationspolitik in der DDR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.4 Die Kommunikationsfreiheiten in der deutschen Geschichte . . . . . . 40 3 Zu den theoretischen Grundlagen der Kommunikationspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.1 Kommunikation und Kommunikationspolitik in systemtheoretischer Sichtweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.2 Funktionen der Medien in demokratischen und totalitären Gesellschaftssystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.3 Ziele und Leitideen demokratischer Kommunikationspolitik . . . . . . 49 3.4 Ansätze für eine Theorie der Kommunikationspolitik . . . . . . . . . . . 51 4 Grundzüge des Medienrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 4.1 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 4.2 Verfassungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 4.3 Presserecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 <?page no="5"?> 4.4 Rundfunkrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4.5 Rechtsvorschriften für den Film . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4.6 Rechtsvorschriften für die Neuen Medien (Telekommunikation und Multimedia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4.7 Urheberrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 5 Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik . . . . . . . 73 5.1 Der Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 5.1.1 Der Deutsche Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.1.2 Die Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 5.1.3 Das Bundesverfassungsgericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 5.2 Die Bundesländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 5.3 Die Kommunalverwaltungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 5.4 Die politischen Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 5.4.1 Die CDU/ CSU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 5.4.2 Die SPD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 5.4.3 Die FDP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 5.4.4 BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 5.4.5 Die PDS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 5.4.6 Synopse der Positionen der Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 5.5 Die Wirtschaft und die Wirtschaftsverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 5.6 Die Medienorganisationen und die Werbewirtschaft . . . . . . . . . . . 101 5.6.1 Die Verlegerverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 5.6.2 ARD und ZDF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 5.6.3 Die kommerziellen Rundfunkanbieter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 5.6.4 Die Werbewirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 5.7 Die Gewerkschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 5.8 Die Kirchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 5.9 Weitere medienpolitisch aktive Institutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 6 Pressepolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 6.1 Pressestruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 6.1.1 Tages-, Sonntags- und Wochenzeitungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 6.1.2 Zeitschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 6.2 Pressekonzentration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 6.2.1 Formen und Entwicklung der Pressekonzentration . . . . . . . . . . . . . 124 6.2.2 Die »Michel-Kommission« . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 6.2.3 Die »Günther-Kommission« . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 6.2.4 Maßnahmen gegen die Pressekonzentration . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 6.2.5 Neuere Tendenzen der Pressekonzentration . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Inhalt 6 <?page no="6"?> 6.2.6 Folgen der Konzentration im lokalen Bereich . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 6.3 Innere Pressefreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 6.4 Tarifauseinandersetzungen im Pressebereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 6.5 Fremd- und Selbstkontrolle der Presse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 6.6 Pressepolitik in den neuen Bundesländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 6.7 Online - Die Zukunft der Zeitung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 6.8 Medienpolitische Probleme im Zeitschriftenbereich . . . . . . . . . . . . 142 6.9 Exkurs: Medienpolitik für das Buch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 7 Rundfunkpolitik (Fernsehen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 7.1 Entstehung und Entwicklung des Rundfunks in Deutschland . . . . 147 7.2 Der öffentlich-rechtliche Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 7.2.1 Die Landesrundfunkanstalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 7.2.2 Das Zweite Deutsche Fernsehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 7.3 Die Integration des Rundfunks in den neuen Bundesländern . . . . . 154 7.4 Die intermediäre Konkurrenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 7.4.1 Verdrängung oder Ergänzung der Medien? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 7.4.2 Fernsehen und Presse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 7.4.3 Fernsehen und Film . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 7.5 Die intramediäre Konkurrenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 7.5.1 Die Rundfunkurteile zur Zeit des öffentlich-rechtlichen Fernseh-»Monopols« (1961, 1971, 1981) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 7.5.2 Die Rundfunkurteile im Dualen Rundfunksystem (1986 bis 1998) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 7.5.3 Der gesetzliche Rahmen für Hörfunk und Fernsehen: Die Rundfunkstaatsverträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 7.6 Die Konkurrenz für die Öffentlich-Rechtlichen: Das private Fernsehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 7.6.1 Die Entwicklung der Zuschauer- und Werbemarktanteile im Fernsehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 7.6.2 Die Aufsicht über das private Fernsehen: Die Landesmedienanstalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 7.7 Die Konzentration im privaten Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 7.7.1 Das Beteiligungsmodell / Veranstaltermodell . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 7.7.2 Das Marktanteilsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 7.7.3 Die neuesten Konzentrationsentwicklungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 7.8 Fernsehen: Informations- und Bildungsmedium oder Spaßproduzent und Unterhaltungsmaschine? . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 Inhalt 7 <?page no="7"?> 8 Rundfunkpolitik (Hörfunk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 8.1 Entwicklung und Situation des Hörfunks in Deutschland . . . . . . . 205 8.2 Der öffentlich-rechtliche Hörfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 8.3 Der private Hörfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 8.4 Die Konkurrenz auf dem Hörfunkmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 9 Telekommunikationspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 9.1 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 9.2 Wirtschaftliche und politische Bedeutung der Telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 9.3 Kommunikationspolitik für die »Neuen Medien« . . . . . . . . . . . . . . 219 9.3.1 Die Arbeit der Kommissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 9.3.2 Feldversuche und Pilotprojekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 9.4 Die Deutsche Bundespost/ Deutsche Telekom AG . . . . . . . . . . . . . 226 9.5 Der Markt für Telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 9.6 Digitaler Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 9.7 Konvergenz und Multimedia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 9.8 Das Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 9.9 Telekommunikationspolitik: Wirtschafts- und Wettbewerbsförderung oder Ordnungspolitik für den Medienwandel? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 10 Filmpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 10.1 Entwicklung und Situation des Films in Deutschland . . . . . . . . . . 247 10.2 Förderungsmaßnahmen für die Filmwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . 248 10.3 Kommunikationspolitische Maßnahmen für den Film . . . . . . . . . . 251 11 Kommunikationspolitik für den Journalismus . . . . . . . . . . . . . . 255 11.1 Journalisten in Deutschland: Zahlen und Selbstverständnis . . . . . . 256 11.2 Ausbildung und Professionalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 11.3 Abhängigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 11.4 Kommunikationspolitik und Ethik für den Journalismus . . . . . . . . 262 12 Internationale Kommunikationspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 12.1 Internationalisierung und Globalisierung der Kommunikation . . . 267 12.2 Kommunikationspolitik in globaler Dimension . . . . . . . . . . . . . . . 270 12.3 Kommunikationspolitik in europäischer Dimension . . . . . . . . . . . 278 12.3.1 Die KSZE/ OSZE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 12.3.2 Der Europarat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 12.3.3 Die Europäische Union EG/ EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 Inhalt 8 <?page no="8"?> 13 Perspektiven der Kommunikationspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 Glossar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 Sach- und Personenregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 Inhalt 9 <?page no="10"?> Vorwort Die »Kommunikationspolitik in Deutschland« ist vor sieben Jahren erschienen und liegt jetzt in einer aktualisierten und erweiterten Neuauflage vor. Mit der Zunahme der politischen und ökonomischen Bedeutung des Kommunikationssektors ist in dieser Zeit auch die Frage nach dessen Steuerung immer mehr in den Fokus von Politik und Wissenschaft geraten. Damit hat die Analyse der Konflikte und der politischen Steuerung in Kommunikationswissenschaft und Journalistik ebenso wie in allen übrigen Fachgebieten, die sich mit Medien und Kommunikation befassen, weiter an Bedeutung gewonnen. Dieser Ausgangslage steht eine Situation im Literaturbereich gegenüber, die für Studienanfänger nicht befriedigend ist. Ein Lehrbuch soll mehr sein als ein Vorlesungsskript, aber auch keine der vielfach vorhandenen Abhandlungen »für die Eingeweihten« darstellen, und hieran hat es bisher für den Bereich der Kommunikationspolitik gefehlt. Bereits die erste Auflage ist von der Zielgruppe der Studierenden verschiedener Fachrichtungen gut aufgenommen worden; die zweite Auflage ist vor allem um eine ausführlichere Behandlung der theoretischen Grundlagen der Kommunikationspolitik erweitert worden, wobei besonders politikwissenschaftliche Ansätze einbezogen wurden. Neben einer Aktualisierung der Entwicklungen in sämtlichen Medienbereichen ist das Kapitel über die Telekommunikationspolitik neu gefasst worden. Aufgenommen wurde schließlich ein Kapitel zur internationalen Kommunikationspolitik, da Kommunikationspolitik in Deutschland ohne Berücksichtigung der Einflüsse, die von der Europäischen Union und weiteren internationalen Organisationen ausgehen, nicht mehr zu denken und zu behandeln ist. Zu vermerken ist im Vorwort ferner, dass sich manche Wiederholungen in diesem Buch nicht vermeiden ließen. Das liegt zum einen daran, dass sich viele Themen ohne Überschneidungen nicht behandeln lassen. Zum anderen gehe ich davon aus, dass ein solches Lehrbuch nicht »am Stück« gelesen wird, sondern eher abschnittsweise. Daher sollten die Kapitel möglichst ausführlich zum Thema informieren. Im Glossar sind wichtige Begriffe erklärt, die im Text jeweils kursiv erscheinen. Zu danken ist wiederum allen, die beim Zustandekommen geholfen haben, insbesondere Dr. Klaus Arnold und Dr. Christoph Neuberger für kritische Durchsicht des Textes und Korrekturvorschläge sowie Prof. Dr. Georg Romatka für Hinweise zum Medienrecht. Mitgeholfen haben mit Recherchen, Materialbeschaffung 11 <?page no="11"?> und Korrekturen Katrin Birner und Christoph Mayerl sowie Stefanie Schiller, Silke Weber, Christian Mihr und Julia Bönisch. Ferner danke ich Frau Elke Wißmath für die effiziente und hilfsbereite Erledigung der Schreibarbeiten. Auch dem Betreuer beim UVK, Herrn Rüdiger Steiner, sei gedankt. Über Korrekturen und Verbesserungsvorschläge jeglicher Art würde ich mich natürlich freuen. Und schließlich: Für den kleinen i-Tupfer, den ich der »grauen Wissenschaft« mit den spöttisch-skeptischen »Schnipseln« von Kurt Tucholsky (K. T.) geben wollte, erhoffe ich mir Schmunzeln oder mindestens Verständnis. Eichstätt, im Februar 2003 Jan Tonnemacher Vorwort 12 <?page no="12"?> Nichts ist so abscheulich wie der »unpolitische« Mensch. Er tut nämlich immer, als gäbe es ihn, und so schafft er unpolitische Generalanzeiger, unpolitische Magazine, unpolitische Filme, unpolitische Parteien. K. T. 1 Einleitung 1.1 Einführung in die Problematik Ökonomisch betrachtet ist die Massenkommunikation - obwohl sie in der jüngeren Vergangenheit in Bedeutung und Umsatz erheblich gewachsen ist - im Vergleich zu anderen Wirtschaftszweigen ein eher kleiner Sektor. Setzt man die Werbeeinnahmen, die die wesentliche Einnahmequelle der Massenmedien darstellen, in Beziehung zur makroökonomischen Leitgröße des Bruttosozialprodukts (BSP), so liegen diese schon seit langer Zeit mehr oder weniger konstant bei 1,5 Prozent des BSP. Je nachdem, wie man den Massenkommunikationsbereich abgrenzt, dürfte dessen Gesamtanteil am BSP nicht mehr als drei bis vier Prozent betragen, wenn man dies auf die klassischen Medien und Werbeträger beschränken würde. Bezieht man allerdings den gesamten Elektronik-Bereich ein, so weit dieser der Information und Kommunikation dient, so wird dieser Anteil erheblich größer. Es gibt Schätzungen, die Information und Kommunikation sogar als größten Wirtschaftsbereich noch vor der Automobilindustrie ansehen. Die tatsächliche Bedeutung des Kommunikationssektors und hier insbesondere der Massenkommunikation, mit der dieses Lehrbuch sich beschäftigt, ist jedoch erheblich größer als es Zahlen und Statistiken aussagen können. Massenmedien haben sowohl als Informationsvermittler wie auch als Meinungsbildner eine Multiplikatorfunktion, sie werden häufig sogar als »Vierte Gewalt« in einer auf Gewaltenteilung basierenden Demokratie bezeichnet, da sie Kritik- und Kontrollaufgaben wahrnehmen, und sie gelten insgesamt als Institution, ohne deren Funktionieren ein (demokratisches) Gesellschaftssystem nicht bestehen kann. Längst befinden wir uns in der oft vorhergesagten »Informationsgesellschaft«, mit einer Informations-Flut, die auch nicht annähernd zu bewältigen ist, obwohl der Bundesbürger den Hauptteil seiner frei verfügbaren Zeit schon mit durchschnittlich mehr als sieben Stunden täglichem Medien-»Konsum« verbringt. Auch am Arbeitsplatz hat der wachsende Bedarf der Informationsgesellschaft dazu geführt, dass die Computertechnik zur Erfassung, Verarbeitung und Speicherung großer Informationsmengen neue Formen der Information und Kommunikation geschaffen und alte abgelöst hat. 13 <?page no="13"?> In einer solchen Entwicklung liegen Chancen wie auch Risiken, und es ist einsichtig, dass eine ordnende Politik für die Kommunikation, die alle Bereiche unseres privaten und beruflichen Lebens berührt, notwendig ist. In der Politik geht es dabei um die Macht über die Medien, genauso aber auch um die Macht der Medien und die Konflikte in diesem Bereich, die sich in Zukunft mit Sicherheit noch verschärfen werden. Mit der Analyse der Gegensätze und Konflikte beschäftigen sich vor allem die Kommunikations- und die Politikwissenschaft im Fachgebiet »Kommunikationspolitik« bzw. »Medienpolitik«, und mit diesem Buch soll ein Beitrag dazu geleistet werden, Struktur und Funktionen des Mediensystems kennen zu lernen, die Interessen und Ziele der Handelnden in der Kommunikationspolitik zu erkennen und die Folgen von deren Handlungen beurteilen zu können. 1.2 Überblick über den Gegenstandsbereich 1.2.1 Interdisziplinäre Einordnung Die Kommunikationswissenschaft/ Publizistik hat sich seit ihren Anfängen immer als eine synoptische Wissenschaft verstanden, die zur Analyse des gesellschaftlich so bedeutsamen Bereichs der Kommunikation die Sichtweisen und Perspektiven anderer Wissenschaftsdisziplinen neben ihre eigenen gestellt und zu integrieren versucht hat. Zur Erklärung und Aufarbeitung des Phänomens der Kommunikation sind beispielsweise sozialwissenschaftliche Forschungsrichtungen wie die Soziologie und die Sozialpsychologie sowie die Politik-, Rechts- und Wirtschaftswissenschaft herangezogen worden. Umgekehrt haben Kommunikationswissenschaft und Publizistik anderen Disziplinen Impulse bei deren Beschäftigung mit dem Forschungsgegenstand der Kommunikation gegeben. Mindestens diese Wissenschaftsgebiete tragen also zur Analyse und theoretischen Fundierung der Kommunikationspolitik bei (vgl. RONNEBERGER 1992, S. 192f.). Sie sind im folgenden Schaubild noch einmal dargestellt: Einleitung 14 <?page no="14"?> Für die Kommunikationswissenschaft/ Publizistik haben die öffentliche Kommunikation und die Massenkommunikation immer im Vordergrund gestanden, während sich mit der privaten und der Individualkommunikation oder der Organisationskommunikation eher die anderen Disziplinen beschäftigt haben. Die Kommunikationspolitik ist früher ein Bereich der Praxis gewesen, mit dem sich neben Politikern allenfalls Juristen beschäftigten. Und erst seit wenigen Jahrzehnten kann man sie als Forschungsbereich ansehen, an dessen Analyse diese verschiedenen Disziplinen - allerdings meist ohne gegenseitige Abstimmung und mit nur wenig Kooperation - arbeiten. Erst in jüngster Zeit ist eine wirkliche Zusammenarbeit zwischen Politik- und Kommunikationswissenschaftlern entstanden. Ronneberger weist darauf hin, dass »jede der beteiligten wissenschaftlichen Disziplinen ... eigene Problemfelder, Denktraditionen, Forschungsansätze, Forschungsmethoden usw. (besitzt)« (RONNEBERGER 1992, S. 192). Während die Sozialwissenschaft ausschließlich nach dem Sein und nicht nach »dem Sollen fragt« (ebd.), setzt, reflektiert und rechtfertigt die Rechtswissenschaft die Normen und Gesetze für die Kommunikation, versteht sich also als normative Wissenschaft. Viele Fragestellungen der Wirkungsforschung beispielsweise müssen sich an Erwartungen und Befürchtungen ausrichten und gehen somit ebenfalls über ein neutral analytisches Verständnis hinaus. Überblick über den Gegenstandsbereich 15 Kommunikationswissenschaft/ Publizistik Politikwissenschaft Soziologie u.a. Psychologie Semiotik u.a. Rechtswissenschaft Wirtschaftswissenschaft Kommunikationspolitik Schaubild 1: Kommunikationspolitik als Forschungsobjekt verschiedener Wissenschaftsdisziplinen <?page no="15"?> Für wünschenswert erklärt Ronneberger, wenn man schon keine allgemein gültige Theorie der Kommunikationspolitik schaffen könne und auf multidisziplinäre Ansätze angewiesen bleibe, dass die Kommunikationswissenschaft »als Leitdisziplin die Führung« übernehmen solle (ebd.). Ob dies angesichts der Notwendigkeit, gemeinsame Erklärungsmuster verschiedener und lange etablierter Wissenschaftsbereiche finden zu müssen, gelingen kann, sei hier dahingestellt. Eher dürfte es bei unterschiedlichen Theorie-Ansätzen und einer multidisziplinären Herangehensweise bleiben. Allein aus der Bedeutung und Komplexität des Bereichs erklärt sich die Beteiligung verschiedener Wissenschaftsrichtungen bei der Analyse der Politik für die Massenkommunikation. Die Sozialwissenschaften befassen sich mit dem Zusammenleben von Menschen in einer Gesellschaft, für deren Funktionieren es eine Ordnung geben muss, die aufgrund von Information und gegenseitiger Kommunikation überhaupt erst möglich wird. Wie für Menschen, so ist Kommunikation auch ein Grund-»Bedürfnis« für Institutionen, Staaten und Gesellschaften, die folgerichtig über deren Funktionieren zu wachen haben. 1.2.2 Kommunikationspolitik als Fachgebiet im Studium und in der »Verwendbarkeit« für die Praxis Das Studium der Kommunikationswissenschaft/ Publizistik oder Journalistik soll in erster Linie auf die Tätigkeit in Massenmedien und dort vor allem auf den Journalismus vorbereiten. Im Vergleich zur Anfangszeit dieser Wissenschaftsdisziplin hat sich das Berufsfeld inzwischen wesentlich erweitert und schließt beispielsweise Tätigkeiten in Wirtschaft und Verwaltung ebenso ein wie die in Zukunft weiter an Bedeutung gewinnenden Public Relations oder andere Management-Aufgaben in Medien- und Kulturunternehmen. Der Stellenwert des Fachs »Kommunikationspolitik« in diesem Studium besteht - unabhängig vom später angestrebten Beruf - darin, dass sich die Studierenden Kenntnisse und Einsichten aneignen, mit denen politische und ökonomische Zusammenhänge in der Kommunikation erkannt, analysiert und bewertet werden können. Hierzu gehören vor allem: • die geschichtliche Entwicklung von Medien und Kommunikationspolitik, • die Strukturen des heutigen Mediensystems und seine politischen und ökonomischen Rahmenbedingungen, • der Einblick in Ziele und Strategien der Interessengruppen und die Analyse deren kommunikationspolitischen Handelns sowie Einleitung 16 <?page no="16"?> • die Analyse der Konflikte und Auseinandersetzungen um die Medien und in den Medien, wobei diese sowohl Mittel als auch Objekt der Politik sein können. Der Stellenwert der wissenschaftlichen Teildisziplin »Kommunikationspolitik« für die Forschung liegt zweifellos in der begleitenden Analyse der praktischen Kommunikationspolitik. Als »strategisches Hauptziel der wissenschaftlichen Kommunikationspolitik« wird von Saxer eine »Maximierung der Verwendbarkeit« gesehen (SAXER 1994, S. 42). Aus der wissenschaftlichen Analyse können sich Einsichten ergeben, »die sich zu Alternativen für das praktische und politische Handeln verdichten können« (RONNEBERGER 1978, S. 21). Für eine Verwendbarkeit solcher Alternativen müssen allerdings laut Saxer mehrere Bedingungen erfüllt sein (SAXER 1994, S. 43f.): • die Werturteilsabstinenz, da diese die »notwendige Konsequenz der Forderung nach intersubjektiver Nachprüfbarkeit wissenschaftlicher Aussagen darstellt«, • die Berücksichtigung der unterschiedlichen Perspektiven und des unterschiedlichen »Sprach- und Verständnishorizont(s)« von Wissenschaft und Praxis sowie • die »Überprüfung, ob angewandte wissenschaftliche Problemlösungen sich in der Praxis tatsächlich bewähren«, was eine entsprechende Evaluation der praktischen Verwendbarkeit voraussetzt. Tatsächlich ist eine Verwendung kommunikationswissenschaftlicher und damit auch kommunikationspolitischer Forschungsergebnisse in der politischen Praxis - wenn überhaupt - jedoch nur in sehr begrenztem Umfang geschehen. Deutlich gezeigt hat sich dies beispielsweise bei den Kabelpilotprojekten, mit denen in den 80er Jahren explizit die Frage des »Ob« einer Einführung von Kabelfernsehen geklärt werden sollte. Bei Negativergebnissen des empirischen Tests in diesen Feldexperimenten, die vor allem von Kommunikationswissenschaftlern durchgeführt wurden, war »Rückholbarkeit« von Seiten der Politik zugesichert worden, was aber kaum wirklich ernst zu nehmen war und sicherlich nicht geschehen wäre, da die Verkabelung schon beschlossene Sache war (vgl. TONNEMACHER 1988). Überblick über den Gegenstandsbereich 17 <?page no="17"?> 1.2.3 Zum Inhalt und Aufbau dieses Lehrbuchs Nach einem Überblick über den Gegenstandsbereich, seiner Einordnung und den notwendigen Abgrenzungen wird • die Geschichte der Kommunikationspolitik knapp zusammengefasst; • es wird dann versucht, ein theoretisches Fundament zu legen, indem Kommunikationspolitik als politisches Handlungsfeld auf demokratie- und gesellschaftstheoretische Grundlagen zurückgeführt wird, • und anschließend werden die Leitlinien, Normen und Gesetze behandelt, die sich die Gesellschaft zur Regelung der Kommunikation gegeben hat. Weiterhin werden die Akteure und Institutionen der Kommunikationspolitik dargestellt. Hierauf folgt die Behandlung der Kommunikationspolitik nach den Mediengruppen • Presse, • Fernsehen und Hörfunk, • Telekommunikation, Internet und Multimedia sowie • Film. Die Telekommunikation dient der individuellen wie auch der Massenkommunikation; sie stellt teilweise einen Sonderfall dar, der aber wegen seiner Bedeutung für den Rundfunk der Zukunft mit besonderem Gewicht behandelt werden muss. Auf weitere nicht aktuelle Speichermedien wurde bis auf einen Exkurs zur Medienpolitik für das Buch verzichtet. Aufgenommen wurde ferner ein Kapitel zur Kommunikationspolitik für den Journalismus, in dem aber wegen der vielfach vorhandenen einschlägigen Literatur sowie der Tatsache, dass es in den vorangegangenen Kapiteln auch um Journalisten und Journalismus geht, die wichtigsten Probleme nur kurz noch einmal dargestellt sind. In die zweite Auflage wurde ein Kapitel zur internationalen Kommunikationspolitik aufgenommen, da mit der Internationalisierung und Globalisierung der Kommunikation, den großen transnationalen Kapitalverflechtungen, den media mergers und der verstärkten Einflussnahme der Europäischen Union oder auch von Institutionen wie dem Internationalen Währungsfonds (IWF) oder der International Telecommunication Union (ITU) Kommunikationspolitik im nationalen Rahmen kaum noch denkbar ist. Gedanken zu einer Perspektive für die Kommunikationspolitik in einer Zeit gravierender Umbrüche in der »Medienlandschaft« schließen das Buch ab. Im Einleitung 18 <?page no="18"?> Anhang befinden sich das Glossar mit wichtigen Fachbegriffen, das Abkürzungs- und Literaturverzeichnis sowie das Sach- und Personenregister. Die im Glossar erklärten Fachbegriffe sind im Text kursiv gedruckt; häufig vorkommende Begriffe sind allerdings nicht immer, sondern nur bei den ersten Erwähnungen hervorgehoben. Um eine schrittweise Erarbeitung der Thematik zu ermöglichen (und eine solche auch anzuregen), wird auf die wichtigste Fachliteratur jeweils am Schluss der einzelnen Hauptkapitel hingewiesen. Dort findet der Leser auch Fragen zur Kontrolle des eigenen Text-Verständnisses sowie zur weiteren Bearbeitung und Vertiefung, die allerdings das Studium der angegebenen (und anderer) Literatur notwendig machen. Es handelt sich um ein einführendes Lehrbuch, das vor allem Studienanfängern einen Überblick über einen wichtigen Wissenschaftsbereich geben soll. Damit soll der Versuch gemacht werden, dem Bedarf von Studierenden gerecht zu werden, die sich an der Universität in der Umgebung einer spezifischen Fachwelt und Fachsprache zurechtfinden müssen. Es soll allerdings auch in späteren Ausbildungsphasen dem Nacharbeiten und der Repetition dienen. 1.3 Grundbegriffe und Abgrenzungen Unklar und unzureichend sind schon die meisten Abgrenzungsversuche für die Begriffe Information und Kommunikation. Allein 160 unterschiedliche Definitionen hat Klaus Merten für Kommunikation gefunden und zusammengestellt (vgl. MERTEN 1977). Die Kommunikationswissenschaft beschäftigt sich vorwiegend mit einem Teilbereich, nämlich der Massenkommunikation, für die lange Zeit eine Definition galt, die ihr die Merkmale »öffentlich«, »durch technische Verbreitungsmittel« (Medien), »indirekt« und »einseitig« sowie an ein »disperses Publikum« (verstreut) zuschrieb (MALETZKE 1978, S. 32). Für andere Wissenschaftsgebiete wie die Psychologie ist der Kommunikationsbegriff untrennbar verbunden mit Zweiseitigkeit, Interaktion, Dialog und Rollenwechsel zwischen Kommunikator (Sender) und Rezipient (Empfänger), so dass nach diesem Verständnis Massenmedien eigentlich Masseninformation betreiben, denn einen Rollenwechsel gibt es ebenso wenig wie ein Feedback (wenn man von einzelnen Rückmeldemöglichkeiten wie Leserbriefen oder »Call-in«-Sendungen in Hörfunk und Fernsehen absieht). Spätestens seit dem Aufkommen der neuen Informations- und Kommunikationstechniken sind allerdings sowohl die Grenzen zwischen Information und Kommunikation als auch diejenigen zwischen Individual- und Massenkommunikation nicht mehr so eindeutig, da beide Formen über die gleichen Kanäle verbreitet werden, und auch die Einseitigkeit der Massenkommunikation wird zumindest partiell aufgehoben (vgl. hierzu besonders Kapitel 9). Grundbegriffe und Abgrenzungen 19 <?page no="19"?> Entsprechend unterschiedlich sind die verschiedenen Definitionen von Kommunikationspolitik, von denen einige im Folgenden behandelt werden. Franz Ronneberger beispielsweise definiert Kommunikationspolitik nach ihren Handlungsträgern einerseits als »soziopolitisches Handeln« (durch die organisierten wie auch die nicht-organisierten Interessengruppen), was die Kommunikationspolitik »nicht auf die Staatssphäre beschränkt«, sondern sie »im gesellschaftlichen Raum« ansiedelt. Als »Staatspolitik« bezeichnet er Kommunikationspolitik (sofern es sich um kommunikationspolitische Maßnahmen des Staates handelt) und als »Medienpolitik«, wenn das politische Handeln von den Medien selbst ausgeht (vgl. RONNEBERGER 1978, S. 71-89). Zusammengefasst hat Ronneberger dies in der folgenden Definition: »Kommunikationspolitik wird weder als Staatsnoch als Medienpolitik im engen Sinne verstanden, sondern als ein soziales Handeln, das ohne Rücksicht auf strukturelle Zusammenhänge auf eine Ordnung von Kommunikationsvorgängen und Kommunikationsprozessen gerichtet ist« (ebd., S. 3). Von »gesellschaftlicher« Kommunikation spricht eine weitere Definition, ohne dass ein Unterschied zu »öffentlicher« Kommunikation deutlich wird: Sie bezeichnet Kommunikationspolitik als »Gesamtheit der Aktivitäten staatlicher Institutionen oder gesellschaftlicher Organisationen, die sich auf die Regelung des Prozesses der gesellschaftlichen Kommunikation richten« (GLOTZ/ PRUYS 1981, S. 117). Eine neue Dimension fügt Otto B. Roegele hinzu, der Werte und Zielsetzungen in seine Definition einbezieht: »Kommunikationspolitik ist Handeln, das auf die Durchsetzung von Werten und Zielen im Bereich der öffentlichen Kommunikation gerichtet ist« (ROEGELE 1971, S. 76). Als Werte und Normen sieht er die von der Verfassung gewollte Kommunikationsordnung, zu deren Erhaltung und Funktionstüchtigkeit die Kommunikationspolitik beizutragen hat (ROEGELE 1974). In einem weiteren Definitionsversuch bezeichnen Peter Glotz und Karl Hugo Pruys Kommunikationspolitik als »alles zielgerichtete und normbestimmte Handeln im Hinblick auf ein bestehendes oder zu schaffendes Ordnungsgefüge, also im Hinblick auf die rechtlich-soziale Ordnung der Kommunikation« (GLOTZ/ PRUYS 1981, S. 117). Schließlich fügt Hans Mathias Kepplinger den Definitionen den Begriff »Herrschaft« hinzu und bezeichnet Kommunikationspolitik als »jenes Handeln, das auf die herrschaftliche Regelung der Massenkommunikation gerichtet ist«. Herrschaftliche Regelungen sind für ihn »allgemeinverbindliche, normative Setzungen« (KEPPLINGER 1982, S. 10). Eine weitere Kategorie wird von den Politikwissenschaftlern bei ihrer Definition von Kommunikationspolitik eingebracht: »Politik assoziieren wir seit alters her mit öffentlichem Handeln, mit dem Erwerb und der Kontrolle von Macht« (KLEIN- STEUBER 1996, S. 21). Medienpolitik gehört zum »Kernbereich parteipolitischer Auseinandersetzungen« (SCHATZ u.a. 1990, S. 331) und »ohne freie Einleitung 20 <?page no="20"?> Medien ist keine ungehinderte Meinungsbildung des Bürgers und damit keine Demokratie möglich« (KLEINSTEUBER 1996, S. 33). Entsprechend den zwei Komponenten des Begriffs »Kommunikationspolitik« befassen sich also auch beide Fachdisziplinen mit dessen wissenschaftlicher Analyse, wobei in der Politikwissenschaft zumeist von »Medienpolitik« gesprochen wird, während in der Kommunikationswissenschaft unter »Medienpolitik« die Maßnahmen für einzelne Medien oder Medienbereiche verstanden werden, mit »Kommunikationspolitik« hingegen die Gesamtheit der Aktivitäten für das Kommunikationswesen gemeint ist. Folgende Problematik wird deutlich: Öffentliche Kommunikation, Massenkommunikation und gesellschaftliche Kommunikation müssten zunächst klar und deutlich voneinander abgegrenzt werden. Bei mehreren zuerst genannten Definitionsversuchen wäre die private Kommunikation (oder auch Individualkommunikation) ausgeschlossen, was aber nicht angebracht ist, da sie im Rahmen der Telekommunikationspolitik ebenfalls zu regeln ist (vgl. Kapitel 9). Auch der Begriff »Politik« lässt sich zwar mit Aktivitäten, »geplantem« oder »zielorientiertem Handeln« umschreiben; über Art und Umfang dieses Handelns besteht zumeist aber Dissens. Somit wird man sich hier mit einer Arbeitsdefinition begnügen müssen, die vielleicht den Vorzug hat, dass sie umfassender ist als die bisher vorgestellten Abgrenzungen und sich somit dem Anspruch allgemeiner Gültigkeit etwas mehr annähern könnte. Als Wissenschaftsdisziplin stellt Kommunikationspolitik die kritische Analyse und Begleitung dieser Politik dar. Das Ziel besteht in einer Überprüfung der Einhaltung von Rechtsnormen und der Schaffung von wissenschaftlich geprüftem Grundlagenwissen für kommunikationspolitisches Handeln (vgl. RONNEBER- GER 1978). In einem ganz anderen Wissenschaftsbereich, der Betriebswirtschaft, wird »Kommunikationspolitik« auf den Absatz und die Werbekommunikation eines Unternehmens bezogen. Kommunikationspolitik wird hier als Strategie eines Betriebes verstanden, Werbung, PR und andere Marketing-Mittel möglichst optimal für den Verkauf seiner Waren und Dienstleistungen einzusetzen. Kommunikationspolitik ist geplantes und zielorientiertes Handeln zur Durchsetzung oder zur Schaffung oder Einhaltung von Normen im Bereich der Information und Kommunikation im öffentlichen oder im eigenen Interesse. Grundbegriffe und Abgrenzungen 21 <?page no="21"?> Einführungsliteratur GLOTZ/ PRUYS 1981; MALETZKE 1978 und 1980; MERTEN 1977; NOELLE-NEUMANN/ SCHULZ/ WILKE 1994 und 2002; RONNEBERGER 1978; RÜHL 1969; SAXER 1981, 1990 und 1992; WITTKÄMPER/ KOHL 1996; JARREN/ SARCINELLI/ SAXER 1998. Einleitung 22 Übungsfragen Die Fragen können der Überprüfung von Verständnis und Verarbeitung des Inhalts des jeweiligen Kapitels dienen. Da dieses einführende Buch allerdings auch Anregungen für eine Vertiefung des Studiums geben will, liegt der Sinn der Fragen ebenso in Hinweisen für ein weiterführendes Selbststudium. Der notgedrungen knappe Überblick, der hier nur gegeben werden kann, muss zur Beantwortung durch weitere Literaturanalysen ergänzt werden. Hierfür ist - ebenfalls nach jedem Hauptkapitel - eine kleine Literaturauswahl angegeben. Die ausführliche Literaturliste befindet sich am Ende des Buches. (1) Informieren Sie sich über die Geschichte des Fachgebietes Zeitungswissenschaft/ Publizistik/ Kommunikationswissenschaft/ Journalistik, und zeichnen Sie die wesentlichen Phasen in der Entwicklung dieses Wissenschaftsbereichs nach. (2) Was bedeutet Information, was Kommunikation? Worin unterscheidet sich die öffentliche von der privaten Kommunikation, die Massenvon der Individual-Kommunikation? Welche Abgrenzungsprobleme gibt es? (3) Versuchen Sie sich an einer eigenen Definition für »Kommunikationspolitik«, indem Sie von Trägern, Interessen, Zielen und Folgen einer solchen Politik ausgehen. <?page no="22"?> Die Leute blicken immer so verächtlich auf vergangene Zeiten, weil die dies und jenes <noch> nicht besaßen, was wir heute besitzen. Aber dabei setzen sie stillschweigend voraus, dass die neuere Epoche alles das habe, was man früher gehabt hat, plus dem Neuen. Das ist ein Denkfehler. K. T. 2 Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 2.1 Kommunikationspolitik von den Anfängen bis 1918 Die Geschichte der Massenkommunikation beginnt nicht erst mit der Erfindung des Buchdrucks Mitte des 15. Jahrhunderts durch Johannes Gutenberg, mit der durch die Vervielfältigungs- und Verbreitungsmöglichkeiten von Text und Bildern eine Basis für die ersten wirklichen Massenmedien entstanden war. Massenkommunikation war zu allen Zeiten ein konstitutives Element für die Gesellschaft, wenn sie auch nur auf wenige einfache Verbreitungsmöglichkeiten für Informationen oder auf Präsenz-Veranstaltungen angewiesen war. Als Beispiel seien hier nur die Acta Diurna im römischen Reich genannt, über Anschläge an zentralen Stellen der Hauptstadt Rom verbreitete Mitteilungen, die dem Bedürfnis nach Information, das sich im imperialen Kaiserreich zunehmend entwickelt hatte, entsprachen. Der Buchdruck mit beweglichen Lettern ermöglichte die Produktion von zunächst unregelmäßig erscheinenden Periodika wie Flugschriften und Informationsbriefen sowie seit dem 17. Jahrhundert auch von regelmäßig erscheinenden Publikationen wie Zeitschriften und Zeitungen mit kleinen, aber zumeist wachsenden Auflagen. Diese Zeit war gekennzeichnet durch ein feudal-absolutistisches Herrschaftssystem, das seine Macht mit der Kirche teilte. Die weltliche war ebenso wie die religiöse Ordnung streng hierarchisiert und wurde auch nicht nachhaltig in Frage gestellt. Zur Zeit der Reformation allerdings war die Basis dieses Systems bereits erschüttert worden. Handel, Bürgertum und Stadtkultur spielten eine wachsende Rolle, die leibeigenen Bauern wehrten sich gegen Ausbeutung und Unterdrückung in den Bauernkriegen, und die Reformation stellte Grundfragen des Glaubens neu. Die Verbreitung von Ideen und Informationen, zuvor allenfalls über geschriebene Briefe und auf Handelswegen möglich, erfolgte nunmehr über gedruckte Flugblätter und erste Neue Zeitungen sowie später über Flugschriften; ohne die Erfindung des Drucks wären diese Entwicklungen und Ereignisse nicht möglich gewesen. Weitere Vorläufer der erst im 17. Jahrhundert entstehenden Zeitungen 23 <?page no="23"?> und Zeitschriften waren die Messrelationen, erstmals regelmäßig zu Handelsmessen erscheinende Publikationen, und die Serien- und Monatszeitungen mit einer Berichterstattung, die Politik, gesellschaftliche Ereignisse und Sensationen umfasste (vgl. WILKE 2000, S. 17-35). Die revolutionäre Bedeutung der neuen Drucktechnik für die Verbreitung kirchen- und sozialkritischer Streitschriften und Ideen wurde von der Obrigkeit erkannt, und man steuerte dieser neuen Form oppositioneller Öffentlichkeit sehr bald durch Einführung und Verschärfung von Zensurvorschriften entgegen. Bischöfe in Deutschland, der Papst und schließlich das Konzil von Trient im Jahre 1564 mit der Verabschiedung des Index Librorum Prohibitorum haben sehr bald mit Kontrollmaßnahmen zu verhindern versucht, dass unerwünschtes Gedankengut zur Veröffentlichung gelangte. Die Mittel bestanden sowohl in der Vorzensur als Präventivmaßnahme als auch in der Nachzensur, die dann verstärkt durch staatliche Institutionen unterstützt bzw. abgelöst wurde. Kaiser Karl V. steht für die Einführung und Durchsetzung der staatlichen Beaufsichtigung der damals neuen (gedruckten) Medien. In seine Regierungszeit fallen sowohl der Reichstag zu Worms (1521), nach dessen Beschluss die Schriften Martin Luthers verboten wurden, als auch der Reichstag zu Speyer (1529), von dem die staatliche Vorzensur sanktioniert wurde, gekoppelt mit dem Verbot einer Verbreitung von nicht mit einer Approbation der Zensurbehörden versehenen Druckschriften. In diese Zeit fällt auch die Einführung einer Verpflichtung auf Abdruck des Namens des Druckers und des Druckortes, die wir heute noch als »Impressumspflicht« in den geltenden Landespressegesetzen finden (vgl. ebd., S. 35ff.). Der absolutistische Anspruch der Fürsten und der feudalen Obrigkeit auf die öffentliche Kontrolle der Kommunikation war aber auch in späteren Zeiten bis hin zur großen kulturellen und geistigen Wende der Aufklärung noch nicht zu brechen. Das Recht der Fürsten auf die Kontrolle der Öffentlichkeit und der öffentlichen Meinung - und damit insbesondere aller periodisch erscheinenden Druckschriften und Bücher - wurde im Zeitalter des Absolutismus kaum wirklich in Frage gestellt. Die sich im 17. und 18. Jahrhundert gerade erst entwickelnde Presse wurde in weitgehender Abhängigkeit gehalten. Als Restriktionsmaßnahmen konnten Steuern, Privilegienverluste sowie die Vor- und Nachzensur eingesetzt werden. Dies traf auch noch auf das ausgehende Zeitalter des Absolutismus zu, etwa den »aufgeklärten« Absolutismus im Preußen Friedrichs II. oder auch später die Zeit Napoleons I. Beide Herrscher haben die Presse in ihren Ländern noch streng überwachen lassen. Von Friedrich II. ist überliefert, dass er häufig und auch mit Erfolg versucht hat, die Presse für seine machtpolitischen Ziele einzusetzen und insofern Presselenkung betrieben hat (was wir von heutigen Politikern ja durchaus auch kennen). Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 24 <?page no="24"?> Dennoch hatten die Ideen der Aufklärung weite Kreise vor allem des Bürgertums erreicht, und wie bei der Reformation wäre gerade das ohne eine inzwischen schon weit verbreitete Presse undenkbar gewesen. Mit den aus dem Gedankengut der Aufklärung entstandenen Revolutionen des ausgehenden 18. Jahrhunderts in den USA und in Frankreich verbreitete sich in Europa die Hoffnung auf eine Änderung der bedrückenden Zustände. Im »First Amendment« der Verfassung der Vereinigten Staaten von 1791 und der Erklärung der Menschenrechte während der Französischen Revolution im Jahre 1789 wurden die Meinungs- und die Pressefreiheit etwa gleichzeitig als Grundrechte aller Menschen anerkannt und festgeschrieben. Das Bürgertum war eine politische Kraft geworden und wandelte sich auch in Deutschland allmählich und unter manchen Rückschlägen von Untertanen zu aufgeklärten Staatsbürgern und Kulturträgern. Nach hoffnungsvollen Anfängen und Reformen in der Folge der Befreiungskriege gegen Napoleon versank Europa für Jahrzehnte wieder in eine Phase der Restauration der alten Feudalherrschaft. Diese Phase des »Vormärz« war gekennzeichnet von einer Zersplitterung Deutschlands in 39 Einzelstaaten, die locker im Deutschen Bund zusammengeschlossen waren, während der Gedanke einer Einigung Deutschlands in einer konstitutionellen Monarchie weite Teile des Bürgertums erfasst hatte. Mit den Karlsbader Beschlüssen wurden 1819 die Vorzensur und weitere Restriktionsmaßnahmen gegen die Presse wieder eingeführt. Aber die Forderungen liberaler Kräfte, die sich auf Emanzipation und Einhaltung der Menschenrechte bezogen und vielfach auf Massenveranstaltungen wie dem Wartburgfest (1817) und dem Hambacher Fest (1832) artikuliert wurden, konnten von der feudalen und autoritären Obrigkeit immer noch unterdrückt werden. Bekannte Journalisten und Schriftsteller wie Heinrich Heine und Ludwig Börne mussten emigrieren, und die Verhältnisse schienen sich erst mit dem Ausbruch der Märzrevolution von 1848 zu ändern. Von der deutschen Nationalversammlung wurden die Grundrechte und darunter auch die Pressefreiheit proklamiert, was dann Eingang fand in die preußische Verfassungsurkunde von 1849. Obwohl 60 Jahre nach der Französischen Revolution die Idee der bürgerlichen Freiheiten und der Menschenrechte also erneut in Europa Fuß zu fassen begann, war die Zeit für Pressefreiheit in Deutschland immer noch nicht gekommen. Wie vor 1848 gab es auch danach autoritäre Pressepolitik und strenge Überwachungsmaßnahmen: Zensur, Verbote und Sondersteuern. Unbotmäßige Journalisten wurden bestraft. Erst nach Vollendung der deutschen Einigung wurde im Jahre 1874 mit dem »Reichspreßgesetz« die Pressezensur endgültig und letztlich als verzögerte Folge der bürgerlichen Revolution von 1848 abgeschafft. Der Staat beschränkte sich von da an auf indirekte Einwirkungen. Prozesse gegen Journalisten gab es nur noch bei der Verletzung von Gesetzen; die Strafverfolgung wurde an bestimmte Regeln gebunden. Dennoch war es auch damals nach wie vor möglich, mit Ausnahmege- Von den Anfängen bis 1918 25 <?page no="25"?> setzen das Reichspreßgesetz außer Kraft zu setzen oder es mit einfacher Reichstagsmehrheit einzuschränken. Bismarck hat sein autoritäres Verhältnis zur Presse u.a. dadurch unter Beweis gestellt, dass er die sozialistische und die katholische Presse unterdrückt hat. Was Bismarck noch mit Druck und Repression zu erreichen suchte, das machten seine Nachfolger durch eine entsprechende Nachrichtenpolitik, bei der zum Beispiel nur regierungsfreundliche Journalisten Informationen erhielten. Von wirklicher Pressefreiheit, wie wir sie heute verstehen, kann man bis zum Ende der Monarchie 1918 in Deutschland nicht sprechen, wenn es auch in den knapp 50 Jahren des Kaiserreichs in langen Auseinandersetzungen gelungen war, eine freiere, aber noch keineswegs von allen Fesseln befreite Presse aufzubauen. Herrscher und Staat hatten ihr Öffentlichkeits-Monopol verloren, und das Bürgertum war in der Spätphase des Obrigkeits-Staates mit konstitutionalistischer Prägung in Deutschland zum wichtigsten Faktor für Öffentlichkeit und Kommunikation aufgestiegen. (Einen Überblick zur Durchsetzung der Pressefreiheit geben WILKE 1984a und 2000 sowie FISCHER 1982.) In diesem Zeitalter, das von Industrialisierung, Imperialismus und Kolonialismus geprägt war und mit den großen Schlachten des Ersten Weltkriegs und dem Untergang des »alten Europa« (Stefan Zweig) zu Ende ging, wurden die grundlegenden Erfindungen gemacht, die die Massenkommunikation so sehr verändern sollten. Nach der Einführung der drahtgebundenen Telegrafie Mitte des 19. Jahrhunderts durch Samuel Morse und der Rotationsdruckmaschine im Jahre 1860 wurde mit der Entdeckung der elektromagnetischen Wellen, der Erfindung der Fotografie, der Automatisierung des Zeitungssatzes, der elektrischen drahtlosen Telegrafie und später des Films und des Telefons die Basis für unser heutiges Mediensystem von Presse, Film, Radio und Fernsehen gelegt. Bis zum Ersten Weltkrieg, in dem Funk, Radio und Film militärisch genutzt wurden, waren hieraus noch keine Massenmedien entstanden, wenn auch schon damals und sofort der Staat mit ersten kommunikationspolitischen Regelungen und Gesetzen den Zugang zu und die Kontrolle über diese(n) »Neuen Medien« festzulegen versuchte. 2.2 Kommunikationspolitik in Demokratie und Diktatur von 1918 bis 1945 Auch in der Weimarer Republik war die Pressefreiheit noch keineswegs gesichert, obwohl zumindest nominell zum ersten Mal demokratische Kommunikationspolitik betrieben wurde und die Meinungs- und Pressefreiheit in Art. 118 der Weimarer Verfassung als demokratisches Grundrecht festgeschrieben war. In den 14 Jahren der Weimarer Republik machten die häufig wechselnden Regierungen oft Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 26 <?page no="26"?> von der verfassungsmäßigen Möglichkeit Gebrauch, die Pressefreiheit durch »allgemeine Gesetze« oder später durch »Notverordnungen« einzuschränken.Beschlagnahmungen und Verbote kamen ähnlich häufig vor wie Journalistenprozesse bei angeblichen oder wirklichen Verstößen gegen die Strafgesetze, beispielsweise gegen Carl von Ossietzky und Maximilian Harden (vgl. PETERSEN 1995). Ähnlich gravierend wie die staatlichen Eingriffe war für das Mediensystem auch die Pressepolitik großer Wirtschaftskonzerne. Industrielle Kreise haben durch Kapital-Lenkung, Beteiligungen, Zuwendungen und Inseratenvergabe in allererster Linie die rechtsgerichtete und republikfeindliche Presse sowie die über lange Zeit quasimonopolistische Nachrichtenagentur »Wolffsches Telegraphenbureau« unterstützt. Eine bedeutende Rolle spielte dabei das Hugenbergsche Presse- und Film-Imperium, der erste deutsche Multimedien-Konzern, dessen Verleger Alfred Hugenberg, Reichstagsabgeordneter und seit 1928 Vorsitzender der Deutschnationalen Volkspartei, den Sturz der ungeliebten Republik und damit den Boden für die spätere Machtübernahme der Nationalsozialisten mit vorbereitet hat. Mit der Übernahme der im Krieg gegründeten UFA durch Hugenberg im Jahre 1927 und einem ersten Exodus deutscher Schauspieler und Regisseure nach Hollywood zeichnete sich ab, dass auch das neue Medium Film in den Dienst nationaler und antidemokratischer Ideen und Ideologien gestellt werden sollte. Während kriegsverherrlichende Filme produziert und gezeigt wurden, wurden Anfang der 30er Jahre - also noch vor der Machtergreifung durch die Nationalsozialisten - Filme, die sich gegen Krieg und Propagandalügen richteten, beispielsweise »Im Westen nichts Neues«, verboten. Nach der Machtübernahme und Gleichschaltung der Medien durch die Nationalsozialisten kam die eigentliche Emigration der deutschen Filmschaffenden, womit eine kurze, aber weltberühmte Filmtradition beendet wurde, an die nach dem Zweiten Weltkrieg nicht wieder angeknüpft werden konnte. Auch das zweite neue Medium dieser Zeit, der Hörfunk, der 1923 mit regelmäßigen Ausstrahlungen begann, konnte nicht zu einer Verfestigung der Demokratie in der Zeit der Weimarer Republik beitragen. Im Krieg war die Technik für Militär- und Propagandazwecke und bis 1923 zur exklusiven Verbreitung von Wirtschafts- und Börsen-Meldungen genutzt worden. Der sich damals nach wie vor autoritär verstehende und auch verhaltende Staat hatte den Rundfunk von Anfang an fest in den Griff genommen. Nach anfänglichem Kompetenzgerangel zwischen Post- und Innenministerium und den auf Beteiligung drängenden Kreisen der Wirtschaft wurden im Jahre 1926 »Richtlinien über die Regelung des Rundfunks« erlassen. Danach standen dem Innenministerium und den Landesregierungen die Kontrolle und Überwachung der politischen Information und dem Postministerium die Aufsicht über Technik und Wirtschaftsführung zu. In den regional aufgebauten Programmgesellschaften gab es zwar privatwirtschaftliche Beteiligungen, aber Demokratie und Diktatur von 1918 bis 1945 27 <?page no="27"?> das Reich und die Länder bewahrten sich dort ebenso die Mehrheit wie in der 1925 gegründeten Dach-Organisation »Reichsrundfunk-Gesellschaft mbH« mit 51 Prozent der Anteile bei der Post und 49 Prozent bei den regionalen Gesellschaften. Was nun die faktische Programmkontrolle der damals Neuen Medien durch staatliche Institutionen in der Weimarer Republik betraf, so gab es in Art. 118 der Weimarer Verfassung die folgende Ausnahmeregelung für die an sich liberale Zensurbestimmung: »Eine Zensur findet nicht statt, doch können für Lichtspiele durch Gesetz abweichende Bestimmungen getroffen werden« (DUSSEL 1999, S. 30). Dies hatte bereits dazu geführt, dass schon im Mai 1920 ein »Reichslichtspielgesetz« erlassen wurde, nach dem jeder in Deutschland aufgeführte Film zulassungspflichtig wurde. In den Auseinandersetzungen um den Einfluss auf den Rundfunk der ersten Jahre wurde aber bereits deutlich, dass es einer solchen Gesetzesbestimmung nicht bedurfte, denn in komplizierten Verhandlungen erhielt das Innenministerium einen 51 Prozent-Anteil an der Dradag, dem »Drahtlosen Dienst«, der ausschließlich für die politische Information im Radioprogramm zuständig war. Auch damals gab es schon den Konflikt zwischen der Reichsregierung und den Ländern, die wegen ihrer auch in der Weimarer Republik schon gegebenen Kulturhoheit auf Einfluss bzw. Beteiligung bei der DRADAG drängten (die verbleibenden 49 Prozent waren jedoch unter den Nachrichtenagenturen, den Journalistenverbänden und den beiden Großverlagen Scherl und Mosse aufgeteilt worden). Über die »Kulturbeiräte« und »Überwachungsausschüsse« wurden die Länder daraufhin an der Programmkontrolle beteiligt. Da das Hauptprinzip für das gesamte Programm von den meisten Beteiligten aber sowieso in deren Überparteilichkeit gesehen wurde, haben diese Beiräte und Ausschüsse kaum wirklich eingreifen müssen. Mit dem Abschluss des strukturell-organisatorischen Aufbaus des Rundfunks in der Weimarer Republik war im Jahre 1926 der staatliche Einfluss also bereits so dominant, dass »nur noch die staatlich verordneten Inhalte fehlten« (DUSSEL 1999, S. 39), was dann unter einer der letzten noch scheindemokratischen Regierungen mit dem Reichskanzler Franz von Papen im November 1932 nachgeholt wurde. Mit dieser Rundfunkreform wurden sowohl die Reichsrundfunkgesellschaft als auch die Regionalgesellschaften endgültig verstaatlicht und überdies eine Staatsaufsicht durch »Rundfunk-Kommissare« etabliert, die die Personal- und Programmkontrolle ausübten. Hans Fritzsche, der im Frühjahr 1933 der NSDAP beitrat, wurde zum Chefredakteur der DRADAG ernannt. Der Rundfunk der Weimarer Zeit war somit - wenn nicht schon von Anfang an so angelegt - innerhalb weniger Jahre zu einem Staatsrundfunk gemacht worden. Die vielfach undemokratischen Medienstrukturen in Presse, Film und Funk boten ebenso wie die nationalkonservative Einstellung großer Bevölkerungsteile eine Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 28 <?page no="28"?> hervorragende Grundlage für die Nationalsozialisten am 30. Januar 1933, die sich ihrer neuen Propagandamacht auch schnell und effektiv bedienten. Scheinbar legitimiert durch Notverordnungen und das »Ermächtigungsgesetz«, mit dem die Grundrechte außer Kraft gesetzt worden waren, organisiert und exekutiert vom »Reichsminister für Volksaufklärung und Propaganda« Joseph Goebbels, bemächtigten sich Partei und Regierung der Medien und »schalteten sie gleich«. Journalisten wurden ebenso wie andere Kulturschaffende in einer »Reichskulturkammer« durch Zwangsmitgliedschaft einer rigiden Kontrolle unterworfen, soweit diese nicht schon bei den einzelnen Medien selbst durchgeführt worden war. Das »Reichsschriftleitergesetz« bot die formale Handhabe, unbotmäßige und so genannte »nicht-arische« Journalisten mit Berufsverbot zu belegen. Die Intendanten der Länder-Rundfunkgesellschaften wurden bis auf einen, der im April 1933 der NSDAP beitrat, entlassen. Die kommunistische und sozialdemokratische Presse wurde insgesamt und sofort - die bürgerliche später und zum großen Teil - enteignet, übernommen oder eingestellt. Die NSDAP baute sich einen Pressekonzern auf, zu dem gegen Ende des Krieges im Jahr 1944 ein Drittel aller noch existierenden Zeitungen mit über 80 Prozent der Gesamtauflage gehörte (vgl. ABEL 1968 und FREI/ SCHMITZ 1989). Im Rundfunk funktionierte die Gleichschaltung wegen seiner zentralistischen Struktur und seines staatlichen Charakters noch schneller und gründlicher. Er wurde zum Propagandainstrument ausgebaut, mit dem über die bald verfügbaren billigen »Volksempfänger« die totale Ausrichtung der Deutschen auf europäische Hegemonialpolitik, Rassenwahn und andere ideologische Verblendungen der Nationalsozialisten erreicht werden sollte. Allerdings wurde den Nationalsozialisten schnell klar, dass eine gute Radio-Propaganda nicht allein aus markigen Reden und Marschmusik bestehen konnte. Goebbels selbst hat in einer Rede vor den neu ernannten Intendanten schon im März 1933 gefordert: »Die Phantasie muss alle Mittel und Methoden in Anspruch nehmen, um die neue Gesinnung modern, aktuell und interessant den breiten Massen zu Gehör zu bringen, interessant und lehrreich, aber nicht belehrend« (zit. bei DUSSEL 1999, S. 91). Folgerichtig wurde das Programm auch möglichst vielfältig gestaltet, ohne dass dabei die Hauptaufgabe des Mediums als »Führungsmittel« aufgegeben wurde. Trotz totaler Kontrolle wurde es während des Zweiten Weltkrieges dann in zunehmendem Maße schwieriger, die Informationssendungen des inzwischen sehr weit verbreiteten Mediums glaubwürdig zu gestalten bzw. werden zu lassen, weil das persönliche Erleben der täglichen Realität des Krieges zu weit von der Sieges- oder Siegreicher-Rückzug-Propaganda entfernt war. Das Abhören von »Feindsendern«, das ohnehin nur wenigen Radioempfängern mit hochwertigeren Geräten oder Radiobastlern möglich war, wurde im Krieg unter strengste Strafandrohung gestellt. Es hat nicht wenige Fälle gegeben, wo solches aufgrund von Denunziation Demokratie und Diktatur von 1918 bis 1945 29 <?page no="29"?> entdecktes Verhalten, vielleicht gekoppelt mit einer Äußerung, die als »Wehrkraftzersetzung« qualifiziert wurde, zu Todesurteilen geführt hat, die dann auch vollstreckt wurden. Das Einschalten eines Radioprogramms - mit dem Tode bestraft: So unvorstellbar heute und doch noch keine 60 Jahre her! (vgl. zum Rundfunk in der NS-Zeit DILLER 1980, LERG 1980 und DUSSEL 1999). Auch der Film wurde in den Dienst der NS-Propaganda gestellt, indem er - wie der Rundfunk - eine Doppelfunktion zu erfüllen hatte: Einerseits als Unterhaltungsmedium mit der Aufgabe der Ablenkung von täglicher Tristesse und später dem Grauen des Krieges und andererseits als Propagandamedium mit nationalen und meist verfälschten Historien- oder später Durchhaltefilmen. Goebbels selbst war - wie wir es heute nennen würden - Cineast (»Der Filmminister«, MOELLER 1998) und widmete diesem Medium besondere Aufmerksamkeit. Auch der Dokumentarfilm, für den insbesondere der Name der gerade hundert Jahre alt gewordenen Regisseurin Leni Riefenstahl steht, wurde - in dramaturgisch propagandistischer Weise bearbeitet und aufgewertet - für die Ziele der »Bewegung« eingesetzt (vgl. ALBRECHT 1969). Es bleibt der Spekulation überlassen, wie und mit welchem Erfolg die Nationalsozialisten das damals gerade entwickelte Fernsehen eingesetzt hätten, wenn der Krieg und die Geringschätzung dieses neuen Mediums durch die Nationalsozialisten nicht dessen Weiterentwicklung und Verbreitung verhindert hätten. Mit der Fernsehtechnik der 30er Jahre ließen sich jedenfalls weder Massen erreichen, noch wirksame Propaganda-Bilder erzeugen, und überdies war das Fernsehen damals ein »Live«-Instrument, das sich der Kontrolle und Zensur hätte entziehen können. »Abgefilmte« Realität hätten die damaligen Machthaber aber ohne Zensur auf keinen Fall zugelassen (vgl. WINKER 1994). Mit Ausnahme dieser Fehleinschätzung von Bedeutung und Manipulationskraft des Fernsehens hatten die Nationalsozialisten die Bedeutung der Medien für die Durchsetzung ihrer Politik erkannt. Neben dem Rundfunk hatten sie vor allem die Presse als »ungeheuer wichtiges und bedeutsames Massenbeeinflussungsinstrument« (Joseph Goebbels) angesehen. Deshalb »schalteten« sie Medien und Journalisten »gleich« und setzten die Menschen des bevölkerungsmäßig größten Staates in Mitteleuropa einer totalen Medienkontrolle aus. Gleichzeitig waren die Deutschen von Auslandsinformationen und -meinungen in zunehmendem Maße und nach 1936 nahezu vollkommen abgeschottet. Journalisten konnten sich der Lenkung und Kontrolle, die durch das Propagandaministerium und namentlich Goebbels persönlich über Anweisungen vollzogen wurde, die auf täglichen Pressekonferenzen ausgegeben und dann per Telex an alle Redaktionen gingen, kaum entziehen. Oppositionelle Journalisten wurden verhaftet, in Konzentrationslager eingewiesen, mit Berufsverbot belegt oder mussten emigrieren, wobei die Emigration als Alternative wohl nur wenigen offen stand, da Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 30 <?page no="30"?> die meisten kaum erwarten konnten, im Ausland ihrem Beruf weiter nachgehen zu können und sich insofern in ihrer physischen Existenz bedroht sahen, wenn sie nicht das Glück hatten, im Rahmen der Exilpublizistik Arbeit zu finden. Geblieben, konnte man allenfalls ausweichen. Man konnte versuchen, nicht mehr für »die Politik« zu arbeiten, mit Andeutungen, Metaphern oder Gleichnissen »zwischen den Zeilen« zu schreiben, in der Hoffnung, dass dies von den »eingeweihten« Lesern auch verstanden wurde. Man konnte sich zu unpolitischen Medien flüchten - wenn einem das möglich war - oder zu Zeitungen wie der »Frankfurter Zeitung«, in der manche Journalisten mit liberaler und oppositioneller Haltung vorsichtig und versteckt dieser auch Ausdruck gegeben haben. Alles war angesichts der überall gegebenen Bespitzelung und der Nachzensur der Medien durch Partei und Staatsgewalt gefährlich, und die meisten Journalisten haben es insofern auch vorgezogen, mit der »Schere im Kopf« weiter mitzumachen. Bei allem Verständnis für die Situation und dem Nichtwissen, wie man sich selbst angesichts dieses existenziellen Drucks verhalten hätte, kann dem deutschen Journalismus der damaligen Zeit kein wirklicher Widerstand gegen das brutale und menschenverachtende System, das als solches immer schon deutlich zu erkennen war, bescheinigt werden. Soweit man nicht Anhänger nationalsozialistischer Ideen war, musste man sich damals entscheiden, wie weit die Bereitschaft zum Mitmachen ging. Gleichermaßen muss auch die damalige Zeitungswissenschaft als Vorläuferin der Kommunikationswissenschaft eingeschätzt werden, in der es Protagonisten des Nationalsozialismus und Mitläufer in erheblicher Zahl aber nur wenige Oppositionelle gab. Wegen seiner Bedeutung als Ausbildungsinstitution für spätere Journalisten stand das Fach durchaus im Interesse des Reichspropagandaministers, und seine wichtigsten Vertreter haben keineswegs eine gute Figur gemacht, sondern sich aus Überzeugung oder Opportunismus in den Dienst des Regimes gestellt. Vielfach wurde auch gesagt, man habe Schlimmeres verhindern wollen, oder es müsse aus damaliger wie heutiger Sicht »zwischen den Zeilen« gelesen werden. So hat beispielsweise Emil Dovifat, der Berliner Ordinarius für Zeitungswissenschaft sein entschiedenes Bekenntnis zur Pressefreiheit in seinem Grundlagenwerk »Zeitungswissenschaft« in der ersten Auflage aus dem Jahre 1931 sechs Jahre später folgendermaßen umformuliert: »Der Führerstaat setzt dieser hemmungslosen individuellen Freiheit zum Nutzen der Gemeinschaft entschiedene Grenzen. Er sieht in der unverantwortlichen Freiheit einzelner die Ursache einer planlosen inneren Zersetzung und Zerreißung der Nation und wilder Parteizersplitterung« (KÖHLER 1995, S. 75). Dovifat hat sich auch sonst insgesamt eher unterstützend für das Regime betätigt und eingesetzt. Seine Doktorandin Elisabeth Noelle zitierte in ihrer Dissertation »Meinungs- und Massenforschung in den USA« den Reichspropagandaminister Dr. Goebbels, der bei der Übernahme der Leitung des neu geschaffenen Propagandaministeriums festgelegt hatte, das Volk solle anfan- Demokratie und Diktatur von 1918 bis 1945 31 <?page no="31"?> gen, »einheitlich zu denken ... einheitlich zu reagieren«, und die Regierung (»wir«) habe »darüber zu wachen, dass das Volk nicht verhetzt wird«. Dazu empfahl sie ihm die später so genannte Demoskopie: »Bei der Erfüllung dieser Aufgabe wäre ein zuverlässiges System der Massenbefragung nicht nur wertvoll als eine Kontrolle der eigenen Wirksamkeit, sondern auch als ein Hilfsmittel der Einfühlung in das wahre Wesen der Geführten, wodurch ... ein fruchtbares Verhältnis der Wechselwirkung zwischen Führung und Geführten gefördert würde« (NOELLE 1940, S. 134). Auch der für Kommunikationspolitik wichtige und in diesem Buch mehrfach zitierte Kommunikationswissenschaftler Franz Ronneberger hat sich dem nationalsozialistischen Regime überzeugt als Jurist und Journalist zur Verfügung gestellt. Die drei erwähnten Wissenschaftler haben immer betont, dass sie eigentlich in Opposition zum Regime standen, und selbstverständlich ist nicht nur ein einzelner Lebensabschnitt, sondern das gesamte Lebenswerk zu berücksichtigen, aber Tatsache bleibt, dass auch unser Fach mitgemacht hat. Hierüber möge sich aber jeder Leser sein eigenes Urteil bilden (vgl. hierzu u.a. PÖTTKER 2002 und das Themenheft der Zeitschrift medien & zeit 2-3/ 2002). Zu den wenigen leuchtenden Ausnahmen gehörte der Journalist und spätere Publizistikwissenschaftler Hellmut Freiherr von Rauschenplat, der als »Fritz Eberhard« zunächst noch in Deutschland, und ab 1937 im Ausland und vor allem dann beim Londoner Rundfunk aktiv im Widerstand gegen die Nationalsozialisten stand. Nach 1945 wurde Eberhard, der seinen Decknamen aus der Nazi-Zeit bis zu seinem Tode im Jahre 1982 beibehielt, zunächst Staatssekretär in Baden-Württemberg, später Mitglied des Parlamentarischen Rates und damit einer der Väter des Grundgesetzes, dann Intendant des Süddeutschen Rundfunks, und schließlich war er - als Nachfolger von Emil Dovifat - auf dem Lehrstuhl für Publizistik an der Freien Universität Berlin wesentlich an der Öffnung des Faches hin zu den Sozialwissenschaften mitbeteiligt (vgl. SÖSEMANN 2001). Diese Zeit gibt zumindest einen Hinweis darauf, wie bedeutsam Medien als Instrumente der Propaganda und Manipulation sein können, wenn sie mit Verführung und/ oder brutaler Effizienz für solche Zwecke eingesetzt werden. Die These von der »Allmacht der Medien« stützt ein solcher Rückblick allerdings nicht, denn erstens setzt ein Missbrauch von Medien neben Menschen, die dies tun, auch voraus, dass man sich missbrauchen lässt, und zweitens wird aus vielerlei Zeugnissen deutlich, dass es mit der Glaubwürdigkeit gelenkter Medien meist nicht weit her ist. Eine Erfahrung, die man in einem Teil Deutschlands in den auf die NS-Zeit folgenden 45 Jahren weiterhin machen musste. Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 32 <?page no="32"?> 2.3 Kommunikationspolitik nach 1945 In der Zeit vom Zusammenbruch 1945 bis zur Gründung der Bundesrepublik Deutschland und der DDR 1949 übten die alliierten Siegermächte die Staats- und Regierungsgewalt aus. Medien waren für die Alliierten ein wichtiges Instrument bei der »Reeducation«, der Umerziehung der Deutschen, mit der man nationale Überheblichkeit, Vormachtstreben in Europa und Anfälligkeit für nationalistische und rassistische Ideen aus Deutschland verbannen wollte. Die Einigkeit unter den Besatzungsmächten zerfiel aber, als der gemeinsame Feind nicht mehr zu bekämpfen war und sich die eigenen Interessen und Hegemonialbestrebungen durchsetzten. In Europa ging der »Eiserne Vorhang« (Winston Churchill) herunter, und der »Kalte Krieg« schuf neue Fronten. Vier Jahre nach Kriegsende hatten Westalliierte und Sowjetunion ihren jeweils eigenen deutschen Staat geschaffen, die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik. 2.3.1 Kommunikationspolitik unter den Besatzungsmächten und in den Anfangsjahren der Bundesrepublik Deutschland Die Jahre bis 1949 waren im Bereich der Presse gekennzeichnet von der Lizenzpolitik der alliierten Besatzungsmächte. Lizenzen wurden nur an Personen vergeben, die als unbelastet galten, d.h., in der vorausgegangenen Zeit weder Mitglieder der NSDAP gewesen waren noch vorher bei einer Zeitung gearbeitet bzw. eine solche herausgegeben hatten. Bei dieser Lizenzpresse handelte es sich wiederum nicht um eine freie Presse, da sie nur mit einer Lizenz der Besatzungsmächte erscheinen konnte und zunächst einer Vor-, später einer Nachzensur durch alliierte Presseoffiziere unterworfen war. Während die Amerikaner überparteiliche Zeitungen bevorzugten, wurden in den Gebieten der übrigen Besatzungsmächte auch parteinahe oder sogar nur Parteizeitungen (sowjetische Besatzungszone) herausgegeben (vgl. KOSZYK 1986). Etwa mit der Gründung der Bundesrepublik wurde im September 1949 die Lizenzpflicht für Zeitungen aufgehoben, und innerhalb eines sehr kurzen Zeitraums kamen zu den etwa 160 Lizenz-Zeitungen mehr als 500 neue Presseorgane hinzu, meist Wiedergründungen von »Altverlegern«, die vorher keine Lizenz erhalten hatten. Dies führte in den Jahren danach zu scharfer Konkurrenz und zum ersten großen »Zeitungssterben« (vgl. KIESLICH 1963). Im Jahre 1954 gab es noch 225 Vollredaktionen (»publizistische Einheiten« genannt). Mit diesem Jahr beginnen dann auch Zählungen der Pressestatistiker zur Entwicklung der Pressekonzentration in der Bundesrepublik Deutschland (vgl. Kapitel 6). Kommunikationspolitik nach 1945 33 <?page no="33"?> Der Rundfunk wurde von den Alliierten aufgrund der Erfahrungen mit dem Staatsrundfunk der Weimarer Republik, der allzu schnell von den Nationalsozialisten hatte instrumentalisiert werden können, in Anlehnung an das britische Modell der BBC in Form von selbstständigen Anstalten des öffentlichen Rechts organisiert. Diese unterstanden zwar der staatlichen Rechtsaufsicht, wurden aber von den gesellschaftlichen Kräften insgesamt getragen. Weder eine Partei oder Regierung sollte nach den Erfahrungen der Jahre zuvor den Rundfunk unter ihre Kontrolle bekommen können, noch sollte der Rundfunk kommerziell nach amerikanischem Muster gestaltet und damit den Interessen von Wirtschaftsunternehmen oder -verbänden überlassen werden. Die kommerzielle Organisationsform verbot sich auch allein schon wegen der in den Anfangsjahren der Bundesrepublik fehlenden Kaufkraft und damit auch kaum gegebenen Nachfrage der Werbewirtschaft. Werbung wurde aber - anders als bei der BBC - neben den Gebühren als zweite Einnahmequelle der öffentlich-rechtlichen Anstalten zunächst beim Hörfunk und später auch beim Fernsehen in engen Grenzen zugelassen. Der Rundfunk wurde von den Alliierten in ihren jeweiligen Zonen dezentralisiert, und bereits 1945 entstand der NWDR in der britischen Besatzungszone, der 1954 in NDR und WDR getrennt wurde. Nach und nach kamen die übrigen Landesrundfunkanstalten hinzu, wie es sie heute im ARD-Verbund im Wesentlichen auch noch gibt. Es waren dies der BR, der HR, Radio Bremen, der SDR und der SWF; als weitere Landesrundfunkanstalten kamen später noch der SFB und der SR hinzu. Der Südwestfunk und der Süddeutsche Rundfunk wurden 1998 zur Landesrundfunkanstalt Südwestrundfunk (SWR) fusioniert, die nunmehr für die Bundesländer Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz zuständig ist. Die Sendeanstalten (zunächst noch ausschließlich für Hörfunk) entstanden auf der Grundlage alliierter Rechtsverordnungen, waren aber schon als öffentlich-rechtliche Anstalten organisiert. Bereits in dieser frühen Phase vor der Gründung der Bundesrepublik, als es bereits wieder Parteien und Landesregierungen gab, versuchten diese in Verhandlungen mit den Alliierten, Einfluss auf den Rundfunk zu gewinnen und Sitze in den Kontrollgremien zu bekommen. Heraus kam ein Kompromiss, der Parteienvertretern Sitz und Stimme in den Gremien verschaffte, den Staatseinfluss auf Programmgestaltung und Finanzierung jedoch - wie man damals meinte - auf ein erträgliches Mindestmaß begrenzen sollte. Als letzter öffentlich-rechtlicher Landessender vor der deutschen Wiedervereinigung kam 1957 nach Wiedereingliederung des Saarlandes der Saarländische Rundfunk hinzu, so dass neun Landesrundfunkanstalten die Bevölkerung mit Radio- und später auch Fernsehprogrammen versorgten. Schon im Jahre 1950 hatten sich diese zur »Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland« (ARD) zusammengeschlossen. Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 34 <?page no="34"?> Daneben gab es zwei Hörfunksender des Bundesrechts mit dem Auftrag der Berichterstattung über die Bundesrepublik im Ausland, die »Deutsche Welle« (Kurzwelle) und den »Deutschlandfunk« (Mittel- und Langwelle), ersterer mit weltweiter Verbreitung und letzterer vor allem für die DDR und Osteuropa. Anders als bei den Landesrundfunkanstalten, für die laut Art. 70 Abs. 1 GG die Länder zuständig sind, wird für diese beiden Rundfunkanstalten die Bundeskompetenz aus Art. 73 Abs. 1 abgeleitet, der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über die »Auswärtigen Angelegenheiten« zuweist. Ferner gab es in Berlin mit dem besonderen Auftrag der Programmversorgung für die DDR den »Rundfunk im amerikanischen Sektor« (RIAS), der von einer amerikanischen Behörde, der »US Information Agency«, finanziert wurde. Zwei weitere Radiosender wurden nach amerikanischem Recht und mit amerikanischer Finanzierung als Propagandasender für Osteuropa von München aus betrieben: »Radio Free Europe« und »Radio Liberty«. Beide Sender nehmen nach einer 1994 verkündeten Entscheidung der amerikanischen Regierung seither neue Aufgaben für die Stabilisierung und Demokratisierung Osteuropas von Prag aus wahr (vgl. ARNOLD 2002). Schließlich gab es die Hörfunk- und Fernsehstationen der alliierten Besatzungsmächte, die sich primär an die eigenen Streitkräfte richteten, früher aber auch viel (z.B. der AFN) von Deutschen der jüngeren Generation gehört wurden, weil ihre Musik in einer Phase der konservativen Restauration der Bundesrepublik die einzige war, die dem Geschmack junger Menschen entsprach und deren Lebensgefühl und Wünsche aufnahm. In den nunmehr über 50 Jahren Geschichte der Bundesrepublik Deutschland zeigte sich, dass viele kommunikationspolitische Konflikte schon in der Zeit vor deren Gründung angelegt worden waren. Grundsätzlich ging es stets um den • Einfluss staatlicher und/ oder ökonomischer Interessen auf die Medien und den • Einfluss von Interessen und Interessengruppen innerhalb der Medien selbst. Das war zu Beginn der Bundesrepublik Deutschland bereits für Presse und Radio so, verschärfte sich allerdings mit dem Hinzukommen der »Neuen Medien«, vor allem des Fernsehens mit seiner überragenden Bedeutung als Informations- und Unterhaltungs-Medium. Kommunikationspolitik nach 1945 35 <?page no="35"?> 2.3.2 Kommunikationspolitik in der DDR In der Deutschen Demokratischen Republik, die 1949 auf dem Gebiet der sowjetischen Besatzungszone gegründet wurde, mangels freier Wahlen und autoritärer Staatsführung aber nie eine Demokratie war, standen Medien und Journalismus wiederum im Dienst einer Ideologie, jetzt der marxistisch-leninistischen, und wurden als »Instrumente der Partei zur Durchsetzung ihrer revolutionären Politik« (BUDZISLAWSKI 1966) angesehen. Die Grundlagen für entsprechende Medienstrukturen waren dabei bereits von der sowjetischen Besatzungsmacht in ihrer Zone gelegt worden. Als Grundprinzipien des »sozialistischen Journalismus« gelten • Parteilichkeit (im Sinne der Politik der SED und für den Sozialismus) • Wissenschaftlichkeit (Darstellung und Veränderung der gesellschaftlichen Wirklichkeit auf der Basis des Marxismus-Leninismus) • Massenverbundenheit (Wahrnehmung der Rezipientenbedürfnisse und -interessen sowie »zielgruppengerechte« Ansprache) Journalisten und Massenmedien waren instrumentalisiert und hatten vor allem drei Rollen (vgl. HOLZWEIßIG 1989): (1) Propagandist (für die Verbreitung der kommunistischen Ideologie; langfristige Aufgabe) (2) Agitator (für Beschlüsse und Pläne der SED-Politik sowie als Leistungsansporn; kurzfristige Aufgabe) (3) Organisator (als solche sollten sie anleitend und kontrollierend in die geplante politische, wirtschaftliche und kulturelle Entwicklung eingreifen und diese zu konkreten Ergebnissen führen). In der DDR-Verfassung waren die Kommunikationsfreiheiten ähnlich wie in Art. 5 GG (vgl. Kapitel 4.2) festgeschrieben, allerdings mit Einschränkungen (»den Grundsätzen dieser Verfassung gemäß«). Demgemäß konnten Verstöße geahndet werden, beispielsweise gegen: • die führende Rolle der Partei, • den demokratischen Zentralismus, • das Prinzip »Alle Macht den Werktätigen« sowie • das Bündnis mit der UdSSR. Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 36 <?page no="36"?> Der Widerspruch dieses freiheitlich klingenden Verfassungsartikels zur Realität sozialistischer Kommunikationspolitik wird besonders deutlich, wenn man sich vergegenwärtigt, dass das Strafgesetzbuch der DDR »faschistische Propaganda, staatsfeindliche Hetze, öffentliche Herabwürdigung sowie die Beeinträchtigung staatlicher oder gesellschaftlicher Tätigkeit« unter Strafe stellte. Verstöße gegen diese Grundsätze waren nicht durch die Pressefreiheit gedeckt, sondern galten als konterrevolutionär und waren strafbar (vgl. HOLZWEIßIG 1989). Die Kontrolle der Partei über die Medien wurde über die im Lenkungsgremium (dem Zentralkomitee) angesiedelte Abteilung Agitation ausgeübt, der ein ZK- Sekretär für Agitation und Propaganda, zuletzt Joachim Herrmann, vorstand. Dieser war gleichzeitig Mitglied des Politbüros und Vorsitzender von dessen Agitationskommission. Die ZK-Abteilung Agitation war für die Anleitung der Medien zuständig und gab die Richtlinien vor. Dies geschah entweder auf direktem Wege, indem täglich bis ins einzelne gehende Direktiven und politische Sprachregelungen in Telefonaten, Gesprächen oder Konferenzen mit den Chefredakteuren bzw. an die Bezirkszeitungen über Fernschreiber herausgegeben wurden, in denen darüber hinaus verbindlich festgelegt war, wie die Nachrichtengebung der Monopolagentur ADN inhaltlich und formal berücksichtigt werden musste. Offiziell handelte es sich um »Empfehlungen« für die Berichterstattung, die aber klar zu befolgen waren und auch befolgt wurden. Indirekt geschah diese Nachrichtenlenkung über das der Abteilung Agitation unterstellte Presseamt beim Vorsitzenden des Ministerrates (entsprach dem Ministerpräsidenten), so dass hiermit auch der Leitungsanspruch der SED über die Regierung gewährleistet war. Auch die staatlichen Komitees für Rundfunk und Fernsehen wurden von der Abteilung Agitation des Zentralkomitees angeleitet. Die Kanalisierung dessen, was an Inlands- und Auslandsnachrichten veröffentlicht werden durfte, geschah ohnehin bereits bei den Journalisten des Allgemeinen Deutschen Nachrichtendienstes (ADN), auf deren sozialistisches Bewusstsein sorgsam geachtet wurde. Gerade in diesen verschiedenen Kontroll- und Lenkungsmechanismen zeigen sich deutliche Parallelen zur Kommunikationspolitik Artikel 27 der Verfassung der DDR (1) Jeder Bürger der Deutschen Demokratischen Republik hat das Recht, den Grundsätzen dieser Verfassung gemäß seine Meinung frei und öffentlich zu äußern. Dieses Recht wird durch kein Dienst- oder Arbeitsverhältnis beschränkt. Niemand darf benachteiligt werden, wenn er von diesem Recht Gebrauch macht. (2) Die Freiheit der Presse, des Rundfunks und des Fernsehens ist gewährleistet. Kommunikationspolitik nach 1945 37 <?page no="37"?> in der NS-Zeit, die ebenfalls von täglicher Anleitung und Sprachregelung gekennzeichnet war. In beiden Systemen gab es eine Partei mit Alleinvertretungsanspruch (die Blockparteien hatten zwar eigene Zeitungen, waren aber weitestgehend angepasst), und es existierte nur eine Nachrichtenagentur (in der NS-Zeit das Deutsche Nachrichtenbüro DNB), deren Berichterstattung leicht zu steuern war. Faktisch gab es in der DDR sowohl Vorwie Nachzensur, vor allem aber Selbstzensur, die von den Journalisten bereitwillig oder aufgrund des auf sie ausgeübten Drucks praktiziert und manchmal vielleicht schon gar nicht mehr bemerkt wurde (»Schere im Kopf«). Einer rigiden Vorzensur durch das Presseamt beim Vorsitzenden des Ministerrates unterlagen allerdings nur die Kirchenzeitungen wegen ihrer vielfach kritischeren Berichterstattung, auch über von der Staats- und Parteiführung zum Tabu erklärte Themen. Gegen inoffizielle Publikationen, die hauptsächlich von Friedens- und Umweltgruppen herausgegeben wurden, gingen die Behörden nur selten vor. Die Stasi hatte diese Blätter mit meist nur geringer Auflage dafür umso schärfer im Blick. Gerade diese aber haben ebenso wie die Kirchenzeitungen 1989 in der Zeit der Wende vielfach zur Aktivierung der Regimegegner beigetragen, was von den »offiziellen« Medien der DDR bis zur tatsächlichen Wende nicht zu behaupten war. Ausbildung und Berufszugang waren für Journalisten staatlich geregelt. Die Ausbildung zum Journalisten fand in Form eines Hochschul- oder eines Fachhochschul-Studiums in Leipzig statt. Journalisten waren obligatorisch Mitglieder im Journalistenverband der DDR (VDJ). Ein Ausschluss aus dem Verband war gleichbedeutend mit einem Berufsverbot. Das unter Beweis gestellte sozialistische Bewusstsein, meist in Form von »gesellschaftlicher Arbeit« und Mitgliedschaft in einer der Massenorganisationen, war die Voraussetzung, um zum Studium und später zum Beruf zugelassen zu werden. Die Medienlandschaft der DDR war - ebenso wie sie nach der Verfassung dieses Staates frei erschien - auf den ersten Blick recht vielfältig (vgl. HOLZWEIßIG 2002). Wenn man allerdings allein die Titelseiten der 39 Tageszeitungen (darunter 17 der SED: Neues Deutschland (ND), Berliner Zeitung, BZ am Abend und die 14 großen Bezirkszeitungen) betrachtete, dann fiel die durch die zentrale Lenkung bewirkte Uniformität bis hin zur Platzierung der entsprechenden Beiträge, der Anordnung und Auswahl der Fotos und des gleichen und überall geringen Umfangs deutlich auf. Werbung gab es kaum, und die Zeitungslandschaft der DDR war ausgesprochen eintönig, was der Lesefreudigkeit jedoch keinen Abbruch tat, denn in Bezug auf die Leserdichte war die DDR eines der zeitungsfreudigsten Länder der Welt. Daneben gab es eine große Zahl von Betriebszeitungen, Zeitschriften und Mitteilungsblättern. Ein Unikum bildete die Tatsache, dass Massenorganisationen wie die Jugendorganisation der Partei, die FDJ, und der Freie Deutsche Gewerkschaftsbund (FDGB) über eigene Tageszeitungen verfügten. Die Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 38 <?page no="38"?> übrigen Zeitungen wurden von den Blockparteien herausgegeben. Hörfunk und Fernsehen waren zentral in Berlin organisiert. Sechs Hörfunk- (Radio DDR I und II, Berliner Rundfunk, Deutschlandsender/ Stimme der DDR, der Jugendsender DT 64 und Radio Berlin International) und zwei Fernsehprogramme (früher »Deutscher Fernsehfunk«, später »Fernsehen der DDR« 1. und 2. Programm) versorgten die Bevölkerung mit Politik-, Bildungs- und Unterhaltungssendungen. Eine große, aber nicht mehr ganz eindeutig feststellbare Rolle hat die Tatsache gespielt, dass in weiten Teilen der DDR »West-Radio« und »West- Fernsehen« zu empfangen war. Während noch in den 60er Jahren FDJ-Aktivisten zur Demontage von Antennen ausgeschickt wurden, die auf westliche Sender ausgerichtet waren, verlegte sich die Staatsführung seit den 70er Jahren darauf, diesen Einfluss (notgedrungen) zu tolerieren und ein glaubwürdigeres und attraktiveres Programm anzubieten, was allerdings nur selten gelang. Ein bekanntes Beispiel für eine als politisches Magazin über westdeutsche Politik getarnte und bedingt auch erfolgreiche Propagandasendung stellt die über viele Jahre hinweg wöchentlich ausgestrahlte Sendung »Der Schwarze Kanal« von Karl-Eduard von Schnitzler dar. »West-Fernsehen« erfreute sich allergrößter Beliebtheit (Ausnahme: Das »Tal der Ahnungslosen« im äußersten Nordosten und Südosten der DDR, wo die westdeutschen Sender nicht zu empfangen waren) (vgl. HESSE 1988; STIEHLER 2001). In neuerer Zeit sind an dieser Überzeugung allerdings auch wieder Zweifel geäußert worden, und es wird angemerkt, dass die Rolle von ARD und ZDF insgesamt wohl eher überschätzt worden ist. Die »Alltagsbezüge« haben dem West- Fernsehen eben doch gefehlt, und auch »die Dominanz des Wunsches nach Unterhaltung« sind übersehen worden (vgl. MEYEN 2002). Konsens ist jedenfalls, dass nicht nur in den Krisenzeiten der Wende die Nachrichten des westdeutschen Fernsehens die Informationsbedürfnisse der ostdeutschen Bevölkerung wesentlich besser bedienten als die der ostdeutschen Sender. Entsprechend werden auch die Einschaltquoten gewesen sein, zumindest bei Nachrichten und politischen Magazinsendungen. Die Kommunikationspolitik in der DDR ist - bei manchen Parallelen zur NS-Zeit - von einer totalen Instrumentalisierung der Medien gekennzeichnet. Der Anspruch (Freiheit der Medien in Art. 27 der Verfassung der DDR) und die Wirklichkeit klafften meilenweit auseinander. Die Partei- und Staatsführung hat Journalisten und Medien durch Nachrichtenpolitik, Sprachregelungen, Einschüchterungen, Berufsverbote und Zensurmaßnahmen kontrolliert, und letztlich hat das allmächtige Ministerium für Staatssicherheit (MfS) mit seinen gerade in den Medien überall präsenten Spitzeln dafür gesorgt, dass kritische oder gar oppositionelle Gedanken überhaupt nicht erst aufkommen konnten. Das alles ist heute erst ein gutes Dutzend Jahre her, und diese Phase der Kommunikationspolitik in einem Teil Deutschlands verdient weitere Aufarbeitung durch Archiv-Arbeit, aber auch Kommunikationspolitik nach 1945 39 <?page no="39"?> durch medienbiographische Interviews, die man mit absehbarem zeitlichen Abstand dann als »Oral history« bezeichnen wird. 2.4 Die Kommunikationsfreiheiten in der deutschen Geschichte Auch nachdem die Pressefreiheit mühsam erkämpft worden war, haben Fragen der Macht und des Einflusses auf die Medien weiterhin im Vordergrund der Kommunikationspolitik gestanden. In den früheren Entwicklungsphasen, die Franz Ronneberger als absolutistische und konstitutionalistische Kommunikationspolitik bezeichnet (vgl. RONNEBERGER 1978, S. 181ff.), war im Vergleich zur demokratischen Kommunikationspolitik die Macht über die Medien zentralisiert und zementiert. Konnte sich die alte feudale Obrigkeit noch das Monopol auf Informations- und Meinungsverbreitung sichern, so war diese Macht nach einer Übergangszeit des Konstitutionalismus auf die politischen und später auch die ökonomischen Interessengruppen innerhalb des demokratischen Staatswesens übergegangen. Im Gegensatz zu totalitären Staatsführungen, die die Medien in den Dienst von Propaganda, Ideologieverbreitung und -festigung stellten, bemühten sich die westlichen Demokratien um die Verwirklichung der Kommunikationsfreiheiten, die dann allerdings oft genug auch wieder von politischen oder ökonomischen Einzelinteressen beeinträchtigt werden. Gegenwärtig erlebt man mit, wie schwer sich die ehemals und teilweise auch heute noch totalitär regierten Staaten Osteuropas mit der Einführung von Meinungs-, Informations- und Pressefreiheit tun. Die Westzonen im Deutschland der Jahre nach 1945 und die DDR nach 1989 hatten es insofern einfacher, als dies nach westlich-demokratischen Vorbildern geschehen konnte und die neue Medienstruktur von den Siegern eingeführt und in der Anfangsphase überwacht bzw. im Falle der DDR vom »Westen« übernommen wurde. Sehr bald zeigte sich aber die Begehrlichkeit von Politikern und Vertretern ökonomischer Interessen. Dieselben Politiker hätten solche Zugriffe bekämpfen müssen, damit Presse, Hörfunk und Fernsehen ihre »öffentliche Aufgabe« erfüllen können, also Informationen beschaffen und verbreiten, Stellung nehmen, Kritik üben und an der Meinungs- und Willensbildung in einer pluralistischen Gesellschaft mitwirken. Als Fazit dieses kurzen Rückblicks in die Geschichte der Kommunikationspolitik kann festgehalten werden, dass die Kommunikationsfreiheiten in Deutschland • erst Ende des 19. Jahrhunderts und in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts allmählich und mit mancherlei Rückschlägen erstritten und durchgesetzt wurden Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 40 <?page no="40"?> • und heute verfassungsrechtlich gesichert sind, und zwar seit der Entstehung der Bundesrepublik Deutschland und ihres Grundgesetzes bzw. seit der Wiedervereinigung im gesamten Deutschland. Ob diese Sicherung ausreichend ist und was für ihren Bestand bzw. zu ihrer Verwirklichung immer wieder getan werden muss, das soll in den nächsten Kapiteln dieses Buches behandelt werden. Die Kommunikationsfreiheiten in der Deutschen Geschichte 41 Übungsfragen (1) Zeichnen Sie die wichtigsten Phasen in der Geschichte der Durchsetzung der Kommunikationsfreiheiten nach (Informations- und Meinungsfreiheit, Presse- und Rundfunkfreiheit sowie Freiheit des Films). (2) Welche Zwangsmaßnahmen gebrauchte die Obrigkeit in früheren Jahrhunderten, um der Presse die Wahrnehmung ihrer Kritik- und Kontrollfunktion zu erschweren oder sie unmöglich zu machen? Welche Ausweichmöglichkeiten wurden praktiziert? (3) Informieren Sie sich detailliert über die Kommunikationspolitik des Nationalsozialismus und beschreiben Sie Motive, Ziele, Strategien und Wirkungen dieser Politik. (4) Informieren Sie sich detailliert über die Kommunikationspolitik in der DDR und beschreiben Sie auch hier Ziele, Strategien und Wirkungen. (5) Wenn Sie die geschilderten - mit manchen Unterschieden, aber doch in verschiedener Hinsicht beide als »totalitär« zu bezeichnenden - Systeme vergleichen sollten: Wo sehen Sie in der Kommunikationspolitik Parallelen, wo sehen Sie Unterschiede? (6) Informieren Sie sich weiter über die Medienpolitik der Alliierten bei der Wiederherstellung des Kommunikations- und Mediensystems in Deutschland nach 1945. In welcher Weise sind sie unterschiedlich vorgegangen? (7) Worin bestanden die wesentlichen Wirkungen der alliierten Kommunikationspolitik, und wie ist diese aus heutiger Sicht zu beurteilen? <?page no="41"?> Einführungsliteratur BAUSCH 1980; BOBROWSKY/ LANGENBUCHER 1987; BOBROWSKY/ DUCHKOWITSCH/ HAAS 1987; DUSSEL 1999; FISCHER 1982; KOSZYK 1966, 1972, 1986; LERG 1980; PETERSEN 1995; RONNEBERGER 1978; WILKE 1984a/ b, 1986a/ b, 1994a/ b, 2000. Zum Thema »Medien in der NS- Zeit«: ABEL 1968; ALBRECHT 1969; DILLER 1980; FREI/ SCHMITZ 1989; HALE 1965; WINKER 1994. Zum Thema »Medien in der DDR«: BUDZISLA- WSKI 1966; HOLZWEISSIG 1989, 2002; GEISSLER 1990; ARNOLD 2002. Zur Geschichte der Kommunikationspolitik 42 <?page no="42"?> Die Soziologie definiert seit ihrem Bestehen ununterbrochen sich selbst. K. T. 3 Zu den theoretischen Grundlagen der Kommunikationspolitik 3.1 Kommunikation und Kommunikationspolitik in systemtheoretischer Sichtweise Der Massenkommunikationsprozess wird nach der so genannten »Lasswell-Formel« durch den Satz »Who says what to whom in which channel with what effect« beschrieben (LASSWELL 1964, S. 37). Die Akteure dieses Prozesses, nämlich der Kommunikator (Journalist) und der Rezipient (Publikum), müssen ebenso Gegenstand kommunikationstheoretischer Analyse sein wie das Medium (der Kanal), die Aussage und deren Wirkungen. Massenkommunikation stellt Öffentlichkeit her, sorgt für die Verbreitung und den Austausch von Informationen und Meinungen, bewirkt Anteilnahme und trägt zur Sozialisation der Menschen und zum Verständnis der Welt bei. Sie dient der Verständigung und dem Austausch der gesellschaftlichen Teilsysteme untereinander und erfüllt damit (makrosoziologisch) als wesentliche Funktion die gesellschaftliche Integration. In der heute vielfach in den Sozialwissenschaften vertretenen systemtheoretischen Sichtweise (vgl. LUHMANN 1972; für die Kommunikationswissenschaft: vgl. RÜHL 1969, SAXER 1990 und 1992, MARCINKOWSKI/ BRUNS 2000) wird die Gesellschaft als ein System gesehen, das sich aus verschiedenen Teilsystemen zusammensetzt, die in gegenseitigen Abhängigkeitsbeziehungen stehen. Auch die Massenkommunikation stellt ein Teilsystem dar, das von anderen Teilsystemen in seiner Umwelt beeinflusst wird und von diesen abhängig ist, gleichzeitig aber diese Umwelt auch mitgestaltet, etwa indem es Leistungen für andere Teilsysteme erbringt (SAXER 1990, S. 9f.) und als Medium für Information, Meinungsäußerung, Meinungsbildung sowie als Kontrolleur der Machtausübung dient (vgl. BURKART 2002, S. 350-383). Dieser Zusammenhang ist für die Teilsysteme Politik, Ökonomie, Kultur und Massenkommunikation im Schaubild 2 dargestellt (vgl. SAXER 1990, S. 9). 43 <?page no="43"?> Mit Kommunikationspolitik lässt sich also gemäß diesem Schema die Einflussnahme bezeichnen, die in erster Linie das politische System auf das Kommunikationssystem ausübt (und vice versa). Um diese gegenseitige Abhängigkeit geht es im vorliegenden Buch, wobei die Teilsysteme Wirtschaft und Kultur sowie die im Schaubild nicht dargestellte Technik Einflussfaktoren sind, die zwar nicht im Vordergrund stehen, aber nicht außer Betracht bleiben können (vgl. zu den Interdependenzen zwischen der Publizistik und der Politik auch SAXER 1981). Aus Sicht der Systemtheorie handelt es sich also um wechselseitig wirkende Prozesse, d.h., auch die Umwelt wirkt auf die Massenkommunikation ein. Das Resultat besteht in einer ständigen Anpassung des einzelnen Teilsystems an seine Umwelt (und vice versa). Der Grundgedanke der Systemtheorie hilft auch bei der Überwindung monokausalen Denkens, denn bei gegenseitiger Abhängigkeit ist es undenkbar, die Massenmedien allein für gesellschaftliche Missstände verantwortlich zu machen: »Die Medien sind zwar Mitgestalter der Gesellschaft, aber ebenso auch deren Ausdruck« (SAXER 1990, S. 11). Eine Anpassungsleistung kann auch durch dem Mediensystem immanente Veränderungen vollzogen werden, wie sich etwa beim Aufkommen neuer Medien zeigt (so beeinflusste beispielsweise das Theoretische Grundlagen 44 Schaubild 2: Die Massenkommunikation in systemtheoretischer Sicht (nach Saxer) GESELLSCHAFT Politik Wirtschaft Kultur Publizistik <?page no="44"?> Fernsehen den Funktionswandel des Radios zum Tagesbegleitmedium oder des Kinos zur kommunikativen Begegnungsstätte). Versucht man eine theoretische Standortbestimmung der Kommunikationspolitik im Gesellschaftssystem, so ist es vor allem notwendig, sich mit dem Verhältnis des politischen Systems zur Massenkommunikation zu befassen. Wir leben in der Bundesrepublik Deutschland in einem pluralistischen Gesellschaftssystem mit konkurrierender Willensbildung, d.h. verschiedene Meinungen und Überzeugungen stehen im Wettbewerb miteinander, um die allgemeine Willensbildung und die Entscheidungen jeweils zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Am deutlichsten ist dies bei einer Wahl der Fall, wenn Politiker sich darum bemühen, Mehrheiten für die von ihnen geplanten Entscheidungen und Handlungen und damit für sich und für ihre Politik zu bekommen. Das zweite Prinzip nach dem Pluralismus ist die Gewaltenteilung in die normensetzende Legislative (Parlamente), die Exekutive als ausführende Gewalt und die Justiz, die über die Einhaltung der Normen zu wachen hat. Die Bundesrepublik Deutschland ist zudem ein föderalistischer Staat, bei dem diese Gewaltenteilung noch einmal im Hinblick auf geographische Zuständigkeiten (Bund, Länder sowie Städte und Gemeinden) weiter unterteilt ist. Es handelt sich also um ein komplexes politisches System, das auf gegenseitiger Ergänzung, Arbeitsteilung und Kontrolle basiert, aber auch stets im Gleichgewicht zu halten ist. Die Rolle der Exekutive kann ambivalent sein, denn einerseits hat sie die Schutz- und Garantiefunktion für die individuellen Grundrechte und damit auch für die Meinungs- und Informationsfreiheit, die in einer pluralistischen Demokratie gegen Machtansprüche und einseitige Einflussnahme zu verteidigen sind. Andererseits zeigt sich auch in demokratischen Gesellschaften, dass es stets Versuche von staatlichen Autoritäten gibt, Einfluss auf die Massenmedien zu gewinnen oder sie in ihrer Kontroll- und Kritikfunktion zu beeinträchtigen. Allein schon die Nutzung der Medien für die Selbstdarstellung von Politik und Politikern akzentuiert dieses Abhängigkeitsverhältnis. Von den politischen Institutionen wird gewöhnlich ein »Funktionieren« der Massenkommunikation erwartet: »In parlamentarischen Systemen erwartet die jeweils regierende Partei und Parteienkoalition von den Medien ein positives Echo« (RONNEBERGER 1978, S. 50). Dies gilt vor allem für monopolistische Medien, wie es früher die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten waren, die über die Aufsichtsgremien bis heute auch politisch beeinflusst werden. Ronneberger resümiert, dass zwar normativ durch die Verfassung die Meinungsfreiheit des Einzelnen wie auch die der Medien gegen Einflussnahmen geschützt ist, dass dieser Schutz dann aber oft »durch eine gesellschaftliche Entwicklung unterlaufen wird, deren Konsequenzen für die bestehende politische Kultur unabsehbar sind« (ebd.). Der Konflikt um den Rundfunk hätte sich zwar inzwischen entschärfen müssen, Systemtheoretische Sichtweise 45 <?page no="45"?> da das Monopol bzw. später Duopol im Rundfunk längst Vergangenheit ist und auf dem Rundfunkmarkt ein scharfer Wettbewerb ausgetragen wird; wir sehen aber, dass sich an den alten Ansprüchen und Begehrlichkeiten der Politiker gegenüber den Massenmedien bis heute nichts geändert hat. Unvollständig wäre diese Betrachtung ohne Erwähnung der Tatsache, dass Kommunikationspolitik mit wachsender Kommerzialisierung der Massenkommunikation neben den machtpolitischen Interessen von Politikern in zunehmendem Maße auch von wirtschaftspolitischen Interessen bestimmt wird. Beispielsweise können hinter dem kommunikationspolitischen Ziel der Erhöhung der Meinungsvielfalt durch mehr Fernsehprogramme machtwie auch wirtschaftspolitische Motive stehen, so etwa der Wunsch mancher Politiker nach einer positiveren Darstellung in den Medien oder das Interesse von Produzenten der unterhaltungselektronischen Industrie an Verbesserung ihrer Absatzchancen für Fernsehgeräte. »Kommunikationspolitik stellt dann unter Umständen nur noch ein Mittel dar, um verdeckte Ziele zu erreichen. Eine Aufgabe der kritischen Analyse von Kommunikationspolitik besteht darin, verdeckte Ziele und Motive des Handelns zu erkennen« (KEPPLINGER 1982, S. 16). 3.2 Funktionen der Medien in demokratischen und totalitären Gesellschaftssystemen Massenmedien stellen in einer Demokratie ein Forum dar, auf dem die Konkurrenz der Meinungen ausgetragen wird, was zu einem gemeinsamen oder zumindest von Mehrheiten getragenen Willen und zu politischen Entscheidungen führen soll. Sie stellen also Öffentlichkeit her, indem sie die verschiedenen • Informationen und Meinungen wiedergeben und verbreiten sowie • eigene Kommentare und Stellungnahmen formulieren. Neben der Information werden den Massenmedien als weitere wesentliche Funktionen die Bildung und Unterhaltung zugeschrieben. Eine Trennung dieser Funktionen ist problematisch. Dies war schon so in einem Mediensystem früherer Zeiten, in dem ausschließlich Druckwerke vorkamen, denn jede Information enthält Unterhaltung wie auch jede Unterhaltung Information. Im heutigen Mediensystem mit der gewaltigen »Infotainment«-Flut und der großen Bedeutung des Fernsehens ist eine Abgrenzung vielfach nicht mehr aufrechtzuerhalten. Eine ähnliche Vermischung trifft - wenn auch etwas weniger stark - auf Bildung zu, die - wenn sie im Fernsehen vermittelt wird - schon häufig als »Edutainment« abgetan wird. Neben der Information sind Kommentieren und Kontrollieren zweifellos die Theoretische Grundlagen 46 <?page no="46"?> wichtigsten politischen Aufgaben der Massenmedien, wobei die Kontrolle durch Unterrichtung der Öffentlichkeit, Aufdeckung von Missständen und Kommentierung von Maßnahmen der politischen und gesellschaftlichen Entscheidungsträger ausgeübt werden kann und ausgeübt wird. Für die Information in Hörfunk und Fernsehen werden in den Landesmedien- oder Landesrundfunkgesetzen sowie in den Grundsätzen der Rundfunkanstalten für die Sendungen Kriterien aufgestellt: Die Massenmedien sollen vollständig, sachlich, wahrheitsgetreu, verständlich, unabhängig und objektiv, ausgewogen und den verschiedenen Auffassungen angemessen, nicht einseitig, sondern überparteilich und umfassend informieren. Die Meinungsvielfalt und eine unabhängige Meinungsbildung sollen gewährleistet werden. Analog ist für die Presse in den Pressegesetzen der 16 Bundesländer deren öffentliche Aufgabe beschrieben (vgl. Kapitel 4.3). Die Massenmedien sind also einerseits Vermittlungsinstanz, da sie dem Einzelnen das nicht direkt erleb- und erfahrbare Geschehen in der Welt nahe bringen, und andererseits Meinungsinstanz, indem sie einen eigenen Standpunkt einnehmen und diesen über Kommentare ihrem Publikum nahe zu bringen versuchen. Das dient dem Informiert-Sein, dem Verständnis von politischen, ökonomischen und sozialen Zusammenhängen sowie der Bildung einer eigenen Meinung zu allen Fragen öffentlichen Interesses. Idealerweise soll es dabei zu einer offenen, freien und möglichst vollständigen Diskussion der verschiedenen Standpunkte kommen. Mit dem einschränkenden Wort »möglichst« ist aber schon angezeigt, dass die Chancen für politisch gewichtige Positionen und Meinungen, über Massenmedien verbreitet zu werden, größer sind. Für politisch weniger akzeptierte oder als unbedeutend angesehene, aber nichtsdestoweniger relevante Gruppierungen sind sie ungleich kleiner als für die etablierten Gruppen oder Parteien. Vollständige Information können Massenmedien ebenso wie die Erfüllung ihrer Kontrollfunktion nur in einem demokratisch-pluralistischen Gesellschaftssystem leisten. Nur dort sind Unabhängigkeit, Freiheit der Berichterstattung und Meinung sowie kritische Grundhaltung gegenüber den Regierenden (wenn auch nicht immer erwünscht) mit der Struktur des Systems verträglich und mit den Zielen des Systems vereinbar, also: funktional. In einem totalitären Herrschaftssystem dagegen sind die gleichen Aufgaben nicht mit Systemstruktur und -zielen vereinbar und daher dysfunktional: Funktionen der Medien 47 <?page no="47"?> Demokratisch- Totalitär-uniformes pluralistisches Gesellschaftssystem Gesellschaftssystem • Informationsfreiheit funktional dysfunktional • Informationsvielfalt funktional dysfunktional • Meinungsfreiheit funktional dysfunktional • Ausgewogenheit der funktional dysfunktional Berichterstattung • Unabhängigkeit funktional dysfunktional vom Staat • Freiheit des Berufszugangs funktional dysfunktional und der Berufsausübung für Journalisten • Austausch und funktional dysfunktional Zusammenarbeit im internationalen Bereich Die Darstellung zeigt in Abwandlung und Erweiterung eines Schemas zu Organisation und Arbeitsweise von Medien und Journalisten in zwei »Typen politischer Ordnung« (vgl. KEPPLINGER 1982, S. 13) die Funktionalität kommunikationspolitischer Voraussetzungen in den beiden gegensätzlichen Staats- und Gesellschaftsformen unserer Zeit. Zweifellos handelt es sich hier um eine idealtypische Klassifizierung, denn in einer demokratischen und gleichzeitig kapitalistischen Gesellschaft treten die hier genannten Voraussetzungen oft gegenüber Konkurrenz- und Wettbewerbsgesichtspunkten in den Hintergrund, und auch die Unabhängigkeit von Institutionen des Staates ist nicht immer unbedingt gegeben. Deutlich wird jedoch, dass die Grundvoraussetzungen eines demokratischen Mediensystems - wie sich ja auch beim Rückblick auf NS-Zeit und DDR schon gezeigt hat - mit den Staatszielen in einem totalitär regierten Gesellschaftssystem unvereinbar und damit dysfunktional sind, den Zusammenhalt und das Funktionieren eines solchen Systems also sogar schwächen können. Im Fall der Sowjetunion war zu beobachten, dass Lockerungen für die Massenmedien (»Glasnost«) sehr schnell dazu beigetragen haben, das gesamte Staatssystem zu Fall zu bringen. Theoretische Grundlagen 48 Schaubild 3: Gesellschaftssysteme und Funktionalität von Medien und Journalismus <?page no="48"?> 3.3 Ziele und Leitideen demokratischer Kommunikationspolitik Die für unsere Zwecke gewählte Arbeitsdefinition aus Kapitel 1.3 bezeichnet Kommunikationspolitik als »geplantes und zielorientiertes Handeln zur Durchsetzung von Entscheidungen und zur Schaffung oder Einhaltung von Normen im Bereich der Information und Kommunikation im öffentlichen oder im eigenen Interesse«. Planung setzt voraus, dass man sich ein Ziel gesetzt hat, mit Hilfe von Prognosen Vorstellungen über die wahrscheinliche (oder auch erwünschte) Zukunft entwickelt und auf dieser Basis Mittel und Instrumente einsetzt, um das Ziel zu erreichen und die Kommunikation zu gestalten (vgl. TONNEMACHER 1975). Die allgemeine und langfristige Zielvorstellung besteht in der Regelung der Kommunikationsverhältnisse und der Kommunikationsprozesse, d.h. wiederum aus systemtheoretischer Sicht: der Herstellung von Funktionalität und der Vermeidung von Dysfunktionalität. Ziele können bestehen in der Aufrechterhaltung bzw. Erreichung von (1) Informations- und Meinungsfreiheit, (2) Freiheit und Unabhängigkeit von Presse, Rundfunk, Film und Neuen Medien, (3) Vielfalt im Informations- und Kommunikationsangebot, (4) Qualität der journalistischen Produkte, (5) Ausgewogenheit im Informations- und Kommunikationsangebot. Die Auseinandersetzung um die Informations- und Meinungsfreiheit sowie um die Pressefreiheit hat die letzten Jahrhunderte der Kommunikationspolitik bestimmt. Heute ist in Deutschland im Vergleich zu anderen Ländern und Zeiten ein hohes Maß an Kommunikationsfreiheit erreicht. Ob damit auch ein entsprechendes Maß an Unabhängigkeit gegeben ist, wird zu prüfen sein, denn hier sind die Bemühungen der Kommunikationspolitik weniger erfolgreich, ja sogar oft kontradiktorisch zu diesem Ziel gewesen. Die Medienlandschaft in der Bundesrepublik Deutschland erscheint durchaus vielfältig, aber spätestens an dieser Stelle muss eine Diskussion der Frage beginnen, was Vielfalt ist und wie sie gemessen werden kann (vgl. NEUBERGER 1996, S. 110 - 113). Rein quantitativ sieht die Situation mit der großen Anzahl von Hörfunk- und Fernsehprogrammen sowie der Vielzahl an Presseorganen zunächst gut aus. Wenn man sich aber die Rundfunkprogramme genauer anschaut oder beispielsweise die Zeitungsversorgung in vielen lokalen und regionalen Räumen der Bundesrepublik, dann fallen deutliche Defizite auf, denn entweder gibt es am Ort Ziele und Leitideen demokratischer Kommunikationspolitik 49 <?page no="49"?> nur eine Zeitung und damit keine Konkurrenz, oder es gibt trotz einer großen Zahl von Anbietern und Programmen nur teilweise inhaltliche Vielfalt. Auch beim öffentlich-rechtlichen Fernsehen wird von manchen Kritikern Konvergenz im Sinne von verflachender Anpassung an die privaten Programme festgestellt, ebenso wie eine gegenläufige Entwicklung Hinweise darauf gibt, dass sich manche kommerziellen Fernsehprogramme in Teilen auch den Qualitätsstandards des öffentlich-rechtlichen Rundfunks annähern (vgl. Kapitel 7.8). Auch Ausgewogenheit, die zum Beispiel in den Programmgrundsätzen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verlangt wird, ist eine höchst problematische Leitidee, da sie unterschiedlich verstanden und gemessen werden kann und wird (vgl. NEUBERGER 1996, S. 107 - 110). Grundsätzlich wird in der politischen Auseinandersetzung Unausgewogenheit bei der Medienberichterstattung jeweils zu Lasten der eigenen Seite festgestellt, sei es, dass »BILD« im Bundestagswahlkampf den Kandidaten der CDU/ CSU unterstützt, wie der Vorwurf im Zusammenhang mit der »Freiflug-Affäre« im Jahre 2002 lautete, oder die konservative Seite nicht müde wird, die Linkslastigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu kritisieren. Ausgewogenheit kann als kommunikationspolitisches Ziel allenfalls außenpluralistisch eine Rolle spielen, aber nicht in Form von Messungen von Sendeminuten für die verschiedenen Parteien, sondern als eine Norm, mit der eine angemessene Berücksichtigung der gesellschaftlich relevanten Gruppen und Meinungen gesichert werden sollte. Im Allgemeinen nicht mit gleichem Gewicht aber nichtsdestoweniger als bedeutsam werden weitere kommunikationspolitische Einzelzielsetzungen angesehen, die primär jeweils anderen Rechtsbereichen zugeordnet werden, wie z.B.: • der Jugendschutz, • der Schutz geistigen Eigentums (Urheberrecht), • die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der Medien und damit der Arbeitsplätze in einem großen und wichtigen Wirtschaftsbereich, • die Verbreitung der deutschen Sprache und Kultur im Ausland oder • der Datenschutz. An dieser Stelle wird bereits deutlich, dass kommunikationspolitische Zielsetzungen nicht allein das »Funktionieren« und das Wohlergehen der Medien im Blick haben dürfen, sondern ganz allgemein auch die Wirkungen von Veröffentlichungen in den Medien. Das spiegelt sich auch im Medienrecht wider, das sich aus Normen und Gesetzen aus den unterschiedlichsten Rechtsgebieten zusammensetzt (vgl. Kapitel 4). Theoretische Grundlagen 50 <?page no="50"?> In einer empirischen Untersuchung zu »Zielen deutscher Medienpolitik« hat Eberhard Witte vor 20 Jahren bei der Befragung von 70 Institutionen »eine große Zahl von Übereinstimmungen«, aber auch deutliche Differenzen in der Bewertung kommunikationspolitischer Zielsetzungen festgestellt. Da eine Konsensfindung damals wie heute schwierig bis unmöglich erscheint, ist ein Werte- und Normensystem erforderlich, das eine Qualifizierung und Rangordnung von Zielen im Kommunikationsbereich möglich macht (vgl. WITTE 1982). Da jedoch eine entsprechende Instanz mit absoluter Durchsetzungskraft (in einer pluralistischen Demokratie auch aus gutem Grund) nicht existiert, kommen die Gerichte ins Spiel und als oberste Instanz das Bundesverfassungsgericht, das häufig Aufgaben übernehmen muss, die von der Politik nicht geleistet werden können. Nichtjuristen bringen das oft auf die stark vereinfachende Kurzformel, Medienrecht sei Richterrecht. Demokratie hat Ralf Dahrendorf einmal bezeichnet als »Regieren mit Konflikten und durch Kompromisse«. Die Ordnung der Dinge muss auch im Kommunikationsbereich möglichst für alle, mindestens aber für Mehrheiten einigermaßen akzeptabel sein; wenn sie dies nicht ist, muss man mit diesen Konflikten umgehen und Kompromisse schließen können. 3.4 Ansätze für eine Theorie der Kommunikationspolitik Eine Theorie kann man als eine modellhafte Abstraktion von Fakten und Zusammenhängen ansehen, die Begründungen für Sachverhalte oder Prozesse liefert, diese beschreibt (also deskriptiv ist) und durch das Herausfinden von Gesetzmäßigkeiten erklärt (also explikativ ist). Neben dieser deskriptiven und explikativen Funktion kann sie auch eine prognostische Funktion haben, indem aus dem Erkennen dieser Gesetzmäßigkeiten heraus Entwicklungen für die Zukunft fortgeschrieben werden sollen. Beschreibende Theorien grenzen ab, systematisieren und klassifizieren das Phänomen der Massenkommunikation, während erklärende Theorien es in den »gesamtgesellschaftlichen Zusammenhang stellen und somit eine Wirklichkeitsdeutung von Massenkommunikation geben können« (PÜRER 1993, S. 136). Im Fall sozialer Phänomene können Gesetze nicht Bedingungen genügen, wie sie beispielsweise in den Naturwissenschaften erwartet werden, und keine allgemeine Gültigkeit erlangen, sondern immer nur für einen bestimmten Zeitpunkt oder eine bestimmte Situation gelten. Menschliches Verhalten ist nur eingeschränkt voraussagbar, und das Phänomen »Kommunikation« ist so vielschichtig und allgegenwärtig, dass seine Erklärung Ansätze für eine Theorie der Kommunikationspolitik 51 <?page no="51"?> immer nur für Teilaspekte erfolgen kann, obwohl solche Versuche schon lange interdisziplinär, also unter Berücksichtigung unterschiedlicher Wissenspositionen, gemacht werden. Von manchen Autoren wird das Methodeninstrumentarium als »noch zuwenig verlässlich« angesehen, als dass eine verbindliche Theorie hätte entwickelt werden können (vgl. PÜRER 1993, S. 136). Ebenso wie es also nicht eine oder die Kommunikationstheorie gibt, befinden wir uns »in einer Phase der kommunikationspolitischen Theoriediskussion, die noch nicht abgeschlossen ist« (RONNEBER- GER 1992, S. 191). Vielleicht ist aber auch davon auszugehen, dass es im Bereich der Massenkommunikation immer bei »Ansätzen« bleiben wird, denn die beschriebenen Einschränkungen werden bestehen bleiben (wie das im Übrigen auch in den anderen Sozialwissenschaften der Fall ist). Bereits im ersten Kapitel wurde darauf hingewiesen, dass von den verschiedenen theoretischen Ansätzen der Kommunikationswissenschaft (vgl. PÜRER 1993; SCHENK 1994; LÖFFELHOLZ 2000) der systemtheoretische Ansatz am geeignetsten erscheint, Phänomene und Prozesse der Kommunikationspolitik zu beschreiben und bedingt auch zu erklären (vgl. SAXER 1990 und 1992; RON- NEBERGER 1992). Versuchen wir, den Gedanken der Systemtheorie im Hinblick auf die Kommunikationspolitik weiterzuführen: Kommunikationspolitik war definiert worden als geplantes, zielorientiertes Handeln, mit dem Werte und Normen für die Kommunikation aufgestellt oder bewahrt werden sollen. Auch hier gibt es dann jeweils Zusammenhänge und Abhängigkeiten, bei denen in erster Linie die im Schaubild 2 dargestellten Teilsysteme Politik und Wirtschaft beteiligt sind. Kommunikationspolitisches Handeln und kommunikationspolitische Entscheidungen sind nur in diesem komplizierten Abhängigkeitssystem zu beschreiben und zu erklären. Dies macht erforderlich, dass auch die Akteure der Kommunikationspolitik und deren Interessen besonders berücksichtigt werden müssen. Hat man sich diese Abhängigkeiten klar gemacht und sich über die Handelnden und ihre Interessen informiert, so muss es möglich sein, kommunikationspolitische Prozesse zu erklären und Folgen abzuschätzen. Dies gilt für die Wissenschaft genauso wie für die handelnden Politiker. Politische, ökonomische und technische Entwicklungen (als Zwänge oder als Erweiterung) haben stets als Determinanten der Massenkommunikation und der Kommunikationspolitik gewirkt. Ist es also auch dem Mangel an einer Theorie der Kommunikationspolitik zuzuschreiben, dass diese selten planend und vorausschauend agiert, sondern stattdessen zumeist erst auf beobachtbare Entwicklungen reagiert hat? In einem Rückblick auf die »Kommunikationspolitik in der Entwicklung zu einem wissenschaftlichen Spezialgebiet« hat Rühl »theoriefähige Entwürfe für eine Politik zur Lösung öffentlich-kommunikativer Probleme« als Anspruch an eine kom- Theoretische Grundlagen 52 <?page no="52"?> munikationswissenschaftliche Teildisziplin »Kommunikationspolitik« formuliert, die der Praxis sowohl Wissen als auch Alternativen zur Verwendung anbieten müsse (RÜHL 1980, S. 311f.). Diese Erwartung war zu einem Zeitpunkt ausgesprochen worden, als das Nachdenken über die wissenschaftliche Kommunikationspolitik noch am Anfang stand, sich im Zusammenhang mit der Diskussion um die Einführung »Neuer Medien« aber doch auch schon erheblicher Beratungsbedarf der Politiker zeigte. Ebenso wie deren Bedarf reaktiv entstanden war, so entwickelte sich auch die neue Teildisziplin als Reaktion auf Entwicklungen in der Politik, der Ökonomie und der Kommunikationstechnik, und das hatte laut Saxer »vor allem zur Folge, daß kein wirklich integriertes Theorienkorpus entstanden ist« (SAXER 1994, S. 23). Als zentrale Konzepte für solche Theorien sieht Saxer Fragen der Regelung, der Steuerung und der Kontrolle des Mediensystems durch die Feststellung von »Abweichungen von Soll-Werten von Ist-Werten«, was Reaktion aber auch Prävention möglich machen würde (ebd., S. 26; so auch schon TON- NEMACHER 1975, z.B. S. 77). Ein deutliches Defizit konstatiert Saxer, wenn er schreibt, dass die Vernachlässigung der angewandten Zukunftsforschung und der Planungswissenschaften durch die wissenschaftliche Kommunikationspolitik schwer verständlich sei (SAXER 1994, S. 31), wobei gerade hierfür bereits nahezu 20 Jahre zuvor schon Vorschläge gemacht worden sind (vgl. TONNEMACHER 1975). Der interdisziplinäre und synoptische Charakter der wissenschaftlichen Kommunikationspolitik stellt ein zusätzliches Hemmnis für die Entwicklung einer verbindlichen Theoriekonstruktion dar, da theoretische Ansätze aus anderen Wissenschaftsbereichen nicht einfach übertragen werden können (Transfer), sondern auf ihre Geltung überprüft und gegebenenfalls umformuliert werden müssen (Transformation). Auf einen weiteren Punkt macht wiederum Saxer aufmerksam, wenn er feststellt, dass die starke Anwendungsorientierung der Kommunikationswissenschaft, mit der diese sich auch gegenüber der Praxis zu legitimieren sucht, Reibungspunkte gerade mit dieser Praxis mit sich bringt, die ja entweder als Auftraggeber oder mit eigenen Untersuchungen als Konkurrent auftreten kann. Saxer resümiert: »Die Theorienbildung ... kann unter diesen Umständen in der wissenschaftlichen Kommunikationspolitik noch nicht sehr ausgereift sein« (SAXER 1994, S. 36). Theoriestücke verschiedenster Art würden unsystematisch auf kommunikationspolitische Zusammenhänge bezogen, oft sogar ohne auf ihre Tauglichkeit überprüft worden zu sein. All dies empfiehlt als Basistheorie für die Kommunikationspolitik die Systemtheorie (bzw. eine »Variante« der Systemtheorie), wie Saxer postuliert (ebd.). Er ist ebenso wie die beiden anderen Kommunikationswissenschaftler, die sich an der Ausarbeitung einer Theorie der Kommunikationspolitik versucht haben, Franz Ronneberger und Manfred Rühl, deren erklärter Anhänger. Für eine solche systemtheoretische Fundierung der Kommu- Ansätze für eine Theorie der Kommunikationspolitik 53 <?page no="53"?> nikationspolitik müssten (vielleicht als Subsysteme zu bezeichnende? ) »abgrenzbare Handlungszusammenhänge« mit dem Ziel der »Optimierung von Kommunikationsordnungen« erforscht und eine Typologisierung kommunikationspolitischer Systeme entwickelt werden. Ganz klar wird nicht, was mit abgrenzbaren Handlungszusammenhängen gemeint ist, aber es ist wohl davon auszugehen, dass es sich beispielsweise um Probleme wie Medienkonzentration, Konvergenz oder auch die Diskussion um die Qualität der Fernsehprogramme handelt. Auch in der Politikwissenschaft beschäftigt man sich mit der Kommunikationspolitik und ihrem Theoriedefizit. In der Politikwissenschaft wird Kommunikationspolitik grundsätzlich als Medienpolitik bezeichnet. Eine ausschließlich auf staatliche Aktivitäten beschränkte Definition haben Schatz u.a. gegeben, als sie feststellten, es handle sich bei Medienpolitik um »die Gesamtheit der Maßnahmen des politisch-administrativen Systems (Parteien, Parlamente, Regierungen und Ministerialverwaltungen des Bundes und der Länder), die direkt oder indirekt auf die Produktion, Distribution und den Konsum (Rezeption) massenmedial verbreiteter Inhalte einwirken« (SCHATZ/ HABIG/ IMMER 1990, S. 332). Sie klassifizieren die Beziehungen zwischen Politik und Medien in drei unterschiedlichen Erscheinungsformen: In der Ordnungspolitik, der Infrastruktur- und Ressourcenpolitik und der Programm(struktur)- und Informationspolitik als der eigentlichen politischen Steuerung des Mediensystems durch Staat und politische Parteien (ebd., S. 340ff.). Sie bewegen sich dabei im »Policy«-Bereich, in dem nach einer in der Politikwissenschaft inzwischen allgemein akzeptierten Dreiteilung die öffentlichen Aufgaben wahrgenommen werden. Die beiden anderen Ebenen bezeichnen - in Anwendung auf die Medienpolitik - als »Makrostruktur« die gesamtgesellschaftliche Ordnung, also die Kommunikationsverfassung, die Verteilung von Kompetenzen auf die politischen Institutionen der Gewaltenteilung, die Pressefreiheit etc. (»Polity«) und die Auseinandersetzungen aller anderen Akteure mit medienpolitischen Interessen (»Politics«) (vgl. KLEINSTEUBER 1996, S. 22). Politikwissenschaftler wie Kleinsteuber attestieren der Kommunikationswissenschaft, die sich selbst gern für die Politikberatung anbiete (vgl. hierzu auch RON- NEBERGER 1992 und SAXER 1994) und in den 80er Jahren auch im Rahmen der Begleitforschung zu »Neuen Medien« mehrfach (allerdings ohne wirklichen Erfolg) mit dieser Aufgabe betraut war, eine zu große Nähe zur Politik. Da sie diese für sich selbst ausschließen, führte das in der Politikwissenschaft zu einem anderen Verständnis der Rolle der Massenmedien im politischen System, das eher in den Kategorien von »Erkämpfen und Verteidigen von Macht« gesehen wird (KLEIN- STEUBER 1996, S. 21). Trotz dieses - sicher auch nur bedingt gültigen - Unterschiedes handelt es sich bei beiden Disziplinen um Sozialwissenschaften, und hier wie dort wird der »Mainstream« der Forschung durch die funktional-strukturelle Systemtheorie in der Weiterentwicklung der Gedanken von Niklas Luhmann Theoretische Grundlagen 54 <?page no="54"?> bestimmt. Die Gemeinsamkeiten sind größer als das Trennende, und gerade bei der Theorieentwicklung könnte mehr kooperiert werden. Angesichts eines permanenten und sich beschleunigenden Wandels des Mediensystems und der Frage, was staatliche Regulierung angesichts der gewaltig gestiegenen Kommerzialisierung des Medienbereichs noch ausrichten kann, um Medien als Kulturgüter zu bewahren, sind Vorschläge zu beachten, die sowohl von kommunikationswie auch von politikwissenschaftlicher Seite gemacht werden. Sie betreffen neue Kontrollinstanzen, bei denen Partizipation und offener Zugang im Vordergrund stehen (vgl. KLEINSTEUBER 1999) oder wo der Staat nur noch »in Netzwerken und Verhandlungssystemen als Koordinator und Moderator« fungiert und ihm »dabei vor allem eine Initiativ-, Moderations-, Kontroll- und Entscheidungsfunktion« zukomme (JARREN/ DONGES 2000, S. 16). »Medienregulierung durch die Gesellschaft« also - anstatt Medienregulierung durch den Staat. Insgesamt wird es vor allem darauf ankommen, dass die beteiligten Disziplinen der Kommunikationswissenschaft, der Politikwissenschaft, der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften sowie der Rechtswissenschaft und anderer Fachgebiete (vgl. Schaubild 1) ihre interdisziplinäre Zusammenarbeit bei der Beschreibung und Erklärung von Ursachen und Prozessen der Kommunikationspolitik verstärken. Für weiterführende Theorien der Kommunikationspolitik ist es entsprechend notwendig, dass die jeweiligen Wissenschaftsdisziplinen »gemeinsame Erklärungsmuster für die Prozesse des kommunikationspolitischen Handelns ... finden« (RON- NEBERGER 1992, S. 193). Ansätze für eine Theorie der Kommunikationspolitik 55 Übungsfragen (1) Informieren Sie sich weiter über die wichtigsten Ansätze für eine Theorie der Kommunikation und diskutieren Sie deren Vor- und Nachteile für die Analyse und Erklärung der Kommunikationspolitik. (2) Informieren Sie sich weiter über die Systemtheorie und ihre Bedeutung für die Kommunikationswissenschaft. (3) Welche Funktionen erfüllen Massenmedien in jeweils unterschiedlichen Gesellschaftssystemen? (4) Diskutieren Sie die Problematik der Vermischung der Funktionen von Massenmedien (Information, Unterhaltung, Meinungsbildung). (5) Diskutieren Sie die Stärken und Schwächen der Lasswell-Formel für die Analyse, Beschreibung und Erklärung des Prozesses der Massenkommunikation. (6) Kann es die Theorie der Kommunikationspolitik geben? <?page no="55"?> Einführungsliteratur BURKART 1998 (2002); LASSWELL 1964; LUHMANN 1972; MERTEN 1974; RONNEBERGER 1978 und 1992; PÜRER 1993; RÜHL 1973; SAXER 1992 und SCHENK 1994; JARREN/ SARCINELLI/ SAXER 1998; LÖFFEL- HOLZ 2000. Theoretische Grundlagen 56 <?page no="56"?> Der Mensch gönnt seiner Gattung nichts, daher hat er die Gesetze erfunden. Er darf nicht, also sollen die andern auch nicht. K. T. 4 Grundzüge des Medienrechts 4.1 Überblick Als Medienrecht werden die Vorschriften und Gesetze bezeichnet, welche die Rechtsverhältnisse der am Kommunikationsprozess Beteiligten und von ihm Betroffenen regeln. In erster Linie handelt es sich dabei um das Presserecht und das Rundfunkrecht, aber beispielsweise auch um die Rechtsvorschriften für den Film und die »Neuen Medien«. Vorschriften aus den verschiedensten anderen Rechtsgebieten gehören ebenfalls zum Medienrecht, soweit ihre Normen auch auf die Medien angewandt werden, beispielsweise das Wirtschaftsrecht, neben dem Handelsrecht also das Arbeits-, Wettbewerbs-, Urheber-, Kartell- und Verlagsrecht sowie das Zivil- und Strafrecht oder Rechtsgebiete wie der Jugend- und der Datenschutz. Die wichtigsten Rechtsquellen sind das Verfassungsrecht sowie die einschlägigen Rechtsvorschriften des Bundes und der Bundesländer. In der Verfassung sind die Kommunikationsfreiheiten festgeschrieben und die Kompetenzen von Bund und Ländern im Medienbereich geregelt. Ebenso hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wesentlich zur Sicherung der Kommunikationsfreiheiten und zur Entwicklung einer freien Presse sowie des Dualen Rundfunksystems beigetragen. In diesem Kapitel kann nur ein sehr kursorischer Überblick gegeben werden. Es ist so aufgebaut, dass nach einem Überblick über die medienrelevanten Artikel des Grundgesetzes wichtige Rechtsvorschriften für die Mediengruppen Presse, Rundfunk, Film und Neue Medien behandelt werden. Dabei ergeben sich Überschneidungen, weil es zum einen jeweils um spezifisches Medienrecht (Beispiel Presse- und Rundfunkgesetze) geht, zum anderen aber die vielen Vorschriften aus anderen Rechtsgebieten gewöhnlich auf alle Massenmedien anzuwenden sind. Das trifft bedingt auch auf Institutionen wie den Deutschen Presserat zu, der im Kapitel »Presserecht« behandelt wird, dessen Entscheidungen zwar Presse-Veröffentlichungen betreffen, im Prinzip aber analog auch auf Journalisten in anderen Medien anwendbar wären. Mit wachsender Internationalisierung des Medienwesens gewinnen Abmachungen an Bedeutung, die einerseits den neuen Verbreitungsmöglichkeiten vor allem durch Satellitenfernsehen Rechnung tragen, andererseits aber auch die internatio- 57 <?page no="57"?> nalen Verflechtungen und das Entstehen großer multinationaler Medienkonzerne berücksichtigen. Die wichtigsten internationalen Institutionen und Verträge, die auf die (nationale) Kommunikationspolitik in Deutschland Einfluss nehmen, sind jedoch nicht an dieser Stelle, sondern in einem eigens der »Internationalen Kommunikationspolitik« gewidmeten Kapitel (Kapitel 12) beschrieben. Ausführlicher noch wird auf wesentliche Rechtsvorschriften und Entscheidungen dann natürlich in den Medienpolitik-Kapiteln 6 bis 11 eingegangen. In Kapitel 4 kann nur ein einführender Überblick gegeben werden. 4.2 Verfassungsrecht Die wichtigsten Grundsätze der Medienordnung der Bundesrepublik Deutschland sind in der Verfassung verankert. Kernpunkt ist dabei Art. 5 des Grundgesetzes (GG): Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet die Informations- und Meinungsfreiheit als Grundrechte für alle Menschen im Rechtsbereich der Bundesrepublik Deutschland, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sichert die Pressefreiheit sowie die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film. Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG legt ergänzend fest, dass es keine Zensur geben darf; in Abs. 2 wird auf Beschränkungen hingewiesen, denen diese Rechte unterliegen. Neben dem Verfassungsrecht stehen die Landespressegesetze, die Landesrundfunkgesetze und die Landesmediengesetze. So ist die Pressefreiheit noch einmal in § 1 der Pressegesetze sämtlicher Bundesländer bestätigt. Die Rundfunkfreiheit wird in den Satzungen der Landesrundfunkanstalten, den Staatsverträgen über die Mehrländeranstalten (ZDF, NDR, SWR, SDR und MDR) sowie in den Landesrundfunk- und Landesmediengesetzen festgeschrieben. Artikel 5 Grundgesetz (1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt. (2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre. (3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung. Grundzüge des Medienrechts 58 <?page no="58"?> Das Grundgesetz regelt auch die Zuständigkeiten von Bund und Bundesländern. Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, »soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht«. Da die Verfassung dem Bund keine Zuständigkeitsbefugnisse für den Bereich der Kultur verliehen hat, liegt die »Kulturhoheit« bei den Bundesländern. Sie sind daher auch für den Medienbereich zuständig und haben das Recht, Presse- und Rundfunkgesetze zu erlassen. Dem Bund steht für zwei Massenmedien allerdings eine Rahmen- Gesetzgebungskompetenz zu, die in Art. 75 GG geregelt ist, dessen Ziffer 2 dem Bund das Recht gibt, Rahmenvorschriften zu erlassen für »die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films«. Ferner ist in Art. 74 GG die so genannte »konkurrierende Gesetzgebung« geregelt, die sich u.a. auf die Gebiete des Wirtschafts- und Arbeitsrechts (Ziffer 11 bzw. 12) sowie auf die »Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung« (Ziffer 16) bezieht. Hier haben gemäß Art. 72 Ziffer 1 GG im Gegensatz zur so genannten »ausschließlichen« Gesetzgebungskompetenz die Länder das Recht, Gesetze zu erlassen »solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrechte keinen Gebrauch macht«. Schließlich ist in Art. 73 GG dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung für das »Post- und Fernmeldewesen« (Ziffer 7) sowie für den »gewerblichen Rechtsschutz, das Urheberrecht und das Verlagsrecht« (Ziffer 9) zugeteilt. 4.3 Presserecht Von seiner Rahmenkompetenz gemäß Art. 75 Ziffer 2 GG hat der Bund trotz verschiedener Versuche, in den 70er Jahren und zuvor schon ein Presserechtsrahmengesetz zu schaffen, bisher nicht Gebrauch gemacht. Die Rechtsvorschriften für die Presse sind daher in den Landespressegesetzen geregelt. Am Beispiel des Landespressegesetzes (LPG) Baden-Württemberg seien die wesentlichen Vorschriften kurz beschrieben (vgl. RING 1978ff., B-I 3.1). In Art. 5 des Grundgesetzes ist die so genannte Institutionsgarantie für das freie Pressewesen insgesamt als unentbehrliche Einrichtung des demokratischen Staates gegeben und ein generelles Zensurverbot festgelegt. Der Landesgesetzgeber spricht ergänzend von der öffentlichen Aufgabe, die die Presse erfüllen soll. Sie wird in § 3 des Landespressegesetzes beschrieben. § 3 Öffentliche Aufgabe der Presse Die Presse erfüllt eine öffentliche Aufgabe, wenn sie in Angelegenheiten von öffentlichem Interesse Nachrichten beschafft und verbreitet, Stellung nimmt, Kritik übt oder auf andere Weise an der Meinungsbildung mitwirkt. Presserecht 59 <?page no="59"?> Daher genießt die Presse auch besonderen Schutz und verschiedene Privilegien. So kann die Pressefreiheit nach § 1 LPG nur Beschränkungen unterliegen, die unmittelbar vom Grundgesetz oder dem Landespressegesetz zugelassen sind; Sondermaßnahmen, die die Pressefreiheit beeinträchtigen, sind verboten und Berufsorganisationen mit Zwangsmitgliedschaft unzulässig (Hintergrund hierfür sind die Erfahrungen aus der Zeit des Nationalsozialismus und der DDR). Außerdem besteht Zulassungsfreiheit, d. h., jedermann hat das Recht, ein Presseverlagsunternehmen zu gründen oder journalistisch zu arbeiten, ohne dass er hierfür eine Zulassung braucht (§ 2 LPG). Ferner sind Behörden nach § 4 LPG verpflichtet, »den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen« (Auskunftspflicht), wobei gewisse Ausnahmen ebenfalls im Gesetz geregelt sind. In § 23 LPG ist das Zeugnisverweigerungsrecht festgelegt, das jedem, der an der »Herstellung oder Veröffentlichung eines periodischen Druckwerks berufsmäßig mitgewirkt« hat, das Recht gibt, zum Schutz seiner Informationsquellen das Zeugnis über diese zu verweigern. Das Zeugnisverweigerungsrecht ist inzwischen allerdings in der Strafprozessordnung (StPO) und damit nach Bundesrecht geregelt; in den meisten LPGs ist das Zeugnisverweigerungsrecht jedoch noch enthalten. Die rot-grüne Bundesregierung hat durch eine Initiative der Bundesjustizministerin im Jahre 2002 das Zeugnisverweigerungsrecht für Journalisten auf selbst recherchiertes Material erweitert (bisher galt es nur für fremd recherchierte Informationen) und somit einen Wunsch der Journalistengewerkschaften erfüllt, um den lange gekämpft worden war. Erweitert ist bei Presseunternehmen gegenüber anderen Unternehmen der Schutz vor Beschlagnahme von Presseerzeugnissen sowie vor Durchsuchung von Presseverlagen. Außerdem gelten für die Verfolgung von Straftaten, die durch Veröffentlichungen strafbaren Inhalts begangen werden, verkürzte Verjährungsfristen (§ 24 LPG). Im Arbeitsrecht schließlich erhalten Presseunternehmen gemäß § 118 Betriebsverfassungsgesetz (Tendenzschutzparagraf) wie andere spezielle Organisationen mit einer »geistig-ideellen Ziel-Setzung« Tendenzschutz. Die Mitwirkungsrechte des Betriebsrats werden zu Gunsten der publizistischen Unabhängigkeit beschränkt, was die Rechte des Zeitungsverlegers stärkt und von den Gewerkschaften daher auch bekämpft wird (vgl. Kapitel 6.3). Diesen Rechten stehen Pflichten gegenüber, die der Bedeutung der Presse und der Wirkung ihrer Veröffentlichungen angemessen sind. Zunächst ist die Presse verpflichtet, »alle Nachrichten vor ihrer Verbreitung mit der nach den Umständen gebotenen Sorgfalt auf Wahrheit, Inhalt und Herkunft zu prüfen« (§ 6 LPG). In § 8 LPG wird von der Presse verlangt, in einem Impressum Angaben über Name (oder Firma) und Anschrift des Verlages, des Druckers und verantwortlichen Redakteurs zu machen sowie bei Übernahme ganzer Seiten des redaktionellen Teils Grundzüge des Medienrechts 60 <?page no="60"?> auch den Titel der Hauptzeitung zu benennen. »Entgeltliche Veröffentlichungen« sind als Anzeigen zu kennzeichnen, soweit sie nicht schon durch Anordnung und Gestaltung allgemein als solche erkennbar sind (§ 10 LPG). Ebenfalls genau geregelt ist das Recht auf Gegendarstellung in § 11 LPG. Unter bestimmten Bedingungen (§ 11 LPG Abs. 2 bis 5) sind der verantwortliche Redakteur und der Verleger verpflichtet, Gegendarstellungen von Personen oder Stellen abzudrucken, die von einer in der Zeitung aufgestellten Tatsachenbehauptung betroffen sind. So heißt es in § 11 Abs. 3: »Die Gegendarstellung muß in der nach Empfang der Einsendung nächstfolgenden, für den Druck nicht abgeschlossenen Nummer in dem gleichen Teil des Druckwerks und mit gleicher Schrift wie der beanstandete Text ohne Einschaltungen und Weglassungen abgedruckt werden; sie darf nicht in der Form eines Leserbriefs erscheinen.« Diese Bestimmungen werden häufig nicht eingehalten; manche Presseorgane bringen nach wie vor Gegendarstellungen als Leserbriefe, und die meisten behalten sich auch das Recht zu einer weiteren redaktionellen Stellungnahme (»Redaktionsschwanz«) vor, was die Gewichte erneut verschiebt. Das ist nicht untersagt und wird geduldet, sofern diese nur Tatsachen enthält. Verstöße gegen die Bestimmungen des LPG und die Schwierigkeit, Gegendarstellungen durchzusetzen, haben die saarländische Landesregierung im Jahre 1994 allerdings dazu veranlasst, ihrem Pressegesetz gerade in dieser Frage eine schärfere Fassung zu geben (vgl. Kapitel 6). Da es kein Presserechtsrahmengesetz gibt, ist die Innere Pressefreiheit nicht gesetzlich geregelt. Vor allem in den 60er und 70er Jahren hatte sich an der Problematik der öffentlichen Aufgabe der Presse und der zu dieser häufig im Gegensatz stehenden privatwirtschaftlichen Organisationsform ein Dauerkonflikt zwischen den Verlegerverbänden und den Gewerkschaften entwickelt. Auch hier musste das Bundesverfassungsgericht tätig werden und hat in einer Entscheidung festgelegt, dass der öffentliche Auftrag der Presse das Verbleiben der Grundsatzkompetenz beim Verleger erforderlich mache (vgl. Kapitel 6.3). Neben dem Gegendarstellungsrecht in den Landespressegesetzen ist durch die zivil- und strafrechtlichen Vorschriften der Haftungsumfang der Presseunternehmen bzw. der Journalisten festgelegt. Bei Verletzung der Sorgfaltspflicht haftet die Presse für den entstandenen Schaden. Bei entsprechenden Klagen auf Unterlassung, Widerruf und Schadensersatz wegen falscher Tatsachenbehauptungen kommen die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) zur Anwendung. Unterschieden wird zwischen falschen, nicht erweislich wahren und wahren Tatsachenbehauptungen, wobei die öffentliche Aufgabe der Presse bei der Rechtsgüterabwägung die Verbreitung falscher Tatsachenbehauptungen nicht rechtfertigt. Die Kontroll- und Kritikfunktion der Presse wird von den Gerichten berücksich- Presserecht 61 <?page no="61"?> tigt, andererseits ist aber der Schutz der Persönlichkeitsrechte des Betroffenen ein im Einzelfall häufig auch höher bewertetes Rechtsgut. Die Sorgfaltspflicht der Presse ist umso wichtiger, je schwerer eine Veröffentlichung für ihn wiegt oder wiegen könnte. In der Geschichte der Bundesrepublik hat es in dem oft sehr schwierigen Güterabwägungs-Prozess zwischen öffentlicher Aufgabe und Persönlichkeitsschutz verschiedene Urteile gegeben, die dem Schutz des Einzelnen Vorrang vor den Bedürfnissen der Presse gaben, weil kein ausreichendes Interesse der Gesamtöffentlichkeit geltend gemacht werden konnte. Ein viel diskutierter Fall war im Jahre 1991 das Urteil über das Stasi-Unterlagen-Gesetz, welches der Presse verbot, eigenmächtig aus Quellen des ehemaligen DDR-Geheimdienstes zu zitieren. Diese Entscheidung wurde im Jahre 2002 bestätigt, wo es um die Frage ging, ob Abhörprotokolle, die die Stasi von Telefonaten westdeutscher Politiker (in diesem Fall von Helmut Kohl) angefertigt hatte, veröffentlicht werden können. Konflikte sind auch aus Vorwürfen entstanden, die der Presse im Zusammenhang mit angeblichem Landesverrat (wie im berühmten Fall des Nachrichtenmagazins DER SPIEGEL aus dem Jahre 1962) oder wegen vorgeblicher Unterstützung von terroristischen Vereinigungen gemacht wurden. Das Bundesverfassungsgericht hat hier jedoch meist zu Gunsten der Presse und damit der Pressefreiheit entschieden. In jüngster Zeit werden Medien vor allem die Zunahme an Skandalberichten sowie »Enthüllungsjournalismus« gegenüber Politikern und anderen Personen des öffentlichen Lebens vorgeworfen. Die Forderung nach mehr Kontrolle wird dann immer sehr leicht gestellt, ohne dass man sich klar macht, dass dadurch gleichzeitig auch die Einführung von Zensurmaßnahmen gefordert wird und die Freiheit der Presse und des Rundfunks gefährdet ist. Auch Hausdurchsuchungen von Redaktionen sind nach § 23 LPG nur bei gravierenden strafbaren Handlungen erlaubt, wurden jedoch besonders in der ersten Hälfte der 90er Jahre häufiger mit der Begründung staatsanwaltschaftlicher Beweissicherungs-Maßnahmen durchgeführt (vgl. BDZV 1994, S. 74-87 sowie S. 88-93). Verschiedene Bestimmungen der Landespressegesetze gelten nicht nur für die Printmedien, sondern auch für Hörfunk und Fernsehen, beispielsweise die Beschlagnahmebeschränkungen, die Auskunftspflicht und die Gegendarstellung. Zu den nach Bundesrecht geregelten Bereichen, die die Presse ebenso wie andere Medien betreffen, gehören vor allem das Urheberrecht und das Wettbewerbsrecht. Letzteres besteht aus dem UWG, in dem die Werbung geregelt ist und vor allem dem GWB, das die Unternehmenskonzentration und die Fusionskontrolle regelt. Relevant ist natürlich bei Verstößen auch das Strafrecht mit dem StGB, der Strafprozessordnung sowie dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten. Schließlich können noch das Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und die Datenschutzgesetze genannt werden (vgl. BECK 1994). Grundzüge des Medienrechts 62 <?page no="62"?> 4.4 Rundfunkrecht Auch für die Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland gilt als wichtigste Rechtsnorm der Art. 5 GG, der die Freiheit der Berichterstattung im Rundfunk festlegt. Rundfunk wird als »die für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, Ton und in Bild unter Benutzung elektrischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters« im Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens vom 5. Dezember 1974 definiert (RING 1978ff., I 1.1, S. 2). Später wurde diese Definition um folgenden Zusatz erweitert: »Der Begriff schließt Darbietungen ein, die verschlüsselt verbreitet werden oder gegen besonderes Entgelt empfangbar sind, sowie Fernsehtext« (Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991, § 2. In: MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation III a 1991, S. 108). Aus dieser Definition wird deutlich, dass sowohl Hörfunk und Fernsehen als auch die verschiedenen Sendeformen, nämlich sowohl terrestrische Verbreitung als auch über Satellit oder Kabel sowie weitere Formen wie Pay-TV oder auch der Videotext, gemeint sind. Anders als bei der Presse, die privatwirtschaftlich organisiert ist und bei der der Gesetzgeber davon ausging, dass die Informations- und Meinungsvielfalt sich aufgrund der privatwirtschaftlichen Konkurrenz und der Vielfalt auf dem Zeitungsmarkt einstellen werde, konnte dies für den Rundfunk nicht gelten, da anfangs nur wenige Frequenzen für die Ausstrahlung von Programmen zur Verfügung standen und außerdem die Produktion und Ausstrahlung von Programmen teuer war. Die Zugangsmöglichkeiten waren somit in erheblichem Maße eingeschränkt. Um allen gesellschaftlich relevanten Gruppen die freie Meinungsäußerung auch im Rundfunk zu ermöglichen und gleichzeitig diesen weder dem Staat noch einer oder mehreren gesellschaftlichen Gruppen auszuliefern, war die Konstruktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gefunden worden. In seinem Programm sollte die Vielfalt der Meinungen in angemessener Breite und Vollständigkeit zum Ausdruck kommen. Trotz der Freiheit von staatlicher Beeinflussung übernahm der Staat zugleich eine Garantie-Funktion für die Sicherung und Entfaltung der Rundfunkfreiheit; er muss deren Aufrechterhaltung durch entsprechende materielle, organisatorische oder Verfahrens-Regelungen absichern. Darin, dass dies - im Gegensatz zum außenpluralistischen Pressebereich - binnenpluralistisch geschah, also durch Repräsentation der gesellschaftlich relevanten Gruppen und deren Meinungen in einem oder (wenigen) Programm(en), wurde kein Dogma gesehen; vielmehr ergab sich dies aus der beschriebenen technischen Situation. Das Bundesverfassungsgericht hat mit insgesamt zehn Rundfunkurteilen den sich ändernden Bedingungen Rechnung getragen und Leitlinien bzw. Strukturprinzi- Rundfunkrecht 63 <?page no="63"?> pien aufgestellt, die den für den Rundfunk zuständigen Landesgesetzgebern zur Regelung der Rundfunkorganisation aufgegeben wurden. Zwar wurde in den beiden ersten Rundfunkurteilen von 1961 und 1971 privater Rundfunk nicht ausgeschlossen, Rundfunk durfte aber nur von Sendern veranstaltet werden, deren pluralistisch zusammengesetzte Kontrollgremien dafür sorgen konnten, dass die gesellschaftlich relevanten Gruppen im Programm angemessen repräsentiert waren. Nachdem sich in den 70er Jahren das Ende der Frequenzknappheit abzeichnete, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem dritten und vierten Urteil 1981 den Landesgesetzgebern freigestellt, ob sie sich wie bisher für eine binnenplurale oder aber für eine außenplurale Ordnung entscheiden wollten, bei der die Meinungsvielfalt durch viele verschiedene und konkurrierende Rundfunkprogramme hergestellt wird. In seinem vierten Urteil von 1986 schrieb das BVerfG dann die »duale Rundfunkordnung« fest, in der den öffentlich-rechtlichen Veranstaltern die Grundversorgung aufgegeben wurde (vgl. BERG 1987), die dann in mehreren folgenden Rundfunkurteilen wiederum bestätigt, erweitert und fortgeschrieben wurde (vgl. Kapitel 7.5). Auf der Grundlage dieser Urteile wurde 1987 von den Bundesländern der Rundfunkstaatsvertrag abgeschlossen, der den ordnungspolitischen Rahmen für das inzwischen entstandene Duale Rundfunksystem festlegte, den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Bestand und Entwicklung garantieren und den privaten Veranstaltern Aufbau und Fortentwicklung sichern sollte. Dieser Staatsvertrag wurde 1991 nach der deutschen Wiedervereinigung und unter Berücksichtigung der Bestimmungen der Fernsehrichtlinie der Europäischen Gemeinschaften zum »Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland« erweitert und am 17. August 1991 verabschiedet. Dieser Rundfunkstaatsvertrag, der von allen 16 Bundesländern ratifiziert wurde, stellt in seiner bis heute sechsmal geänderten Form die medienrechtliche Basis für das gesamte Rundfunkwesen in Deutschland dar. Die Rechtsgrundlage für die einzelnen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten besteht in den Landesrundfunkgesetzen sowie in den Satzungen der Landesrundfunkanstalten. Die Rechtsverhältnisse für die privaten Rundfunkbetriebe werden auf Landesebene durch die Landesmediengesetze geregelt. Für Rundfunkanstalten, deren Sendegebiet mehrere Bundesländer umfasst, gelten weitere Staatsverträge, wie sie von folgenden Ländern abgeschlossen wurden: • für das ZDF von allen Bundesländern, • für den Südwestfunk (SWF) von Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, Grundzüge des Medienrechts 64 <?page no="64"?> • für den NDR von Hamburg, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern, • für den Mitteldeutschen Rundfunk (MDR) von Sachsen-Anhalt, Sachsen und Thüringen sowie • über den Südwestrundfunk (SWR). • Für die Zusammenarbeit des Ostdeutschen Rundfunks Brandenburg (ORB) mit dem Sender Freies Berlin (SFB), der nach der Vereinigung beider Sender im Jahre 2003 ebenfalls zu einem Mehrländer-Staatsvertrag ausgebaut werden wird, muss ebenfalls ein Staatsvertrag abgeschlossen werden. Die Rechtsgrundlage für die privaten Rundfunkveranstalter ist in den Landesmediengesetzen festgelegt, die auch Art und Umfang der staatlichen Rechtsaufsicht über den privaten Rundfunk durch die Landesmedienanstalt bestimmen, während die Rechtsaufsicht bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten, also die Kontrolle der Einhaltung der gesetzlichen Normen, durch deren Gremien geschieht. Die Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist in weiteren Staatsverträgen aller Bundesländer, dem »Rundfunkgebührenstaatsvertrag« sowie im »Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag«, geregelt. In Ersterem ist festlegt, wer gebührenpflichtig ist. Dort heißt es beispielsweise in § 1 (2): »Rundfunkteilnehmer ist, wer ein Rundfunkempfangsgerät zum Empfang bereithält« und in § 2 (2) ist geregelt, dass der Teilnehmer »für jedes von ihm zum Empfang bereit gehaltene Rundfunkempfangsgerät eine Grundgebühr und für das Bereithalten jedes Fernsehgerätes jeweils zusätzlich eine Fernsehgebühr zu entrichten« hat. Diese Bestimmung war nach einem entsprechenden BVerfG-Urteil aufgenommen worden, in dem jenen eine Absage erteilt worden war, die mit der Maßgabe, sie sähen nie öffentlich-rechtliche Programme bzw. könnten dies mit ihrem entsprechend präparierten Gerät gar nicht, die Rundfunkgebühren nicht mehr entrichteten (vgl. Kapitel 7.4). Weiter ist in § 5a festgelegt, dass bis zum 31. Dezember 2004 (also dem Ende der laufenden Gebührenperiode) »für Rechner, die Rundfunkprogramme ausschließlich über Angebote aus dem Internet wiedergeben können, Gebühren nicht zu entrichten« seien (vgl. MEDIA PERSPEKTI- VEN Dokumentation I/ 2002). Auch um diese Frage war kommunikationspolitischer Streit entstanden, als sich die Möglichkeit abzeichnete, Rundfunksendungen mit dem Computer zu empfangen (vgl. Kapitel 9). Eine Entscheidung über diese Frage wurde hinausgeschoben; sie steht aber für 2005 an. Im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag sind neben den Aufgaben und der Verfahrensweise der KEF die Höhe der Rundfunkgebühr, deren Verteilung auf die einzelnen Sendeanstalten sowie der Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten geregelt, nach dem die größeren Sender die kleineren und aus eigenem Gebührenaufkommen nicht Rundfunkrecht 65 <?page no="65"?> lebensfähigen Rundfunkanstalten (SFB, RB und SR) unterstützen. Dieser Finanzausgleich wird von Zeit zu Zeit in Frage gestellt, und er wird es bei den nächsten Verhandlungen über die zukünftige Gebührenhöhe wieder werden. Neben den spezifischen Vorschriften und Gesetzen des Rundfunkrechts können für den Rundfunk ebenfalls Gesetze aus anderen Rechtsbereichen zur Anwendung kommen. Ronneberger beklagt insgesamt die »Verrechtlichung« der Kommunikationspolitik, die in einer wachsenden Zahl von Reglementierungen des Rundfunks durch Landesmediengesetze oder Landesmedienanstalten zum Ausdruck komme. Andererseits lobt er aber das Bundesverfassungsgericht für seine kommunikationspolitische Rechtsprechung, an der sich »der Wandel von einschlägigen Leitvorstellungen ablesen läßt« (RONNEBERGER 1992, S. 199). Wobei anzumerken ist, dass es sich hier wohl weniger um grundsätzlich geänderte Leitvorstellungen als vielmehr um Änderungen der Voraussetzungen für öffentlichen und privaten Rundfunk handelt (vgl. Kapitel 7.5). 4.5 Rechtsvorschriften für den Film Als wichtigste Rechtsnorm gilt auch hier Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, der die Freiheit der Berichterstattung für den Film festschreibt. Für den Film als künstlerischen Bereich noch bedeutsamer ist Abs. 3, in dem die Freiheit der Kunst gesichert ist. Die Kompetenz für diesen Medienbereich steht ebenfalls in erster Linie den Bundesländern zu. Im Rahmen der Kulturhoheit übernehmen sie gemäß Art. 30 und Art. 70 GG die »Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben« sowie die Gesetzgebungsbefugnis. Art. 75 GG gibt aber wie bei der Presse dem Bund das Recht, »Rahmenvorschriften« über »die allgemeinen Rechtsverhältnisse ... des Films« zu erlassen. Die Filmwirtschaft ist wie die Presse ein privatwirtschaftlicher Produktions- und Dienstleistungsbereich, der aus Produktion, Verleih und Vertrieb sowie den Filmtheatern besteht. Daher gelten die Vorschriften des Wirtschaftsrechts, allerdings ergänzt durch Rechtsvorschriften, die dem besonderen Schutz des Films als Kulturinstitution dienen sollen. Als einziger Medienbereich hat der Film substanzielle ökonomische Probleme und befindet sich in einer bis vor kurzem noch anhaltenden tiefen Krise. Ohne hohe Subventionsleistungen durch Bund und Länder, aber auch das Fernsehen, wären die meisten Unternehmen nicht überlebensfähig. Die Bundesregierung fördert die Branche nach dem Filmförderungsgesetz (FFG) und durch die Filmförderungsanstalt (FFA), die der Rechtsaufsicht des Bundeswirtschaftsministeriums untersteht. Für kulturelle Filmförderungsmaßnahmen ist das Bundesinnenministerium zuständig, die nach den Förderungsrichtlinien als Grundzüge des Medienrechts 66 <?page no="66"?> Filmpreise für die Produktion von Filmen vergeben werden. Daneben werden Mittel auch für den Vertrieb und Verleih sowie die Kinos vergeben. Auf landesgesetzlicher Grundlage stehen Filmförderungsprogramme der einzelnen Bundesländer mit Filmbeauftragten, Stiftungen oder Filmbüros sowie Ausbildungsmaßnahmen und die Nachwuchsförderung. Auch die Arbeit der Filmbewertungsstelle (FBW) fällt unter die Rechtsaufsicht der Länder. Ein nach deren Begutachtung mit Prädikat versehener Film kann teilweise oder ganz von der Vergnügungssteuer befreit werden. In Zusammenarbeit mit den in der Spitzenorganisation der deutschen Filmwirtschaft (SPIO) zusammengeschlossenen Verbänden der Produzenten, Verleiher und Kinobesitzer, aber auch mit Behörden, Kirchen und Jugendorganisationen führt die Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft (FSK) eine Prüfung der für die öffentliche Vorführung vorgesehenen in- und ausländischen Filme durch, die dann mit Auflagen für bestimmte Altersgruppen freigegeben werden. Auf europäischer Ebene hat sich die EU der Förderung der europäischen Film- und Fernsehwirtschaft angenommen. In der so genannten Fernsehrichtlinie der Europäischen Gemeinschaften vom 3. Oktober 1989 (vgl. MEDIA PERSPEKTI- VEN Dokumentation II 1989, S. 107-114) ist u.a. geregelt, dass der »Hauptanteil« an den in den Ländern der Gemeinschaft ausgestrahlten Fernsehprogrammen aus europäischen Produktionen bestehen soll. Mit dieser umstrittenen Bestimmung wollte die EU die (billigen) Programmimporte amerikanischer Filme und Fernseh-Serien zu Gunsten europäischer Produktionen beschränken (»Quotenregelung«). Dass allerdings solche protektionistischen Maßnahmen kaum Erfolg haben würden, ist schon angesichts definitorischer Probleme (was ist ein »Hauptanteil«, was sind »europäische Produktionen«, wie ist bei Koproduktionen zu verfahren? ) deutlich. Im Rahmen der GATT-Verhandlungen gab es verschiedentlich sogar Streit mit den USA über die sich aus der Quotenregelung ergebenden Exportbehinderungen der US-Filmwirtschaft. Mit ihren Filmförderungsprogrammen Media I, Media II und Media Plus hat die EU inzwischen allerdings auch schon einen deutlichen Schwenk in ihrer Filmpolitik vollzogen (vgl. Kapitel 10 und 12). Rechtsvorschriften für den Film 67 <?page no="67"?> 4.6 Rechtsvorschriften für die Neuen Medien (Telekommunikation und Multimedia) Die so genannten »Neuen Medien« eröffnen vielfältige neue Dimensionen. Sie nivellieren • die Unterschiede zwischen der früher klar zu trennenden Individual- und Massenkommunikation, • sie können völlig neue und teilweise interaktive Dienstleistungen anbieten, durch die u. a. auch die Einseitigkeit der Massenkommunikation aufgehoben wird, • und sie gewinnen in allen öffentlichen und privaten Lebensbereichen eine immer größere Bedeutung. Früher wurden Kabel- und Satellitenfernsehen bereits als Neue Medien bezeichnet, obwohl sie nur neue Verteilwege für die »alten« Medien Fernsehen und Hörfunk darstellen. Sie haben in Deutschland das Duale Rundfunksystem ermöglicht und in der Folge eine Vielzahl von neuen Gesetzen notwendig gemacht, im nationalen wie im internationalen Bereich. Institutionen, die im Bereich der Massenmedien bisher kaum eine oder nur eine untergeordnete Rolle gespielt haben, »machten« nunmehr Kommunikationspolitik. Die Städte und Gemeinden kamen als kommunale Hoheitsträger ins Spiel, die über die Verlegung von Kabelnetzen mitzuentscheiden hatten. Die Deutsche Bundespost investierte seit 1982 in den großflächigen Ausbau der Kabelnetze sowie in eigene direkt sendende Satelliten. Staatsverträge über die Veranstaltung von Fernsehen über Satellit sowie über Bildschirmtext wurden zwischen den Bundesländern geschlossen. Berlin und Nordrhein-Westfalen schufen sich eine gesetzliche Grundlage für die Erprobung von Bildschirmtext in zwei Feldversuchen. In den Bundesländern, in denen Kabel- Pilotprojekte durchgeführt wurden, mussten entsprechende Gesetze für diese Versuche geschaffen werden. Aber das ist nun schon lange ein Teil der Geschichte der Kommunikationspolitik, denn Kabel- und Satellitenübertragung sind heute die meistbenutzten »Verteil«- Wege für Fernsehprogramme, Videotext ist eine Selbstverständlichkeit, mit der die Sender Programm- und sonstige Serviceleistungen als Zugabe bieten, und Bildschirmtext ist als Internetdienst zu T-Online geworden. Die Neuen Medien der 90er Jahre und des angebrochenen neuen Jahrhunderts werden gewöhnlich mit den Schlagworten »Telekommunikation« und »Multimedia« bezeichnet, Begriffe, die nicht so leicht abzugrenzen sind und doch zusammengenommen das Kommunikationssystem der Zukunft beschreiben: Die Zusammenführung sämtlicher Grundzüge des Medienrechts 68 <?page no="68"?> Programme und Kommunikationsdienstleistungen auf der Grundlage von Digitalisierung und Netzintegration. Der Regelungsbedarf ist parallel zur wachsenden politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bedeutung von Telekommunikation und Multimedia angestiegen und bezieht sich nunmehr auf Individual- und Massenkommunikation, auf Privatwie auch auf Geschäftskommunikation. Diese Universalität macht einen vollkommen neuen Ordnungsrahmen notwendig, mit dem neue und chancengleiche Wettbewerbsmärkte reguliert werden müssen, das alte Fernmelderecht von Grund auf ersetzt und das Rundfunkrecht ergänzt werden musste. Vollkommen neu hinzu kamen durch die unübersehbare Anbietervielfalt die Regelung der Rechtsbeziehungen dieser Anbieter im Netz und die internationale Dimension, die wegen der weltweiten Vernetzung insbesondere des Internet notwendig wurde. Mit der Postreform der 90er Jahre wurde das alte Staatsmonopol der Bundesregierung auf den Telekommunikationsbereich beendet, ein Relikt, das weit über das 19. Jahrhundert hinaus zurückreicht, in dem die Telekommunikation entstand, und schon bei der Nachrichten- und Postverteilung früherer Zeiten bestanden hatte. Nach anfänglichen Rechtsunsicherheiten, etwa über die Frage, inwieweit Netzdienste als Rundfunk anzusehen seien und welche Zulassungs- und Kontrollaufgaben sich hieraus angesichts der unterschiedlichen Kompetenzen zwischen Bund und Ländern ergeben würden, wurden die beiden wesentlichen Regelungswerke für Telekommunikations- und Mediendienste im Jahre 1997 geschaffen (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1997): • Der Staatsvertrag über Mediendienste (MDStV), mit der Zuständigkeit der Bundesländer für die an die Allgemeinheit gerichteten Dienste, und das • Gesetz zur Regelung der Rahmenbedingungen für Informations- und Kommunikationsdienste (IuKDG) und zur Regelung der Dienste der Individualkommunikation, beschlossen vom Deutschen Bundestag. Mit dem Staatsvertrag soll laut Begründung zum MDStV der Wandel zur Informationsgesellschaft gestaltet und eine Grundlage für den »Ausgleich zwischen freiem Wettbewerb, berechtigten Nutzerinteressen und öffentlichen Ordnungsinteressen« herbeigeführt werden (vgl. ebd., S. 26). Während der Staatsvertrag also die Regelungen enthält, die medienpolitisch relevant sind (die Einschränkung zur »Kommunikationspolitik« muss hier gebraucht werden, um deutlich zu machen, dass es im Internet vor allem um geschäftliche Kommunikation geht), soll das IuKDG die einheitlichen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für »E-Commerce« schaffen. Es regelt insofern also die Verantwortlichkeit und Anbieterkennzeichnung und enthält ferner Vorschriften zum Datenschutz und zur elektronischen Signatur sowie relevante und sich neu ergebende Änderungen vorhandener Rechtsvorschriften für die Neuen Medien 69 <?page no="69"?> Gesetze (StGB, Ordnungswidrigkeiten, Jugendschutz, Urheberrecht, Preisangaben). Hier endet dann auch die Relevanz des Bereichs für dieses Lehrbuch, denn E-Commerce ist zwar auch Kommunikation, hat aber mit Medien und Journalismus nur insoweit etwas zu tun, als die Abwicklung der Geschäfte auf dem gleichen Netz geschieht, auf dem auch beispielsweise DER SPIEGEL seine Online-Ausgabe offeriert. Der Staatsvertrag hingegen regelt, was »unzulässige Angebote« sind (§ 8), dass Werbung »klar erkennbar und vom übrigen Inhalt der Angebote eindeutig getrennt sein« muss und in ihr »keine unterschwelligen Techniken eingesetzt werden dürfen« (§ 9). Er enthält ferner Verpflichtungen zur Gegendarstellung (§ 10) und zur Einhaltung des Datenschutzes (§§ 12 bis 17). Auch das Auskunftsrecht von Behörden wird Anbietern von Mediendiensten unter der gleichen Einschränkung zugestanden wie den Journalisten in den Landespressegesetzen. Die Überwachung und Umsetzung dieser »Rechtsvorschriften liegt bei der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post« (RegTP), seit mit Jahresbeginn 1998 sich das frühere Bundesministerium für Post und Telekommunikation selbst aufgelöst hatte, nachdem seine drei Unternehmensbereiche bereits früher privatisiert worden waren in: Postbank, Deutsche Post und Deutsche Telekom. Organisation, Aufgaben und Arbeitsweise der RegTP sind in den §§ 66 bis 84 TKG festgelegt. Zum Erscheinungszeitpunkt dieses Lehrbuches wird eine Novellierung des TKG diskutiert. Wie in anderen Bereichen, wo grenzüberschreitende Medien Harmonisierungen von Rechtsvorschriften im Sinne der Europäischen Union notwendig machen, hat auch die EU verschiedene Initiativen ergriffen und Richtlinien zum elektronischen Geschäftsverkehr und zur digitalen Signatur erlassen. Dem Hauptproblem aber, dass nämlich ein globales Netz wie das Internet weder national noch transnational kommunikationspolitisch zu beaufsichtigen ist, kann nur in totalitär regierten Staaten durch eine rigide Zensur begegnet werden, was in einer ganzen Anzahl von Ländern auch geschieht. Ob man deshalb die vielfachen Auswüchse auf dem »Net« auf Dauer und grundsätzlich akzeptieren muss bzw. welche Aufsichtsregeln geschaffen werden sollen und können, ist ein gegenwärtig und in Zukunft heiß diskutiertes Thema der internationalen Kommunikationspolitik (vgl. Kapitel 12). 4.7 Urheberrecht Am 1. Juli 2002 ist das »Gesetz zur Stärkung der vertraglichen Stellung von Urhebern und ausübenden Künstlern« in Kraft getreten, das Urhebern erstmals umfassende Vergütungsansprüche sichert und das alte Urheberrechtsgesetz von 1965 erheblich zu Gunsten der Autoren und Künstler verändert (vgl. JACOBS 2002, Grundzüge des Medienrechts 70 <?page no="70"?> S. 1905). Von den Verwertern lange Zeit bekämpft, stellt es einen »Kompromiss zwischen den Ansprüchen der Werkschöpfer und den Anliegen der Verwerter« dar und regelt die »rechtliche Ausgestaltung der Vertragsbeziehungen zwischen den Werkschöpfern, das heißt Urhebern und ausübenden Künstlern (Schriftsteller, Journalisten, Übersetzer, Komponisten, Musiker, bildende Künstler, Regisseure, Kameraleute, Szenenbildner, Fotografen, Designer, Schauspieler u.a.) einerseits und den verwertenden Unternehmen (Verlage, Sender, Film- und Tonträgerproduzenten, Veranstalter etc.) andererseits« (ebd.). Autoren und Journalisten haben keine gesetzlich, sondern nur tarifvertraglich festgelegte Honorar- oder Vergütungsordnungen, und der ökonomische Erfolg durch die Verwertung und vor allem Mehrfachverwertung ihrer Leistungen als Urheber ist meistens nicht im Voraus abzuschätzen. Diesem Defizit will das Gesetz abhelfen, indem es einerseits den Anspruch auf eine angemessene Vergütung sichert, sowie einen Korrekturanspruch, wenn die vereinbarte Vergütung hinter der angemessenen zurückbleibt. Zweitens besagt es, dass von den jeweils betroffenen Verbänden von Urhebern und Verwertern gemeinsame Standards sowie ein Ordnungsrahmen für angemessene Vergütungen erarbeitet werden sollen. Hierfür wird eine Schlichtungsstelle geschaffen, was dann ein Nachlassen des vorher starken Widerstandes der Verwerter gegen das vom Bundesjustizministerium vorgelegte Gesetz bewirkte. Das Gesetz wird von den Journalistenorganisationen begrüßt, da nun endlich einer unzulässigen (zum Beispiel einer Mehrfach-) Verwertung von Autorenleistungen ein Riegel vorgeschoben wurde. Urheberrecht 71 Übungsfragen (1) Informieren Sie sich weiter in der juristischen Fachliteratur über die wichtigen Rechtsgebiete, die Journalismus und Massenmedien betreffen, und beschreiben Sie dann, woraus Medienrecht besteht. (2) Was sind die Kommunikationsfreiheiten? Beschreiben Sie ihre Behandlung in unterschiedlichen Staats- und Gesellschaftsformen, und gewichten Sie ihre Bedeutung für die Demokratie. (3) Informieren Sie sich in der juristischen Fachliteratur über die Begriffe »ausschließliche« und »konkurrierende« Gesetzgebung sowie die Kulturhoheit der Bundesländer. (4) Von welchen Institutionen und mit welchen Rechtsvorschriften soll der Missbrauch wirtschaftlicher Machtstellung im Medienbereich verhindert bzw. begrenzt werden? <?page no="71"?> Einführungsliteratur Allgemein für Medienrecht: AVENARIUS 2002; BRANAHL 2002; RING 1978ff.; SCHIWY/ SCHÜTZ 1994; LÖFFLER/ RICKER 2000. Für Rundfunkrecht: HILLIG 1990. Für Film: WILKE 1994 a. Für den Deutschen Presserat: BERMES 1991. Für internationales Medienrecht: DÖRR 1995. Für Telekommunikations- und Multimediarecht: BECK-TEXTE Telemediarecht 2002. Für Journalisten: FRICKE 1997. Für Urheberrecht: JACOBS 2002. Grundzüge des Medienrechts 72 (5) Worum geht es beim Presserechtsrahmengesetz, und warum ist ein solches bisher nicht erlassen worden? (vgl. hierzu auch Kapitel 6.3). (6) Beschreiben und diskutieren Sie die wichtigsten Rechte und Pflichten der Presse, die sich aus den Landespressegesetzen ergeben (vgl. hierzu auch Kapitel 6). (7) Was ist der Deutsche Presserat, und wie arbeitet er? Informieren Sie sich über entsprechende Institutionen und Regelungen in verwandten Gebieten, z.B. der Werbung und der PR (vgl. hierzu auch Kapitel 6.5). (8) Informieren Sie sich weiter über die zehn Rundfunk-Urteile des Bundesverfassungsgerichts, und beschreiben Sie die Entwicklung zum Dualen Rundfunksystem (vgl. hierzu auch Kapitel 7.4). <?page no="72"?> Eine Kommission besteht aus Leuten, die allein nichts tun können, aber in der Kommission beschließen können, daß nichts getan wird. K. T. 5 Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik Die Vielzahl und vor allem Vielfalt der kommunikationspolitisch tätigen Personen und Institutionen macht es schwierig, diese typologisch einzuordnen. In jedem Fall handelt es sich um politische, ökonomische oder soziale Gruppierungen oder Organisationen, die Ronneberger als »organisierte Interessen« bezeichnet (RON- NEBERGER 1992). Andere Autoren begrenzen die an kommunikationspolitischen Entscheidungsprozessen Beteiligten »auf Kollektivakteure (soziale Gruppen, formale Organisationen, Organisationsverbunde)« (KUTSCH/ RAVENSTEIN 1996, S. 66). Einen weiteren Strukturierungsversuch hat Gerhards vorgelegt, der in drei »Akteursklassen« unterscheidet (vgl. GERHARDS 1994, S. 95), und zwar solche, • die »kollektive Ziele artikulieren und aggregieren« (Interessengruppen und Parteien), • die »kollektiv verbindliche Entscheidungen herstellen« (Regierung und Parlament) • und »die beschlossene Entscheidungen durchsetzen« (politische Administration). In einem weiteren Strukturierungsversuch wird unterschieden in: • verfassungsrechtlich legitimierte Akteure (Justiz, Parlament, Regierung, Verwaltung), • unmittelbar interessierte Akteure (Medien, Bürger), • mittelbar interessierte Akteure (Parteien, Gewerkschaften, Wirtschaftsverbände, Wissenschaften) (vgl. KUTSCH/ RAVENSTEIN 1996, S. 69). Die folgende Darstellung verzichtet auf den Versuch einer weiteren Typologisierung und folgt einer Reihung, die beginnt mit Politik, geteilt in Legislative, Exekutive und Justiz und zwar jeweils auf den Ebenen Bund, Länder und Kommunen. Ausführlich werden dann die Parteien behandelt, die Zusammenschlüsse von Bür- 73 <?page no="73"?> gern mit gemeinsamen politischen Gestaltungsinteressen und dem Ziel der Erringung oder Erhaltung der Regierungsgewalt und damit der Macht in einem Gesellschaftssystem. Dann folgen die nicht weniger wichtigen Organisationen der Wirtschaft, die Medien selbst, die Kirchen und weitere soziale und gesellschaftliche Gruppierungen, die mittelbare oder unmittelbare Gestaltungsinteressen in der Kommunikationspolitik haben. 5.1 Der Bund Die Hauptzuständigkeit in der Medienpolitik liegt bei den Ländern. Der Bund hat aber eine Reihe von Kompetenzen, die im Folgenden noch einmal aufgezählt werden (vgl. MEDIENBERICHT 1985, S. 38ff ); mit Ausnahme der Zuständigkeit für die früher zwei Bundesrundfunkanstalten (DW und DLF) hat sich hieran nichts geändert. • Die ausschließliche Zuständigkeit für das Post- und Fernmeldewesen nach Art. 73 Nr. 7 und Art. 87 Abs. 1 GG, heute als Zuständigkeit für die Telekommunikation und eine »flächendeckend angemessene und ausreichende« Versorgung mit Telediensten bezeichnet, • die ausschließliche Zuständigkeit für die auswärtigen Angelegenheiten (Art. 73 Nr. 1 GG) sowie für die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten (Art. 32 Abs. 1 GG), • die Rahmenkompetenz für das Presse- und Filmwesen (Art. 75 Nr. 2 GG), • das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Nr. 11 GG) als Rechtsgrundlage für die wirtschaftliche Förderung des Films durch den Bund und das medienübergreifende einheitliche Werberecht, • begleitende oder ergänzende Bundeskompetenzen wie beispielsweise das Urheberrecht, den Jugendschutz, das Strafrecht, das Steuerrecht, die Raumordnung, die soziale Sicherung der Künstler und das Recht gegen den Missbrauch wirtschaftlicher Machtstellung. Bis in die 90er Jahre gab es nach einem Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten nach Bundesrecht aus dem Jahre 1960 zwei Rundfunkanstalten, für die der Bund wegen deren übergeordneter Aufgaben zuständig war, den »Deutschlandfunk« (DLF) für Sendungen in die DDR und die früheren Ostblockländer sowie die »Deutsche Welle« (DW) als Auslandsrundfunk. Die DW ist heute der einzige Sender nach Bundesrecht, der entsprechend auch nicht aus Rundfunkgebühren sondern aus öffentlichen Mitteln finanziert wird und der Rechtsaufsicht Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 74 <?page no="74"?> der Bundesregierung untersteht. Werbung trägt in begrenztem Umfang zu den Einnahmen bei. Grundlage ist das Gesetz über die Rundfunkanstalt des Bundesrechts »Deutsche Welle« vom 16.12.1997, in dem es heißt, die Sendungen »sollen den Rundfunkteilnehmern im Ausland ein umfassendes Bild des politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Lebens in Deutschland vermitteln und ihnen die deutschen Auffassungen zu wichtigen Fragen darstellen und erläutern«. 1990 hatte die »Deutsche Welle« einen Teil der Mitarbeiter und Sendeanlagen des früheren DDR-Auslandsrundfunks »Radio Berlin International« übernommen, und seit 1992 werden nach Übernahme von »RIAS-TV« auch Fernsehsendungen produziert und ausgestrahlt. Während die Deutsche Welle der ARD assoziiert ist, wurde aus dem früheren »Deutschlandfunk« mit dem Staatsvertrag über das DeutschlandRadio vom 17.06.1993 als Teil dessen eine Körperschaft öffentlichen Rechts, die gemeinschaftlich von allen 16 Bundesländern sowie von ARD und ZDF getragen wird und zwei bundesweite Hörfunkwellen anbietet: den »Deutschlandfunk« aus Köln als Informationsprogramm und das »DeutschlandRadio Berlin« mit den Schwerpunkten Kultur und Musik. Das »DeutschlandRadio« wird aus den Rundfunkgebühren und zu einem kleineren Teil auch aus Werbung finanziert. Es hat zwei Funkhäuser in Köln und Berlin, wobei das Berliner Programm aus der Übernahme von »RIAS Berlin« und dem früheren DDR-Programm »DS Kultur« entstanden ist. Daneben hat der Bund vielfältige Interessen im Medienbereich, die weit über seine medienrechtlichen Zuständigkeiten hinausreichen. Dazu zählen z. B. die Erforschung der Wirkung der Medien und die Technikfolgenabschätzung, Entwicklung und Verbreitung der deutschen Sprache im Ausland, Bildungsprogramme für die Aus- und Weiterbildung oder Auswirkungen des Wettbewerbs in den Medien auf die Konzentration wirtschaftlicher Macht und den Arbeitsmarkt (vgl. MEDIEN- BERICHT 1998). 5.1.1 Der Deutsche Bundestag Im Rahmen der Gewaltenteilung in einer Demokratie stellt das Parlament die gesetzgebende Gewalt im Staat dar. Mit der Zuständigkeit als Legislative sind die Aufgaben und Kompetenzen des Deutschen Bundestages aber noch nicht vollständig beschrieben. Er wählt beispielsweise darüber hinaus die obersten Repräsentanten der Exekutive und der Judikative und bestimmt mit dem Haushaltsplan über die Finanz- und Ausgabenpolitik des Staates. Ein wesentlicher Teil der parlamentarischen Arbeit wird in den Ausschüssen erledigt. Einen Ausschuss für Medien gibt es - entsprechend der im Vergleich zu den Ländern geringeren Kompetenz des Bundes - ebenso wenig wie in der Exekutive einen Bundesminister für Der Bund 75 <?page no="75"?> Kommunikation. Medienfragen werden dagegen in verschiedenen anderen Ausschüssen erörtert, beispielsweise in den Ausschüssen für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit, für Post- und Telekommunikation sowie für Forschung, Technologie und Technikfolgenabschätzung. Im Rahmen der Bundeskompetenz für den Film und die Presse hat der Bundestag eine Reihe von Gesetzen erlassen, beispielsweise das Filmförderungsgesetz (vgl. Kapitel 4.5 und 10). Besonders die 70er Jahre waren gekennzeichnet von den Auseinandersetzungen um ein »Presserechtsrahmengesetz«, das jedoch über einen Referentenentwurf nicht hinauskam und den Bundestag daher nicht beschäftigt hat (vgl. Kapitel 6.3). Im Rahmen seiner Zuständigkeit für die Gesetzgebung im Pressebereich, aber auch für Wirtschaft und Wettbewerb, hat der Bundestag als Maßnahme gegen die Pressekonzentration ein »Pressestatistikgesetz« (1975) sowie ein Gesetz zur »Pressefusionskontrolle« (1976) verabschiedet (vgl. Kapitel 6.2.4). Darüber hinaus ist der Bundestag als Gesetzgeber tätig geworden, um den Rahmen für die Medien von den verschiedensten anderen Bereichen her zu setzen, so im Jugendschutz oder im Arbeitsrecht. Im Jahre 1964 wurde der Bundestag erstmals direkt medienpolitisch aktiv, indem er die »Michel-Kommission« einsetzte. Eine »Enquête-Kommission Neue Informations- und Kommunikationstechniken« (EKIK) wurde Anfang der 80er Jahre vom Bundestag berufen, die sich mit den Chancen und Risiken der Neuen Medien befasst hat (vgl. Kapitel 9 und den Zwischenbericht der Enquête-Kommission: EKIK 1983). Im Jahre 1996 hat der Bundestag dann erneut eine Enquête-Kommission zur Überprüfung der Chancen und Risiken der neuen Informations- und Kommunikationstechniken eingesetzt, die ihren Abschlussbericht »Deutschlands Weg in die Informationsgesellschaft« im Juni 1998 vorgelegt hat (vgl. ENQUEˆTE-KOMMISSION 1998). 5.1.2 Die Bundesregierung Die Exekutive führt auf Bundesebene die Kommunikationspolitik aus, und zwar entweder durch einzelne Ministerien oder aber in Form von Kabinetts-Beschlüssen. Der Bundesregierung sind durch die Rahmenkompetenz im Presse- und Filmbereich mehr Regulierungsmöglichkeiten gegeben als im Rundfunk, und der Bundeskanzler erklärt in seinem jeweiligen Regierungsprogramm, in dem zumeist auch ein Abschnitt den Medien und der Kommunikation gewidmet ist, Ziele und Absichten für die laufende Regierungsperiode. Entsprechend diesem Programm handelt die Regierung, wird auch im Rahmen der Gesetzgebung aktiv, beruft Kommissionen, wie die »Günther-Kommission« oder die KtK, fasst Beschlüsse zur Medienpolitik und führt das Regierungsprogramm mit der Arbeit der einzelnen Kabinetts-Ressorts aus. Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 76 <?page no="76"?> Nachdem die Pressekonzentration nicht mehr das vorherrschende Thema der kommunikationspolitischen Auseinandersetzungen war, bekam die Diskussion um die neuen Informations- und Kommunikationstechniken (IuK-Techniken) größeres Gewicht. Aber erst nach dem Wechsel von der damaligen SPD/ FDP-Koalition zu einer CDU/ CSU/ FDP-Regierung im Jahre 1982 hat sich die Bundesregierung offensiv für den Ausbau der neuen IuK-Techniken eingesetzt und deren Nutzung für neue Programmangebote im Fernsehen vorangetrieben. Zwar fehlte ihr im Rundfunkbereich dafür die Kompetenz zur inhaltlichen Gestaltung, aber über Förderungsprogramme, vor allem durch eine entsprechende Politik des Bundespostministeriums, konnte sie ihre Ziele - teilweise gegen die Auffassungen einzelner Länder - verwirklichen (vgl. Kapitel 9). Ihre grundlegenden Zielvorstellungen zur Weiterentwicklung der Medienordnung, wie sie durch die neuen Informations- und Kommunikationstechniken notwendig wurde, hatte die Bundesregierung in einem Kabinettsbeschluss vom 13. März 1985 zusammengefasst (vgl. MEDIENBERICHT 1985, S. 35-37). Er enthält Aussagen, an denen sich grundsätzlich bis heute nichts geändert hat, denn die beiden nachfolgenden Medienberichte von 1994 und 1998 enthalten keine diesen Zielen widersprechenden Feststellungen: • Wesentliches Ziel der Politik der Bundesregierung ist die Sicherung der in Art. 5 GG geschützten Grundfreiheiten (der Kommunikation). • Die Herstellung der Meinungsvielfalt kann nicht dem freien Spiel der Kräfte überlassen werden, sondern der Gesetzgeber muss Verantwortung dafür übernehmen. • Der Zutritt zu den neuen Medienmärkten sollte allen Anbietern unter gleichen Bedingungen offen stehen. Die Presse darf durch die Neuen Medien nicht in ihrer Existenz bedroht werden. • Die Bundesregierung wird sich mit einer Reihe von Maßnahmen für den zukunftsorientierten Ausbau der Kommunikations-Infrastruktur einsetzen, der sie große Bedeutung als Wachstumsimpuls, für Fortschritte in der Produktivität sowie für den Arbeitsmarkt beimisst. Im ersten Drittel der 90er Jahre bestand die wesentliche kommunikationspolitische Aufgabe und Herausforderung für die Bundesregierung in der Wiedervereinigung und der dadurch notwendigen Neustrukturierung und Integration der früheren DDR-Medien. Sowohl im Pressebereich als auch bei der Abwicklung des DDR-Rundfunks hat die Bundesregierung eine wichtige Rolle gespielt. Die Rahmenkompetenz des Bundes wird im wesentlichen vom Bundesinnenministerium mit dessen Zuständigkeit für Presse und Film wahrgenommen. Dane- Der Bund 77 <?page no="77"?> ben sind vor allem das Wirtschafts- und das Justizministerium, aber auch weitere Ressorts wie das Bundesministerium für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit wichtig. Bis 1998 war es auch noch das heute nicht mehr existierende Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen. Letzteres spielte eine besondere Rolle in der Medien- und Kommunikationspolitik des Bundes, da Art. 73 Nr. 7 GG dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das Post- und Fernmeldewesen zuspricht. Nach der Privatisierung der Deutschen Bundespost hatte dieses Ministerium als Bundesministerium für Post und Telekommunikation (BMPT) nur noch für eine Übergangszeit bis zum 31.12.1997 hoheitliche Aufgaben für die Deutsche Bundespost und die Deutsche Telekom wahrgenommen, bis diese Aufgabe vom 01.01.1998 an von der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post übernommen wurde. Wie früher das Bonmot umging, die Post sei ein Unternehmen, das sich ein Ministerium leisten könne, so hat sich das Unternehmen nun des Ministeriums »entledigt«. Oder anders formuliert: Das Postministerium ist wohl das einzige Bundesministerium, das sich selbst abgeschafft hat. Tatsächlich bedeutete dies aber den staatlichen Verzicht auf die Beaufsichtigung und früher auch die Kontrolle und Zensur des Nachrichtenwesens, die über Jahrhunderte hinweg einen Grundpfeiler staatlicher Autorität darstellte (vgl. Kapitel 2). Die Regulierungsbehörde hat jetzt die Aufgabe, die dominierende Marktmachtstellung der ehemaligen Monopolunternehmen Deutsche Post AG und Deutsche Telekom AG zu kontrollieren, neuen Wettbewerbern zur notwendigen Chancengleichheit zu verhelfen und somit für eine weitergehende Liberalisierung auf dem Post- und Telekommunikationsmarkt zu sorgen. Dem Wirtschaftsministerium unterstand die Treuhandanstalt, die u.a. für die Neuordnung des Pressebereichs in der früheren DDR verantwortlich war (vgl. Kapitel 6.6). Heute ist das Wirtschaftsministerium für deren Nachfolgeorganisation, die »Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben« sowie das Bundeskartellamt als Aufsichtsbehörde für Konzentrationstendenzen in der Wirtschaft und damit auch in den Medien zuständig. Die Monopolkommission ist ein Beratungsgremium der Bundesregierung, das in Gutachten immer wieder auch zu ökonomischen Problemen der Massenmedien Stellung bezieht. Die beteiligten Bundesministerien arbeiten in einem »interministeriellen Arbeitskreis« zusammen, der vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung koordiniert wird. Das Bundespresseamt hat in der Medienpolitik der Exekutive eine wichtige Funktion, da es neben diesen Koordinationsaufgaben für die Vergabe von Forschungsprojekten zuständig ist, die Medienberichte der Bundesregierung herausgibt und damit die Dokumentation und Unterrichtung der Öffentlichkeit über die kommunikationspolitische Entwicklung und die Maßnahmen der Bundesregierung Sorge trägt (der nächste Medienbericht soll 2003 erscheinen). Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 78 <?page no="78"?> Hauptaufgabe dieses Amtes ist aber die Öffentlichkeitsarbeit für die Bundesregierung; der Leiter des Presse- und Informationsamtes ist gleichzeitig der Regierungssprecher. Nach dem Regierungswechsel im Oktober 1998 zu einer Koalition aus SPD und »Grünen« hat die Bundesregierung keinen grundsätzlichen Kurswechsel in der Kommunikationspolitik vollzogen, wie dies 1982 bei der Übernahme der Exekutive durch CDU/ CSU und FDP mit der sofort beginnenden Verkabelung der Bundesrepublik geschehen war. Die alten technikskeptischen Vorbehalte in der SPD, die beim damaligen Bundeskanzler Helmut Schmidt besonders ausgeprägt waren, sind längst verflogen, das Mediensystem der Bundesrepublik hat sich grundlegend gewandelt, und auch die Grünen haben pragmatischere Vorstellungen zur Medienzukunft entwickelt. In der Regierungserklärung von Bundeskanzler Schröder vom 10.11.1998 kommt die Medienpolitik nicht vor. Dennoch wurden vom Justizministerium Gesetzesinitiativen beispielsweise zum Zeugnisverweigerungsrecht verwirklicht (vgl. Kapitel 4.3), das Urheberrecht wurde zu Gunsten der Autoren neu gestaltet (vgl. Kapitel 4.7), und selbst der Gedanke an ein Presserechtsrahmengesetz zur Regelung von Mitbestimmungsfragen in Presseverlagen kam kurzzeitig wieder in die Diskussion, wurde aber nicht weiter verfolgt. Die neue Bundesregierung des Jahres 1998 betätigte sich somit zwar etwas arbeitnehmer- und journalistenfreundlicher und setzte einzelne neue Akzente, hielt aber insgesamt an der Medienpolitik fest, die in 16 Jahren konservativer Führung auf Bundesebene durchgeführt worden war. Eine Ausnahme bestand darin, dass im November 1998 der »Beauftragte der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien« (BKM) im Range eines Staatsministers im Bundeskanzleramt geschaffen wurde. Ihm wurden die früher beim Innen- und beim Wirtschaftsministerium angesiedelten Zuständigkeiten im Bereich von Kultur und Medien, insbesondere aus dem Verlagswesen, der Medien- und der Filmwirtschaft sowie die Medienpolitik aus dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Bildung und Forschung übertragen. Einen besonderen Akzent haben die beiden bisherigen Amtsinhaber auf die Filmförderung sowie auf die Nutzung der digitalen Medien für kulturelle Inhaltsformen und einen gleichberechtigten Zugang zu den IuK-Techniken gelegt (vgl. PRESSE- UND INFORMATIONSAMT der Bundesregierung 2000). Obwohl oder gerade weil der Bundespräsident über den Parteien und Institutionen steht, kann auch er medienpolitisch aktiv werden. Bundespräsident Richard von Weizsäcker als auch seine Nachfolger Herzog und Rau haben mehrfach zu Fehlentwicklungen im Fernsehbereich, beispielsweise zur Frage von Gewaltdarstellungen auf dem Bildschirm, Stellung bezogen. Richard von Weizsäcker hat eine eigene Kommission ins Leben gerufen, die einen »Bericht zur Lage des Fernsehens« erarbeitet hat. Nach Ende seiner Amtszeit sollte der Ex-Bundespräsident ehren- Der Bund 79 <?page no="79"?> amtlich als Vorsitzender eines von dieser Kommission vorgeschlagenen Medienrats auf Bundesebene zur Kontrolle des Fernsehprogramms tätig werden, ein Vorschlag, der jedoch nie verwirklicht wurde (vgl. den Bericht der v. WEIZSÄCKER- Kommission 1994). 5.1.3 Das Bundesverfassungsgericht Die Dritte Gewalt im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, die Rechtsprechung, hat auf der Ebene des Bundesverfassungsgerichts als Hüterin der Verfassung und der darin garantierten Grundrechte große kommunikationspolitische Bedeutung. Vielfach hat das BVerfG in Konflikten um die Kommunikationsfreiheiten oder um Einfluss auf die Medien mangels Gesetzen oder exekutiver Entscheidungen selbst Kommunikationspolitik betrieben, indem es grundlegende Urteile sowohl im Pressewie auch im Rundfunkbereich gefällt hat. Es hat mit seinen Urteilen presse- und rundfunkpolitische Normen gesetzt. Bei seinen Entscheidungen hat das BVerfG die Wahrung der Grundrechte ebenso im Auge behalten wie die Interessen des Gemeinwesens an einem funktionierenden und den technischen Gegebenheiten angepassten Mediensystem. In der Praxis hat sich das BVerfG somit als »Ersatzgesetzgeber« betätigt, da wohl nirgendwo sonst das Rundfunksystem so sehr durch Urteile des obersten Gerichts gestaltet wurde wie in der Bundesrepublik Deutschland. Das BVerfG hat damit die Leitlinien entwickelt, die aus der früher ausschließlich öffentlich-rechtlichen Rundfunkordnung seit 1984 ein »Duales Rundfunksystem« gemacht haben. Es hat gemäß seinem Auftrag und in Wahrung der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern immer darauf geachtet, dass • die Kommunikationsfreiheiten sich nicht nur auf die Medien und Journalisten beziehen, sondern vor allem auf die Leser, Zuhörer und Zuschauer, denen eine Vielfalt an Auswahlmöglichkeiten zusteht, und dass • der Rundfunk gegenüber staatlichen Einflüssen und Ansprüchen ebenso gesichert werden muss wie gegenüber privaten Interessen und Ansprüchen aus dem Bereich der Wirtschaft. Das BVerfG hat die Exekutive und Landesgesetzgeber stets daran erinnert, die gesetzlichen Grundlagen zum Funktionieren dieses Systems zu schaffen bzw. sie diesen Leitzielen anzupassen. Es hat die Legislative und die Exekutive auf Bundes- und Landesebene mit Entscheidungen konfrontiert, die deren Gesetze oder kommunikationspolitisches Handeln korrigiert haben. Es hat das Duale Rundfunksystem mit seinen Entscheidungen zu einem Gleichgewicht gebracht, das dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk den Bestand und seine Entwicklung sicherte und Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 80 <?page no="80"?> den privat-kommerziellen Sendern die notwendigen Wettbewerbschancen gab. Und es hat schließlich auch den internationalen Ansprüchen der EU im Konflikt mit der Rundfunkhoheit der Bundesländer Rechnung getragen (vgl. Kapitel 7.5). 5.2 Die Bundesländer Die Bundesländer sind im Rahmen ihrer Kulturhoheit primär für die Medien zuständig. Auch dort wird die Kommunikationspolitik von den Trägern der staatlichen Gewalt Legislative, Exekutive und Judikative betrieben. Die Länderparlamente als Gesetzgebungsinstanz der Bundesländer verabschieden die Landespressegesetze, die Landesrundfunk- oder Landesmediengesetze und die Staatsverträge über den Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland oder die Staatsverträge über Rundfunkgebühren, Rundfunkfinanzierung und den Finanzausgleich, Staatsverträge über die ARD und das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) sowie die »Mehrländeranstalten« (NDR, MDR, SWR) und das »DeutschlandRadio« (vgl. Kapitel 4 und 7). Die Ministerpräsidenten führen (entweder selbst oder durch ihre Staatskanzleien) die Kommunikationspolitik jeweils für ihr Bundesland aus, wobei die Kabinettszuständigkeiten nach Ressorts in etwa denen des Bundeskabinetts entsprechen. Der medienpolitische Dialog und die Kooperation mit der Bundesregierung wird von dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz »bundesfreundlichen Verhaltens« bestimmt. Er verpflichtet beide Seiten, sich über die Art der Ausübung der jeweiligen Kompetenz abzustimmen und wechselseitig bei der Wahrnehmung übergreifender politischer und rechtlicher Verantwortung zu verständigen und mitzuwirken. Dies kann auf der Ebene einzelner Ministerien erfolgen (Beispiel: Verkabelung der Bundesländer durch das Bundesministerium für das Post- und Telekommunikationswesen in den 80er Jahren), aber auch durch Verhandlungen und Treffen der Ministerpräsidenten mit dem Bundeskabinett (zumeist Bundeskanzler, Wirtschafts- und Innenminister). Auf ihrem Gebiet sind die staatlichen Institutionen der Bundesländer für Bestand und Entwicklung des Mediensystems und für den Schutz der Kommunikationsfreiheiten zuständig. Der privatwirtschaftlich verfasste Pressebereich hat keine Landes-Aufsichtsbehörde, sondern unterliegt - mit einigen Abweichungen, die in den Landespressegesetzen geregelt sind - denselben oder ähnlichen Gesetzen und Bestimmungen wie andere Wirtschaftsunternehmen. Anders dagegen der private Rundfunk, der - wie das BVerfG mehrfach in seinen Urteilen bestätigt hat - nicht dem freien Spiel der Marktkräfte überlassen werden darf und somit einer staatlichen Rechtsaufsicht unterliegt, die von den Landesmedienanstalten ausgeführt wird. Diese Landesaufsichtsbehörden sind zwar sämtlich Anstalten des öffentlichen Die Bundesländer 81 <?page no="81"?> Rechts, aber von Land zu Land unterschiedlich organisiert. Sie heißen Landesmedienanstalt, Landesmedienzentrale, Landesanstalt für Kommunikation, Medienanstalt Berlin-Brandenburg, (Hamburgische) Anstalt für Neue Medien oder Bayerische Landeszentrale für neue Medien (BLM) und werden von einem pluralistisch zusammengesetzten Gremium beaufsichtigt, das in seiner Zusammensetzung etwa dem Rundfunkrat einer ARD-Anstalt entspricht. In Berlin-Brandenburg, Baden-Württemberg und Hamburg wird die Aufsicht von einem kleinen Kollegialorgan durchgeführt, während es in den übrigen Ländern ähnlich wie in den Rundfunkräten der Landesmedienanstalten bis zu 41 (Niedersachsen) Vertreter der so genannten gesellschaftlich relevanten Gruppen in den Gremien gibt (vgl. ALM-Jahrbuch 1999/ 2000). Die Kontrolle dieser Aufsichtsinstitutionen findet nur in Form der Rechtsaufsicht statt; Eingriffe in die Programmautonomie der Veranstalter sind nicht zulässig. Eine Ausnahme macht hier Bayern, wo die BLM wegen ihres Sonderstatus selbst als Veranstalter fungiert (vgl. Kapitel 5.3 und 5.9). Da eine permanente Kontrolle der im jeweiligen Bundesland ausgestrahlten Programme nicht möglich ist, beschränken sich die Landesmedienanstalten auf Stichproben und auf die Bearbeitung von Eingaben und Beschwerden. Zu den weiteren Aufgaben gehören die Überwachung von Vielfalt und Ausgewogenheit im Gesamtprogramm. Dies geschieht einerseits durch die Vergabe von Lizenzen, mit der unzulässige Medienkonzentration und vor allem lokale oder regionale Doppelmonopole (Zeitung und Hörfunksender am Ort im gleichen Besitz) verhindert werden sollen, andererseits durch Überwachung von Veränderungen in der Anbieterstruktur. Als Sanktionsrecht haben die Landesmedienanstalten neben Nichterteilung oder Entzug der Sendeerlaubnis (gegen die vom Antragsteller bzw. Anbieter dann aber geklagt werden kann) auch die Möglichkeit der Beanstandung und Feststellung von Ordnungswidrigkeiten (vgl. Kapitel 7.5.3). Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unterliegen neben der Rechtsaufsicht auch der Wirtschaftsaufsicht der Bundesländer, die in fast allen Fällen der jeweilige Landesrechnungshof ausführt. Dieser überprüft die Haushaltsführung und den Jahresabschluss der Anstalten und fertigt darüber einen Bericht an, der zumeist öffentlich diskutiert wird, da im Regelfall über unsachgemäße Mittelverwendung geklagt und zu sparsamerer Haushaltsführung gemahnt wird. 5.3 Die Kommunalverwaltungen Während die Kompetenzen in der Kommunikationspolitik lange Zeit auf Bund und Länder beschränkt waren, sind Städte und Gemeinden spätestens seit der Einführung der neuen Kommunikationstechniken und insbesondere des Kabelfern- Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 82 <?page no="82"?> sehens auch betroffen, da schon die Verlegung von Kabeln kommunale Interessen berührt. Dies kann sich über finanzielle Beteiligungen in erhöhten Einnahmen der Kommunen oder in Unterstützung für ihre Struktur- und Raumordnungsmaßnahmen auswirken. Lange Zeit hatte man sich auch von den neuen IuK-Techniken mehr Bürgerbeteiligung am lokalen Zusammenleben erwartet - eine Hoffnung, die sich jedoch im Verlauf der Zeit als trügerisch erwiesen hat. Offene Kanäle und lokaler Bürger- Rundfunk haben als damals neue Programm- und Medienformen zumeist keine nennenswerte Beteiligung und Nutzung erfahren und sind damit in ihrer politischen Wirkung hinter den Erwartungen zurückgeblieben, und auch wenn sich Städte und Gemeinden an kommerziellem Lokalradio oder Lokalfernsehen sowie an Bildschirmtext als Anbieter beteiligt haben, ist es zumeist nur bei geringer Resonanz geblieben. Die Lokalradios selbst dürften kaum zu mehr Identifikation des Bürgers mit seiner unmittelbaren Umgebung oder zu einer verstärkten lokalen Integration beigetragen haben, denn kommerzielle Lokalradios folgen kommerziellen Gesetzmäßigkeiten, und da bleibt neben Werbung und (meist musikalischer) Unterhaltung kaum Platz für Information und Hintergrundberichte. In § 25 Abs. 4 RfStV heißt es zum Thema privates Lokalfernsehen: »In bundesweit verbreiteten Fernsehvollprogrammen sollen nach Maßgabe des Landesrechts Fensterprogramme aufgenommen werden. Mit der Organisation der Fensterprogramme ist zugleich deren Finanzierung durch die Veranstalter sicherzustellen...« (MEDIA PERSPEKTIVEN DOKUMENTATION I/ 2002). Es gibt sowohl Fensterprogramme der nationalen Anbieter selbst als auch Fenster unabhängiger Veranstalter, lokale Kabelangebote und schließlich Ballungsraumfernsehen. In den Aufbaujahren des privaten Fernsehens wurde häufig die Vergabe eines Kabelkanals oder einer terrestrischen Frequenz von der Bereitschaft des antragstellenden Senders abhängig gemacht, regionale Fensterprogramme zu produzieren und auszustrahlen. Mit wachsender Satellitenverbreitung nimmt diese Bereitschaft ab, zumal die regionalen Fensterprogramme gewöhnlich keine Gewinne abwerfen. Zunächst erfolgreich war das Ballungsraumfernsehen in Großstädten. Inzwischen werden aber auch hier eher Verluste gemacht, und einzelne Programme mussten wieder eingestellt werden. In der Frage der Zuständigkeit bei der Verkabelung von Städten und Gemeinden hat es langwierige Auseinandersetzungen zwischen den Kommunen auf der einen Seite und dem Bund - vertreten durch das Bundespostministerium - auf der anderen Seite gegeben, die letztlich in der Hauptsache für die Bundespost entschieden wurden (vgl. SCHLENTHER 1988). Allerdings musste die Deutsche Bundespost/ Telekom, ohne dass sie dabei auf ihre Zuständigkeit verzichtet hat, die Gemeinden bei der Planung des Netzausbaus beteiligen. Die Kommunalverwaltungen 83 <?page no="83"?> Ein weiteres kommunikationspolitisches Aktionsfeld der Kommunalverwaltungen sind die Aufsichtsgremien mehrerer Landesrundfunkanstalten und des ZDF, wobei Sitz und Stimme dann jeweils Vertretern des Deutschen Städtetages und des Deutschen Landkreistages sowie des Deutschen Städte- und Gemeindebundes zustehen. Als Besonderheit gab es in Bayern bis Ende 1997 gemäß Bayerischem Mediengesetz »Medienbetriebsgesellschaften« mit Beteiligung der Gemeinden und der Städte einer Region sowie kultureller Institutionen und Programm-Anbieter. Diese waren notwendig, da laut Art. 111a Abs. 2 Satz 1 GG der Bayerischen Verfassung Rundfunk nur »in öffentlicher Verantwortung und öffentlich-rechtlicher Trägerschaft betrieben« werden kann. Sie waren damit praktisch der »verlängerte Arm« der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien (BLM), führten vor allem die Programmorganisation durch und unterstützten die BLM in der Region bei der Durchführung ihrer Aufgaben im gesetzlichen und technischen Bereich. Gleichzeitig verstanden sie sich aber auch als medienpolitische Interessenvertretung ihrer Region, indem sie beispielsweise die Regionalnetzplanung der BLM zu ihren Gunsten zu beeinflussen versuchten. Finanziert wurden diese regionalen Medienbetriebsgesellschaften aus Teilnehmergebühren der Kabelnutzer. An diesen wurden die Kommunen selbst aber nicht beteiligt, sondern sie wurden in erster Linie an die privaten Programm-Anbieter weitergegeben, was in Bayern vielfach zu Protesten und Konflikten mit den Gemeinden geführt hatte. Im Dezember 1997 wurde jedoch ein Änderungsgesetz zum bayerischen Mediengesetz verabschiedet, nach dem die »Medienbetriebsgesellschaften ... aus ihren gesetzlichen Rechten und Pflichten entlassen« wurden, die Einbindung örtlicher Kräfte in das Organisationsverfahren lokaler und regionaler Rundfunkangebote gestärkt wurde (z.B. durch Medienvereine), und die kommunalen Gebietskörperschaften zur Wahrung ihrer Interessen zwei weitere Sitze im Verwaltungsrat der BLM erhielten. Überdies wurde das Teilnehmerentgelt seit dem 01.01.1998 »um gut ein Drittel zurückgeführt«, ab dem 01.01.2003 sollte es »zur Gänze entfallen« (CSU Medienpolitik-Bilanz 1998, S. 1). Eine weitere Besonderheit stellt in Nordrhein-Westfalen die Beteiligung der Kommunen an den Veranstaltergemeinschaften im Zwei-Säulen-Modell des nordrheinwestfälischen Rundfunks dar. Der jeweilige Kreistag bzw. Stadtrat hat - im Gegensatz zu anderen entsendenden Institutionen - sogar Anspruch auf zwei Vertreter in der Veranstaltergemeinschaft, die aus einem eingetragenen Verein mit maximal 22 Mitgliedern besteht. Im weiteren Sinne auch als kommunikationspolitische Aktivität auf der kommunalen Ebene - allerdings hier noch deutlicher mit wirtschaftspolitischen Zielsetzungen - können die verschiedenen standortpolitischen Bemühungen deutscher Städte angesehen werden, in den Rang von »Medienstädten« erhoben zu werden. Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 84 <?page no="84"?> Indem sich Berlin, Hamburg, Köln, München, Saarbrücken oder Leipzig selbst zu Medienstädten erklären, branchenbezogene Industrie-Ansiedlungspolitik sowie Wirtschaftsförderung betreiben und Subventionen vergeben, berücksichtigten sie die (bis zum Jahre 2000 auch noch) guten Wachstums- und Gewinnaussichten für den Informations- und Kommunikationsbereich und wollten sich eine günstige Ausgangsposition gegenüber der urbanen und kommunalen Konkurrenz verschaffen. 5.4 Die politischen Parteien Parteien »wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit« (Art. 21 Abs. 1 GG). Dies geschieht in einem demokratischen System pluralistisch und konkurrierend, also in einem Prozess des Mit- oder Gegeneinander verschiedener organisierter Gruppen und Interessen. Parteien befinden sich im Wettbewerb um Wählerstimmen. Sie versuchen, in Konkurrenz zu anderen Parteien Mehrheiten für ihre politischen Zielsetzungen und Programme zu finden. Bei den Massenmedien geht es den Parteien daher nicht allein darum, deren Struktur und Ordnung zu stabilisieren oder umzugestalten, sondern um Einfluss in den Medien selbst, die als Vermittler und Meinungsbildner für Parteipolitiker einen wichtigen Wirkungsbereich darstellen. Im Folgenden werden die kommunikationspolitischen Positionen der großen Parteien in der Bundesrepublik Deutschland referiert (vgl. o.V.: Grundsätze zur Medienpolitik 1987, WITTKÄMPER 1992, S. 169-220, o.V.: Medienpolitische Positionen der im Bundestag vertretenen Parteien in Journalist 3/ 1994, S. 50-66 und 9/ 1998, S. 63-76). 5.4.1 Die CDU/ CSU Die CDU/ CSU hat stets betont, dass sie sich von einer Zunahme der Informationsquellen mehr Vielfalt und eine »bessere Information freier Bürger« erhofft und dass sie in den neuen IuK-Techniken folglich auch neben »gewissen Risiken« vor allem »große Chancen« sieht, diese medienpolitischen Ziele zu erreichen. Die CDU/ CSU ist gegen Monopole und für Wettbewerb und sieht in der privaten Konkurrenz zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk »vor allem die Chance, den journalistischen Wettbewerb zu fördern«. Dadurch entstünden neben einer qualitativ besseren Informationsversorgung auch mehr Meinungsfreiheit und Meinungsvielfalt. Deshalb gehört zur Politik der Unionsparteien auch die Förderung von Zielgruppen- und Spartenprogrammen, lokalem Rundfunk sowie offenen Kanälen (Bürgerfernsehen). Die politischen Parteien 85 <?page no="85"?> Vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat die CDU/ CSU ein rigoroses Sparprogramm und quantitative Einschränkungen sowie eine effizientere Gestaltung der Organisationsstrukturen gefordert. An der Festsetzung der Rundfunkgebühren durch politische Instanzen will sie festhalten. Langfristig ist sie für eine Aufhebung der Mischfinanzierung aus Werbung und Gebühren und favorisiert das britische Modell, wo Werbung den privaten Rundfunkanbietern (ITV) vorbehalten bleibt und die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (BBC) ausschließlich durch Gebühren geschieht. Ferner tritt die CDU/ CSU für »faire Entwicklungschancen« für die neuen privaten Rundfunkanbieter ein und ist zugleich gegen Programm- und Werbe-Ausweitungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, dessen Existenz sie unter den erwähnten Bedingungen aber bejaht. Auch bei den Printmedien spricht sich die CDU/ CSU für eine Erhaltung der Vielfalt und gegen Monopole aus. Durch eine entsprechende Steuer- und Gebührenpolitik soll der Staat zur Erhaltung der Vielfalt im Pressebereich beitragen. Die privatwirtschaftliche Struktur der Presse dürfe weder durch »staatliche Reglementierung noch durch gewerkschaftliche Eingriffe eingeschränkt werden«. Der Tendenzschutz müsse erhalten bleiben. Schließlich fordert die CDU/ CSU bessere Ausbildungsmöglichkeiten für den künstlerischen und journalistischen Nachwuchs. Die journalistische Weiterbildung sei ein zentrales Anliegen der Partei, die sich zur Unabhängigkeit und »zu den schöpferischen Entfaltungsmöglichkeiten« aller Kulturschaffenden »bekennt«. Der Zugang zum Journalistenberuf als einem »offenen Begabungsberuf« müsse jedoch frei bleiben. Die CDU/ CSU bejaht auch die Rolle und den Auftrag der Europäischen Gemeinschaften und des Europarates für die europäische Medienpolitik. Die CSU (vgl. HUBER 1992, S. 180ff.) führt Klage über das wachsende Gewicht von Unterhaltung gegenüber Information, kritisiert dann aber vor allem den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, der sich dem Diktat der Einschaltquote unterwerfe. Kritisiert werden auch die Journalisten: »Der deutsche Journalismus neigt zur Erziehungsdiktatur« (ebd., S. 183), und Huber fragt: »Wer kontrolliert die Kontrolleure? « (ebd., S. 180). In den neuen Bundesländern haben die beiden Schwesterparteien für die Abschaffung der alten Medienstrukturen und gegen eine eigenständige Weiterführung einzelner früherer DDR-Medien gekämpft. Eingeführt werden sollte - wie in den alten Bundesländern - das Duale Rundfunksystem mit »echten Chancen« für private Programmanbieter. Nicht nur im Rundfunkbereich, sondern auch im Pressewesen ist es weitgehend so gekommen, wie CDU und CSU es sich gewünscht hatten und als Regierungsparteien über ihren Einfluss auf die Treuhandanstalt auch realisieren konnten: Die Pressegesetze sind angeglichen worden, und die Treuhand hat bei ihren Verkäufen der großen DDR-Zeitungen zwar auf eine relativ breite Streuung geachtet (pro Verlag wurde in der Regel von der Treuhand nur eine der Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 86 <?page no="86"?> ehemaligen SED-Bezirkszeitungen vergeben), aber fast ausschließlich wurden eben auch nur westdeutsche Großverlage berücksichtigt. Die Folge der Übernahme der großen Regionalzeitungen der alten DDR durch die westlichen Presseverlage bestand in einem erneuten Pressekonzentrationsschub in den neuen Bundesländern und damit im vereinten Deutschland (vgl. Kapitel 6.6). 5.4.2 Die SPD Die SPD ist heute Regierungspartei und war vorher seit 1982 im Bundestag in der Opposition. Sie hat in verschiedenen medienpolitischen Streitfragen deutliche Kontrapunkte gesetzt (vgl. zum folgenden FUCHS 1992, S. 213-220 und Journalist 9/ 98). Während die CDU/ CSU beispielsweise die Beteiligung privater Zeitungsverleger am kommerziellen Rundfunk befürwortete, hat die SPD eine solche zumindest für den Fall abgelehnt, dass dadurch im »regionalen oder überregionalen Bereich ein Doppelmonopol entsteht«. Im Vergleich zur CDU/ CSU bewertet die SPD die kommerziellen Rundfunkanbieter wesentlich kritischer als die öffentlich-rechtlichen und fordert die Gewährleistung von Binnenpluralismus auch von den Privaten. So solle vor einer Zulassung geprüft werden, ob der Veranstalter die Meinungsvielfalt beachte und das »notwendige Mindestmaß an inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung sichergestellt« sei. Die Sozialdemokraten haben sich nach eigenem Bekunden immer gegen »eine Politik der blinden Modernisierung und Kommerzialisierung des Rundfunkwesens« gewandt und den Einsatz von neuen IuK-Techniken zur Freisetzung »neuer kreativer Kräfte« sowie für eine »unbehinderte und freie gesellschaftliche Kommunikation« gefordert. Ihre Bemühungen gelten daher auch in erster Linie dem Schutz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch »Rücknahme des Parteieneinflusses, Sicherung seiner Finanzquellen, Abkoppelung der Gebührenerhöhungen von der Politikerzustimmung, Einführung eines Gebührenindexes sowie Überlegungen über Ausdehnung der Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk bei restriktiver Gebührenpolitik der unionsregierten Länder«. Für die SPD hat also die Stärkung und Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Priorität. Auch die Bestimmungen zur Meinungsvielfalt, wie sie im Staatsvertrag über den Rundfunk enthalten sind, sind nach Meinung der SPD zu vage, als dass mit ihnen die in den BVerfG-Urteilen geforderte Pluralität durchsetzbar sei. Im Gegensatz zur CDU/ CSU wird festgestellt, dass es »bisher keinen nennenswerten Gewinn an inhaltlicher Vielfalt im Rundfunkbereich« seit Einführung des Dualen Rundfunksystems gegeben habe und dass Außenpluralismus »schon aus wirtschaftlichen Gründen in überschaubarer Zukunft nicht herstellbar« sei. Die politischen Parteien 87 <?page no="87"?> Auch im Printmedienbereich sieht die SPD die bestehenden Zustände erheblich kritischer als die CDU/ CSU. Die Beteiligung von Zeitungsverlegern am Rundfunk dürfe nicht dazu führen, dass »unkontrollierbare Konzentrationen weiter verstärkt« würden. Die »Entflechtung marktmächtiger Unternehmen«, eine »Verschärfung der Fusionskontrolle« und verbesserte kartellrechtliche Kontrollmöglichkeiten für Beteiligungen werden gefordert. Auch beim Thema Innere Pressefreiheit sieht die SPD Regelungsbedarf und hält an dem bereits in den 70er Jahren diskutierten Presserechtsrahmengesetz fest. Der Tendenzschutzparagraf des Betriebsverfassungsgesetzes, der die Mitbestimmung in »Tendenzbetrieben«, zu denen auch die Presseverlage gehören, einschränkt, soll so verändert werden, dass Mitarbeiter von Presseunternehmen in wichtigen wirtschaftlichen und personellen Betriebsfragen Mitspracherecht haben. Das Recht des Verlegers zur Festlegung der publizistischen Grundhaltung der Zeitung soll allerdings nicht angetastet werden, und auch die öffentliche Aufgabe der Presse soll bei der gewünschten Einschränkung des Tendenzschutzes weiterhin Priorität haben. Eine medienübergreifende Ausbildung von Journalisten, die Mitwirkung der Gewerkschaften bei Ausbildungsrichtlinien sowie eine einheitliche Regelung der Weiterbildung für Journalisten sind weitere Forderungen der SPD (vgl. FUCHS 1992 und Journalist 9/ 1998). 5.4.3 Die FDP »Für den politischen Liberalismus ist die Meinungs- und Informationsfreiheit eines der fundamentalen Rechte des einzelnen in einer freiheitlichen Gesellschaft« (HIRCHE 1992, S. 187). Die Freien Demokraten beanspruchen damit etwas allen demokratischen Parteien Selbstverständliches; allerdings kommen weitere Stichworte hinzu: stärkere Betonung der »auf Eigentum gründenden Wirtschaftsordnung«, der »Staatsferne bei den Medien« und der nicht »zu große(n) Parteinähe sowie der Wahlfreiheit der Medien-Konsumenten«. Folgerichtig treten die Freien Demokraten für folgende Ziele ein: • für die Trennung der Finanzierungsarten im Rundfunk (Werbung nur für die Privaten und Gebühren nur für die »Öffentlichen«), • gegen Parteien-Proporz in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und für Überparteilichkeit, • für eine Ausweitung der Vielfalt und Auswahlmöglichkeit durch neue IuK- Techniken, • für die Neuordnung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (1992 wurde von Seiten der FDP beispielsweise der Vorschlag einer Privatisierung des Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 88 <?page no="88"?> ZDF in die öffentliche Diskussion gebracht) und gegen die Programmausweitung von ARD und ZDF durch »Frequenzbesetzung«, • für vielfältige Anbieter und Angebote zur Sicherung von Pluralität und Wettbewerb der Medien und gegen Monopole, • für die Zulassung von Presseunternehmen im Rundfunkbereich unter der Voraussetzung, dass dadurch keine marktbeherrschende Stellung entsteht, • für die Sicherung der Gebühren-Einnahmen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch Gewährung ausreichender Gebührenerhöhungen. Allerdings kann nach Ansicht der FDP die »Zuordnung« der Grundversorgung und die Gebührenfinanzierung zur Diskussion gestellt werden, wenn sich im Rundfunkbereich durch eine ausreichende Zahl von Anbietern eine ähnliche Meinungsvielfalt wie im Presse- und Buchbereich ergeben haben sollte. Dann müsse es auch möglich sein, dass der Hörer und Zuschauer bei einem Pay-Radio oder Pay-TV »nur für das Angebot zahlt, das er auch tatsächlich in Anspruch nimmt« (ebd. S. 189 und Journalist 9/ 1998). Stärker als die CDU/ CSU spricht sich die FDP gegen Tendenzen der Medienkonzentration aus und fordert beispielsweise auf dem Gebiet des Pressewesens kartellrechtliche Vorschriften zur Sicherung des Wettbewerbs. Sichtbare Einflüsse auf die Medienlandschaft in Ein-Zeitungs-Kreisen werden zwar kritisiert, es wird aber auf die Kompensationsmöglichkeit durch überregionale Zeitungen und Zeitschriften oder lokalen Hörfunk hingewiesen. Zwar wird die Mitbestimmung von Journalisten z. B. in Presseverlagen bejaht, zu einer Majorisierung von Entscheidungen durch Mehrheiten dürfe es aber nicht kommen. Bei der Journalistenausbildung plädiert die FDP deutlich für ein Hochschulstudium als Berufsqualifikation, das Bezug zur praktischen Tätigkeit von Journalisten haben soll und berufliche Mobilität zwischen allen Medien und neuen Kommunikationstechniken eröffnen soll. 5.4.4 BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN Im Gegensatz zu den anderen großen Parteien fordern Bündnis 90/ Die Grünen eine grundlegende Reform des gesamten Medienbereichs, und zwar: • im Hinblick auf die Förderung »gemeinnützigen Rundfunks als Gegengewicht zum kommerziellen Privatfunk« (in Form von Freien Radios ohne Parteienproporz), Die politischen Parteien 89 <?page no="89"?> • durch Umgestaltung und Neudefinition der Rundfunkaufsichtsgremien und ihrer »gesellschaftlich relevanten Gruppen«, vor allem durch Entfernung von Regierungs- und Behördenvertretern, politischen Mandatsträgern sowie Vertretern der Zeitungsverleger und des kommerziellen Rundfunks, und schließlich • durch eine grundlegende Reform der privatwirtschaftlichen Organisation des Pressewesens durch Schaffung von »pluralen Printmedien«, die von »Kapital- und Machtkonzentration unabhängig« sind (FRANCK 1992, S. 202 und Journalist 9/ 1998). Dazu werden gefordert: kartellrechtliche Regelungen zur Verhinderung oder Auflösung von Monopolen, Redaktionsstatute zur Sicherung einer starken Mitbestimmung, die Abschaffung des Tendenzschutzparagrafen, die Förderung von nichtkommerziellen Zeitungen und Zeitschriften sowie die Erweiterung des Zeugnisverweigerungsrechts für Journalisten auch auf selbst recherchiertes Material, eine Forderung, die inzwischen in der ersten Regierungszeit von Rot-Grün erfüllt worden ist. Die Grünen wünschen sich für den gesellschaftlich kontrollierten öffentlich-rechtlichen Rundfunk andere Gremien, kollegiale statt hierarchische Leitung, Frauenquoten auf allen Ebenen und mehr Berücksichtigung der Interessen von Minderheiten. Sie sind für eine Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten durch Gebühren und für einen schrittweisen Abbau der Werbung. Privatfunk lehnen sie ab, ebenso die Verflechtung von Zeitungsverlagen mit Rundfunksendern. Ferner wird für eine Reihe von Maßnahmen gegen die multimediale Konzentration plädiert - von Beihilfefonds für Genossenschafts- und Selbsthilfe-Presseunternehmen bis hin zur Entflechtung bestehender Medienkonzerne. Bündnis 90/ Die Grünen haben seit 1995 ebenso wie die anderen Parteien auch eine Medienkommission und einen medienpolitischen Sprecher. 5.4.5 Die PDS Zu der Zeit, in der dieses Kapitel geschrieben wurde, war die PDS noch im Bundestag. Sie setzt sich ganz generell für eine andere Prioritätensetzung in der Kultur- und damit auch der Medienpolitik ein. Sie kritisiert die fortschreitende Konzentration und Monopolisierung der Massenmedien und die Uniformität bei angeblich vorhandener Vielfalt im Pressewesen und im Fernsehen. Sie fordert grundlegende Reformen, damit allen Menschen nach ihrem Wollen und Können Zugang zu jeder Form und Stufe von Bildung, Ausbildung, Kultur, Information und den Netzen der Neuen Medien, frei von gesellschaftlichen Barrieren, möglich wird. Massenmedien bedürften einer tief greifenden Demokratisierung. Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 90 <?page no="90"?> Die neuen interaktiven Medien sieht die PDS als Chance einer Förderung gesellschaftlicher Information und Kommunikation zur Erhaltung und Erweiterung der Demokratie, jedoch dürfe die Unterwerfung der Medien unter das Profitprinzip nicht deren Kultur- und Bildungsauftrag verdrängen. In allen Medienbereichen sollten laut PDS öffentlich-rechtliche Anbieter geschaffen bzw. erhalten werden. Gleichzeitig setzt sich die PDS für eine Verschärfung der Kartellgesetze und für die Lizenzierung unabhängiger Fensterprogramme ein, um mediale Macht zu Gunsten von Pluralität und Vielfalt einzuschränken, wobei nichtkommerzielle und alternative Fernseh- und Hörfunkprojekte besonders förderungswürdig seien. Das öffentlich-rechtliche Prinzip sei zwar nicht überholt, aber reformbedürftig; der Regierungs- und Parteieneinfluss sei zu Gunsten von Gewerkschaften, Sozialverbänden etc. zu vermindern. Redaktionsstatute sollten auch im Rundfunk zu mehr innerer Demokratie beitragen. Innere und äußere Zensur lehnt die PDS ab, die Rundfunkgremien sollten öffentlich tagen, und eine spezielle Besteuerung der Wirtschaftsunternehmen wird gefordert, um damit werbefreie Medien zu unterstützen, die beim Erwerb von Ausstrahlungsrechten immer im Hintertreffen sind. Schließlich verlangt die PDS freien Zugang zum Internet, u.a. durch kostenfreie Terminals in Schulen, Volkshochschulen, Bibliotheken und Rathäusern (vgl. PDS 2000). 5.4.6 Synopse der Positionen der Parteien Die politischen Parteien 91 Tabelle 1: Kommunikationspolitische Positionen der Bundestags-Parteien CDU/ CSU SPD Medienvielfalt / Konzentration • Angebotsvielfalt in Deutschland beispielhaft • effektives Netz von Kontrollmechanismen • Marktzutritt weiterer Wettbewerber durch Digitalisierung möglich • wieder stärkere Position des örRF bietet Schutz vor ungewollter Konzentration • Angebotsvielfalt durch Einführung privatrechtlichen Rundfunks nicht erhöht • Ausgleich zwischen Sicherung der Meinungsfreiheit bzw. Informationsvielfalt und Stär- Konzentrationskontrolle • große Unternehmen mit offensiver Finanzkraft und weitestgehender Unabhängigkeit sichern Medienstandort Deutschland sowie Vielfalt und Beschäftigung • Nachbesserungen nur im Sinne der KEK-Vorschläge gefordert (vgl. Kapitel 8) • wirksame Konzentrationskontrolle auf nationaler und europäischer Ebene • weit reichende Transparenzregelungen und bessere Koordination der Aufsicht über pRF Bestands- und Entwicklungsgarantie für örRF • örRF soll auch Mediendienste mit programmbezogenen Inhalten anbieten können, aber nicht über alle neuen Entwicklungen verfügen dürfen (z.B. Pay-TV) • Strukturreformen und Sparmaßnahmen vorantreiben • Programmauftrag des örRF muss dynamisch und für neue Inhalte, Formen und Techniken offen sein • Absicherung auch auf EU-Ebene <?page no="91"?> Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 92 FDP Bündnis 90 / Die Grünen PDS kung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit • Ergänzung von Presse, örRF und pRF zu umfassendem Angebot an Information, Bildung und Unterhaltung • private Veranstalter haben Vielfalt im RF- Bereich verstärkt • Vielfalt und Qualität im Pressebereich ist besonderes Anliegen • Wahrung der Unabhängigkeit von Verlegern und Journalisten • Wahrung der Menschenwürde in der Berichterstattung • Sicherstellung von Informationsvielfalt und der Pluralität von Meinungen, u.a. durch das duale RF-System • Besorgnis über Zeitungskonzentration und Duopol im kommerziellen Fernsehen • Vielfaltssicherung im RfStV unzureichend und halbherzig • »Must-Carry«-Regelungen zur Gewährleistung unabhängiger Angebote • wachsendes Medienangebot kein Indiz für Pluralismus, sondern für Bemühungen um Werbeeinnahmen • Kapital- und Meinungskonzentration verhindern reale Chancengleichheit, die auch mit digitalem Fernsehen nicht entsteht; keine reale Medienvielfalt • inhaltliche Uniformität prägt die öffentliche Diskussion • wachsende Bedeutung einer demokratischen Kommunikationsstruktur, z.B. durch BürgerRF • Strukturwandel im Medienbereich ist Chance für Wachstum und Standort-Attraktivität • Konzentrationstendenzen nur mit marktwirtschaftlichem Ordnungsrahmen begegnen • gegen Staatsmonopole, private Machtkonzentration und undurchsichtige Beteiligungsverhältnisse • Stärkung der Inneren Pressefreiheit und kartellrechtliche Bestimmungen gegen weitere Monopole • klarere Konzentrationsregelungen im RfStV • mehr Vielfalt durch unabhängige Produzenten • starker örRF wichtig • Macht des Faktischen kann mit rechtsstaatlichen Mitteln nicht aufgehoben werden • Schaffung von Gegenöffentlichkeit durch Stärkung unabhängiger Anbieter • Verschärfung der Kartellgesetze für den Medienmarkt • Spartenprogramme sichern • Chancengleichheit beim Zugang zu digitalem Fernsehen • klare Abgrenzung durch Werbe- und Sponsorenfreiheit • Sicherung u.Weiterentwicklung des Grundversorgungsauftrages durch (Sparten-)Programme, die im pRF keinen Platz finden würden • Chancengleichheit des örRF bei Neuentwicklungen, z.B. bei Digitalisierung und Spartenprogrammen • kein Pay-TV im örRF • keine Werbung im örRF • Gewährleistung ausreichender Gebühren bei Nutzung von Sparpotenzialen • grundlegende Neuformulierung des RfStV • Beseitigung der Parteienherrschaft in den Aufsichtsgremien • Chance für Reformen in RF-Gesetzgebung der neuen Bundesländer wurde vertan <?page no="92"?> Die politischen Parteien 93 CDU/ CSU SPD FDP RF-Finanzierung (Gebühren,Werbung) • für eine anstaltsbezogene Strukturreform • für Ende des ARD-internen Finanzausgleichs (überholtes Verfahren) • gegen Änderung der Werberegelungen: keine Aufhebung der 20-Uhr- Werbegrenze • mittelfristiger Ausstieg des örRF aus der Werbung gefordert (für kommerzielle Unabhängigkeit) • Ziel: Festhalten an allgemeiner und einheitlicher RF-Gebühr • indexgestützte Verfahren zur Gebührenermittlung • Beibehaltung der Mischfinanzierung • Aufhebung der 20-Uhr- Werbegrenze, wenn damit früherer Werbe- Anteil der örRF-Sender wieder hergestellt wird • bei Sportübertragungen: Werbung nach 20 Uhr generell möglich • Organisation des örRF generell werbe- und sponsorenfrei • sparsames Wirtschaften mit Gebührengeldern • Gebührenerhöhungen nur in Maßen Erfüllung des Programmauftrags durch Private / Defizite • Programmbasis: nicht aufgrund gesetzlich verankerter Anforderungen, sondern auf Basis publizistisch-wirtschaftlicher Erwägungen • Private steigern inhaltliche Ansprüche; mehr Informationssendungen • Defizit: zuviel Gewaltu. Pornografiedarstellungen • Verbesserung der Jugendschutzbestimmungen gefordert • Private leisten Beitrag zu Programmvielfalt, allerdings nicht im erhofften Umfang • Defizit: Sensationsdarstellungen, Gewalt, Sex, Unterhaltung statt Information und Kultur • Stärkung der Stellung des örRF und international wettbewerbsfähiger privater Veranstalter • Steigerung der Attraktivität der BRD als Standort für private Medienunternehmer • pRF ist wichtiges Wirtschaftsgut • Defizit: Gewaltdarstellungen (aber auch im örRF) • Stärkung des Jugendschutzes; keine Gewaltszenen in Vorankündigungen • Stärkung der Freiwilligen Selbstkontrolle und mehr Medienpädagogik Reform des RF-Staatsvertrages (Zukunft der LMAs) • Liberalisierung der Werbung beim pRF • Erhöhung der Bußgelder bei Verstößen gegen Jugendschutzbestimmungen • Einrichtung einer Bundesmedienanstalt unrealistisch und unnötig • KEK steht nicht über LMAs • Verbesserung der Maßnahmen gegen Konzentration und für Jugendschutz • kontinuierliche Koordination zwischen EU, Bund und Ländern • Bildung eines »Kommunikationsrates« durch Bund und Länder mit Vertretern der gesellschaftlich relevanten Gruppen • Bildung eines Kooperationsrates für die Koordination auf EU- Ebene • Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für private Medienwirtschaft gefordert • für eine unabhängige bundesweite Aufsichtsbehörde Tabelle 1: Fortsetzung <?page no="93"?> Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 94 Bündnis 90 / Die Grünen PDS • kein politischer Einfluss bei Festsetzung der RF- Gebühren • Festlegung der Gebühren auf der Basis der allgemeinen Preisentwicklung im Medienbereich (BBC-Modell) • keine Ausweitung der Werbezeiten, da sonst mehr Anpassung des örRF an Private • statt Gebührenerhöhungen eher RF-Reform mit Kostenumverteilungen zu Gunsten des Programms • Besteuerung der Wirtschaftswerbung für Förderung werbefreier Medien oder • RF-Anstalten sollen 50 Prozent der Werbeeinnahmen in Fonds zahlen • längerfristig: Streichung der Werbung im örRF oder alternativ Ersatz der Gebührenregelung • nicht Politik, sondern LMAs und Öffentlichkeit zuständig für Programmbeobachung und -kritik • keine Steigerung publ. Vielfalt durch Steigerung der Programmvielfalt • Stärkung der Einflussmöglichkeiten der Öffentlichkeit auf die Programmgestaltung • pRF wird in erster Linie als Werbeeinnahmequelle betrieben; Folge: wenig Information, anspruchslose Unterhaltung • Defizit: kein Diskurs über gesellschaftliche Belange • Abhilfe: keine weitere Vergabe kommerzieller Sendekanäle; stattdessen Ausweitung offener Kanäle und lokaler Initiativen • Gestaltung des digitalen RF und der Entwicklungsfähigkeit des werbefreien örRF im neuen RfStV gefordert • Einführung wirksamer konzentrationsrechtlicher Regelungen für Private • vielfaltssichernde Maßnahmen für analogen wie auch digitalen RF • Einführung von »Schutzlisten« zur Sicherung der Teilnahme aller Bürger an wichtigen Ereignissen angesichts sich ausbreitenden Pay-TVs • keine parteigebundenen Mitglieder in LMAs • Bundesmedienanstalt ist notwendig, da Private bundesweit operieren <?page no="94"?> Die politischen Parteien 95 CDU/ CSU SPD FDP Bündnis 90 / Die Grünen Vielfaltssicherung in Ein-Zeitungs-Kreisen • Pressefusionskontrolle vorhanden und bewährt • keine weiteren Konzentrationsregelungen sinnvoll • in neuen Ländern muss Politik im Einzelfall über Maßnahmen entscheiden • Darlehen für kleine / mittlere Medienunternehmen in den neuen Ländern sind nötig • Staat soll nur Rahmenbedingungen schaffen • Warnung vor »gesetzgeberischem Aktionismus« und staatlichen Subventionen • Diskussion verschiedener Ansätze aus Österreich und Schweden zum Ausbau der inneren Pressefreiheit Initiativen zur inneren Pressefreiheit • bestehende Regelungen sind ausreichend • keine konkreten Initiativen • Forderung nach mehr Mitbestimmung der in den Medien Tätigen • Tendenzschutz beibehalten • Ablehnung von gesetzlich vorgeschriebenen Redaktionsstatuten • Ausbau innerbetrieblicher Mitbestimmung nötig • Redaktionsstatute schützen vor Eingriffen der Verleger Gesetzesinitiativen um Presserechtsrahmengesetz • keine Initiativen geplant; Presserecht ist Ländersache • Bund soll nur bei Abweichungen in LPGs tätig werden • keine Initiativen geplant • keine Initiativen geplant • kein Handlungsbedarf gesehen Gesetzesinitiativen zum Tendenzschutz • für Erhaltung des Tendenzschutzes, auch im Rahmen der EU-Harmonisierungstendenzen • SPD-Entwurf zur Änderung des Be-triebsverfassungs-gesetzes fordert genauere Definition des Tendenzträgers, engere Definition der Tendenzbetriebe und einen Wirtschaftsausschuss auch in Pressebetrieben • für Erhaltung des Tendenzschutzes • Ablehnung gesetzlich vorgeschriebener Redaktionsstatute • für Streichung des Tendenzschutzparagrafen Tabelle 1: Fortsetzung <?page no="95"?> Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 96 PDS • keine Chance kleiner Unternehmen gegen Meinungsmonopole • Gleichschaltung bis 1989 wird durch neue Eigentümer in neuen Ländern fortgesetzt • Medienstiftung, aus Werbeabgaben finanziert, soll Medienprojekte fördern • mehr Mitbestimmung von Redakteuren • Forderung nach gesetzlichen Regelungen für Redaktionsstatute • PDS arbeitet an einem Presserechtsrahmengesetz • für Streichung des Tendenzschutzparagrafen CDU/ CSU Gesetzesinitiativen zu Zeugnisverweigerungsrecht / Beschlagnahmeverbot • Meinungsbildung in der Partei noch nicht abgeschlossen Gesetzesinitiativen zu Persönlichkeitsrechten • Persönlichkeitsrechte sind ausreichend geschützt Europäische Medienpolitik • europäischer Medienmarkt ist Basis für Wachstums- und Zukunftsbranche • Forderung nach liberalen / attraktiven Wettbewerbsregelungen; gegen Überregulierungen, etwa bzgl. Medienkonzentration • Stärkung von Jugendschutz und Selbstkontrollmechanismen für Internet-Angebote Rolle des Gesetzgebers / der Medienkontrolle in multimedialer Zukunft • für transparente, auf Notwendiges beschränkte Regelungen sorgen • Förderung von Innovationen und Investitionen • Stärkung der Medienkompetenz der Bürger • Maßnahmen gegen Missbrauch der Neuen Medien und für Jugendschutz Tabelle 1: Fortsetzung <?page no="96"?> Die politischen Parteien 97 SPD FDP • für Ausdehnung des ZVR auf selbst erarbeitetes Material (v.a. Foto/ Film) • kein ZVR im Falle von schwer wiegenden Straftaten • für Verbesserung der Rechte von Journalisten gegenüber Strafverfolgung • Stärkung des Redaktionsgeheimnisses und des Informantenschut-zes • Beschlagnahme nur bei Aufklärung von Schwerst-kriminalität • Forderung nach Vorschlägen aller politisch Verantwortlichen zur Verbesserung des Persönlichkeitsschutzes, der durch den Zwang zu schnellerer Berichterstattung immer häufiger gefährdet ist • keine gesetzgeberischen Initiativen geplant • Viefaltssicherung durch EU-weite Regelungen zur Medienkonzentration • Regelung des Jugendschutzes auf EU-Ebene • Schutz des örRF auf EU-Ebene und • Angebotsvielfalt darf nicht dem Bezahlfernsehen vorbehalten sein • Sicherung der dualen RF-Ordnung • Sicherung des freien Wettbewerbs; keine unnötige Beschränkung des Wettbewerbs; Aufrechterhaltung des Subsidiaritätsprinzips • notwendig: weltweites Urheberrecht mit Erweiterung der Verträge der WTO und World Intellectual Property Rights Organisation • Forderung nach integrativer Medienpolitik gegen globale Konvergenz • Förderung der Wirtschaft, der Medienkompetenz der Bürger • Sicherung der Medienvielfalt • Voraussetzung bleibt ein marktwirtschaftlicher Ordnungsrahmen • Überwindung ungleicher Verteilungen von Chancen • keine inhaltliche Regulierung und Bevormundung, aber Regulierungen dann, wenn Eigenverantwortung und Selbstkontrolle versagen • sportliche Großereignisse nicht nur im Pay-TV • Stärkung der wirtschaftlichen Komponente: Zugangserleichterung für kleinere Netzanbieter • Einzelregelungen sind durch den Markt und nicht durch die Politik zu erbringen <?page no="97"?> 5.5 Die Wirtschaft und die Wirtschaftsverbände Eine ganze Anzahl von Wirtschaftsbereichen ist mit dem Informations- und Kommunikationsbereich eng verflochten und von der Medienentwicklung abhängig. Im Printmedienbereich sind das zum Beispiel: • der Maschinenbau für den Druckbereich, • die Papierproduzenten, • die Bürokommunikationstechnik, • die Nachrichtenagenturen, • die Werbewirtschaft. Für den Rundfunk und die IuK-Techniken kommen mehrere andere Wirtschaftsbereiche als Interessenten und/ oder Betroffene hinzu, beispielsweise: • die nachrichtentechnische Industrie, • die unterhaltungselektronische Industrie, • die Kabelindustrie, • die Produzenten von Büro- und Informationstechnik, Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 98 Bündnis 90 / Die Grünen PDS • für Ausweitung des ZVR auch auf selbst recherchiertes Material • gegen jede Einschränkung journalistischer Freiheit • aber: keine Pressefreiheit für rechtsextremistische Organisationen • kein Handlungsbedarf gesehen • Forderung nach Quellenangabe für digitale Bilder • gegen Missbrauch der MfS- Akten gegen politisch Andersdenkende • Stärkung der Rolle des örRF • trotz technischer Konvergenz keine regulative Konvergenz • Forderung nach einer europäischen Konzentrationskontrolle • Sicherung der Vielfalt der Meinungen und Kulturen auf europäischer Ebene • stärkere Zusammenarbeit mit osteuropäischen Ländern • Orientierung der Medienpolitik am Gemeinwohl und nicht an Techniken und Konzernen • trotz Globalisierung gilt: Gestaltung der Medien vor Ort ist wichtig • digitaler RF darf nicht unter Kirch und Bertelsmann aufgeteilt werden • Bürger muss sich die gewünschte Vielfalt auch leisten können Zusammenstellung nach einer Synopse aus Journalist 9/ 1998, S. 63-76 <?page no="98"?> • die Produzenten von Mikroelektronik/ Computertechnik, • die Softwareproduzenten, • die Raumfahrtindustrie, • das Elektrohandwerk, • die Filmwirtschaft. Diese Wirtschaftsbereiche beeinflussen und betreiben Kommunikationspolitik, indem sie ökonomische und technische Rahmenbedingungen schaffen oder entsprechende Angebote zur Deckung des entstehenden Bedarfs machen: die Nachrichtentechnik und die Raumfahrt-Industrie mit Forschungs- und Entwicklungsarbeiten, aber auch Angebote für die Sende- und Empfangstechnik; die unterhaltungselektronische Industrie, die Radio-, Fernsehgeräte und Videorecorder absetzen will oder neue Radio- und Fernsehstudios einrichtet; die Kabelindustrie, die von den Netzausbau-Investitionen der Deutschen Bundespost/ Telekom profitiert; die informationstechnische Industrie als Hard- und Software-Produzent; das Elektrohandwerk mit seinen Dienstleistungen für Anschluss, Wartung und Reparatur; die Film- und Fernsehproduktionswirtschaft, die zum größten Teil vom Fernsehen lebt, und die Nachrichtenagenturen als wichtigste Informations-Lieferanten. Schließlich die Werbewirtschaft, die mit Abstand wichtigste Einnahmequelle der Medien, die sich sehr häufig und dezidiert mit kommunikationspolitischen Positionen zu Wort meldet und beispielsweise wesentlich zur Entstehung des kommerziellen Rundfunks beigetragen hat. Industrie und Wirtschaftsverbände haben sich medienpolitisch zum Pressebereich selten geäußert (allenfalls in den Diskussionen um die Werbekonkurrenz zwischen Zeitungen und Fernsehen sowie die Pressekonzentration in den 60er und 70er Jahren). Zu Funk, Fernsehen und vor allem den neuen IuK-Techniken wurden dafür aber umso mehr medienpolitische Erklärungen abgegeben. Es hat eine Reihe von Anhörungen in Kommissionen gegeben, in denen Vertreter der Wirtschaft ihre Vorstellungen zu den neuen IuK-Techniken und deren Chancen und Risiken gegenüber Kommissionen darlegen konnten, so bei den »Hearings« der Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK), der Enquête-Kommission »Neue IuK-Techniken« des Deutschen Bundestages (EKIK), der Expertenkommission Neue Medien (EKM) der Landesregierung Baden-Württembergs und schließlich Ende der 90er Jahre der Enquête-Kommission »Zukunft der Medien in Wirtschaft und Gesellschaft«. Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) als Interessenvertretung der Deutschen Industrie hat sich immer zusammen mit dem Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHT) für mehr Wettbewerb und Vielfalt sowie für die Nutzung des großen Wachstumspotenzials der Informations- und Kommunikati- Die Wirtschaft und die Wirtschaftsverbände 99 <?page no="99"?> onstechniken ausgesprochen. In gleicher oder ähnlicher Form haben die Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) und Wirtschaftsverbände der betroffenen Branchen argumentiert, beispielsweise der Zentralausschuss der Werbewirtschaft (ZAW) und der Zentralverband der elektrotechnischen Industrie (ZVEI). Der Arbeitskreis Werbefernsehen der Deutschen Wirtschaft (AKW) hat sich ähnlich wie der ZAW zwar zum Fürsprecher des werbefinanzierten privaten Fernsehens gemacht, ebenso aber auch für eine Ausweitung der Werbung beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk und für die Aufhebung von dessen Werbebeschränkungen ausgesprochen. Dies galt allerdings vor allem in jener Zeit, in der nur die Öffentlich-Rechtlichen alle Haushalte in Deutschland erreichten. Da inzwischen RTL und SAT.1 von mehr als 90 Prozent aller Haushalte zu empfangen sind, ist eine solche Stellungnahme heute nicht mehr zu erwarten, zumal sich gerade seit 2001 zeigt, dass der »Werbekuchen« nicht beliebig vermehrbar ist, denn nach über 50 Jahren Prosperität und Wachstum der Werbung hat es erstmals herbe Verluste gegeben (vgl. Kapitel 5.6.4). Von weiteren Wirtschaftsverbänden, die die Interessen von privaten Medien oder von Unternehmen im Telekommunikationsbereich vertreten, sind die drei wichtigsten hier zu nennen: Der Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT), der die Interessen der kommerziellen Hörfunk- und Fernsehveranstalter vertritt (160 Mitgliedsunternehmen), und der Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue Medien (BITKOM), der beansprucht, für 670 Unternehmen der Telekommunikationsbranche (darunter fast alle großen) mit einem Jahresumsatz von 230 Mrd. DM und 700.000 Mitarbeitern zu sprechen. Schließlich gibt es den Bundesverband Kabel und Satellit (BKS). Die Kommunikations- und Medienpolitik der Wirtschaft und ihrer Verbände ist interessenbestimmt und, von Nuancen abgesehen, weitgehend einheitlich. Man hat sich immer für die Deregulierung der Kommunikation und den Rückzug des Staates aus dem Informations- und Kommunikationsbereich ausgesprochen. Als Argumente hierfür werden marktwirtschaftliche Gründe angeführt: Aufrechterhaltung der internationalen Konkurrenzfähigkeit der deutschen Industrie, die Chancen des Informationssektors als »Wachstums- und Exportlokomotive« sowie die Belebung von Vielfalt, Fortschritt und Tatkraft durch freien Wettbewerb. Dabei wird häufig übersehen, dass es sich bei Massenmedien auch um Kulturleistungen handelt, die nicht ohne weiteres mit Produkten oder Dienstleistungen der Wirtschaft gleichgesetzt werden können. Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 100 <?page no="100"?> 5.6 Die Medienorganisationen und die Werbewirtschaft 5.6.1 Die Verlegerverbände Der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) und der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ) sind die beiden wichtigen Interessenverbände der Printmedien-Verleger. Trotz des Wachstums der elektronischen Medien ist die Presse nach wie vor der wichtigste Medienbereich, dessen Umsatz den der elektronischen Medien sowohl bei der Werbung als auch insgesamt übersteigt (vgl. ZAW- Jahresbericht 2002). Da diese Verbände für die Presse als vielleicht wichtigstes meinungsbildendes Medium sprechen, haben sie bei Regierungsstellen und Parteipolitikern entsprechend großen Einfluss. In kommunikationspolitischen Auseinandersetzungen haben sie zumeist mit Erfolg für die Presse Stellung bezogen; teilweise wurden medienpolitische Konflikte auch von ihnen initiiert. So haben sich die Zeitungsverleger seit Beginn des Fernsehens in der Bundesrepublik Deutschland für eine Privatisierung von Fernsehen und Hörfunk unter eigener Beteiligung oder in eigener Regie eingesetzt. Sie haben reklamiert, dass ihnen das Fernsehen die Werbeeinnahmen streitig mache, der Pressekonzentration jedoch mehr oder weniger tatenlos zugesehen (die ja auch durch die Wachstumsstrategien der Verleger selbst bedingt war) und deren Folgen für die Informations- und Meinungsvielfalt verharmlost. Im Dualen Rundfunksystem haben sich die Zeitungsverleger im privaten Hörfunk und Fernsehen engagiert und bei steigendem Konkurrenzdruck stets den »Expansionskurs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten« kritisiert. Sie haben sich gegen eine Ausweitung der Werbezeiten und überhaupt gegen die Werbefinanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks ausgesprochen und diesem das Recht auf die Herausgabe eigener Programmzeitschriften abgesprochen, ihn dafür aber in den eigenen Fernsehprogrammzeitschriften häufig stiefmütterlich behandelt. Sie haben sich eigentlich immer in Gegnerschaft zu den Landesrundfunkanstalten der ARD und zum ZDF befunden. Erst mit dem gebremsten Werbewachstum, zunächst nur bei der Zeitschriftenwerbung seit 1992 wurde man sich bei den Verlegerverbänden darüber klar, dass der exponentielle Anstieg der Fernsehwerbung, der ausschließlich bei den Privaten zu beobachten war, auch die Presse und insbesondere die Publikumszeitschriften in Mitleidenschaft ziehen würde. Zwar sind die großen Zeitungs- und Zeitschriftenverlage inzwischen an diesen Werbeeinnahmen beteiligt, viele kleine und mittlere Verlage sind es jedoch nicht. Insgesamt bleibt die Frage offen, ob diese Zusatzeinnahmen die Verluste bei der Werbung im Zeitschriftenbereich kompensieren Die Medienorganisation und die Werbewirtschaft 101 <?page no="101"?> werden. Zeitungen haben dagegen wegen ihrer größtenteils nicht mit dem Rundfunk konkurrierenden Werbung zumindest bis zum Jahr 2000 keine existenzbedrohenden Werbeverluste hinnehmen müssen, sondern haben bis zum »Einbruch« in der Werbewirtschaft in den Jahren 2001/ 2002 prosperiert, seither aber erhebliche Verluste hinnehmen müssen, die im Jahre 2003 im dritten Jahr immer noch anhalten (vgl. Kapitel 5.6.4 und 6). Der BDZV nimmt die Interessen der Zeitungsverleger auch in Bezug auf andere kommunikationspolitischen Themen wahr. Beispielhaft sei aus dem Jahrbuch des BDZV chronologisch zitiert, welche kommunikationspolitischen Erklärungen im Zeitraum eines Jahres (August 2000 bis Juli 2001) erfolgten (vgl. BDZV 2001, S. 338-369): • Als »Sieg für die Kommunikationsfreiheit« wird die Aufhebung des Tabakwerbeverbots der EU durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) begrüßt. • Die wirtschaftliche Lage der Branche, die Belastung der Verlage durch das 630- Mark-Gesetz und das geplante neue Urhebervertragsrecht stehen im Mittelpunkt der Jahrespressekonferenz des BDZV. • Kritik am Gesetz über befristete Beschäftigungsverhältnisse. • Kritik am Entwurf zur Novellierung des Betriebsverfassungsgesetzes (BetrVG), das zusätzliche Reglementierungen, Bürokratisierung, Verteuerung und Komplizierung der Betriebsverfassung mit sich bringe (obwohl die befürchteten Eingriffe in den Tendenzschutz nach § 118 BetrVG von der Bundesregierung nicht geplant wurden). • Der BDZV hält eine Verschärfung der Pressegesetze durch Verlängerung der Verjährungsfristen (z.B. gegen rechtsextreme strafrechtlich relevante Veröffentlichungen) für unnötig. • Protest gegen die Gerichtsentscheidung zu Gunsten der Gratiszeitung »20 Minuten Köln« des norwegischen Verlages Schibsted (die im gleichen Jahr aber dann doch wieder eingestellt wurde). • Kritik an der Internet-Kooperation von ZDF und T-Online, die der Grundversorgungsauftrag des örRF grundsätzlich nicht abdecke. • Erneute Kritik am 630-Mark-Gesetz, das eine »bis heute nicht bewältigte Fluktuation im Bereich der Zustellung ausgelöst« habe. • Verurteilung von Angriffen auf Journalisten und Verleger zum Internationalen Tag der Pressefreiheit. • Erneute Kritik der Zeitungsverleger an den Internet-Aktivitäten des öffentlichrechtlichen Rundfunks. Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 102 <?page no="102"?> • Klares »Nein« zum Urhebervertragsrechts-Referentenentwurf, mit dem die Bundesregierung in die Vertragsfreiheit und Privatautonomie eingreife. • Protest gegen den neuerlichen Vorschlag der EU-Kommission für ein Tabakwerbeverbot. • Appell an die chinesische Staatsführung, endlich die Unterdrückung des freien Wortes aufzugeben und Meinungs- und Pressefreiheit zu gewährleisten. • Erneute Kritik an der Bundesregierung wegen des Urhebervertragsgesetzes, des 630-Mark-Gesetzes und der Betriebsverfassungsreform, wobei die Nichtantastung des Tendenzschutzes als Erfolg des BDZV verbucht wird. • Lob für die Bundesregierung für die Stärkung des Zeugnisverweigerungsrechts, das auf selbst recherchiertes Material ausgedehnt wird, und für den verbesserten Schutz vor Beschlagnahme von Materialien. Diese Zusammenstellung aus einem Jahr medienpolitischer Aktivitäten des BDZV zeigt, dass die Wahrnehmung eigener Positionen zwar im Vordergrund steht, es sich dabei aber auch um eine Politik zum Schutz der öffentlichen Aufgabe der Presse handeln kann. Die Aktivitäten richten sich in jüngerer Zeit weniger gegen andere Medien als vielmehr an die politischen Instanzen der Bundesrepublik Deutschland sowie die EU. Im nationalen Bereich hat die Verbandspolitik oft Erfolge erzielt, es wird aber auch deutlich, dass vielfach die nationale Kommunikationspolitik inzwischen von internationalen Instanzen bestimmt und überstimmt wird. In einzelnen Fällen - wie beispielsweise bei der Ausweitung des Zeugnisverweigerungsrechts - streiten BDZV und Journalistengewerkschaften sogar Seite an Seite; viel häufiger sind die Äußerungen des BDZV allerdings arbeitgeberorientiert. Auch der Wirtschaftsverband der deutschen Druckindustrie, der Bundesverband Druck und Medien (bvdm), meldet sich häufig kommunikationspolitisch zu Wort und agiert zudem als tarifpolitischer Partner des BDZV in Lohnverhandlungen gegenüber der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di. 5.6.2 ARD und ZDF Obwohl ARD und ZDF medienpolitisch zumeist für sich allein sprechen, befinden sich beide grundsätzlich in einem Boot und müssen gemeinsam die Position des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Dualen Rundfunksystem vertreten. Die Intendanten der Rundfunkanstalten melden sich in Fragen der Rundfunkpolitik häufig zu Wort und haben die Wettbewerbsregeln - wenn auch verspätet - angenommen. Sie haben Zahl und Dauer ihrer Programme ausgeweitet, was von ihren Gegnern vielfach als »Kanalverstopfungspolitik« kritisiert worden ist, und sie Die Medienorganisation und die Werbewirtschaft 103 <?page no="103"?> bemühen sich um die Sicherung ihrer Einnahmequellen, indem sie sich beispielsweise bei Politikern um die Aufhebung der Werbegrenzen von 20 Minuten Werbung pro Tag vor 20 Uhr bemühen. Sie setzen auf die vom BVerfG ausgesprochene »Bestands- und Entwicklungsgarantie«, wehren sich gegen Versuche, die Mischfinanzierung abzuschaffen und betonen ihre Rolle als integrative Informationsmedien und Kulturvermittlungsinstitutionen. Vor allem haben sie dem Konkurrenzdruck in Sachen neue Iuk-Techniken entsprochen, indem sie sich nicht von diesen haben ausschließen lassen, obwohl es manche Bemühungen solcher Art von Seiten der Politik und der Lobby der privaten Rundfunkanbieter gegeben hatte. ARD und ZDF hatten sich angesichts der Einbrüche im Fernseh-Werbemarkt in der ersten Hälfte der 90er Jahre »Maßnahmen zur Effektivitätssteigerung und Aufwandsminderung« (vgl. ZDF 1993 und 1994) verordnet. Damit sollte ein günstigeres Meinungsklima für die alle vier Jahre anstehende Debatte um die nächste Gebührenerhöhung geschaffen werden. Für ihren Wunsch nach einer Bindung der Gebührenerhöhungen an einen Preisindex für kulturelle Dienstleistungen haben ARD und ZDF nur bei der SPD, den Grünen und den Gewerkschaften Gehör gefunden. Immerhin hatte das achte Rundfunkurteil des BVerfG zur Gebührenproblematik die Lage von ARD und ZDF im Hinblick auf die Einflussnahme von Politikern auf Erhöhungen der RF-Gebühren verbessert (vgl. Kapitel 7.5.2). Seither hat es ohne nennenswerte Probleme zwei Gebührenerhöhungen gegeben, mit denen ARD und ZDF gut ausgekommen sind. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten stellen seit ihrem Bestehen einen wesentlichen Streitpunkt in der kommunikationspolitischen Diskussion dar und sind insofern wie die Zeitungen sowohl Akteur als auch Objekt medienpolitischer Konflikte. Seit Mitte der 80er Jahre stehen sie - nunmehr in einer Konkurrenzsituation - in der Auseinandersetzung um die Weiterentwicklung des Dualen RF- Systems und die Aufrechterhaltung ihres Bestandes und ihrer weiteren Entwicklungsmöglichkeiten. Die Thematik wird ausführlich in Kapitel 7 behandelt. 5.6.3 Die kommerziellen Rundfunkanbieter In fast allen kommunikationspolitisch relevanten Fragen nehmen - wie zu erwarten - die privaten Veranstalter, allen voran RTL und SAT.1, die im Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT) zusammengeschlossen sind, eine Gegenposition zu ARD und ZDF ein. Sie sind gegen Programm- und Werbeausweitungen der Öffentlich-Rechtlichen, gegen angemessene Gebührenerhöhungen oder wenn, dann nur bei Beteiligung der Privaten; sie würden es am liebsten sehen, wenn ARD und ZDF ausschließlich aus Gebühren finanziert würden, und sie bemühen sich darum, die Öffentlichkeit vom Wert ihres eigenen Programms, der doch so oft angezweifelt wird, zu überzeugen. Wenn es auch angesichts wachsen- Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 104 <?page no="104"?> der Konkurrenz in zunehmendem Maße schwieriger sein mag, Defizite und Entgleisungen im Programm nach der Devise zu verkaufen: »Die Leute wollen das halt sehen« (RTL-Programmdirektor Helmut Thoma), so sind doch die hohen Einschaltquoten nach wie vor das beliebte Argument der Privatsender für Erfolg, Bedeutung und Popularität. Der jüngste »Feldzug« gegen die Öffentlich-Rechtlichen richtet sich gegen deren Online-Engagement, vor allem mit dem Hinweis darauf, dass auch dies aus Gebührenerträgen finanziert werde und insofern eine klare Wettbewerbsverzerrung darstelle. Wachsender Kritik der Öffentlichkeit wegen ihrer mangelhaften Programmqualität, der Zunahme an Gewaltdarstellungen auf dem Bildschirm sowie der fortschreitenden Konzentrationstendenzen begegnet das Management des Privatfernsehens mit eigenen Programmanalysen, der Installation einer Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen (FSF) sowie einem vehementen Kampf gegen alle Versuche, die Kontrolle von Unternehmenskonzentrationen zu verschärfen. Auch die Medienpolitik des privaten Rundfunks und seiner Verbände wird ausführlich in Kapitel 7 behandelt. 5.6.4 Die Werbewirtschaft Die Werbewirtschaft stellt die wichtigste Finanzierungsgrundlage der Medien dar, denn die Einnahmen aus der Werbung übersteigen das, was Menschen direkt bereit sind, für Abonnements, Käufe oder Gebühren auszugeben, beträchtlich. Folgerichtig ist die Werbewirtschaft mit ihren im Verband organisierten Interessen eine wichtige und im Allgemeinen auch berücksichtigte Position in der Kommunikationspolitik. Anders als in allen anderen Industriestaaten sind in Deutschland sämtliche zur Werbewirtschaft zählenden Organisationen in einem Dachverband vereint, dem »Zentralverband der deutschen Werbewirtschaft« (ZAW), dessen Stimme auch entsprechendes Gewicht in den medienpolitischen Diskussionen hat. Der ZAW vertritt die Interessen seiner Mitglieder in Form von Meinungsäußerungen und Stellungnahmen gegenüber Legislative und Exekutive auf allen Ebenen unter folgender Prämisse: Deutschland habe »anerkanntermaßen weltweit das strengste Werberecht wie das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) mit seinen Verboten unlauterer und irreführender Werbung oder das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz mit Regelungen der Werbung für Lebensmittel, Tabakwaren und Kosmetika sowie das Heilmittelwerbegesetz« (ZAW 2002, S. 404). Nun gebe es aber immer wieder Tendenzen und Versuche, die Werbung weiter einzuschränken und zu reglementieren, so dass der ZAW seine Hauptaufgabe darin sieht, »ungerechtfertigten und unzulässigen Beschränkungen der Wirtschaft entgegenzuwirken« (ebd.). Der vielfältigen Kritik setzt der ZAW entgegen, die Die Medienorganisation und die Werbewirtschaft 105 <?page no="105"?> Bruttowerbeumsätze Nettowerbeumsätze (ohne Produktionskosten, Rabatte und Mittlerprovisionen) 1952 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2001 Tageszeitungen 170,4 289,5 607,2 988,1 1.593,9 1.531,8 2.704,4 3.013,0 4.122,4 5.481,9 6.556,6 5.642,2 Wochen-/ Sonntagszeitungen 53,7 104,7 136,6 180,8 229,5 277,6 286,7 Zeitungssupplements 111,0 129,0 67,6 72,8 Publikumszeitschriften 88,7 159,5 380,6 770,5 1.025,3 518,2 1.035,9 1.349,9 1.564,9 1.792,3 2.247,3 2.092,5 Fachzeitschriften 529,0 674,9 984,2 1.130,7 1.210,0 1.057,0 Anzeigenblätter 1.004,8 1.491,6 1.791,9 1.742,0 Fernsehwerbung 67,5 240,8 330,0 432,0 572,0 747,0 1.461,4 3.242,6 4.705,2 4.469,0 Hörfunkwerbung 10,7 16,4 25,0 46,8 105,2 102,5 203,7 269,4 464,6 576,6 732,9 678,0 Anschlagwerbung 19,0 30,4 42,1 93,1 134,1 125,8 215,8 235,7 348,4 512,1 746,2 759,7 Adressbuchwerbung 48,9 83,4 139,7 242,5 508,8 701,5 1.157,1 1.243,0 1.269,4 Filmtheaterwerbung 49,5 32,8 29,3 31,1 51,9 61,0 109,7 151,2 175,1 170,2 Direktwerbung 920,3 1.583,8 475,8 675,1 944,3 1.530,6 2.685,0 3.383,5 3.255,8 Online-Angebote 153,4 185,0 Gesamt 288,8 495,8 1.171,9 3.141,3 4.885,0 3.410,6 6.335,0 7.940,6 12.584,3 18.579,6 23.290,3 21.680,3 1 ) ab 1990 »Netto-Werbeeinnahmen« 2 ) ab 1985 »erfassbarer Werbeträger« Tabelle 2: Die Entwicklung der Werbeumsätze 1 ) ausgewählter 2 ) Werbeträger in den vergangenen 50 Jahren (in Mio. Euro) Quelle: ZAW-Zusammenstellung nach Angaben der einzelnen Mitgliedsinstitutionen <?page no="106"?> Nettowerbeumsätze in Prozent 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2001 Tageszeitungen 44,9 45,7 37,9 32,8 30,0 28,1 26,0 Fernsehen 12,7 9,3 8,3 11,6 17,4 20,1 20,6 Werbung per Post / Direktwerbung 14,0 11,0 10,3 12,2 14,4 14,5 15,0 Publikumszeitschriften 15,2 20,0 14,9 12,4 9,6 9,6 9,7 Anzeigenblätter k.A. k.A. 6,9 8,0 8,0 7,7 8,0 Fachzeitschriften k.A. k.A. 8,0 7,8 6,1 5,4 4,9 Verzeichnis-Medien / Adressbuchwerbung 4,1 4,0 5,7 5,6 6,2 5,4 5,9 Hörfunk 3,0 3,4 3,0 3,7 3,1 3,1 3,1 Außenwerbung 3,7 3,6 2,6 2,8 2,8 3,2 3,5 Wochen-/ Sonntagszeitungen 1,6 1,7 1,8 1,4 1,2 1,2 1,3 Filmtheater 0,9 0,9 0,7 0,9 0,8 0,7 0,8 Online-Angebote k.A. k.A. k.A. k.A. k.A. 0,7 0,9 Zeitungssupplements k.A. 0,6 k.A. 0,9 0,7 0,3 0,3 Gesamt 100 100 100 100 100 100 100 Tabelle 3: Die Entwicklung der Werbeumsätze erfassbarer Werbeträger in den vergangenen 50 Jahren (in %) Quelle: ZAW-Zusammenstellung nach Angaben der einzelnen Mitgliedsinstitutionen <?page no="107"?> Werbung könne schließlich »nicht für Produktmissbräuche (Tabakwaren, alkoholische Getränke, Arzneimittel) verantwortlich gemacht werden« (ebd., S. 405); außerdem würden Beschränkungen und Verbote einen Missbrauch nicht ausschließen und verhindern. Ein problematischer Standpunkt, denn gegen die Tatsache, dass eine entsprechend verführerische Werbung den Konsum, den Überkonsum und den Missbrauch stark fördert, lässt sich wohl kaum etwas einwenden. Aber hier ist ein Punkt erreicht, der schon an den Grundpfeilern des Medien- und sogar des Wirtschaftssystems rüttelt, das auf Konkurrenz und Werbung basiert. Daher sind die medienpolitischen Maßnahmen hier auch eher vorsichtig. Einzig die Europäische Union hat eine Reihe von Initiativen gestartet, die auch auf schärfste Kritik der Werbewirtschaft, des VPRT, der Verlegerverbände und der Werbewirtschaft gestoßen sind (vgl. Kapitel 12). In Tabelle 2 ist die Entwicklung der Werbewirtschaft zahlenmäßig über den Zeitraum der letzten 50 Jahre nach Angaben des ZAW zusammengestellt. Die Bedeutung dieser Determinante der Medienentwicklung wird deutlich, selbst wenn man sich vergegenwärtigt, dass über einen so langen Zeitraum hinweg Statistiken nur unter Schwierigkeiten vergleichbar gemacht werden können, Publikumszeitschriften beispielsweise nur teilweise erfasst wurden, Fachzeitschriften-, Adressbuch-, Kino- und Direktwerbung erst zu jeweils späteren Zeitpunkten einbezogen worden sind und Fernsehwerbung sowie Anzeigenblätter und Online-Angebote überhaupt erst im Verlauf dieses langen Zeitraumes existent wurden. Die Zahlen bis 1970 sind grundsätzlich nicht vergleichbar, da es sich vorher um Bruttowerte handelte, die nur in der Verteilung auf einzelne Werbeträger Aussagekraft und nicht im Zeitablauf haben. Deutlich werden aber - neben einem immer überproportionalen Gesamtwachstum der Werbewirtschaft - die strukturellen Veränderungen in der Verteilung des »Werbekuchens«. Ein Viertel der Werbeausgaben fällt heute nicht mehr den Medien als den klassischen Werbeträgern zu, sondern der Anschlag-, Adressbuch- und Direktwerbung; Zeitungen haben zwar ihre Position als wichtigster Werbeträger wahren können, sind anteilsmäßig aber kontinuierlich zurückgefallen; Zeitschriften waren früher die Nummer zwei und befinden sich jetzt auf dem vierten Platz; der »Siegeszug« der Fernsehwerbung, insbesondere seit Einführung des Dualen Rundfunksystems, ist deutlich ablesbar. Für alle Beteiligten am beunruhigendsten sind aber die erstmals seit 50 Jahren stark rückläufigen Werbeumsätze des Jahres 2001, eine Entwicklung, die sich im Jahre 2002 fortgesetzt hat und auch für 2003 noch erwartet wird. Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 108 <?page no="108"?> 5.7 Die Gewerkschaften Journalistengewerkschaften sind nahezu so alt wie die Bundesrepublik. Bei der Gründung des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) im Jahre 1949 wurde die Berufsgruppe des Journalisten zunächst der Gewerkschaft »Kunst« zugeordnet. Manche Journalisten organisierten sich aber auch in der IG Druck und Papier bzw. Handel, Banken und Versicherungen, bis 1951 die Deutsche Journalisten Union (dju) gegründet wurde, die diesen Namen allerdings erst 1960 erhielt. In der dju waren nur die Journalisten der Printmedien organisiert; die Rundfunkgewerkschaft war und ist die Rundfunk-Fernseh-Film-Union (RFFU). Nach verschiedenen Ausgliederungen (Schriftstellerverband VS) und Zusammenschlüssen (IG Medien) sind beide Journalistengewerkschaften dju und RFFU heute Unterorganisationen der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di) und als solche wiederum Mitgliedsgewerkschaft im DGB. Die Medienpolitik des DGB und der in ihm zusammengeschlossenen Gewerkschaften der Medienberufe ist bestimmt von dem Bemühen um Bewahrung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und Verhinderung ökonomischer Machtkonzentration bei Presse und Rundfunk. Hierzu wird gefordert, den Grundversorgungsauftrag nicht zu gefährden und den Privatfunk von Aufsichtsgremien und Landesmedienanstalten kontrollieren zu lassen. Ein Verbot gleichzeitigen Eigentums von Fernsehanstalten und Zeitungsunternehmen wird mindestens in den Fällen gefordert, wo solche Zeitungen in ihrem Verbreitungsgebiet ohne regionale Konkurrenz erscheinen. Medienkonzerne sollen entflochten werden können. Gleichzeitiger Besitz von Fernsehanstalten und Programmzeitschriften soll ebenso untersagt sein wie der von Unternehmen mit Filmrechten, die gleichzeitig Sendeanstalten besitzen. Medienunternehmen, die im Hörfunk-, Fernseh- oder Printmedienbereich einen Anteil von 20 Prozent des Marktes haben, sollen in keinem anderen Sektor in gleichem Maße tätig sein dürfen. Außerdem werden Vorschriften zur Offenlegung von Beteiligungen und Verflechtungen sowie zur Verhinderung einer Monopolisierung von (Film-)Rechten angemahnt. Weiterhin fordern die Gewerkschaften eine Stärkung der Landesmedienanstalten, beispielsweise in Form von Erteilung oder Widerruf einer Sendelizenz durch gemeinsame Entscheidung mit Zweidrittelmehrheit oder durch andere Sanktionsmöglichkeiten. Die Gewerkschaften haben früher stets die Unabhängigkeit des Rundfunks von kommerziellen Interessen gefordert und private Sender abgelehnt. Inzwischen wird das entstandene Duale Rundfunksystem akzeptiert, und die IG Medien beschränkt sich darauf, die Korrektur von Fehlentwicklungen zu fordern. Neben der Macht- und Konzentrationsproblematik spricht die IG Medien in ihren Die Gewerkschaften 109 <?page no="109"?> medienpolitischen Leitsätzen auch davon, dass ein »Grundstandard gleichgewichtiger Meinungsvielfalt im privatautonomen Rundfunk sicherzustellen« sei und macht Vorschläge für die Zusammensetzung und Arbeitsweise der Gremien, die eine öffentliche Kontrolle über den Privatfunk ausüben. Ferner wird verlangt, die »Innere Rundfunkfreiheit durch qualifizierte Mitbestimmung« (Redaktionsstatute) zu sichern und die Einschränkung der Mitbestimmung in Medienbetrieben durch Tendenzschutzbestimmungen zu beseitigen. Außerdem soll die Auskunftspflicht der Behörden erweitert sowie das Zeugnisverweigerungsrecht und das Beschlagnahmeverbot auf selbstrecherchiertes Material weiter ausgedehnt werden. Forderungen in Bezug auf die Werbung sowie den Bestand und die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (beispielsweise für eine Gebührenfestsetzung durch eine unabhängige Kommission, die aus Experten und Arbeitnehmervertretern bestehen soll) schließen sich an. Für die Presse fordert die IG Medien die Offenlegung der Eigentumsverhältnisse, die Regelung der Inneren Pressefreiheit und nach wie vor ein Presserechtsrahmengesetz des Bundes oder entsprechende Änderungen der Landespressegesetze. Stellungnahmen zu Nachrichtenagenturen, zum Film, zu freier journalistischer Tätigkeit sowie zur Aus-, Fort- und Weiterbildung schließen dieses Grundsatzpapier ab (vgl. GÄRTNER/ KLEMM 1989). Kommunikationspolitisch aktiv sind außerdem die Deutsche Angestellten Gewerkschaft (DAG) und - hin und wieder - der Deutsche Beamtenbund (DBB), wenn auch nicht immer in gleicher Form und mit gleichen Zielen wie die IG Medien. Ebenso wie die Arbeitgeberorganisationen haben die Journalisten- Gewerkschaften und der DGB Sitz und Stimme in allen Rundfunkräten, im ZDF- Fernsehrat sowie in den Aufsichtsgremien der meisten Landesmedienanstalten. Der Deutsche Journalisten Verband (DJV) versteht sich auch als eine (sogar größere) Journalistengewerkschaft, ist aber nicht im DGB und hat teilweise auch eher Züge einer Standesorganisation. Zusammen mit der dju ist der DJV als Partner in den Tarifverhandlungen anerkannt. Er unterscheidet sich in seinen medienpolitischen Vorstellungen nicht grundsätzlich von denen der IG Medien. Auch er sieht Konzentration und wirtschaftliche Interessen als Hauptgefahr für die Informations- und Meinungsvielfalt und möchte sich mehr auf verbindliche Rahmenbedingungen verlassen als auf das »freie Spiel der Marktkräfte«. Staatsferne und Unabhängigkeit des Rundfunks von allen denkbaren Interessengruppen sind dem DJV ebenso wie der dju besonders wichtig. Die Vorschläge, wie diese Zielsetzungen zu erreichen sind, gehen von den Interessen der im DJV und in der dju organisierten Journalisten aus und sind daher auch nicht mit den Interessen derjeniger vereinbar, die mehr auf Impulse für Wachstum und Vielfalt der Kommunikation setzen und in der entstandenen Situation keine Gefahr für die Presse- und Rundfunkfreiheit sehen. Insofern gehen die Positionen von dju und DJV weitgehend Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 110 <?page no="110"?> konform mit den Vorstellungen der SPD, teilweise auch mit denen der Grünen. Gemeinsamkeiten zu den wesentlichen Positionen der CDU/ CSU gibt es bei beiden wichtigen Journalistengewerkschaften kann. Medienpolitische Fachzeitschriften der Gewerkschaften sind »Menschen machen Medien« (ver.di) und »Journalist« (DJV). 5.8 Die Kirchen In den medienpolitischen Positionen der evangelischen und der katholischen Kirche lassen sich viele Gemeinsamkeiten feststellen. Beide waren und sind mehrheitlich nicht unbedingt für eine quantitative Ausweitung der Rundfunkprogramme, beide sehen in Pressekonzentrationsbewegungen Gefahren für die Informations- und Meinungsfreiheit. Allerdings wurden die Neuen Medien auch als Chance begriffen, die nicht zuletzt von den Kirchen selbst genutzt werden sollte. So beteiligten sich die Kirchen an den verschiedenen Feldversuchen und Pilotprojekten, beispielsweise für Bildschirmtext und Kabelfernsehen. Sowohl die evangelische wie auch die katholische Kirche haben aber damals schon betont, dass das Mediengleichgewicht gestört werden könnte, und haben daher eine ständige Rundfunkaufsicht und Programmkontrolle empfohlen. Im Vordergrund steht dabei für die Kirchen die Achtung der Menschenwürde, der Menschenrechte, ethischer Grundsätze und religiöser Überzeugungen der Bevölkerung. Beide Kirchen setzen sich auch besonders für Ehe und Familie als vom Grundgesetz geschützte Einrichtungen sowie für den Jugendschutz und dessen Berücksichtigung in Fernsehprogrammen ein. Die Kirchen haben sich grundsätzlich immer für den Erhalt des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgesprochen und möchten die privaten Veranstalter mehr auf Informations-, Bildungs-, Kultur- und Minderheitenprogramme verpflichten. Die Stellungnahmen gerade einzelner evangelischer Landeskirchen waren aber nicht immer auf einer Linie, und es wurde deutlich, dass die evangelische Kirche es schwerer hat, konservative und fortschrittliche Positionen auf einen Konsens zu verpflichten, was in der zentral und hierarchisch organisierten katholischen Kirche einfacher ist. Im Hinblick auf die gesamtgesellschaftliche Verantwortung überwiegt wohl allgemein die Skepsis der Kirchen gegenüber den Medien, und diese hat sich angesichts der heute weit verbreitet geführten Diskussion um die Notwendigkeit einer Ethik der Massenmedien eher verstärkt. Im Hinblick auf den Verkündigungsauftrag und die verbesserten Möglichkeiten der Selbstdarstellung haben die Kirchen in Deutschland die Chancen des Fernsehens und der Neuen Medien genutzt, wobei offen geblieben ist, inwieweit diese Bemühungen angesichts der zunehmenden Die Kirchen 111 <?page no="111"?> Kommerzialisierung des Medienbereichs erfolgreich waren. In allen Rundfunk- und Fernsehräten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sind sie aber äußerst aktiv und gestalten hier - ebenso wie in den Gremien der Privatsender und Landesmedienanstalten - die Rundfunkpolitik an wesentlicher Stelle mit. Grundlage der Medienpolitik der katholischen Kirche stellt die päpstliche Pastoralinstruktion »Communio et Progressio« von 1971 dar (vgl. PÄPSTLICHE KONGREGATION 1991). Bei der evangelischen Kirche ist dies der »Publizistische Gesamtentwicklungsplan« von 1979, der später durch verschiedene Schriften, Erklärungen und Grundsatzpapiere erweitert wurde. Wichtigste medienpolitische Instanz der katholischen Kirche ist die »Kommission für publizistische Fragen« der Deutschen Bischofskonferenz und deren »Zentralstelle Medien«. Bei der evangelischen Kirche ist dies der Rat der Evangelischen Kirchen Deutschlands. Im Frühjahr 1997 hat eine Kommission aus Vertretern der evangelischen und katholischen Kirche eine Standortbestimmung zum Thema »Chancen und Risiken der Mediengesellschaft« erarbeitet. In dieser Denkschrift wurden grundsätzliche gemeinsame Positionen zum Thema Medien erarbeitet, die dann vom Rat der EKD und der Deutschen Bischofskonferenz gemeinsam herausgegeben wurden und konkrete Handlungsempfehlungen enthalten (vgl. KIRCHENAMT DER EKD 1997). Beide Kirchen sind natürlich auch Herausgeber von Zeitungen und Zeitschriften sowie vielfältiger Publikationen, auch zu medienpolitischen Fragen. Erwähnt seien hier nur die beiden Informationsdienste für Fragen des Rundfunks: »Funkkorrespondenz« (Katholische Kirche) und »epd-medien« (Evangelischer Pressedienst- Medien). 5.9 Weitere medienpolitisch aktive Institutionen Am Beispiel des Fernsehrats des ZDF und des Rundfunkrats des ORB können weitere medienpolitisch aktive und gesellschaftlich relevante Gruppen und Institutionen genannt werden, deren Vertreter einen oder mehrere Sitze in diesem Aufsichtsgremium innehaben (vgl. ARD und ZDF Jahrbuch 2001): • die Jüdischen Gemeinden, • der Zentralausschuss der Deutschen Landwirtschaft und der Zentralverband des Deutschen Handwerks, • die freien Wohlfahrtsverbände sowie • je ein Vertreter des Deutschen Städtetages, des Deutschen Städte- und Gemeindebundes und des Deutschen Landkreistages, Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 112 <?page no="112"?> • ein Vertreter des Deutschen Sportbundes, • ein Vertreter der Europaunion Deutschland e.V., • je ein Vertreter des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. und des Naturschutzbundes Deutschland, • ein Vertreter des Bundes der Vertriebenen, • ein Vertreter der Vereinigung der Opfer des Stalinismus, • 16 weitere Vertreter aus den Bereichen des Erziehungs- und Bildungswesens, der Wissenschaft, der Kunst, der Kultur, der Filmwirtschaft, der Freien Berufe, der Familienarbeit, des Kinderschutzes, der Jugendarbeit, des Verbraucherschutzes und des Tierschutzes. Nicht vertreten sind bei den 77 ZDF-Fernsehrats-Mitgliedern beispielsweise die ausländischen Mitbürger oder die Mietervereinigungen. Der WDR hat dagegen eine Vertreterin der ausländischen Bürger in Deutschland mit Sitz und Stimme in den Rundfunkrat aufgenommen. Ein Kontrastprogramm zum Fernsehrat des ZDF liefert der Rundfunkrat des ORB, in dem neben den Vertretern der Kirchen, der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, den Repräsentanten von Städten und Gemeinden, dem Landesjugendring, Landessportbund, Frauenverbänden, Bildung, Kunst und Naturschutz folgende Gruppen Sitz und Stimme haben: • Bauernverbände, • Bund der Steuerzahler, • Verbraucherschutzorganisationen, • Verbände der sorbischen Minderheit und • der Mieterbund. Eine weitere Besonderheit stellt die Tatsache dar, dass hier nur je ein Vertreter der im Landtag vertretenen politischen Parteien SPD, PDS, CDU und DVU Mitglied des Rundfunkrates ist. Damit dürfte nicht gesagt sein, dass die parteipolitische Dominanz des Rundfunkrates des ORB nicht gegeben ist, aber immerhin wird doch das Bemühen deutlich, die Zahl der offiziell parteipolitisch beauftragten Mitglieder minimal zu halten und dafür andere Gruppen hereinzunehmen wie Mieter und Steuerzahler, deren Vertreter zwar auch parteipolitisch gebunden sein dürften, die aber doch für größere, unmittelbar betroffene, Bevölkerungsteile stehen. Problematisch bleibt diese Repräsentanz durch die »gesellschaftlich relevanten Gruppen« allemal, denn die meisten von uns sind zwar Mieter und alle sind wir Steuer- Weitere medienpolitisch aktive Institutionen 113 <?page no="113"?> zahler, aber wer ist schon Mitglied des Mieterbundes oder gar Mitglied des Bundes der Steuerzahler? Oder um ein weiteres Beispiel zu geben: Die Hochschulen sind grundsätzlich durch Professoren vertreten; wo bleibt eine Interessenvertretung für die 1,8 Mio. Studierenden? Das wesentliche kommunikationspolitische Problem besteht aber in der Politisierung der Aufsichtsgremien des öffentlichrechtlichen Rundfunk; darauf wird in Kapitel 7 ausführlicher eingegangen. Alle hier genannten Institutionen sind Akteure der Medienpolitik, besonders natürlich in den sie jeweils betreffenden Fragen; sie treten aber in den Rundfunkräten der Sender oft auch für die Interessen von Land, Sender oder Rundfunkanstalt ein. Viele melden sich von Zeit zu Zeit auch mit Stellungnahmen zu überregionalen medienpolitischen Entwicklungen oder Konflikten zu Wort. Besonders aktiv sind hier meist Institutionen des kulturellen Lebens. Zu erwähnen sind auch verschiedene, sich wie beispielsweise beim ZDF »Freundeskreise« nennende Lobbyisten-Vereinigungen, die vielfach Einfluss auf die Personalpolitik der Sender nehmen. Zur Zeit der Kabelpilotprojekte gab es darüber hinaus auch Bürgerinitiativen, zumeist »Anti-Kabel-Gruppen«. Eine Bürgerinitiative erstritt Anfang der 70er Jahre in Bayern ein Volksbegehren gegen ein Gesetzesvorhaben der Bayerischen Staatsregierung, mit dem privater Rundfunk zugelassen und der Einfluss von Politikern im Rundfunkrat des BR stark erhöht werden sollte. In der Volksabstimmung von 1972 wurde erreicht, dass in die Verfassung des Freistaats Bayern der Art. 111 a eingefügt werden musste, der Rundfunk in Bayern nur noch in öffentlich-rechtlicher Verantwortung und Trägerschaft zulässt und die Zahl der staatlichen Vertreter in den Aufsichtsgremien auf höchstens ein Drittel beschränkt. Dies hat seine Auswirkungen bis heute in der besonderen Stellung der Bayerischen Landesanstalt für neue Medien. Institutionen und Akteure der Kommunikationspolitik 114 Übungsfragen (1) Vergleichen Sie die wesentlichen Kompetenzen und Institutionen von Bund, Ländern und Gemeinden in der Medienpolitik. (2) Informieren Sie sich in der Literatur weiter über die Medienpolitik der Parteien und vergleichen Sie diese anhand einzelner medienpolitischer Konflikte, beispielsweise der Pressekonzentration, der Entwicklung zum Dualen Rundfunksystem, der Einführung der neuen IuK-Techniken, der Gewalt im Fernsehen, dem Tendenzschutz oder der Inneren Pressefreiheit. (3) Stellen Sie die zentralen medienpolitischen Aussagen von Regierung und Opposition einander gegenüber und vergleichen Sie sie. <?page no="114"?> Einführungsliteratur KEPPLINGER 1982 und 1994; KUTSCH/ RAVENSTEIN 1996; MEDIENBE- RICHT 1994; MEDIENBERICHT 1998; MEYN 2001; WILKE 1985. Für die Kommunen: SCHLENTHER 1988. Für die politischen Parteien: WITTKÄM- PER 1992. Für die Aufsichtsgremien: KEPPLINGER 1989. Für die Verleger: BDZV-Jahrbücher lfd. Jg. Für ARD und ZDF deren Jahrbücher lfd. Jg. Weitere medienpolitisch aktive Institutionen 115 (4) Stellen Sie die wichtigen medienpolitischen Aussagen von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerpositionen zusammen und vergleichen Sie sie. (5) Diskutieren Sie Funktion, Selbstverständnis und Rolle der Aufsichtsgremien des Rundfunks. <?page no="116"?> Ereignisse haben manchmal Unrecht - Zeitungen haben es nie. K. T. 6 Pressepolitik 6.1 Pressestruktur Presse im hier verwendeten Sinne bezieht sich auf Zeitungen und Zeitschriften, d.h. periodisch veröffentlichte Druckwerke, mehr oder weniger aktuell und mit einem Inhaltsspektrum, das von »spezialisiert« bis »universell« reicht. Damit sind die Kriterien angesprochen, mit denen Zeitungen und Zeitschriften definiert werden. Tageszeitungen erfüllen alle vier »klassischen« Merkmale: Aktualität, Periodizität, Publizität und Universalität (Otto Groth), während Zeitschriften weniger häufig publiziert werden, daher auch nicht aktuell (bzw. tagesaktuell) sind und zumeist nicht mit einer solchen Themenvielfalt erscheinen wie die Tageszeitung, so dass die Merkmale Aktualität und Universalität bei Zeitschriften eingeschränkt bzw. nicht gegeben sind. Gerade in neuerer Zeit sind immer mehr Objekte mit Spezial-Inhalt auf den Zeitschriftenmarkt gekommen, die vor allem gemäß den Wünschen der Werbewirtschaft auf die Interessen von Zielgruppen gerichtet sind. Bis in das 20. Jahrhundert hinein waren Zeitungen und Zeitschriften neben Büchern das einzige Massenmedium, das erst spät im 19. Jahrhundert durch die großen technischen Erfindungen auf den Gebieten des Transportwesens, der Satz- und Drucktechnik sowie der Nachrichtenübertragung wirklich aktuell wurde. Heute wird schon darüber gestritten, ob es die guten alten »Printmedien« überhaupt noch geben wird; auf die gelesene Information, Meinungsbeiträge und Hintergrundberichterstattung wird zwar niemand verzichten wollen, aber in Zukunft kann die Übertragung auch über einen Online-Dienst erfolgen, den man entweder am Bildschirm des heimischen PC lesen oder sich dann zu Hause ausdrucken lassen kann. 6.1.1 Tages-, Sonntags- und Wochenzeitungen Zeitungen stellen einen rein privatwirtschaftlichen Medienbereich dar, dem wegen seiner wichtigen Funktionen der Information und der Meinungsbildung eine »öffentliche Aufgabe« zugeschrieben wird (vgl. Kapitel 4.3). Mit einer großen Zahl von Verlagen, Zeitungstiteln und vielfach hohen Auflagen ist die Zeitungslandschaft von einer relativ großen Vielfalt gekennzeichnet, die sich allerdings keineswegs überall zeigt. 117 <?page no="117"?> Charakteristisch für die Zeitungspresse in Deutschland sind folgende Fakten und Tendenzen: • Starke Stellung der regionalen Abonnement-Zeitungen, • nur wenige überregionale Qualitätszeitungen, • eine große Boulevardzeitung (BILD) mit regionalen Ausgaben sowie mehrere regionale Kaufzeitungen, • eine nur unbedeutende Parteipresse, • der zumeist formulierte Anspruch auf Überparteilichkeit, aber eine Realität, in der vielfach doch eine (partei)politische Linie vertreten wird, • starke Abhängigkeit von Anzeigeneinnahmen, • hohe Leser-Blatt-Bindung (vor allem bei den überregionalen und den regionalen Abonnement-Zeitungen), • starke Pressekonzentrations-Tendenzen, insbesondere Bildung von Lokalmonopolen, • seit 1990 und seit Ende der 90er Jahre besonders deutliche Auflagenrückgänge sowie • vielfach gegebenes cross-ownership, d.h., Besitz oder Beteiligung der Zeitungsverlage an anderen Medien (z.B. Lokalradio, Anzeigenblätter, Lokalfernsehen). Neben Tageszeitungen gibt es eine Anzahl von Wochen- und Sonntagszeitungen, die eigentlich dem Zeitschriftenbereich zuzuordnen wären, da ein Abgrenzungskriterium für Zeitungen im mehrmaligen Erscheinen pro Woche besteht; wegen ihres universellen und der Tageszeitung entsprechenden Inhalts sowie einer entsprechenden Aufmachung werden sie aber zu den Zeitungen gezählt. Hinzu kommen mehr als 1200 Anzeigenblätter mit einer Auflage von nahezu 80 Mio. Exemplaren, die zum großen Teil von den Zeitungsverlagen selbst herausgegeben werden, und eine Anzahl von Offertenblättern. Die Gesamtauflage der Zeitungen betrug im Jahre 2002 etwa 30 Mio. Exemplare. Statistisch kommen damit auf 1000 Einwohner der Bundesrepublik Deutschland über 14 Jahre 371 Zeitungsexemplare (vgl. BDZV 2002). Tabelle 4 zeigt die Entwicklung der Zeitungsauflagen in der Bundesrepublik Deutschland für die vergangenen fünfzig Jahre im Überblick. In den Jahren 1950 bis 1980 hatte sich die Gesamtauflage der Tageszeitungen von 11 auf etwa 21 Mio. Exemplare nahezu verdoppelt, in den 80er Jahren war sie etwa konstant geblieben, und weitere 5 Mio. Exemplare kamen dann in der Folge des deutschen Einigungsprozesses hinzu. Seither ist die Verkaufsauflage der Tageswie Pressepolitik 118 <?page no="118"?> auch der Sonntagszeitungen kontinuierlich gefallen. Die Auflage der Sonntagszeitungen war 1980 schon mehr als zehnmal so hoch wie 1950, und die Auflage der Wochenzeitungen hat sich immerhin verdreifacht; aber auch diese Zeitungskategorie hat seit 1995 deutliche Rückgänge zu verzeichnen. Zeitgleich zu diesem Auflagenwachstum bis in die 90er Jahre und einer bis zum Jahre 2000 prosperierenden Entwicklung der Anzeigeneinnahmen haben sich erhebliche Konzentrationstendenzen gezeigt, die gerade seit der deutschen Wiedervereinigung und der Eingliederung der früheren DDR-Zeitungen wieder neuen Auftrieb erhalten haben. Das Problem der Vielfalt im Pressebereich und deren Einschränkungen durch die Konzentrationserscheinungen ist das zentrale Thema der Pressepolitik gewesen, und es spielt auch heute wieder - nach dem Zwischenspiel der Wiedervereinigung und der »Neuen Medien« - eine Hauptrolle (vgl. Kapitel 6.2). Pressestruktur 119 Tabelle 4: Die Entwicklung der Verkaufsauflagen der deutschen Zeitungen Quelle: BDZV-Jahrbuch: Zeitungen 2001, 2002 Tageszeitungen 1) Sonntagszeitungen 2) Wochenzeitungen verk.Aufl. verk.Aufl. verk.Aufl. Jahr Zahl 3) i.Tsd. Expl. Zahl i.Tsd. Expl. Zahl i.Tsd. Expl. 1950 429 11.104 1 361 18 639 1970 430 17.336 3 2.642 58 1.456 1975 398 18.910 3 2.600 52 1.796 1980 395 20.408 4 3.689 47 1.841 1985 382 20.994 4 3.695 45 1.851 1990 356 20.960 5 3.901 29 1.824 1992 4) 416 26.014 8 4.907 30 2.015 1995 406 25.467 8 4.765 30 2.174 2002 349 23.200 7 4.500 24 1.800 Angaben nach IVW, jeweils IV. Quartal 1 ) Erfasst sind alle gemeldeten Zeitungen mit mehr als einmal wöchentlichem Erscheinen. 2 ) Alle durch die IVW separat ausgewiesenen Sonntagszeitungen. 3 ) Zugrunde liegt die Zahl der Zeitungen, die ihre Auflagen tatsächlich der IVW gemeldet haben. 4 ) Einschließlich der neuen Bundesländer <?page no="119"?> Bei den Tageszeitungen ist zwischen Abonnement- und Kaufzeitungen zu unterscheiden. Während die Auflage der Kaufzeitungen 18,6 % der Gesamtauflage der Tageszeitungen ausmachte, stieg dieser Anteil bis 1985 auf über 30 %, um dann 1991 wieder auf 23,1 % zu fallen. Dies lag daran, dass es in der DDR nur eine einzige Kaufzeitung aber 38 Abonnementzeitungen gab. Heute ist etwa jede vierte verkaufte Zeitung eine Kaufzeitung, drei Viertel der Gesamtauflage werden per Abonnement vertrieben. 6.1.2 Zeitschriften Vergleichsweise bescheiden nehmen sich gegenüber den Zeitungen die medienpolitischen Konflikte im Bereich der Zeitschriften aus. Der Zeitschriftenmarkt lässt sich unterteilen in Publikums- und Fachzeitschriften; daneben gibt es die Gruppe der Verbandssowie der Kunden- und Werkzeitschriften und schließlich die konfessionellen Zeitschriften. Eine verbindliche Zählung für den gesamten Zeitschriftenmarkt fehlt. Schätzungen für die Anzahl der Zeitschriften liegen zwischen 7000 und weit über 10.000 Titeln, je nachdem, was dazugerechnet wird. Die amtliche Pressestatistik nannte Anfang der 90er Jahre eine Zahl von etwa 8700 ausschließlich von Presseverlagen verlegten Zeitschriftentiteln, während die Deutsche Bibliothek, die aufgrund der Verpflichtung zur Ablieferung von Pflichtexemplaren alle periodisch erscheinenden Druckwerke registriert, einen Bestand von sogar 66.000 Zeitschriftentiteln meldet (vgl. MEDIENBERICHT 1994, S. 104). Die etwa 850 größeren Publikumszeitschriften sowie jeweils große Teile der übrigen Zeitschriftengruppen melden ihre Auflagen an die Informationsgemeinschaft zur Feststellung der Verbreitung von Werbeträgern (IVW), die folgende Statistik veröffentlicht hat: Pressepolitik 120 <?page no="120"?> Mit der Statistik in Tabelle 5 ist zwar der größere Teil der Auflagen, aber nur ein ganz kleiner Teil der Verlagsobjekte erfasst, so dass eine große Anzahl von Zeitschriften mit kleineren und kleinen Auflagen noch hinzukommt. Im Zeitschriftenbereich sind die Tendenzen der Entwicklung von Anzahl und Auflagen durchaus anders als bei den Zeitungen. Bei Publikumszeitschriften hat es besonders seit 1960 einen sehr starken Anstieg der Auflagen und seit 1980 auch der Zahl der Zeitschriften gegeben. Bei Fachzeitschriften hat es ebenfalls Auflagensteigerungen gegeben, die zwischen 1950 und 2000 aber »nur« etwa 50 Prozent ausmachten, während sich die Titelzahl im gleichen Zeitraum vervierfacht hat. Auch die Kundenzeitschriften haben ein halbes Jahrhundert erheblicher Prosperität erlebt, wobei sich in den vergangenen fünf Jahren ein wirklicher »Boom« zeigte: Die Anzahl hat sich nahezu verdoppelt, und die Auflagen sind sogar auf mehr als das Doppelte angewachsen. Dies dürfte eine Parallelentwicklung bzw. eine Folge der schnell an Bedeutung gewinnenden Public Relations sein, der Öffentlichkeitsarbeit, die solche Zeitschriften zur Vertrauenswerbung und Imagepflege bei ihren Kunden gestaltet und benutzt. Kundenzeitschriften haben auch in wachsendem Maße durch inhaltliche wie auch formale Qualität an Attraktivität gewonnen. Es ist zu berücksichtigen, dass sich die Angaben nur auf Objekte beziehen, die der IVW ihre Auflagen anzeigen. Pressestruktur 121 Tabelle 5: Der Zeitschriftenmarkt in der Bundesrepublik Deutschland (verkaufte Auflage 1 ) jeweils im IV. Quartal in Mio. Expl.) Quelle: ZAW (Hg.): Werbung in Deutschland 1995 und 2002, S. 216ff. bzw. S. 268ff. (nach IVW-Auflagenlisten) Publikumszeitschriften Fachzeitschriften Kundenzeitschriften 2 ) Jahr Anzahl Auflagen Anzahl Auflagen Anzahl Auflagen 1950 248 32,0 265 12,2 41 9,7 1960 247 39,1 394 14,2 47 13,8 1970 237 60,3 666 19,3 37 16,8 1980 271 84,6 745 15,0 30 14,2 1985 369 96,2 779 13,0 31 19,0 1990 565 109,7 901 16,0 45 20,5 1995 709 124,8 984 17,0 51 19,9 2000 847 124,4 1.094 17,9 93 46,2 1 ) Die verbreitete Auflage ist bei Publikumszeitschriften noch einmal zehn Prozent, bei Fachzeitschriften um 50 und bei Kundenzeitschriften um 20 Prozent höher als die verkaufte Auflage. 2 ) Kundenzeitschriften wurden erst ab 1955 von der IVW gezählt. <?page no="121"?> Statistisch kommen somit heute auf jeden Haushalt in der Bundesrepublik Deutschland im Durchschnitt etwa vier Publikumszeitschriften (ohne Berücksichtigung der Erscheinungsweise). Mehr als 80 Prozent der Bundesbürger werden - ähnlich wie von Fernsehen, Hörfunk und Zeitung - täglich vom Medium Zeitschrift erreicht (vgl. MEYN 2001, S. 120ff.). Die Publikumszeitschriften waren bis etwa 1990 nach Zeitungen der zweitwichtigste Werbeträger, und obwohl sie heute nach Zeitungen, Fernsehwerbung und Direktwerbung per Post immer noch der viertgrößte Werbeträger sind (vgl. Tabelle 2), hat sich die Position der Publikumszeitschriften im Vergleich zu den übrigen Medien (besonders zum Fernsehen) in den letzten zehn Jahren ständig verschlechtert. Gleichzeitig ist die Zahl der Titel - besonders der Special-Interest-Zeitschriften - angestiegen. Während die Auflagen der Publikumszeitschriften ebenfalls weiter angestiegen sind, zeichnen sich zumindest für bestimmte Zeitschriftentypen - hauptsächlich wohl durch die Konkurrenz zum Fernsehen - die Grenzen des Werbewachstums deutlich ab. Andere Bedingungen kennzeichnen die übrigen großen Zeitschriftentypen, die Fach- und Kundenzeitschriften, die im Hinblick auf ihre Informationsbzw. Unterhaltungsfunktion weder mit Zeitungen noch mit Publikumszeitschriften oder Nachrichtenmagazinen zu vergleichen sind. Fachzeitschriften finanzieren sich zu einem erheblich größeren Anteil aus Verkaufserlösen, während Kundenzeitschriften zwar zumeist auch viel Werbung enthalten, die Erlösstruktur jedoch sicherlich nicht gut ist, da sie von Seiten ihrer Herausgeber selbst eher als Kostenfaktor gesehen werden, der aber wieder andere Einnahmen erbringen soll. Als weitere Zeitschriftenkategorie gibt es die konfessionellen Zeitschriften, die nur zu einem kleinen Teil den Marktgesetzen unterliegen und nur selten und zu geringen Anteilen aus Werbung finanziert werden. Die medienpolitischen Probleme bestehen im Zeitschriftenbereich nicht in der inhaltlichen Vielfalt, denn die ist bei einer derartig großen Zahl der oft spezialisierten Objekte gegeben, wohl aber bei der starken Auflagen- und Verlagskonzentration. Die vier großen Verlagshäuser Bauer, Springer, Burda und Gruner + Jahr haben zusammen einen Marktanteil von knapp 60 Prozent der Gesamtauflage (gewichtet, d.h. umgerechnet auf wöchentliche Erscheinungsweise), ohne diese Gewichtung wären es noch mehr als 40 Prozent (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten 2001, S. 58). Auch für Zeitschriften ließe sich eine öffentliche Aufgabe ableiten, die allerdings mit Ausnahme der Nachrichtenmagazine und einiger anderer Zeitschriften nicht die politische Information und Meinungsbildung betrifft. Daher haben die Konzentrationserscheinungen auch nicht die gleiche medienpolitische Brisanz wie im Zeitungsbereich. Die Innere Pressefreiheit ist bei Zeitschriftenverlagen meist nur bedingt ein medienpolitisches Thema; eine Ausnahme bilden hier allerdings die Pressepolitik 122 <?page no="122"?> politischen Magazine, wie »Der Spiegel« oder »Stern«, um deren Berichterstattung es mehrfach erhebliche Auseinandersetzungen gab. Intern ging es dabei auch um die betriebliche Mitbestimmung und um Redaktionsstatute. Medienpolitische Kritik betrifft gerade im Zeitschriftenbereich häufig die journalistische Vorgehensweise, die vor allem mit Blick auf die aktuellen Illustrierten oder auch die Nachrichtenmagazine als »Enthüllungsjournalismus« bezeichnet wird, der mit seinen Methoden nicht zurückhaltend ist und sich sogar häufig nicht scheut, für Informationen zu bezahlen. Ob ein solcher »Scheckbuchjournalismus« von dem investigativen Auftrag und der Kontrollfunktion der Medien gedeckt wird, ist umstritten. Fraglos hätte aber mancher politische Skandal anders nicht aufgedeckt werden können. Besonders die so genannte »Yellow Press« (oder Regenbogenpresse) hat häufig medienpolitische Auseinandersetzungen um die Qualität der journalistischen Berichterstattung heraufbeschworen und tut dies auch heute noch. Inzwischen ist aber auch das Fernsehen in dieser Frage in den Mittelpunkt der Kritik gerückt. Fach- und Kundenzeitschriften kommen selten in die medienpolitische Diskussion. Die konfessionellen Zeitschriften engagieren sich in allen sozialen, politischen und kulturellen Fragen. Beispielsweise haben die Kirchenzeitungen und -zeitschriften in der früheren DDR eine wichtige Rolle als Forum für Kritiker und Gegner des herrschenden Regimes und damit auch bei der friedlichen Wende in diesem Teil Deutschlands gespielt. Zusammengefasst handelt es sich bei Zeitschriften um einen Medienbereich, in dem sich medienpolitisch - mit den erwähnten Ausnahmen - bisher weniger Probleme gezeigt haben, der aber in Zukunft in wachsendem Maße ökonomische Schwierigkeiten haben kann. Bei Publikumszeitschriften hat der intramediäre Wettbewerb zu einer ebenfalls erheblichen Konzentration auf wenige Großverlage geführt, und die intermediäre Konkurrenz wird voraussichtlich verstärkt zu einer Abwanderung der Werbung hin zu den audiovisuellen Medien führen. Überdies kann die weitere Entwicklung des Internet dazu führen, dass die Nachfrage nach Information, Ratgeber- und Serviceleistungen sich im Publikums-, vor allem aber im Fachzeitschriftenbereich zunehmend auf die Online-Medien verlagert. 6.2 Pressekonzentration Die öffentliche Aufgabe der Presse und ihre privatwirtschaftliche Organisationsform sind nach Auffassung mancher Autoren gut miteinander vereinbar, ja man ging sogar soweit, Feststellungen zu treffen wie: »Ohne Wettbewerb keine Freiheit der Presse und der Information« (KAISER 1972, S. 62). Solches Denken erscheint Pressekonzentration 123 <?page no="123"?> allerdings sehr an klassischen liberalen Ordnungsprinzipien der frühen Nationalökonomie orientiert und war wohl auch auf die Pressepolitik im totalitär beherrschten Nachbarstaat DDR gemünzt. Dass der Wettbewerb gerade auch die Folge haben kann, dass die intendierte »freie Wahl« aus einem vielfältigen Presseangebot irgendwann nicht mehr besteht, ist die Kehrseite liberaler Wirtschafts- und Medienpolitik. Zwar hat sich intermediär die Vielfalt durch die Entwicklungen im Zeitschriftenbereich mit seiner Tendenz zu Special-Interest-Zeitschriften sowie dem Aufkommen vieler lokaler und regionaler Hörfunkanbieter und schließlich der Zunahme an regionalen, nationalen und internationalen Fernsehprogrammen stark erhöht; an der fehlenden Wahlmöglichkeit in der Information über lokales Geschehen hat dies jedoch wenig geändert (vgl. SCHERER 1991a, S. 604-615). 6.2.1 Formen und Entwicklung der Pressekonzentration Beispiele für Pressekonzentrationserscheinungen lassen sich schon vor Gründung der Bundesrepublik finden (vgl. MEYN 2001, S. 41ff.). Wir werden uns hier aber auf die Zeit nach 1945 beschränken, wo bis zum Ende des Jahres 1949 ausschließlich Zeitungen mit einer Lizenz der alliierten Besatzungsmächte erschienen (vgl. für die Zeit vor 1945: WILKE/ NOELLE-NEUMANN 1994, S. 417-452). Lizenzträger durften nur vom Nationalsozialismus nicht belastete Personen sein, da das Ziel der alliierten Pressepolitik erklärtermaßen in der Umerziehung (Reeducation) der Deutschen und deren Wiederhinführung zu demokratischen Grundwerten bestand. Als die alliierte Hochkommission im Jahre 1949 die Aufhebung des Lizenzzwangs verordnete, stieg die Zahl der Zeitungen in den damaligen westlichen Besatzungszonen einschließlich der Westsektoren Berlins von etwa 170 Zeitungen innerhalb eines Jahres um 400 an, so dass im Jahre 1950 insgesamt 568 Zeitungen gezählt wurden. Dies waren zum großen Teil Wiedergründungen der so genannten Altverleger, die ihre Druckereien und technischen Einrichtungen hatten behalten dürfen. Die sofort einsetzende scharfe Konkurrenz zwischen Alt- und Neuverlegern führte zum ersten Pressekonzentrationsprozess in der Bundesrepublik Deutschland, der sich in vielfachen Einstellungen, Übernahmen und Zusammenschlüssen manifestierte. Pressepolitik 124 <?page no="124"?> Die Pressestatistik, mit der die Konzentrationstendenzen festgehalten werden und die auf der Stichtagssammlung von Walter J. Schütz basiert, beginnt mit dem Jahr 1954, als es zwar mehr als 600 Verlagsbetriebe gab, die Tageszeitungen herausgaben (was in etwa auch der Zahl der Hauptausgaben von Zeitungen entsprach), die Zahl der so genannten »Publizistischen Einheiten« oder Vollredaktionen aber nur noch 225 betrug. Als publizistische Einheiten gelten »Redaktionen oder Redaktionsgemeinschaften, die den allgemeinen politischen Teil einer Zeitung (›Zeitungsmantel‹) im wesentlichen selbst redigieren« (vgl. MEDIENBERICHT 1994, S. 79). Diese Zahl hat sich dann bis zum Jahre 1978, als es nur noch 119 publizistische Einheiten gab, nahezu halbiert. Danach kam eine Phase der Konsolidierung mit erneut leichtem Rückgang zum Ende der 80er Jahre. Nachdem in der Aufbruchstimmung unmittelbar nach der Wende eine Anzahl von Zeitungen in der DDR neu gegründet worden war, setzte nach der Wiedervereinigung und der Übernahme der großen Zeitungen der früheren DDR durch westdeutsche Verlage ein scharfer Konzentrationsprozess ein, der dazu führte, dass sich die Zahl der Zeitungen in den neuen Bundesländern fast halbierte. Die Neugründungen wurden sämtlich wieder eingestellt, und die Zweitzeitungen mussten mit wenigen Ausnahmen gegenüber den bald übermächtig werdenden, jetzt westlich geführten alten SED-Bezirkszeitungen aufgeben. Von 1993 bis 2001 gab es dann keine Rückgänge bei publizistischen Einheiten mehr, wohingegen sich andere Konzentrationserscheinungen fortsetzten. Pressekonzentration 125 Tabelle 6: Entwicklung der Zahl der Publizistischen Einheiten und der Verlage als Herausgeber Quelle: SCHÜTZ 2001 Jahr Publizistische Einheiten Gesamtzahl Verlage als Abonnement- Straßenverkaufs- Herausgeber zeitungen zeitungen 1954 213 12 225 624 1964 172 11 183 573 1967 148 10 158 535 1976 113 8 121 403 1981 117 7 124 392 1989 (BRD) 113 6 119 358 1989 (DDR) 36 1 37 38 1991 147 11 158 410 1995 128 7 135 381 2001 129 7 136 356 <?page no="125"?> Folgende Formen der Pressekonzentration lassen sich unterscheiden (vgl. MEDIENBERICHT 1994, S. 79ff. und MEDIENBERICHT 1998): • Die publizistische Konzentration wird gemessen am Rückgang der Zahl der publizistischen Einheiten bzw. Vollredaktionen (vgl. Tabelle 6). • Die Verlagskonzentration besteht darin, dass immer weniger selbstständige Verlage Tageszeitungen herausgeben (vgl. Tabelle 6). Gab es 1954 noch 624 Verlagsbetriebe, so verminderte sich diese Zahl bis heute kontinuierlich auf 356 Verlage. • Die Auflagenkonzentration ergibt sich aus einer in der Vergangenheit stark gestiegenen und erst in jüngerer Zeit wieder leicht gefallenen Gesamtauflage der Tageszeitungen bei gleichzeitigem Rückgang der Zeitungszahlen; dadurch gibt es mehr Objekte mit hohen Auflagen, zumal es in erster Linie die kleineren Zeitungen sind, die aufgeben müssen. • Die Lokalkonzentration manifestiert sich in der Zunahme der Kreise und kreisfreien Städte, in denen nur noch eine lokale oder regionale Tageszeitung erscheint. War dies 1954 nur in 15 Prozent der Kreise der Fall, so hatte schon Ende der achtziger Jahre fast jeder zweite Kreis nur noch eine Zeitung. Heute sind fast 56 Prozent Ein-Zeitungskreise, in denen knapp 42 Prozent der Bevölkerung leben (vgl. SCHÜTZ 2001, S. 624). Nahezu die Hälfte der Bevölkerung hat also im lokalen Bereich keine Zeitungs-Wahlmöglichkeit mehr. Eine weitere Folge dieser Konzentrationserscheinungen besteht darin, dass der Marktanteil der fünf größten Verlagsgruppen zusammen mehr als 42 Prozent beträgt; allein der Axel-Springer-Verlag hat 23,6 Prozent, während die nächstgrößere Verlagsgruppe WAZ über einen Marktanteil von sechs Prozent verfügt. Über die letzten Jahre sind die Marktanteile allerdings mehr oder weniger konstant geblieben (vgl. Tabelle 7). 6.2.2 Die »Michel-Kommission« Die Pressekonzentration war das beherrschende kommunikationspolitische Thema der 60er und 70er Jahre. Doch zunächst und zuvor wurde ein Problem der intermediären Konkurrenz zum Streitpunkt: der zunehmende Wettbewerb zwischen den Zeitungen und dem damals noch neuen Medium Fernsehen. Nachdem im Jahr 1956 Werbung im Fernsehen eingeführt worden war, mehrten sich seit Beginn der 60er Jahre die Klagen der Zeitungsverleger, die von einem vermeintlichen Verdrängungswettbewerb zu Lasten der Zeitungen sprachen und damit besonders die Konkurrenz von Presse und Rundfunk auf dem Werbemarkt meinten. Der BDZV legte 1964 eine Denkschrift mit dem Titel »Pressefreiheit und Pressepolitik 126 <?page no="126"?> Fernsehmonopol« vor, in der die Beteiligung der Verleger am Werbefernsehen und die Übernahme des ZDF (bzw. mindestens die Programmherstellung für das ZDF) gefordert wurde. Der Deutsche Bundestag berief daraufhin im gleichen Jahr zum ersten Mal eine Medienkommission, und zwar die »Kommission zur Untersuchung der Wettbewerbsgleichheit von Presse, Funk/ Fernsehen und Film«, die nach ihrem Vorsitzenden auch »Michel-Kommission« genannt wurde. Diese Kommission kam in ihrem 1967 zuerst als Bundestagsdrucksache veröffentlichten Abschlussbericht im Wesentlichen zu folgenden Feststellungen (vgl. MICHEL-Kommission 1969, S. 2-12): • Die wirtschaftliche Entwicklung sowohl der Rundfunkanstalten als auch der Presse ist als günstig zu beurteilen. • Sowohl bei Zeitungen wie bei Zeitschriften gibt es fortschreitende Konzentrations-Entwicklungen. • Der Wettbewerb innerhalb der Presse ist erheblich stärker als zwischen Presse und Rundfunk, und zwar sowohl als Wettbewerb der Zeitungen untereinander als auch zwischen Zeitungen und Zeitschriften. • Der von den Zeitungsverlegern in der Denkschrift formulierte Vorwurf der »Wettbewerbsverzerrung« werde daher zu Unrecht erhoben, und die wirtschaftlichen Probleme der Presse seien weder durch die Entwicklung des Fernsehens noch durch das Werbefernsehen erklärbar. • Die Wettbewerbsbeziehungen zwischen Film und Fernsehen sind intensiver als die zwischen Rundfunk und Presse. • Eine Beteiligung der Zeitungsverleger am Werbefernsehen, ihre Zulassung zu einem privaten Rundfunk und eine Übernahme des ZDF lehnte die Kommission aus verfassungsrechtlichen Gründen ab. • Ferner wurde vorgeschlagen, das Werbefernsehen in eine Stiftung umzuwandeln. Wörtlich heißt es im Kommissionsbericht: »Ein von den Zeitungsverlegern allein betriebenes Fernsehen wäre mit dem Ziel ... einer unabhängigen, wirtschaftlich selbstständigen Presse unvereinbar. Es entfiele nicht nur die intermediäre Kritik, die für die gegenseitige Kontrolle der Medien in der Öffentlichkeit unerlässlich ist. Es würde auch eine neue beherrschende Stellung der Zeitungsverleger begründet, die durch die potenzielle Zusammenfassung des Anzeigengeschäfts dieser Verleger noch erheblich verstärkt würde« (MICHEL- Kommission 1969, S. 10). Inzwischen ist mehr als ein Vierteljahrhundert vergangen, und die Zeiten haben sich doch erheblich verändert, wenn man etwa die heute selbstverständliche Betei- Pressekonzentration 127 <?page no="127"?> ligung der Zeitungsverlage an SAT.1 oder privaten Hörfunksendern betrachtet. Bestätigt wurde von der Kommission, die zum ersten Mal eine systematische Bestandsaufnahme der Lage der Massenmedien in der Bundesrepublik Deutschland vorgenommen hatte, das ungeschriebene Gesetz von der gegenseitigen Ergänzung, der Medienkomplementarität, verworfen wurde die Behauptung eines Verdrängungswettbewerbs. Die alte publizistische Gewaltenteilung (öffentlich-rechtlicher Rundfunk einerseits und privatwirtschaftliche Presse andererseits) hielt sich fast weitere zwanzig Jahre, und die medienpolitische Aufmerksamkeit richtete sich in der Folgezeit vor allem auf die fortschreitenden Konzentrationsprozesse im Pressebereich. 6.2.3 Die »Günther-Kommission« Die öffentliche Kontroverse um die Pressekonzentration und namentlich die teilweise marktbeherrschende Stellung des Axel-Springer-Verlages spitzte sich in dieser Zeit zu. Es war die Zeit der studentischen Protest- und Reformbewegung und des Regierungswechsels zur großen Koalition unter Beteiligung der bis dahin immer in der Opposition zur Bundesregierung stehenden SPD. Die Bundesregierung beschloss nach Aufforderung durch den Deutschen Bundestag im Jahre 1967 die Einsetzung einer »Pressekommission« mit dem Auftrag, Ursachen und Folgen der Konzentration im Pressewesen zu untersuchen und gegebenenfalls geeignete Vorschläge zu unterbreiten. Die wichtigsten Ergebnisse der »Kommission zur Untersuchung der Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz von Presseunternehmen und der Folgen der Konzentration für die Meinungsfreiheit in der Bundesrepublik - Pressekommission«, die ebenfalls nach ihrem Vorsitzenden, dem Präsidenten des Bundeskartellamtes, »Günther-Kommission« genannt wurde, lauteten (vgl. GÜNTHER-Kommission 1969, S. 281-323): • Die Pressefreiheit in der Bundesrepublik Deutschland sei gegenwärtig noch nicht beeinträchtigt. Durch die bisherige Entwicklung, die sich ohne Gegenmaßnahmen voraussichtlich fortsetzen werde, sei sie aber zumindest bedroht. • Unter den Vorschlägen für Gegenmaßnahmen sind die Marktanteilsbegrenzungen hervorzuheben, die im Folgenden am heftigsten umstritten waren. Nach Ansicht der Pressekommission ist die Pressefreiheit, wie sie auch in der Vielfalt von Tages- und Sonntagszeitungen ihren Ausdruck findet, bei einem Marktanteil eines Presseunternehmens von 20 Prozent der Gesamtauflage gefährdet und bei 40 Prozent unmittelbar beeinträchtigt. Das Gleiche sollte für Publikumszeitschriften gelten. Pressepolitik 128 <?page no="128"?> Diese Zahlen waren weder empirisch abgesichert noch sonst in ihrer Höhe begründet. Tatsächlich lagen sie nahe an den jeweiligen Marktanteilen des Axel-Springer- Verlages, dessen Verleger die Kommission bereits vorher unter Protest verlassen hatte. Aber allein schon aus verfassungsrechtlichen Bedenken hätten solche Marktanteilsbegrenzungen kaum von einer Bundesregierung eingeführt werden können, da dies einen Eingriff in die Eigentumsrechte des Verlegers bedeutet hätte, die ebenfalls vom Grundgesetz geschützt sind. Die Günther-Kommission hat aber die Arbeit der Michel-Kommission weitergeführt und erheblich zur Transparenz des Medienbereichs beigetragen. Manche Vorschläge dieser Kommission sind verwirklicht worden und haben mit dazu beigetragen, dass einige Jahre später die Konzentrationsbewegungen vorerst, aber nicht endgültig zum Stillstand kamen. 6.2.4 Maßnahmen gegen die Pressekonzentration • Seit 1975 existierte eine Pressestatistik, erhoben vom Statistischen Bundesamt und veröffentlicht in dessen »Fachserie 11: Bildung und Kultur«. Durch sie war die Transparenz im Pressebereich erheblich gestiegen, da alle relevanten Daten über Umsätze, Erlöse, Auflagen, Größenklassen, Beteiligungsverhältnisse etc. erhoben und veröffentlicht werden. Leider war sie allerdings mit etwa zwei Jahren Verspätung zu wenig aktuell. Mitte der 90er Jahre stellte das Statistische Bundesamt diese Statistik wieder ein (angeblich aus Kostengründen, aber auch nach Protesten des Zeitungsverlegerverbands BDZV, der wiederholt die »fehlende Aktualität und Aussagekraft« dieser Statistik bemängelt hat, so beispielsweise in BDZV intern vom 01.09.1995, S. 2). • Als Novellierung zum Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) wurde 1976 die (Presse)fusionskontrolle geschaffen, die Zusammenschlüsse von Presseverlagen genehmigungspflichtig durch das Bundeskartellamt macht, wenn bei der Fusion ein gemeinsamer Umsatz von mindestens 25 Mio. DM entsteht. Eine Reihe von Fusionen und Beteiligungen ist mit diesem Gesetz verhindert worden, das gerade heute wieder zur Diskussion steht, da sich im Zeitungsmarkt erhebliche Strukturveränderungen abzeichnen (vgl. Kapitel 6.2.5). • Der Empfehlung der Günther-Kommission, dem Deutschen Bundestag fortlaufend über die Lage und Entwicklung von Presse und Rundfunk zu berichten, ist die Bundesregierung bisher in sechs Medienberichten in den Jahren 1970, 1974, 1978, 1985, 1994 und 1998 nachgekommen. Nachdem die entsprechenden Stellen der Bundesregierung, vor allem das Presse- und Informationsamt, Anfang der 90er Jahre hauptsächlich mit der Eingliederung der früheren DDR-Medien beschäftigt waren, hat sich die Herausgabe des letzten Pressekonzentration 129 <?page no="129"?> Berichts erheblich verzögert. In den Empfehlungen der Pressekommission waren sogar jährliche Zeitabstände vorgeschlagen worden. • Seit der Diskussion um den Bericht der Günther-Kommission hat die Bundesregierung auch die Monopolkommission als ihr Beratungsgremium für Probleme der Wirtschaftskonzentration mit der Beobachtung des Medienbereichs beauftragt. In ihren im Abstand von zwei Jahren erscheinenden Hauptgutachten sowie in einzelnen Sondergutachten nahm und nimmt diese Kommission ständig zu Konzentrations- und Wettbewerbsfragen im Medienbereich Stellung und spricht Empfehlungen aus. Die Beteiligungsverhältnisse bei Zeitungsverlagen und neuerdings auch bei privaten Rundfunksendern stehen im Vordergrund der Recherchen dieser Kommission, wobei dieses von der Bundesregierung beauftragte Gremium allerdings nicht immer die gewünschten Auskünfte von den Medienunternehmen bekommen hat. • Die Bundesregierung unterstützt weiterhin kleinere und mittlere Presseunternehmen durch die Gewährung von zinsgünstigen Darlehen, Krediten und Zinszuschüssen und räumt der gesamten Presse Gebührenvergünstigungen im Postzeitungsdienst ein (der auch die Zeitschriften umfasst). Allerdings ist ein Ende für diese Vergünstigungen absehbar, da die Post hier Defizite gemacht hat, die sie als Privatunternehmen (vgl. Kapitel 9.4) nicht mehr hinnehmen will. Auch im Fernmeldewesen galten früher Vorzugsregelungen für Presseunternehmen. Seit der Umwandlung des Telekom- und Postbereichs des früheren Bundespostministeriums in Aktiengesellschaften sind diese Vergünstigungen allerdings deutlich vermindert worden. 6.2.5 Neuere Tendenzen der Pressekonzentration Seit der deutschen Vereinigung haben bundesweit erneut 22 publizistische Einheiten ihr Erscheinen eingestellt, zum größten Teil handelte es sich dabei um frühere Zeitungen der Blockparteien aus der alten DDR sowie um andere kleinere regionale und lokale Zweitzeitungen in den neuen Bundesländern. Auch die Verlagskonzentration hat sich nach einer leichten Verbesserung im Zuge der Ereignisse von 1989/ 90 wieder verschärft, und die zehn auflagenstärksten Verlagsgruppen hatten im Jahre 2000 einen Marktanteil an der verkauften Auflage aller Tageszeitungen von 55,9 Prozent (1991: 54,8). Der Marktanteil der größten Verlagsgruppe, des Axel-Springer-Verlages, ist zwar leicht zurückgegangen, bei Kaufzeitungen liegt er aber immer noch bei etwa 80 Prozent (vgl. RÖPER 2000). Im Jahre 2002 hat sich der Konzentrationsgrad der größten Verlage nur insoweit geändert, als die »Ippen-Gruppe« (Münchener Merkur, tz u.a.) mit einem Marktanteil von 3,8 % den Süddeutschen Verlag vom fünften Platz verdrängt hat; es folgen dann der Holtzbrinck-Verlag, die FAZ, Gruner + Jahr, der Süddeutsche Verlag und die Verlagsgruppe Madsack (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten 2002, S. 52). Pressepolitik 130 <?page no="130"?> Festzustellen ist inzwischen auch eine intermediäre Konzentrationstendenz: Der Gruner + Jahr Verlag, der 1989 noch ein Zeitschriftenverlag war, ist inzwischen durch die Übernahme zweier großer Zeitungen in den neuen Bundesländern auf Platz acht der größten Zeitungsverlage vorgestoßen und liegt bei Kaufzeitungen sogar hinter dem Axel-Springer-Verlag auf Platz zwei. Erstmals ist auch der Holtzbrinck-Verlag unter den »Top Ten« vertreten, nachdem er sich in den vergangenen Jahren in erheblichem Umfang an Tageszeitungen im west- und süddeutschen Raum sowie in Berlin beteiligt hat. Der Verlag will gerade sein Hauptstadt-Zeitungsengagement verstärken, indem er als Besitzer des »Tagesspiegel« die zweite Qualitätszeitung, die »Berliner Zeitung« von Gruner + Jahr kaufen will, was vom Bundeskartellamt im Jahre 2002 wegen einer dann drohenden marktbeherrschenden Stellung des Holtzbrinck-Verlages untersagt wurde. Dieser hat daraufhin beim Wirtschaftsministerium als Aufsichtsbehörde des Bundeskartellamts eine Minister-Entscheidung zu Gunsten der Übernahme beantragt, da sonst auch der Tagesspiegel wegen starker Einnahmensverluste existenzgefährdet sei. Im Laufe des Jahres 2003 soll hierüber entschieden werden, wobei angesichts der Konjunkturlage und der Arbeitslosigkeit gerade im Medienbereich von Wirtschaftsminister Clement eine Zustimmung zu dieser Fusion erwartet wird. Neben Gruner + Jahr und dem Axel-Springer-Verlag sind heute also zwei weitere große Zeitschriftenverlage in bevorzugter Position am Zeitungsgeschäft beteiligt, und alle drei Verlage verfügen ebenso über Beteiligungen und Interessen im Hörfunk- und Fernsehbereich. Gegenwärtig ist der gesamte Medienbereich in Deutschland, insbesondere aber der Zeitungsmarkt von einer schweren Krise betroffen. Ausgehend von den erheblichen Einnahmeverlusten im Anzeigenbereich und schwindenden Auflagen drohen erneut Konzentrationsbewegungen, und das Bundeskartellamt hat schon verschiedentlich Fusionen und Übernahmen von Verlagen die Zustimmung versagt. Pressekonzentration 131 Tabelle 7: Konzentrationsgrad des Tageszeitungsmarktes Quelle: MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten 2001, S. 56 Tageszeitungen insgesamt in % der jeweiligen Gesamtauflage 1989 1995 2000 1. Axel-Springer-Verlag 26,7 23,3 23,6 2. Verlagsgruppe WAZ 6,0 5,5 6,0 3. Verlagsgruppe Stuttgarter Zeitung 3,2 5,0 5,0 Die Rheinpfalz / Südwest Presse 4. Verlagsgruppe DuMont Schauberg 3,3 4,4 4,4 5. Verlagsgruppe Süddeutscher Verlag 3,6 3,2 3,3 Marktanteile der fünf größten Verlagsgruppen 42,8 41,8 42,3 <?page no="131"?> Es ist zu befürchten, dass die großen Verlage ihre Marktposition durch Aufkäufe kleinerer Zeitungen zu festigen versuchen werden, denn zwar verkaufen die fünf größten Verlage 43 % der Zeitungsverlage (die zehn größten übrigens 54 %), aber fast ein Drittel der Zeitungsauflage gibt auch heute noch Zeitungen mit Auflagen von weniger als 10.000 Exemplaren heraus. Diese Verlage scheinen erheblich mehr gefährdet als die großen Verlagsgruppen. Neben den Werbeverlusten, die fast überall durch strikte Sparmaßnahmen kompensiert werden, häufig auch durch Verkleinerung oder Schließung von Redaktionen oder sogar Zeitungseinstellungen, und dem Leserschwund könnten neue Gratiszeitungen ebenfalls bedrohlich werden, obwohl diese zunächst einmal in Deutschland nicht erfolgreich waren (vgl. RÖPER 2002). 6.2.6 Folgen der Konzentration im lokalen Bereich In mehr als der Hälfte aller Kreise und kreisfreien Städte der Bundesrepublik gibt es heute regional oder lokal nur noch eine einzige Zeitung. Hingewiesen werden soll hier auf eine in den 70er Jahren geführte Auseinandersetzung um die Frage der Qualitätsunterschiede in der journalistischen Berichterstattung zwischen Zeitungen in Alleinanbieter-Position und solchen, die Konkurrenz am Ort haben. Noch im Auftrag der Günther-Kommission wurde vom Institut für Demoskopie in Allensbach untersucht, ob die Lokalberichterstattung einer Zeitung davon beeinflusst wird, dass sie am Ort eine Monopolstellung besitzt. Es wurden hierbei Leser von Monopolzeitungen und Zeitungsleser in Gebieten mit örtlichem Zeitungswettbewerb befragt und die Ergebnisse einander gegenübergestellt. Ferner wurde von Elisabeth Noelle-Neumann in einer Langzeitstudie inhaltsanalytisch eine Stichprobe von Tageszeitungen, die zwischen 1961 und 1971 in ihrem Verbreitungsgebiet eine Monopolstellung erlangt hatten, untersucht und mit einer entsprechenden Stichprobe von Wettbewerbszeitungen verglichen. Noelle-Neumann, die auch die erstgenannte Studie leitete, stellte nach den Ergebnissen der Leser-Umfrage den Monopolzeitungen kein schlechteres Zeugnis aus als den Wettbewerbszeitungen. Aus ihrer Inhaltsanalyse beanspruchte sie ebenfalls, keine Anhaltspunkte für Qualitätseinbußen der Zeitungen nach Erringen der Monopolstellung oder für einen Missbrauch der Monopolstellung gefunden zu haben (vgl. NOELLE-NEUMANN/ RONNEBERGER/ STUIBER 1976). Die Ergebnisse dieser Untersuchungen waren umstritten, und andere Forscher sind zu abweichenden Ergebnissen gekommen. So war ebenfalls bei einem inhaltsanalytischen Vergleich repräsentativer Stichproben von Monopol- und Wettbewerbszeitungen festgestellt worden, dass publizistische Konkurrenz durchaus zu besserer Leistung führt, wechselseitige Kontrollmöglichkeiten bietet und Journalisten mehr Unabhängigkeit verschafft (vgl. KNOCHE/ SCHULZ 1969). Pressepolitik 132 <?page no="132"?> Bei diesen Untersuchungen handelt es sich um frühe Beispiele dafür, dass die Kommunikationswissenschaft kaum in der Lage ist, schlüssige Beweise für erwartete Wirkungen von Medien oder Änderungen im Medienbereich zu liefern. Später sollte sich bei der Abschätzung der Wirkungen neuer Informations- und Kommunikationstechniken erneut zeigen, dass die Wissenschaft für eine solche Art von Politikberatung (noch? ) nicht geeignet ist. Allerdings sind von Seiten der Politiker vielfach auch überzogene und unrealistische Erwartungen an die Beweiskraft der empirischen Sozialwissenschaften gestellt worden (vgl. hierzu Kapitel 9). 6.3 Innere Pressefreiheit Das zweite wesentliche und auf Dauer aktuelle Problem der Medienpolitik im Bereich der Presse besteht darin, dass die Pressefreiheit auch im Innenverhältnis zwischen Verleger und Journalisten gewährleistet sein muss. Innere Pressefreiheit bedeutet somit die »rechtliche Sicherung bestimmter Strukturprinzipien im Verhältnis zwischen Verleger und Chefredakteur und den übrigen redaktionellen Mitarbeitern eines Presseunternehmens« (NOELLE-NEUMANN/ SCHULZ/ WILKE 1994, S. 250f.). Unterschieden wird zwischen der Abgrenzung der jeweiligen Kompetenzen einerseits sowie der Mitbestimmungsbefugnisse bei grundlegenden publizistischen und ökonomischen Entscheidungen des Presseverlages andererseits. Gemäß § 118 BetrVG gehört die Presse zu den tendenzgeschützten Organisationen, bei denen die Mitbestimmungsrechte der Arbeitnehmer eingeschränkt sind und ihnen im Falle von Einstellung, Versetzung und Kündigung nur ein Informations- und Anhörungs-, nicht jedoch ein Zustimmungsverweigerungs- oder Widerspruchsrecht zusteht. Dem Arbeitgeber soll die Freiheit der Entscheidung darüber zustehen, wen er für die Durchsetzung seiner geistig-ideellen Zielsetzung als Arbeitnehmer beschäftigen will. Nach Auffassung des BVerfG muss das Grundrecht der Pressefreiheit gegen Einflussnahmen auf die Tendenz eines Presseverlages und seiner Erzeugnisse geschützt werden. In der Diskussion um die Abgrenzung der Kompetenzen wird unterschieden zwischen »Grundsatz-«, »Richtlinien-« und »Detailkompetenz«. Die »Grundsatzkompetenz« steht nach Auffassung des BVerfG dem Verleger zu, der die grundsätzliche publizistische Richtung der Zeitung zu bestimmen hat. Die öffentliche Aufgabe der Presse kann nur erfüllt werden, wenn die Grundhaltung der Zeitung erkennbar festgelegt ist. Die »Richtlinienkompetenz« obliegt ebenfalls dem Verleger oder auch dem Chefredakteur; sie haben das Recht, über Fragen von grundsätzlicher und über die Tagesaktualität hinausgehender Bedeutung für die allgemeine publizistische Haltung der Zeitung zu entscheiden. Den Redakteuren steht zu tagesaktuellen politischen Fragen die »Detailkompetenz« zu. So die Entscheidung des Innere Pressefreiheit 133 <?page no="133"?> BVerfG von 1979, die den Streit allerdings keineswegs entschieden und beendet hat. Nach dem ersten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1961 waren die Auseinandersetzungen in der Rundfunkpolitik der 60er Jahre gekennzeichnet von einer Art »Burgfrieden«. Die Bemühungen der Interessenten (so auch der Zeitungsverleger) um Teilhabe am lukrativen Geschäft der Fernseh-Werbeeinnahmen gingen zwar weiter, aber die publizistische Gewaltenteilung, also das Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem Rundfunk und privater Presse, war fürs Erste akzeptiert. Umso schärfer wurden die Kontroversen in der Pressepolitik ausgetragen, wo neben der Pressekonzentration die Innere Pressefreiheit bis heute Anlass zu Auseinandersetzungen zwischen den Gewerkschaften und den Verlegern gibt. Ebenso wie der Konflikt um die Pressekonzentration bis heute anhält, gibt es immer wieder Bemühungen der Gewerkschaften um Verbesserungen bei der Mitbestimmung. Mit der gleichen Regelmäßigkeit weist der BDZV dies zurück und führt die Entscheidung des BVerfG an, in der die beschriebene Teilung in Grundsatz-, Richtlinien- und Detailkompetenz festgelegt wurde. Hilfsweise wurden vereinzelt Vereinbarungen über Redaktionsstatute zwischen Verleger und Redaktion einzelner Zeitungen und Zeitschriften zur Regelung der Mitbestimmung von Redakteuren im Betrieb abgeschlossen. Der MEDIENBE- RICHT 1978 der Bundesregierung zählte sechs Tageszeitungs-Statute und drei bei den Zeitschriften »Stern«, »Vorwärts« und »Die Zeit«. Nach einer Untersuchung aus dem Jahre 1985 gab es damals neun Redaktionsstatute bei Tageszeitungen und drei bei Wochenzeitungen und Zeitschriften. Eine Reihe von Vereinbarungen wurde auch wieder gekündigt oder wurde durch Fusion oder Einstellung des Unternehmens gegenstandslos (HOLTZ-BACHA 1986); dennoch hat sich die Zahl der Redaktionsstatute nochmals leicht erhöht, denn laut MEDIENBE- RICHT 1998 gab es zu diesem Zeitpunkt acht Tageszeitungen und sechs Zeitschriften mit Redaktionsstatut (ebd. S. 178). Diese sind ganz unterschiedlicher Art, regeln aber in jedem Fall neben der grundsätzlichen Richtung des Presseorgans die Rechte und Pflichten der Redakteure und der Redakteursvertretungen. Unter der sozialliberalen Bundesregierung wurde fast über den gesamten Zeitraum der 70er Jahre das Projekt Presserechtsrahmengesetz verfolgt. Die Regierung Brandt/ Scheel (SPD/ FDP-Koalition) hatte in ihrer Regierungserklärung vom 28. Oktober 1968 ein solches Gesetz angekündigt, später jedoch immer wieder betont, dass ihr eine tarifvertragliche Vereinbarung zur Kompetenzabgrenzung zwischen Verleger und Redaktion lieber sei und man eine solche abwarten wolle. Als sich trotz langwieriger Verhandlungen keine Einigung zwischen den Tarifpartnern (auf der Journalistenseite damals noch die dju, die später in der IG Medien aufging, und der DJV) abzeichnete, legte die Bundesregierung 1974 einen Referentenentwurf für ein Presserechtsrahmengesetz vor, der viele Vorschriften enthielt, Pressepolitik 134 <?page no="134"?> bei denen umstritten war, ob sie überhaupt in die Rahmenkompetenz des Bundes gemäß Art. 75 GG (vgl. Kapitel 4.3) fielen oder nicht vielmehr in den Landespressegesetzen zu regeln waren. Obwohl in diesem Entwurf der Redakteursvertretung in allen wichtigen personellen und wirtschaftlichen Fragen nur ein Anhörungsrecht zugestanden und der Tendenzschutz nicht angetastet wurde, gab es vielfache Kritik von Seiten der Oppositionsparteien und der Verlegerverbände. Die dju und der DJV lehnten den Entwurf ebenfalls ab, weil er weit hinter deren früheren Beschlüssen zurückblieb (vgl. TONNEMACHER 1975). Da auch liberale Journalisten sich gegen ein Presserechtsrahmengesetz in dieser Form aussprachen und der Bundesregierung wegen der Durchführbarkeit überdies verfassungsrechtliche Bedenken kamen, wurde der Referentenentwurf weder zur Ressortabstimmung an die übrigen Bundesministerien weitergegeben, noch wurden die ursprünglich geplanten Anhörungen durchgeführt. Die Bundesregierung bekräftigte zwar in der Regierungserklärung von 1976 noch einmal ihr Vorhaben, erklärte aber dann 1979 durch ihren damaligen Innenminister vor dem Bundestag, sie sehe eine gesetzliche Regelung »gegenwärtig nicht als geeignetes Instrument für die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen Verlegern und Redakteuren an« (MEDIENBERICHT 1985, S. 65). Dabei blieb es bis zum Regierungswechsel 1982 zu einer CDU/ FDP-Koalition, die dann »staatliche Regelungen im Pressebereich« eindeutig ablehnte. Im Zusammenhang mit der deutschen Wiedervereinigung wurde das Thema »Innere Pressefreiheit« für die Pressegesetzgebung in den neuen Bundesländern allerdings erneut diskutiert. Auftrieb hatten Redaktionsstatute durch die politische Wende in der DDR erhalten, wo solche zunächst in einem Volkskammer- Beschluss vom 5. Februar 1990 allen Medien vorgeschrieben wurden, was später jedoch nicht mehr aufrechterhalten wurde. Im Pressegesetz des Bundeslandes Brandenburg wurde in § 4 erstmals eine gesetzliche Regelung der Zusammenarbeit zwischen Verleger und Redaktion fixiert, die aber als »Kann«-Bestimmung die Abgrenzung von Aufgaben und Verantwortung den beiden Parteien überlässt. Vereinbarungen über die Vertretung der Redakteure, die Grundsätze der redaktionellen Arbeit sowie die Informations- und Anhörungsrechte der Programm-Mitarbeiter gibt es inzwischen auch bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Die CDU/ FDP-Bundesregierung hat in ihrem letzten Medienbericht erneut bekräftigt, dass sie aus politischen und verfassungsrechtlichen Gründen Regelungen zur Inneren Pressefreiheit ablehnt und der Eigenverantwortung der Presse den Vorzug vor einer staatlichen Regelung gibt (MEDIENBERICHT 1998, S. 178). Mit der Übernahme der Bundesregierung durch eine Koalition aus SPD und Bündnis 90/ Die Grünen im gleichen Jahr kam auch der alte Gedanke an ein Presserechtsrahmengesetz wieder auf, der dann eine Weile diskutiert, aber nicht ernsthaft in politische Planungs- und Gestaltungsvorschläge einbezogen wurde. Innere Pressefreiheit 135 <?page no="135"?> In einem Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 8. Mai 1990 wurde entschieden, dass der § 118 Abs. 1 BetrVG (Tendenzschutzparagraf) die Beteiligungsrechte des Betriebsrats nur dann ausschließt, »wenn es sich um tendenzbezogene Maßnahmen handele und die geistig-ideelle Zielsetzung des Unternehmens und deren Verwirklichung durch die Beteiligung des Betriebsrats verhindert oder jedenfalls ernstlich beeinträchtigt werden könne« (MEDIENBERICHT 1994, S. 240). Auch dies lässt allerdings nach wie vor Interpretationsspielräume offen, und der Streit ist nicht beendet, sondern lebt immer wieder auf. 6.4 Tarifauseinandersetzungen im Pressebereich Bei der Behandlung der Pressekonzentration und der Inneren Pressefreiheit wurde deutlich, dass es sich nicht nur um kommunikationspolitische Maßnahmen handelt, sondern um Wirtschafts- und Sozialpolitik für Unternehmen und Arbeitnehmer der Branche »Presse«. Die öffentliche Aufgabe der Presse bedingt nach Ansicht der Gerichte jedoch einen Sonderstatus, da alle Maßnahmen nicht nur ökonomische, sondern auch publizistische Folgen haben, weil Information frei und vielfältig verfügbar sein muss. In Weiterführung des Tendenzschutzgedankens, der die Mitbestimmung in Pressebetrieben einschränkt, könnte argumentiert werden, dass im Druckerei- und Presseverlagsgewerbe nicht gestreikt werden darf, da dann die Grundrechte der Informations-, Meinungs- und Pressefreiheit gefährdet sind. So ist auch argumentiert worden; das Bundesarbeitsgericht hat jedoch entschieden, dass auch die Presse dem durch Art. 9 Abs. 3 GG garantierten tarifautonomen Lohnfindungsprozess unterliegt. In einem wegweisenden Urteil vom 26.06.1991 hat das BVerfG entschieden, dass Arbeitskämpfe auch im Pressebereich grundsätzlich zulässig sind und keinen spezifischen Arbeitskampfgrenzen unterliegen, allerdings dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragen müssten. Die mit der vorangegangenen Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts entwickelten Grundsätze zum Arbeitskampfrecht in Presseunternehmen verletzen nach Ansicht des BVerfG die »objektiv-rechtliche Garantie des Instituts ›Freie Presse‹ nicht« (MEDIENBERICHT 1998, S. 180). Der Streik, so stellte das Gericht fest, ist deshalb - wie bei Arbeitskämpfen in anderen Wirtschaftsbranchen auch - legitimes Mittel der Auseinandersetzung und als ultima ratio zulässig, soweit er sich im Rahmen der geltenden Rechtsordnung hält. Auseinandersetzungen hat es verschiedentlich und bis in die heutige Zeit hinein gegeben. Im Falle des Druckerstreiks im Jahre 1984 waren sogar von Blockaden über Bedrohungen bis hin zu Körperverletzungen mehrfach Rechtsverletzungen vorgekommen. Pressepolitik 136 <?page no="136"?> Die Tarifautonomie gibt der Exekutive weder auf Bundesnoch auf Landesebene beim Arbeitskampf ein Recht zum Eingreifen. Interessant ist aber, welche unterschiedlichen Positionen verschiedene Regierungen hier eingenommen haben. Die SPD/ FDP-Regierung stellte 1978 noch fest, dass »tarifpolitische Arbeitskämpfe im Pressebereich ein zulässiges Mittel der Tarifvertragsparteien« und damit »verfassungsrechtlich legitim« seien. Dabei müsse »hingenommen werden, dass die Veröffentlichung von Informationen und Meinungen beeinträchtigt wird« (MEDIENBERICHT 1978, S. 71). Nur wenige Jahre später appellierte eine CDU/ CSU-geführte Bundesregierung an die Tarifpartner, »nicht nur ihre eigenen wirtschaftlichen und sozialen Probleme zu sehen, sondern auch der besonderen Verantwortung für die Information aller Bürger in unserem Land gerecht zu werden« (MEDIENBERICHT 1985, S. 68). Dass Beeinträchtigungen der Veröffentlichung von Information und Meinungen hinzunehmen seien, davon ist nicht mehr die Rede. Zu Wort gemeldet hatte sich hierzu auch mindestens einmal der Deutsche Presserat, weil ein kritischer Kommentar zu einem Streik im Jahre 1976 von Setzern aus dem Blatt genommen worden war. Dies wurde als Eingriff in die Presse- und Informationsfreiheit gesehen und gerügt. 6.5 Fremd- und Selbstkontrolle der Presse Medienpolitisch ähnlich umstritten wie Pressekonzentration oder Innere Pressefreiheit ist die Frage der Kontrolle der Freiheiten, die die Medien genießen. Angesichts der wichtigen Rolle, die der Presse sowohl für Information und Meinungsbildung oder kürzer auch als »Wächterin der Demokratie« zukommt, werden ihr weitgehende Freiheitsrechte eingeräumt. Sie sind notwendigerweise mit einer besonderen Verantwortung und entsprechenden Pflichten verbunden. Die journalistische Sorgfaltspflicht ist in den Landespressegesetzen festgelegt (vgl. Kapitel 4.3), die aber keine Sanktionen vorsehen, sondern bei Verstößen auf zivil- und strafrechtliche Folgen aufmerksam machen. Immer wieder, in jüngster Vergangenheit aber besonders, wird wieder über die Frage von Beschränkungen der Pressefreiheit diskutiert, und das vor allem in Politikerkreisen. Verschiedentlich wird nach effektiveren Sanktionsmaßnahmen oder sogar Aufsichtsinstitutionen gerufen. Dem ist aus verfassungsrechtlichen Gründen entgegenzuhalten, dass der Staat sich jeder Einflussnahme auf die Presse zu enthalten hat und dass beispielsweise eine mit staatlichen Befugnissen ausgestattete Standesgerichtsbarkeit alles andere als erwünscht wäre. Zum Kapitel Presserecht gehört auch die Behandlung des Deutschen Presserates. Dieser ist ein Zusammenschluss von Vertretern des Zeitungs- und des Zeitschrif- Fremd- und Selbstkontrolle der Presse 137 <?page no="137"?> tenverlegerverbandes sowie der Arbeitnehmerorganisationen der Journalisten, des Deutschen Journalisten-Verbandes und der Industriegewerkschaft Medien (IG Medien). Laut § 1 der Satzung ist es das Ziel des Deutschen Presserates, »für die Pressefreiheit in der Bundesrepublik Deutschland ... einzutreten und das Ansehen der deutschen Presse zu wahren«. Zur Aufrechterhaltung dieser Freiheit müssen sich allerdings »Verleger, Herausgeber und Journalisten der Verantwortung gegenüber der Öffentlichkeit und ihrer Verpflichtung für das Ansehen der Presse bewusst« werden, womit das abgeleitete Hauptziel der Wahrung der journalistischen Berufsethik in den Vordergrund tritt (vgl. DEUTSCHER PRESSERAT 2001, S. 375). Die Aufgaben sind in § 9 der Satzung des Deutschen Presserates festgeschrieben (vgl. DEUTSCHER PRESSERAT 1991, S. 218f.): (1) Missstände im Pressewesen feststellen und auf deren Beseitigung hinwirken, (2) Beschwerden über einzelne Zeitungen, Zeitschriften oder Pressedienste prüfen und in begründeten Fällen Missbilligungen oder Rügen gemäß § 10 Abs. 2 der Beschwerdeordnung aussprechen, (3) Empfehlungen und Richtlinien für die publizistische Arbeit geben, (4) für den ungehinderten Zugang zu den Nachrichtenquellen eintreten, (5) im Einvernehmen mit den Trägerorganisationen Entwicklungen entgegentreten, die die freie Information und Meinungsbildung des Bürgers gefährden könnten. Basis der Arbeit des Deutschen Presserates sind seine Autonomie und Eigenverantwortlichkeit sowie die Freiwilligkeit. Allerdings sind seine Möglichkeiten sehr begrenzt und gehen über Hinweise, Missbilligungen sowie nicht-öffentliche und öffentliche Rügen, die von den beanstandeten Presseorganen veröffentlicht werden sollen, nicht hinaus (Letzteres tun aber immer noch nicht alle). Jeder Betroffene kann sich mit einer Eingabe an den Presserat wenden, von denen dann allerdings nur ein kleinerer Teil u.a. wegen Nichtzuständigkeit, Anonymität, Verjährung oder nicht ausreichender Begründung dann vom Beschwerdeausschuss behandelt wird. Im Jahre 2001 wurden so aus insgesamt 682 Eingaben 211 Beschwerden (DEUTSCHER PRESSERAT Jahrbuch 2002, S. 283). Den Maßstab für die Beurteilung der Beschwerden bildet der Pressekodex, den der Deutsche Presserat zur Wahrung der Berufsethik als »Publizistische Grundsätze« aufgestellt hat. Zusammen mit den konkreteren »Richtlinien für die publizistische Arbeit« sollen Journalisten mit dem Pressekodex an ethische Verpflichtungen ihres Berufs erinnert werden (vgl. Kapitel 11.4). Es wird an das Verantwortungsbewusstsein von Verlegern, Herausgebern und Journalisten appelliert, zugleich aber festgestellt, dass der Pressekodex »keine rechtlichen Haftungsgründe darstellt« (DEUT- Pressepolitik 138 <?page no="138"?> SCHER PRESSERAT 1991, S. 187f.). Entsprechend sind die Vorschriften des Pressekodex eher allgemein und wirken nicht sehr verbindlich. Dass solche Regeln aber überhaupt existieren, ist zweifellos ein Fortschritt, selbst wenn häufig gegen sie verstoßen wird und der Deutsche Presserat außer den erwähnten Rügen, Missbilligungen und Hinweisen nichts unternehmen kann. Ohne die Idee von Zensurmaßnahmen aufkommen zu lassen, kann jedoch über eine Erweiterung der Sanktionsmöglichkeiten dieser Institution nachgedacht werden. Festzuhalten ist, dass sich sowohl die Zahl der Eingaben und Beschwerden als auch der ausgesprochenen Rügen in den vergangenen Jahren deutlich erhöht hat, was allein schon auf eine sich verbessernde Akzeptanz dieses Organs der Selbstkontrolle hinweist. Von im Jahre 2001 ausgesprochenen 43 öffentlichen Rügen wurden allerdings nach wie vor zwölf nicht abgedruckt, davon allein fünf von der Zeitschrift »Coupé« des Heinrich-Bauer-Verlags (ebd. S. 287f ). Im Jahr zuvor waren es allerdings nur zehn öffentliche und vier nicht-öffentliche Rügen, dafür aber auch 55 Missbilligungen und 24 Hinweise (DEUTSCHER PRESSERAT Jahrbuch 2001, S. 423f ). Gehäuft hatten sich in der ersten Hälfte der 90er Jahre Eingriffe von Justizorganen in Form von Haus- oder Redaktionsdurchsuchungen bei Presseorganen. Gegen diese Eingriffe haben sich Journalistenorganisationen wie auch Verlegerverbände einmütig verwahrt und Abhilfe gefordert (vgl. BDZV-Jahrbuch 1994, S. 74-87 und o.V. 1994). Abgesehen von Einzelfällen ist dies heute allerdings kein Thema mehr. 6.6 Pressepolitik in den neuen Bundesländern Eine pressepolitische Problematik besonderer Art ergab sich nach der Wende durch die Frage, wie die Zeitungslandschaft der alten DDR (vgl. Kapitel 2.3.2) neu geordnet und auf privatwirtschaftlicher Basis konkurrenzfähig gemacht werden konnte. In der Aufbruchstimmung der Nach-Wendezeit war zunächst eine Reihe von lokalen und regionalen Zeitungen neu gegründet worden, und es war - vielfach aufgrund von Engagement, Beteiligung und Kooperation vor allem westdeutscher Verlage zu einem deutlichen Anstieg des Zeitungsangebots gekommen. Alle Neugründungen sind aber inzwischen bis auf eine wieder aus dem Markt ausgeschieden. Zeitungen der ehemaligen Blockparteien, deren Kandidaten neben der SED auf den Einheitslisten bei »Wahlen« kandidieren durften, waren grundsätzlich in Zweit- oder Drittposition am lokalen oder regionalen Zeitungsmarkt. Sie wurden weitergeführt, kooperierten mit Verlagen der alten Bundesländer oder wurden von diesen übernommen und sind inzwischen ebenfalls entweder eingestellt oder fusioniert worden, um sich gegenüber den dominierenden ehemaligen Pressepolitik in den neuen Bundesländern 139 <?page no="139"?> Bezirkszeitungen der SED am Ort halten zu können (vgl. MEDIENBERICHT 1994, S. 244). Von den knapp 20 Zeitungen der Blockparteien und Massenorganisationen sind heute noch fünf übrig geblieben. Erstzeitungen am Ort waren grundsätzlich die 15 auflagenstarken Bezirkszeitungen der SED, die von der Treuhandanstalt an die großen Zeitungs- und Zeitschriftenverlage der alten Bundesrepublik veräußert wurden. Diese Verkäufe sind neben der »Abwicklung« des Rundfunks der DDR (vgl. Kapitel 7.3) ein beherrschendes Thema der Kommunikationspolitik in Deutschland im ersten Drittel der 90er Jahre gewesen. Die Treuhandanstalt ist wegen ihrer Verkaufspolitik kritisiert worden, da sie praktisch nur die Angebote der großen Verlagshäuser akzeptiert und somit nicht nur nichts gegen, sondern sogar einiges für die Pressekonzentration getan hat. Verhindert worden ist nur, dass ein Verlag »mehrere ehemalige SED- Bezirkszeitungen mit aneinander grenzenden Verbreitungsgebieten oder Erst- und Zweit- und Drittzeitungen eines Gebietes erwarb und dadurch marktbeherrschende Stellungen erlangte oder verstärkte« (MEDIENBERICHT 1994, S. 245). Vonseiten der Treuhand wurde dagegen eingewandt, dass man schnell und ökonomisch handeln musste und die aussichtsreichsten Angebote berücksichtigt habe, um das Überleben dieser Zeitungen und die Arbeitsplätze zu garantieren. Heute handelt es sich in all diesen Fällen um prosperierende Zeitungsunternehmen mit hoher Leser-Blatt-Bindung, die zwar noch nicht Erlöse abwerfen, wie man sie von West-Zeitungen gewohnt ist, die aber zu den Regionalzeitungen mit den höchsten Auflagen in der ganzen Bundesrepublik gehören. Für die Zeitungsleser in den neuen Bundesländern repräsentieren sie ein Stück Kontinuität in einer Zeit des radikalen Umbruchs. Dennoch hätte hier wie auch im Rundfunk (vgl. TONNEMACHER 1991) die Möglichkeit bestanden, mit einer Vergabepolitik durch eine Institution wie die Treuhand, die sämtliche Karten in der Hand hatte, die Presse in den neuen Bundesländern so zu ordnen, dass eine vielfältige Presselandschaft entstanden wäre. Die Treuhand hat aber die bestehenden SED-Zeitungsmonopolbetriebe nicht entflochten, sondern nur verkauft und damit privatisiert und wurde entsprechend kritisiert: »Nur Veränderungen der strukturellen Ausgangsbedingungen aber hätten Wettbewerb und Chancengleichheit überhaupt erst ermöglicht« (SCHNEIDER 1995, S. 56). Die früheren SED-Bezirkszeitungen hatten zwar gegenüber der Zeit vor 1989 Auflagenverluste zu verkraften, angesichts der Einstellung der allermeisten konkurrierenden Zeitungen konnten sie aber ihren Marktanteil bis 1997 auf 92 Prozent aller in den neuen Bundesländern verkauften Abonnementzeitungen ausbauen, während die alten Blockparteizeitungen und die noch bestehenden Neugründungen je auf etwa vier Prozent kamen (vgl. MEDIENBERICHT 1998, S. 66). Zwölf dieser Zeitungen sind in Alleinanbieter- und die beiden Übrigen in nahezu unangefochtener Erstanbieterposition. Die Lokalkonzentration hat somit Pressepolitik 140 <?page no="140"?> in den neuen Bundesländern eine Größenordnung angenommen, bei der Ein-Zeitungs-Kreise ohne Wahlmöglichkeit zum Normalfall geworden sind. 6.7 Online - Die Zukunft der Zeitung? Alle Anzeichen deuten gegenwärtig darauf hin, dass für die Zeitungsbranche nun die mageren Jahre begonnen haben. Die jüngeren Leser und damit die Chat- oder Computer-Generation wird gegenüber dem Zeitungslesen mehr und mehr abstinent, und ob man sie später wieder dazu bringen wird, ist eine heiß diskutierte Frage. Die Auflagen sinken beständig, die Werbewirtschaft befindet sich selbst in einer Krise, und die Anzeigen-Auflagen-Spirale dreht sich nach unten. Nach einem halben Jahrhundert Prosperität ist zwar keine Untergangsstimmung entstanden, aber doch eine Spar-Hysterie, die sich hauptsächlich im Abbau von Stellen manifestiert. Die großen Verlage ziehen sich aus dem kostspieligen Fernseh-Engagement zurück, und fast alle Verlage bauen Personal in ihren erst in den letzten Jahren geschaffenen Online-Redaktionen ab. In der Phase der Internet-Euphorie war die Zukunft der Zeitung im Online-Bereich gesehen worden, und die Verlage hatten entsprechend investiert, teils um Plätze zu besetzen, die verloren gehen könnten und der eigenen Zeitung die Akzeptanz auf dem neuen Vertriebsweg zu sichern, zu einem kleineren Teil auch in der unrealistischen Erwartung von Riesengewinnen. Schon in der Einführungsphase war allerdings auch warnend auf frühere Erfahrungen mit »Neuen Medien« hingewiesen worden (vgl. TONNE- MACHER 1999), die die in sie gesetzten Erwartungen vielfach nicht erfüllt hatten. Versucht man eine Prognose, so ist es ratsam, zunächst in die Vergangenheit zu schauen. Und da ist - neben dem »Riepl’schen Gesetz«, auf das sich auch die Zeitungen berufen und das die Verdrängung alter Medien durch neue ausschließt (vgl. RIEPL 1987) - zu konstatieren, dass - genau in diesem Sinne - die Zeitungen alle »Bedrohungen« in der Vergangenheit haben überwinden können. Entweder haben sie das erreicht, indem sie sich inhaltlich angepasst haben, wie im Fall des Fernsehens, oder indem sie die entstehenden Lokalradios und Anzeigenblätter selbst gegründet oder aufgekauft und sich im Internet engagiert haben, oder indem sie mit massivem Druck Konkurrenten aus dem Feld geschlagen haben, wie beispielsweise im Fall der Gratiszeitungen. Aber mittelbis langfristig dürfte das Internet in seinen Weiterentwicklungen (vgl. Kapitel 9) doch die Grenzen für die klassischen Printmedien aufzeigen, und hier kommen dann völlig neue und dynamisch kommerzialisierte Anbieter sowohl für journalistische Inhaltsangebote wie auch vor allem für die Werbung und hier namentlich die Klein- und Rubrikenanzeigen ins Spiel (vgl. NEUBERGER 2003). Und so wird es sein, dass man die Online - Die Zukunft der Zeitung? 141 <?page no="141"?> heute gestellte Frage: »Braucht der Mensch eine Zeitung? « mit »Viele nicht! « wird beantworten müssen. Für die Pressepolitik bedeutet das ein Umdenken. Zwar stellt die in Zukunft mit Sicherheit weitergehende Pressekonzentration einen zu beachtenden und auch zu steuernden Vorgang dar, aber - im Zeitalter des Internet und heranwachsender Computer-Generationen noch auf Pressevielfalt als kommunikationspolitisches Ziel zu setzen, muss fraglich erscheinen. Es wäre beispielsweise zu überlegen, wie alternative Informationsangebote im Internet, vor allem im lokalen und regionalen Bereich, gefördert werden könnten. Abgesehen davon, dass damit Arbeitsplätze für Journalisten geschaffen würden, würde somit neuen Informationsanbietern der »Marktzutritt« ermöglicht, der doch bisher in den so streng gehüteten und oft monopolisierten Zeitungsmärkten der Region wegen hoher Investitionskosten und erdrückendem Gewicht des »Platzhalters« nie möglich war. 6.8 Medienpolitische Probleme im Zeitschriftenbereich Medienpolitische Probleme im Zeitschriftenbereich lassen sich in vielleicht fünf Punkten zusammenfassen: (1) Kaum Probleme hinsichtlich der Angebotsvielfalt, die allein durch die Größenordnung und die Vielzahl immer gegeben sein wird. (2) Konkurrenzbeziehungen zu anderen Massenmedien, insbesondere dem Fernsehen, die aber die Prosperität dieser Mediengattung insgesamt nie in Frage gestellt haben. (3) Ständige Marktzutritte und -rückzüge durch Trend zu Special-Interest-Zeitschriften. (4) Besondere Kontroll-Aufgaben der Nachrichtenmagazine, die sich entsprechend auch immer wieder gegen Politiker-Angriffe zur Wehr setzen müssen. Große Bedeutung von SPIEGEL, STERN und auch FOCUS für einen investigativen Journalismus sowie als Leitmedien für die politische Berichterstattung. (5) Besondere medienpolitische und berufsethische Probleme bei Blättern, die im Konkurrenzkampf auf Veröffentlichung vermeintlicher oder tatsächlicher Skandale und »Sex and Crime« setzen. Kaum jemals wird es wohl dazu kommen, dass eine Kommission eingesetzt wird, die Antikonzentrationsrichtlinien erlässt oder Hilfsmaßnahmen für Not leidende Pressepolitik 142 <?page no="142"?> Zeitschriftenunternehmen empfiehlt, denn hier regiert eindeutig der Markt, und mit Ausnahme der Nachrichtenmagazine ist die öffentliche Aufgabe dieser Presse anders definiert. Publikumszeitschriften dienen zumeist der Unterhaltung und haben teilweise noch Service- und Ratgeberfunktionen. Sie sprechen ihre Leser auch sehr stark vom Bild her an, so dass die Konkurrenz zum Fernsehen deutlich ist. Überdies gibt es neben dieser publizistischen auch die ökonomische Konkurrenz zum Fernsehen. Viele Zeitschriften haben schon zu spüren bekommen, dass der Werbefernsehboom nicht nur Wachstum, sondern auch Umverteilung des »Werbekuchens« bedeutet. Im vierten und fünften Problembereich, die beide auch das Gebiet der journalistischen Berufs-Ethik berühren, hat es eine große Zahl von Fällen gegeben, bei denen Gerichte eine Abwägung des öffentlichen Informationsinteresses gegenüber schutzwürdigen Persönlichkeitsrechten vorzunehmen hatten. Erinnert sei an die Auseinandersetzungen, die um den SPIEGEL oder den STERN geführt wurden, oder an die Debatten, die sich an die Berichterstattung der Yellow Press knüpften und in Zusammenhang mit vielfachen Skandalen auch heute noch häufig über die Seriosität vieler Publikumszeitschriften geführt werden. Dies sind aber dann eher Sachen für Gerichte und den Deutschen Presserat. Abgesehen davon ist es medienpolitisch insgesamt im Zeitschriftenbereich eher ruhig, wenn man ihn mit den Auseinandersetzungen um die Pressekonzentration oder das Duale Rundfunksystem vergleicht. Entsprechend führt auch der Medienbericht der Bundesregierung in seinem Zeitschriftenkapitel ausschließlich ökonomische Trends wie Auflagen- und Werbeentwicklungen auf (vgl. MEDIENBERICHT 1998, S. 69-76). Allerdings ist die Auflagen- und Verlagskonzentration im Bereich der Publikumszeitschriften auch erheblich. Die vier größten Verlage (Bauer, Springer, Burda, Gruner + Jahr) haben einen Auflagenanteil von rund 60 %. Diese Zahlen beziehen sich allerdings nur auf den Teil des Publikumszeitschriftenmarktes, dessen Auflagen an die IVW gemeldet werden (vgl. Kapitel 6.1.2). Auch hier zeigt sich in der Konzentrationsentwicklung eine steigende Tendenz, die inzwischen zumindest bei den Objekten mit den größeren Auflagen zu einer starken Dominanz dieser Großverlage geführt hat (vgl. VOGEL 2002). Neben Publikumszeitschriften gilt für die Fachzeitschriften, die Kundenzeitschriften und die konfessionelle Presse zumeist auch, dass sie pressepolitisch keine grundsätzlichen Probleme aufwerfen. Anzeigenblätter werden im Medienbericht ebenfalls zu den Zeitschriften gezählt, während sie im Allgemeinen dem Zeitungsbereich zugeordnet werden (ebd. S. 70f.). Auch die Online-Aktivitäten der Zeitschriftenverlage, insbesondere der Fachzeitschriften, haben stark zugenommen, auch wenn der Umsatz im Online-Geschäft nur einen ganz kleinen Teil des Gesamtumsatzes ausmacht. Medienpolitische Probleme im Zeitschriftenbereich 143 <?page no="143"?> 6.9 Exkurs: Medienpolitik für das Buch Der Geltungsbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst auch die Buchverlage, denn natürlich gelten auch für diese die Presse- und Meinungsfreiheit und die Freiheit der Kunst. Wie bei den hier behandelten periodischen Printmedien lassen sich die Funktionen von Büchern mit Information, Bildung und Unterhaltung beschreiben, aber eine öffentliche Aufgabe wie der Presse wird diesem Medium nicht zuerkannt (obwohl eine solche sich in einzelnen Fällen ergeben kann). Es handelt sich um einen privatwirtschaftlichen Bereich der Kulturindustrie, der sich von den übrigen Printmedien doch erheblich unterscheidet, und daher hier nur kurz und keineswegs seiner Bedeutung entsprechend behandelt werden kann. Das Buchverlagsgewerbe ist ein Wirtschaftszweig von ähnlicher Größenordnung wie das gesamte Zeitungs- und Zeitschriftenverlagswesen. Auch hier gelten BGB, HGB, UWG und andere allgemeine Rechtsvorschriften; allerdings gibt es keine Mediengesetze für den Buchverlagsbereich. Die Bundesregierung stellt fest, dass sich pessimistische Prognosen, das Buch werde mit dem Vordringen der elektronischen Medien an Bedeutung verlieren, »bisher nicht bewahrheitet« hätten, und konstatiert: »Unverkennbar unterstreichen Titelproduktion Umsatzzahlen die Position des Buches am Medienmarkt« (MEDIENBERICHT 1998, S. 85). Elektronische Medien üben aber gerade auf Jugendliche eine andere Anziehungskraft aus als Bücher, so dass die längerfristigen Perspektiven für das Lesen von Büchern nicht unbedingt gut sind. Andererseits ist die Titelproduktion in der Vergangenheit kontinuierlich angestiegen. Sie hat sich seit 1975 mehr als verdoppelt, in einer Zeit also, in der das Fernsehen bereits in allen Haushalten vorhanden und zum beliebtesten und wichtigsten Medium geworden war, und in der die audiovisuel- Pressepolitik 144 Tabelle 8: Buchtitelproduktion in Deutschland Quelle: Börsenverein des deutschen Buchhandels e.V., abgedruckt in MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten 2002 Jahr Gesamt Erstzu Neuauflage Taschenbuchanteil ( in %) 1975 43.649 81 : 19 11,4 1980 67.176 84 : 19 11,6 1985 57.623 78 : 22 14,2 1990 61.015 73 : 27 16,9 1995 74.174 72 : 28 16,4 2001 89.986 76 : 24 10,4 <?page no="144"?> len Medien bis hin zu Computerspielen und Internet das Zeitbudget der Rezipienten immer stärker in Beschlag nahmen. Obwohl der Buchmarkt primär nicht als Bereich gesehen wird, in dem medienpolitisch (im klassischen Sinne) zu handeln ist, gibt es in Anbetracht dieser Gründe vonseiten der Bundesregierung Maßnahmen zur Unterstützung dieses kulturell aber auch ökonomisch so wichtigen Wirtschaftsbereichs. Diese sind mit den Förderungsmaßnahmen für Presseverlage vergleichbar und umfassen beispielsweise Ermäßigungen des Umsatzsteuersatzes und die Beibehaltung der Preisbindung für Verlagserzeugnisse, für die sich alle Bundestagsparteien ausgesprochen haben (ebd.). Kommunikationspolitik kann auch aus steuer- oder wirtschaftspolitischen Maßnahmen bestehen, worauf schon in Kapitel 4 hingewiesen wurde (vgl. BÖR- SENVEREIN des Deutschen Buchhandels e.V.; Buch und Buchhandel in Zahlen, lfd. Jahrgang, sowie MEDIENBERICHT 1994, S. 135). Ein medienpolitisches Problem von internationaler Dimension ergab sich aus der Forderung der Europäischen Union nach Abschaffung der in Deutschland und Österreich geltenden Buchpreisbindung, das aber nach kontroversen Diskussionen letztlich durch eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes zu Gunsten der Buchpreisbindung entschieden wurde (vgl. hierzu ausführlicher: Kapitel 12). Auch im Buchmarkt hat die Verlagskonzentration bereits beachtliche Größenordnungen erreicht, die jedoch zu keinen kommunikationspolitischen Steuerungsmaßnahmen geführt hat. Exkurs: Medienpolitik für das Buch 145 Übungsfragen (1) Informieren Sie sich weiter über die Entwicklung der Presse in der Nachkriegszeit sowie in der Frühphase der Bundesrepublik bis zur ersten großen Konzentrationswelle (Lizenzpolitik und Altverlegerproblematik) und stellen Sie diese dar. (2) Stellen Sie dar, was unter dem Begriff der Pressekonzentration zu verstehen ist und wie sich diese entwickelt hat. (3) Informieren Sie sich weiter über die Arbeit der Michel- und Günther- Kommission, stellen Sie deren Arbeitsergebnisse dar und beurteilen Sie ihren Wert für die damalige und heutige Medienpolitik. (4) Diskutieren sie die Problematik der Inneren Pressefreiheit. (5) Welche Bemühungen um ein Presserechtsrahmengesetz hat es gegeben, und warum haben sie nicht zum Erfolg geführt? <?page no="145"?> Einführungsliteratur BDZV Jahrbuch, lfd. Jg.; PÜRER/ RAABE 1996; MEYN 2001; Bundesregierung 1970, 1974; MEDIENBERICHTE 1978, 1985, 1994, 1998; SCHÜTZ 2001; WILKE 1994b; WILKE/ NOELLE-NEUMANN 1994; RÖPER 2002; VOGEL 2002; SCHNEIDER 1992 und 1995. Pressepolitik 146 (6) Diskutieren Sie die Problematik von »öffentlicher Aufgabe« der Presse und privatwirtschaftlicher Organisationsform. (7) Beschreiben und diskutieren Sie die wichtigsten Rechte und Pflichten von Presse-Journalisten. (8) Welche Formen der Kontrolle und der Selbstkontrolle gibt es im Pressewesen? (9) Vergleichen Sie das Pressewesen in der DDR mit dem in der Bundesrepublik Deutschland. Welche Gemeinsamkeiten und vor allem welche Gegensätze gab es? (10) Informieren Sie sich weiter darüber, was mit der Presse der alten DDR in den neuen Bundesländern geschah. (11) Beschreiben und klassifizieren Sie den deutschen Zeitschriftenmarkt, und gehen Sie auf wesentliche Probleme in diesem Bereich ein. (12) Informieren Sie sich weiter über die Kontroverse mit der EU über die Buchpreisbindung und stellen Sie deren Position den Argumenten der Bundesregierung gegenüber . <?page no="146"?> Segen des Rundfunks. Die alte Frau Runkelstein pflegte sich abends im Lehnstuhl die Kopfhörer anzuschnallen, die Musik ertönte, und dann schlief sie ein. Wenn das Programm aber zu Ende war, dann wachte sie vor Schreck auf. Und dann ging sie schlafen. K. T. 7 Rundfunkpolitik (Fernsehen) Zunächst werden in diesem Kapitel die Entstehung des Rundfunks, die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems und der intermediäre Wettbewerb mit den Konflikten zwischen den Medien der 50er und 60er Jahre beschrieben: Tageszeitungen gegen das Fernsehen einerseits und Film gegen das Fernsehen andererseits. Weiterhin werden dann Entwicklung und Situation des Dualen Rundfunksystems und die heute wichtigste medienpolitische Frage geschildert, der Wettbewerb zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Anstalten und Sendern - in diesem Kapitel allerdings nur für das Fernsehen. Ausführlich wird dabei auf die Urteile des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) eingegangen, mit denen dieses duale System begründet und mit klaren Rahmenbedingungen versehen wurde. Dem Hörfunk ist ein eigenes Kapitel gewidmet, wobei sich nicht vermeiden ließ, dass wegen der ARD-Bimedialität (Hörfunk und Fernsehen gemeinsam) und anderer Überschneidungen der Hörfunk auch in Kapitel 7 schon mehrfach Erwähnung findet. Die Geschichte des Rundfunks ist in seinen ersten 30 Jahren natürlich nur eine Geschichte des Hörfunks gewesen, obwohl das Fernsehen schon in den 30er Jahren entwickelt war. 7.1 Entstehung und Entwicklung des Rundfunks in Deutschland Rundfunk - hier immer verstanden als Hörfunk und Fernsehen - ist das Massenmedium, das die Medienlandschaft im zu Ende gegangenen Jahrhundert am meisten verändert hat und dem gemeinsam mit multimedialen Entwicklungen (vgl. Kapitel 9) auch weiterhin die größte Bedeutung zukommen wird. Die wesentlichen Erfindungen sind nicht viel mehr als 100 Jahre alt. Hörfunksendungen gibt es in Deutschland seit etwa 75, Fernsehen seit etwa 65 Jahren und regelmäßige Fernsehsendungen im Jahre 2003 seit genau 50 Jahren. Heinrich Hertz hatte 1888 die Wellen oder Schwingungen entdeckt, die von einem elektromagnetischen Feld ausgehen. Die Weiterentwicklung dieser Entdeckung wurde etwa seit Beginn des 147 <?page no="147"?> 20. Jahrhunderts im Postwesen (Funk, Telefon) und im Ersten Weltkrieg für die militärische Nachrichtenübertragung genutzt. Von Anfang an hatte sich der Staat die Funkhoheit gesichert, da die militärische Bedeutung wie auch die Beeinflussungsmöglichkeiten durch das neue Medium von den sich autoritär verstehenden und verhaltenden Staatsorganen erkannt worden waren. Schon in der Frühzeit des Rundfunks, als die ersten Radiosendungen noch per Kopfhörer empfangen werden mussten, verhandelten die Zeitungsverleger mit dem Post-Staatssekretär Hans Bredow, um Einfluss auf das neue Medium zu gewinnen, dessen Konkurrenz sie bereits deutlich erkannt hatten (vgl. zum Folgenden LERG 1975 und 1980; DONSBACH/ MATHES 2002). Hans Bredow, der oft als Vater des Rundfunks bezeichnet wird und die organisatorischen Grundlagen für den Rundfunk in der Zeit der Weimarer Republik erarbeitet hatte, war weder für einen starken privaten noch einen entsprechend starken staatlichen Einfluss. Er konnte aber nicht verhindern, dass das Reichsinnenministerium sich über eine eigene Programmgesellschaft, die DRADAG, Kontrollmöglichkeiten für die Information und die politische Berichterstattung verschaffte. Daneben gab es die »Deutsche Stunde«, die überregional für musikalische und literarische Darbietungen zuständig war und der Reichspost sowie dem Auswärtigen Amt unterstand. Aufgebaut war der Rundfunk der Weimarer Republik neben dieser Reichskompetenz für die überregionalen Programme prinzipiell föderalistisch. Insgesamt neun regionale Rundfunkgesellschaften wurden in den Ländern gegründet, an denen sich private Unternehmen beteiligen konnten. Die Aktienmehrheit lag aber bei der im Jahre 1925 gegründeten Reichsrundfunkgesellschaft (RRG), die dem Reichspostministerium unterstand. Die RRG war für die technische, wirtschaftliche und programmliche Aufsicht zuständig. Für die Überwachung der Kulturprogramme wurden den Ländern Beiräte zugestanden; die Überwachung der politischen Programme teilten sie sich über Ausschüsse mit dem Reichsinnenministerium. Nachdem es zunächst nur regionale Programme gegeben hatte, kam 1926 die Deutsche Welle als in ganz Deutschland und im Ausland empfangbarer Langwellensender hinzu. Die Finanzierung des Hörfunks erfolgte über eine Gebühr in Höhe von zwei DM (früher RM) pro Monat, die in dieser Höhe bis 1969 erhalten blieb. Konzessionen erteilte die Deutsche Reichspost. Kennzeichnend für den Rundfunk in der Weimarer Republik waren: • der dominierende Staatseinfluss durch Sendemonopol und Konzessionsvergabe über die Reichspost sowie der Programmeinfluss über die RRG und deren Ausschüsse und Beiräte, • die Programmkontrolle durch verschiedene Reichsministerien sowie Rundfunkpolitik (Fernsehen) 148 <?page no="148"?> • die Regionalisierung und der geringe Einfluss der Länder wie auch der privaten Wirtschaft. Inhaltlich war der Rundfunk als politisch neutrales Informations-, Bildungs- und Unterhaltungsmedium konzipiert. In der Endphase der Weimarer Republik wurde der Staatseinfluss zunehmend durch Notverordnungen erweitert und 1932 unter der Reichsregierung von Papen mit einer »Rundfunkreform« praktisch verstaatlicht, so dass zum Zeitpunkt der Machtübertragung an die Nationalsozialisten im Jahre 1933, zehn Jahre nach Sendebeginn des Rundfunks, den neuen Machthabern ein »wohlpräpariertes Medium« (Winfried Lerg) zur Verfügung stand. Deren erster Schritt bestand darin, nach Gründung des Reichsministeriums für Volksaufklärung und Propaganda dort eine Rundfunkabteilung einzurichten, der der Rundfunk unterstellt wurde. Die Nationalsozialisten hatten die modernen Massenmedien der damaligen Zeit, den Rundfunk und den Film, als perfekte Propagandamedien erkannt und sie Zug um Zug ihrer Kontrolle unterstellt. Die Reichsrundfunkkammer als Abteilung der Reichskulturkammer sorgte für die Überwachung von Personal und Programm. Die Journalisten wurden mit dem Schriftleitergesetz und anderen scheinlegalen Maßnahmen gefügig gemacht. Mit preiswert auf den Markt gebrachten Volksempfängern wurde bis zum Beginn des Zweiten Weltkriegs bereits eine Reichweite von mehr als 10 Mio. Hörern erzielt. Ab 1940 wurde das Programm zu einem Einheitsprogramm; daneben gab es Kurzwellensender für die Auslandspropaganda. Das Abhören von »Feindsendern« wurde unter schwerste Strafandrohung gestellt. In vielen Fällen wurde wegen dieses »Vergehens« die Todesstrafe ausgesprochen und vollstreckt. Ebenfalls auf der Basis von Erfindungen aus dem 19. Jahrhundert - vor allem die Paul-Nipkow-Scheibe mit mechanischer Bildabtastung und die spätere Kathodenstrahlröhre von Ferdinand Braun waren hierfür bedeutsam - wurde von der deutschen Industrie parallel zu anderen Ländern seit den 20er Jahren das Fernsehen entwickelt und erstmals auf der Funkausstellung in Berlin im Jahre 1929 vorgeführt. Seit 1935 gab es einen ersten regelmäßigen Test-Programmdienst, und von der Olympiade 1936 waren erste Übertragungen zu »Sendestuben« in Berlin und Leipzig möglich, die in noch sehr schlechter Programmqualität von einer beträchtlichen Anzahl von Zuschauern angesehen wurden. Durch den Zweiten Weltkrieg wurde die Entwicklung des Mediums für mehr als ein Jahrzehnt unterbrochen, und es bleibt der Spekulation überlassen, wie die Nationalsozialisten das Fernsehen für ihre Propaganda genutzt hätten, wenn sie auch darüber hätten verfügen können. Es scheint ein weiter Weg bis zum heutigen Radio und Fernsehen mit Dutzenden von Programmen, die über Satellit empfangen und per Fernbedienung Entstehung und Entwicklung des Rundfunks in Deutschland 149 <?page no="149"?> aufgerufen werden können, und doch liegt diese Zeit noch keine 60 Jahre zurück (vgl. Kapitel 2.2 und 2.3). Nach Kriegsende und Übernahme der Rundfunkhoheit durch die Alliierten wurden die deutschen Rundfunksender zunächst beschlagnahmt. Nach den Erfahrungen mit dem Nationalsozialismus sollte es in Deutschland keinen staatlich kontrollierten Rundfunk mehr geben. Ebenso wenig wollte man aber auch Hörfunk und später Fernsehen unter den Einfluss von Wirtschaftskräften bringen, um so neue Abhängigkeiten zu vermeiden. Die damals entstehenden Landesrundfunkanstalten wurden daher - am ehesten der BBC vergleichbar - als selbstständige Anstalten des öffentlichen Rechts gestaltet. Diese unterstehen zwar der staatlichen Rechtsaufsicht, sind aber mit Selbstverwaltungskompetenzen ausgestattet und vor allem von jeglicher Programmkontrolle staatlicher Behörden befreit. Zwischen 1945, als bereits die ersten Hörfunksendungen wieder ausgestrahlt wurden, und 1955, als die Bundesrepublik Deutschland die ersten Jahre der Konsolidierung der Nachkriegsverhältnisse hinter sich hatte, entstanden die Landesrundfunkanstalten. Im Jahre 1950 wurde die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Deutschlands (ARD) gegründet, am 25. Dezember startete offiziell das deutsche »Nachkriegsfernsehen« und seit dem 1. November 1954 strahlt die ARD als Deutsches Fernsehen das Gemeinschafts-Fernsehprogramm aller angeschlossenen Anstalten aus. Im Jahre 1960 kam dann ein Gesetz zur Errichtung von Rundfunkanstalten nach Bundesrecht (Deutschlandfunk und Deutsche Welle) hinzu, zwei Sendern, die wegen ihrer innenbzw. außenpolitischen Aufgabenstellung im Verantwortungsbereich der Bundesregierung angesiedelt und aus Rundfunkgebühren sowie dem Bundeshaushalt finanziert wurden. Seit 1963 gab es mit dem ZDF das zweite Fernsehprogramm, dem bald die dritten Programme der ARD folgten. Schon diese Jahre waren gekennzeichnet vom Versuch von Politikern und Kreisen der Wirtschaft, Einfluss auf das neue Medium »Fernsehen« zu gewinnen. Nachdem der Versuch der Gründung eines staatlichen Fernsehens 1961 gescheitert war (vgl. Kapitel 7.5.1), verlegten sich Politiker mehr darauf, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk über die Vertreter ihrer Parteien in den Aufsichtsgremien zu steuern. Bis Presseverleger und andere privatwirtschaftliche Kreise Einfluss auf das Fernsehen bekamen, sollten aber noch weitere 25 Jahre vergehen. Diese Bemühungen wurden zum zentralen Problem der Rundfunkpolitik in Deutschland, nachdem die Pressekonzentration Mitte der 70er Jahre vorläufig zum Stillstand gekommen war. Rundfunkpolitik (Fernsehen) 150 <?page no="150"?> 7.2 Der öffentlich-rechtliche Rundfunk 7.2.1 Die Landesrundfunkanstalten Die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten sind teilweise noch auf der Basis der Einteilung in alliierte Besatzungszonen entstanden, so dass die Sendegebiete teilweise nicht mit den Grenzen der Bundesländer übereinstimmen. Sie produzieren gemeinsam das erste Fernsehprogramm und teilweise allein, teilweise auch in Kooperation mehrere dritte Fernsehprogramme, deren erstes, das Bayerische Fernsehen, im Jahre 1964 gestartet wurde. Heute sind es unter Einbeziehung der dritten Programme des Mitteldeutschen und des Ostdeutschen Rundfunks Brandenburg, der nach der Vereinigung hinzugekommenen beiden Anstalten der neuen Bundesländer, insgesamt acht dritte Fernsehprogramme, deren Empfang über Kabel und Satellit meist weit über das eigentliche Sendegebiet hinaus möglich ist. Die ARD wird heute von den folgenden zehn Rundfunkanstalten gebildet (jeweils mit Haupt-Verbreitungsgebiet), von denen drei »Mehrländeranstalten« sind (NDR, SWR und MDR): • Norddeutscher Rundfunk (NDR): Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern (seit 1991) • Westdeutscher Rundfunk (WDR): Nordrhein-Westfalen • Radio Bremen (RB): Bremen • Hessischer Rundfunk (HR): Hessen • Saarländischer Rundfunk (SR): Saarland • Sender Freies Berlin (SFB): Berlin • Südwestrundfunk (SWR): Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg • Bayerischer Rundfunk (BR): Bayern • Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg (ORB): Brandenburg (seit 1991), der im Jahre 2003 mit dem SFB zum Rundfunk Berlin-Brandenburg zusammengeschlossen wird • Mitteldeutscher Rundfunk (MDR): Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen (seit 1991) Im Jahre 1998 waren der damalige Südwestdeutsche Rundfunk (SDR) und der Südwestfunk (SWF) zum SWR fusioniert worden; nach der Fusion zwischen dem Der öffentlich-rechtliche Rundfunk 151 <?page no="151"?> SFB und dem ORB zum Rundfunk Berlin-Brandenburg (RBB) wird es nur noch neun Landesrundfunkanstalten und sieben Dritte Fernsehprogramme geben. Es ist zu erwarten, dass die beiden verbliebenen Kleinsender SR und RB unter immer stärkeren Druck kommen werden, sich ebenfalls mit den größeren Anstalten zusammenzuschließen. In einer Zeit, in der schon über die Zusammenlegung von Bundesländern gesprochen wird und die ARD unter Restrukturierungsdruck steht, wird der Sender-Partikularismus irgendwann zur Disposition stehen. Der ARD angeschlossen sind ferner • die Deutsche Welle (DW) mit dem Programmauftrag, im Ausland ein umfassendes Bild von Deutschland (in Hörfunk- und Fernsehsendungen) zu vermitteln, sowie • das DeutschlandRadio (DLR), eine aus dem Deutschlandfunk (DLF), dem RIAS Berlin und dem früheren DDR-Sender DSKultur hervorgegangene Körperschaft öffentlichen Rechts, die mit Sitz in Köln und Berlin je ein bundesweites Informations- und Kulturprogramm veranstaltet (auch »Nationaler Hörfunk« genannt), allerdings noch nicht überall auf UKW zu empfangen ist. Die Landesrundfunkanstalten sind ebenso wie das ZDF binnenpluralistisch organisiert und an ihren Programmauftrag gebunden. Der Intendant ist für das Programm verantwortlich. Als eigentlich Mächtige kontrollieren ihn aber die Aufsichtsgremien. Sie setzen sich aus Vertretern der so genannten gesellschaftlich relevanten Gruppen zusammen (vgl. Kapitel 5). Es sind dies die Rundfunk- und die Verwaltungsräte, teilweise auch die Programmbeiräte. Die Politisierung dieser Gremien war und ist einer der Hauptstreitpunkte der Rundfunkpolitik der vergangenen fünfzig Jahre. Waren die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten früher die Alleinanbieter für Rundfunk, so sind sie heute trotz stark gesunkener Marktanteile immer noch ein gewichtiger Anbieter sowohl im Fernsehen wie auch im Hörfunk. Sie müssen sich im Markt behaupten, da sie neben ihrer Haupteinnahmequelle Rundfunkgebühren auch Geld aus der Werbung hinzu »verdienen« müssen. Hier sind sie jedoch durch Werbebeschränkungen in Zeit und Umfang in Verbindung mit veralteten Strukturen und hohen Personalkosten bei gleichzeitig stark angestiegenen Kosten auf den Beschaffungsmärkten limitiert und in einer Position, die noch vor einigen Jahren als »hoffnungslos unterlegen« bezeichnet werden konnte, sich inzwischen jedoch auf einem anderen Niveau durchaus stabilisiert hat. Rundfunkpolitik (Fernsehen) 152 <?page no="152"?> 7.2.2 Das Zweite Deutsche Fernsehen Ebenso wie die Mehrländeranstalten durch Staatsverträge der beteiligten Länder entstanden sind, gibt es das ZDF seit dem 6. Juni 1961 (Sendebeginn 1. April 1963) aufgrund eines Staatsvertrages aller Bundesländer. Vorangegangen war der Versuch des damaligen Bundeskanzlers Konrad Adenauer, mit dem »Deutschlandfernsehen« einen staatlich kontrollierten Sender zu schaffen, der vom Bundesverfassungsgericht in seinem ersten Rundfunkurteil jedoch für verfassungswidrig erklärt wurde (vgl. Kapitel 7.5.1). Vorangegangen war weiterhin ein Versuch der bayerischen Landesregierung, einen 20-Prozent-Anteil am ZDF-Abendprogramm für ein bayerisches »Fenster« zu erhalten, wodurch sich die Ratifizierung des Staatsvertrages um mehr als ein Jahr verzögerte. Das ZDF ist - anders als die Landesrundfunkanstalten - somit eine Institution, die von allen Bundesländern gemeinsam getragen wird. Es ist aber eine nach den gleichen Prinzipien öffentlich-rechtlich und binnenpluralistisch organisierte Fernsehanstalt, die das bundesweit empfangbare Zweite Fernsehprogramm ausstrahlt. Auch das ZDF wird in erster Linie durch Gebühren und zum wesentlich geringeren Anteil aus Werbeeinnahmen finanziert. Lange Zeit teilte sich das ZDF zusammen mit der ARD den Fernsehbereich als Alleinanbieter. Heute ist auch das ZDF auf dem Fernsehmarkt nur noch ein Anbieter unter vielen, der einen Marktanteil von ungefähr noch einem Siebtel aller Zuschauer hält und damit nahe an dem größten Privatsender RTL sowie leicht vor dem ersten Programm der ARD und dem zweitgrößten privaten Anbieter SAT.1 liegt (vgl. Tabelle 10). Das ZDF ist zentralistisch aufgebaut und hat neben dem Sitz in Mainz eine Anzahl von externen Produktionsstätten sowie Landesstudios. Neben dem Intendanten ist das wichtigste Organ des ZDF der Fernsehrat, der aus 77 Vertretern gesellschaftlich relevanter Gruppen besteht (vgl. Kapitel 5.9). Ebenso wie die ARD hat das ZDF eine große Zahl von Mitarbeitern, was oft fälschlich in Relation gesetzt wurde zu ebenfalls bundesweit verbreiteten Vollprogrammen wie SAT.1 und RTL, die mit wesentlich weniger Personal auskommen. Allerdings sind auch die Eigenproduktionsquote, die aufgebaute Infrastruktur und die programmlichen und sozialen Verpflichtungen des ZDF weitaus größer als bei Privatsendern, was bei solchen Vergleichen häufig vergessen wird. Seit 1984 produziert das ZDF gemeinsam mit dem Österreichischen Fernsehen (ORF) und dem Schweizer Fernsehen (SRG) das Kultur- und Informationsprogramm 3 SAT, das über Satellit oder Kabel zu empfangen ist und dem sich die ARD 1993 nach Einstellung ihres Satellitenprogramms 1 PLUS angeschlossen hat. ARD, ZDF und der französische Kultursender La Sept gestalten seit 1992 gemeinsam den europäischen Kulturkanal arte, ARD und ZDF haben sich ferner über den Zusammenschluss der europäischen öffentlich-rechtlichen Rundfunkan- Der öffentlich-rechtliche Rundfunk 153 <?page no="153"?> stalten (EBU) bei Produktion und Ausstrahlung des europäischen Nachrichtenkanals Euronews engagiert und im Jahre 1997 zwei wichtige Spartenprogramme geschaffen. Zum einen den Dokumentations- und Ereigniskanal PHOENIX, in dem Übertragungen von Parlamentsdebatten und Pressekonferenzen, von Gesprächen, Konferenzen und Kongressen und vielfache sonstige Hintergrundinformationen gesendet werden, und zum anderen den KINDERKANAL mit einem qualitativ hochwertigeren, pädagogisch-sinnvolleren und gleichzeitig unterhaltsamen Kinderprogramm. Beide öffentlich-rechtlichen Sendesysteme haben sich Ende der 90er Jahre überdies im digitalen Fernsehen mit einer Reihe von Programmbouquets beteiligt (vgl. Kapitel 9). 7.3 Die Integration des Rundfunks in den neuen Bundesländern Der zentralistisch organisierte Rundfunk der ehemaligen DDR war ein Propagandamedium in der Hand des Staats- und Parteiapparates, das dem »Staatlichen Rundfunkkomitee beim Ministerrat der DDR« unterstand. Dieses war in zwei selbstständige Komitees für Rundfunk und Fernsehen aufgeteilt. Die Lenkung und Kontrolle geschah aber tatsächlich durch das Politbüro und die Abteilung Agitation und Propaganda des Zentralkomitees der SED. In wöchentlichen Zusammentreffen der Chefredakteure in der Abteilung Agitation und Propaganda wurden Prioritäten und Linie für die Berichterstattung festgelegt. Von der staatlichen Allgemeinen Deutschen Nachrichtenagentur (ADN) wurde der Nachrichtenfluss kanalisiert, eigene Recherche und Zusätze zu politisch sensiblen Themen waren nicht erlaubt. Zwar hatten Hörfunk und Fernsehen neben ADN und dem Parteiorgan »Neues Deutschland« eigene Korrespondenten, doch auch sie mussten sich dem Diktat von Partei und Staat unterwerfen. Hörfunk und Fernsehen waren in der DDR zentral in Berlin angesiedelt. Sechs Hörfunkprogramme unterstanden dem Staatlichen Komitee für Rundfunk: Radio DDR I und II, der Berliner Rundfunk und das Jugendradio DT 64 sowie die Stimme der DDR und Radio Berlin International. Unter der Weisung des Staatlichen Komitees für Fernsehen standen die beiden Programme des Fernsehens der DDR. Neben den reglementierten Hörfunk- und Fernsehprogrammen der DDR konnten sowohl Radioals auch Fernsehprogramme aus dem westlichen Teil Deutschlands im größten Teil der DDR empfangen werden und somit eine sonst nicht vorhandene »Gegenöffentlichkeit« schaffen, den »Klassenfeind im Wohnzimmer« (vgl. hierzu auch HESSE 1988). Der Einfluss des Westfernsehens ist gerade in der politischen Berichterstattung sehr groß gewesen. Rundfunkpolitik (Fernsehen) 154 <?page no="154"?> Die Frage der Eingliederung der DDR-Medien war das zentrale medienpolitische Problem zu Anfang der 90er Jahre, über einen Zeitraum von etwa drei Jahren wurde sie heiß diskutiert und unter Beteiligung vieler in der Kommunikationspolitik wichtigen Institutionen geführt. Hierüber wurden andere Probleme, wie die Frage der zunehmenden Medienkonzentration, für einige Zeit verdrängt. Seit die Medien des früheren »Arbeiter- und Bauernstaats« verkauft, fusioniert oder abgewickelt worden sind, hat sich die (medienpolitische) Welt wieder anderen Fragen zugewandt. Die wichtigsten Stationen dieses Abwicklungsprozesses seien im Folgenden kurz für den Rundfunk, also Hörfunk und Fernsehen gemeinsam, dargestellt. Die Zeit zwischen Oktober 1989, als die alten Staats- und Parteiautoritäten der DDR sich aufzulösen begannen, und der deutschen Vereinigung am 3. Oktober 1990 war gekennzeichnet von mehr oder weniger unsicheren Versuchen der Bewahrung einzelner positiv bewerteter Bestandteile des DDR-Rundfunks. Noch im November 1989 wurde von der Regierung Modrow eine Kommission zur Erarbeitung eines Mediengesetzes berufen, die zunächst einen Entwurf für einen Beschluss ausarbeitete, der die Kommunikationsfreiheiten erstmals in der DDR einführen sollte. Diesen Beschluss über die Gewährung der Meinungs-, Informations- und Medienfreiheit, der auch dem Rundfunk das Ende der Zensur und Partei-Reglementierung brachte, verabschiedete die Volkskammer der DDR am 5. Februar 1990. Ein »Medienkontrollrat« wurde installiert, der die Durchsetzung dieses Beschlusses überwachen sollte. Von verschiedenen Seiten wurde versucht, die Eigenständigkeit des Rundfunks der DDR zu bewahren. Eine Gesetzgebungskommission für ein Mediengesetz war mittlerweile beim neu gegründeten Medienministerium der DDR angesiedelt und arbeitete an einem Rundfunküberleitungsgesetz, mit dem der Rundfunk der DDR in die Hoheit der Länder überführt werden sollte. Der parallel ausgearbeitete Entwurf des Medienministeriums war jedoch weitgehend »an der Kommission vorbei« entstanden und sah eine Mehr-Länder-Anstalt mit fünf Landesfunkdirektoren und dem Hauptsitz in Berlin vor. Der Streit um dieses Gesetz, das vom 26. September bis zum 3. Oktober 1990 nur noch für wenige Tage in Kraft trat, war aber längst obsolet geworden, da inzwischen der Einigungsvertrag ausformuliert worden war, dessen Art. 36 die Zukunft des »Rundfunks der DDR« wie auch des wieder in »Deutscher Fernsehfunk« (DFF) zurückbenannten Fernsehens der DDR festlegte. Mit diesem Vertrag war deren »Abwicklung« beschlossene Sache, und es ging nur noch darum, welche zu gründenden öffentlich-rechtlichen Anstalten die Versorgung der neuen Bundesländer übernehmen sollten, was aber ebenfalls bald geklärt war. Der erste Absatz des Art. 36 des Einigungsvertrages lautet: Die Integration des Rundfunks in den neuen Bundesländern 155 <?page no="155"?> (1) Der »Rundfunk der DDR« und der »Deutsche Fernsehfunk« werden als gemeinschaftliche staatsunabhängige, rechtsfähige Einrichtung von den in Art. 1 Abs. 1 genannten Ländern und dem Land Berlin für den Teil, in dem das Grundgesetz bisher nicht galt, bis spätestens 31. Dezember 1991 weitergeführt, soweit sie Aufgaben wahrnehmen, für die die Zuständigkeit der Länder gegeben ist. Die Einrichtung hat die Aufgabe, die Bevölkerung in dem in Artikel 3 genannten Gebiet nach den allgemeinen Grundsätzen des öffentlichrechtlichen Rundfunks mit Hörfunk und Fernsehen zu versorgen. Die Absätze (2) bis (5) behandeln die Organe der »Einrichtung«, den Rundfunkbeauftragten, den Rundfunkbeirat und deren Aufgaben und Kompetenzen sowie die Finanzierung aus dem Rundfunk-Gebührenaufkommen. Weiter heißt es: (6) Innerhalb des in Absatz 1 genannten Zeitraums ist die Einrichtung nach Maßgabe der föderalen Struktur des Rundfunks durch gemeinsamen Staatsvertrag der in Artikel 1 genannten Länder aufzulösen oder in Anstalten des öffentlichen Rechts einzelner oder mehrerer Länder überzuführen. Kommt ein Staatsvertrag nach Satz 1 bis zum 31. Dezember 1991 nicht zustande, so ist die Einrichtung mit Ablauf dieser Frist aufgelöst. Schon im Dezember 1990 wurden dann das erste und zweite Programm des DFF eingestellt und die ARD auf DFF 2 »aufgeschaltet«. Die »Länderkette« sowie regionale Fensterprogramme verblieben dem alten DDR-Fernsehen, dessen Personal in mehreren Schüben abgebaut wurde. Von weit über zehntausend Mitarbeitern haben (einige) Abfindungen und (wenige) ABM-Stellen bekommen. Schätzungen, wie viele Mitarbeiter von den Rundfunkanstalten der neuen Bundesländer übernommen wurden, liegen zwischen 500 und mehr als tausend. Ursprüngliche Konzepte von einem eigenständigen Programm für die neuen Bundesländer oder auch nur einer Weiterführung der »Länderkette« haben sich nicht realisieren lassen. Entstanden sind in den neuen Bundesländern eine große Mehrländeranstalt (MDR) und eine kleinere Landesrundfunkanstalt für Brandenburg (ORB), die auf Ausgleichszahlungen angewiesen ist, sich aber nun im Jahre 2003 mit dem SFB zusammenschließen wird. Das neue Bundesland Mecklenburg-Vorpommern hat sich dem NDR zugewandt, dessen Verbreitungsgebiet mit Ausnahme Bremens nunmehr alle vier nördlichen Bundesländer umfasst. Das ZDF war bald ebenfalls überall in den neuen Ländern zu empfangen und hat dort mehrere Korrespondentenstudios eröffnet. Dank der schnellen Verbreitung von Satellitenempfangs-Antennen sind auch Privatsender in sehr vielen Haushalten in den neuen Ländern zu empfangen. Sie erfreuen sich dort inzwischen wesentlich größerer Beliebtheit als ARD und ZDF, nachdem der öffentlich-rechtliche Rundfunk anfangs einen Vorsprung vor dem Privatfunk bekommen hatte, damit auch hier zunächst die Grundversorgung gesichert war. Rundfunkpolitik (Fernsehen) 156 <?page no="156"?> Vom Fernsehen der DDR ist außer wenigen Sendungen und manchen Reminiszenzen in ORB und MDR nichts übrig geblieben. Radio Berlin International wurde schon vor der Vereinigung (am 2. Oktober 1990) eingestellt. Die Frequenzen wurden auf die beiden Rundfunkanstalten nach Bundesrecht, Deutsche Welle (DW) und Deutschlandfunk (DLF), aufgeteilt. Die übrigen Radioprogramme der alten DDR wurden nach und nach eingestellt; ORB und MDR haben für ihre jeweiligen Sendebereiche Aufgaben und zu einem kleinen Teil auch Personal übernommen. Vom Hörfunk übrig geblieben ist nur das Kulturprogramm DS Kultur, das mit dem DLF und dem ersten Hörfunkprogramm des RIAS zum »Deutschlandradio« fusioniert wurde, dem gemeinsam von ARD und ZDF betriebenen nationalen Hörfunk. Am 17. Juni 1993 unterzeichneten die Ministerpräsidenten der Bundesländer als wohl letzten Akt der Umbruchphase in der deutschen Rundfunklandschaft, die sich durch Wende und Wiedervereinigung ergeben hatte, den »Staatsvertrag über die Körperschaft öffentlichen Rechts DeutschlandRadio«. Seit dem 1. Januar 1994 werden von diesem zwei werbefreie, national verbreitete Hörfunkprogramme ausgestrahlt, je eines mit dem Schwerpunkt Information (aus Köln) und Kultur (aus Berlin). Das zweite Hörfunkprogramm von RIAS ist seit dem 1. Juni 1992 ein privatisierter Berliner Lokalsender (RS 2). RIAS-TV wurde am 1. April 1992 zum Auslands-Informationsprogramm und Fernseh-»Bein« der Deutschen Welle, das über Satellit in weiten Teilen der Welt zu empfangen ist. Auch im Hörfunk- Bereich gibt es inzwischen eine Anzahl von privaten Sendern, zumeist mit landesweiter Verbreitung. Was in der Zeit vor und nach der Wiedervereinigung als Neuordnung der bundesdeutschen Medienlandschaft bezeichnet wurde, hat sich als Übernahme und Erweiterung des Systems der alten Bundesländer entpuppt, wobei nicht viel von Hörfunk und Fernsehen der alten DDR übrig geblieben ist. Zwar wollte zu Recht niemand die Negativ-Erscheinungen in Form von angepassten Journalisten sowie einer zentralistischen Leitungs- und Lenkungsstruktur übernehmen, aber abgesehen von einzelnen Programmen, die ein Weiterleben verdient gehabt hätten, sind mindestens zwei große Chancen verpasst worden: Anstatt sich wirklich als Integrationsfaktor zu begreifen, haben Hörfunk und Fernsehen mit ihren mit Ausnahme der Dritten Programme von MDR und ORB recht einseitig auf westliche Bedürfnisse ausgerichteten Programmen die Bürger der neuen Bundesländer in der auf die Wende folgenden Orientierungslosigkeit weitgehend allein gelassen. Auf der anderen Seite hätte für die Medienpolitik die Chance zu einer Reorganisation und wirklichen Neuordnung bestanden, auch unter Berücksichtigung von in der Umbruchphase noch in der DDR entstandenen rundfunkpolitischen Ideen. So hätten vielleicht auch manche Probleme des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems gemildert werden können (vgl. TONNEMACHER 1991). Die Integration des Rundfunks in den neuen Bundesländern 157 <?page no="157"?> Als letzte größere organisatorische Änderung im Rundfunkbereich, mit der dann der Integrationsprozess im Zusammenhang mit der deutschen Wiedervereinigung abgeschlossen sein wird, steht für das Jahr 2003 die Fusion von ORB und SFB bevor. Allein von der Geografie her erscheint diese Fusion durchaus sinnvoll, da der SFB wie eine Insel im Versorgungsbereich des ORB liegt. Ob das ganze Unternehmen sich allerdings finanziell rechnet, wird bezweifelt. Mit dem Zusammenschluss werden sich einige Subventionsquellen des bisher von der ARD geförderten SFB verschließen, denn von 2006 an sollen nach gegenwärtigem Stand die Zuwendungen aus dem ARD-Finanzausgleich entfallen. Bei einem Gesamtetat aus Gebühren- und Werbeeinnahmen von 62 Millionen Euro werden die dann fehlenden 3,5 Millionen aus dem Finanzausgleich ins Gewicht fallen. 7.4 Die intermediäre Konkurrenz 7.4.1 Verdrängung oder Ergänzung der Medien? Die Konkurrenz der Medien untereinander ist mit wachsendem Angebot und neuen Verbreitungsmöglichkeiten in diesem Jahrhundert stark gestiegen. Dennoch hat kein Massenmedium ein anderes wirklich verdrängt; vielmehr hat es bei Hinzukommen eines neuen Mediums (beispielsweise des Films oder des Fernsehens) stets eine ergänzende Neuverteilung von Funktionen und Einzelaufgaben gegeben. Die Gültigkeit dieses »Gesetzes« hat sich auch im Wettbewerb der »neuen« Funkmedien und des Films mit der »alten« Presse wieder bestätigt. Weder haben das Radio und das Fernsehen Tageszeitung oder Zeitschrift verdrängt, noch ist der Kinobesuch zu Gunsten des Fernsehens eliminiert worden. Auch das neue Medium Hörfunk hat sich nicht vom noch neueren Medium Fernsehen »aushebeln« lassen, sondern nach anfänglichen Verlusten mit neuen Programmen und (vor allem) anderen Ansprüchen an das Zuhören und die Nutzungsgewohnheiten seine Bedeutung als Informations- und Unterhaltungsmedium wie auch als Werbeträger behauptet (vgl. LERG 1981; KIEFER 1994). Mit den unterschiedlichen Strategien der Abgrenzung oder Anpassung »alter« Medien an die neue Situation hat sich Neuberger befasst (vgl. NEUBERGER 1999). Rundfunkpolitik (Fernsehen) 158 <?page no="158"?> 7.4.2 Fernsehen und Presse Zeitungen können in der Aktualität mit den Funkmedien nur bedingt mithalten (je nachdem, wie »aktuell« definiert wird). Folglich haben sie sich in der publizistischen Konkurrenz mehr der ausführlichen, erklärenden und auch kommentierenden Hintergrund-Berichterstattung zugewandt und die Bildberichterstattung des Fernsehens in »Laufbildern« durch verstärkte Nutzung des illustrativen Aussagewertes von »Standbildern« zu kompensieren versucht (um nur zwei Tendenzen beispielhaft zu erwähnen). Auch die Wiedergabe von Bildern in Farbe resultiert aus dieser Kompensationsstrategie der Zeitungen, die auf »Imitation« hinausläuft (vgl. NEUBERGER 1999). Zeitschriften haben ebenfalls auf die wachsende Attraktivität der Bilder gesetzt, sich den technischen Fortschritt von Foto-, Reproduktions- und Drucktechnik zu Nutze gemacht und kompensieren die Flüchtigkeit der elektronischen Medien durch ergänzende, eingängige Texte und eindrucksvolle, emotional ansprechende Standbilder in Tiefdruckqualität. Durch Spezialisierung haben sie ferner versucht, den vermischten Einheitsprogrammen des Fernsehens etwas entgegenzusetzen und Zielgruppen direkt anzusprechen. Ob dieses Konzept bei Zeitschriften in Zukunft bei wachsender Konkurrenz und einer Vielzahl von ebenfalls spezialisierten Fernsehprogrammen noch tragfähig sein wird, mag fraglich erscheinen. Festzuhalten ist aber, dass die Presse gerade in der Zeit der Einführung und Ausdehnung von Hörfunk und Fernsehen auf ein halbes Jahrhundert ungebrochener Prosperität zurückblicken kann, mit hohen Wachstums- und entsprechenden Gewinn-Raten. Die Zeitungen konnten sich in Deutschland als wichtiges Informationsmedium und nach wie vor bedeutendster Werbeträger halten, obwohl sie anteilsmäßig stark zurückgefallen sind (vgl. Tabellen 2 und 3). Bereits in der Frühphase des Fernsehens begann die medienpolitische Auseinandersetzung um den Einfluss auf dieses neue und so attraktive Medium. Der Anspruch auf Beteiligung am Rundfunk, den die Zeitungsverleger schon in den 20er Jahren gestellt hatten, artikulierte sich nun schärfer und wurde von dem Moment an lautstark erhoben, als Mitte der 50er Jahre im Fernsehen Werbesendungen ausgestrahlt wurden. Auf dem Höhepunkt dieser Auseinandersetzungen legte der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) im Jahre 1964 eine Denkschrift mit dem Titel »Pressefreiheit und Fernsehmonopol« vor, in der Wettbewerbsvorteile der elektronischen Medien, insbesondere des Fernsehens, gegenüber den Druckmedien behauptet wurden. Diese wurden im publizistischen wie auch im ökonomischen Bereich vor allem wegen der Aktualität, der größeren Reichweite und der Konkurrenz auf dem Werbemarkt gesehen. Bald ging das Wort vom nahenden Tod der Tageszeitung um, was allerdings durch Bilanzen und Statistiken kaum zu rechtfertigen war. Jedoch hatte die Pressekonzentration schon zu Die intermediäre Konkurrenz 159 <?page no="159"?> jener Zeit Besorgnis erregende Ausmaße angenommen. Als Kompensation für ihre im Wettbewerb der Medien untereinander (intermediär) empfundenen Nachteile forderten die Verleger eine Beteiligung an Produktion und Einnahmen des Fernsehens, namentlich durch Übernahme von Teilen der Programmherstellung für das ZDF. Der Deutsche Bundestag berief daraufhin die erste Kommission zur Klärung medienpolitischer Fragen ein, die »Kommission zur Untersuchung der Wettbewerbsgleichheit von Presse, Funk/ Fernsehen und Film« (Michel-Kommission). Das Hauptergebnis der Kommission, die im Jahre 1967 erstmals einen umfassenden Sachstandsbericht zur Lage der Massenmedien vorgelegt hat, bestand in der Aussage, dass der Wettbewerb innerhalb der Presse (intramediär) erheblich stärker sei als der zwischen Presse und Rundfunk (intermediär). Die Kommission bezog dies ausdrücklich auf den publizistischen wie auch auf den ökonomischen Wettbewerb, in dem Rundfunk und Presse, insbesondere Fernsehen und Tageszeitungen, jeweils ergänzende Funktionen hätten (Komplementarität). Vieles spräche sogar dafür, dass das Fernsehen die Nachfrage nach Information und damit auch nach Hintergrundinformation durch Tageszeitungen sogar erhöht habe. Für die Werbung wurde der Vorwurf der Wettbewerbsverzerrung ebenfalls als unzutreffend abgelehnt, da der Werbemarkt sehr differenziert zu betrachten sei und bei der im Fernsehen bevorzugten Werbung für Markenartikel und Dienstleistungen nur in geringem Maße eine Konkurrenz zu den Tageszeitungen bestehe. Von Anfang an galten überdies beim Fernsehen die bekannten einschneidenden Restriktionen in Umfang und erlaubter Sendezeit für die Werbung. Ferner wurde ausgeführt, dass die wirtschaftlichen Probleme (der kleineren Zeitungen) und die Pressekonzentration allein auf pressespezifische Faktoren zurückzuführen seien. Konkurrenzbeziehungen hat die Kommission dagegen vor allem zwischen Fernsehen und Publikumszeitschriften (primär auf dem Werbemarkt) sowie zwischen Fernsehen und Film gesehen. Die Zeitungsverleger haben sich in der Folgezeit nicht davon abhalten lassen, ihre Ansprüche auf Beteiligung am Rundfunk weiterhin aufrechtzuerhalten, obwohl von der Michel-Kommission die mangelnde Berechtigung solcher Versuche und die eigentliche Zielrichtung als medienpolitischer Lobbyismus festgestellt worden war. Was einmal als publizistische Gewaltenteilung zwischen öffentlich-rechtlichem Rundfunk auf der einen und privatwirtschaftlicher Presse auf der anderen Seite bezeichnet und hochgehalten wurde, sollte jedoch nicht mehr allzu lange Bestand haben (vgl. Kapitel 6.2.2). Rundfunkpolitik (Fernsehen) 160 <?page no="160"?> 7.4.3 Fernsehen und Film Beim Film muss zwischen Filmproduktion, Verleih und Kinowirtschaft unterschieden werden. Als Medien-Kategorie hat der Film viele Überschneidungen mit dem Fernsehen und ist teilweise symbiotisch mit diesem verbunden. Die Filmwirtschaft hat auf der Produktionsseite vom Fernsehen in erster Linie profitiert, wenn sie sich auch nicht wieder auf gleichem Niveau etablieren konnte wie vor dem Krieg. Die Kinobranche dagegen erlitt durch das Fernsehen starke Einbußen. Nach einem erheblichem Strukturwandel hat sie sich allerdings heute auf quantitativ sehr viel niedrigerem Niveau wieder stabilisiert. Sogar die Zahl der Kinos ist wieder angestiegen, neue Vorführtechniken steigern die Attraktivität ebenso wie ein freizeitorientiertes und kommunikatives »Ambiente« vieler der früher »Lichtspielhäuser« genannten Kinos. Die Besucherzahlen haben in den letzten Jahren wieder deutlich zugenommen. Ganz offensichtlich hat das Fernsehen trotz vieler Kanäle und etwa 30 Spielfilmen pro Tag das Kino nicht verdrängen können. Zählt man anstatt der ausgestrahlten 30 Filme die Sendetermine (also einschließlich Wiederholungen), so kommt man auf doppelt so große Zahlen, also etwa 60 Sendetermine für Spielfilme im Fernsehen täglich, was der Anzahl aller in den Jahren zwischen 1953 und 1960 jeweils jährlich ausgestrahlten »abendfüllenden Spielfilme« entspricht (vgl. FAUPEL 1979, S. 203 und MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten 2002, S. 25): An einem Tag gibt es heute soviel Filme im Fernsehen wie damals in einem ganzen Jahr! Die Aussage der Michel-Kommission zu den intensiven Wettbewerbsbeziehungen zwischen dem Fernsehen und der Filmwirtschaft war allein aus dem Rückgang der Kino-Besucherzahlen in der Zeit der Ausbreitung des Fernsehens schon deutlich bestätigt worden. Von der Kommission wurde aber auch der stimulierende Effekt, der vom Fernsehen auf den Film ausging, nicht übersehen. Insgesamt resümierte die Kommission, der Wettbewerb zwischen Film und Fernsehen sei nicht verzerrt, denn die Wettbewerbsbedingungen seien von technischen und wirtschaftlichen Eigenarten bestimmt, die von der Organisationsform des Fernsehens unabhängig seien. Gefordert wurde allerdings eine Begrenzung der »Expansion der Rundfunkanstalten in privatwirtschaftliche Bereiche der Filmwirtschaft« (vgl. MICHEL- Kommission 1969). Von Seiten der Anstalten wurde und wird dagegen stets darauf hingewiesen, dass über Auftrags- oder Koproduktionen sowie durch technische Zusammenarbeit zweistellige Milliardenbeträge als Filmförderung an die Filmwirtschaft geflossen sind und dass der starke Rückgang der Kinobesuche, der inzwischen zum Stillstand gekommen ist, nicht allein auf die Verbreitung des Fernsehens zurückzuführen ist (vgl. Kapitel 10.2). Die intermediäre Konkurrenz 161 <?page no="161"?> 7.5 Die intramediäre Konkurrenz Wie sich schon im Kapitel 6.2 bei der Erörterung der Pressekonzentrationstendenzen gezeigt hat, sind Konkurrenz und Wettbewerb intramediär, also innerhalb eines Medienbereichs wesentlich schärfer. Die großen Mediengattungen »arrangieren« sich dagegen untereinander, denn Kino, Presse, Radio und Fernsehen sind jeweils vom Publikum gewünschte und notwendige Kommunikationsmedien, die sich gegenseitig nicht einfach ersetzen können. Die Kommunikationspolitik hat daher auch für lange Zeit Teile der Massenmedien im Großen und Ganzen dem freien Spiel der Marktkräfte überlassen und sich auf ergänzende und korrigierende Einflussnahmen beschränkt. Bis vor nahezu 20 Jahren war allerdings der Rundfunk ein Medienbereich, der dem Marktprinzip weitgehend entzogen war und in dem sich folglich kaum Konkurrenz und schon gar kein Verdrängungswettbewerb abspielten. Die Bemühungen, diesen Zustand zu ändern, reichen soweit zurück, wie das Medium überhaupt existiert. Der Rundfunk in der späteren Bundesrepublik Deutschland war vor allem nach drei Prinzipien errichtet worden, von denen trotz mancher Bemühungen in der Folgezeit nur das erste gegenüber jenen Gruppen, die andere Vorstellungen vom Rundfunk hatten, gehalten werden konnte: • Kompetenz der Bundesländer für den Rundfunk aufgrund der Politik der Besatzungsmächte sowie der später festgelegten Kulturhoheit der Länder. Der Bund kann allenfalls im Rahmen seiner Rechtsaufsichtsfunktion tätig werden. • »Staatsferne« des Rundfunks. Daher gibt es keine Sender mit staatlicher Weisungsbefugnis (aus Steuermitteln finanziert wurden nur die Bundesrundfunkanstalten DLF und DW), sondern Anstalten nach öffentlich-rechtlichem Prinzip, d. h. selbstverwalteter und von den »gesellschaftlich relevanten Gruppen« kontrollierter Rundfunk. Binnenpluralismus war als Organisationsprinzip eher aus der Not geboren, da es an Frequenzen mangelte, um den Rundfunk außenpluralistisch zu organisieren. Die Vielfalt der Meinungen musste also innerhalb eines Senders/ Programms anstatt durch eine äußere Vielfalt an Sendern/ Programmen hergestellt werden. • Das dritte Prinzip bestand darin, einen Einfluss der Wirtschaft auf das »Kulturinstrument« Rundfunk nicht oder möglichst wenig wirksam werden zu lassen. Das Bundesverfassungsgericht, das den Weg von der Monopolsituation zum Dualen Rundfunksystem mit seinen Entscheidungen bestimmen sollte, hatte aber auch schon in seinem ersten Rundfunkurteil von 1961 Privatfunk für möglich erklärt, und bereits vorher war Werbung in Hörfunk und Fernsehen der ARD-Anstalten eingeführt worden. Rundfunkpolitik (Fernsehen) 162 <?page no="162"?> Die Zuständigkeit der Länder für den Rundfunk ist geblieben, aber die Staatsferne nur insofern, als es zwar kein staatliches Fernsehen gibt, dafür aber - durch die Parteiendominanz keineswegs staatsferne - Aufsichtsgremien. Der Privatfunk unterliegt über die Landesmedienanstalten auch der gesellschaftlichen Kontrolle, und deren Aufsichtsgremien sind ebenfalls von den Parteien dominiert. Aufgegeben wurde aber das allerdings nie gesetzlich festgeschriebene Prinzip der »Wirtschaftsferne«, denn eine Vielzahl von Rundfunksendern ist inzwischen kommerziell. Hörfunk und Fernsehen sind Wirtschaftsunternehmen, die ihre Produkte und Dienstleistungen nach Marktgesichtspunkten anbieten und Geld verdienen wollen (und müssen). Im neu entstandenen Dualen Rundfunksystem gibt es intramediär nicht nur Wettbewerb, sondern scharfe Konkurrenz, die auch noch zunehmen wird. Häufig ist beklagt worden, dass die beiden »politischen« Instanzen im System der Gewaltenteilung, die Exekutive und die Legislative, im Rundfunkbereich zu wenig tätig gewesen seien und daher das BVerfG deren Rolle habe übernehmen müssen. In der brisanten Frage der Organisation und Verfassung des Rundfunksystems war die politische Öffentlichkeit in Deutschland immer gespalten in das Lager der Konservativen bzw. Konservativ-Liberalen, die sich vehement für eine Privatisierung des Rundfunks einsetzten, und das Lager der Sozial-Liberalen und Grünen, die stets am öffentlich-rechtlichen System festhielten. In Übereinstimmung mit vielen Interessenverbänden und großen Teilen der Wirtschaft waren die Ersteren zwar stets in der Offensive, aber insgesamt kam es doch über Jahre zu Verzögerungen bei kommunikationspolitischen Entscheidungen und zu gegenseitiger Behinderung, namentlich auf Bund/ Länder-Ebene. In einer solchen Situation musste das BVerfG folgerichtig aktiv werden, zumal es meist von den Akteuren als Schiedsrichter einbezogen wurde. Anders als im Pressebereich mussten im Rundfunk stets sich verändernde politische und technische Rahmenbedingungen berücksichtigt werden, was einem Gericht wohl auch leichter fällt als dem Gesetzgeber. Insgesamt wurde aber dem höchsten deutschen Gericht von allen Seiten bescheinigt, dass es in Würdigung und Anerkennung aller Interessen sowie der technischen, politischen und gesellschaftlichen Entwicklung in seinen zehn Rundfunkurteilen einen maßvollen und ausgewogenen Weg vorgegeben hat. Manche Fehlentwicklungen hat zwar auch das BVerfG nicht verhindern oder aufhalten können, mit seinen höchstrichterlichen Entscheidungen ist es aber zur wichtigsten rundfunkpolitischen Institution geworden und hat wesentlich zur Wahrung der Freiheit der Medien und besonders des Rundfunks beigetragen. Die intramediäre Konkurrenz 163 <?page no="163"?> 7.5.1 Die Rundfunkurteile zur Zeit des öffentlich-rechtlichen Fernseh-»Monopols« (1961, 1971, 1981) Ende der 50er Jahre hatte Bundeskanzler Konrad Adenauer als Gegengewicht zu den durchaus nicht regierungskonformen ARD-Anstalten eine Rundfunkanstalt gegründet, die als »Deutschland-Fernsehen-GmbH« zu 51 Prozent vom Bund und zu 49 Prozent von den Ländern getragen werden sollte. Die Bundesländer weigerten sich jedoch, ihre Anteile zu zeichnen, und vier sozialdemokratisch regierte Länder klagten gegen die Gründung dieses Staatsfernsehens beim BVerfG. Die Klage der Länder Hamburg, Bremen, Hessen und Niedersachsen richtete sich zum einen darauf, dem NDR das ausschließliche Recht zu bestätigen, in seinem Sendegebiet Rundfunkprogramme zu verbreiten; zum anderen war zu entscheiden, ob die Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen das Grundgesetz verstößt. Das BVerfG hat in diesem ersten richtungsweisenden Rundfunkurteil vom 28. Februar 1961 bekräftigt, dass laut Art. 73 GG dem Bund zwar Kompetenzen im Hinblick auf die Sendetechnik für den Rundfunk zustehen, nicht jedoch für die Veranstaltung von Rundfunksendungen. Der Erlass entsprechender Regelungen und Gesetze sei grundsätzlich Sache der Länder (Kulturhoheit). Mit der Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH, so das BVerfG weiter, habe der Bund gegen die grundgesetzliche Abgrenzung der Befugnisse von Bund und Ländern sowie gegen die durch Art. 5 GG gewährleistete Rundfunkfreiheit verstoßen. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen sei zwar eine öffentliche Aufgabe, die aber als »staatliche Aufgabe« im Sinne des Art. 30 GG den Ländern zustehe, die solche Aufgaben übernehmen, soweit nicht das GG eine andere Regelung zu Gunsten des Bundes getroffen hat. Explizit festgestellt wurde ferner, dass rechtsfähige Gesellschaften privaten Rechts ebenfalls Träger von Rundfunkveranstaltungen sein könnten, nur dürfe der Rundfunk »weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert werden«. Die binnenpluralistische Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wurde wegen des Frequenzmangels und der hohen Kosten für die Herstellung eines Fernsehprogramms deutlich bekräftigt. Gleichsam im Nebensatz wurde dann »offen gelassen, ob der Bund kraft seiner Zuständigkeit für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen weiterreichende Gesetzgebungs- und Verwaltungsbefugnisse« habe. Diese Befugnisse könnten sich auf die Veranstalter und die Veranstaltung von Rundfunksendungen beziehen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder Deutsche außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind. Hieraus wurde dann etwas später die Berechtigung für das Gesetz zur Gründung der Rundfunkanstalten des Bundesrechts (DLF und DW) hergeleitet (vgl. MEDIENBE- RICHT 1985, S. 80ff.). Rundfunkpolitik (Fernsehen) 164 <?page no="164"?> In seinem zweiten Rundfunkurteil vom 27. Juli 1971 hat das BVerfG noch einmal die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bekräftigt: »Die Rundfunkanstalten stehen in öffentlicher Verantwortung, nehmen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr und erfüllen eine integrierende Funktion für das Staatsganze. Ihre Tätigkeit ist nicht gewerblicher oder beruflicher Art.« Der Bund könne daher auch die Rundfunkanstalten nicht durch »Umdeutung ihrer Tätigkeit« zur Umsatzsteuer heranziehen. Bei dem Urteil ging es um die Frage, ob der öffentlichrechtliche Rundfunk, wie andere Wirtschaftsbetriebe auch, zur Umsatzsteuer herangezogen werden sollte. Weitere zehn Jahre später hatte sich die Kommunikationstechnik ebenso weiterentwickelt wie die Politik. Es zeichnete sich ab, dass der Frequenzmangel behoben werden würde, aufgrund dessen zwanzig Jahre zuvor im ersten Rundfunkurteil private Rundfunkveranstalter ebenso wenig zum Zuge kamen wie eine außenpluralistische Organisationsform. In den Ländern gab es mehrheitlich CDU/ CSU- Regierungen, und auch in der Bundespolitik stand der Wechsel zu einer konservativ-liberalen Regierung bevor, die privaten Rundfunk einführen wollte. In zunehmendem Maße war in den 70er Jahren über die Frage der Zulassung privater Rundfunkveranstalter gestritten worden. Die Befürworter von privatem Rundfunk benutzten zum einen die Diskussion, um die neuen Informations- und Kommunikationstechniken zu fördern, da absehbar wurde, dass eine Programmvermehrung durch die neuen Übertragungswege Kabel- und Satellitenfernsehen möglich sein würde. Zum anderen wurden in einzelnen Bundesländern mit konservativen Regierungen Versuche unternommen, durch Gesetzesänderungen die Grundlage für die Zulassung privater Rundfunkveranstalter (unter der Voraussetzung ihrer Verfassungsmäßigkeit) zu ermöglichen. Ein solches neues Landesrundfunkgesetz war im Saarland bereits verabschiedet worden. Daraufhin beantragte die »Freie Rundfunk-AG« (FRAG) bei der saarländischen Landesregierung eine Hörfunkkonzession, bekam sie nicht, klagte und erreichte beim Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, dass die zögernde Regierung des Saarlandes verurteilt wurde, der FRAG über ihren Antrag einen Bescheid zu erteilen. Es erfolgte dann die Ablehnung einer Konzession, und die FRAG klagte erneut. Dieses Verfahren wurde vom Verwaltungsgericht ausgesetzt, um eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob die Bestimmungen des saarländischen Landesrundfunkgesetzes über die Organisation privater Rundfunkveranstalter verfassungsgemäß seien. Das BVerfG hat daraufhin in seinem dritten Rundfunkurteil vom 16. Juni 1981 (»FRAG-Urteil«) entschieden, dass die entsprechenden Bestimmungen des saarländischen Landesrundfunkgesetzes in wesentlichen Teilen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG genügen und daher nichtig seien. Das Gericht führte aus, dass die (durchaus mögliche) Veranstaltung pri- Die intramediäre Konkurrenz 165 <?page no="165"?> vater Rundfunksendungen auch dann eine gesetzliche Regelung zur Gewährleistung der Freiheit des Rundfunks voraussetze, »wenn die durch Knappheit der Sendefrequenzen und den hohen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunksendungen bedingte Sondersituation des Rundfunks (die das erste Rundfunkurteil noch bestimmt hatte) im Zuge der modernen Entwicklung entfällt« (Leitsatz 1 der BVerfGE 57/ 295; zitiert nach Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1985, S. 83f., vgl. hierzu auch KEIDEL 1967). Dann habe der Gesetzgeber laut Leitsatz 2 insbesondere sicherzustellen, • dass das Gesamtangebot der inländischen Programme der bestehenden Meinungsvielfalt im Wesentlichen entspreche; ferner müsse er • Leitgrundsätze für ein Mindestmaß an inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung verbindlich machen, • eine begrenzte Staatsaufsicht vorsehen, • den Zugang zur Veranstaltung privater Rundfunksendungen regeln und, • solange dieser nicht jedem Bewerber eröffnet werden könne, Auswahlregelungen treffen, »die dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gerecht werden (vgl. ebd., S. 84)«. Nachdem also im ersten Rundfunkurteil privater Rundfunk zwar als möglich gesehen, aus übergeordneten Gründen das binnenpluralistisch/ öffentlich-rechtliche Modell aber einzig möglich schien, trug zwanzig Jahre später das BVerfG den inzwischen eingetretenen technischen Veränderungen Rechnung. Auch unter den neuen Bedingungen müsse aber die Rundfunkfreiheit gewährleistet bleiben, und die Landesgesetzgeber seien nunmehr gefordert, die Vorgaben des BVerfG in ihren Landesrundfunkgesetzen zu berücksichtigen, um so die Grundlagen für den entstehenden privaten Rundfunk zu schaffen. Mit den notwendigen Investitionen in die Infrastruktur wurde kurze Zeit später durch die neue CDU/ CSU/ FDP-Bundesregierung begonnen, die seit dem Jahre 1982 im Rahmen ihrer Kompetenz für das Post- und Fernmeldewesen die Bundesrepublik großflächig verkabelte, die Satelliten-Entwicklung vorantrieb und neue terrestrische Sendefrequenzen zuteilte. Rundfunkpolitik (Fernsehen) 166 <?page no="166"?> 7.5.2 Die Rundfunkurteile im Dualen Rundfunksystem (1986 bis 1998) Spätestens mit dem 1981er Urteil war die Basis für das Duale Rundfunksystem geschaffen, das »Miteinander« von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk, eine Beziehung, die sich aber sehr bald zu einer scharfen Konkurrenz entwickeln sollte. Zwar wurde zunächst noch der Test des neuen Mediums Kabelfernsehen in vier Kabelpilotprojekten in Mannheim-Ludwigshafen, München, Dortmund und Berlin beschlossen, da aber die Verkabelung etwa gleichzeitig schon angelaufen war, handelte es sich nur noch um Versuche, bei denen allenfalls das »Wie« der Einführung von Kabelfernsehen getestet werden konnte (vgl. Kapitel 9.3.2). So fiel der Startschuss für das private Fernsehen schon im Jahre 1984 im Kabelpilotprojekt in Ludwigshafen. Kurze Zeit später folgten dann die beiden großen privaten Fernsehprogramme SAT.1 und RTL (plus), die bald nicht mehr nur auf Kabel- und Satellitenübertragung angewiesen waren, sondern vom Postminister auch neue terrestrische Sendefrequenzen zugeteilt bekamen. In den meisten Bundesländern wurden in der ersten Hälfte der achtziger Jahre Landesrundfunk- oder Landesmediengesetze verabschiedet, die jedoch nicht immer auf allgemeine Zustimmung trafen. Das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz vom 23. Mai 1984 wurde durch eine Klage der SPD-Opposition Gegenstand des vierten Rundfunkurteils des BVerfG vom 4. November 1986, das allgemein als das wichtigste Urteil für die nunmehr entstehende Ordnung des Dualen Rundfunksystems angesehen wird, da es die Aufgabenteilung der Konkurrenten festlegte. Die Leitsätze seien daher hier festgehalten (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation IV/ 1986, S. 232): 1. a) In der dualen Ordnung des Rundfunks, wie sie sich gegenwärtig in der Mehrzahl der deutschen Länder auf der Grundlage der neuen Mediengesetze herausbildet, ist die unerlässliche »Grundversorgung« Sache der öffentlich-rechtlichen Anstalten, deren terrestrische Programme nahezu die gesamte Bevölkerung erreichen und die zu einem inhaltlich umfassenden Programmangebot in der Lage sind. Die damit gestellte Aufgabe umfasst die essentiellen Funktionen des Rundfunks für die demokratische Ordnung ebenso wie für das kulturelle Leben in der Bundesrepublik. Darin finden der öffentlichrechtliche Rundfunk und seine besondere Eigenart ihre Rechtfertigung. Die Aufgaben, welche ihm insoweit gestellt sind, machen es notwendig, die technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen ihrer Erfüllung sicherzustellen. Die intramediäre Konkurrenz 167 <?page no="167"?> b) Solange und soweit die Wahrnehmung der genannten Aufgaben durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wirksam gesichert ist, erscheint es gerechtfertigt, an die Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen wie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Die Vorkehrungen, welche der Gesetzgeber zu treffen hat, müssen aber bestimmt und geeignet sein, ein möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk zu erreichen und zu sichern. Für die Kontrolle durch die zur Sicherung der Vielfalt geschaffenen (externen) Gremien und die Gerichte maßgebend ist ein Grundstandard, der die wesentlichen Voraussetzungen von Meinungsvielfalt umfasst: die Möglichkeit für alle Meinungsrichtungen - auch diejenigen von Minderheiten - im privaten Rundfunk zum Ausdruck zu gelangen, und den Ausschluss einseitigen, in hohem Maße ungleichgewichtigen Einflusses einzelner Veranstalter oder Programme auf die Bildung der öffentlichen Meinung, namentlich die Verhinderung des Entstehens vorherrschender Meinungsmacht. Aufgabe des Gesetzgebers ist es, die strikte Durchsetzung dieses Grundstandards durch materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen sicherzustellen. 2. Grundsätzlich genügt diesen und den übrigen Anforderungen der Rundfunkfreiheit eine Konzeption der Ordnung privaten, durch Werbeeinnahmen finanzierten Rundfunks, welche neben allgemeinen Mindestanforderungen die Voraussetzungen der gebotenen Sicherung von Vielfalt und Ausgewogenheit der Programme klar bestimmt, die Sorge für deren Einhaltung sowie alle für den Inhalt der Programme bedeutsamen Entscheidungen einem externen, vom Staat unabhängigen, unter dem Einfluss der maßgeblichen gesellschaftlichen Kräfte und Richtungen stehenden Organ überträgt und wirksame gesetzliche Vorkehrungen gegen eine Konzentration von Meinungsmacht trifft. 3. Das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz vom 23. Mai 1984 ist in seinen Grundlinien mit dem Grundgesetz vereinbar. Doch vermag eine Reihe seiner Vorschriften die Freiheit des Rundfunks nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise zu gewährleisten; diese Vorschriften sind mit dem Grundgesetz ganz oder zum Teil unvereinbar. Darüber hinaus bedarf es zur Sicherung der Rundfunkfreiheit ergänzender gesetzlicher Regelungen. Mit diesem Urteil ist die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Grundversorgung umschrieben, da nur dieser Rundfunkpolitik (Fernsehen) 168 <?page no="168"?> • mit seinen terrestrisch ausgestrahlten Programmen zu jenem Zeitpunkt die gesamte Bevölkerung erreichen konnte und • zu einem inhaltlich umfassenden Programmangebot in der Lage war (und ist), • was der private Rundfunk aufgrund seiner kommerziellen Basis »sich nicht leisten« kann. Das vierte Rundfunkurteil definiert die Grundversorgung und spricht die Vorbedingungen zur Erfüllung dieser Aufgabe an (»Bestands- und Entwicklungsgarantie«). Erst wenn die Grundversorgung gesichert ist, erscheint es dem BVerfG gerechtfertigt, dass an den privaten Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen gestellt werden. Ein »möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt« sowie ein Grundstandard für die Voraussetzungen von Meinungsvielfalt (unter Einschluss von Minderheiten-Meinungen) sollten aber erreicht und gesichert werden. Durch externe Kontrolle seien »ungleichgewichtiger Einfluss einzelner Veranstalter« und das »Entstehen vorherrschender Meinungsmacht« zu verhindern. Zum eigentlichen Anlass des so genannten »Niedersachsen-Urteils« gibt das BVerfG den Klägern teilweise Recht, indem es einzelne Vorschriften des Landesrundfunkgesetzes als mit dem GG unvereinbar ansieht. Die große Bedeutung des Urteils liegt aber in der Tatsache, dass es in Anerkennung der entstandenen Situation sowohl dem öffentlich-rechtlichen wie dem privaten Rundfunk gerecht wurde und in Voraussicht schwieriger Zeiten für die öffentlich-rechtliche Seite für den Erhalt seiner essenziellen Funktionen für Demokratie und Kultur gesorgt hat. Auf der Basis dieser Aufgabenteilung galten die folgenden Urteile dann der Ausgestaltung dieses Dualen Rundfunksystems. Das fünfte Rundfunkurteil des BVerfG vom 24. März 1987 geht auf eine Verfassungsbeschwerde des Süddeutschen Rundfunks und des Südwestfunks gegen das Landesmediengesetz Baden-Württemberg zurück, in dem die Landesrundfunkanstalten von der Veranstaltung regionaler und lokaler Rundfunkprogramme ausgeschlossen wurden und die »Veranstaltung von Ton- und Bewegtbilddiensten auf Abruf« für sie von einer besonderen Zulassung durch Gesetz oder Staatsvertrag abhängig gemacht wurde. Beides erklärte das BVerfG als nicht mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (Rundfunkfreiheit) vereinbar. Das Urteil liegt auf der gleichen Linie wie die vorangegangenen Entscheidungen. Der Ausschluss des SDR und SWF von bestimmten Programmformen und neuen Diensten wird vom BVerfG als Beschränkung der Rundfunkfreiheit für die öffentlich-rechtlichen Sender angesehen. Eine Grundversorgung für den lokalen und regionalen Bereich hielt das BVerfG für nicht eindeutig geboten. Dennoch dürfe weder den privaten noch den öffentlich-rechtlichen Sendern ein Vorrang bei der Veranstaltung von Regional- und Lokalprogrammen zukommen; beide müssten vielmehr in gleicher Weise zum Zuge kommen, sofern ausreichende Übertragungskapazitäten zur Verfügung stehen. Auch wenn dies nicht der Fall sei, müsste Die intramediäre Konkurrenz 169 <?page no="169"?> dennoch öffentlich-rechtlichen wie privaten Sendern nach gleichen Bedingungen die Veranstaltung ermöglicht werden. Eine weitere Sicherung für die Landesrundfunkanstalten im Sinne der Wahrung ihrer Bestands- und Entwicklungsgarantie liegt darin, dass laut BVerfG die Sicherstellung der Erfüllung des Grundversorgungsauftrages es auch erforderlich mache, dass sie sich neuer technischer Möglichkeiten der Verbreitung von Rundfunkprogrammen bedienen können. Das BVerfG hat hierbei besonders bedacht, dass sich die Aufgabe der Grundversorgung einmal in den Bereich »neuer rundfunkähnlicher Dienste« verlagern könnte. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk müsse aber auch daran teilhaben können, wenn dies nicht der Fall sein sollte. Im sechsten Rundfunkurteil ging es um Anträge von Bundestagsabgeordneten der CDU/ CSU gegen das Rundfunkgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, über die in wesentlichen Teilen vom BVerfG in seinem Urteil vom 5. Februar 1991 zu Gunsten des Landes Nordrhein-Westfalen entschieden wurde. In dem Urteil wurde noch einmal bekräftigt, dass der Staat »die Grundversorgung, die dem öffentlichrechtlichen Rundfunk in einer dualen Rundfunkordnung zufällt, zu gewährleisten« habe und dass die daraus folgende Bestands- und Entwicklungsgarantie sich auch auf »neue Dienste mittels neuer Techniken« erstrecke. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk könne auch mit privaten Veranstaltern kooperieren, was der WDR bei Radio NRW tat. Bestätigt wurde auch das so genannte Zwei-Säulen-Modell für den lokalen Rundfunk, in dem bei privaten Veranstaltern zwischen Betriebsgesellschaft und Veranstaltergemeinschaft, also zwischen den Betreibern und den Programm-»Machern«, getrennt wird. Weiterhin wurde in den Leitsätzen festgelegt, dass es »erlaubt, aber nicht gefordert (sei), für den privaten Rundfunk an die Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt geringere Anforderungen zu stellen, als an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk«. Ein wichtiger Satz findet sich ferner zur Politisierung der Aufsichtsgremien: »Die Kontrollgremien des Rundfunks sollen nicht der Repräsentation organisierter Interessen oder Meinungen, sondern der Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunk dienen.« Der Gesetzgeber müsse bei einer binnenpluralistischen Organisation des Rundfunks festlegen, »welche gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen sich an der Veranstaltung von Rundfunk beteiligen dürfen«. Die Zusammensetzung müsse aber geeignet sein, »die Rundfunkfreiheit zu wahren«. Schließlich wurde dem WDR die Veröffentlichung von »Druckwerken mit vorwiegend programmbezogenem Inhalt« gestattet. Sie sei von der Rundfunkfreiheit gedeckt, »wenn sie dem Aufgabenkreis des Rundfunks als unterstützende Randbetätigung zugeordnet werden« könne. Das Urteil war ebenfalls wichtig für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, weil es wie die vorhergegangene Entscheidung seine Rechte gerade im Hinblick auf Engagement auf dem Markt, sei es durch Kooperation oder durch Herausgabe einer Rundfunkpolitik (Fernsehen) 170 <?page no="170"?> Programmzeitschrift, gestärkt hat (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1991). Das siebte Rundfunkurteil des BVerfG erging am 6. Oktober 1992 und stellte für den Hessischen Rundfunk und damit die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine negative Entscheidung dar, die auch erwartet worden war. Als einzige Landesrundfunkanstalt der ARD hatte der HR nämlich Werbung in seinem dritten Fernsehprogramm ausgestrahlt, was ihm mit dem Urteil untersagt wurde. Das Gericht stellte fest, dass die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks seiner Funktion entsprechen müsse und die Programmautonomie nicht gefährden dürfe; »die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung« sei aber die Rundfunkgebühr, und der HR konnte nicht nachweisen, dass er seinen Auftrag ohne die Werbeeinnahmen aus dem dritten Fernsehprogramm nicht mehr aufrecht erhalten könne (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation IV/ 1992). Auch das achte Rundfunkurteil hatte die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zum Gegenstand, diesmal allerdings ging es um die Gebühren. Die Oppositionsparteien in Bayern hatten eine Verfassungsbeschwerde gegen das Verfahren der Gebührenfindung angestrengt und geltend gemacht, dass dieses alles andere als staatsfern sei. Der Zustimmungsbeschluss der Landtage (hier des Bayerischen Landtags) zur Höhe der Rundfunkgebühr sei nicht mit der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geregelten Rundfunkfreiheit vereinbar, was das BVerfG in seinem Urteil vom 22. Februar 1994 auch bestätigte. Die Richter stellten fest, zur Sicherung der Rundfunkfreiheit sei ein Verfahren zur Gebührenfestsetzung notwendig, das vor »Einflussnahmen auf das Programm sichert«. Explizit heißt es in Leitsatz 3: »Die Gebühr darf nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik eingesetzt werden« (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1994, S. 1). Die Überprüfung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten darf sich laut BVerfG nur auf die Erfüllung des Programmauftrags sowie darauf beziehen, ob der hieraus abgeleitete Finanzbedarf »zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist«. Der so überprüfte Bedarf dürfe nur aus Gründen unterschritten werden, die »vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben«, beispielsweise um der Interessen der Gebührenzahler willen. Die Zusammensetzung der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) wurde in Frage gestellt und dem Gesetzgeber insgesamt anheim gestellt, ein neues Verfahren festzulegen. In der alten Form sei sie ein bloßes Hilfsinstrument der Ministerpräsidentenkonferenz, da sie aus Vertretern der Staatskanzleien und der Rechnungshöfe bestünde. Gleichsam nebenbei wurde mit dem Urteil auch denjenigen eine Absage erteilt, die meinten, sie müssten keine Rundfunkgebühren mehr entrichten, wenn sie nur die Die intramediäre Konkurrenz 171 <?page no="171"?> »gebührenfreien« privaten Sendeanstalten einschalteten. Das BVerfG sagt dazu: Wegen der »derzeitigen Defizite des privaten Rundfunks an gegenständlicher Breite und thematischer Vielfalt« müsse der öffentlich-rechtliche Rundfunk voll funktionstüchtig bleiben, und dafür sei »es auch weiterhin gerechtfertigt, die Gebührenpflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten der Empfänger allein an den Teilnehmerstatus zu knüpfen, der durch die Bereithaltung eines Empfangsgeräts begründet wird« (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1994, S. 21). Allein dies genügte offenbar nicht, denn bereits wenige Jahre später wurde in einer Revisionsverhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht - in diesem Fall in einer Verwaltungsstreitsache - gegen einen Kläger entschieden, der sich zunächst dagegen gewandt hatte, mit seinen Rundfunkgebühren zur Finanzierung der Landesmedienanstalt Nordrhein-Westfalens beitragen zu müssen und dann geltend gemacht hatte, es sei bedenklich, »wenn Empfänger frei zugänglicher Informationsquellen gezwungen würden, kostenpflichtig weitere zu abonnieren, die sie gar nicht haben wollten« (MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1999, S. 2). Gemeint war natürlich der öffentlich-rechtliche Rundfunk, denn mit der technischen Möglichkeit, das öffentlich-rechtliche Fernsehen zu kodieren, sei die Rechtfertigung für die Rundfunkgebühr entfallen; überdies könnten heute mehr als 20 kostenlose (Voll-)Programme empfangen werden, und es gebe Pay-TV, womit die Gewährleistung der Grundversorgung durch den örRF nicht mehr notwendig sei. In der Begründung zur Abweisung dieser Klage hat das Gericht u.a. nochmals darauf hingewiesen, dass die »weniger strengen Anforderungen« an die werbefinanzierten privaten Programme »im dualen System die funktionsgerechte Aufgabenerfüllung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk« voraussetzten (ebd., S. 7). Die besondere Aufgabe der Grundversorgung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entfalle damit nicht, und der private Rundfunk könne aus Gründen des Verfassungsrechts überhaupt nur bestehen, wenn der »klassische Rundfunkauftrag« durch diesen sichergestellt sei. Auch die Finanzierung der Landesmedienanstalt sei »im Lichte der Rundfunkfreiheit nicht zu beanstanden« (ebd., S. 17). Im Jahre 1995 ist vom Bundesverfassungsgericht ein weiteres für den Rundfunk wichtiges neuntes Rundfunkurteil ergangen. Der Freistaat Bayern hatte dagegen Klage erhoben, dass die Bundesregierung mit ihrer Zustimmung vom 3. Oktober 1989 zur Fernsehrichtlinie der Europäischen Gemeinschaften (heute EU) Rechte der Bundesländer verletzt habe, die sich aus Art. 30 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 GG ergeben (vgl. Kapitel 4 und Kapitel 12). Dieser Klage, der sich mehrere andere Bundesländer angeschlossen hatten, gab das BVerfG in seiner Entscheidung vom 22. März 1995 statt und entschied, dass die Bundesregierung gegenüber der Europäischen Union als »Sachwalter der Länderrechte auch deren verfassungsmäßige Rechte« zu vertreten habe. Der Bund habe daher die Rechte Bayerns und Rundfunkpolitik (Fernsehen) 172 <?page no="172"?> der übrigen klagenden Länder verletzt und sei zu »bundesstaatlicher Zusammenarbeit und Rücksichtnahme« verpflichtet (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1995). Beim zehnten Rundfunkurteil des BVerfG ging es um die Kurzberichterstattung. Der Leitsatz des Urteils des 1. Senats vom 17.02.1998 lautet: »Das Recht auf nachrichtenmäßige Kurzberichterstattung im Fernsehen nach § 3 a WDR-G/ LRG NW ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Es verstößt aber gegen Art. 12 Abs. 1 GG, dieses Recht bei berufsmäßig durchgeführten Veranstaltungen unentgeltlich auszugestalten. Bei der Regelung des Entgelts muß der Gesetzgeber sicherstellen, daß die Kurzberichterstattung grundsätzlich allen Fernsehveranstaltern zugänglich bleibt« (MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1998, S. 1). Im Zuge des sich im Dualen Rundfunksystem verschärfenden Wettbewerbs versuchten vor allem die privaten Fernsehveranstalter, ihren Marktanteil durch den Erwerb der Senderechte von bedeutenden Veranstaltungen, insbesondere im Sportbereich, zu vergrößern. Da die privaten Veranstalter jedoch im ersten Jahrzehnt des Dualen Rundfunksystems noch nicht flächendeckend zu empfangen waren, wurde in einzelnen Ländern der Versuch gemacht, diese Lücken in der Zuschauerversorgung durch gesetzgeberische Maßnahmen zu verhindern. Insbesondere in Nordrhein-Westfalen wurde das Recht auf unentgeltliche Kurzberichterstattung sowohl im WDR- Gesetz als auch im Landesrundfunkgesetz Nordrhein-Westfalen (LRG NW) festgelegt, und hiergegen hatte die Bundesregierung geklagt, da dieses Kurzberichterstattungsrecht »das Eigentum in verfassungswidriger Weise einschränke« (ebd., S. 7), einen »Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Veranstalter, Rechteinhaber und Akteure« darstelle (ebd., S. 16) und »das Recht der Akteure am eigenen Bild« verletze (ebd., S. 11). Außerdem werde in die Medienfreiheit der Rundfunkveranstalter eingegriffen und das »Recht der Unverletzlichkeit der Wohnung der Veranstalter und Ereignisträger verletzt« (wobei unter »Wohnung« hier »Betriebsräume« subsumiert werden). Das BVerfG hat sämtliche angeführten Rechtsverletzungen als nicht gegeben angesehen und weder Eigentumsnoch Persönlichkeitsrechte oder gar die Medienfreiheit als verletzt angesehen und festgestellt: »Mit Ausnahme der Unentgeltlichkeit wahrt die angegriffene Regelung (in Nordrhein-Westfalen, J. T.) bei verfassungskonformer Auslegung auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit« (ebd., S. 23). Sie sei zur Erreichung des Gesetzeszwecks (umfassende Berichterstattung über Gegenstände von allgemeiner Bedeutung oder allgemeinem Interesse, J. T.) geeignet, und es heißt weiterhin im Urteil: »ein weniger belastendes Mittel, das den Gesetzeszweck ebenso erreichte, ist nicht erkennbar« (ebd.). Dem Landesgesetzgeber wurde aufgegeben, die Vorschrift nur insofern zu korrigieren, als ein angemes- Die intramediäre Konkurrenz 173 <?page no="173"?> senes Entgelt für die Kurzberichterstattung an den Veranstalter bzw. Inhaber der Sonderrechte zu zahlen sei. Eine weitere Entscheidung des BVerfG, die jedoch nicht zu den wesentlichen zehn Urteilen gerechnet wird, mit denen das Duale Rundfunksystem gestaltet wurde, erging 2001. In dieser wurde eine generelle, von einem privaten Fernsehsender gewünschte, Zulässigkeit von Fernsehaufnahmen bei Gerichtsverhandlungen verneint. Die zehn Rundfunkurteile sind in Tabelle 9 noch einmal in ihren wesentlichen Aussagen und Daten in Kurzform zusammengestellt. Rundfunkpolitik (Fernsehen) 174 Tabelle 9: Die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts 1. Rundfunkurteil vom 28. Februar 1961 (»Deutschland-Fernsehen«) Auszüge in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hg.): Neue Techniken - Neue Medien. Dokumente zur Medienpolitik. Bonn 1985. S. 75-82; vgl. ferner KEIDEL 1967 2. Rundfunkurteil vom 27. Juli 1971 (»Mehrwertsteuer-Urteil«); vgl. RICKER 1976 3. Rundfunkurteil vom 16. Juni 1981 (»FRAG-Urteil«) Auszüge in: RICKER 1976; vgl. ferner SCHUMACHER 1987 4. Rundfunkurteil vom 4. November 1986 (»Niedersachsen-Urteil«) Auszüge in: Media Perspektiven Dokumentation IV/ 1986; vgl. ferner SCHUMACHER 1987 • Rundfunk darf weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe überlassen werden • Rundfunk ist Ländersache (Kulturhoheit) • Binnenpluralistisches Modell ist aus Mangel an Frequenzen und wegen hoher Kosten eines Fernsehprogramms gegenwärtig erforderlich • Rundfunkanstalten nehmen öffentliche Aufgaben wahr • Tätigkeit ist nicht gewerblich und daher auch nicht mehrwertsteuerpflichtig • Bundesländer treffen gesetzliche Regelungen zur Sicherung der Rundfunkfreiheit, wenn wegen des Entfallens der Sondersituation auch private und außenpluralistische Organisationsform gewählt wird; • begrenzte Staatsaufsicht bleibt • Festlegung der Aufgabenverteilung im Dualen Rundfunksystem • Grundversorgung durch öffentlichrechtliche Rundfunkanstalten wird zur Voraussetzung für privaten Rundfunk, an den nur verminderte Anforderungen gestellt werden <?page no="174"?> Die intramediäre Konkurrenz 175 5. Rundfunkurteil vom 24. März 1987 (»Baden-Württemberg«) In: Media Perspektiven Dokumentation III/ 1987; vgl. ferner SCHUMA- CHER 1987 6. Rundfunkurteil vom 5. Februar 1991 (»Nordrhein-Westfalen«) In: Media Perspektiven Dokumentation I/ 1991; vgl. ferner STOCK 1991 und MEDIENBERICHT 1994 7. Rundfunkurteil vom 6. Oktober 1992 (»Hessen«) In: Media Perspektiven Dokumentation IV/ 1992, vgl. ferner MEDIENBE- RICHT 1994 8. Rundfunkurteil vom 22. Februar 1994 (»Bayern«) In: Media Perspektiven Dokumentation I/ 1994; vgl. ferner MEDIENBE- RICHT 1994 9. Rundfunkurteil vom 22. März 1995 (»Fernsehrichtlinie der EU«) In: Media Perspektiven Dokumentation I/ 1995 10. Rundfunkurteil vom 17. Februar 1998 (»Kurzberichterstattung«) In: Media Perspektiven Dokumentation I/ 1998 • Bestätigung der Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlichrechtlichen Rundfunk; • weder Ausschluss von neuen Techniken noch von regionalen oder lokalen Programmen ist erlaubt • Zwei-Säulen-Modell in Nordrhein- Westfalen ist GG-konform; • Rundfunkfreiheit muss bei anderer Organisationsform gewahrt bleiben; • Gesetzgeber muss Auftrag der Grundversorgung sichern; Aufgaben der Kontrollgremien klargestellt • Art. 5 GG verlangt Finanzierungs- Sicherung für öffentlich-rechtlichen Rundfunk; • Gebühren dürfen bei Mischfinanzierung nicht in Hintergrund treten; • Werbung in HR III ist unzulässig • Festsetzung der Rundfunkgebühr durch Rundfunkstaatsvertrag und Landtage ist verfassungskonform • Verfahren der Gebührenfestsetzung muss aber vor Einflussnahme auf das Programm schützen; Gebühr darf nicht medienpolitisch genutzt werden • Bundesregierung hat im internationalen Bereich auch die Rechte der Bundesländer zu vertreten • Sie ist dabei zu Zusammenarbeit und Rücksichtnahme verpflichtet • Recht auf »nachrichtenmäßige Kurzberichterstattung im Fernsehen« ist verfassungskonform • Dieses Recht darf aber nicht »unentgeltlich ausgestaltet« werden • Gesetzgeber muss sicherstellen, dass die »Kurzberichterstattung grundsätzlich allen Fernsehveranstaltern zugänglich bleibt« <?page no="175"?> Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das BVerfG in abgewogener Form entschieden und die Rechtsgüter nach Priorität gewichtet hat. Oberste Priorität hat das Gericht stets auf die Wahrung der Rundfunkfreiheit gelegt; es hat den Unterlegenen gestützt und die Bäume der im Wettbewerb auf dem Rundfunkmarkt Überlegenen nicht in den Himmel wachsen lassen. Es werden weitere Rundfunkurteile anstehen, und es bleibt zu hoffen, dass das BVerfG sich den liberalen Anspruch bewahren und auch weiter zu Gunsten eines demokratischen Medienwesens und damit auch des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entscheiden wird. 7.5.3 Der gesetzliche Rahmen für Hörfunk und Fernsehen: Die Rundfunkstaatsverträge Als überall in den Bundesländern neue Landesrundfunkbzw. Landesmediengesetze entstanden und teilweise aufgrund der BVerfG-Urteile überarbeitet werden mussten, bestand notwendigerweise Bedarf nach einer bundeseinheitlichen Regelung des Rundfunks. Wie bisher schon beispielsweise Staatsverträge existierten, die die Bundesländer für das Erste Fernsehgemeinschaftsprogramm der ARD und den gemeinsamen Betrieb des Zweiten Deutschen Fernsehens geschlossen hatten (vgl. Kapitel 4.4), so wurden nunmehr zunächst Staatsverträge zur Nutzung neuer Satellitenkanäle zwischen einzelnen Ländern geschlossen. Nach dem wichtigen vierten Rundfunkurteil von 1986 wurde am 1. und 3. April 1987 ein Staatsvertrag über die Neuordnung des Rundfunkwesens abgeschlossen, der gewöhnlich als Rundfunkstaatsvertrag (RfStV) zitiert wird und am 1. Dezember 1987 in Kraft trat (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation II/ 1987). Dieser Rundfunkstaatsvertrag wurde später aufgrund verschiedener Entwicklungen und Erfordernisse mehrfach überarbeitet und abgeändert. Zum Ersten mussten nach der Herstellung der Einheit Deutschlands auch für die neuen Bundesländer die Rahmenbedingungen für das Rundfunksystem geschaffen werden. Zwar war in Art. 36 des Einigungsvertrages die Überführung des DDR-Rundfunks in öffentlich-rechtliche Strukturen vereinbart worden, zum privaten Rundfunk wurde darin aber nichts ausgesagt (vgl. Kapitel 7.6). Sodann musste eine Anpassung an die EG-Fernsehrichtlinie und das Fernseh-Übereinkommen des Europarates erfolgen, aus denen verschiedene neue Bestimmungen zur »Harmonisierung« des Fernsehens in Europa in nationales Recht überführt werden mussten. Dies geschah im zweiten Änderungsvertrag zum Rundfunkstaatsvertrag vom 31. August 1991, der seit dem 1. Januar 1992 gültig war und den gesetzlichen Rahmen für das Duale Rundfunksystem im gesamten Deutschland darstellte (vgl. MEDIA PER- SPEKTIVEN Dokumentation III a und III b/ 1991). Bereits im Staatsvertrag über den Rundfunk von 1987 findet sich eine Präambel, in der die wichtigsten rundfunkpolitischen Zielsetzungen der für diesen Teil der Rundfunkpolitik (Fernsehen) 176 <?page no="176"?> Kommunikationspolitik zuständigen Bundesländer dargestellt sind (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation II/ 1987, S. 81). Diese Präambel ist in den folgenden zwei Rundfunkänderungsstaatsverträgen enthalten und sei wegen ihrer grundlegenden Bedeutung in ihrer Version aus dem Jahre 2002 hier abgedruckt (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 2002, S. 3): Dieser Staatsvertrag enthält grundlegende Regelungen für den öffentlichrechtlichen und den privaten Rundfunk in einem Dualen Rundfunksystem der Länder des vereinten Deutschlands. Er trägt der europäischen Entwicklung des Rundfunks Rechnung. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk und privater Rundfunk sind der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung sowie der Meinungsvielfalt verpflichtet. Beide Rundfunksysteme müssen in der Lage sein, den Anforderungen des nationalen und des internationalen Wettbewerbs zu entsprechen. Im Zuge der Vermehrung der Rundfunkprogramme in Europa durch die neuen Techniken sollen Informationsvielfalt und kulturelles Angebot im deutschsprachigen Raum verstärkt werden. Durch diesen Staatsvertrag, vor allem aber durch weitere Regelungen und Förderungsvorhaben in der Bundesrepublik Deutschland, soll die Herstellung neuer europäischer Fernsehproduktionen nachhaltig unterstützt werden. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sind Bestand und Entwicklung zu gewährleisten. Dazu gehört seine Teilhabe an allen neuen technischen Möglichkeiten in der Herstellung und zur Verbreitung sowie die Möglichkeit der Veranstaltung neuer Formen von Rundfunk. Seine finanziellen Grundlagen einschließlich des dazugehörigen Finanzausgleichs sind zu erhalten und zu sichern. Den privaten Veranstaltern werden Ausbau und Fortentwicklung eines privaten Rundfunksystems, vor allem in technischer und programmlicher Hinsicht, ermöglicht. Dazu sollen ihnen ausreichende Sendekapazitäten zur Verfügung gestellt und angemessene Einnahmequellen erschlossen werden. Sie sollen dabei ihre über Satelliten ausgestrahlten Fernsehprogramme unter Berücksichtigung lokaler und regionaler Beiträge nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts zusätzlich über verfügbare terrestrische Fernsehfrequenzen verbreiten können, die bundesweit, auch im Hinblick auf neue Fernsehveranstalter, möglichst gleichgewichtig aufgeteilt werden sollen. Die Vereinigung Deutschlands und die fortschreitende Entwicklung des Dualen Rundfunksystems machen es erforderlich, die bisherige Frequenzaufteilung und -nutzung umfassend zu überprüfen. Alle Länder erklären ihre Absicht, festgestellte Doppel- oder Mehrfachversorgungen Die intramediäre Konkurrenz 177 <?page no="177"?> abzubauen, um zusätzliche Übertragungsmöglichkeiten für private Veranstalter, auch für den Westschienenveranstalter, zu gewinnen. Den Landesmedienanstalten obliegt es, unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung privater Veranstalter und der besseren Durchsetzbarkeit von Entscheidungen verstärkt zusammenzuarbeiten. Der Rundfunkstaatsvertrag enthält zunächst allgemeine Vorschriften sowie in einem zweiten und dritten Abschnitt die Vorschriften für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (vor allem dessen Finanzierung und Beschränkungen der Werbung) sowie den privaten Rundfunk (Zulassung, Programmgrundsätze, Programmrichtlinien, Finanzierung, Werbung, Datenschutz und Rechtsaufsicht). Einheitlich geregelt sind im allgemeinen Teil des Rundfunkstaatsvertrages der Jugendschutz, die Kurzberichterstattung, Vorschriften für Werbung und Werbeinhalte, Informationspflicht der Behörden, Meinungsumfragen sowie Bestimmungen zur Förderung der europäischen Film- und Fernsehproduktionswirtschaft. Im Rundfunkstaatsvertrag sind nur die Mindestanforderungen festgelegt, da die Veranstaltung von Rundfunk grundsätzlich in den Verantwortungsbereich der einzelnen Bundesländer fällt. Alle Bundesländer haben daher seit 1992 Landesmedien- oder Landesrundfunkgesetze geschaffen bzw. diese im Hinblick auf die Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrages geändert. Prinzipiell unterscheiden sich diese Gesetze aber nicht bzw. nicht in wesentlichen Punkten (vgl. MEDIEN- BERICHT 1994, S. 145). Bei der zweiten Änderung des Rundfunkstaatsvertrags blieb es jedoch auch nicht. Er musste erneut revidiert werden, da aufgrund des achten Rundfunkurteils künftig die Ermittlung des Finanzbedarfs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten anders geregelt werden musste. Auch das Abstimmungsverfahren bei Entscheidungen der Landesmedienanstalten (§ 30 RfStV) und deren Kompetenzen bei der Konzentrationskontrolle wurden in der Rundfunkpolitik kontrovers diskutiert, und schließlich war im internationalen Bereich inzwischen eine Änderung eingetreten: Frankreich hatte sich mit seiner Forderung nach Festschreibung von mehr als 50 Prozent der Sendezeit für europäische Produktionen in der EG-Fernsehrichtlinie zwar durchgesetzt, die Europäische Union hatte inzwischen aber erklärt, dass diese Richtlinie nicht als »Muss«-Bestimmung anzusehen ist und die Anwendung der Quotenregelung als politische Entscheidung den einzelnen Mitgliedsländern überlassen bleibt. Im Staatsvertrag war die entsprechende Bestimmung schon »weicher« formuliert worden. In § 5 (1) RfStV steht: »Zur Darstellung der Vielfalt im deutschsprachigen und europäischen Raum und zur Förderung von europäischen Film- und Fernsehproduktionen sollen die Fernsehveranstalter den Hauptteil ihrer insgesamt für Spielfilme, Fernsehspiele, Serien, Dokumentarsendungen und vergleichbare Produktionen vorgesehenen Sendezeit europäischen Werken ent- Rundfunkpolitik (Fernsehen) 178 <?page no="178"?> sprechend dem europäischen Recht vorbehalten« (MEDIA PERSPEK- TIVEN Dokumentation III a/ 1991, S. 111). Diese Bestimmung ist in allen Änderungsverfahren gleich geblieben; nur ist sie zu § 6 geworden (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 2002, S. 7). War der Begriff »Hauptteil« schon missverständlich und auslegungsfähig, so hieß es in Abs. 2 ferner, dass Fernsehvollprogramme »einen wesentlichen Anteil an Eigenproduktionen sowie Auftrags- und Gemeinschaftsproduktionen aus dem deutschsprachigen und europäischen Raum enthalten« sollen. Für Spartenprogramme gelte dies nur, soweit das nach dem inhaltlichen Schwerpunkt möglich sei (ebd.). Wären diese Bestimmungen streng nach dem Buchstaben des Gesetzes angewandt worden, so hätte manchem deutschen Privatfernsehprogramm bereits die Lizenz wieder entzogen werden müssen. Da aber Protektionismus und Quoten keine gute Basis in einem auf freien Austausch von Waren und Dienstleistungen basierenden internationalen Wirtschaftssystem darstellen, hat der zuständige Kommissar der EU gegen den Willen Frankreichs im Frühjahr 1995 die Konsequenz gezogen, den Mitgliedsländern die Handhabung dieser Bestimmung als »Kann«-Vorschrift freizustellen. Da Frankreich auf seiner Position beharrt, ist diese Frage letztlich nicht entschieden (vgl. Kapitel 12). Die Regierungschefs der Länder haben eine ausführliche Begründung zum Rundfunkstaatsvertrag gegeben (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation III b/ 1991) und stellen dort fest, dass solche Staatsverträge auch »Ausdruck der Verpflichtung im föderalistischen Staat (seien), einheitliche Lebensverhältnisse für die Bevölkerung zu schaffen« (ebd., S. 173). Der Rundfunkstaatsvertrag enthält außer den drei erwähnten Abschnitten, die in einem Artikel 1 zusammengefasst sind, in mehreren weiteren Artikeln die bisher von den alten Bundesländern für den Rundfunk abgeschlossenen Staatsverträge, die damit Teil des Rundfunkstaatsvertrages sind: den ARD- und ZDF-Staatsvertrag sowie die Staatsverträge für Rundfunkgebühren, für Rundfunkfinanzierung und für den Bildschirmtext (vgl. MEDIA PER- SPEKTIVEN Dokumentation III a/ 1991, S. 130-172). Bis zum Jahre 2002 sollten noch vier weitere »Rundfunkänderungsstaatsverträge« folgen, mit denen die gesetzlichen Grundlagen des Rundfunks veränderten Bedingungen oder den dargestellten Bundesverfassungsgerichtsurteilen angepasst wurden. Grundsätzlich handelt es sich um den Rundfunkstaatsvertrag, zusammen mit dem ARD-Staatsvertrag, dem ZDF-Staatsvertrag, dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Körperschaft des öffentlichen Rechts »Deutschlandradio«. Der »Dritte Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge« vom 26.08./ 11.09.1996 (so der genaue Titel, vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1996) ist sicherlich der wichtigste, denn einerseits wurden seither die nebeneinander stehenden einzelnen oben genannten Staatsverträge jeweils unter Die intramediäre Konkurrenz 179 <?page no="179"?> verschiedenen Artikeln zu einem Gesamtvertrag zusammengefasst, um »ein einheitliches In-Kraft-Treten aller einzelnen Staatsverträge zum 01.01.1997 zu gewährleisten und damit eine einheitliche Rahmenordnung für den öffentlichrechtlichen und den privaten Rundfunk vorzusehen« (ebd., S. 38). Zum Zweiten enthält er die Rechtsgrundlage für zwei weitere Spartengrogramme des öffentlichrechtlichen Rundfunks, die heute als »KINDERKANAL« und »PHOENIX« realisiert sind, vor allem aber sind in ihm drittens vollkommen neue Bestimmungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunk und damit zur Begrenzung der Konzentrationstendenzen im privaten Bereich enthalten. Mit diesem Änderungsstaatsvertrag wurde das vorher geltende Veranstalter- oder Beteiligungsmodell durch das Markt- oder Zuschaueranteilsmodell ersetzt. Ferner wurden zur Erfüllung der Aufgaben hinsichtlich der Sicherung der Meinungsvielfalt zwei Institutionen gebildet: (1) Die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) aus sechs Sachverständigen des Rundfunk- und Wirtschaftsrechts, die von den Ministerpräsidenten der Länder eingesetzt werden und gemeinsam mit den Landesmedienanstalten zuständig (sind) für die »abschließende Beurteilung von Fragestellungen der Sicherung der Meinungsvielfalt im Zusammenhang mit der bundesweiten Veranstaltung von Fernsehprogrammen« (§ 36 (1) im 3. Unterabschnitt, vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1996, S. 14). Die KEK ermittelt dabei die Zuschaueranteile. (2) Die Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten (KDLM), die sich aus den jeweiligen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzt. Sie arbeitet mit der KEK zusammen, deren Beschlüsse laut § 37 »gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend« sind (ebd., S. 15). Die KDLM allerdings kann nach Überprüfung der Beschlüsse der KEK, die beispielsweise die Zulassung oder Änderung der Zulassung eines Programms betreffen können, einen hiervon abweichenden Beschluss fassen, der dann »an die Stelle des Beschlusses der KEK tritt« (ebd.). Diese Bestimmungen sollten kurze Zeit später zu Konflikten zwischen beiden Institutionen führen. Die Konzentration im Fernsehbereich als wichtigster kommunikationspolitischer Streitpunkt der 90er Jahre wird in Kapitel 7.6 ausführlich behandelt. Im Einzelnen sei noch kurz auf wichtige Neuerungen der einzelnen Rundfunkänderungsstaatsverträge eingegangen, die jeweils in MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 2000, I/ 2001 und I/ 2002 abgedruckt sind. Im dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 11. September 1996 wurde einerseits die Rundfunkgebühr gemäß dem Vorschlag der KEF angepasst und andererseits das Verfahren zur Ermittlung des Finanzbedarfs des örRF nach den Vorgaben Rundfunkpolitik (Fernsehen) 180 <?page no="180"?> des achten Rundfunkurteils geändert. In § 13 Abs. 1 dieses Vertrages heißt es: »Der Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird regelmäßig entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, einschließlich der damit verbundenen Rationalisierungspotentiale, auf der Grundlage von Bedarfsanmeldungen ... durch die unabhängige Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) ermittelt und geprüft« (MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1996, S. 4). Zugrundezulegen seien dabei der bestands-, aber auch der entwicklungsbezogene Bedarf sowie die Kostenentwicklung im Medienbereich, die Entwicklung der Werbeeinnahmen und der sonstigen Erträge der Rundfunkanstalten; außerdem solle ein »hoher Grad an Objektivierbarkeit erreicht werden« (ebd.). Die weiteren Änderungen zu den neuen Spartenkanälen und zur Sicherung der Meinungsvielfalt wurden bereits erwähnt. Der vierte Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 01. April 2000 diente vor allem der Umsetzung neuer Richtlinien und Übereinkommen europäischer Institutionen, die in wachsendem Maße kommunikationspolitisch aktiv geworden sind. Enthalten sind u.a.: • Die gegenseitige Anerkennung nationaler Regelungen über die Übertragung von Großereignissen im frei empfangbaren Fernsehen, die zusammen mit der Regelung der Kurzberichterstattung in den §§ 5 und 5 a des vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrages enthalten sind. • Neue Regelungen für Werbung, Sponsoring und Teleshopping sowie zur Informationspflicht der Behörden, journalistische Grundsätze bei der Berichterstattung und bei der Wiedergabe von Meinungsumfragen (§§ 6 - 10). • Neue Regelungen zur Verbesserung des Jugendschutzes (§§ 3 und 4) (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation 1/ 2000, S. 5ff.). Der fünfte Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 1. Januar 2001 enthält die Anpassung der Rundfunkgebühr und eine Reihe von Einzeländerungen, wie beispielsweise die Änderung des Rechts der Kurzberichterstattung in Anpassung an das Urteil des BVerfG vom 17. Februar 1998, die Aufhebung des Werbeverbots für Rundfunkprogramme, Änderungen im Verfahren der Medienaufsicht, Bestimmungen über die Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten im Fernsehen, eine einheitliche und effiziente Handhabung des Gegendarstellungsrechts sowie Änderungen im Finanzausgleich (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 2001). Der sechste Rundfunkänderungsstaatsvertrag enthält nur wenige Neuerungen; in erster Linie geht es im parallel von den Bundesländern ratifizierten Mediendienste- Staatsvertrag um die Umsetzung von Richtlinien der EU zu rechtlichen Aspekten Die intramediäre Konkurrenz 181 <?page no="181"?> der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs im Binnenmarkt (vgl. hierzu das Kapitel 9). Der sechste Rundfunkänderungsstaatsvertrag enthält ferner Bestimmungen, die sich auf die fortschreitende Digitalisierung des Rundfunks beziehen. So sind bei erstmaliger Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten die Fernsehveranstalter »vorrangig zu berücksichtigen, die in dem jeweils betroffenen Verbreitungsgebiet analog verbreitet werden«. ARD, ZDF und DeutschlandRadio »können ihrer Verpflichtung zur Versorgung der Bevölkerung mit Rundfunk durch Nutzung aller Übertragungswege nachkommen. Sie sind berechtigt, zu angemessenen Bedingungen die analoge terrestrische Versorgung schrittweise einzustellen, um Zug um Zug den Ausbau und die Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten zu ermöglichen« (§ 52 a, MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 2002, S. 25). 7.6 Die Konkurrenz für die Öffentlich-Rechtlichen: Das private Fernsehen In der ersten Hälfte der 90er Jahre, also im ersten Jahrzehnt des Dualen Rundfunksystems, wurde dieser Begriff - der Gleichgewichtigkeit suggeriert teilweise als Euphemismus empfunden, als zu positive Umschreibung für eine scharfe Konkurrenz mit ungleichen Wettbewerbschancen. Angestrebt war vom BVerfG mit den Rundfunkurteilen zweifellos ein geregeltes Nebeneinander von öffentlichrechtlichem und privatem Rundfunk, mit dem die frühere »Alleinstellung« des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entsprechend der technischen, politischen und gesellschaftlichen Entwicklung abgelöst werden sollte durch Wettbewerb, wie er auch in anderen Bereichen von Wirtschaft und Gesellschaft herrscht. Nur wenige Jahre später zeigte sich aber nach einem erheblichen Umverteilungsprozess der Zuschauer- und Werbemarktanteile ein neues Gleichgewicht mit Stabilität für alle beteiligten Gruppen. ARD und ZDF hatten sich auf einem anderen Niveau der Marktanteile stabilisiert (gemeinsam nur noch etwa 40 Prozent der Zuschauer und nur noch etwa 5 Prozent der Fernsehwerbung, nachdem sie vor 1984 jeweils für 100 Prozent standen). Die beiden großen privaten Senderfamilien Kirch und Bertelsmann sowie die Restgruppe teilten und teilen sich 60 Prozent des Zuschauermarktanteils und etwa 95 Prozent der Einnahmen aus der Fernsehwerbung (vgl. Tabellen 11 und 12). Die Horrorszenarien vom Untergang des Kulturinstruments Rundfunk erfüllten sich ebenso wenig wie die Erwartungen von der Kannibalisierung des Fernsehens durch die Flut von neuen Anbietern. Allerdings - durch die BVerfG-Urteile und die folgende Sicherung von Bestand und Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkpolitik (Fernsehen) 182 <?page no="182"?> Rundfunks durch die Politik fand die Konkurrenz vor allem zwischen der großen Zahl privater Anbieter statt, von denen denn auch einige bereits wieder aufgeben mussten. Erst mit der großen Krise der Werbebranche in der Folge der allgemeinen ökonomischen Rezession seit 2001 beginnt sich das Bild auf dem Teilmarkt der privaten Anbieter in großem Umfang zu wandeln, und im Jahre 2002 hat es dann wegen der Einnahmenrückgänge, vor allem aber wegen einer verfehlten Investitionspolitik des Managements, den Kirch-Konzern getroffen, der im Frühjahr 2002 einen Antrag auf Insolvenz stellen musste. Der besonderen öffentlichen Aufgabe des Rundfunks hatte das BVerfG ebenso wie seinem (darin eingeschlossenen) Kulturauftrag in den Urteilen Rechnung getragen. Auch hatte es mit seinen Urteilen nie einen Zweifel daran gelassen, dass die Bundesländer für die Gestaltung dieses Dualen Rundfunksystems zuständig und verantwortlich sind und bleiben. Der Einstieg in das privatwirtschaftliche Fernsehen geschah mit den im Jahre 1978 vereinbarten Kabelpilotprojekten, die aber erst 1984 begannen. Somit wurde zum Beginn des ersten Kabelpilotprojekts auch das erste privatwirtschaftliche Fernsehprogramm in Deutschland ausgestrahlt, während das Projekt offiziell noch als Versuch gekennzeichnet worden war, in dem gerade die Frage der Einführung von privatem Fernsehen getestet werden sollte. Die Reichweite der ersten beiden privaten Vollprogramme SAT.1 und RTL (das zunächst als RTL plus firmiert hatte) wurde über alle von der Deutschen Bundespost ausgebauten Verteilwege (Kabel, Satellit und neue terrestrische Frequenzen, besonders in Ballungsräumen) beständig erhöht. Im Jahre 2001 haben beide Sender jeweils einen Versorgungsgrad von nahezu 100 Prozent erreicht. Alle übrigen bisher entstandenen Privatsender haben zum Teil immer noch geringere Reichweiten, die allerdings inzwischen auch über 80 Prozent liegen (vgl. Tabelle 10). Die Voraussetzungen für die Konkurrenz um Zuschauer und Werbemärkte waren somit schnell aufgebaut, und sie werden sich in Zukunft im digitalen Fernsehen mit seiner Übertragungskapazität von mehreren hundert Fernsehkanälen noch weiter entwickeln. Die Konkurrenz für die Öffentlich-Rechtlichen: Das private Fernsehen 183 <?page no="183"?> Tabelle 10: Technische Reichweiten der deutschen Fernsehsender 2001 Quelle: AGF/ GfK Fernsehforschung,ARD-Werbung/ MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten. Basis: 33,56 Mio.TV-Haushalte, davon noch elf Prozent über Antenne, 56 Prozent über Kabel und 33 Prozent über Satellit Gesamt Fernsehempfang über ... Antenne Kabel Satellit in % in % in % in % Fernsehhaushalte gesamt 100 100 100 100 Davon können empfangen: ARD 100 100 100 100 ZDF 100 100 100 100 Arte 80 0 98 75 3sat 89 2 99 99 Kinderkanal 80 0 98 75 Phoenix 81 0 87 97 RTL 97 72 100 99 SAT.1 97 72 100 99 ProSieben 93 36 99 99 VOX 93 35 99 99 RTLII 91 19 99 99 DSF 89 11 98 99 n-tv 88 1 97 99 Premiere (analog) 80 0 86 96 Kabel1 89 0 99 99 VIVA 86 0 95 97 Super RTL 86 0 95 99 tm3 81 4 91 88 Stand: 1. Januar 2001; Werte ermittelt auf Basis des AGF/ GfK-Fernsehpanels, wegen unterschiedlicher Erhebungsmethode nicht vergleichbar mit Ergebnissen des SES/ ASTRA Satellite Monitors. Rundfunkpolitik (Fernsehen) 184 <?page no="184"?> 7.6.1 Die Entwicklung der Zuschauer- und Werbemarktanteile im Fernsehen In diesem Kapitel ist die Entwicklung auf den Absatzmärkten im Fernsehen, also die Konkurrenz um Zuschauer und Werbung dargestellt. Auf den Beschaffungsmärkten ist ein ebenso erbitterter Wettbewerb vor allem um Rechte an der Übertragung von Filmen und Veranstaltungen sowie um qualifiziertes Personal entstanden. Gerade um Sportrechte gibt es immer wieder Auseinandersetzungen, denn auch dieser Bereich ist in einer Weise kommerzialisiert worden, wie sie dem Sport als Idee ganz und gar nicht gerecht wird. Kommunikationspolitisch hat dies ebenfalls zu Konsequenzen geführt, beispielsweise in der Frage der Kurzberichterstattung über Sportereignisse, mit der sichergestellt wird, dass bestimmte Sportarten oder Sportereignisse nicht von potenten Rechte-Ankäufern monopolisiert werden können. Um die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, dessen Position sich im Wettbewerb des Dualen Rundfunksystems über lange Zeit verschlechtert und der bei Zuschauern und in der Werbung ständig Marktanteile verloren hatte, sah es nicht gut aus, wenn man die Entwicklung des ersten Jahrzehnts »Duales System« betrachtete. Die Konkurrenz für die Öffentlich-Rechtlichen: Das private Fernsehen 185 Tabelle 11: Zuschauermarktanteile der Fernsehanbieter in Deutschland (Anteil am »TV-Konsum« der Erwachsenen ab 14 Jahre in Prozent) Quelle: AGF/ GfK Fernsehforschung, veröffentlicht in MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten 1985 1990 1995 2000 2001 2002 ARD I 43,2 30,9 14,6 14,3 13,8 14,4 ZDF 42,5 28,7 14,7 13,3 13,1 13,9 ARD III 10,8 9,1 9,7 12,7 13,0 13,1 SAT.1 1,5 9,1 14,7 10,2 10,2 10,0 RTL (plus) 2,0 11,7 17,6 14,3 14,8 14,7 ProSieben 1,2 9,9 8,2 8,1 7,0 RTLII 4,6 4,8 4,0 3,9 VOX 2,6 2,8 3,1 3,3 Kabel1 (Kabelkanal) 3,0 5,5 5,1 4,5 Super RTL 1,1 2,8 2,8 2,4 DSF (Tele 5) 0,7 1,3 1,2 k.A. k.A. Übrige 8,6 6,2 9,9 12,0 12,8 Gesamt 100 100 100 100 100 100 <?page no="185"?> Tabelle 11 zeigt den Aufstieg des privaten Fernsehens. Die Daten für 1985 sind nur bedingt miteinander vergleichbar, da kleinere Fernsehsender erst ab 1988 enthalten sind, vorher aber schon - allerdings geringe - Marktanteile hatten. Mit dem ersten Programm allein liegt die ARD inzwischen wieder auf dem zweiten Platz, nachdem sie 1995 auf den vierten »abgerutscht« war. Fast gleichauf liegt das ZDF sowie nach deutlichem Zuwachs auch die »Dritten Programme« der ARD. Die wichtigsten Tendenzen sind: • ARD und ZDF hatten 1985 noch einen Marktanteil von nahezu 100 Prozent (also zu Beginn des Dualen Rundfunksystems), erreichen zehn Jahre später zusammen gerade noch etwa 40 Prozent, bleiben seither aber stabil. Der Marktanteil der Dritten Programme steigt deutlich. • RTL ist seit 1995 Marktführer, aber neue und kleinere Programme drängen nach und zeigen die Grenzen des Wachstums für die großen Sender auf, die seit 1995 deutlich Marktanteile verloren haben. • Gegenüber den ersten zehn Jahren des Dualen Rundfunksystems haben sich die Verhältnisse aber insgesamt eher stabilisiert. Der Markt ist aufgeteilt und eine Art »Burgfrieden« scheint entstanden; etwa im Verhältnis 40 : 60 ist er zwischen örRF und pRF aufgeteilt, wobei deutlich wird, dass die Verteilungskämpfe sich inzwischen mehr im privaten Bereich abspielen. Auf dem Werbemarkt sieht die Situation der öffentlich-rechtlichen Sender schlechter aus: Hier zeigte sich ein Absturz vom Monopolisten zu Marktanteilen von heute zusammen nur noch etwa fünf Prozent für ARD und ZDF. Auch hier ist RTL Marktführer, und die öffentlich-rechtlichen Sender sind weit »abgeschlagen«, was sich allerdings nicht existenziell ausgewirkt hat, da die Werbeeinnahmen Rundfunkpolitik (Fernsehen) 186 Tabelle 12: Werbefernseh-Marktanteile der Fernsehanbieter in Deutschland (in Prozent) 1985 1990 1995 2000 2001 ARD 58,8 26,5 4,8 4,0 3,0 ZDF 39,7 25,8 5,4 3,7 2,6 RTL (plus) 1,1 25,0 30,9 28,1 28,5 SAT.1 0,4 19,8 25,6 20,5 19,8 ProSieben 1,7 21,0 18,4 20,2 Übrige 1,3 12,3 25,3 25,9 Gesamt 100 100 100 100 100 Quelle: ZAW-Jahrbücher; Nettowerte ohne Produktionskosten, eigene Berechnungen <?page no="186"?> schon immer nur den kleineren Teil der Einnahmen ausmachten, und die Werbeverluste durch Gebührenerhöhungen kompensiert werden konnten. Tabelle 12 zeigt ferner eine ähnliche Tendenz wie die Entwicklung der Zuschauermarktanteile: Auch hier scheint sich das starke Wachstum der »großen Drei« (RTL, SAT.1 und ProSieben), die noch Mitte der 90er Jahre mehr als vier Fünftel der Fernsehwerbeeinnahmen für sich verbuchen konnten, danach nicht mehr fortgesetzt zu haben. Umso stärkere Einnahmen haben die kleineren Sender wie RTLII, Kabel1, VOX, Super RTL und andere, so dass sich auch hier die Konkurrenz wesentlich mehr unter den Privaten abspielt als zwischen privaten und öffentlichrechtlichen Sendern. Deren Werbeeinnahmen sind in letzter Zeit eher stabil geblieben, nachdem die Privaten ihnen bis Anfang der 90er Jahre in einem harten Konkurrenzkampf mit massenattraktiven Vorabendprogrammen und Dumpingpreisen die Werbung auch in der Zeit vor 20 Uhr (auf die das öffentlich-rechtliche Fernsehen ja beschränkt war und ist) abgenommen hatten. Dass dies keine Absicherung für die Zukunft zu bedeuten braucht, zeigen die neuesten Entwicklungstendenzen im Werbemarkt, der - wie schon mehrfach festgestellt - im Jahre 2001 zum ersten Mal seit 50 Jahren überhaupt und dann gleich bemerkenswerte Verluste aufzuweisen hatte, die sich im Jahre 2002 fortgesetzt haben. Im Zuge der weltweiten Rezessionserscheinungen und flankiert vom Absturz der »New Economy« hat sich möglicherweise auch die Werbebranche von einem jahrzehntelangen, ununterbrochenen Boom verabschiedet. Zumindest sieht es im Moment danach aus, und dies belastet die öffentlich-rechtlichen Fernsehsender bei allerdings geringen Einnahmeanteilen aus Werbung mehr als die privaten Sender (18 Prozent Verlust im Vergleich zu vier Prozent bei den Privaten), die sich fast ausschließlich aus Werbeeinnahmen finanzieren. Tabelle 13 zeigt die Wachstumsraten der Fernsehwerbung im gesamten Zeitraum seit Existenz des privaten Fernsehens und insbesondere den Boom seit Ende der 80er Jahre, der sich Die Konkurrenz für die Öffentlich-Rechtlichen: Das private Fernsehen 187 Tabelle 13: Wachstumsraten der (Fernseh-)Werbung und Anteil an den gesamten Werbeeinnahmen Quelle: ZAW-Jahresberichte und eigene Berechnungen Jahr Netto-Werbe- TV-Werbung Werbung im Anteil TV einnahmen privaten TV am Werbemarkt 1985 2,9 % 7,7 % 67,4 % 8,0 % 1990 8,3 % 22,5 % 105,5 % 11,0 % 1995 7,1 % 12,6 % 12,9 % 18,0 % 2000 6,8 % 9,0 % 9,3 % 20,0 % 2001 - 7,1 % - 5,1 % - 4,0 % 20,0 % <?page no="187"?> allmählich schon abschwächte bis zum Jahr 2000, aber noch immer überproportional war und viel versprechend für die gesamte Branche aussah. 7.6.2 Die Aufsicht über das private Fernsehen: Die Landesmedienanstalten Die Aufgaben der Kontrollorgane des privaten Rundfunks sind ebenfalls im Rundfunkstaatsvertrag festgeschrieben. Die Ausformulierung von Organisation und Arbeitsweise wird jedoch den Landesgesetzgebern überlassen. Auf der Grundlage der Landesmediengesetze sind daher in den 16 Bundesländern 15 Landesmedienanstalten eingerichtet worden (Berlin und Brandenburg haben eine gemeinsame Anstalt). Deren Aufgabe besteht in der Zulassung und Beaufsichtigung der privaten Rundfunkveranstalter. Als zuständige Aufsichtsbehörden haben die Landesmedienanstalten die Einhaltung der Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrages und des jeweiligen Landesmediengesetzes zu überwachen. Sie sind Anstalten öffentlichen Rechts; ihre Organe sind ein Gremium (der Rundfunkausschuss oder Medienrat) und das Exekutivorgan Direktor, Geschäftsführer oder Präsident. Die Hauptaufgabe der Zulassung umfasst die Entscheidung über die Vergabe einer Lizenz und die Zuteilung von Frequenzen und/ oder Kanälen. Als Voraussetzung für die Zulassung prüft die zuständige Landesmedienanstalt beim Anbieter zunächst, ob die Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrages eingehalten werden; so steht es in § 38 Abs. 1 RfStV. Eine Rundfunklizenz wird also von der Medienanstalt des Landes erteilt, in dem der Sender seinen Firmensitz hat, unter Berücksichtigung der »landesrechtlichen Regelungen«, also des jeweiligen Landesmediengesetzes. In Abs. 2 ist die Verpflichtung der Landesmedienanstalten zur gegenseitigen Kooperation beschrieben, und in Abs. 3 wird geregelt, dass jede Landesmedienanstalt bei »bundesweit verbreiteten Programm(en)« Beanstandungen gegenüber der zuständigen (d.h. lizenzgebenden) Anstalt aussprechen kann und diese sich mit der Beanstandung zu befassen hat. Hier wird allerdings schon deutlich, dass über Beschlussfassung, Mehrheiten und Vorgehensweise der Landesmedienanstalten nichts im Rundfunkstaatsvertrag steht. Dies wird in den Landesmediengesetzen teilweise unterschiedlich geregelt (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation III a/ 1991). Die Landesmedienanstalten haben sich zu einer Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten zusammengeschlossen (KDLM), die darum bemüht ist, Gemeinsamkeit herzustellen, was ihr aber bei den unterschiedlichen Partikularinteressen der verschiedenen Bundesländer in wichtigen Punkten häufig misslingt. Sowohl bei der Besetzung des Direktorenpostens wie auch der Gremien der Landesmedienanstalten wird - wie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk - starker Parteieneinfluss deutlich. Finanziert werden die Landesmedienanstalten mit einem Rundfunkpolitik (Fernsehen) 188 <?page no="188"?> Anteil von zwei Prozent der Rundfunkgebühren. Zu den Aufgaben der Landesmedienanstalten gehörten auch die Sicherung der Meinungsvielfalt (vgl. Kapitel 7.7), die Programmaufsicht, die Förderung des technischen Ausbaus des privaten Rundfunks, die Aus- und Fortbildungsmaßnahmen, die Medienforschung und die Organisation von Offenen Kanälen und Bürgerradios. Bei der Sicherung der Meinungsvielfalt werden sie von der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) unterstützt. Als Institutionen der staatlichen Rechtsaufsicht für das Rundfunkwesen sind die Landesmedienanstalten durchaus nicht unumstritten. Gehen den privaten Fernsehveranstaltern ihre Eingriffsrechte schon viel zu weit, so bedauern die Verfechter einer stärkeren Kontrolle des Privatfernsehens den Mangel an wirklichen Sanktionsmöglichkeiten. Reformbedarf wird besonders bei der Abstimmung und Kooperationsverpflichtung der Anstalten gesehen. Auch hier besteht rundfunkpolitisch in Zukunft Regelungsbedarf (vgl. ALM-Jahrbuch der Landesmedienanstalten 1999/ 2000). 7.7 Die Konzentration im privaten Rundfunk 7.7.1 Das Beteiligungsmodell / Veranstaltermodell Langfristig besteht die wichtigste Aufgabe der Landesmedienanstalten in der Sicherung der Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk. In den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts war die Sicherung der Meinungsvielfalt zur Leitlinie der Rundfunkpolitik gemacht worden, indem immer wieder darauf hingewiesen wurde, dass der »Landesgesetzgeber dafür Sorge zu tragen (habe), dass das Gesamtangebot der inländischen Programme der bestehenden Meinungsvielfalt im wesentlichen entspricht und der Rundfunk nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird« (MEDIENBERICHT 1994, S. 158). Die Länder müssen daher publizistischen Konzentrationstendenzen im Rundfunkbereich begegnen, wenn sie die Meinungsvielfalt für bedroht halten. Regelungen hierfür waren zunächst in den §§ 20-22 RfStV enthalten (vgl. MEDIA PER- SPEKTIVEN Dokumentation III a/ 1991, S. 117-119). Diese bis zum In-Kraft-Treten des dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrages am 1. Januar 1997 gültigen Regelungen (nach denen dann auch entsprechende Bestimmungen in den Landesmediengesetzen gestaltet waren) basierten auf dem so genannten Beteiligungsmodell, das dann durch das Marktanteilsmodell ersetzt wurde. Im »alten« RfStV hieß es (vgl. ebd. S. 118f.): Die Konzentration im privaten Rundfunk 189 <?page no="189"?> § 21 Sicherung der Meinungsvielfalt (1) Ein Veranstalter darf in der Bundesrepublik Deutschland bundesweit im Hörfunk und im Fernsehen jeweils bis zu zwei Programme verbreiten, darunter jeweils nur ein Vollprogramm oder ein Spartenprogramm mit Schwerpunkt Information. Bei der Bestimmung der zulässigen Programmzahl sind auch anderweitige deutschsprachige Programme des Veranstalters einzubeziehen, die bundesweit empfangbar sind. Einem Veranstalter ist zuzurechnen, wer zu ihm oder zu einem an ihm Beteiligten im Verhältnis eines verbundenen Unternehmens im Sinne des Abs. 5 steht oder sonst auf seine Programmgestaltung allein oder gemeinsam mit anderen vergleichbar einwirken kann oder wer unter einem entsprechenden Einfluß dieses Veranstalters oder eines an diesem Veranstalter Beteiligten steht. Als vergleichbarer Einfluß gilt auch, wenn ein Veranstalter oder eine ihm bereits aus anderen Gründen nach Satz 3 zurechenbare Person 1. regelmäßig einen wesentlichen Teil der Sendezeit eines anderen Veranstalters mit von ihm zugelieferten Programmteilen gestaltet oder 2. aufgrund vertraglicher Vereinbarungen, satzungsrechtlicher Bestimmungen oder in sonstiger Weise eine Stellung innehat, die wesentliche Entscheidungen eines anderen Veranstalters über die Programmgestaltung, den Programmeinkauf oder die Programmproduktion von seiner Zustimmung abhängig macht. (2) Die Zulassung für ein bundesweit verbreitetes Fernsehvollprogramm oder für ein bundesweit verbreitetes Fernsehspartenprogramm mit dem Schwerpunkt Information darf nur an einen Veranstalter erteilt werden, an dem keiner der Beteiligten 50 vom Hundert oder mehr der Kapital- oder Stimmrechtsanteile innehat oder sonst einen vergleichbaren vorherrschenden Einfluß ausübt. (3) Wer am Veranstalter eines bundesweit verbreiteten Fernsehvollprogramms oder am Veranstalter eines bundesweit verbreiteten Fernsehspartenprogramms mit Schwerpunkt Information mit 25 und mehr, aber weniger als 50 vom Hundert der Kapital- oder Stimmrechtsanteile beteiligt ist oder sonst maßgeblich, auch in den Formen des Abs. 1 Satz 4, Einfluß nehmen kann, darf nur an zwei weiteren Veranstaltern entsprechender Programme und nur mit weniger als 25 vom Hundert der Kapital- oder Stimmrechtsanteile beteiligt sein oder auf diese Veranstalter nicht in sonstiger Weise maßgeblich, auch nicht in den Formen des Abs. 1 Satz 4, Einfluß ausüben. Weiterhin wurde im RfStV geregelt, dass geplante Veränderungen der Beteiligungsverhältnisse an die jeweils zuständige Landesmedienanstalt zu melden seien, Rundfunkpolitik (Fernsehen) 190 <?page no="190"?> die eine solche Änderung dann als unbedenklich einstufen oder bei trotz Bedenken vollzogener Änderung die Zulassung widerrufen könnten. »Verbundene« Unternehmen, bei denen Abhängigkeit im Sinne des Aktiengesetzes (§ 15) gegeben sei, sind als einheitliches Unternehmen anzusehen und deren Anteile am Kapital oder an den Stimmrechten eines Veranstalters zusammenzufassen (vgl. ebd. (5)). 7.7.2 Das Marktanteilsmodell Die numerische Begrenzung auf Kapital- und Stimmrechtsanteile in diesem RfStV haben nach Ansicht der Landesmedienanstalten durch ihre »vorwiegend formale Ausgestaltung zu Umgehungsversuchen« geradezu »ermuntert« (MEDIENBE- RICHT 1994, S. 159). Da somit durch eine »Vielzahl möglicher Verbund- und Einflussstrukturen« eine effektive Kontrolle der Konzentration im Fernsehbereich in der Praxis nicht möglich sei, plädierten die Landesmedienanstalten für eine Neuregelung. Eine lange und kontrovers geführte Diskussion, die auf der Ebene unterschiedlicher Gremien, u.a. der Rundfunkkommission der Länder-Ministerpräsidenten, der Landesmedienanstalten und der Interessenverbände der privaten Fernsehsender geführt wurde, hat dann zur Einführung des »Zuschauer- oder Marktanteilsmodells« im dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrag geführt, mit dem der Marktanteil der Sender zum Messkriterium für publizistische Macht wurde. Seither ist die Konzentrationskontrolle oder Sicherung der Meinungsvielfalt im Fernsehen zwar auch weiterhin diskutiert worden, heute nach mehreren Rundfunkänderungsstaatsverträgen aber nahezu unverändert gültig. Die wichtigsten Bestimmungen sind daher im Folgenden dargestellt (vgl. den 6. Rundfunkänderungsstaatsvertrag in MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 2002, S. 14ff.): § 26 Sicherung der Meinungsvielfalt im Fernsehen (1) Ein Unternehmen (natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung) darf in der Bundesrepublik Deutschland selbst oder durch ihm zurechenbare Unternehmen bundesweit im Fernsehen eine unbegrenzte Anzahl von Programmen veranstalten, es sei denn, es erlangt dadurch vorherrschende Meinungsmacht nach Maßgabe der nachfolgenden Bestimmungen. (2) Erreichen die einem Unternehmen zurechenbaren Programme im Durchschnitt eines Jahres einen Zuschaueranteil von 30 vom Hundert, so wird vermutet, dass vorherrschende Meinungsmacht gegeben ist. Gleiches gilt bei Erreichen eines Zuschaueranteils von 25 vom Hundert, sofern das Unterneh- Die Konzentration im privaten Rundfunk 191 <?page no="191"?> men auf einem medienrelevanten verwandten Markt eine marktbeherrschende Stellung hat oder eine Gesamtbeurteilung seiner Aktivitäten im Fernsehen und auf medienrelevanten verwandten Märkten ergibt, dass der dadurch erzielte Meinungseinfluss dem eines Unternehmens mit einem Zuschaueranteil von 30 vom Hundert im Fernsehen entspricht. Bei der Berechnung des nach Satz 2 maßgeblichen Zuschaueranteils kommen vom tatsächlichen Zuschaueranteil zwei Prozentpunkte in Abzug, wenn in dem dem Unternehmen zurechenbaren Vollprogramm mit dem höchsten Zuschaueranteil Fensterprogramme gemäß § 25 Abs. 4 in angemessenem, mindestens im bisherigen Umfang aufgenommen sind; bei gleichzeitiger Aufnahme von Sendezeit für Dritte nach Maßgabe des Absatzes 5 kommen vom tatsächlichen Zuschaueranteil weitere drei Prozentpunkte in Abzug (dieser Satz ist erst im 6. RFÄndStV hinzugekommen, J. T.). (3) Hat ein Unternehmen mit den ihm zurechenbaren Programmen vorherrschende Meinungsmacht erlangt, so darf für weitere diesem Unternehmen zurechenbare Programme keine Zulassung erteilt oder der Erwerb weiterer zurechenbarer Beteiligungen an Veranstaltern nicht als unbedenklich bestätigt werden. Weiterhin ist im § 26 dann die Zusammenarbeit der Landesmedienanstalten mit der KEK bei der Feststellung der Konzentration sowie der Beschlussfassung und Durchführung angemessener Maßnahmen geregelt (vgl. Kapitel 7.5.2). Schließlich enthält § 26 die Pflicht von Landesmedienanstalten und KEK zur gemeinsamen Veröffentlichung eines Berichts »über die Entwicklung der Konzentration und über Maßnahmen zur Sicherung der Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk« unter Berücksichtigung nationaler und internationaler Verflechtungen im Medienbereich. Der jüngste Bericht der KEK umfasst den Zeitraum vom 01. Juli 2001 bis 30. Juni 2002 (vgl. KEK Jahresbericht 2001/ 2002). Die §§ 27 bis 33 enthalten die weiteren Bestimmungen für die Messung der Konzentrationskontrolle, wobei die Aufgabenbeschreibung der KEK und eines Programmbeirats als Verpflichtung für die Fernseh-Veranstalter, die Regelung der Anrechenbarkeit von Sendezeiten für unabhängige Dritte (Fensterprogramme) und vor allem die Zurechnung von Programmen hervorzuheben sind. In § 28 (1) heisst es hierzu: »Einem Unternehmen sind sämtliche Programme zuzurechnen, die es selbst veranstaltet oder die von einem anderen Unternehmen veranstaltet werden, an dem es unmittelbar mit 25 vom Hundert oder mehr an dem Kapital oder an den Stimmrechten beteiligt ist.« Weiterhin zuzurechnen sind »mittelbare Beteiligungen« bei verbundenen Unternehmen im Sinne von § 15 Aktiengesetz, die als einheitlich behandelt werden und in Marktanteilsberechnungen ebenso einbezogen werden wie Unternehmen, auf die ein »vergleichbarer Einfluss« genommen Rundfunkpolitik (Fernsehen) 192 <?page no="192"?> werden kann (Abhängigkeit von Programmzulieferungen, in der Programmgestaltung, im Programmeinkauf oder in der Programmproduktion). Zugerechnet werden ferner auch Unternehmen, die ihren Sitz außerhalb des Geltungsbereichs dieses RfStV haben, und einzubeziehen sind auch »bestehende Angehörigenverhältnisse«. Mit Letzterem war eindeutig auf den Kirch-Konzern gezielt worden, da der Konzernherr stets darauf hingewiesen hatte, dass der Sender ProSieben anderen Anteilseignern und mehrheitlich seinem Sohn Thomas Kirch gehöre und ihm daher nicht zuzurechnen sei. Mit dieser Neuregelung wurde die Konzentrationskontrolle zwar mit einer schärferen Waffe versehen, die neuere Entwicklungen der intermediären wie auch der intramediären Konzentration in ihren verschiedenen Formen (horizontal, vertikal und diagonal) berücksichtigt, an der inzwischen entstandenen Situation ließ sich aber auch mit diesen neuen Bestimmungen nichts Wesentliches ändern. Die KEK hat in ihrem Konzentrationsbericht ausgeführt, dass im bundesweiten Fernsehen die beiden großen Veranstalter, die Kirch-Gruppe und die RTL Group (Bertelsmann), unverändert dominant sind und dies im jüngsten Jahresbericht nochmals bestätigt (KEK 2002, S. 154). Ausländische Beteiligungen hätten bisher nicht zu mehr Wettbewerb und Vielfalt geführt, und internationale Allianzen von Medienkonzernen dienten in erster Linie der Aufrechterhaltung der eigenen Position auf den jeweiligen Heimatmärkten; das zentrale Problem im Hinblick auf die Entstehung vorherrschender Meinungsmacht sei das »innere Wachstum der großen Medienkonzerne« (ebd.). Weiter heißt es im Bericht (ebd., S. 155): »Die KEK hebt hervor, dass sich das Zuschaueranteilsmodell des Rundfunkstaatsvertrags grundsätzlich bewährt hat. In einigen Punkten erweisen sich die Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrags jedoch als reformbedürftig. Notwendig ist die Anpassung an die Veränderungen, die mit dem Übergang zum digitalen Fernsehen mit seinen Spartenkanälen und Programmbouquets und dem parallelen Zugang zum Internet einhergehen. In verfahrensrechtlicher Sicht würde die Einräumung von eigenständigen Ermittlungsbefugnissen für die KEK der Vereinfachung und Beschleunigung ihrer Prüftätigkeit dienen. Ermöglicht werden sollte darüber hinaus ein gegenseitiger Informationsaustausch zwischen der KEK und dem Bundeskartellamt und angesichts der zunehmenden internationalen Konzernverflechtungen auch zwischen der KEK und vergleichbaren supranationalen Regulierungsbehörden.« Die Konzentration im privaten Rundfunk 193 <?page no="193"?> 7.7.3 Die neuesten Konzentrationsentwicklungen Im Kapitel 7.6.1 war bereits die Entwicklung der beiden großen Medienkonzerne aus den Zahlen für die Werbeeinnahmen und die Zuschauer der ihnen zuzurechnenden Sender deutlich geworden. Seit Mitte der 90er Jahre hat sich an der grundsätzlichen Zuschauermarkt-Teilung von 40 : 60 zwischen örTV und prTV nichts mehr geändert. Allerdings wird seit dieser Zeit deutlich, dass offenbar auch die großen Senderfamilien ihren Zenit erreicht oder überschritten haben, denn die RTL Group/ Bertelsmann hält sich seither konstant bei einem Marktanteil von 26 Prozent, während die Sender der Kirch-Gruppe, die 1995 noch einen Marktanteil von nahezu 30 Prozent hatten, heute auf etwa noch 24 Prozent zurückgefallen sind (Die Fernsehwerbung geht heute sogar zu 85 Prozent an die beiden großen Medienkonzerne). Kirch kam also Mitte der 90er Jahre schon bedenklich nahe an die Grenze von laut RfStV »vorherrschender Meinungsmacht«, was damals eine Diskussion ausgelöst hatte, ob die Grenze von 30 Prozent nicht zu hoch sei und auf 25 Prozent gesenkt werden müsse. Dies wurde von Teilen der SPD und den Grünen befürwortet. Mit der Insolvenz des Kirch-Konzerns werden die Karten seit dem Jahr 2002 in Sachen Medienkonzentration nun neu gemischt. Bei Redaktionsschluss dieses Buches war allerdings noch nicht absehbar, was aus den verschiedenen Holding- und Auffanggesellschaften des in Auflösung befindlichen früher mächtigen Kirch-Konzerns werden wird. Entschieden wurde bisher nur über den 40 %-Anteil Leo Kirchs am Axel-Springer-Verlag, der von Kirchs Gläubigerbank Deutsche Bank zurückgenommen und in einer Versteigerung teilweise wieder von Springer selbst zurückgekauft wurde. Für die Kirch ProSieben Media AG, die die Fernsehsender des Konzerns betreibt, waren verschiedene Modelle und Interessenten im Gespräch. Am 31. Oktober 2002 gab es eine Entscheidung über die Senderfamilie des ehemaligen Kirch-Konzerns, die ProSiebenSAT.1 Media AG mit den Fernsehprogrammen ProSieben, SAT.1, Kabel1 und N24 und mit einem Zuschauer-Marktanteil von nahezu 25 Prozent: Der Heinrich Bauer Verlag hatte das offenbar den Gläubigern der Dachgesellschaft »Kirch Media GmbH & Co. KGaA« am meisten zusagende Angebot abgegeben, das 1,6 bis 1,7 Mrd. Euro betrug und hierfür zunächst den Zuschlag erhalten. Da diese Summe, die sich aufgrund von Verbindlichkeiten der Kirch-Gruppe noch vermindern kann, etwa dem Jahresumsatz des bisher vorwiegend auf die Herausgabe von Zeitschriften konzentrierten Hamburger Verlages entspricht, hatte der das Angebot als Joint Venture gemeinsam mit der Hypo Vereinsbank gemacht und als weiteren Partner das US-Filmstudio Columbia genannt. Die Verhandlungen ziehen sich allerdings inzwischen hin, und der Kauf wird die KEK beschäftigen, die gerade ihren jüngsten Jahresbericht veröffentlicht hat (vgl. Rundfunkpolitik (Fernsehen) 194 <?page no="194"?> KEK Jahresbericht vom 1. Juli 2001 bis zum 30. Juni 2002). Einerseits würde der Heinrich Bauer Verlag nun nach Bertelsmann zum zweitgrößten deutschen Medienkonzern, andererseits aber ist er schon mit 31,5 Prozent am Fernsehsender RTL 2 beteiligt, was ihn nunmehr in bedenkliche Nähe der Zuschaueranteilsbegrenzung von 30 Prozent bringen würde. Selbst wenn diese Grenze nicht erreicht werden sollte, so gilt doch der zweite Satz in § 26 (2) RfStV, der klarstellt, dass vorherrschende Meinungsmacht auch vermutet werden könne, wenn diese Grenze nicht erreicht sei (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 2002). Dies trifft schon dann zu, wenn ein Zuschaueranteil von 25 Prozent erreicht wird und das Unternehmen entweder »auf einem medienrelevanten Markt eine marktbeherrschende Stellung hat oder eine Gesamtbeurteilung seiner Aktivitäten im Fernsehen und auf medienrelevanten verwandten Märkten ergibt, dass der dadurch erzielte Meinungseinfluss dem eines Unternehmens mit einem Zuschaueranteil von 30 vom Hundert im Fernsehen entspricht«. Nun ist der Heinrich Bauer Verlag zwar ein bedeutender Zeitschriftenverlag, vor allem im Bereich der »Regenbogenpresse«, aber eine marktbeherrschende Stellung im Zeitschriftenmarkt hat er nicht; die Gesamtbeurteilung könnte allerdings ergeben, dass die Aktivitäten des Bauer Verlages, die auch Zeitungen und Radiosender einbeziehen, doch vorherrschende Meinungsmacht vermuten lassen. Der Verlag kann dem begegnen, indem er z.B. seinen RTL-Anteil verkauft; eines wird allerdings schon am Tag der Ankündigung dieser zweifellos größten Medientransaktion in der deutschen Geschichte deutlich: Der Heinrich Bauer Verlag wird im Mittelpunkt der kritischen Beobachtung der Konzentrationsentwicklungen im Medienbereich stehen und insofern den Leo Kirch-Konzern als »Feindbild« ablösen, wobei erschwerend hinzukommt, dass sich seine Verlagsobjekte durch eine politisch eher konservative Linie auszeichnen (soweit sie überhaupt informativen oder meinungsbildenden Charakter haben), zum größeren Teil aber Unterhaltungszeitschriften mit seichtem bis unseriösem Charakter sind. Die Zeitschrift »Coupé« beispielsweise ist Stammempfänger von Rügen des Deutschen Presserats, und die ganze »Bravo«-Familie, »Das Neue Blatt«, »Neue Post«, »Neue Revue« oder »Blitz-Illu« gelten nicht gerade als seriöse Unterhaltungsblätter. Inzwischen ist es zu einem »schnellen Deal« aufgrund von Bedenken der KEK jedoch noch nicht gekommen (vgl. Süddeutsche Zeitung vom 16. Januar 2003), und ein neuer Anbieter, der US-amerikanische Medienunternehmer Haim Saban soll mit einem Angebot von 2 Mrd. Euro dasjenige von Bauer weit übertroffen haben. Wer auch immer die Sender der Kirch-Gruppe übernimmt, man darf gespannt sein, wie sich diese Übernahme auf die gesamte Medienlandschaft in der Bundesrepublik Deutschland auswirken wird. Tabelle 14 (die aufgrund dieser Ereignisse bald umgeschrieben werden muss) gibt einen Überblick über die Beteiligungsverhältnisse im privaten Fernsehen. Hier Die Konzentration im privaten Rundfunk 195 <?page no="195"?> Rundfunkpolitik (Fernsehen) 196 Tabelle 14: Beteiligungsverhältnisse im privaten Fernsehen 2002 Quelle: KEK, Stand: bis November 2002, veröffentlicht in MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten 2002, S. 26 Gesellschafteranteile in % Sender/ Anteile Gesellschafter in % SAT.1 SatellitenFernsehen GmbH ProSiebenSAT.1 Media AG 100,0 ProSieben Television GmbH ProSiebenSAT.1 Media AG 100,0 Kabel 1 K1 Fernsehen GmbH ProSiebenSAT.1 Media AG 100,0 DSF Deutsches SportFernsehen GmbH Taurus TV GmbH 100,0 N24 Gesellschaft für Nachrichten und Zeitgeschehen mbH ProSiebenSAT.1 Media AG 100,0 Premiere Fernsehen GmbH & Co. KG PayTV Beteiligungs GmbH 100,0 Premiere Fernsehen Verwaltungs-GmbH 1) 0,0 Neun Live Fernsehen GmbH & Co. KG EUVIA Media AG & Co. KG 100,0 n-tv Nachrichtenfernsehen GmbH & Co. KG RTL Television GmbH 49,2 CNN Germany, Inc. 25,5 Time Warner Entertainment Germany GmbH & Co. Medienvertrieb oHG 24,3 Kuhlo, Karl-Ulrich 0,8 DFA Deutsche Fernsehnachrichten Agentur GmbH 0,3 Tele 5 (TM-TV GmbH & Co. KG) Tele-München Fernseh-GmbH & Co. Produktionsgesellschaft 100,0 Sender/ Anteile Gesellschafter in % RTL Television GmbH UFA Film- und Fernseh-GmbH 100,0 RTL 2 Fernsehen GmbH & Co. KG CLT-UFA S.A. 27,3 UFA Film- und Fernseh-GmbH 8,6 Tele-München Fernsehen GmbH & Co. Medienbeteiligungs-KG 31,5 KG Heinrich Bauer Verlag 31,5 Burda GmbH 1,1 Super RTL (RTL DISNEY Ferns. GmbH & Co. KG) CLT-UFA S.A. 50,0 Buena Vista International 2) 50,0 VOX Film- und Fernseh- GmbH & Co. KG RTL Television GmbH 49,9 UFA Film- und Fernseh-GmbH 49,8 DCTP Entwicklungsgesellschaft für TV-Programme mbH 0,3 VIVA Fernsehen GmbH (VIVA/ VIVA Plus) VIVA Media AG 100,0 ONYX Television GmbH Capital Media Group Holding Ltd. (USA) 99,4 Capital Media Group (UK) 0,6 MTV Networks GmbH & Co. oHG (MTV/ MTV2 u.a.) VH-1 Television Verwaltungs GmbH 80,0 Viacom Vheno GmbH 20,0 Eurosport S.A. TF1 Europe (SASU) 100,0 1 ) Komplementärin ohne Kapitalanteil 2 ) Buena Vista steht über mehrere Beteiligungsstufen im Alleineigentum der Walt Disney Company, Delaware, der Muttergesellschaft aller Disney-Unternehmen <?page no="196"?> wird deutlich, dass es zwar kaum Sender ohne ausländische Beteiligung gibt (denn auch bei den zum Kirch-Konzern gehörenden fünf Sendern gibt es ausländische Anteilseigner), dass diese Beteiligungen sich aber überall in engen Grenzen halten. Mehrere kleinere Sender, für die in der Tabelle VIVA, ONYX und Eurosport als Beispiele enthalten sind, gehören ausländischen Kapitalgebern; sie alle verfügen aber zusammengenommen nur über vergleichsweise geringe bis minimale Anteile am Zuschauer- und Werbemarkt. Bei einem Einstieg des amerikanischen Medienunternehmers Saban würde sich das Bild grundlegend ändern. Auch der Nachrichtensender n-tv soll spätestens im Jahre 2007 ganz von RTL/ Bertelsmann übernommen werden (SZ vom 20. Januar 2003). 7.8 Fernsehen: Informations- und Bildungsmedium oder Spaßproduzent und Unterhaltungsmaschine? Kommunikationspolitisch relevant sind natürlich nicht allein die ökonomischen Trends mit ihren möglichen und zu beobachtenden publizistischen Auswirkungen, sondern auch und vor allem die Entwicklungen auf der Programmseite. Eine Spirale der Programmverflachung war durch die Einführung des privaten Fernsehens befürchtet worden, und in Teilen hat sich diese auch eingestellt; die andere Seite hatte auf mehr Vielfalt und Auswahlmöglichkeit gesetzt und sicherlich auch darauf, dass die als einseitig linksliberal empfundene Fernsehberichterstattung in ARD und teilweise auch im ZDF von einer allein durch Wettbewerbszwänge schon konservativeren Linie in privatkommerziellen Sendern ergänzt würde. Was hat sich in den nahezu 20 Jahren seit dem Sendebeginn der Privaten im Jahre 1984 in Sachen Programm getan? Um den wesentlichen Teil der Antwort vorwegzunehmen: Sicherlich ist von allem etwas eingetreten, denn mehr Auswahlmöglichkeiten gibt es natürlich und auch mehr Vielfalt, aber Ersteres ist eine quantitative und Letzteres eine qualitative Messgröße und hier beginnt der Streit. Wenn man sich klar macht, dass sich zwischen 1988 und 1999 die Zahl der Spielfilmausstrahlungen im Fernsehen verdreifacht hat und es sogar nahezu fünfmal so viele Sendetermine für Filme gegeben hat (vgl. Tabelle 15), dann ist neben der Erhöhung der Vielzahl ebenso eine Erhöhung der Vielfalt anzunehmen, da auch qualitativ hochwertige Filme in größerer Zahl zur Ausstrahlung gekommen sein werden. Nur weiß man nicht wie viele, denn der Hauptanteil dieser Erhöhung dürfte auf billigere Unterhaltungsware einfacherer Qualität entfallen. Die Konzentration im privaten Rundfunk 197 <?page no="197"?> Allein mit Statistiken kann man einer Beantwortung der Frage allenfalls näher kommen, obwohl dies verschiedentlich beweiskräftig versucht wurde und auch heute noch versucht wird. Die kommunikationspolitische Diskussion der 90er Jahre war neben der Frage der Konzentration von dem Schlagwort der Konvergenz geprägt, der Annäherung der Programmqualität zwischen den beiden Rundfunksystemen, ob »nach unten« als Anpassung des örRF an mindere Qualitätsniveaus der privaten Sender, oder »nach oben« als Annäherung der Privaten an die hohen Programmstandards des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Beides hatten die Autoren auch schon festgestellt, als sie die Konvergenz-Hypothese aufstellten (vgl. SCHATZ/ IMMER/ MARCINKOWSKI 1989). Die Folgezeit war von einer wissenschaftlichen Kontroverse gekennzeichnet, deren Vertreter jeweils eher von einseitig gerichteter Konvergenz ausgingen, sich allerdings in der Annahme ihrer Richtung unterschieden. Während Klaus Merten aufgrund einer langfristigen Auswertung von Programmankündigungen in der Fernsehzeitschrift »HörZu« von einer einseitigen Anpassung des örTV an die Privaten ausging (vgl. MERTEN 1994), war schon vorher Udo-Michael Krüger aufgrund von Programmbeobachtungen zu einer Ablehnung der Annahme von wesentlichen Konvergenzentwicklungen beim örRF gekommen (vgl. KRÜGER 1991), eine Feststellung, die er mit ständigen weiteren Programmanalysen bis heute untermauert hat, die eine nach wie vor deutlich unterschiedliche Programmstruktur zeigen (vgl. KRÜGER 2002a). Problematisch war bei dieser Auseinandersetzung, die kommunikationspolitisch von beiden Seiten natürlich ausgewertet wurde, dass die jeweiligen Auftraggeber für diese Studien der Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT) einerseits und die ARD/ ZDF-Medienkommission andererseits waren bzw. sind. Heute wird eher davon ausgegangen, dass es wohl Konvergenzentwicklungen in beiden Richtungen gab und gibt; unbestritten ist aber auch die Tatsache, dass die Programmqualität des örRF - misst man sie am Informationsanteil sowie an seriöser Unterhaltung - nach wie vor deutlich höher ist, als das, was die privaten Sender insgesamt und einzelne ganz besonders bieten. Diese Unterschiede sind in Tabelle 16 dargestellt. Rundfunkpolitik (Fernsehen) 198 Tabelle 15: Spielfilmausstrahlungen im Fernsehen Quelle: MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten 2001, S. 26 Ausgestrahlte Filme Sendetermine 1988 1994 1999 1988 1994 1999 Öffentl.rechtl. Fernsehen 2.110 3.181 5.290 2.533 4.712 5.698 Privates Fernsehen 1.324 4.857 5.183 1.686 11.355 14.573 Fernsehen gesamt 3.434 8.038 10.473 4.219 16.067 20.271 <?page no="198"?> Deutlich (und seit Jahren mehr oder weniger unverändert) ist der hohe Informationsanteil des örTV, während auf der anderen Seite die privaten Sender in der nonfiktionalen Unterhaltung dominieren. Auch im Fiktion-Bereich führen die Privaten, wobei das örTV hier bereits »aufgeholt« hat, da die öffentlich-rechtlichen Sender im Jahre 1999 sogar mehr Spielfilme ausgestrahlt haben als das private Fernsehen - allerdings an weniger Terminen, was an der Mehrfachverwertung durch die privaten Senderfamilien liegen kann (vgl. Tabelle 15). Betrachtet man das Bild für die einzelnen Hauptprogramme, so zeigt sich, dass der Informationsanteil im besten Fall, bei RTL, weniger als halb so groß ist wie beim örTV, und auf der anderen Seite die nonfiktionale Unterhaltung bei SAT.1 überwiegt, wie auch der Sender ProSieben fast die Hälfte seines Programms mit Fiktion-Sendungen bestreitet. Naturgemäß nimmt die Werbung bei den privaten Sendern einen ganz anderen Stellenwert ein und macht bei SAT.1 nahezu ein Fünftel der gesamten Sendezeit aus. Werden die typischen Unterschiede der beiden Kontrahenten im Dualen Rundfunksystem also hier schon deutlich, so bestätigen sie sich in einer qualitativen Analyse der »Inhaltsprofile«, die ARD und ZDF eine erheblich höhere Vielfalt attestiert, die sich dann auch auf die Hauptsendezeiten erstreckt, während im Informationsangebot der Privatsender Politik insgesamt nur eine geringe Rolle spielt und auch hier unterhaltende Elemente stark im Vordergrund stehen (vgl. KRÜGER 2002b). Die Konzentration im privaten Rundfunk 199 Tabelle 16: Spartenprofile der öffentlich-rechtlichen und privaten Hauptprogramme 2001 Quelle: MEDIA PERSPEKTIVEN 4/ 2002, S. 178 Sendedauer Min./ Tag Sendedauer in % ö.-r. privat ö.-r. privat Information 609 249 43 17 Sport 91 23 6 2 Nonfiktionale Unterhaltung 129 287 9 20 Musik 37 6 3 0 Kinderprogramm 102 62 7 4 Fiction 402 519 28 36 Sonstiges 26 62 2 4 Werbung 21 232 2 16 Gesamt 1.418 1.440 100 100 Basis: Sendevolumen. <?page no="199"?> Da den privaten Fernsehsendern durch Bundesverfassungsgerichtsurteile, Rundfunkstaatsverträge und Landesmediengesetze zugestanden worden war, dass an sie nicht gleiche Qualitätsmaßstäbe wie an den örRF gerichtet werden können, da sie sich ausschließlich aus Werbeeinnahmen finanzieren, gibt es heute keine Auseinandersetzungen um diese Polarisierung in den Programmprofilen mehr. Es ist zu beachten, dass private Sender auch »gutes« Programm machen können, inzwischen mit den Nachrichtensendern »n-tv« und »N24« private Nachrichtenkanäle entstanden sind, und dass die öffentlich-rechtlichen Sender ebenfalls verstärkt Unterhaltung oder mindestens unterhaltende Elemente anbieten. Die unterschiedlichen Rollen im Dualen Rundfunksystem scheinen nach Jahren der Auseinandersetzungen heute eher akzeptiert und stabilisiert. Kommunikationspolitisch viel gravierender sind einerseits die Programmverflachungen, die bei praktisch allen privaten teilweise aber auch bei öffentlich-rechtlichen Sendern zu sehen sind, und andererseits die häufigen bis vielfachen Verstöße gegen rundfunkrechtliche Bestimmungen, wie etwa die Werberegelungen oder die Bestimmungen des Jugendschutzes. Trotz großen Aufwands und insgesamt 15 Landesmedienanstalten konnte dem bisher kein Einhalt geboten werden, da diese nach eigener Einschätzung zu einer ständigen Programmkontrolle nicht in der Lage sind. Wirkliche Programm-Innovationen hat es in den letzten 20 Jahren nur wenige gegeben, und im privaten Bereich ist vieles entstanden, was inzwischen schon wieder der Programmgeschichte angehört, vom sensationalistischen so genannten »Reality TV« bis zur so genannten »Reality Soap«: »Big Brother« und Rundfunkpolitik (Fernsehen) 200 Tabelle 17: Spartenprofile von ARD/ Das Erste, ZDF, RTL, SAT.1 und ProSieben 2001 Quelle: MEDIA PERSPEKTIVEN 4/ 2002, S. 179 Sendedauer in % ARD ZDF RTL SAT.1 Pro Sieben Information 40,4 45,5 19,8 17,1 14,9 Sport 6,8 6,0 2,8 2,0 - Nonfiktionale Unterhaltung 9,0 9,3 18,6 25,9 15,4 Musik 3,7 1,5 0,9 0,2 0,0 Kinder-/ Jugendsendungen 8,0 6,4 4,8 3,3 4,9 Fiction 28,8 27,9 32,2 28,6 47,2 Sonstiges 1,9 1,8 4,0 4,6 4,2 Werbung 1,4 1,6 16,9 18,1 13,4 Gesamt 100 100 100 100 100 Basis: Sendevolumen. <?page no="200"?> Nachfolgesendungen, manchmal nur Geschmacksverirrungen, manchmal sogar strafrechtlich relevant. Der Siegeszug der Talkshows ist dagegen ungebrochen, und hier macht auch das örTV mit, insgesamt seriöser allerdings und nicht zu allen Tages- und Nachtzeiten. Kommunikationspolitisch relevant ist - und sollte es noch viel stärker sein - die Überflutung mit Gewaltdarstellungen, seien sie realer oder fiktionaler Art. Trotz einer Vielzahl von Gesetzen und Verordnungen, Gerichtsverfahren und Aufsichtsinstitutionen (das private Fernsehen hat seit Jahren schon eine Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen (FSF), und jeder Sender muss laut Rundfunkstaatsvertrag einen Jugendschutz-Beauftragten haben) ist es nicht gelungen, diese Flut einzudämmen. Mit Appellen an das Verantwortungsbewusstsein oder Ethik-Codices ist hier nicht viel auszurichten, vielmehr bedarf es einer grundlegenden Überarbeitung der Jugendschutzgesetze, die dann vor allem schärfere Sanktionsmaßnahmen beinhalten müssen. Eine Überarbeitung wird gegenwärtig auch gemeinsam von Bund und Ländern angestrebt (vgl. LANDESMEDIENANSTALTEN Jugendschutzbericht 2000/ 2001). Gewalt im Fernsehen ist eine Herausforderung für die Kommunikationspolitik der Zukunft, wobei diese Aufgabe über das hinausgeht, was ihr normalerweise zugeschrieben wird, denn sie hat auf der anderen Seite auch darüber zu wachen, dass der häufiger geäußerte Ruf nach Zensurmaßnahmen nicht zu Einschränkungen der Presse- und Rundfunkfreiheit führt. Die Konzentration im privaten Rundfunk 201 Übungsfragen (1) Informieren Sie sich weiter über die Anfänge des Fernsehens vor dem Zweiten Weltkrieg und diskutieren Sie die Frage, wie das Medium von den Nationalsozialisten hätte genutzt werden können, wenn die Technik ausgereift gewesen wäre und es damals bereits eine größere Verbreitung gegeben hätte. (2) Was bedeutet »öffentlich-rechtlich«, und warum wurde in Deutschland für den Rundfunk die binnenpluralistische Organisationsform gewählt? (3) Schildern Sie Entwicklung und Stand des öffentlich-rechtlichen Fernsehens in Deutschland von den Anfängen der Landesrundfunkanstalten der ARD über die Phase des »Duopols« von ARD und ZDF bis zur heutigen Situation des Dualen Rundfunksystems. (4) Beschreiben Sie den Weg zum Dualen Rundfunksystem, und gehen Sie dabei besonders auf die BVerfG-Urteile ein. <?page no="201"?> Rundfunkpolitik (Fernsehen) 202 (5) Versuchen Sie, nach knapp 20 Jahren Dualen Rundfunksystems eine Zwischenbilanz zu ziehen, indem Sie beispielsweise die Ziele der Befürworter einer »Liberalisierung« des Fernsehens mit dem vergleichen, was heute an Vielfalt angeboten wird. (6) Versetzen Sie sich in die Situation des Intendanten einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt: Vor welchen wesentlichen Problemen steht er gegenwärtig, und welche Lösungsmöglichkeiten für Programmkonzeption und -realisierung sowie Finanzierung bieten sich ihm? (7) Was versteht man unter »Grundversorgung«, und welcher Bezug besteht zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks? (8) Was sind die rechtlichen, organisatorischen und finanziellen Rahmenbedingungen des Dualen Rundfunksystems? (9) Beschreiben Sie Organisation, Arbeitsweise, Programme und Bedeutung des privaten Fernsehens in Deutschland. (10) Von der CDU/ CSU wurde vorgeschlagen, ARD und ZDF »werbefrei« zu machen und auf die Gebühreneinnahmen zu beschränken. Diskutieren Sie diesen Vorschlag im Hinblick auf die Konkurrenzsituation auf dem Fernsehmarkt und den Programmauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. (11) Auf welchen Märkten wird der Wettbewerb im Fernsehbereich ausgetragen? Gehen Sie dabei nicht nur auf die Absatz-, sondern auch auf die Beschaffungsmärkte ein. (12) Informieren Sie sich weiter über die Hypothese der Konvergenz der Programme im Wettbewerb des Dualen Rundfunksystems, und beschreiben Sie die unterschiedlichen Positionen und Untersuchungsergebnisse. (13) Beschreiben Sie Funktion, Organisation und Arbeitsweise der Landesmedienanstalten. (14) Beschreiben Sie die Konzentration der privaten Anbieter im Fernsehbereich. Halten Sie diese Entwicklung für bedrohlich und - wenn ja: Was ist dagegen zu tun? (15) Welche Rolle haben die Landesmedienanstalten bei der Kontrolle dieser Konzentrationstendenzen, welche Rolle hat die KEK? Welche Lösungsmöglichkeiten werden diskutiert, und wie sind sie aus verfassungsrechtlicher Sicht zu beurteilen? <?page no="202"?> Die Konzentration im privaten Rundfunk 203 Einführungsliteratur Zur Entstehung und Entwicklung des Fernsehens: BAUSCH 1980; WINKER 1994. Dokumentation und Kommentare zum Rundfunkrecht: BERG/ KOHL/ KÜBLER 1992; RING 1978ff.; außerdem die Heftreihe MEDIA PER- SPEKTIVEN Dokumentation sowie die Jahrbücher von ARD und ZDF. Neuere Bestandsaufnahmen zum Rundfunk und zur rundfunkpolitischen Diskussion: AUFERMANN/ SCHARF/ SCHLIE 1981; GELLNER 1990; GELLNER 1991; JARREN/ MARCINKOWSKI/ SCHATZ 1993 b; Bundesregierung 1970, 1974; MEDIENBERICHTE 1978, 1985, 1994, 1998; KIEFER 1994; KUTSCH u. a. 1993; STUIBER 1998; MATHES/ DONSBACH 2002. <?page no="204"?> Gott schenke uns Ohrenlider! K. T. 8 Rundfunkpolitik (Hörfunk) 8.1 Entwicklung und Situation des Hörfunks in Deutschland Radio war das erste elektronische Medium, mit dem das (mit Ausnahme des Films) ausschließlich aus Lesemedien bestehende Massenkommunikationssystem um die Dimension des Hörens von Sprache und Musik erweitert wurde. In Deutschland 1923 eingeführt, entwickelte es sich rasch zu einem wirklichen Massenmedium, das von Anfang an der staatlichen Kontrolle unterstellt wurde und daher später leicht als gleichgeschaltetes Propaganda-Medium benutzt und ausgebaut werden konnte. Adolf Hitler und andere führende Nationalsozialisten hatten als rhetorisch versierte Demagogen stets mehr auf die Kraft des gesprochenen als des geschriebenen Wortes zur Verbreitung ihrer Ideologie gesetzt und infolgedessen dem Hörfunk als Propagandamedium großen Stellenwert eingeräumt. Schnell wurde schon in den 30er Jahren eine hohe Radio-Verbreitung erreicht. Im Zweiten Weltkrieg war das Radio das wichtigste Informations- und Propagandamedium, zumal es mit Fortschreiten des Krieges immer weniger Zeitungen gab. Zu den Attraktionen des damals »neuen Mediums« gehörten eine bis dahin nicht gekannte Aktualität, neu entwickelte Programmformen, beispielsweise das Hörspiel, und natürlich das Erlebnis des - zumindest akustischen - »Dabei-Gewesen-Seins«. Obwohl das Fernsehen schon existierte (in Deutschland wurde es bei den Olympischen Spielen 1936 schon öffentlich vorgeführt und getestet), sah man das Medium Radio in dieser Zeit als wichtigstes Instrument der (öffentlichen) Meinungsbildung an, das im Faschismus und Nationalsozialismus wie auch im Stalinismus als Propaganda- und Agitationsmittel eingesetzt wurde und wohl das Medium mit der größten politischen Wirkung war. Mit dem Fernsehen hätten die Massen damals wegen dessen technischen Unzulänglichkeiten kaum so gesteuert und manipuliert werden können (vgl. Kapitel 2.2). Auch in westlichen Demokratien wurde diese Macht des neuen Mediums Radio sichtbar, was allerdings sicher auch aus der Kriegsfurcht der Jahre vor dem Zweiten Weltkrieg erklärbar ist. Hierfür wird oft das Beispiel eines kurz vor Kriegsausbruch in der New Yorker Radio Station WABC und im CBS network gesendeten Hörspiels genannt: »War of the Worlds«. Im Verlauf einer sehr realistisch wirkenden Science-Fiction-Sendung entstand in New York buchstäblich Panik, weil man die Invasion von Marsmenschen für echt hielt (vgl. CANTRIL 1966). 205 <?page no="205"?> Folgerichtig nutzten die Alliierten das Medium nach dem Ende von Krieg und NS-Barbarei für das erklärte Ziel der Reeducation, der Umerziehung der Deutschen. Die Länder entstanden in den verschiedenen Besatzungszonen und nach und nach auch die Landesrundfunkanstalten, die sich dann 1950 zur ARD zusammenschlossen. Deren Hörfunkprogramme bestimmten während der 50er und zumeist auch noch 60er Jahre neben einigen vor allem in Grenzgebieten zu empfangenden ausländischen Sendern die Radiolandschaft der Bundesrepublik. Zweite und später dritte Programme kamen ebenso hinzu wie die beiden Sender nach Bundesrecht (die Deutsche Welle für die Auslandsberichterstattung und der Deutschlandfunk als Informationssender für die DDR und das östliche Europa). Der RIAS als Rundfunkstation unter amerikanischer Kontrolle und als Propagandasender im »Kalten Krieg« hatte einen besonderen Status, war aber auch der ARD assoziiert. Werbung war bereits relativ frühzeitig eingeführt und akzeptiert worden, das Radio hat aber nie eine ähnlich wichtige Stellung als Werbeträger erreicht wie die Printmedien und später das Fernsehen. Mit der Ausbreitung des in der Bundesrepublik Deutschland 1953 eingeführten Fernsehens ging die Bedeutung des Hörfunks als Informations- und Unterhaltungsmedium zurück, ein Rückgang, der jedoch seit den 70er Jahren von der so genannten »Hörfunk-Renaissance« abgelöst worden ist. Zum einen bestätigte sich hier erneut das Gesetz, nach dem Neue Medien alte stets ergänzen und nicht verdrängen (vgl. RIEPL 1987). Zum anderen hatte man sich auf Seiten des Hörfunks auch auf die Konkurrenz des Fernsehens eingestellt. So wurde dem Fernsehen der Abend überlassen, den es sowieso bereits okkupiert hatte. Der Hörfunk wurde zum »Tages-Begleitmedium« mit stündlichen aktuellen Nachrichten und Magazinprogrammen als Mischung von Wort und Musik. Der Musikanteil stieg, und die Ratgeberfunktion (Wetter, Verkehr) wurde betont. Der Radio-Empfang wurde mobil, und all dies trug dazu bei, dass das Medium nunmehr wesentlich als »Sekundärmedium« genutzt wird, etwa bei der Hausarbeit oder beim Autofahren (vgl. FRANZ/ KLINGLER/ JÄGER 1991). Die kommunikationspolitische Problematik des Hörfunks ist im Wesentlichen analog zu der des Fernsehens zu sehen; die Heftigkeit, mit der die Auseinandersetzungen geführt worden sind, ist aber auch nicht annähernd so groß wie dort. Auch für den Hörfunk sind die Länder als Träger der Kulturhoheit zuständig, grenzüberschreitende Programme gab es schon früher als beim Fernsehen, und wie beim Fernsehen konnten mit Ausnahme von Radio Luxemburg Privatradios auch erst seit Mitte der 80er Jahre senden. Auch beim Hörfunk ging es in der Kommunikationspolitik darum, Einfluss auf das Medium zu gewinnen, den die verschiedensten Interessengruppen vor allem wegen seiner Qualität als Werbeträger anstrebten. Die intermediäre Konkurrenz beruhigte sich bald, da sich der Hörfunk mit seiner neuen Aufgaben- und Funkti- Rundfunkpolitik (Hörfunk) 206 <?page no="206"?> onsteilung in die »Medienlandschaft mit Fernsehen« eingefügt hatte und überdies sich Radio und Fernsehen ja »in öffentlich-rechtlicher Hand« befanden (ARD sowie DLF und für das Ausland DW). Heute dagegen gibt es intramediär, also im Dualen Rundfunksystem in den jeweiligen regionalen bzw. lokalen Verbreitungsgebieten, Wettbewerb zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Anbietern. 8.2 Der öffentlich-rechtliche Hörfunk Ebenso wie beim Fernsehen liegt auch beim Hörfunk die Aufgabe der Grundversorgung der Bevölkerung mit Radiosendungen bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die hierfür auch einen Teil der Rundfunkgebühr erhalten. Im Sendegebiet, das bei Landeswie auch Mehrländerrundfunkanstalten im Wesentlichen mit den Landesgrenzen übereinstimmt, strahlen die Anstalten der ARD zwischen vier und acht Programme mit unterschiedlichen Inhalten und Musikformaten und für jeweils andere Zielgruppen aus. Die Zahl der ARD-Hörfunkprogramme hat sich zwischen 1985 und 2000 von 31 auf 55 erhöht, was auf die sechs bzw. sieben Programme des ORB und des MDR sowie auf Erweiterungen durch Spezialprogramme (Kultur-, Informations-, Musik-, Jugend- oder Ausländerprogramme) zurückzuführen ist. Hinzu kommen zwei Programme des DeutschlandRadios/ Deutschlandfunks (jeweils eines mit Schwerpunkt Information und Kultur), das aus dem früheren DLF, RIAS Berlin sowie dem aus dem DDR-Hörfunk hervorgegangenen Sender DS Kultur entstanden ist, sowie die für das Ausland zuständige Deutsche Welle (DW) als heute noch einzige Bundesrundfunkanstalt. Die Deutsche Welle ist zwar auch Mitglied der ARD, wird aber nicht aus der Rundfunkgebühr, sondern aus dem Bundeshaushalt finanziert. Sie sendet Hörfunkprogramme in 40 Sprachen in alle Erdteile und strahlt seit 1992 nach Übernahme der Fernsehabteilung des RIAS auch ein Fernsehprogramm über mehrere Satelliten aus, das in großen Teilen der Welt empfangen werden kann. Gesetzliche Grundlagen für den öffentlich-rechtlichen Hörfunk sind ebenso wie für das Fernsehen die Rundfunkstaatsverträge und die Landesmediengesetze (vgl. Kapitel 7.4). Die große Zahl der 55 verschiedenen ARD-Hörfunkprogramme stellt trotz der im Vergleich zum Fernsehen sehr niedrigen Produktionskosten insgesamt einen erheblichen Kostenfaktor dar. Im Jahre 2000 hatten die Landesrundfunkanstalten der ARD Gebühreneinnahmen in Höhe von 8,8 Mrd. DM; nahezu die Hälfte, nämlich 4,35 Mrd. DM, entfielen dabei auf die Grundgebühren für den Hörfunk. Die Erträge aus dem Werbefunk, die bei der ARD durch die Werbegesellschaften eingenommen werden, hatten 1996 mit noch knapp 400 Mio. DM ihren Tiefstand erreicht und sind seither wieder auf 442 Mio. gestiegen. Auch hier sind zwar Rückgänge des ARD-Marktan- Der öffentlich-rechtliche Hörfunk 207 <?page no="207"?> teils seit 1989 festzustellen, die jedoch im Vergleich zum Fernsehen geringer geblieben sind. Die ARD hat in diesem Bereich der Konkurrenz im Dualen Rundfunksystem ihre starke Marktstellung bewahren können. 8.3 Der private Hörfunk Während die 55 öffentlich-rechtlichen Hörfunkprogramme mit Ausnahme des DeutschlandRadios und der Deutschen Welle landesweit ausgestrahlt werden (je nach Verbreitungsgebiet der Landesrundfunkanstalt oder Mehrländeranstalt), muss beim privaten Hörfunk zwischen bundes- und landesweit ausgestrahlten Programmen und lokal gesendetem Hörfunk unterschieden werden. Landesweite Hörfunkprogramme mit lokalen oder regionalen Fenstern gibt es in den meisten Bundesländern, während sich nur wenige private Veranstalter, zumeist mit einem spezialisierten Musikprogramm (z. B. Klassikradio), an die gesamte Öffentlichkeit der Bundesrepublik wenden. Eine gewisse Sondersituation haben die Landesregierungen von Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen geschaffen, da dort besonders das Lokal- und Regionalradio gefördert wird. In Bayern geschieht dies dadurch, dass der landesweite Anbieter Antenne Bayern keine lokalen Fenster haben darf, die Lokalberichterstattung also ausschließlich den Lokalradios zusteht. Als bundesweite Anbieter werden nur solche verstanden, die mit der Lizenz einer Landesmedienanstalt über Kabel und/ oder Satellit im ganzen Bundesgebiet empfangen werden können. Neben Radio Luxemburg, das schon seit 1957 lange Zeit das einzige in Deutschland empfangbare Privatradio war, haben sich seit 1988 15 weitere bundesweite Anbieter etabliert, von denen aber mangels terrestrischer UKW-Frequenzen außer Radio Luxemburg überhaupt nur Klassikradio nennenswerte Reichweiten erzielt. Als landesweite Hörfunkveranstalter gelten Radiosender, die von der zuständigen Landesmedienanstalt so mit Frequenzen ausgestattet sind, dass sie flächendeckend im gesamten Bundesland zu empfangen sind. Im Jahr 2000 gab es insgesamt 42 landesweite private Hörfunkprogramme, mindestens eines in jedem Bundesland (in Bremen und Hamburg sind die Sender »automatisch« landesweit). Während es in großen Flächenstaaten wie Bayern und Baden-Württemberg nur jeweils einen Anbieter gibt, ist es in Berlin/ Brandenburg schon eine zweistellige Zahl, was in diesem Fall hauptsächlich auf Berlin zutrifft. Lokalen privatwirtschaftlichen Hörfunk gibt es in nennenswertem Umfang bisher nur in den Bundesländern Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen sowie inzwischen auch in Sachsen. In Baden-Württemberg hatte man ursprüng- Rundfunkpolitik (Hörfunk) 208 <?page no="208"?> lich mit 50 lokalen sowie zusätzlich (und mit diesen konkurrierend) 23 regionalen Verbreitungsgebieten begonnen und eine entsprechende Anzahl von Lizenzen vergeben. Wegen der sehr kleinen Verbreitungsgebiete sowie eines von der Landesanstalt für Kommunikation häufig praktizierten Frequenz-Splittings gerieten viele private Radiosender in finanzielle Schwierigkeiten, die dazu führten, dass nach Auslaufen der Lizenzen im Jahre 1994 das gesamte Sendegebiet wesentlich großräumiger auf nur noch 15 lokale und sechs regionale Verbreitungsgebiete aufgeteilt wurde. Inzwischen haben sich auch diese Zahlen weiterhin auf zusammen 11 vermindert. In Bayern waren im Jahre 2000 56 lokale und regionale Programme zugelassen. Anders als in Baden-Württemberg hatte schon Ende 1992 etwa die Hälfte der bayerischen Lokalradios die Gewinnzone erreicht, ein weiteres Viertel war nahe davor. Den bayerischen Lokalsendern steht seit 1991 ein kostenloses 24-Stunden- Mantelprogramm der BLR zur Verfügung, das sie übernehmen können, wenn ein mit der BLM vereinbarter Mindestanteil an eigenproduzierten Programmbeiträgen eingehalten wird. Der lokale Hörfunk in Nordrhein-Westfalen ist nach dem Prinzip des Zwei-Säulen-Modells, also der Trennung von Veranstaltergemeinschaft und Betriebsgesell- Der private Hörfunk 209 Tabelle 18: Anzahl privater Hörfunkangebote in Deutschland Quelle: Landesmedienanstalten; Stand: Juni 2000; UKW-Sender ohne NKL, OK, Uniradios und Zulieferprogramme abgedruckt in: Jahrbuch der Landesmedienanstalten 1999/ 2000, S. 418 Bundesland insgesamt bundesweit landesweit lokal/ regional Bremen 1 0 0 1 Hamburg 5 1 0 4 Niedersachsen 3 0 3 0 Schleswig-Holstein 6 1 5 0 Mecklenburg-Vorpommern 2 0 2 0 Nordrhein-Westfalen 51 3 2 46 Berlin/ Brandenburg 21 5 16 0 Sachsen 17 2 2 13 Sachsen-Anhalt 2 0 2 0 Thüringen 2 0 2 0 Hessen 3 2 1 0 Saarland 2 1 1 0 Rheinland-Pfalz 4 0 4 0 Baden-Württemberg 20 0 1 19 Bayern 58 1 1 56 Gesamt 197 16 42 139 <?page no="209"?> schaft, organisiert (vgl. HIRSCH 1991). Das Land ist in 46 Verbreitungsgebiete aufgeteilt, für die eine entsprechende Anzahl von Anbietergemeinschaften eine Lizenz erhielt. Daneben gibt es den Rahmenprogramm-Veranstalter Radio NRW, an dem auch der WDR beteiligt ist. Dessen Programm kann von den Lokalradio- Veranstaltern per Satellit übernommen werden, wenn sie mindestens acht Stunden pro Tag (in strukturschwachen Regionen fünf Stunden) eigene Sendungen produzieren (vgl. PÄTZOLD/ RÖPER 1992, S. 641-655). Lokalen privaten Hörfunk gibt es außer in diesen vier Bundesländern nur noch in den Stadtstaaten Bremen und Hamburg. Die Akzeptanz der Lokalradios scheint insgesamt anzusteigen; nennenswerte Reichweiten werden bisher vor allem in Nordrhein-Westfalen, teilweise auch schon in den anderen Bundesländern erreicht. Alles in allem gibt es gegenwärtig knapp 200 private Hörfunksender in Deutschland. 8.4 Die Konkurrenz auf dem Hörfunkmarkt Die ARD hat mit ihren 55 Radioprogrammen ohne Werbung eine jährliche Sendeleistung von 526.000 Stunden, davon 63 Prozent Musik- und 37 Prozent Wortanteil (vgl. ARD-Jahrbuch 2000, S. 410f.). Für den privaten Hörfunk dürfte dagegen zutreffen, dass der überwiegende Anteil der Hörfunkprogramme nur einen sehr viel geringeren Wortanteil hat. Anders als beim Fernsehen hat sich die ARD trotz erheblicher Konkurrenz eine führende Stellung im Hörfunk mit allerdings erheblichen Einbußen bei Reichweite und Marktanteil bewahren können. Fast überall ist sie mit ihren bis zu sieben Programmen Marktführer. Große Reichweiten erzielen inzwischen allerdings auch die landesweit sendenden privaten Hörfunksender wie Antenne Bayern sowie die Sender in Hessen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern. Auch Radio RPR in Rheinland-Pfalz, Radio FFH in Hessen, Radio ffn in Niedersachsen, Radio Schleswig-Holstein (RSH), BB Radio in Brandenburg und Bayern Funkpaket hatten im Jahre 2000 Hörerreichweiten von mehr als 20 Prozent (vgl. ALM Jahrbuch der Landesmedienanstalten 1999/ 2000, S. 435). Die ARD erreicht mit sämtlichen Programmen 79 Prozent der Bevölkerung ab 14 Jahre und damit im täglichen Durchschnitt etwa 50 Millionen Hörer, während sie darauf hinweist, dass die privaten Hörfunksender zusammen genommen nur auf knapp 30 Millionen kommen; die Hördauer verteilt sich dagegen mit je 106 Minuten pro Tag zu gleichen Teilen auf die beiden Konkurrenten (vgl. ARD-Jahrbuch 2000, S. 433). In einer Sondersituation befindet sich der Hörfunk in Berlin, wo eine zweistellige Anzahl von Privatsendern in scharfer Konkurrenz zu den Programmen von SFB Rundfunkpolitik (Hörfunk) 210 <?page no="210"?> Die Konkurrenz auf dem Hörfunkmarkt 211 und ORB steht. Hier erreichen die ARD-Sender von SFB und ORB zusammen gerade noch jeden vierten bis fünften Hörer (vgl. ALM-Jahrbuch 1999/ 2000, S. 452). Betrachtet man die Reichweitentrends, so zeigt sich, dass in den Jahren 1992 bis 2002 die Privaten ihre Position überall zum Teil erheblich verbessern konnten: Laut Media-Analyse ist die Reichweite der Privaten von 28,1 auf 44,7 % angestiegen, während die öffentlich-rechtlichen von 63,7 auf 50,6 % gefallen sind. Diese Zahlen korrespondieren nicht mit der oben genannten Eigenaussage der ARD, so dass man sich darauf einigen muss, dass die Reichweite des örRF immer noch deutlich höher ist als die der privaten Radios (vgl. ZAW 2002, S. 309). Auf dem Werbemarkt sieht es - ähnlich wie beim Fernsehen - für die ARD erheblich schlechter aus. Von der früheren Monopolistenbzw. Nahezu-Monopolisten- Situation auf einen Marktanteil von heute weniger als 30 Prozent reduziert worden zu sein (vgl. ZAW 2002, S. 306), bedeutet schon eine prekäre Entwicklung, die sich allerdings wegen der nach wie vor günstigen Gebühren-Entwicklung auch im Hörfunkbereich für die ARD nicht existenzbedrohlich auswirkt. Im Gegenteil: Die Zahl der öffentlich-rechtlichen Hörfunkprogramme ist erheblich gesteigert worden, und gespart wird an der Programmqualität nicht wesentlich (wenn man einmal von der minderen Bedeutung bestimmter Programmformen, wie beispielsweise des Hörspiels, absieht). Die Erklärung für die Rückgänge der Werbeeinnahmen bei der ARD liegt teilweise in den einzeln jeweils höheren Reichweiten der Privatsender. Das Programm selbst - soweit es hohe Wortanteile hat, hat für die Werbewirtschaft kaum die gleiche Attraktivität wie der nur hin und wieder von Informations-Schnipseln unterbrochene oft so gescholtene »Dudelfunk«. Öffentlich-rechtliche Programme, die diesem Zeitgeschmack angepasst wurden, haben - wie beispielsweise B1 oder B3 beim BR - durchaus auch respektable Einschaltquoten. Als Aufsichtsinstitution für den privaten Hörfunk fungieren wie auch beim Fernsehen die Landesmedienanstalten; die gesetzliche Grundlage bieten die jeweiligen Landesmediengesetze. Die Konzentrationskontrolle der Hörfunksender wird von den Anstalten ebenso durchgeführt wie die Programmbeobachtung. In beiden Fällen bleibt der Hörfunk in seiner Beachtung aber weit hinter dem Fernsehen zurück. Private Hörfunksender sind zwar meist Kleinbetriebe, gehören aber häufig via cross-ownership zu Medienkonzernen. Nur teilweise ist es gelungen, unzulässige Kettenbildungen und lokale Doppelmonopole zu verhindern. Man war gerade bei der Einführung des lokalen Hörfunks davon ausgegangen, dass dieser ein Gegengewicht zur Pressekonzentration im lokalen Bereich bilden könnte. Dieser Wunsch hat sich jedoch nicht erfüllt, denn anspruchsvolle lokale Berichterstattung gibt es nur in Ausnahmefällen, außerdem sind die ortsansässigen Zeitungsverleger zumeist auch die (Mit-)Eigentümer der lokalen Hörfunkstationen (vgl. SCHERER 1991). <?page no="211"?> Die Programmkontrolle wird von den Landesmedienanstalten im Hörfunk zwar bedingt praktiziert, ist jedoch schwierig, weil die wenigen Wortbeiträge im privaten Hörfunk (abgesehen von den Nachrichten, die aber oft vom Mantelprogramm geliefert werden) zumeist nicht auf festen Sendeplätzen zu finden sind. Andererseits wird aber auch darauf hingewiesen, dass im auditiven Medium Hörfunk ohne die Suggestivkraft des Bildes Verletzungen der Jugendschutzbestimmungen wenig wahrscheinlich und bisher kaum aufgetaucht seien (DLM-Jahrbuch 1992, S. 37). Dies dürfte sich mit wenigen Ausnahmen bis heute nicht geändert haben. Der Hörfunk nimmt also in der medienpolitischen Diskussion einen deutlich geringeren Stellenwert ein als die anderen tagesaktuellen Medien und besonders das Fernsehen. Die wesentlichen technischen Innovationen sind erfolgt; die Digitalisierung (DAB) hätte zwar noch einmal einen Schub bringen sollen, aber gegenüber Stereo- und Dolby-Empfang werden weitere Verbesserungen der Klangqualität wohl nur den Musikfreaks auffallen, und entsprechend war seine Einführung bisher auch trotz großer Marketing-Bemühungen nicht erfolgreich. Auch die Vervielfachung der Programmzahlen im DAB hat keinen Anreiz gegeben, was allerdings bei der schon vorhandenen Zahl von Sendern auch nicht wundert. Eine »Investitionsruine« von 250 Mio. Euro mit einer »Einschaltquote gleich Null« wurde die Problematik von der SZ auf den Punkt gebracht (vgl. SZ vom 23. Januar 2003). Mit mehr als drei Stunden täglicher Radionutzung ist der durchschnittliche Bundesbürger ebenso wie beim Fernsehen allmählich sicher an der Grenze seiner Aufnahmekapazität angelangt, was sich auch an dem nur noch geringen Zuwachs dieser Zahl zeigt. Der intramediäre Wettbewerb wird auch im Hörfunk unter Privaten wie auch zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Programmen weiter bestehen bleiben, da die Ersteren ihre Aufbauphase hinter sich haben und der lokale und regionale Werbemarkt noch gute Entwicklungsmöglichkeiten bietet. Die Einbrüche der letzten Zeit (2001/ 2002) zeigen allerdings auch für den Hörfunk schon deutliche Wachstumsgrenzen auf. Für öffentlich-rechtliche wie private Sender gelten Beschränkungen für die Werbezeiten. Die Öffentlich-rechtlichen dürfen höchstens 90 Minuten pro Werktag und Programm Werbung ausstrahlen (sofern ein Sender am 1. Januar 1987 mehr Werbung hatte, durfte er diesen Besitzstand wahren, was für SWF, BR, HR, SDR und SR zutrifft). Die Werbung im privaten Hörfunk darf dagegen bis zu 20 Prozent der täglichen Sendezeit betragen (davon 15 Prozent für Spotwerbung). Mit einer Reichweite von nahezu 80 % und einer durchschnittlichen täglichen Hördauer von mehr als 200 Minuten gehört der Hörfunk nach wie vor zu den wichtigsten Medien und erfüllt - zumindest im öffentlich-rechtlichen Bereich - auch wesentliche Informations- und Meinungsbildungsaufgaben. Parallel zum Fernsehen zeigt sich erneut, dass die intramediäre Konkurrenz größer ist als die Rundfunkpolitik (Hörfunk) 212 <?page no="212"?> intermediäre, denn der Wettbewerb auf dem Werbemarkt wie auch der um die Hörer wird nicht gegen andere Medien geführt, sondern gegen andere Hörfunksender. Eine weitere Parallele zum Fernsehen zeigt sich darin, dass die ersten knapp 20 Jahre Duales Rundfunksystem nach scharfem Wettbewerb nunmehr zu einer Situation geführt haben, in der Funktionen, Arbeit und Einnahmen verteilt sind und sich nicht mehr so viel ändern wird, wenn nicht der Werbemarkt eine längere Rezessionsphase durchlaufen muss und die Kommunikationspolitik das Ziel der Sicherung von Bestand und Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aufgibt. Beides ist aber aus heutiger Sicht eher unwahrscheinlich. Einführungsliteratur Zur Geschichte des Rundfunks in Deutschland: DUSSEL 1999; ARD-Jahrbücher; DLM-Jahrbücher/ ALM (Jahrbücher der Landesmedienanstalten, zuletzt 1999/ 2000); MEDIENBERICHT 1998. Die Konkurrenz auf dem Hörfunkmarkt 213 Übungsfragen (1) Informieren Sie sich weiter über die Rolle des Hörfunks in der Weimarer Republik und seinen späteren Gebrauch als Propaganda- und Manipulationsmittel im Nationalsozialismus. Bewerten Sie die Rolle des damals neuen Mediums. (2) Beschreiben Sie die Entwicklung des Hörfunks unter dem Einfluss der Ausbreitung des Fernsehens, und diskutieren Sie anhand dessen die These von der »Komplementarität« der Medien. (3) Beschreiben Sie Aufgaben und Situation des öffentlich-rechtlichen Hörfunks im Dualen Rundfunksystem im Unterschied zum öffentlich-rechtlichen Fernsehen. (4) Informieren Sie sich weiter über das Zwei-Säulen-Modell des Hörfunks in Nordrhein-Westfalen, und zeigen Sie die Unterschiede zum privaten Hörfunk in anderen Bundesländern. (5) Welche Aufgaben haben die Landesmedienanstalten im Hörfunkbereich? <?page no="214"?> Man sollte gar nicht glauben, wie gut man auch ohne die Erfindungen des Jahres 2500 auskommen kann. K. T. 9 Telekommunikationspolitik 9.1 Überblick Die Telekommunikation ist etwa seit Mitte der 70er Jahre verstärkt in die kommunikationspolitische Diskussion einbezogen worden. Nachdem die Pressekonzentrationsprozesse etwa zu dieser Zeit vorerst zum Stillstand gekommen waren (vgl. Kapitel 6.2), ließen die neuen Informations- und Kommunikationstechniken mit ihren absehbaren Auswirkungen auf Beruf, Privatleben und in der Massenkommunikation vor allem auf den Rundfunk, später auch auf die Printmedien Regelungsbedarf erkennen. Die politische Diskussion befasste sich auf vielen Ebenen mit den Chancen und Risiken der Telekommunikation, und die Spekulation um Chancen und Risiken der »Neuen Medien« begann. Mit Telekommunikation kann jede Art von Kommunikation bezeichnet werden, die über eine Entfernung verläuft und an die Existenz eines elektronischen Übertragungsmediums gebunden ist. Im Unterschied zur Presse erfordert die Übertragung sowohl auf der Senderwie auf der Empfängerseite ein technisches Gerät. Wenn man einmal von optischen Verfahren zur Nachrichtenübertragung früherer Jahrhunderte absieht, die auf eine Sichtverbindung angewiesen waren, dann ist der Beginn der Telekommunikation mit der Erfindung und Einführung der elektrischen Telegrafie in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts anzusetzen. Die Entdeckung der elektromagnetischen Wellen durch Heinrich Hertz stellte dann die Grundlage für die drahtlose oder drahtgebundene Übertragung von Nachrichten, Texten, Daten, Ton, Bildern oder Bewegtbildern dar. Die Telekommunikationstechniken - auch neue Informations- und Kommunikationstechniken (IuK) genannt - lassen sich, wie in der folgenden Aufstellung gezeigt, gliedern. Schaubild 4: Die neuen Informations- und Kommunikationstechniken Verteiltechniken Abruftechniken Dialogtechniken Terrestrisches TV Videotext Telefonnetz Kabel TV Kabeltext Bildschirmtext Satelliten TV Datenbanken ISDN/ IBFN/ DSL Internet Multimedia 215 <?page no="215"?> Das eigentlich Neue an den oft als »Neue Medien« bezeichneten IuK-Techniken besteht darin, dass die Telekommunikation, also die Fernübertragung der Kommunikation, eine Symbiose mit dem Computer eingeht. Hierdurch entstehen interaktive Medien (Dialogtechniken), die in Individualwie auch Massenkommunikation Dialog und damit wirkliche Kommunikation ermöglichen. Die Verteiltechniken stellen nur neue Distributionswege für Hörfunk und Fernsehen dar, mit denen das Angebot an Programmen ebenfalls schon vervielfacht werden kann. Diese wurden durch das Abrufmedium Videotext/ Kabeltext erweitert, wobei mit dem Videorecorder eine gewisse Unabhängigkeit vom Programmschema erreicht wurde. Bildschirmtext markiert den Übergang zu einem Dialogmedium, da hier eine individuelle Verbindung zwischen einem zentralen Großrechner und dem einzelnen Nutzer aufgebaut wird, der auf eine abgerufene Textseite individuell reagieren kann (durch weiteren Abruf, Wahl oder Antwort nach vorgegebener Auswahlmöglichkeit, also in eingeschränkter Dialogform). Dieser Qualitätssprung wird ermöglicht durch die Einführung der Digitaltechnik für den Kommunikationsbereich, durch die der Computer einbezogen werden kann. Nicht mehr in Analogtechnik und unter Nutzung elektromagnetischer Schwingungen durch die Luft oder entlang eines Kupferkabels, sondern umgewandelt in Lichtsignale wird die Kommunikation der Zukunft auf Glasfaserleitungen übertragen. Das Universalnetz, das später für alle Kommunikationsleistungen (Daten, Ton, Bilder, Bewegtbilder) genutzt werden soll, hieß in seiner Vorstufe Integrated Services Digital Network (ISDN) und später Integriertes Breitband Fernmeldenetz (IBFN). Heute wird der Begriff Multimedia gebraucht, um die technische Konvergenz zu umschreiben, mit der das Zusammenwachsen aller kommunikationstechnisch übertragenen Programme und Dienste umschrieben wird. In den 70er, 80er und 90er Jahren wurde der Ausbau dieser neuen Kommunikationsinfrastruktur von der Deutschen Bundespost/ Telekom durchgeführt. Gegenwärtig wird das bestehende Telefonnetz auf Kupferkabel-Basis mit dem gleichzeitig schon verlegten Breitbandnetz digital zum ISDN bzw. DSL und ADSL ausgebaut, was neben der Verbesserung der Übertragungsqualität neue Möglichkeiten für Telefonkonferenzen, Datenübertragung und Bildtelefon mit sich bringt. Dieses Netz wird dann vollkommen digitalisiert sein und auf Glasfaser-Basis sowie durch gleichzeitige Datenkompression die Übertragung einer theoretisch unbegrenzten Zahl von Hörfunk- und Fernsehkanälen ermöglichen (vgl. ZIMMER 2000). Eine wachsende Anzahl von Haushalten kann heute schon digitales Fernsehen empfangen, soweit ein entsprechender Decoder vorhanden ist. Neben Hunderten (oder theoretisch sogar Tausenden) von neuen Fernsehprogrammen, die teilweise auch schon Realität sind, bringt die Digitalisierung wesentliche Verbesserungen der Empfangsqualität beim Hörfunk wie beim Fernsehen. Telekommunikationspolitik 216 <?page no="216"?> Sie macht ferner eine Anzahl neuer Dienstleistungen und Angebotsformen für das Fernsehen möglich. Erweiterungen der Fernsehangebote zu mehr Pay-TV, Payper-View oder sogar Video-on-Demand-Diensten sind möglich, da der individuelle Abruf oder die Zusammenstellung eigener Programme durch die Interaktivität des neuen Systems gewährleistet sein wird. Möglichkeiten für Zuschauerbeteiligung entstehen und weitere Anwendungen wie Nachrichten-, Informations- und Servicedienste, Software-Übertragung, E-Commerce und schließlich Telefon- und Bildtelefongespräche kommen hinzu. Die Skepsis über die Nutzung des interaktiven Fernsehens hatte allerdings schon bei früheren Versuchen überwogen (vgl. TONNEMACHER 1980) und wird auch heute noch geteilt (vgl. STIPP 2001). Der Strukturwandel, der sich im Rahmen des Ausbaus dieses Telekommunikationssystems der Zukunft vollziehen wird, ist umfassend und betrifft die unterschiedlichsten und früher voneinander unabhängigen Regelungsbereiche. Da es zu einer Individualisierung der Verteildienste kommt und ferner die gesamte Fernkommunikation auf einem Netz übertragen werden soll, sind erhebliche Veränderungen im Telekommunikations- und im Rundfunkrecht notwendig geworden und inzwischen realisiert (vgl. Kapitel 4.6). Neue Fragen stellen sich: Ist beispielsweise Video-on-Demand Rundfunk? Was ist mit Radio- und Fernsehübertragungen im Internet? Sind Webradio und Web-TV Rundfunk? Was geschieht mit der Glaubwürdigkeit des Fernsehens, wenn man wegen der Digitalisierung nicht mehr weiß, welche Bilder »abgefilmte Realität« darstellen und welche vom Computer »berechnet« wurden? Welche Bedeutung und welchen Stellenwert werden die verbleibenden Massenmedien gegenüber Programmen und Diensten in einem solchen Netz haben? Wird es noch Zeitungen und Zeitschriften geben, oder werden sie immateriell übertragen und beim Nutzer zu Hause ausgedruckt? Wird gar nur noch am Bildschirm gelesen? Was geschieht mit den sowieso schon gegebenen vielfachen Defiziten einer Überflussgesellschaft, beispielsweise im Hinblick auf Manipulationsmöglichkeiten, Passivierung und Vereinsamung oder Wissensunterschiede (Knowledge Gap)? Welchen Platz haben Informations-, Meinungs- und Bildungsprogramme und -inhalte noch in einer weitgehend durchkommerzialisierten Medienwelt? Dies sind Fragen, die verdeutlichen können, dass die Massenmedien (und entsprechend auch die Arbeit der Journalisten) im 21. Jahrhundert nicht mehr dieselben sein werden wie die, die wir heute kennen. Es wird kommunikationspolitischer Anstrengungen bedürfen, um die Informations- und Meinungsfreiheit zu bewahren, zumal der Massenkommunikationsbereich in wachsendem Maße von kommerziellen Interessen bestimmt wird. Überblick 217 <?page no="217"?> 9.2 Wirtschaftliche und politische Bedeutung der Telekommunikation Informationstechnik und Telekommunikation sind Schlüsselfaktoren für das Wachstum der Weltwirtschaft. In den Industrienationen war dies frühzeitig erkannt worden, und wichtige Industriezweige - vor allem die elektrotechnische und die unterhaltungselektronische Industrie - wollten dem in Deutschland ebenso Rechnung tragen wie die Bundesregierung. Man hatte gelernt, dass derjenige vorn ist, der die technischen Standards setzt, und im Falle anderer Entwicklungen erlebt, wie ostasiatische Länder aufgrund ihres technologischen Vorsprungs den Weltmarkt eroberten (Beispiel: Videorecorder). Das Schlagwort von der Informationsgesellschaft, das die Bedeutung des Informations- und Kommunikationssektors betont, entstand und wurde zum Leitbild für die Entwicklungen, die auch die Kommunikationspolitik in der Bundesrepublik Deutschland seit den 80er Jahren prägten. Abgesehen davon, dass nunmehr noch weitere Teile der deutschen Wirtschaft unmittelbar oder mittelbar betroffen waren bzw. Interesse zeigten, verlagerte sich auch das Gewicht der politischen Institutionen. Im Vergleich zu den Bundesländern, deren Zuständigkeit für die Rundfunkpolitik nicht tangiert war, kann die Bundesregierung hier ihre Kompetenzen in erheblich stärkerem Maße wahrnehmen, als das bisher der Fall war. Der Bund ist laut Art. 73 Nr. 7 und Art. 87 Abs. 1 GG ausschließlich für das Fernmeldewesen und damit für die Verteilung von Frequenzen, den Satellitenbereich und die Breitbandverkabelung zuständig. Daneben setzt er den rechtlichen Rahmen für die elektronischen Medien, soweit dieser über das Rundfunkrecht hinausgeht, also beispielsweise über das Wirtschaftsministerium mit dem Wirtschaftsrecht, dem Urheberrecht oder dem Gesetz zur Verhütung des Missbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung (vgl. Kapitel 4.2). Da schließlich die Telekommunikation in Beruf und Privatsphäre eingreift und erhebliche Wandlungen in den Arbeits- und Lebensbedingungen bewirkt, fühlten sich auch sämtliche gesellschaftlich relevanten Gruppierungen und Institutionen aufgerufen, an der Diskussion um die neuen IuK-Techniken teilzunehmen. Die Debatten sind noch keineswegs beendet, auch wenn Computer und Internet, Kabel- und Satellitenfernsehen heute bereits selbstverständlich sind und die kommunikationspolitischen Probleme in der Folge der deutschen Einigung sie Anfang der 90er Jahre nur für kurze Zeit etwas überlagert hatten. Heute sind aber die Auseinandersetzungen nicht mehr so ideologisch belastet wie in den 70er und 80er Jahren, zumal sich weder die schlimmen Befürchtungen noch die euphorischen Erwartungen in der erwarteten Form eingestellt haben. Telekommunikationspolitik 218 <?page no="218"?> 9.3 Kommunikationspolitik für die »Neuen Medien« 9.3.1 Die Arbeit der Kommissionen Nachdem es zuvor zwei Kommissionen in der Medienpolitik der deutschen Nachkriegszeit gegeben hatte, die sich mit der intermediären Konkurrenz zwischen Presse, Rundfunk und Film (»Michel-Kommission«) bzw. mit der intramediären Konkurrenz und Konzentration (»Günther-Kommission«) (vgl. Kapitel 6.2.2 und 6.2.3) beschäftigt hatten, sollten Kommissionen auch bei den Debatten um die »Neuen Medien« eine wichtige Rolle spielen. Deren Ergebnisse können eine Antwort darauf geben, ob und inwieweit sich Gremien, in denen Sachverständige aus unterschiedlichen Institutionen zeitlich begrenzt mit einer klaren Zielsetzung zusammenarbeiten, für die Politikberatung und zur Fundierung kommunikationspolitischer Entscheidungen eignen. Mehrere Kommissionen haben sich auf Bundesebene sowie eine weitere in Baden- Württemberg mit den neuen IuK-Techniken befasst. Schon zu Beginn der Diskussionen hatte die Bundesregierung im Jahre 1974 die »Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems« (KtK) eingesetzt, die »Vorschläge für ein wirtschaftlich vernünftiges und gesellschaftlich wünschenswertes technisches Kommunikationssystem« erarbeiten sollte. In ihrem »Telekommunikationsbericht« legte die KtK im Jahre 1976 eine umfassende Aufarbeitung von Stand und Entwicklung der Kommunikationstechnik vor. Die beiden wichtigsten Ergebnisse waren (vgl. KtK: Telekommunikationsbericht 1976), • dass kein »drängender Bedarf« für Programmvermehrung gesehen wurde, was die Kommission zu dem Vorschlag veranlasste, einen solchen Bedarf zunächst in Kabelpilotprojekten zu testen, und • dass die schmalbandigen Netze, vor allem also das Telefonnetz, vorrangig ausgebaut (damals hatten noch nicht einmal 40 Prozent der Privathaushalte einen Telefonanschluss) und neue Telekommunikationsdienste über diese realisiert werden sollten. Hier hatte also ein sehr unterschiedlich zusammengesetztes Gremium einen Konsens gefunden, der allerdings auch auf der Hand lag, denn zu offensichtlich war die noch sehr geringe Verbreitung des Telefonnetzes und zu deutlich war auch die Tatsache, dass eine Prognose über den Bedarf nach Kabelfernsehen ohne empirischen Test nicht gestellt werden konnte. Dennoch sollte es noch viele Jahre bis zum Beginn des ersten Kabelpilotprojektes dauern, da die damalige CDU/ CSU-Opposition zusammen mit der Wirtschaft die Pilotprojekte zwar befürwortete, die regierende SPD sich jedoch restriktiv verhielt und versuchte, den Status quo zu Gunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks so lange wie möglich zu erhalten. Kommunikationspolitik für die »Neuen Medien« 219 <?page no="219"?> Als unmittelbar nach dem Regierungswechsel im Oktober 1982 der neue Bundespostminister daran ging, die Bundesrepublik großflächig zu verkabeln, waren die Kabelpilotprojekte (die erst in der zweiten Hälfte der 80er Jahre durchgeführt wurden) im Grunde schon überholt, denn die Entscheidung für die Einführung von Kabelfernsehen war damit bereits gefallen. Wer hätte auch riesige Investitionen aufgrund von sozialwissenschaftlichen Testergebnissen in mehreren Pilotprojekten rückgängig gemacht? Die neue Regierung wollte durch mehr und vor allem private Fernsehanbieter eine größere Angebotsvielfalt schaffen. Parallel entwickelte das Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen zusammen mit dem BMFT seine Netzausbaupläne, so dass die Entscheidung über den Ausbau des Telekommunikationssystems längst getroffen war. In Baden-Württemberg sollte etwa zur gleichen Zeit eine Kommission Leitlinien für medienpolitische Entscheidungen der Landesregierung erarbeiten. An deren Empfehlungen hielt sich der Auftraggeber jedoch nicht (vgl. EKM Abschlußbericht 1981). Das dritte Beispiel für eine erfolglose Kommission im Zusammenhang mit den Neuen Medien stellt die Enquête-Kommission »Neue Informations- und Kommunikationstechniken« (EKIK) des Deutschen Bundestages dar, die eine Bestandsaufnahme der Telekommunikation, Vorschläge für die Technikfolgenabschätzung und das weitere Vorgehen von Bundesregierung und Bundestag machen sollte. Diese Kommission war praktisch nicht arbeitsfähig, da sie von beiden politischen Lagern instrumentalisiert wurde und in ihrem als Zwischenbericht gedachten Endbericht widersprüchliche Ergebnisse und Sondervoten veröffentlichen musste. Überdies fiel die Arbeit dieser Kommission in die Zeit des Regierungswechsels (vgl. EKIK-Enquête-Kommission 1983). Schließlich scheiterte eine weitere Kommission der Kabelpilotprojekt-Länder, die die Begleitforschung und Auswertung der Projekte koordinieren sollte (vgl. LANGE 1986). Otfried Jarren, der die Arbeit der Kommissionen vorstellt, konstatiert dennoch, »daß Kommissionen durchaus geeignete Formen und Instrumente bei der Zusammenarbeit und Selbstkoordination der Länder in Medienfragen sein können« (JARREN 1993, S. 128). Erfolgreich waren eigentlich nur die früheren Kommissionen (Michel, Günther, vgl. Kapitel 6.2.2 und 6.2.3) bis einschließlich zur KtK. Mehr als eine Problemaufarbeitung mit Dokumentation und Denkanstöße sind auch aus den Kommissionen der 90er Jahre, etwa der WEIZSÄCKER-Kommission zur Zukunft des Fernsehens oder der Bundestagskommission zur Informationsgesellschaft, nicht hervorgegangen. Telekommunikationspolitik 220 <?page no="220"?> 9.3.2 Feldversuche und Pilotprojekte Videotext Während der Videorecorder als Erweiterung des Fernsehgerätes und weniger als neuartiges Medium gesehen wurde, war Videotext das erste »neue Medium«, um das heftige medienpolitische Kontroversen entstanden, als es in einem bundesweiten Feldversuch getestet wurde. Die medienpolitische Diskussion wurde zwischen den Zeitungsverlegern auf der einen und den Rundfunkanstalten auf der anderen Seite geführt. Die Zeitungsverleger beanspruchten das Medium für sich, indem sie es mit Hinweis auf sein Erscheinungsbild (Text und einfache Grafik) den Printmedien gleichsetzten, den Rundfunkanstalten hierfür die Kompetenz absprachen und stattdessen eine »Bildschirmzeitung« über Videotext propagierten, die dann von den Zeitungsverlegern gemacht werden sollte. Die Rundfunkanstalten hingegen wiesen auf die Übertragung hin, nämlich gemeinsam mit dem Fernsehsignal in der Austastlücke. Demnach war Videotext eindeutig Rundfunk. Die Rundfunkanstalten haben sich damals mit ihrer Auffassung durchgesetzt, wobei heute praktisch alle Fernsehsender und damit auch jene mit Verlegerbeteiligung (wie SAT.1) über ein eigenes Videotextangebot verfügen, so dass die Zeitungen den Videotext genauso nutzen könnten wie die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, wenn das Interesse überhaupt noch bestünde. In einem bundesweiten Feldversuch, in dem zunächst der ARD/ ZDF-Videotext, später aber auch die regionalen Videotext-Angebote einzelner Landesrundfunkanstalten auf ihre Akzeptanz getestet wurden, hatte sich recht bald gezeigt, dass das neue Medium zwar positiv aufgenommen wurde und für manche Spezialanwendung, z.B. als Service für Hörgeschädigte, geeignet erschien, sein Informationswert sich jedoch in Grenzen hielt. Die Informationsvielfalt und der Unterhaltungswert einer Zeitung oder Programmzeitschrift waren durch Videotext auch nicht annähernd zu erreichen. Videotext ist heute ein medienpolitisch nicht mehr umstrittener, weitverbreiteter neuer Dienst. Die allermeisten Fernsehzuschauer besitzen inzwischen einen Videotext-Decoder, der als Angebotserweiterung und »Zugabe« empfunden und vor allem für Programminformationen genutzt wird. Konkurrenz zu den existierenden Medien war durch Videotext so gut wie nicht festzustellen. In der Aktualität ist er selbstverständlich der Zeitung überlegen, die aber in der Verständlichkeit und Ausführlichkeit der Nachrichten vorn liegt. Die einzige sich ansatzweise zeigende Konkurrenz war zwischen Videotext und Fernseh-Programmzeitschrift zu beobachten (vgl. TONNEMACHER/ SCHMIDT 1989, S. 82). Aber auch hier konnte man sehen, dass Videotext zwar für die schnelle, aktuelle Fernsehprogramm-Information genutzt wurde; auf die ausführliche und bebilderte Programmvorschau der Fernseh-Zeitschriften verzichteten Kommunikationspolitik für die »Neuen Medien« 221 <?page no="221"?> aber nur wenige, sozial schwächer gestellte Familien. Mit dem Videotext hat also wiederum ein neues Medium seinen Platz im Mediensystem gefunden und sich eingegliedert, ohne dass die zunächst befürchteten Wirkungen, deretwegen die Zeitungsverleger die Gerichte bemühten, eintraten. Bildschirmtext Anders als Videotext wurde das zweite neue Textkommunikationsmedium, der erste Online-Dienst Bildschirmtext, nie als Massenmedium oder gar als Rundfunk angesehen. Tatsächlich wurde das Fernsehgerät auch nur als Display für die aufgerufenen Text- und Grafikseiten benutzt, die vom zentralen Rechner der Deutschen Bundespost/ Telekom oder von angeschlossenen Rechnern privater oder öffentlicher Institutionen produziert und über das Telefonnetz übertragen wurden. Bildschirmtext hatte wesentlich größere Kapazitäten als das insgesamt begrenzte und langsamere Textangebot des Videotextes, und bot vor allem die Möglichkeit des Dialogs durch Rückmeldung des Teilnehmers mit Hilfe einer alphanumerischen Tastatur (also der Eingabemöglichkeit, über die auch der Computer verfügt). Damit wurden Käufe, Bestellungen, erweiterte Informationsauswahl, Kontenverwaltung und manche andere Tätigkeit von zu Hause aus möglich. Durch die große Zahl an gespeicherten Seiten, die bald die Millionengrenze überschritten hatte, stellte Btx im Vergleich zu Videotext ein wesentlich interessanteres Medium für Rubrikenanzeigen dar, die geordnet und gezielt abgerufen werden konnten. In zwei Feldversuchen wurde Btx in den 80er Jahren in Düsseldorf und in Berlin auf seine Akzeptanz sowie auf mögliche Auswirkungen hin getestet. Kommunikationspolitisch bestand vor allem die Sorge, dass Btx als Werbeträger für Rubriken- und Kleinanzeigen eingesetzt würde, was mit Sicherheit Auswirkungen auf die Werbeeinnahmen der regionalen und lokalen Tagespresse gehabt hätte. Voraussetzung dafür war allerdings, dass andere Anbieter sich dieses Werbegeschäfts bemächtigten. Da die Zeitung aber bisher vom Know-how her die bessere Ausgangsposition hatte und die Zeitungsverlage sich bereits überall als Anbieter im Btx positioniert hatten, war es unwahrscheinlich, dass »Newcomer« die Zeitungen verdrängten. Anzeigenblätter wie auch Offertenblätter (z.B. die »Zweite Hand« in Berlin) hatten damals allerdings schon gezeigt, dass es sich beim Kleinanzeigenmarkt keineswegs um ein Schongebiet der Tageszeitungen handelte. Die Nutzung eines Kleinanzeigenservices in Btx setzte aber eine entsprechend große Verbreitung von Btx-Anschlüssen voraus, und die ist erst heute nennenswert, nachdem Btx im Internet-Dienst T-Online aufgegangen ist. Medienrechtlich kamen wegen des Inhalts von Btx über die Kulturhoheit auch wieder die Bundesländer ins Spiel, die einen Btx-Staatsvertrag abgeschlossen hatten (vgl. Kapitel 4.6). Der eigentliche Träger von Btx war aber immer die Deutsche Bundespost/ Telekom, die Btx allerdings Anfang der 90er Jahre privatisiert hat, so Telekommunikationspolitik 222 <?page no="222"?> dass er zunächst unter dem Namen »Datex J« und heute als »T-Online« angeboten wird (vgl. TONNEMACHER 1983a und 1999). Kabel- und Satellitenfernsehen Zurückgehend auf die Empfehlungen der KtK waren in den 80er Jahren in Berlin, Dortmund, Ludwigshafen und München Pilotprojekte durchgeführt worden. Von der Empfehlung bis zur Realisierung hatte es allein schon etwa zehn Jahre gedauert. Gravierender ist aber, dass die Entscheidungen für die Verkabelung und damit auch für privaten Rundfunk beim Start der Projekte längst gefallen waren. Um die Frage des »Ob« konnte es also gar nicht mehr gehen, sondern allenfalls um das »Wie« der Einführung. Dieses Jahrzehnt der Auseinandersetzungen war zunächst gekennzeichnet von einer deutlich befürwortenden Position der bis 1982 in der Opposition stehenden CDU/ CSU, die sich im Einklang mit wichtigen Institutionen und Verbänden der Wirtschaft befand, und einer eher auf Zeitgewinn und Verzögerung setzenden Regierung, gestützt vor allem durch die SPD. Befürworter und Gegner der neuen medientechnischen Entwicklungen fanden sich in allen gesellschaftlich relevanten Gruppen. Die Argumente wurden teilweise in großer Schärfe, vielfach auch aus ideologisch fundierter Position heraus ausgetauscht. Viele der Gegner haben damals ernsthaft geglaubt, dass eine medien- und wirtschaftspolitische Entscheidung derartiger Tragweite, wie sie die Einführung von Kabel- und (in der Folge auch) Satellitenfernsehen darstellt, von Ergebnissen sozialwissenschaftlicher Begleitforschung in Feldexperimenten beeinflussbar oder gar »rückholbar« sei, wenn sich einzelne negative Folgen der Verkabelung nachweisen ließen (vgl. TON- NEMACHER 1988). Spätestens nach dem Regierungswechsel musste aber klar geworden sein (als der damalige Bundespostminister Schwarz-Schilling 1982 für die neue CDU/ CSU- FDP-Regierung unter Kanzler Kohl daran ging, die Bundesrepublik großflächig zu verkabeln, und erklärte), »daß es bei den geplanten Kabelpilotprojekten nicht um die Frage einer ›Rückholbarkeit‹ der eingesetzten Technik« ging, sondern vor allem darum, »verschiedene Programmangebote und Kommunikationsdienste zu erproben« (BUNDESZENTRALE FÜR POLITISCHE BILDUNG 1992, S. 40). Kurze Zeit nachdem 1980 die Btx-Feldversuche in Berlin und Düsseldorf angelaufen waren, hatte die damals noch regierende SPD-FDP-Koalition die Einführung von Btx als bundesweiten Dienst beschlossen. Trotz der spätestens damit schon erwiesenen praktisch-politischen Irrelevanz von Begleitforschung hat man sich der Kabelpilotprojekte über Jahre hinweg angenommen. Als die vier Projekte zwischen 1983 und 1985 gestartet wurden, war für jedes eine begleitende Kommission ins Leben gerufen worden, deren Mitglieder nur zu häufig nach Partei- Kommunikationspolitik für die »Neuen Medien« 223 <?page no="223"?> proporz ausgesucht und nach den Mehrheitsverhältnissen im jeweiligen Land zusammengesetzt waren. Auch die mit Forschungsmitteln von zehn Mio. DM ausgestattete gemeinsame Kommission der Ministerpräsidenten (vgl. Kapitel 9.3.1) war gemäß den Mehrheitsverhältnissen in Bund und Ländern konservativ dominiert und ist letztlich an ihrer Politisierung nach kurzer Existenz im Jahre 1986 auseinander gebrochen. Wer nun gehofft oder vermutet hatte, dass nach den Erfahrungen mit den beiden Btx-Feldversuchen in Berlin und Düsseldorf, die völlig unkoordiniert abliefen, die Begleitforschung sich auf Arbeitsteilung und Abstimmung in Forschungsfragen, Methoden und Untersuchungsanlage verständigen würde (vgl. TONNEMA- CHER 1983 b), hatte sich einer Illusion hingegeben. Erneut setzten sich politisches Legitimationsinteresse und wissenschaftlicher Partikularismus schon vor Beginn der Projekte durch. Das Resultat war eine dreistellige Zahl von Einzel-, Zwischen- und Endberichten voller singulärer, nicht aufeinander abgestimmter und folglich auch nicht vergleichbarer Ergebnisse. Bestätigen lassen hat man sich, was man wissen wollte oder sowieso schon wusste. So schrieb der Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz im Vorwort des Abschlussberichts seiner Kommission, dass sich die finanzielle Unterstützung des Pilotprojekts und der systematischen wissenschaftlichen Begleitung gelohnt habe, da man heute sehr viel genauer als früher (wisse), »daß es möglich und notwendig ist, das bisherige Monopol des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch ein Duales Rundfunksystem zu ersetzen, um Meinungsvielfalt und Wahlfreiheit des Bürgers zu erhöhen« (WISSEN- SCHAFTLICHE BEGLEITKOMMISSION 1987, S. 11). Bei diesen Kabelpilotprojekten sind in zentralen Fragen unterschiedliche oder sogar widersprüchliche Ergebnisse vorgelegt worden. So wurde für Dortmund festgestellt: »Weitgehend unabhängig von Schichteinflüssen ist in den Familien (mit Kabelanschluss, J. T.) für Kinder ein drastischer, für die Erwachsenen ein signifikanter Anstieg der Fernsehnutzungszeiten festzustellen« (LANGE 1987, S. 638). In Ludwigshafen wurde ein Anstieg der Fernsehnutzungsdauer um insgesamt neun Minuten pro Tag beobachtet (vgl. NOELLE-NEUMANN 1985, S. 124). Im Abschlussbericht des Ludwigshafener Projekts heißt es sogar: »Zu keinem der Befragungszeitpunkte findet sich ein statistisch bedeutsamer Zusammenhang zwischen dem Ausmaß des Fernsehkonsums und der Teilnahme oder Nicht-Teilnahme am Kabelpilotprojekt« (WISSENSCHAFTLICHE BEGLEITKOMMIS- SION 1987, S. 287). Und zur Fernsehnutzungsdauer von Kindern heißt es: »Zwischen der Zunahme oder Abnahme des Fernsehkonsums während des Befragungszeitraums und Kabelanschluss besteht kein statistischer Zusammenhang« (ebd., S. 290). Nur bei höherem Fernsehkonsum der Eltern sei auch ein solcher der Kinder gegeben, dann aber »sowohl in der Gruppe der Teilnehmer als auch der der Nicht-Teilnehmer« (ebd., S. 290). Telekommunikationspolitik 224 <?page no="224"?> Im Kabelpilotprojekt München schließlich wurde zwar bei der Testgruppe (mit Kabelanschluss) eine durchschnittliche Fernsehnutzungsdauer von 130 Minuten im Vergleich zu 113 Minuten bei der Kontrollgruppe (ohne Kabelanschluss) gemessen, gleichzeitig aber festgestellt: »Es wäre jedoch ein unzulässiger Schluß, aus diesem Befund die Aussage abzuleiten, daß die Teilnahme am Kabelfernsehen zu einer Erhöhung der täglichen Nutzungsdauer um 17 Minuten führte« (PRO- JEKTKOMMISSION für das Kabelpilotprojekt München 1987, S. 65). Denn, so wird ausgeführt: »Aus dem Gesamtbild der Befragung geht deutlich hervor, daß die Teilnehmer generell besonders intensive Nutzer von Medienangeboten waren. Die wesentlich höhere Ausstattung mit Geräten der Unterhaltungselektronik bestätigt dies« (ebd., S. 65). Angesichts einer heute auf insgesamt etwa 200 Minuten angestiegenen durchschnittlichen Fernsehnutzungszeit eines erwachsenen Bundesbürgers lesen sich die damaligen Ergebnisse wie aus der »guten alten Zeit«. Diese Beispiele zeigen, dass nicht nur unterschiedliche Ergebnisse herauskamen, sondern gleiche oder ähnliche Ergebnisse auch anders interpretiert wurden. Bei einem abgestimmten empirischen Design wäre vielleicht ein eindeutig vergleichbares Ergebnis herausgekommen. Dies hätte allerdings vorausgesetzt, dass • die Tests, zumindest die in Dortmund und München, methodisch vergleichbar angelegt worden wären, • Test- und Kontrollgruppe (sofern überhaupt vorhanden) bis auf das Merkmal »Kabelanschluss« völlig identisch gewesen wären und • beide Gruppen auch vor Beginn des Kabelpilotprojekts befragt worden wären. Dann hätte die Möglichkeit bestanden, eine signifikant höhere Fernsehnutzungszeit entweder wirklich als Folge der Verkabelung oder eben nur als Folge der sowieso intensiveren Mediennutzung von Haushalten, die sich ans Kabel anschließen ließen, zu interpretieren. Eindeutige und belegte Aussagen konnten somit aus den Kabelpilotprojekten nicht herauskommen. Ist dies aber nur der Begleitforschung anzulasten? Politiker sind selbst die Ursache dafür gewesen, dass die so wichtigen Null-Messungen unterblieben sind oder in unzureichender Form durchgeführt wurden. Medienpolitische Auseinandersetzungen selbst sind die Ursache für das vorzeitige Ende einer überregionalen Medienkommission gewesen, der vergleichbare telemetrische Messungen an allen vier Pilotprojekt-Orten übertragen waren. Im Grunde stellt also die ganze Geschichte der Kabelpilotprojekte ein Beispiel dafür dar, dass Forschung immer dann versagen muss, wenn sie von der Politik instrumentalisiert, also eingesetzt wird, um intendierte Ergebnisse zu produzieren und Erwartungen zu bestätigen. Allerdings haben die Forscher selbst es auch versäumt, unrealistische Erwartungen der Politiker im Hinblick auf die Ergebnisse und deren Aussagekraft zu dämpfen (vgl. TONNEMACHER 1988). Kommunikationspolitik für die »Neuen Medien« 225 <?page no="225"?> 9.4 Die Deutsche Bundespost/ Deutsche Telekom AG Nach Art. 73 Ziffer 7 GG obliegt dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung für das Post- und Fernmeldewesen, nach Art. 87 Abs. 1 GG wurde die Bundespost in »bundeseigener Verwaltung« geführt. Um sie besser für die Herausforderungen des Informationszeitalters zu rüsten, bestand ein wichtiges Ziel der Kommunikationspolitik der Bundesregierung in den 80er Jahren darin, die Bundespost von einer staatlichen Monopol-Behörde in ein oder mehrere Unternehmen mit einer marktorientierten Organisation umzuwandeln. Die Debatte um diese Deregulierung wurde in den 80er Jahren nicht allein in Deutschland, sondern in allen westlichen Industrieländern geführt, die dann wie beispielsweise Japan und Großbritannien vorausgingen und ihre staatlichen Postverwaltungen relativ früh privatisierten. Nach jahrelangen Kontroversen, die schon zeigten, dass es hier nicht mehr allein um traditionelle Kommunikationspolitik ging, hatten sich Ende der 80er Jahre Regierung und Opposition auf ein Reformkonzept geeinigt, mit dem die Deutsche Bundespost in drei Schritten in eine Aktiengesellschaft umgewandelt werden sollte. Im Jahre 1989 wurde das Poststrukturgesetz verabschiedet (Postreform I). Die drei Bereiche der Bundespost, Postbank, Postbeförderung und Telekommunikationsbereich wurden in Unternehmen umgewandelt, die als eine Bank und zwei Aktiengesellschaften selbstständig wirtschaften und sich auf die Konkurrenzsituation vorbereiten konnten. Die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen wurden geändert, das Ministerium war aber nach wie vor als Träger der Hoheitsrechte verantwortlich. Gleichzeitig wurde das Fernmelderecht liberalisiert und umformuliert zu einem Gesetz zur Regelung des Wettbewerbs auf den Fernmeldemärkten. Dies entsprach im Übrigen auch der erklärten Politik der Europäischen Gemeinschaften, die sich gegen staatliche Regulierung der Wirtschaft richtete und von den Mitgliedsstaaten die Auflösung staatlicher Monopole forderte. Im Jahre 1994 wurde nach erneuter Einigung zwischen Regierung und Opposition die »Postreform II« in Bundestag und Bundesrat zusammen mit einer entsprechenden Grundgesetz-Änderung verabschiedet. Damit erhielt die Telekom die Rechtsform einer Aktiengesellschaft, die sie ab 1995 von den letzten bürokratischen Fesseln befreien und wettbewerbsfähig machen sollte. Die dritte Stufe war für den Börsengang der Deutschen Telekom AG (DT AG) angesetzt. Allerdings hat sich der Bund vorerst und auch nach den geplanten zwei Börsenemissionen einen Kapitalanteil von mehr als 50 Prozent vorbehalten. Die Umwandlung der »Behörde« Bundespost mit über 600 000 Mitarbeitern zu drei Einzelunternehmen stellt das größte jemals durchgeführte Privatisierungsvorhaben in der Bundesrepublik dar. Die Aufsicht über die beiden AGs führt die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (vgl. Kapitel 4.6). Telekommunikationspolitik 226 <?page no="226"?> In der Telekommunikationspolitik trat mit der Deutschen Telekom ein Unternehmen auf den Markt, das die bisherigen Dimensionen sprengte. Sein Umsatz betrug im Jahre 1994 mehr als 60 Mrd. DM und im Jahre 2001 48,3 Mrd. Euro. Das war jeweils mehr, als im gesamten klassischen Medienbereich (Zeitungen, Zeitschriften, Hörfunk und Fernsehen) zusammen erwirtschaftet wurde. Zu 80 Prozent resultierten diese Einnahmen aus dem inländischen Gebührenaufkommen für die klassische Form der Telekommunikation, für das Telefonieren. Mit heute fast 40 Mrd. Euro an Investitionen ist die Telekom der größte Investor in Europa. Allein in den letzten drei Jahren von 1999 bis 2001 hat sie mehr als 100 Mrd. Euro investiert, und zwar vor allem in die Netzmodernisierung sowie in den Aufbau der Telekommunikationsinfrastruktur. Allerdings hatte diese Investitionstätigkeit ihren Preis: Das Unternehmen Deutsche Telekom hatte ihr Dasein 1995 als Aktiengesellschaft unter der Last eines gewaltigen Schuldenbergs von 125 Mrd. DM begonnen und diese Schulden bis zum Jahre 2001, als sie 67 Mrd. Euro (mit übrigen Verbindlichkeiten und Rechnungsabgrenzungsposten sogar fast 80 Mrd. Euro) betrugen, zumindest nominal noch nicht abbauen können. Starke Auslandsengagements (u.a. Erwerb des US-Telekommunikations-Anbieters »Voicestream«) und die Ersteigerung einer UMTS-Lizenz haben zusammen mit den in der Krise der »New Economy« gesunkenen Einnahmen das Ergebnis weiter belastet (vgl. DEUTSCHE TELEKOM Geschäftsbericht 2001). Im Jahre 1998 wurde als vorletzter Schritt der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes auch das Postmonopol für die Telefonnetze aufgehoben, zunächst im Fernbereich und schließlich zum 1. Dezember 2002 auch im Ortsbereich. Nun sind hohe Schulden und Umsatzeinbrüche ein weltweit zu beobachtendes Zeichen der großen Krise der New Economy, die etwa seit dem Jahr 2000 auch die Telekommunikationsbranche erfasst hat, und die sich zuletzt im Jahr 2002 in Zusammenbrüchen von Firmen wie dem größten Telekommunikationsunternehmen der Welt, »Worldcom« in den USA, manifestiert hat. Die Börsen haben dies mit Entwicklungen quittiert, die als »Crash auf Raten« bezeichnet wurden, und Branchenkenner rechnen frühestens im Jahre 2004 mit einer Erholung. Gemessen an diesen Entwicklungen, die vor allem auch die Internet-Branche hart getroffen haben, scheint die Deutsche Telekom noch relativ gut weggekommen zu sein. Die Ergebnisse ihrer vier »Divisions« spiegeln die gegenwärtige Marktlage deutlich wider. Im größten Unternehmensbereich »T-Com« (der Festnetzbereich) waren Umsatz und Ergebnis 2001 im Vergleich zu 2000 deutlich negativ, während die übrigen Bereiche »T-Systems« und »T-Mobile« gewachsen sind und gerade im Mobilfunkbereich auch erheblich mehr Gewinn gemacht wurde. Die vierte Säule, »T-Online«, die allerdings zum Gesamtergebnis nur einen relativ kleinen Teil beisteuert, hat 2001 erheblich mehr Umsatz gemacht und konnte die Verluste etwas stabilisieren. Entsprechend sieht der deutsche Telekommunikations-Multi nach Die Deutsche Bundespost/ Deutsche Telekom AG 227 <?page no="227"?> eigenem Anspruch trotz weltweiter Krise wegen seiner Erfahrungen und der Qualität seiner großenteils sehr modernen Infrastruktur optimistisch in die Zukunft. Es wird wohl auch zu Recht darauf hingewiesen, dass kaum ein anderes Unternehmen der Telekommunikationsbranche über ein vergleichbar breites Leistungs- und Angebotsspektrum verfügt, über Festnetze, Mobilfunk, System-Lösungen bis hin zu Diensteangeboten im Internet. Angesichts der verschiedenen Konvergenz- Entwicklungen der Telekommunikation erwartet die DT AG daher für die Zukunft auch Synergieeffekte. 9.5 Der Markt für Telekommunikation Zur Zeit der Selbstauflösung des Bundespostministeriums und der vollständigen Liberalisierung des Telekommunikationsbereichs war schon eine große und dynamische Wirtschaftsbranche mit besten Wachstumschancen entstanden. Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post geht in ihrem Jahresbericht für 2001 von einem Marktvolumen von 124 Mrd. DM aus, das gegenüber 2000 um 15 Prozent gewachsen ist (vgl. hierzu und zum Folgenden: RegTP (Hg.): Jahresbericht 2001). Neben starkem Wachstum ist der Markt für Telekommunikationsdienstleistungen gekennzeichnet von wettbewerbsbedingtem Preisverfall, vor allem auf dem Gebiet der Festnetz- und Mobiltelefonie, aber auch im Internet. Die Umsatzerlöse verteilen sich im Jahr 2001 auf den Mobiltelefondienst als wichtigsten Umsatzträger (37 Prozent) und die Festnetzanschlüsse (33 Prozent), während die übrigen 30 Prozent auf das »Carrier«-Geschäft, Kabelfernsehen, Mietleitungen und sonstige Umsatzträger entfielen. Die Zahl der Anbieter im Telefon- und Internetbereich, die sich bei der RegTP eine Lizenz erteilen lassen müssen, ist sehr stark angestiegen, und zwar bis heute auf mehr als 2000. Im Ortsnetz dominiert nach wie vor die DT AG mit mehr als 50 Mio. Telefonkanälen, davon schon 40 Prozent über ISDN und 60 Prozent analog. Der Anteil der Wettbewerber, die allerdings überwiegend ISDN-Anschlüsse anbieten, ist mit drei Prozent an diesem Teilmarkt noch verschwindend klein. Breitbandige Internetzugänge werden über Digitale Anschlussleitungen (DSL) sowie zu einem kleineren Anteil auch über Kabel mit Satellit geschaffen. Mit etwa zwei Mio. T-DSL- Anschlüssen ist die Deutsche Telekom auch im Bereich der Digitalisierung mit 95 Prozent aller Anschlüsse führend. Seit dem 1. November 2002 läuft in Berlin ein Pilotversuch zur terrestrischen Übertragung von digitalem Fernsehen. In Mobiltelefonnetzen wurden Ende 2002 in Deutschland 56 Mio. Teilnehmer erreicht, was einem Sättigungsgrad von mehr als 68 Prozent entspricht; über 30 Mio. Deutsche über 14 Jahre hatten Zugang zum Internet, was nahezu 50 Prozent dieser Altersgruppe entspricht. Telekommunikationspolitik 228 <?page no="228"?> Ähnlich wie die Landesmedienanstalten im Bereich des privaten Rundfunks stellt die Regulierungsbehörde die (unabhängige, aber zum Geschäftsbereich des Wirtschaftsministeriums gehörende) Aufsichtsbehörde für den Post- und Telekommunikationsbereich dar, die Lizenzen vergibt, technische Standards setzt und Geräte prüft, die Einhaltung der Frequenznutzungen und -verteilungspläne sowie der Funkverträglichkeit überwacht und neben vielen anderen Aufgaben vor allem die Wettbewerbsverhältnisse kontrolliert. Schrittweise wurden von ihr die früheren Monopolunternehmen Deutsche Telekom AG und Deutsche Post AG zurückgestutzt und die Märkte für Newcomer geöffnet. Die Verbraucher haben dies beispielsweise an der Verbilligung vor allem des früher erheblich teureren Telefonierens gemerkt. Die DT AG musste auch ihr Monopol im Bereich der Kabelnetze aufgeben und diese schrittweise verkaufen. Einzelne Netze sind bereits verkauft (Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Hessen), über den Verkauf des Großteils wurde zum Zeitpunkt des Redaktionsschlusses dieses Buchs (Ende 2002) noch mit verschiedenen Bietern verhandelt, nachdem die gesamte Übernahme der Netze durch den US-amerikanischen Medienmulti »Liberty Media« für 5,5 Milliarden Euro Anfang 2002 an Auflagen des Bundeskartellamts gescheitert war. Genau ein Jahr später ist es der DT AG dann doch gelungen, die sechs ihr noch verbliebenen Kabelnetze an ein US-amerikanisches Firmenkonsortium um die Investmentbank Goldman Sachs zu verkaufen. Der Kaufpreis soll allerdings nur zwischen 1,725 und 2,1 Mrd. Euro liegen und somit weniger als die Hälfte dessen betragen, was Liberty Media geboten hatte (vgl. SZ vom 29. Januar 2003). Liberty Media hatte jedoch zur Kompensation für dieses Geschäft in erster Linie vor allem eigene Fernsehprogramme über die Kabelnetze ausstrahlen und von anderen Fernsehveranstaltern 1,5 Mrd. Euro für den Netzzugang haben wollen (vgl. SZ vom 29. Oktober 2001). Bei diesem Deal musste befürchtet werden, dass der neue Besitzer und Netzbetreiber, der sich nicht allein mit den Erlösen aus der Vermietung der Netze begnügen wollte, durch seine Eigeninteressen auch massiv Einfluss auf die Nutzung der Netze genommen hätte. Entsprechende Auflagen des Bundeskartellamtes wollte Liberty Media dann nicht akzeptieren, so dass die Deutsche Telekom jetzt nur weniger aus dem Verkauf ihrer Netze bekommen wird und einen entsprechend kleineren Betrag zur Schuldentilgung nehmen kann. 9.6 Digitaler Rundfunk Für das Mediensystem der Zukunft, das vielfach mit Multimedia umschrieben wird, wurde lange Zeit, bevor der Begriff aufkam, schon mit dem Ausbau der Kabelnetze und der Einführung des neuen Übertragungsprinzips der Digitalisie- Digitaler Rundfunk 229 <?page no="229"?> rung begonnen. Neben einer Verbesserung der Bild- und Tonqualität ergeben sich für den Nutzer durch DVB vor allem folgende Neuerungen: • Vervielfachung des Programmangebots (möglich sind mehrere 100 Kanäle) • Interaktive und multimediale Anwendungen (Transaktionen, Spiele, Video- Telefonie) • Spezielle Formen des Programmabrufs (Pay-TV, Pay-per-View, Video-on- Demand) Bei terrestrischer Ausstrahlung der Signale, mit der jetzt versuchsweise begonnen wurde, kommt zu diesen Vorteilen der Vielfalt, der Interaktivität und der Individualität auch noch die Mobilität hinzu. Die bisherigen Erfahrungen geben noch keinen Anlass zu großem Optimismus. Weder Digital Audio Broadcasting (DAB) noch Digital Video Broadcasting (DVD) haben trotz erheblicher Anfangsinvestition und Marketing-Bemühungen Erfolg gehabt. DAB wird allgemein als Fehlschlag angesehen, da das Aufwand-/ Ertragsverhältnis im Hörfunkbereich für den Verbraucher nicht plausibel gemacht werden konnte. Die Einführung des digitalen Fernsehens in Deutschland im Jahre 1996 wurde sogar als »dritte Revolution« des Fernsehens nach dessen Einführung (1953) als »erster« und der Verkabelung als »zweiter Revolution« bezeichnet. Das erste Pay-TV, »Premiere«, damals noch in analoger Übertragungsform, hatte schon 1991 in Deutschland zu senden begonnen, in den ersten Jahren aber nur wenige Hunderttausend Abonnenten gewinnen können. Zunächst nur über Satellit wurde dann seit 1996 das erste digitale Pay-TV »DF 1« gestartet, 1997 folgte »Premiere« digital, und 1999 wurden beide Pay-TV-Programme zu »Premiere World« zusammengefasst, das heute wieder »Premiere« heißt, aber noch keine 2,5 Mio. Teilnehmer für sein Programmangebot interessieren konnte. Der Hauptgrund für diesen Misserfolg liegt auf der Hand: Das in Deutschland vergleichsweise sehr große Angebot an »Free-TV«-Programmen über Kabel und Satellit sowie die gebührenfinanzierten Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks limitieren das Interesse an zusätzlichen Programmen, für die bezahlt werden muss. Technische und rechtliche Probleme mit den Decodern kamen hinzu. Nun ist digitales Fernsehen nicht synonym mit Pay-TV, es macht aber Pay-TV vielfältiger und attraktiver, und es ermöglicht verfeinerte Abruf- und Bezahl-Varianten wie »Pay-per-View« oder sogar »Video-on-Demand«. Dies stellt dann schon die Vorform eines gänzlich individualisierten »Me TV« dar, das sich der Zuschauer zusammenstellen lässt oder das nach seinem früheren Verhalten von einem »Intelligent agent« für ihn zusammengestellt wird und bei einer späteren Verbindung von Breitbandnetzen und Internet Realität werden könnte. Folgerichtig arbeitet die Deutsche Telekom am Ausbau des digitalen Fernsehens durch Vermarktung Telekommunikationspolitik 230 <?page no="230"?> von DSL-Breitbandanschlüssen, die bis zum Jahre 2001 bei etwa 2,2 Mio. Teilnehmern verlegt worden sind. Nach eigenem Anspruch wurden hierdurch die über ISDN bereits gegebenen Möglichkeiten komfortabler Telekommunikation mit dem »Hochgeschwindigkeits«-Internetzugang von T-DSL verknüpft, und gleichzeitig wird die Basis »für die profitable Vermarktung von multimedialen Informations- und Unterhaltungsservices im Internet« gelegt (DT AG Geschäftsbericht 2001, S. 79). Trotz des Misserfolgs von DAB und des eher verhaltenen Starts von DVB wird ganz allgemein von Wirtschaft und Politik auf eine schnelle Verbreitung des digitalen Fernsehens gesetzt. Und dies, obwohl es in anderen Ländern Europas mit Ausnahme von Großbritannien ebenfalls nur schlechte Erfahrungen mit der Einführung gegeben hat. Die Erwartungen waren teilweise erheblich überzogen, und so manches Geschäftsmodell ist aufgrund hoher Investitionen und fehlender »Returns on Investment« gescheitert. Noch im November 2002 hat der rheinlandpfälzische Ministerpräsident Beck auf einer Tagung des Münchener Kreises erklärt, man wolle am Planziel festhalten, dass die Digitalisierung des Fernsehens bis 2010 vollzogen sein soll. Allerdings scheint noch eine ganze Reihe von Fragen nicht geklärt zu sein. So bezweifelte der frühere Bundespostminister Schwarz-Schilling auf derselben Tagung, ob die Vorlaufkosten einer so gewaltigen Investition, wie es die Digitalisierung des Fernsehens darstelle, wieder hereinzubekommen seien, da hier eine Infrastruktur für alle Fernsehteilnehmer aufgebaut werde, die dann von vielleicht nur 30 Prozent Pay-TV-Interessenten wirklich genutzt werde. Bei ISDN habe der Verbraucher noch die Wahl, ob er sich ausschließen wolle oder nicht, bei DVB dagegen nicht, da die neue Technik die alte dann ablösen werde. Allerdings spricht auch vieles dafür, dass die großflächige Einführung von digitalem Fernsehen kommt. Zum einen wegen der vielfachen neuen Anwendungsmöglichkeiten in Verbindung mit dem Internet und zum anderen durch den Druck der Netzbetreiber, der Diensteanbieter und der Geräteindustrie, also aller beteiligten Industriezweige, dem man sich von Seiten der Politik kaum entziehen kann, selbst wenn man wollte. Auch das Problem eines allgemein verbindlichen Standards für die Übertragung der Fernsehprogramme auf die Digitalplattform, der dann allen Anbietern offen steht und den im Rundfunkstaatsvertrag (§ 53) geforderten »diskriminierungsfreien Zugang« sicherstellt, scheint gelöst: Eine auch den Forderungen der EU nach einem europäischen Standard entsprechende Version ist mit der »Multimedia Home Platform« (MHP) gefunden worden, die seit Herbst 2002 eingeführt ist (vgl. Kapitel 12). Auf deren Basis wird die Industrie entsprechende Set-Top-Boxen (Decoder) entwickeln, die den Empfang von digitalem Fernsehen auch in älteren Geräten möglich machen sollen. Das eigentliche Geschäft wird sich aber erst durch den Austausch der existierenden Fernsehgerätegenerationen ergeben, deren Lebensdauer mit heute angenommenen 15 Jahren von der Industrie schon lange als Geschäftsschädigung angesehen wird. Digitaler Rundfunk 231 <?page no="231"?> 9.7 Konvergenz und Multimedia »Convergence« oder Konvergenz im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnik wird national und international als »Megatrend« bezeichnet (vgl. LATZER 1997). Das zunehmende Zusammenwachsen der Technologien lässt neue Märkte mit Umsatzpotenzialen entstehen, die von den internationalen Großkonzernen der Telekommunikationsbranche erkannt, definiert und entwickelt worden sind und nunmehr ausgebeutet werden sollen. Konvergenz wird im Allgemeinen für folgende Bereiche gesehen: Individual- und Massenkommunikation Während diese beiden Bereiche in Wissenschaft und Praxis früher klar getrennt waren, die Individualkommunikation entweder »Person-to-Person« oder via Telefon abgewickelt wurde und die Massenkommunikation über Printprodukte oder terrestrisch verbreitete Hörfunk- oder Fernsehsendungen lief, lässt sich diese Trennung in Zukunft schon mit DVB oder Internet nicht mehr aufrechterhalten (Btx als Vorläufer noch gar nicht einbezogen). Schmalband- und Breitbandkommunikation Diese früher übliche Trennung in Datennetze oder Telefonnetz mit limitierter Übertragungskapazität einerseits und breitbandige Netze andererseits ist schon mit der Einführung von ISDN obsolet geworden. Informationstechnik und Telekommunikation Diese Entwicklung stellt den eigentlichen »Megatrend« dar, der in Deutschland mit Btx begann und sich nun in der Verbindung von Datennetzen mit Telekommunikationsnetzen in digitalisierter Form manifestiert. Basis ist neben der Telekommunikation der Computer, der die in solchen Systemen anfallenden Datenmengen verarbeiten und speichern kann. Das neu entstehende globale Netz ist rückkanalfähig, hat im Vergleich zu früheren Netzen riesige Übertragungskapazitäten und bietet den Nutzern eine große Zahl an neuen Programmen, Mehrwertdiensten und Interaktionsmöglichkeiten. Daneben wird erwartet, dass das Zusammenwachsen dieser beiden Technologiebereiche auch die Geschäftskommunikation in erheblichem Maße stimuliert. Beispielsweise der prosperierende Bereich Teleshopping im Fernsehen, der noch keine Bestellmöglichkeit enthielt, soll durch Internet und Telekommunikationsnetze profitieren, da die Bewegtbild- Ansicht von Waren nunmehr mit Bestellungen kombiniert werden kann. In diesem jetzt »E-Commerce« genannten Bereich wird neben der »Business-to-Customer«-Kommunikation auch die »Business-to-Business«-Kommunikation verstärkt eine Rolle spielen, die jetzt schon weitgehend über Telefon und Online-Dienste funktioniert, mit der Hinzufügung des Bewegtbildes, z.B. für Videokonferenzen, aber einen Qualitätssprung erfahren wird. Im Consumer-Bereich entsteht neben Telekommunikationspolitik 232 <?page no="232"?> einer Vervielfachung des Programmangebots die heute schon gegebene, aber mangels Übertragungsbandbreite kaum praktizierte Möglichkeit, sich Filme aus Datenbanken »herunterzuladen« und somit an Video-on-Demand teilzunehmen. Die Voraussetzung für diesen erneuten Schub an Kommunikations-Überfluss besteht neben der Digitalisierung der bisher analog übertragenen Bildsignale und der Einbindung des Internet in den Fortschritten bei der Bitraten-Reduktion durch neuartige Verfahren der Datenkompression, die die Übertragung großer Datenmengen erlauben. Festnetzzu Mobilkommunikation Eine weitere Konvergenzbeziehung besteht zwischen der Kommunikation in Festnetzen und der mobilen Kommunikation, wobei es sich auch hier um Daten, Sprache, Ton, Bild und Bewegtbildübertragung handeln kann. Ende 2002 wurde die Zahl der Handy-Nutzer in Deutschland auf mehr als 50 Mio. geschätzt. Da sich auch hier allmählich Marktsättigungs-Erscheinungen zeigen (in der Fachsprache heißt das: »Die Märkte sind zunehmend penetriert«), wird es Zeit für die dritte Mobilfunkgeneration, das Universal Mobile Telecommunications System (UMTS), für dessen Lizenzen im Jahre 2000 eine Reihe von großen Mobilfunkbetreibern, u.a. auch die Deutsche Telekom, in einer Versteigerung dem Bundesfinanzministerium zusammen etwa 100 Mrd. DM bezahlen mussten. Das war zu einer Zeit, in der sich die Krise der New Economy schon abzeichnete, und trägt heute bei einigen Unternehmen zu deren nicht unerheblicher Schuldenlast bei. Mit Multimedia ist ein nicht eindeutig abzugrenzender Terminus in der Diskussion, mit dem zumeist das Telekommunikationssystem der Zukunft bezeichnet wird. Eingeschränkter wird der Begriff auch verwendet für computergestützte Systeme, in denen interaktiv beeinflussbare Informations-, Bildungs- und Unterhaltungsinhalte bereitgestellt werden. Dabei kann es sich um Distributions- oder Interaktionsdienste handeln, in denen alle Darstellungsformen von Daten über Ton, Texte, Grafiken und Bilder bis hin zum Bewegtbild vertreten sind. In dieser eingeschränkten Sichtweise wäre der Begriff Multimedia identisch mit dem früheren integrierten Breitbandkommunikationsnetz (IBFN), nur dass beim Multimediasystem zum Netz noch die Anwendungen (applications) hinzukommen. Für solche netzgestützten Multimediadienste wird ein großer Bedarf und ein entsprechend großes Wachstum vorausgesagt, wenn erst einmal als wichtigste Voraussetzung die breitbandige und rückkanalfähige Telekommunikationsinfrastruktur aufgebaut sein wird. Es ist offensichtlich, dass Multimedia - unter Einbeziehung der im folgenden Kapitel am Beispiel des Internet behandelten Online-Dienste - das Potenzial hat, die Medienlandschaft zu revolutionieren. Durch die globale Vernetzung werden die Funktionen einzelner Medien oder Mediengruppen verändert oder möglicherweise von ganz anderen und bisher branchenfremden Anbietern übernommen. Konvergenz und Multimedia 233 <?page no="233"?> Kommunikationspolitisch zu bedenken ist dabei vor allem die absehbare Verschärfung der Konzentrationstendenzen im Medienbereich, wenn man davon ausgeht, dass der große Anbieter mit dem eingeführten Markennamen auch derjenige sein wird, der von den Nutzern eines solchen Systems angesichts der verwirrenden Anbietervielfalt angewählt werden wird. Und dies wiederum kann - so wird befürchtet - zu Einschränkungen in der Angebots- und damit auch der Meinungsvielfalt führen. 9.8 Das Internet Das Internet ist das weltweit größte Rechnernetz. Ursprünglich für militärische Zwecke in den USA geschaffen und später als Datennetz für Forschungseinrichtungen genutzt, ist es heute ein dezentralisiertes globales Netzwerk aus sehr vielen miteinander verbundenen lokalen und nationalen Netzen. Der Informationsaustausch zwischen den Netzen und den angeschlossenen einzelnen Rechnern erfolgt auf der Basis eines gemeinsamen Standards. Die Massen-Anwendung wurde mit der Einführung des World Wide Web (www) möglich, das dem Nutzer die grafisch unterstützte Navigation zum Auffinden von Informationen im Internet möglich macht. Obwohl im »Handling« einfach, ist es allein schon aufgrund des Überangebots und der Unübersichtlichkeit oft schwierig und zeitaufwändig, die gesuchten Informationen zu finden, und es ist schon von daher verständlich, dass »das Aufsuchen von Websites im Internet [...] in hohem Maße habitualisiert« erfolgt und die meisten Nutzer (86 Prozent) im Allgemeinen gezielt eine Adresse eingeben oder diese über ihre Bookmarks aufrufen; »dabei werden (fast routinemäßig) häufig dieselben Anbieter aufgesucht« (ARD/ ZDF-Online-Studie 2002 in Media Perspektiven 9/ 2002, S. 355). Auf der Skala der am meisten genutzten Inhaltsformen stehen »Nachrichten« sowie »Aktuelle Informationen über Deutschland und im Ausland« klar an der Spitze, gefolgt von »Veranstaltungshinweisen aus der Region« (ebd., S. 352/ 356/ 361). Diese empirisch belegte Erkenntnis deutet schon auf das kommunikationspolitische Konfliktpotenzial hin, das sich mit der Einführung von Online-Diensten einstellte und sich schon bei den Konflikten um die Vorläufermedien des Internet, Videotext und Bildschirmtext gezeigt hatte. Sie könnten nämlich existierende Medien bedrohen und zu Umstellungen zwingen oder andererseits dazu beitragen, dass existierende Medienkonzerne, die sich besonders in diesen Neuen Medien engagieren, dadurch nur noch größer und mächtiger würden. Das Verhältnis der deutschen Zeitungsverleger zum Computer und dessen weltweiter Vernetzung war immer von Ambivalenz gekennzeichnet. Die sorgenvolle Frage »Stirbt das gedruckte Wort? « war schnell wieder auf dem Markt, obwohl sich Telekommunikationspolitik 234 <?page no="234"?> das alte »Gesetz« von der Medienkomplementarität (vgl. RIEPL 1987, S. 146) bereits mehrfach bei der Einführung neuer Medien bestätigt hatte. Das Internet stellt zwar nicht - wie in der ersten Hälfte des vergangenen Jahrhunderts das Radio und das Fernsehen - ein vollkommen neues Medium dar, sondern eher eine neue Distributionsform, birgt aber technische Potenziale, die Zeitungen - wenn sich sich im Internet engagieren - noch attraktiver machen oder aber die traditionell auf Papier gedruckte und materiell zugestellte Zeitung auch ersetzen können: unmittelbare Aktualität, Interaktivität, interne und externe Vernetzung mit Links auf Archive, Datenbanken und eine kaum beschreibbare Vielzahl von Anbietern für Informationen und Dienstleistungen jeglicher Art. Hinzu kommt die Multimedia-Qualität, also die Möglichkeit der Einbeziehung von Audio, Animation und Bewegtbild (Video). Für Zeitungen bedeutet das Internet einen neuen und im Vergleich zur Distribution der guten alten Druckerzeitung alternativen Vertriebsweg zum Leser, von dem man sich überdies erhofft, dass er auch neue jüngere Leserschichten wieder anspricht. Die Kehrseite: Mit vergleichsweise geringem Aufwand kann zwar nicht jeder, aber doch eine Anzahl von Konkurrenten auf dem bisher gleich einem Reservat gehüteten Zeitungsmarkt auftreten und Informationen aller Art und Service anbieten sowie als Werbeträger agieren. Dies kann gerade im lokalen Bereich, der bisher kaum von anderen Medien in Frage gestellten Schutzzone der Zeitungen, zu Verteilungskämpfen führen, wenn diese sich nicht selbst des Geschäfts bemächtigen und dank ihres eingeführten Markennamens die Konkurrenz aus dem Felde schlagen. Aus diesem Grunde reagiert der BDZV auch immer wieder scharf beispielsweise auf die Online-Angebote von ARD und ZDF, mit dem der örRF mit einem Informations- und Service-Angebot im Internet Fuß gefasst hat. Laut BDZV darf er nur vorwiegend programmbezogene Inhalte verbreiten, eine Auffassung, die von der KEF gestützt wurde, die im Januar 2002 die von der ARD geforderten zusätzlichen Finanzmittel in dreistelliger Millionenhöhe zur Weiterentwicklung der Online-Aktivitäten abgelehnt hat (vgl. BDZV Intern vom 7. Februar 2002). Deutlich zeigt sich hier eine Variante des alten Gegensatzes Zeitung - Fernsehen, der nunmehr auf die Frage des Internet-Auftritts ausgedehnt wird. Während die Zeitungsverleger auf ein »Wehret den Anfängen« pochen, sehen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Rahmen ihrer gesetzlich zugesicherten »Entwicklungsgarantie« ihren Internet-Auftritt als legitim an und wollen sich nicht unbedingt ausschließlich auf die »programmbegleitenden Informationen« festlegen lassen, wie es der Rundfunkstaatsvertrag ihnen eigentlich vorschreibt. Angesichts früherer Auseinandersetzungen zwischen den Vertretern dieser beiden Medien wirkt dies eher wie ein Schaukampf, in dem nur Positionen erneut markiert werden sollen. Besonders deutlich wird dies, wenn man sich vor Augen führt, Das Internet 235 <?page no="235"?> dass trotz weit überproportionalen Wachstumsraten (die bei kleinen Ausgangspositionen nicht verwundern) die Online-Werbeumsätze immer noch geradezu verschwindend gering sind (vgl. Tabelle 19). Dennoch hatte der BDZV sogar mit einer Klage vor dem Bundesverfassungsgericht gedroht, wenn das ZDF seine Kooperation mit T-Online nicht aufgebe (was nicht geschehen ist, denn nach wie vor zeigt das ZDF unter der Adresse www.heute.t-online.de aktuelle Meldungen seiner »heute«-Redaktion) und der WDR beispielsweise Werbeaktivitäten im Internet nicht einstelle. Eine Beruhigung könnte auf diesem Konflikt-Schauplatz eingetreten sein, da der WDR-Intendant und ARD-Vorsitzende Fritz Pleitgen im November 2002 in einem Gespräch mit dem BDZV zugesagt hat, die Angebote im Internet nicht zu Lasten der Zeitungen auszubauen; weder liege es »[i]m Interesse der öffentlich-rechtlichen Anstalten, Anzeigen im Internet zu veröffentlichen, noch, in das lokale Kerngeschäft der Zeitungsverlage einzubrechen« (BDZV Intern vom 22. November 2002, S.3). ARD und ZDF sind es auch, die mit ihrer Online-Studie die ausführlichste und am häufigsten zitierte Nutzerforschung bei einer jährlich wiederholten repräsentativen Stichprobe von Personen ab 14 Jahren in Deutschland durchführen. Während die Internet-Euphorie insgesamt eher verflogen ist und einer nüchternen Betrachtungsweise Platz gemacht hat, steigt die Zahl der Nutzer in Deutschland und weltweit an. Nahezu jeder zweite Erwachsene verfügt heute über einen Internet-Zugang und ist damit Internet-Nutzer, womit der Wendepunkt in der Wachstumskurve auch überschritten ist und die Zuwachsraten sich abschwächen. Die Verbreitung entspricht mehr und mehr dem Bevölkerungsdurchschnitt, wenn auch nach wie vor Frauen, ältere Menschen und Personen mit geringerem Ausbildungsniveau und Einkommen unterrepräsentiert sind. Das Internet wird inzwischen auch viel mehr zuhause genutzt, E-Mail ist die meistgenutzte Anwendung, gefolgt von gezielter Informationssuche und erst dann von ziellosem Surfen. E- Commerce spielt bisher nur eine geringe Rolle, Home-Banking und das Überspielen bzw. Herunterladen von Dateien dagegen schon (vgl. van Eimeren u.a. 2002). Telekommunikationspolitik 236 Tabelle 19: Werbeumsätze der Online-Angebote (in Mio. Euro) Quelle: ZAW Jahrbuch 2002, S. 318 1997 1998 1999 2000 2001 Werbeumsätze 12,78 25,56 76,69 153,39 185,00 Veränderungen (in %) +400 +100 +200 +100 +21 (gerundet) <?page no="236"?> Dass die Nutzung in hohem Maße habitualisiert ist und zumeist ganz bestimmte und immer wieder die gleichen Adressen gezielt aufgerufen werden, ist mit Sicherheit eine Folge der Unüberschaubarkeit des Angebots, dass die Informationsüberflutung unserer Gegenwart verdeutlicht, und der Verunsicherung, die bei vielen Menschen angesichts dieses Überangebots, bei dem auch Suchmaschinen nur bedingt weiterhelfen, entsteht und sie wieder nach einem »sicheren Hafen« suchen lässt. Davon profitiert der große Anbieter mit dem eingeführten Markennamen, wie schon nach früheren Erfahrungen mit Btx und ersten Erfahrungen mit dem Internet schnell deutlich wurde (vgl. beispielsweise TONNEMACHER 1999, S. 67). Die Massenmedien in Deutschland haben das Risiko wie auch die Chance des neuen Mediums Internet erkannt und sich folgerichtig auch in erheblichem Umfang dort engagiert, mit der Folge, dass genau das eingetreten ist, was vorauszusehen war: Zeitungen, Zeitschriften und auch die Radio- und Fernsehsender sind die am meisten »angesteuerten« Web-Adressen. So ergab beispielsweise die Allensbacher Computer- und Telekommunikationsanalyse ACTA 2002 bei einer Befragung von 10.000 Personen, dass die gemeinsam erfassten Online-Dienste der regionalen Tageszeitungen mit 2,3 Mio. Nutzern pro Woche im Internet mit einer Reichweite von 9,9 Prozent die Spitzenstellung unter allen Internet-Angeboten einnehmen. Diese Zahl wirkt weniger bedeutend, wenn man sich klar macht, dass es sich dabei um mehr als 100 Angebote handelt. Einzeln am häufigsten aufgerufen wurde die »BILD«-Zeitung mit allein 1,1 Mio. Nutzern pro Woche. Auch die großen und bekannten Zeitschriften sowie die Sender haben hohe Werte aufzuweisen. Ähnliche Zahlen zeigen auch die Nutzungsmessungen der IVW, die allerdings unter dem Namen »InfOnline« nur einen Bruchteil der Web-Angebote erfasst. Zwar sind gleichzeitig mit den Wachstumstendenzen des Internet die Zeitungsauflagen rückläufig gewesen, aber das sind sie schon seit den 80er Jahren. Auch nicht auf das Internet zurückzuführen ist die Werbeflaute seit 2001. Zeitungen, Zeitschriften wie auch Hörfunk und Fernsehen haben in dieser Zeit also noch keine wesentlichen Funktionen an das Internet abgegeben. Bestätigt sich also hier wieder das alte Gesetz der Komplementarität, und wird das Internet ergänzend in das Mediensystem hineinimplementiert? Und: Fördert es die Medienkonzentration, und zwar jetzt auch noch durch das globale Netz in einer international/ globalen Dimension? Man denke nur an die bisher größte und sicher langfristig auch folgenreichste Fusion der Mediengeschichte, bei der sich »AOL« (das weltgrößte Internet-Unternehmen) mit »Time Warner« (dem weltgrößten Medien-Unternehmen) zusammenschloss bzw. dieses übernahm. Allerdings wurde diese Fusion gerade für »gescheitert« erklärt, was ein Schlaglicht auf den Niedergang der New Economy und damit auch auf die vorerst schwer enttäuschten Erwartungen an das Internet wirft. Das Internet 237 <?page no="237"?> Die intermediäre Konkurrenz zwischen den etablierten Medien und dem Internet ist bisher auf dem Werbemarkt so gut wie überhaupt nicht und im Nutzerbereich nur sehr bedingt festzustellen. So wird in der ARD/ ZDF-Online-Studie festgestellt, dass trotz erheblichen Wachstums der Pro-Kopf-Nutzungsdauer des Internet (im Wochendurchschnitt pro Tag von 76 Minuten im Jahre 1997 auf 121 Minuten im Jahr 2002) der »Fernsehkonsum« stabil geblieben ist. Dies wird damit begründet, dass zwischen 1997 und 2002 die Internet-Nutzungsdauer der Gesamtbevölkerung ab 14 Jahre von zwei auf 35 Minuten und gleichzeitig der Fernsehkonsum von 196 auf 205 Minuten pro Tag und pro Kopf gestiegen ist (allerdings als Gesamtzahlen, also unter Einbeziehung der Nicht-Nutzer). In einer Selbsteinschätzung meinten 84 Prozent der Internetnutzer, durch das Abrufen von Nachrichten im Internet werde ihr Nachrichtenkonsum im Hörfunk und Fernsehen nicht beeinträchtigt, und 13 Prozent der jungen Internet-Nutzer zwischen 14 und 19 Jahren gaben an, sie würden wegen des Internet sogar mehr Nachrichten in Radio und Fernsehen hören bzw. ansehen (vgl. van Eimeren u.a. 2002). Auch die Nutzungsmuster von Internet und Fernsehen unterscheiden sich, da die Ergebnisse der Studie »immer wieder den ganz verschiedenartigen Nutzungshabitus von Fernsehen und Internet« zeigen. Im Internet wird gezielt nach Informationen gesucht, während Fernsehen das Medium bleibt, das »weitgehend passiv rezipiert wird« (ebd. S. 358), und die Nutzung des Internet an den Computer gebunden zu bleiben scheint (ebd. S. 362). Auch das so genannte Video- und Audio-Streaming wird bisher nicht besonders stark genutzt. Zwar gibt jeder fünfte Online-Nutzer an, schon einmal eine Radio- oder Fernsehsendung im Internet verfolgt zu haben. »Downloaden« und »Digital Piracy«, wie sie schon vielfach befürchtet wird, scheint jedoch bei Filmen (ganz anders als in der Musik-Branche) noch keine Rolle zu spielen. Das wird sich aber ändern, wenn erst einmal Breitbandanschlüsse in genügender Zahl vorhanden sind und ein entsprechendes Angebot an Filmen verfügbar gemacht wird. Wenn dann zusätzlich elektronische »Program Guides« in der Lage sein werden, ein individualisiertes »Me TV«-Programm auf Anfrage und Abruf zur Verfügung zu stellen, wäre damit das erwartete Inter- Telekommunikationspolitik 238 Tabelle 20: Auswirkungen der Online-Nutzung auf die Nutzung anderer Medien Quelle: ARD/ ZDF-Online-Studie 2002, S. 359 1997 1998 1999 2000 2001 2002 sehe weniger fern 34 35 28 34 25 25 lese weniger Zeitungen oder Zeitschriften 16 15 14 21 16 22 höre weniger Radio 11 11 9 15 12 17 <?page no="238"?> net-Fernsehen realisierbar, mit allen möglichen und auch wahrscheinlichen Folgen für das bisher existierende Fernsehen, sei es noch analog oder schon digital, privat oder öffentlich-rechtlich. Anders dagegen scheint es, wie Tabelle 20 zeigt, beim Radio und bei den Printmedien auszusehen, denn hier hat sich die Zahl derer, die angeben, diese Medien weniger zu nutzen, recht deutlich erhöht. So eindeutig, wie es in der ARD/ ZDF- Online-Studie gesehen wird, scheint es mit der ergänzenden Positionierung des Internet und der nicht gegebenen Konkurrenz zu den klassischen Massenmedien also doch nicht zu sein, was auch einsichtig ist, wenn man sich fragt, wo denn die zwei Stunden, die jeder Surfer für die Internetnutzung aufbringt, herkommen sollen, angesichts eines bereits mit durchschnittlich jeweils mehr als drei Stunden bezifferten Zeitbudgets für Hörfunk und Fernsehen, Printmedien sowie weitere Medien- und Freizeitaktivitäten noch gar nicht einberechnet? Kommunikationspolitisch kann hier also noch ebensowenig Entwarnung gegeben werden wie in der Frage der Förderung der Konzentration im Medienbereich durch das Internet. Es ist gegenwärtig einfach noch zu früh, um hier wirklich fundierte Prognosen abzugeben. Das trifft natürlich genauso auf Erwartungen zu, die da beispielsweise lauten: • Es werde durch das Internet ein völlig neuer Journalismus entstehen, • das Internet sei als demokratischstes aller Medien in der Lage, zu einer Homogenisierung der Gesellschaften und mindestens einer Verkleinerung der Wissenskluft (Knowledge Gap) beizutragen, • es trage zur Vereinzelung und Isolation bei und diene damit nicht der gesellschaftlichen Integration, oder • es trage als einziges global zugängliches Netz zur Völkerverständigung oder gar zum Abbau des Nord-Süd-Gefälles bei. Spekulationen, die zwar - wie bei allen neuen Medien - Diskussionen über Chancen und Risiken entfachen, die dann aber meist vorwissenschaftlich und von politischen Leitlinien bestimmt geführt werden und vor allem zu der Erkenntnis geführt haben, dass sowohl die Erwartungen als auch die Befürchtungen stets weit übertrieben waren. Unterschätzt worden ist - bei aller Anerkennung der Tatsache, dass es beim sich vollziehenden und beim bevorstehenden Medienwandel um tiefgreifende Umbrüche geht - auch immer das Beharrungsvermögen, das Menschen wie auch Systemen innewohnt und letztlich dann doch wieder für eine komplementäre Eingliederung und Funktionszuteilung neuer Telekommunikationstechniken spricht. Ebenso wichtig dürfte aber auch die Tatsache sein, dass Entwicklungen, die heute als Bedrohung angesehen werden, es morgen vielleicht gar nicht mehr sein müssen, obwohl sie eingetroffen sind. Das Internet 239 <?page no="239"?> 9.9 Telekommunikationspolitik: Wirtschafts- und Wettbewerbsförderung oder Ordnungspolitik für den Medienwandel? Angesichts der Bemühungen der Industrie um die optimalen Strategien beim Kampf um Marktanteile und weiteres Wachstum in den traditionellen und den voraussichtlichen neuen Marktsegmenten wie auch der Verheißungen der Telekommunikationszukunft war manchmal schon der Eindruck eines neuen Goldrauschs entstanden. Nur - man hatte dies alles schon einmal erlebt. Von der Euphorie der 80er Jahre über die neuen Informations- und Kommunikationstechniken blieb der Boom bei Werbewirtschaft, Programmproduzenten und Sendern durch die neuen Verteilmöglichkeiten für Fernsehprogramme über Kabel. Ebenfalls ein Erfolg wurde das mobile Telefonieren, das allerdings erst in den 90er Jahren aufkam und in dieser Form und in dieser Größenordnung nicht vorausgesehen worden war. Die Politik hat diese Entwicklungen gefördert und sich damit immer auch den Wettbewerbszielen der Wirtschaft gegenüber offen gezeigt. Ordnungspolitisch wurde man jedoch zumeist nur reaktiv tätig. So dauerte es lange, bis der Mediendienste-Staatsvertrag und das Telekommunikationsgesetz entstanden waren (vgl. Kapitel 4.6). Beide stehen schon wieder zur Überarbeitung an, die teils von der Wirtschaft gefordert wird, teils auch durch Marktentwicklungen notwendig geworden ist. Zweifellos positiv im Hinblick auf die Erhaltung der Medienvielfalt als medienpolitische Zielsetzung ist die Ergänzung des Rundfunkstaatsvertrages zu sehen, mit der den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zugestanden wurde, im Rahmen ihrer »Bestands- und Entwicklungsgarantie« auch Angebote im digitalen Fernsehen zu verbreiten, und zwar jeweils ihre »gesetzlich bestimmten« wie auch »weitere«, also neue Programme (§ 19 RFStV). Ebenso diente es auch dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk, dass in § 52a (1) für die »erstmalige Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten im Fernsehen nach Landesrecht ... die Fernsehveranstalter mit denjenigen Programmen vorrangig zu berücksichtigen (sind), die in dem jeweils betroffenen Verbreitungsgebiet analog verbreitet werden.« Und weiter heißt es in § 52a (2), dass ARD, ZDF und Deutschlandradio ihrer Verpflichtung zur Versorgung der Bevölkerung mit Rundfunk durch Nutzung aller Übertragungswege nachkommen und daher auch die analoge Übertragung Zug um Zug durch digitale terrestrische Übertragungskapazitäten ersetzen können. Mindestens genauso wichtig ist die Bestimmung, dass Anbieter von Diensten mit Zugangsberechtigung allen Veranstaltern zu chancengleichen, angemessenen und Telekommunikationspolitik 240 <?page no="240"?> nicht diskriminierenden Bedingungen »Zugang zu den digitalen Kanälen verschaffen müssen, indem »die Decoder über zugangsoffene Schnittstellen verfügen« (§ 53 (1) RFStV, jeweils in der Fassung des sechsten Rundfunkstaatsvertrages). Vorausgegangen waren lange Auseinandersetzungen über die Frage des Zugangs zu digitalen Fernsehkanälen, die die Kirch-Gruppe als erster und auch einziger Pay- TV-Sender reglementieren wollte. Kirch hatte die Decoder für sein digitales Abo- Fernsehen entwickeln lassen und sich vorgestellt, interessante und publikumswirksame Filme und Veranstaltungen exklusiv in seinem Pay-TV zuerst anzubieten, um damit die Attraktivität dieser Form des Fernsehens zu steigern. In diesem Zusammenhang steht auch der Kampf um die Rechte an der Übertragung von Sportveranstaltungen, die zum BVerfG-Urteil über die Kurzberichterstattung (vgl. Kapitel 7.4.2) und nachfolgend zu den entsprechenden Bestimmungen in den §§ 5 und 5a Rundfunkstaatsvertrag geführt hatten (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 2202, S. 6f ). Um die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gibt es immer wieder Querelen. Die gegenwärtige Gebührenperiode reicht bis zum 31.12.2004, und es ist absehbar, dass das Jahr 2004 wieder von Auseinandersetzungen um die Höhe der nächsten Rundfunkgebühr gekennzeichnet sein wird. Hier gibt es allerdings inzwischen die unabhängige Kommission KEF, so dass der Konflikt wenigstens mit rationalen und neutral begründeten Kostenschätzungen geführt werden kann. Anders sieht es bei der gerade im Oktober 2002 wieder aufgekommenen Diskussion um die Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk aus, deren Abschaffung vom bayerischen Ministerpräsidenten erneut gefordert wurde. Sofort sprach sich der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Beck (SPD) dagegen aus, da die Gebühren allein dadurch um zwei Euro pro Monat erhöht werden müssten, und ARD und ZDF liefen Sturm mit Begründungen wie: »Austrocknung der Programms«, »Man will uns auf eine Nischenfunktion reduzieren« oder: »Werbung gehört einfach zu einem attraktiven Programm«. So ganz einsichtig sind diese Begründungen nicht, denn • in Großbritannien funktioniert die klare Trennung sehr gut; dort hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk BBC keine Werbung im Programm und wird nur aus Gebühren finanziert, während der Werbemarkt den privaten Veranstaltern zusteht; • überdies entfiele der Zwang zur Kommerzialisierung des Vorabendprogramms bei ARD und ZDF; • ferner machen die Werbeeinnahmen sowohl bei ARD als auch beim ZDF sowieso nur noch etwa fünf Prozent aus, so dass die notwendige Gebührenerhöhung eigentlich kaum so hoch ausfallen müsste wie von Beck vorausgesagt. Telekommunikationspolitik: Wirtschafts- und Wettbewerbsförderung oder... 241 <?page no="241"?> Zusammengefasst kann für den Wettbewerb im Dualen Rundfunksystem wohl gesagt werden, dass die Kommunikationspolitik die Verpflichtung des Bundesverfassungsgerichts auf die Wahrung der Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ernst genommen hat. Dass dies erst nach zumeist langen Auseinandersetzungen zwischen Gegnern und Befürwortern des Public-Service-Gedankens und nicht planend und vorausschauend, sondern eher reaktiv erfolgte, ändert nichts an der Tatsache, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk heute gesicherter erscheint als noch vor einigen Jahren, als seine Zukunft ernsthaft in Frage gestellt wurde. Auch Beispiele aus dem Ausland zeigten, dass Public Broadcasting bei fehlender Unterstützung durch die Politik tatsächlich auf eine Nischenfunktion reduziert werden konnte. So geschehen in Kanada und Australien, und so auch in den USA, wo PBS von Beginn an ein Nischendasein führte. Damit ist die in der Kapitelüberschrift gestellte Frage noch nicht beantwortet, ob die Kommunikationspolitik in der Lage ist oder sein wird, den tiefgreifenden Medienstrukturwandel zumindest zu steuern und vielleicht sogar zu bewältigen. Wenn man den neoliberalen Protagonisten der Informationsrevolution folgt, dann geht die Deregulierung viel zu langsam vor sich, ist der freie Wettbewerb noch viel zu eingeschränkt und krankt die Kommunikationspolitik an »Verrechtlichung« (Franz Ronneberger) mit einer komplizierten und überregulierten Verteilung von Kompetenzen und Zuständigkeiten. Jedoch - wenn man davon ausgeht, dass wesentliche Grundrechte der Bürger in einer Demokratie nicht beeinträchtigt werden dürfen, wozu die Kommunikationsfreiheiten eindeutig gehören, und zweitens auch der Föderalismus eine wichtige Basis der Gewaltenteilung darstellt, dann wird man neoliberalen Wirtschaftspolitikern nicht so ohne weiteres das Feld der Medienpolitik überlassen, damit sie sie in eine Standort-, Wettbewerbs- oder Wirtschaftsförderungs-Politik umwandeln. Schon bei der Einführung früherer Informations- und Kommunikationstechniken ist eine die Kommunikationspolitik bewegende Frage stets die nach der Eingliederung des »neuen Mediums« in das vorhandene Mediensystem gewesen. Die Frage ist also, ob sich die neuen Techniken wie bisher komplementär verhalten und nach Überwindung gewisser Anpassungsprobleme allenfalls eine neue Verteilung von Aufgaben und Funktionen bewirken, wie es z. B. bei der Einführung von Film, Hörfunk und Fernsehen jeweils zu beobachten war, oder ob der Wandel des Kommunikationssystems so umfassend sein wird, dass vorhandene »alte Medien« nicht mehr gebraucht werden. Multimedia-Dienste sind zum allergrößten Teil neu, teilweise aber auch Erweiterungen (Pay-TV, Pay-per-View, Video-on-Demand) oder neue Erscheinungsformen alter Medien, die durch sie verdrängt werden könnten (beispielsweise Zeitungen im Internet). Solche Dienste werden heute schon und künftig komplementär genutzt, teilweise sind oder werden sie als Ergänzungen eingeführt wie Telekommunikationspolitik 242 <?page no="242"?> Spartenkanäle oder Pay-per-View. Fernsehvollprogramme könnten aber langfristig in Frage gestellt sein. Wenn die wichtigste Aufgabe der Kommunikationspolitik im Erreichen, Erhalten oder Verbessern der Informations- und Meinungsfreiheit sowie der Informations- und Meinungsvielfalt liegt, dann muss das Funktionieren des Mediensystems im Hinblick auf diese beiden Ziele gewährleistet werden. In der Vergangenheit hieß dies, dass ein Duales Rundfunksystem geschaffen wurde, und für die Zukunft, dass die Politik dessen Funktionieren beobachten und gewährleisten muss. Da man weiß, dass die Marktgesetze nicht automatisch zu Ausgleich und Gleichgewicht führen, sind ordnungspolitische Richtlinien nach wie vor und vielleicht sogar verstärkt notwendig. Bestands- und Entwicklungschancen müssen für alle beteiligten Anbieter gewährleistet sein, und Fehlentwicklungen müssen gesteuert werden. Dabei geht es vor allem um die Aufsicht über die Einhaltung der Werberichtlinien, den Jugend- und Datenschutz, Minderheitenrechte, Gewalt im Fernsehen und Konzentrationstendenzen bei den Medien, die die Kommunikationsfreiheiten beeinträchtigen können. Rundfunk, Telekommunikation und Multimedia sind keine rein kommerzielle Angelegenheit, denn den staatlichen Organen obliegt gemäß Verfassung die Rechtsaufsicht über den Medienbereich zur Gewährleistung der Kommunikationsfreiheiten aus Art. 5 GG. In zwei Bereichen aber hat sich die Rechtsposition von Bund und Ländern verändert: Der Netz- und Übertragungsbereich für Telekommunikationsdienste ist nicht mehr das Monopol der Deutschen Bundespost, sondern vieler miteinander konkurrierender Unternehmen, und der öffentlich-rechtliche Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen), der die Grundversorgung aufrechterhält, der also die umfassende Information und Meinungsbildung auch für Minderheiten garantiert, besitzt nur noch den kleineren Anteil am Rundfunkmarkt. Mit kommunikationspolitischen Prognosen begibt man sich schnell in den Bereich der Spekulation. Deutlich absehbar ist aber, dass sich einige Probleme, die bisher in unterschiedlichen Medienbereichen eine Rolle gespielt haben, sich auf dem Universalnetz akzentuieren und verschärfen werden: Die Medienkonzentration wird das beherrschende kommunikationspolitische Thema dieser Zeit werden. Es ergibt sich unter der Bezeichnung des »elektronischen Kiosks« auch im Universalnetz eine Vielzahl von Auswahlmöglichkeiten, ansehen kann man aber jeweils nur einen minimalen Ausschnitt des Angebots in einem begrenzten Zeitraum und auf einem Bildschirm von vielleicht 19 Zoll. Dass sich der große, bekannte und eingeführte Anbieter oder Markenname mit seinem Programm und seinen Diensten hier durchsetzen wird, liegt nahe. Ein weiteres Problem besteht in den Interaktionsmöglichkeiten, die die Telekommunikation bietet. Fernsehen ist - und bleibt wahrscheinlich auch - eine passive Tätigkeit, und die Mehrheit der Zuschauer besteht aus »Couch Potatoes«. Was sich Telekommunikationspolitik: Wirtschafts- und Wettbewerbsförderung oder... 243 <?page no="243"?> schon in den ersten Versuchen mit Zweiweg-Kabelfernsehen in Columbus/ Ohio und Higashi-Ikoma in Japan gezeigt (vgl. TONNEMACHER 1980) und bis heute in allen Feldversuchen und Pilotprojekten fortgesetzt hat, war die mangelnde Akzeptanz von Rückkanal und Dialogmöglichkeiten. Nur eine Minderheit (sie wird wahrscheinlich immer klein bleiben) besteht aus wirklich autonomen Nutzern, die ihr Programm aktiv und gewinnbringend gebrauchen und sich nicht zum »Unterhaltungsslalom« verleiten lassen. Positive Effekte für mehr Dialog sind von daher also auch nicht zu erwarten. Das Verschwinden der Unterschiede und Abgrenzungskriterien zwischen den Massenmedien und die Integration von Individual- und Massenkommunikation im Multimedia-Zeitalter macht koordiniertes Handeln auch vonseiten der Politik notwendig. Es wird in Zukunft verstärkt darauf ankommen, die Maßnahmen in ein kommunikationspolitisches Gesamtkonzept einzuordnen. Vielleicht kann so ein notwendiges Gegengewicht gegenüber den ökonomischen Interessen gebildet werden, die im Multimediabereich bei einer derartigen Größenordnung von Investitionen und Erträgen die öffentliche Aufgabe der Medien beeinträchtigen können (vgl. SCHULZ/ HELD/ KOOPS 2001). Ein solches Gesamtkonzept muss einerseits die kommunikationspolitischen Aktivitäten der verschiedenen Ministerien bündeln, und andererseits auch die unterschiedlichen Bund/ Länder-Kompetenzen berücksichtigen und nach Möglichkeit integrieren, wie es sich Mitte der 90er Jahre wieder bei der Frage der Zuständigkeit für die Telekommunikation gezeigt hatte (»Sind Telekommunikationsdienste Rundfunk oder nicht? «). Damals hatte dies dann auch zum (Bundes-)Telekommunikationsgesetz (TKG) und parallel zum (Länder-)Mediendienste-Staatsvertrag geführt (vgl. Kapitel 4.6). Empfohlen wird der Kommunikationspolitik im Hinblick auf die mit der Komplexität wachsenden Aufgaben und im Sinne Luhmann’scher Systemtheorie auch mehr Reflexivität (vgl. RECKE 1998, S. 89), die darüber hinweghelfen könnte, dass »weder die politische noch die medienpolitische Regulierungstradition (im digitalen Zeitalter, J.T.) die nötige Erfahrung und brauchbare Regulierungsmuster mitbringen« (ebd. S. 88). Wenn sie einer Förderung von Wirtschaft und Wettbewerb im Wege stünde, hätte Kommunikationspolitik ein ihr ebenfalls zuzuordnendes Ziel verfehlt, aber es muss deutlich gemacht werden, dass z.B. verbesserte Jugendschutzregelungen, wie sie im sechsten Rundfunkstaatsvertrag geschaffen wurden, und noch bevorstehende Regelungen für den Datenschutz und das Urheberrecht, mit denen die Digital Privacy gesichert und Digital Piracy verhindert oder eingeschränkt werden sollen, sich nicht gegen diese wirtschaftspolitischen Ziele richten, sondern in eine politische Rahmenregulierung hineinpassen und auch hineingehören. Wenn ein normativer Charakter von Kommunikationspolitik beibehalten werden soll, der nicht allein wirtschaftspolitische, sondern auch wertorientierte Steue- Telekommunikationspolitik 244 <?page no="244"?> rungskriterien in einer Multimediawelt mit globaler Vernetzung zur Anwendung bringt, dann gehört zu den vielleicht wichtigsten Ordnungsprinzipien der offene und diskriminierungsfreie Zugang für alle Interessenten und die Verpflichtung der Anbieter zu offenen Schnittstellen beim Zugang zu den Netzen und neutralen »Basisnavigatoren«, um nicht schon die Auswahlmöglichkeiten für den Nutzer zu manipulieren. Meinungsvielfalt, Pluralität des Angebots und freier Zugang müssen gesichert sein und brauchen gleichzeitig keine Behinderung für die Weiterentwicklung zu sein. Hier kommen verstärkt auch internationale Organisationen wie die EU ins Spiel (vgl. Kapitel 12). Telekommunikationspolitik: Wirtschafts- und Wettbewerbsförderung oder... 245 Übungsfragen (1) Beschreiben Sie die neuen IuK-Techniken, und nehmen Sie Stellung zur Problematik des Begriffs »Neue Medien«. (2) Diskutieren Sie anhand der Entwicklungen in der Telekommunikation die Unterschiede zwischen Individual- und Massenkommunikation und deren Integration. (3) Zeichnen Sie Vorgeschichte, Verlauf und Ergebnisse der Feldversuche für Btx oder Videotext sowie der Pilotprojekte für Kabelfernsehen nach. (4) Hätte man aus den Ergebnissen Schlüsse für die heutige Situation der New Economy ziehen können? (5) Diskutieren Sie anhand der Ergebnisse der empirischen Forschungsarbeiten für neue IuK-Techniken die Problematik der empirischen Sozialforschung und Politikberatung. (6) Nehmen Sie aus kommunikationspolitischer Sicht Stellung zu den Chancen und Risiken der neuen IuK-Techniken. (7) Das Multimedia-Kommunikationssystem wird auch für die Massenkommunikation einen erheblichen Wandel mit sich bringen. Diskutieren Sie mögliche Auswirkungen der Vernetzung auf Medien und Journalismus. (8) Welche Ansprüche und Forderungen stellen sich an eine Kommunikationspolitik der Zukunft, die ein Multimedia-Kommunikationssystem mit globalen Dimensionen ordnungspolitisch zu beaufsichtigen hat? (9) Beschreiben Sie die Institutionen und Rechtsvorschriften, durch die der Medienbereich »Telekommunikation« geregelt wird. <?page no="245"?> Einführungsliteratur Zu den frühen Diskussionen und zum technischen Überblick: KtK (Telekommunikationsbericht 1976). Zum Einfluss der Telekommunikation auf die Gesellschaft: WERSIG 2000. Zusammenfassend zu Schwierigkeiten und Ergebnissen der Kabelpilotprojekte: TEICHERT 1988; TONNEMACHER 1988; JÄCKEL/ SCHENK 1991. Zum Aufbau eines integrierten Kommunikationssystems (»Multimedia«): LATZER 1997. Zu den medienrechtlichen Voraussetzungen: BECK’SCHE TEXTAUSGABEN 2002; MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation I/ 1997. Zum Internet: MEDIA PERSPEKTIVEN 8/ 2002; NEU- BERGER/ TONNEMACHER 1999. Zur Medienpolitik: MEDIENBERICHT 1998; RECKE 1998. Zum interaktiven Fernsehen: STIPP 2001; ZIMMER 2000. Telekommunikationspolitik 246 <?page no="246"?> Ein Film ... Was kann das schon sein, wenn es die Zensur erlaubt hat! K. T. 10 Filmpolitik 10.1 Entwicklung und Situation des Films in Deutschland Film ist ein Medium der Massenkommunikation, wurde aber lange Zeit von der Kommunikationswissenschaft vernachlässigt. Er war eher Gegenstand ästhetischkünstlerischer, ökonomischer und politischer Betrachtungen. Vom Umsatz her der kleinste Medienbereich, ist der Film das einzige Massenmedium (hier gemeint als Medienkategorie) mit erheblichen ökonomischen Problemen. Der Film ist in einer tiefgreifenden und langandauernden Strukturkrise und wird in erheblichem Umfang mit öffentlichen Mitteln subventioniert. Die Bundesregierung sieht die Filmförderung als eine »in erster Linie kulturpolitisch motivierte, aber längerfristig auch wirtschaftlich orientierte« Maßnahme (MEDIENBERICHT 1994, S. 199). Der Film hat die erste Hälfte des vergangenen Jahrhunderts, also die »fernsehlose« Zeit, kulturell-künstlerisch dominiert. Nach der anderen bahnbrechenden Erfindung, der Fotografie, wurde nunmehr die Möglichkeit eröffnet, in Präsenzveranstaltungen auf der Leinwand bewegte Bilder zu verfolgen. Am Anfang stand eine technische und kulturelle Innovation, die dann sehr bald kommerzialisiert wurde. Der Bereich befand sich immer im Spannungsfeld zwischen künstlerischen Ambitionen und Unternehmerinteressen, von denen die vielen Legenden aus Hollywood und Babelsberg künden. Schon vor 1914 war der Film - zumindest in Großstädten - zu einem Massenmedium geworden, und im Ersten Weltkrieg wurde das neue Medium als Propagandamittel entdeckt. Die 20er Jahre waren dann die große Blütezeit des Stumm- und später auch des Tonfilms. Der Exodus vieler Filmschaffender vor oder nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten, deren rigorose Gleichschaltungspolitik und Nutzung des Mediums entweder für »Frohsinn« oder für Propaganda und Manipulation sowie die Aufgliederung der Filmindustrie durch die Alliierten nach dem Krieg haben den deutschen Film in der Folgezeit aber weit zurückgeworfen, so dass an die Zeit der zwanziger Jahre künstlerisch nicht wieder angeknüpft werden konnte. Allerdings brachten die 50er Jahre zunächst einmal Produktions- und Besucherrekorde. Mehr als 800 Mio. Kinobesuche pro Jahr verzeichnete die Statistik in dieser Zeit allein in der Bundesrepublik. Im Jahre 1975 waren es nur noch 128 Mio. 247 <?page no="247"?> Filmbesuche. Diese Zahl ist für den Zeitraum der folgenden zwanzig Jahre nur noch geringfügig zurückgegangen, während ab 1996 dann eine »Renaissance« des Kinos einsetzte, die bis 2001 dazu führte, dass wieder nahezu 180 Mio. Kinokarten verkauft wurden und der Branchenumsatz sich auf etwa eine Mrd. Euro verdoppelte. Verdoppelt hat sich im gleichen Zeitraum auch der Marktanteil deutscher Filme von 9,4 Prozent im Jahre 1995 auf 18,4 Prozent im Boomjahr 2001, nachdem dieser von früher mehr als 50 auf 7,2 Prozent im Jahre 1993 zurückgegangen und der Anteil der in den USA produzierten Filme dagegen auf 87,8 Prozent gestiegen war (vgl. SPIO 1994, S. 14 und MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten, zuletzt 2002). Zweifellos bestand ein Grund für den Niedergang von Kino und Film bis Mitte der 70er Jahre in der Einführung und Ausbreitung des Fernsehens; gleichzeitig ist das Fernsehen aber auch der Hauptförderer und -auftraggeber für Filmproduktionen geworden. Ein weiterer Grund für die früheren Einbußen der Branche wurde darin gesehen, dass der Markt in Deutschland nicht groß genug sei, um eine Refinanzierung von teuren Spielfilmen zu ermöglichen und der deutsche Film im Export in der Vergangenheit nicht besonders erfolgreich war. Die Krise vollzog sich vor dem Hintergrund eines geradezu beispiellosen Booms des audiovisuellen Medienbereichs mit einer entsprechend großen Nachfrage nach Filmen und Serien für die TV-Ausstrahlung, die aber zum großen Teil in Hollywood gekauft wurden. Auch in den anderen europäischen Ländern zeigt sich diese Krise, teilweise hat sie dort mangels einer entwickelten Filmbranche noch gravierendere Folgen, teilweise versucht man wie beispielsweise in Frankreich durch eine protektionistische Filmpolitik die einheimische Industrie zu schützen. Ebenso wie die Kinowirtschaft in Deutschland in den letzten fünf bis sechs Jahren einen unerwarteten Boom erlebt hat, sind auch deutsche Film- und Fernsehproduktionen auf einmal wieder im In- und vor allem Ausland gefragt. Der Film »Der Schuh des Manitu« führte im Jahr 2000 mit allein elf Mio. Zuschauern die Hitliste in Deutschland an, und der Output an deutschen Spielfilmproduktionen liegt seit einigen Jahre zwischen 70 und 80 Filmen p.a. 10.2 Förderungsmaßnahmen für die Filmwirtschaft Art. 75 Nr. 2 GG weist dem Bund die Rahmenkompetenz für die Gesetzgebung im Filmbereich zu. Erheblich mehr als im Pressewesen nimmt die Bundesregierung diese Kompetenz auch wahr. Zuständig waren bis 1998 die Bundesministerien des Inneren und für Wirtschaft, und entsprechend ist die Filmförderung des Bundes aufgeteilt in kulturelle Förderungsmaßnahmen einerseits und wirtschaftliche andererseits. Von der gegenwärtig rot-grünen Bundesregierung wurde diese Filmpolitik 248 <?page no="248"?> Bundeskompetenz intensiver wahrgenommen als von den Vorgängern. Die Zuständigkeit für die kulturelle Filmförderung ging vom Innenministerium auf den Beauftragten für Angelegenheiten der Kultur und der Medien über, den Kulturstaatsminister im Bundeskanzleramt (BKM). Zusätzlich erhält der Film Mittel des Auswärtigen Amtes. Die kulturellen Förderungsmaßnahmen bestehen vor allem in Auszeichnungen und Preisen, in der Förderung von Produktionen sowie in »Sonderfördermaßnahmen« zum Erhalt und zur Weiterentwicklung der Filmkultur in den neuen Bundesländern. Die Mittel für die kulturelle Filmförderung im Etat des Beauftragten der Bundesregierung (BKM) betragen im Jahre 2000 20 Mio. Euro, für den aber noch im September 2002 vom damaligen Staatsminister Nida-Rümelin erhebliche Steigerungen in Aussicht gestellt wurden. Die wirtschaftliche Förderung des Films basiert auf dem Filmförderungsgesetz (FFG), in seiner vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2003 gültigen, seit 1968 mehrfach novellierten Fassung. Mit diesem Gesetz wurde die Filmförderungsanstalt (FFA) als Bundesanstalt öffentlichen Rechts geschaffen, die die Aufgaben hat, • die Qualität des deutschen Films auf breiter Grundlage zu steigern, • die Struktur der Filmwirtschaft zu verbessern, • die gesamtwirtschaftlichen Belange der Filmwirtschaft zu unterstützen, • die Zusammenarbeit zwischen Film und Fernsehen zu pflegen und • auf eine Koordinierung und Abstimmung der Filmförderungsmaßnahmen des Bundes und der Länder hinzuwirken. Finanziert wird die FFA durch eine Abgabe der Filmtheaterbesitzer und der Videoprogrammanbieter sowie aus Mitteln der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter und der privaten Fernsehveranstalter. Mit dem Etat von insgesamt 65 Mio. Euro werden Produktionen, Drehbücher, der Filmabsatz, die Filmtheater- und Videoprogrammanbieter/ Videotheken sowie die filmberufliche Fortbildung, Forschung und Werbemaßnahmen für den deutschen Film im In- und Ausland gefördert. Die FFA führt darüber hinaus die Abwicklung der BKM-Projekte und die Verwaltung der Fördermittel des EU-Programms »Eurimages« durch (vgl. FFA 1998 und BKM 2001). Gleichzeitig sind die Bundesländer im Rahmen ihrer Kulturhoheit für den Film zuständig. Verstärkt seit den 80er Jahren fördern die Länder, und hier vor allem Bayern und Nordrhein-Westfalen, aber auch Berlin und Brandenburg, Hamburg, Baden-Württemberg sowie Sachsen-Anhalt, Sachsen und Thüringen, die Filmwirtschaft in ihren jeweiligen Regionen. Es existieren Filmförderungsprogramme, Filmbeauftragte, Filmbüros und Stiftungen. Die Fördermaßnahmen umfassen die Entwicklung und Situation des Films in Deutschland 249 <?page no="249"?> Subventionierung von Produktionen, Verleih und Vertrieb, die Veranstaltung von Festivals, die Vergabe von Preisen, die Aus- und Fortbildung sowie Filmarchive und die Filmforschung. Im Jahr 2000 belief sich das Gesamtvolumen der Filmförderung der Bundesländer auf 222 Mio. DM, wovon 136 Mio. DM auf die Produktionsförderung entfielen mit einem zweiten Schwerpunkt in der Aus- und Fortbildung (vgl. BKM 2001). Mittel in erheblichem Umfang fließen der Filmwirtschaft vor allem aber durch die Zusammenarbeit mit dem Fernsehen zu. Gemeinschaftsproduktionen und Projektförderung ermöglichen die Produktion von Filmen, die im Fernsehen ausgestrahlt werden. ARD und ZDF beanspruchen, für Leistungen der Filmwirtschaft in Form von Auftragsproduktionen, Erwerb von Ausstrahlungsrechten sowie Kopierarbeiten, Ateliervermietung und Synchronisationskosten zwischen 1960 und 1996 Aufträge in Höhe von nahezu 16 Mrd. DM vergeben zu haben, wozu noch knapp 8 Mrd. DM für sonstige filmwirtschaftliche Leistungen und den Erwerb von Ausstrahlungsrechten kamen (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten 1998, S. 63). Die Spitzenorganisation der deutschen Filmwirtschaft (SPIO) und die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten haben bisher insgesamt sieben Film/ Fernseh- Abkommen geschlossen, aus denen zwischen 1974 und 1998 422 Mio. DM direkt in Koproduktionen und in die Projektförderung von Filmen geflossen sind. Das siebte Abkommen wurde 1996 mit einer Laufzeit von drei Jahren geschlossen und sah jährliche Leistungen von ARD und ZDF in Höhe von 40 Mio. DM vor. Es wurde 1998 bis zum 31.12.2003 (also bis zum Auslaufen des Filmförderungsgesetzes) mit jährlichen Aufwendungen von 11 Mio. DM für Projektförderung durch die FFA und 9 Mio. DM für Gemeinschaftsproduktionen verlängert. Die privaten Sender wenden etwa die Hälfte auf, nämlich 10 Mio. DM (vgl. FRIC- CIUS 1998). Seitdem sich in wachsendem Maße Filmförderungsinstitutionen der Länder bilden, gibt es auch zusätzliches Engagement der öffentlich-rechtlichen wie auch der privaten Fernsehsender für die Unterstützung des Films auf Länderebene. Förderungsmittel flossen im Jahre 1999 an insgesamt neun Bundesländer, und zwar 70 Mio. DM vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk und 18,5 Mio. DM von den privaten Sendern. Diese Förderung des Films durch das Fernsehen hat allerdings für die Filmproduzenten auch eine Kehrseite, da nach deren Ansicht »die Mitwirkung von Sendervertretern an den Förderentscheidungen Mitschuld an der geringen Marktbedeutung des deutschen Films im Kino« habe (FRICCIUS 1999). Eine weitere wesentliche Einnahmequelle der Filmproduktionswirtschaft besteht in steuerlich geförderten Filmfonds, über die erhebliche, aus den zugänglichen Quellen aber kaum verlässlich zu beziffernde Mittel von Banken und Geldanlegern in die Filmwirtschaft fließen, die allerdings nur indirekt Förderungsbeiträge Filmpolitik 250 <?page no="250"?> darstellen. Durch Maßnahmen des Bundesfinanzministeriums vom 23. Februar 2001 (»Medienerlass«) ist die Attraktivität solcher Medienfonds und damit auch der Nutzen für die Filmwirtschaft allerdings erheblich gesunken. Institutionen, die über die Qualität der Filme und den Jugendschutz wachen, sind die Filmbewertungsstelle (FBW), deren Prädikate Fördermittel und Vergnügungssteuer-Befreiungen bringen, und die Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft (FSK) (vgl. hierzu auch Kapitel 4.5). 10.3 Kommunikationspolitische Maßnahmen für den Film Kommunikationspolitik kann natürlich nicht allein aus Subventionsmaßnahmen bestehen, und vor allem kann ein solches Instrument keine Strukturkrise beseitigen, die insbesondere darin begründet ist, dass die Filmwirtschaft in Deutschland aus mehreren Tausend kleinen und wenigen mittelgroßen Betrieben mit zusammen über 20.000 Beschäftigten besteht, die allein kaum international wettbewerbsfähig sein könnten. Sicherlich ist der inzwischen ja auch nachlassende Erfolg der US-Filme nicht immer auf deren überragende Qualität zurückzuführen, sondern vor allem auf eine entsprechende Nachfrage, die von der amerikanischen Kulturindustrie und deren Marketing-Aktivitäten, vorwiegend mit einer attraktiven Preispolitik angeregt wird. Auch die inzwischen nicht mehr als zwingend gesehene Quotenregelung der EU (vgl. Kapitel 12) hätte der europäischen Filmindustrie nur dann nachhaltig geholfen, wenn sie verbindlich gewesen und durchgehalten worden wäre, was im Zeichen weltweiten Abbaus von Handelsbeschränkungen aber als anachronistisch angesehen werden musste. Solange der Massengeschmack auf preiswerte US-amerikanische Filme und Fernsehserien ausgerichtet ist bzw. dies von deutschen Fernsehveranstaltern und Programmchefs so gesehen wird, wird sich an diesem Problem kaum etwas ändern. Anstatt über Subventionen und ihre Erhöhung muss an strukturfördernde Maßnahmen gedacht werden. Wirtschaftspolitischer Dirigismus in Form von Quotenregelungen ist nicht gefragt, stattdessen können Unternehmenskooperationen und Koproduktionen (auch im europäischen Maßstab) sowie ein besseres Marketing gefördert werden. Vielfach beklagt werden: Die starke »Fernsehlastigkeit« des Films, die für viele immer noch zu geringen Subventionsmittel sowie vor allem die Unübersichtlichkeit und der Mangel an Koordination bei den Förderungsmaßnahmen, was eine bessere Abstimmung zwischen all den unterschiedlichen Institutionen in Deutschland erforderlich macht, die sich für das Medium Film mitverantwortlich fühlen. Kommunikationspolitische Maßnahmen für den Film 251 <?page no="251"?> Tatsächlich hat sich die Medienpolitik der jetzigen Bundesregierung dieses Bereichs stärker angenommen und zunächst im April 1999 Mitglieder des Kulturausschusses des Deutschen Bundestages und des Filmausschusses der Länder, Vertreter der FFA und der SPIO, des öffentlich-rechtlichen und des privaten Fernsehens, der Fernsehproduzenten, der Videowirtschaft sowie Filmregisseure, Autoren und literarische Agenten zu einer Gesprächsrunde »Bündnis für den Film« in Babelsberg zusammengerufen. Das Ergebnis dieser Runde bestand in Vereinbarungen über Wünsche nach einer Verbesserung der Abstimmung und Koordinierung der Filmförderung des Bundes und der Länder, einer Stärkung der Rechte der unabhängigen Film- und Fernsehproduzenten gegenüber den Fernsehauftraggebern, der strukturellen Verbesserung der Außenvertretung des deutschen Films und mehr Transparenz und Beteiligung bei der Europäischen Filmpolitik. Im November 2001 wurden dann vom BKM »Vorschläge zur Reform der Filmförderung und Aufwertung des deutschen Films als Kulturgut« unter dem Namen »Filmpolitisches Konzept« vorgelegt, die einen detaillierten Maßnahmenkatalog enthalten, die von der Filmförderung (und zwar in allen drei Bereichen: Produktion, Verleih/ Vertrieb und Kino) über Filmpreise und Medienerziehung in der Schule bis zur Talentförderung reichen (vgl. BKM 2001). Kritiker betrachten solche Programme allerdings als kaum Erfolg versprechend, da der »Medienminister« eben doch nur »schöne Worte und wenig Geld« verwalten könne; man solle doch, anstatt zu viel Energie in die Debatte um die »Malaise« der deutschen Film- und Fernsehproduktionswirtschaft zu stecken, »sich an irgendwelchen ›Bündnissen für den Film‹ abzuarbeiten« und über den »Stellenwert des deutschen Kinofilms« zu palavern, das neu geschaffene Ministerium aufwerten; dies solle mit mehr Geldmitteln und Kompetenz versehen werden und in Zusammenarbeit mit den Wirtschaftsministerien des Bundes und der Länder »Konzepte für das Überleben der kleineren und mittelständischen Medienbetriebe entwickeln«, deren Hauptproblem in »einer sehr restriktiven Kreditpolitik der Banken und einem Förderungsdschungel mit seiner anachronistischen bürokratischen Regelungswut« liege (HACHMEISTER 2002). Auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ermahnt der Autor zu »besserer Zahlungsmoral, vernünftigem Umgang mit dem Urheberrecht und angemessen vielfältiger Streuung der Aufträge« (ebd.). Angesichts des angebrochenen Multimedia-Zeitalters mit seinem immer weiter steigenden Bedarf an Programmen ist die Filmwirtschaft ein ausgesprochener Wachstumsbereich, allerdings weniger zur Verwendung in Kinos als vielmehr mit Beiträgen für die Ausstrahlung im Fernsehen. Die einstmals große und weltweit anerkannte deutsche Filmbranche müsste wieder in die Lage versetzt werden, sich in der internationalen Konkurrenz besser zu behaupten. Dies stellt ein bei gutem Willen und entsprechendem Problembewusstsein auch erreichbares Ziel deutscher Filmpolitik dar, wenn man den Ausführungen des Filmbeauftragten (BKM) folgt - allerdings müssen den Ankündigungen dann auch Taten folgen. Filmpolitik 252 <?page no="252"?> Einführungsliteratur Informationen und Daten zum Film finden sich in: FRICCIUS 1998 und 1999; MEDIENBERICHT 1998; NECKERMANN 2002; PRODOEHL 1993; SPIO 2001; WILKE 1994 c. Kommunikationspolitische Maßnahmen für den Film 253 Übungsfragen (1) Worin bestehen die Probleme des deutschen Films, und wie wäre diesen abzuhelfen? (2) Beschreiben Sie die unterschiedlichen Kompetenzen von Bund und Ländern in der Filmpolitik, und gehen Sie auf Maßnahmen und Institutionen der Filmförderung ein. (3) Informieren Sie sich weiter über die Rolle des Films im Nationalsozialismus, und diskutieren Sie die Problematik. (4) Informieren Sie sich anhand der einschlägigen Fachliteratur weiter zum Thema »Film und Filmpolitik im internationalen Bereich«. (5) Beschreiben Sie die Institutionen und Rechtsvorschriften, durch die der Medienbereich »Film« heute geregelt wird. <?page no="254"?> Die Presse wäre viel weniger unausstehlich, wenn sie sich nicht so grauslich wichtig nähme. K. T. 11 Kommunikationspolitik für den Journalismus Es mag verwundern, dass in einer Einführung in die Kommunikationspolitik nach einer ausführlichen Darstellung ihrer Träger, Ziele und Bedeutung sowie der medienpolitischen Aktivitäten für Presse, Rundfunk und Film erst am Schluss ein relativ kurzes Kapitel über Kommunikationspolitik für den Journalismus auftaucht. Dies hat vor allem zwei Gründe: Zum einen gibt es kaum ein Gebiet, das von den Kommunikationswissenschaften ausführlicher erforscht wurde und in dem mehr Publikationen zu finden wären. Zum anderen handelt es sich bei den vorangegangenen Kapiteln zwar um Kommunikationspolitik für die Medien, aber es sollte deutlich geworden sein, dass es dabei ja stets um die »Medienschaffenden« geht, die als Journalisten Akteure und Mitarbeiter, aber auch Objekte der Kommunikationspolitik sind. Eigentlich alle behandelten medienpolitischen Konflikte sind Auseinandersetzungen um Einfluss auf die Produzenten von Information, Meinung und Unterhaltung in den Medien, und sie bestimmen letztlich ihre Arbeitsbedingungen. Entsprechend sind wichtige medienpolitische Konflikte, die zugleich Arbeitskonflikte sind, bereits angesprochen worden: Tarifauseinandersetzungen, die Innere Pressefreiheit und die Auswirkungen der Pressekonzentration auf Journalisten und deren Arbeitsplätze. Insofern geht es im folgenden Kapitel auch in erster Linie um eine knappe und möglichst systematische Zusammenstellung der kommunikationspolitischen Probleme für die Journalisten sowie um Schlussfolgerungen für Funktion und Rolle des Journalismus in einer Gesellschaft, in der Information und Kommunikation eine immer größere Bedeutung erlangen. 255 <?page no="255"?> 11.1 Journalisten in Deutschland: Zahlen und Selbstverständnis Eine Abgrenzung des Journalistenberufs macht bereits Schwierigkeiten, entsprechend differieren auch die amtlichen Angaben und Schätzungen über die Zahl der Journalisten in Deutschland. In der amtlichen Statistik wird die Berufsgruppe der »Publizisten« ausgewiesen, zu der aber neben Journalisten auch Schriftsteller, Lektoren, Dramaturgen, Sprecher u. a. gehören. Die Zahl der Publizisten hat sich in den alten Bundesländern verdreifacht, von 36.000 im Jahre 1976 auf 111.000 im Jahre 2000; hinzu kommen noch 16.000 Publizisten in den neuen Bundesländern (NEUBERGER 2002). Dies ist das Ergebnis des Mikrozensus, einer jährlichen Repräsentativbefragung von einem Prozent der deutschen Haushalte. Wie viel von diesen 127.000 Publizisten nun wirklich Journalisten sind, ist unklar. Der DJV schätzt sie auf 60.000, eine Zahl, mit der auch dessen früherer Vorsitzender rechnet (vgl. MEYN 2001, S. 239). Allein auch diese Zahl erfasst nur die hauptberuflich Tätigen, so dass es sich insgesamt wohl um eine Zahl handelt, die zwischen 60.000 und 100.000 liegt. Konsens besteht dagegen über die Tatsache, dass das Berufsfeld weiter expandiert wird, obwohl in der seit 2001 anhaltenden Rezessionsphase sehr viele Journalisten entlassen worden sind und kaum neue Stellen ausgeschrieben wurden. Entsprechend ist auch die Gesamtzahl der Studierenden in den Fächern Publizistik, Medien- und Kommunikationswissenschaft und Journalistik im gleichen Zeitraum stark angestiegen und hatte sich allein bis Anfang der 90er Jahre schon nahezu verdreifacht (vgl. NEUBERGER 1994, S. 47). Der gewerkschaftliche Organisationsgrad ist recht hoch, wobei man auch hier auf geschätzte Zahlen angewiesen ist. Organisiert sind im Deutschen Journalisten- Verband (DJV) »über 35.000 und in der IG Medien über 25.000 (Journalisten)« (MEYN 2001, S. 239). Der erste kommunikationspolitische Konflikt, über den in diesem Kapitel nur am Rande berichtet werden kann, betraf diese Gewerkschaften. In jahrzehntelangen kontroversen Diskussionen war der Versuch gemacht worden, die Medienschaffenden in einer starken Einheitsgewerkschaft zusammenzuschließen. Dieser scheiterte aber endgültig im Jahre 1989, als sich die Deutsche Journalisten-Union (dju) und die Rundfunk-Fernseh-Film-Union (RFFU) unter dem Dach des DGB zur IG Medien vereinigten, in der auch das technische und kaufmännische Medienpersonal vertreten war. Vorher hatte der DJV die Einheitslinie verlassen und sich mehrheitlich dafür entschieden, dass die Interessen der Journalisten in einer eigenen Gewerkschaft vertreten sein sollten. Somit stehen in den Tarif- und sonstigen Auseinandersetzungen auf der Arbeitnehmerseite zwei gewerkschaftliche Organisationen den Arbeitgebern gegenüber. Die neuere Entwicklung mit dem Übergang der IG-Medien in die Dienstleistungsgewerkschaft ver.di wurde in Kapitel 5.7 behandelt. Kommunikationspolitik für den Journalismus 256 <?page no="256"?> Angesichts des Interesses der Kommunikationswissenschaft für den Beruf, für den das Fach ja vor allem ausbildet, dürften Journalisten dem am meisten empirisch untersuchten Berufsstand in Deutschland angehören. Aus der bekanntesten und repräsentativen Umfrage unter Journalisten seien einzelne Daten wiedergegeben, da sich dies noch nicht wesentlich geändert haben dürfte (vgl. WEISCHENBERG u.a. 1993 und 1994a): Die überwiegende Mehrzahl der Journalisten (rund 60 Prozent) hat ein Volontariat, knapp zwei Drittel haben ein Studium absolviert. Deutsche Journalisten fühlen sich vor allem dem Informationsjournalismus verpflichtet (über 70 Prozent Zustimmung für die entsprechenden Antwortvorgaben), etwa zwei Drittel sehen aber auch eine wesentliche Aufgabe im Aufdecken von Missständen. Die Unterhaltungs- und Entspannungsfunktion wird von etwa der Hälfte der befragten Journalisten bei der Beschreibung ihrer eigenen Aufgaben für wichtig gehalten, und nur gut ein Viertel hat das Ziel des Meinungsjournalismus. Jeweils ein Drittel versteht sich aber auch als Gegenpart zur Politik, will gesellschaftliche Bereiche kontrollieren oder Stellungnahmen der Regierung überprüfen (vgl. WEISCHENBERG u.a. 1994a, S. 155 und 160f.). Kommunikationspolitisch interessant ist das Ergebnis, dass »Journalisten ihre eigenen politischen Positionen etwas stärker im linksliberalen und linken politischen Spektrum sehen, während die politischen Grundlinien der Medien (von ihnen) eher im christdemokratischen und rechtsliberalen Spektrum angesiedelt werden« (ebd., S. 162). Dies korrespondiert mit der Selbsteinstufung der Nähe zu einer politischen Partei: Zusammen 40 Prozent sehen sich in der Nähe der SPD oder der Grünen, und nur jeder Zehnte ordnet sich der CDU/ CSU zu. Ebenso auffällig ist die Tatsache, dass die Einflüsse von außen (einschließlich der politischen Parteien, der Öffentlichkeitsarbeit und der Unternehmen/ Wirtschaftsverbände) als eher gering eingeschätzt werden, während im Innenbereich, also von der Leitung und den Kollegen, sowie vom Publikum ein größerer Einfluss gesehen wird (vgl. ebd., S. 162f.). Werbung scheint als Einflussfaktor explizit nicht erfragt worden zu sein. Pressemitteilungen werden als wichtig und nicht als Beeinträchtigung für die Qualität der Berichterstattung angesehen. Die Ergebnisse dieser Befragung erstaunen, da sie manchen Vorstellungen und Urteilen über Journalisten zum Teil nicht entsprechen. Die den Erwartungen zuwiderlaufenden Ergebnisse könnten dadurch entstanden sein, dass hier Journalisten ein Idealbild von sich selbst zeichnen, in dem Zeit- und Sachzwänge, Druck von Politikern oder Unternehmen oder Schönfärberei von Pressestellen und PR- Agenturen nicht vorkommen oder nicht zur Kenntnis genommen werden. Dass die Realität anders ist, machen nicht nur manche Konflikte zwischen Journalisten und ihren Arbeitgebern deutlich, sondern es zeigt sich auch in der politischen Einschätzung des eigenen Mediums, die mit der eigenen politischen Überzeugung vielfach nicht übereinstimmt. Journalisten in Deutschland: Zahlen und Selbstverständnis 257 <?page no="257"?> Im Folgenden soll daher der Versuch gemacht werden, diese »Realität« noch einmal kurz zusammengefasst zu skizzieren. 11.2 Ausbildung und Professionalisierung Ein Thema, das immer auch unter kommunikationspolitischen Aspekten diskutiert worden ist (obwohl es in erster Linie in die Bereiche Bildung sowie Arbeitsmarkt gehört), ist die Frage der Aus- und Weiterbildung von Journalisten. Lange schon hat man sich von der Vorstellung gelöst, Journalismus sei (allein) ein Begabungs-Beruf. Entsprechend ist auch die Journalistenausbildung in den vergangenen 25 Jahren erheblich umorganisiert und reformiert worden. Zwar gibt es nach wie vor den »Seiten-« oder »Quereinsteiger«, denn nach wie vor ist Journalismus ein offener Beruf, für den eine fachliche Qualifikation im Sinne einer Approbation nicht erforderlich ist, und nach wie vor ist der anerkannteste Zugang das Volontariat (inzwischen sogar mit tarifvertraglich festgelegten Ausbildungsrichtlinien), das aber oft erst nach einem abgeschlossenen Studium absolviert wird. Über die Notwendigkeit einer akademischen Ausbildung für Journalisten besteht inzwischen weitestgehende Einigkeit, und so sind Kompetenz und Qualifikation von Journalisten in der Vergangenheit kontinuierlich angestiegen. Neben dem Studium der Kommunikationswissenschaft und Publizistik hat sich mittlerweile auch das Journalistikstudium mit erheblichen Praxisanteilen in der Ausbildung etabliert. Viele Wege führen zum Journalistenberuf. Unstreitig sind eine fundierte Sach- und Fachkompetenz in einer komplizierter werdenden Umwelt ebenso wichtig für einen Journalisten wie das »journalistische Handwerkszeug«. Dies betrifft den beruflichen Erfolg des einzelnen Redakteurs; Kompetenz ist aber mindestens ebenso wichtig für das Funktionieren eines freien, inhaltlich vielfältigen, unabhängigen und kritischen Massenkommunikationssystems. An den Journalisten und seine professionelle Qualifikation werden in einem demokratischen Rechtsstaat hohe und in Zukunft weiter wachsende Anforderungen gestellt, für die er mit Kompetenz gerüstet sein muss, um mit Selbstbewusstsein und Reflexionsvermögen seine Arbeit zu bewältigen (vgl. WEISCHENBERG 1990, S. 25f.). 11.3 Abhängigkeiten Journalisten unterliegen äußeren wie inneren Einflüssen und Abhängigkeiten. Sie sind abhängig beschäftigte Angestellte, die gewöhnlich in eine redaktionelle Hierarchie eingebunden sind. In den Kapiteln 4 und 6.3 sind zum Beispiel die Abhängigkeiten im Pressebereich behandelt worden, die in den Auseinandersetzungen Kommunikationspolitik für den Journalismus 258 <?page no="258"?> um die Innere Pressefreiheit deutlich geworden sind. In diesen kommunikationspolitischen Konflikten haben sich die Journalisten mit dem Wunsch nach Erweiterung ihrer Mitbestimmungsrechte nicht durchsetzen können. Weder ist der Tendenzschutzparagraf abgeschafft worden, noch gibt es heute in nennenswertem Umfang Redaktionsstatute, und ein Presserechtsrahmengesetz zur Sicherung der Inneren Pressefreiheit ist über das Entwurfs-Stadium nie hinausgelangt. Der Verleger kann somit beispielsweise nach wie vor über Einstellung und Entlassung eines Chefredakteurs bestimmen, ohne auf die Redaktion hören zu müssen. Im öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat der Intendant ebenso wie bei einer Zeitung der Verleger ein Weisungs- oder Direktionsrecht, er ist aber sehr stark von seinen Aufsichtsgremien abhängig und damit angesichts der weitgehenden Politisierung dieser (internen) Gremien von der extern in den Parteizentralen vorgegebenen Politik. ARD und ZDF sind stark hierarchisch organisiert. Vom Intendanten über die Direktoren, Hauptabteilungsleiter und Abteilungsleiter bis hin zu den leitenden Redakteuren gibt es eine ganze Reihe von Führungsebenen, die Abhängigkeiten und oft auch mangelnde Entscheidungsfreudigkeit bedingen. In privatrechtlichen Rundfunksendern tritt an die Stelle der Abhängigkeit von Gremien die von den Eigentümern und Kapitalgebern und damit von der Gesellschafterversammlung. Da es sich um gewinnorientierte Unternehmen handelt, gibt es hier weniger ein Diktat der Hierarchie als ein Diktat des Marketing und der Einschaltquote, also des erwarteten ökonomischen Erfolgs. Mitbestimmung wird hier wesentlich kleiner geschrieben als im öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Dass dennoch die Arbeitszufriedenheit der Journalisten insgesamt durchaus hoch ist, zeigen mehrere Umfragen (vgl. z. B. WEISCHENBERG u. a. 1994 a, S. 159). Dies dürfte - neben der wohl interessanteren und abwechslungsreicheren Tätigkeit als in den meisten anderen Berufen - auch daran liegen, dass in vielen Tarifauseinandersetzungen und Arbeitskämpfen angemessene Gehaltsstrukturen und Arbeitsbedingungen erstritten wurden. Schlechter gestellt ist zumeist die große Zahl der freien Mitarbeiter, die nur teilweise höhere Honorare und bessere Arbeitsbedingungen erhalten haben. Inzwischen partizipiert aber auch diese Gruppe immerhin an tarifvertraglich abgesicherten Sozialleistungen. Bei einem heute als historisch anzusehenden kommunikationspolitischen Konflikt war es in den 70er und 80er Jahren um die Frage gegangen, ob elektronische Redaktionssysteme aus dem Redakteur einen Kommunikationstechniker oder »Redaktroniker« (Weischenberg) mit Verlusten an Kreativität und höherer Arbeitsbelastung machen würden (vgl. WEISCHENBERG 1978 und 1982; PROTT 1983; MAST 1984). Der Umgang mit dieser Technik ist aber inzwischen in allen Redaktionen längst zur Selbstverständlichkeit geworden, und die Befürchtungen waren unbegründet. Abhängigkeiten 259 <?page no="259"?> Im Gegensatz zu den Ergebnissen der oben zitierten repräsentativen Journalistenbefragung werden von Beobachtern und Wissenschaftlern äußere Einflüsse auf die Arbeit in den Massenmedien als durchaus gravierend und vor allem als zunehmend angesehen. Es hat gerade in jüngerer Zeit wieder Versuche von Politikern und Justiz gegeben, unbotmäßige Journalisten oder Medien zu maßregeln. Zu erwähnen sind die oft nur aufgrund vager Verdachtsmomente staatsanwaltschaftlich angeordneten Durchsuchungen von Redaktionen und Redakteurswohnungen, die sich Mitte der 90er Jahre häuften (u. a. bei »FOCUS«, »Stuttgarter Zeitung«, WDR und RTL). Sie wurden vom BDZV als »Einschüchterungsmaßnahmen« bezeichnet, mit denen letztlich das Zeugnisverweigerungsrecht unterlaufen werden sollte. Im Jahr 1994 wurden die Gegendarstellungsbestimmungen im saarländischen Pressegesetz zu Lasten der Zeitungen modifiziert, wobei hier der seltene Fall eintrat, dass SPD und CDU einmal einer Meinung waren. Die konservative Wochenzeitung »Rheinischer Merkur/ Christ und Welt« stellte zu diesen Vorgängen am 11. März 1994 fest: »Seit der SPIEGEL-Affäre vor 32 Jahren ist der Staat nicht in solcher Weise gegen Presseorgane vorgegangen.« Zum Ende der Regierungszeit von Helmut Kohl wollte der damalige Innenminister Kanther in seiner »Großer Lauschangriff«-Aktion Journalisten unter die Berufsgruppen einreihen, deren Gespräche auf richterliche Anordnung abgehört werden können, was aufgrund massiver Proteste der gesamten Medienbranche aber verhindert werden konnte, denn damit wäre das Zeugnisverweigerungsrecht auf kaltem Wege außer Kraft gesetzt worden. In der darauf folgenden ersten Regierungsperiode der Koalition aus SPD und Grünen wurde dagegen das Zeugnisverweigerungsrecht durch ein von der Justizministerin Herta Däubler-Gmelin auf den Weg gebrachtes Gesetz dann sogar auf selbst recherchiertes Material ausgedehnt, womit einer lange vorgebrachten Forderung der Journalisten-Gewerkschaften endlich Genüge getan wurde. Auch mit dem neuen Urheber-Vertragsrecht wurden Journalisten in ihren Rechten gegenüber Verlegern und Sendern gestärkt (vgl. Kapitel 4.7). Ebenfalls Mitte der neunziger Jahre häuften sich wieder die Angriffe konservativer Politiker gegen den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, die ihm einseitige Berichterstattung und Geldverschwendung (wie übrigens seit Jahren schon) vorwarfen. Von konservativer Seite wurde immer wieder und zuletzt vom Bayerischen Ministerpräsidenten im Oktober 2002 die Abschaffung von Werbung im öffentlich-rechtlichen Fernsehen und ein Einfrieren der Rundfunkgebühren gefordert. Kompensiert werden sollen die dann eintretenden finanziellen Verluste durch Stellenabbau und Programmeinsparungen oder sogar durch die Abschaffung des ersten Fernsehprogramms der ARD bei gleichzeitiger Regionalisierung der Landesrundfunkanstalten, wie sie von CSU-Ministerpräsident Stoiber (Bayern) und CDU-Ministerpräsident Biedenkopf (Sachsen) vorgeschlagen wurde (vgl. KIEFER 1995b). Kommunikationspolitik für den Journalismus 260 <?page no="260"?> Durch die Vergabe von Werbeaufträgen kann Druck auf die Medien ausgeübt werden. Eine unmittelbare Einflussnahme der Werbewirtschaft auf Redakteure und Programm bzw. Zeitung dürfte eher selten stattfinden, wenn man z. B. von den sich häufenden Fällen von Schleichwerbung (Product Placement) absieht. Mittelbar über die Verlags- und Geschäftsleitungen funktioniert ein solcher Einfluss schon eher und häufiger, wird sich im Zeitungsbereich aber immer noch in Grenzen halten. Im privaten Radio und Fernsehen kann man die Werbewirtschaft wohl als Programm-Mitveranstalter ansehen. Weniger deshalb, weil bis zu einem Fünftel des Programms aus Werbung bestehen darf, sondern vielmehr noch, weil die übrigen vier Fünftel vor allem als »Werbeumfeld« gesehen und werbewirksam, also massenattraktiv und damit einschaltquotenträchtig gestaltet werden. Dieser Zwang zum »Quoten-Machen« hat auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk angesteckt, der zumindest das Vorabendprogramm werbewirksam gestaltet, denn nach 20 Uhr darf ja dort nicht mehr geworben werden. Inzwischen muss aber allein schon durch die steigende Zahl der Sponsoring-Sendungen auch im Abendprogramm auf Werbewirksamkeit geachtet werden. Nur dürfte es da eher so sein, dass sich die Sponsoren die attraktiven Programme aussuchen, um diese dann zu »sponsern«. Sponsoring ist streng genommen keine Werbung, sondern ein Instrument der Public Relations, der Öffentlichkeitsarbeit, die einen weiteren Abhängigkeit schaffenden Faktor für Journalisten darstellt. In verschiedenen Untersuchungen von Kommunikationswissenschaftlern ist die große Bedeutung der PR festgestellt worden, die sich beispielsweise darin zeigte, dass vielfach Pressemitteilungen ganz oder in Teilen abgedruckt werden, ohne dass sie von den Journalisten redigiert, geschweige denn nachrecherchiert würden, was zur »Determinationshypothese« führte (vgl. BAERNS 1985). Darüber, dass das sowohl bei politischer wie bei ökonomischer PR geschieht, besteht wohl kaum Dissens, gestritten wird über den Umfang solcher Beeinträchtigungen freier Berichterstattung. Die einige Jahre später aufgestellte »Intereffikationshypothese« führte in Erinnerung, dass PR-Leute wie auch Journalisten aufeinander angewiesen sind, ja, dass sie sich ihre Arbeit und ihre Produkte auf Gegenseitigkeits-Basis überhaupt erst ermöglichen (vgl. BEN- TELE u.a. 1997). Dass sowohl Determination in bestimmten Situationen und unter bestimmten Bedingungen zutreffen kann, man aber auch kaum ohne den jeweils Anderen auskommt, das hat die Folgediskussion gezeigt (vgl. SCHANTEL 2000). Es kann kaum ein Zweifel bestehen, dass diese Einflussfaktoren und damit die Abhängigkeit der Medien und ihrer Journalisten mit wachsender Kommerzialisierung der Medienwelt an Bedeutung gewinnen werden. Ebenso wie in der Wirtschaft mit wachsendem Konkurrenzdruck auch Werbung und PR wichtiger werden (übrigens auch die Werbung und PR der Medien für sich selbst), so werden Multimedia, Digitalisierung und weitere technische Trends der Zukunft die Zahl Abhängigkeiten 261 <?page no="261"?> der Angebote, gleichzeitig aber auch die Fragmentierung des Publikums erhöhen, das dann für die Werbung vor allem als Zielgruppe ohne Streuverluste interessant ist. Und die Begehrlichkeit von Politikern, Einfluss auf das Fernsehen und dessen Programme zu gewinnen, wird ebenfalls nicht ab-, sondern zunehmen. Einer Kommunikationspolitik im Sinne einer geplanten direkten oder indirekten Steuerung unerwünschter Entwicklungen wird also wachsende Bedeutung zukommen. Gerade in der gegenwärtigen Medienkrise wird die vielleicht wesentlichste Abhängigkeit deutlich, in der Journalisten stehen: Die durch die gewachsene Kommerzialisierung immer weiter angestiegene Abhängigkeit von der Ökonomie, von Konjunkturschwankungen und Werbeeinbrüchen. Wer hätte in diesem Berufsbereich, der von permanentem Aufschwung gekennzeichnet schien, je mit massenhaften Entlassungen gerechnet, wie sie heute stattfinden und auch für die nächste Zukunft nicht auszuschließen sind? Bleibt nur zu hoffen, dass zumindest die längerfristige Entwicklung auch für den Journalismus wieder günstigere Vorzeichen mit sich bringt. 11.4 Kommunikationspolitik und Ethik für den Journalismus Fast ist es ein wenig zur Modeerscheinung geworden, die Journalisten für wichtige gesellschaftliche Negativentwicklungen verantwortlich zu machen, für Verrohung und Sittenverfall, für Skandale und für Politikverdrossenheit. Man ist mit Verdikten schnell bei der Hand, und »Sensations-« und »Boulevardjournalismus« sind da noch die freundlicheren Bezeichnungen; über den »Skandaljournalismus« geht es bis zum »Einschleich-« oder »Schweinejournalismus«. Die Verbalinjurien überbieten sich, nach der Ethik im Journalismus wird gefragt, nach der Moral und der Verantwortung. Offen oder verklausuliert wird nach Verschärfung der Kontrolle und Einschränkung der Freiheiten für die Medien gerufen. Auf der anderen Seite stehen Journalisten, die Ethik als »Maulkorb« ablehnen und von »Einschüchterungsversuchen« sprechen. Sie weisen darauf hin, dass nicht in erster Linie eine Ethik der tragende Grundpfeiler für die journalistische Moral sein kann, sondern die in Jahrhunderten erkämpfte Meinungs- und Informationsfreiheit. Können wir der einen wie auch der anderen Seite dies als Zustandsbeschreibung abnehmen? Sind nicht vielmehr auch die Medien ein Spiegelbild der Gesellschaft? Wer macht die Skandale? Etwa diejenigen, die sie aufdecken? Sind nicht gerade die Konkurrenz in der Marktwirtschaft, der Drang zum Erfolg und der sanktionierte Egoismus Triebkräfte in allen Bereichen der Gesellschaft? Kommunikationspolitik für den Journalismus 262 <?page no="262"?> Zweifellos wäre es aber auch zu leicht, sich mit diesem beliebten Argument der Verantwortung zu entziehen. Neben den Politikern, die Medien und Journalisten beschimpfen, und den Journalisten und Medien, die Skandale aufdecken und Sexismus und Gewalt auf den Bildschirm bringen, kommt noch ein dritter Faktor ins Spiel: Wir, das Publikum. Muss denn alles gelesen, angehört oder angesehen werden? Welche Verantwortung haben wir als Publikum? Haben das Publikum und die Gesellschaft vielleicht doch nur die Journalisten, die sie verdienen? Die Zustandsbeschreibung von Medienrecht und Kommunikationspolitik in den früheren Kapiteln sollte deutlich gemacht haben, dass die Institutionen und Gesetze da sind, in der Beschreibung der Konflikte zeigte sich aber auch, dass sie nicht ausreichen, um Fehlentwicklungen vorzubeugen oder diese zu korrigieren. Da sind die Landespressegesetze mit ihrer Verpflichtung auf Wahrheit und sorgfältige Berichterstattung, aber auch mit Rechten der Journalisten; da sind die Satzungen und Programmrichtlinien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die Landesrundfunk- und die Landesmediengesetze, und da ist - um nur diese Beispiele zu nennen - der Deutsche Presserat mit einem Pressekodex, der nicht allzu konkrete Richtlinien und Handlungsanweisungen für die journalistische Arbeit gibt. Auf der anderen Seite steht die gnadenlose Konkurrenz des Marktes, die inzwischen alle großen Medienbereiche erfasst hat. Das Thema »journalistische Berufsethik« wird gerade in jüngster Zeit verstärkt diskutiert, ablesbar an einer großen Zahl von Publikationen, denen allen gemeinsam ist, dass sie - mehr oder weniger - den Zustand der Medien beklagen, aber trotz unterschiedlicher Ansätze auch keine rechte Lösung bereit haben (vgl. PÜRER 1993). Um zwei wichtige Positionen herauszugreifen: Zu unterscheiden ist zwischen »Individual-Ethik« einerseits und »Institutionen-Ethik« andererseits. Vertreter der ersten Richtung ist z. B. Hermann Boventer, der sich den Leitwerten der Humanität, der Menschlichkeit und der Freiheit verpflichtet fühlt und den Journalisten als Individuum in den Mittelpunkt seiner Betrachtungen stellt (vgl. BOVENTER 1984). Mit seiner Individual-Ethik versucht er, Normen für journalistische Arbeit letztgültig zu begründen. Die von ihm geforderte Theorie des Journalismus in ethischer Sicht kann er jedoch nicht liefern, und allein das Erkennen und Bewusstmachen von Wirkungen der Medien ändert noch kein Verhalten. Boventer wie auch anderen Autoren, die sich noch stärker auf die christliche Morallehre beziehen, ist gemeinsam, dass sie die Erfüllung ethischer Normen von unpersönlichen Institutionen nicht erwarten, weil diese allenfalls individuelles Handeln durch geeignete Rahmenbedingungen unterstützen können. Auf der anderen Seite stehen die »Institutionen-Ethiker«, vor allem Manfred Rühl und Ulrich Saxer, die als Kommunikationswissenschaftler und Systemtheoretiker die Institutionen, die an der Massenkommunikation beteiligt sind, in die Pflicht nehmen wollen (vgl. RÜHL/ SAXER 1981). Kommunikationspolitik und Ethik für den Journalismus 263 <?page no="263"?> Folgende Feststellungen zu Ethik und Journalismus mögen dieses Kapitel zusammenfassen: • Zu schnell spricht sich mancher Journalist frei von Verantwortung für die Folgen, entschuldigt sich durch vermeintliche Sachzwänge, den Zeitdruck, die Konkurrenz ... Ebenso wenig können aber auch die Institutionen, der Zustand des Mediensystems, der Zustand der Gesellschaft, also die Verantwortung von uns allen, außer Betracht bleiben. • Mit dem Ruf nach mehr Kontrolle sollte man vorsichtig sein. Es gibt bereits viele Gesetze und Institutionen, die allerdings besser genutzt bzw. ausgestattet werden könnten, und sicher täten beispielsweise wirkliche Sanktionsmöglichkeiten auch der Wirkung des Presserates gut. • Ebenso wie es eine allgemein verbindliche Ethik nicht gibt, so kann es keine besondere journalistische Berufsethik geben. Ethik als Lehre von der Moral kann auch gelernt werden. Wesentliches Lernziel stellt das Verantwortungsbewusstsein dar, das Journalisten hinsichtlich der Folgen ihres Handelns entwickeln müssen. Ob Institutionen allerdings lernfähig sind, ist wohl mindestens fraglich. Bei ihnen sind andere Prioritäten vorauszusetzen, wenn nicht geeignete Persönlichkeiten eine ethisch fundierte Richtung vorgeben. • Ob journalistische Berufsethik »erlernbar« ist, sei dahingestellt; Tatsache ist aber, dass sie - und das sehr zu Recht - inzwischen in vielen Ausbildungsgängen zum selbstverständlichen Pflichtrepertoire gehört. Plädiert wird teilweise sogar schon für eine kommunikationswissenschaftliche Teildisziplin »Medienethik« (vgl. DEBATIN 2002). Kommunikationspolitik für den Journalismus 264 Übungsfragen (1) Beschreiben und diskutieren Sie die besonderen Rechte und Pflichten des Journalisten. (2) Versuchen Sie eine Beschreibung des Journalismus nach der Medien- und Ressortstruktur, und beschreiben Sie Gemeinsamkeiten und Unterschiede. (3) Informieren Sie sich weiter über journalistische Berufsorganisationen, deren Ziele, Arbeitsweisen und Arbeitsergebnisse. (4) Beschreiben und diskutieren Sie die Abhängigkeiten, in denen Journalisten bei ihrer Arbeit stehen (können). <?page no="264"?> Einführungsliteratur Grundlegende Beschreibungen des Journalismus liefern: BLÖBAUM 1994; KUNCZIK 1988; RÜHL 1980; WEISCHENBERG 1992; WEISCHENBERG u.a. 1994b. Neuere empirische Daten über den Berufsstand finden sich in: NEU- BERGER 1994 und 2002; WEISCHENBERG u.a. 1993/ 1994a; MEDIENBE- RICHT 1998. Zu Ausbildungsfragen und zur Professionalisierung: WILKE 1987; WEISCHENBERG 1990. Zu den Abhängigkeiten des Journalismus: BAERNS 1985; MEYN 2001. Kommunikationspolitik und Ethik für den Journalismus 265 (5) Sind PR-Fachleute Journalisten? Welche Unterschiede, aber auch welche Gemeinsamkeiten sehen Sie im Licht der gegenseitigen Abhängigkeit von PR und Journalismus. (6) Informieren Sie sich über die vielfachen Arbeiten der Berufsfeldforschung für den Journalismus, und versuchen Sie eine systematische Darstellung. (7) Informieren Sie sich über die Ausbildungswege zum Journalismus, und diskutieren Sie Ziele, Anforderungen und Ergebnisse der Ausbildung. (8) Diskutieren Sie die Problematik journalistischer Macht (»Vierte Gewalt«) und ihrer Kontrolle. (9) Informieren Sie sich über verschiedene Ansätze für eine journalistische Berufsethik, und diskutieren Sie die Frage auf individueller und institutionaler Ebene. <?page no="266"?> Man sollte jedem Deutschen noch fünfhundert Mark dazugeben, damit er ins Ausland reisen kann. Er würde sich manche Plakatanschauung abgewöhnen, wenn er vorurteilslos genug ist, die Augen aufzumachen. K. T. 12 Internationale Kommunikationspolitik 12.1 Internationalisierung und Globalisierung der Kommunikation Die internationale Dimension hat für die Kommunikation und damit auch für die Kommunikationspolitik schon eine Rolle gespielt, seit es die »Grenzüberschreitung« von Medien gibt. Wenn man von Vorformen und früheren Einzelfällen absieht, dann ist der Beginn wohl mit den großen Erfindungen ab Mitte des 19. Jahrhunderts anzusetzen. Physischer Transport von Zeitungen und Zeitschriften durch Eisenbahnverbindungen war möglich geworden, und mit der Erfindung bzw. Entdeckung der elektrischen Telegrafie und der elektromagnetischen Wellen waren dann auch die ersten grenzüberschreitenden Medien geschaffen. Auf der Basis der Telegrafie entstanden Nachrichtenagenturen, und 1870 schlossen die drei großen europäischen Nachrichtenagenturen »Agence Havas«, das Wolffsche »Telegrafische Korrespondenzbureau« und »Reuters Telegram Company« einen Kartellvertrag, in den später noch die US-amerikanische »Associated Press« einbezogen wurde und in dem die Welt in vier Einflusszonen aufgeteilt wurde (vgl. SCHULZ 1994). Bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts blieben Massenmedien mit Ausnahme der Telegrafie und des Telefons aber auf nationale Verbreitungsgebiete beschränkt, wenn man einmal von Auslandsrundfunk über Kurzwelle und von der Tatsache absieht, dass Printmedien in geringer Zahl und mit Aktualitätsverlusten ins Ausland transferiert werden konnten. Die terrestrische Verbreitung von Radio- und später auch Fernsehprogrammen konnte zwar in entsprechender Lage auch schon grenzüberschreitend sein, war aber immer auf kleinere Räume limitiert. Erst zwei neue Technologien, die Satellitenübertragung und die weltweite Vernetzung - zunächst mit schmalbandigen Telefonkabeln mit später immer weiter wachsenden Übertragungskapazitäten - machten internationale Kommunikation in den Dimensionen möglich, wie sie heute für uns selbstverständlich ist. Auch die internationalen Kapitalverflechtungen im Medienbereich setzten im Wesentlichen erst in der zweiten Hälfte, vor allem im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts ein. Sie bezogen und beziehen sich zumeist auf das Fernsehen, aber auch 267 <?page no="267"?> auf Zeitungen und Zeitschriften, während das Radio zum größten Teil auf Regionen oder lokale Räume und entsprechend auch nationale Anteilseigner beschränkt blieb. Der als »Globalisierung« bezeichnete und - von den USA und später auch Europa und Japan ausgehend - inzwischen überbordende Weltkapitalismus tat dann sein Übriges für die Entwicklung internationaler Waren-, Dienstleistungs- und Finanzmärkte, was den Bedarf nach Medien internationaler Kommunikation gewaltig ansteigen ließ und der Internationalisierung der Medienwelt Vorschub leistete. Die Politik, die man neben der Technik und der Ökonomie als dritte Determinante der Medienentwicklung ansehen kann, reagierte schon bald auf die ersten Erfindungen in Deutschland und in den meisten anderen europäischen Ländern, indem sie nach Entdeckung und Einführung der elektrischen Telegrafie das gesamte »Fernmeldewesen« staatlicher Kontrolle unterstellte und somit Radio und Fernsehen zu einem staatlich beaufsichtigten Sendemonopol machte. Internationale Abkommen, z.B. über die Nutzung von Frequenzen, gab es zwar bereits, eine internationale Kommunikationspolitik aber noch nicht, wenn man einmal davon absieht, dass der »Völkerbund«, die Vorläuferorganisation der UNO, sich schon in den 20er Jahren um den Rundfunk kümmerte. Im Jahr 1936 wurde auf Betreiben des Völkerbundes eine internationale Konvention über die friedliche Nutzung des Radios geschlossen, der sich die faschistischen und kommunistischen Diktaturen in verschiedenen Ländern Europas nicht anschlossen. Das damals neueste Medium sollte in den Dienst von Frieden und Völkerverständigung gestellt werden, war aber dort schon zum wichtigsten Propaganda- und Manipulationsinstrument totalitärer Regime gemacht worden. Die internationale Zusammenarbeit entwickelte sich nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs auf der Basis gemeinsamer Interessen und vor dem Hintergrund des »Kalten Krieges« in den jeweiligen Blöcken sowie im Rahmen der UNESCO, der Unter-Organisation der UNO für Bildung, Wissenschaft und Kultur, oder von Organisationen wie der International Telecommunication Union ITU und der Funkverwaltungskonferenz (WARC) auch blockübergreifend. Zwei Anschubentwicklungen bzw. -ereignisse für die Internationalisierung der Kommunikation sind neben der bereits erwähnten Globalisierung der Weltwirtschaft (und tendenziell auch der Weltkultur) politisch noch von Bedeutung gewesen: Der wirtschaftliche und politische Einigungsprozess innerhalb Westeuropas und der Zusammenbruch der stalinistischen Ostblock-Regime, der wiederum auch dem europäischen Zusammenwachsen eine neue Dimension hinzugefügt hat und erst zu einer wirklich gesamteuropäischen Einigung führen wird. Dieser Überblick muss zumindest noch Hinweise enthalten auf die extrem schnelle Weiterentwicklung der Telekommunikation von den ersten Satelliten und Kabelnetzen in den 70er Jahren bis zum heute weltweit verbreiteten Internet und Internationale Kommunikationspolitik 268 <?page no="268"?> der bevorstehenden digitalisierten Multimedia-Welt, Folge von, aber auch weiterer Anstoß für Entwicklungen, die sich im politischen und ökonomischen Bereich vollzogen haben und vollziehen. Beschrieben wird all dies mit weitgehend unscharf bleibenden Begriffen für die zukünftige Gesellschaft, der »label« aufgeklebt werden müssen, die von »Global Village« (Marshall McLuhan) bis »Cyberwelt« (Nicolas Negroponte u.a.) reichen, oder auch - weniger auf die Erreichbarkeit oder die Technik abstellend - von »Informations-« über Kommunikations-« bis zur »Wissensgesellschaft«. Kleinsteuber hat aufgezeigt, wie in den USA der 70er Jahre, dem Mutterland des Kapitalismus und Vorbild für viele Wissenschaftsbereiche, aus dem dort ebenfalls erfundenen Begriff der »Information Economy« zusammen mit dem von Daniel Bell eingeführten Terminus der »Post-Industrial Society« die »Information Society« entstand, gegen die sich Bell dann verwahrte, weil dieser nach seinem Empfinden die Entwicklungstendenz nur unzureichend beschrieb und lediglich einen kleinen Teil seiner Prognose von der nachindustriellen Gesellschaft enthielt (KLEINSTEUBER 1999, S. 22). Auch bei der Definition von Globalisierung gerät man in Schwierigkeiten, die sich allein schon daraus ergeben, dass es ursprünglich »um Geld und um ein immer engmaschiger geknüpftes globales Wirtschaftsnetz (ging), in dem Transaktionen von Gütern, Dienstleistungen und Informationen gegen Geld zunehmend entgrenzt werden« (MECKEL 2001, S. 18), dass man den Begriff aber eigentlich »kommunikativ fassen (müsse), nicht nur ökonomisch« (GLOTZ 1999, S. 96). Allein - auch dies genügt nicht, um alle Dimensionen des Begriffs »Globalisierung« zu erfassen, die mindestens noch die Tendenzen politischer, technischer, ökonomischer und vor allem auch kultureller Vereinheitlichung oder auch Anpassung enthalten müssen. Wegen der Dominanz der nordamerikanischen und westeuropäischen Gesellschaftssysteme, die auch am meisten von der Globalisierung profitieren, geht es in den Beziehungen zur Dritten Welt auch von deren Seite aus um Anpassung (Überblick in MECKEL 2001, S. 15 - 35). Wenn internationale Kommunikationspolitik als Handeln definiert wird, das sich auf die Regelung der internationalen Kommunikationsbeziehungen und der grenzüberschreitenden Kommunikationsprozesse bezieht, dann sind die Themen der internationalen Kommunikationspolitik entsprechend: • die internationale Zusammenarbeit im Bereich der Information und Kommunikation, die staatlicher oder privater Natur sein kann, • die Inhalte der grenzüberschreitenden Kommunikation, • die Aufrechterhaltung und Verbesserung der technischen Bedingungen für die Verbreitung, Internationalisierung und Globalisierung der Kommunikation 269 <?page no="269"?> • die Aufrechterhaltung und Verbesserung des Wettbewerbs, • die Sicherung eines offenen und diskriminierungsfreien Zugangs zu Medien, Diensten und Netzen sowie • die Kooperation bei der Festlegung eines international gültigen und anpassungsfähigen ordnungsrechtlichen Rahmens. Die Träger und Institutionen der internationalen Kommunikationspolitik sind nationale und supranationale Institutionen, Organisationen und Personen staatlicher, nichtstaatlicher (NGOs) oder privater Art. Auf die Wichtigsten soll im Folgenden eingegangen werden. 12.2 Kommunikationspolitik in globaler Dimension Über lange Zeiträume hinweg war die Kommunikationspolitik davon gekennzeichnet, dass zwar international kooperiert und manche Erklärung und Abmachung auch gemeinschaftlich unterschrieben wurde, gleichzeitig aber auch - mindestens bis zum Zusammenbruch des Ostblocks - die Sorge vor Meinungsbeeinflussung dazu benutzt wurde, den grenzüberschreitenden Medienfluss zu beschränken oder dies zumindest zu versuchen. Beispiele für eine funktionierende internationale Zusammenarbeit im Medienbereich finden sich in der • Declaration of Human Rights der UNO von 1948, der • »Europäischen Menschenrechtskonvention« des Europarates von 1950, der • KSZE-Schlußakte von Helsinki aus dem Jahre 1975 sowie in • verschiedenen Vereinbarungen und Abkommen im Rahmen der Sicherung des freien Welthandels (GATT, WTO und GATS), der ITU oder der Funkverwaltungskonferenz des WARC. Ebenso gibt es aber auch Beispiele dafür, dass internationale Zusammenarbeit nicht funktionierte, u.a. nämlich der lang anhaltende Konflikt im Rahmen der UNESCO, der hier kurz beschrieben werden soll: Seit ihrer Gründung im Jahre 1945 hat sich die UNESCO auch mit der Massenkommunikation befasst. Das von westlichen Staaten verfochtene Prinzip des »Free Flow of Information«, das im ersten Jahrzehnt des Bestehens der UNESCO absolute Gültigkeit hatte, wurde seit dem Beitritt der Sowjetunion und anderer sozialistischer Staaten sowie vor allem mit dem Beitritt von Ländern der so genannten Dritten Welt im Rahmen der UNESCO-Debatten in Frage gestellt. Kritische Berichterstattung war nicht erwünscht, und man wollte den internationalen Nachrichtenfluss kanalisieren und Internationale Kommunikationspolitik 270 <?page no="270"?> Kommunikationspolitik in globaler Dimension 271 Tabelle 21: Wichtige internationale Vereinbarungen zu den Kommunikationsfreiheiten (in Auszügen) International Bill of Human Rights (Universal Declaration of Human Rights, U.N. General Assembly 1948) Article 19 Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers. Europäische Menschenrechtskonvention (Europarat, 1950) Artikel 10 (1) »Jeder hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Freiheit der Meinung und die Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen ohne Eingriffe öffentlicher Behörden und ohne Rücksicht auf Landesgrenzen ein. Dieser Artikel schließt nicht aus, daß die Staaten Rundfunk-, Lichtspiel- oder Fernsehunternehmen einem Genehmigungsverfahren unterwerfen.« (2) Der zweite Absatz nennt dann Einschränkungen, » wie sie ... im Interesse der nationalen Sicherheit, der territorialen Unversehrtheit oder der öffentlichen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung, des Schutzes der Gesundheit und der Moral, des Schutzes des guten Rufes oder der Rechte anderer unentbehrlich sind, um die Verbreitung von vertraulichen Nachrichten zu verhindern oder das Ansehen und die Unparteilichkeit der Rechtsprechung zu gewährleisten.« Schlußakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) (Helsinki 1975) Die Teilnehmerstaaten der KSZE haben in der Schlußakte ihre Absicht ausgedrückt, zur Verbesserung der Verbreitung von, des Zugangs zu und des Austauschs von Information beizutragen. Dies bezieht sich vor allem auf: • mündliche Information (Vorträge, Seminare, Kongresse) • gedruckte Information (Förderung der Verbreitung von Periodika und nichtperiodisch erscheinenden Zeitungen und gedruckten Veröffentlichungen) • gefilmte und gesendete Information (Erleichterung der Einfuhr bespielten Materials,Ausdehnung derVerbreitung bei Rundfunksendungen, Zusammenarbeit durch Austausch von Rundfunk und Fernsehprogrammen, Treffen und Kontakte sowie Verbesserung der Arbeitsbedingungen für Journalisten) <?page no="271"?> kontrollieren, um unerwünschte Berichterstattung fernzuhalten. Viele aus den früheren europäischen Kolonialimperien entstandene neue Staaten in Afrika und Asien wandten sich einfach nur gegen die Dominanz des Westens und forderten einen Abbau des Nord-Süd-Gefälles im weltweiten Nachrichtenfluss. Schon in ihrer Satellitendeklaration von 1972 wurde das »Prior Consent«-Prinzip aufgestellt, nach dem Abstrahlungen von Rundfunksendungen über Satelliten die vorherige Zustimmung des Empfängerlandes erforderlich machen sollten. Mit durchaus nicht einheitlichen Motivationen hatte sich also in der UNESCO eine Allianz gebildet, die seit Mitte der 70er Jahre mit einer Mehrheit der Entwicklungsländer und Unterstützung durch den Ostblock (und damit auch der Mehrheit innerhalb der UNESCO) eine Neue Weltinformations- und Kommunikationsordnung (NWIKO) forderte. Diese Forderung bezog sich vor allem auf mehr Ausgewogenheit im internationalen Nachrichtenfluss, der von den großen westlichen Nachrichtenagenturen dominiert wurde und wird. War das Anliegen Internationale Kommunikationspolitik 272 Auszüge aus der »Mediendeklaration« der UNESCO Artikel I Die Stärkung des Friedens und der internationalen Verständigung, die Förderung der Menschenrechte und die Bekämpfung von Rassismus,Apartheid und Kriegshetze erfordern einen freien Austausch und eine umfassendere und ausgewogenere Verbreitung von Informationen. Hierzu haben die Massenmedien einen wichtigen Beitrag zu leisten. Dieser Beitrag ist um so wirksamer, je mehr die Informationen die verschiedenen Aspekte des behandelten Gegenstands wiedergeben. Artikel II (1) Die Ausübung der Meinungs-, Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit, die als Bestandteil der Menschenrechte und Grundfreiheiten anerkannt ist, stellt einen wesentlichen Faktor bei der Stärkung des Friedens und der internationalen Verständigung dar. Artikel X (2) Es ist wichtig, daß ein freier Austausch und eine umfassendere und ausgewogenere Verbreitung von Informationen gefördert werden. (3) Dazu ist es erforderlich, daß die Staaten es den Massenmedien in den Entwicklungsländern erleichtern, sich angemessene Bedingungen und Mittel zu verschaffen, damit sie stärker werden und sich entfalten, und daß sie die Zusammenarbeit dieser Medien sowohl untereinander als auch mit den Massenmedien in den Industriestaaten unterstützen. <?page no="272"?> der Entwicklungsländer zweifellos berechtigt, so verband die »Sozialistische Staatengemeinschaft« diesen Vorstoß klar mit dem Gedanken, den freien Informationsfluss einzuschränken, der gerade auch angesichts der voranschreitenden Entwicklung von Satelliten allmählich für den Ostblock bedrohlich zu werden schien. In der UNESCO Mediendeklaration von 1978 (vgl. Tabelle 21) war zwar der Auftrag der UNESCO sowohl für die Sicherung des freien Informationsflusses als auch einer stärkeren Ausgewogenheit im Nord-Süd-Gefälle im Nachrichtenbereich beschrieben. Dennoch eskalierte der Konflikt, was in der Folgezeit zum Austritt der USA und Großbritanniens (1984/ 85) aus der UNESCO führte, ein Schritt, der bis heute nicht rückgängig gemacht wurde. Präsident Bush hat allerdings im Herbst 2002 erklärt, dass die USA wieder in die UNESCO zurückkehren werden, allerdings offen gelassen, wann. Der Konflikt selbst war aber schon 1989 auf einer Generalversammlung der UNE- SCO mit einer Kompromissformel entschärft worden, die darauf hinaus lief, dass die neue Ordnung als ein langfristiger Entwicklungsprozess bezeichnet wurde, mit dem parallel der freie Informationsfluss und die ausgewogene Verbreitung von Informationen erreicht werden sollten. Die sich schon damals zeigende Schwäche der Ostblockstaaten mit entsprechenden Auflösungserscheinungen führte dann mit dazu, dass die NWIKO mit der 25. Generalkonferenz der UNESCO im Jahre 1989 vom Tisch war und sich die Weltorganisation mit dem International Program for the Development of Communication (IPDC) vor allem der Aufgabe zuwandte, Medien-Infrastrukturen in Entwicklungsländern aufzubauen. Deutschland gehört dem Koordinationsprogramm des IPDC an und hatte bis vor kurzem dort sogar den Vorsitz inne. Mit Mitteln des BMZ und der politischen Stiftungen gehört es zu den wichtigsten Förderländern beim Aufbau neuer Medienstrukturen in den Entwicklungsländern. Die Förderung von Medien- Infrastrukturen steht allerdings immer weniger auf der Prioritätenliste der Industrieländer, und das nicht allein wegen der Knappheit der Mittel, sondern weil »Armutsbekämpfung, Umweltschutz und Grundbildung in den Vordergrund rückt, ohne die Medienförderung entsprechend stark einzubinden«, und weil das Fehlen der Ost-West-Konfrontation Wettbewerbsbemühungen des Westens überflüssig macht und die Ostblockstaaten genug mit ihren eigenen Problemen zu tun haben (BREUNIG 1998, S. 76). »Den Rotstift an der Medienförderung für Entwicklungsländer oder für die in die Selbstständigkeit entlassenen Länder Osteuropas anzusetzen heißt, am falschen Ende zu sparen« hatte derselbe Autor aber auch schon früher festgestellt (BREUNIG 1996, S. 376). In der Folgezeit hat sich die UNESCO dann unter anderem verstärkt auch dem Gedanken der Entwicklung von Meinungs- und Pressefreiheit in der Dritten Welt verschrieben und gerade in letzter Zeit wieder angemahnt, dass die schnelle Expansion der Telekommunikation das Nord-Süd-Gefälle wieder verstärken könne. Kommunikationspolitik in globaler Dimension 273 <?page no="273"?> Obwohl häufig der demokratische und egalisierende Charakter namentlich des Internet herausgestellt wird, der Information und Wissen für alle garantiere, ist diese Sorge als durchaus realistisch anzusehen, wenn man sich beispielsweise klar macht, dass in Manhattan mehr Telefonanschlüsse existieren als im gesamten Schwarzafrika (vgl. GERMAN 1996, AFEMANN 2000). Diese Diskussion wird heute in der internationalen Kommunikationspolitik unter dem Stichwort »Digital Divide« geführt, und sie wird flankiert von der Auseinandersetzung um die Auswirkungen der verschärften Medienkonzentration und der Entstehung multinationaler Mediengroßunternehmen in westlichen Industriestaaten auf die Entwicklungsländer. Zumeist wird gemäß der Dependenztheorie davon ausgegangen, dass die Abhängigkeit der Medien der Entwicklungsländer von den Industrieländern steigen wird, da Programme wie die des IPDC nicht viel mehr als einen Tropfen auf den heißen Stein darstellen und viele Entwicklungsländer kaum jemals in die Lage kommen werden, der geballten Medienmacht des globalen Kapitalismus etwas entgegenzusetzen. Zwar gibt es die Beispiele der Schwellenländer, wo aber gerade die Weltwirtschaftskrise der jüngsten Zeit gezeigt hat, dass blinder Wachstumsglaube nicht die Notwendigkeit eines Aufbaus demokratischer politischer, wirtschaftlicher und sozialer Strukturen ersetzen kann. Insgesamt wird sich die Schere zwischen »Erster »und »Dritter Welt« weiter öffnen. Und das Internet als Lösung? Dem doch völkerverbindende und demokratisierenden Wirkungen nachbzw. vorausgesagt werden? Wohl kaum, wenn man bedenkt, dass • in vielen Ländern die nötige Infrastruktur nicht vorhanden ist, und Strom und Telefone Mangelware darstellen, • die hohen Installations- und Betriebskosten für Netze, Hard- und Software kaum aufgebracht werden können und • gerade das Internet mit seiner US-amerikanischen Dominanz, was Sprache und Internet-Kultur anbetrifft, eher zur Verwestlichung anderer Kulturen beitragen und einen erneuten Schub bewirken wird, der dann wieder den alten Vorwurf des Kulturimperialismus verschärfen wird. Und nicht allein das, sondern mit dem »Digital Divide«, eingebettet in den »Cultural Divide« und flankiert vom ja noch viel existenzielleren »Money-« oder »Economical Divide« wird das Internet das Konfliktpotenzial auf der Welt sogar eher erhöhen, als dass es völkerverbindend und friedensstiftend sein kann. Für eine solche Aufgabe ist es als Medium auch schon viel zu sehr durchkommerzialisiert. Bleibt noch das Argument, das Internet könne von Minderheiten oder NGOs für Selbstorganisation, Aktionsplanung oder PR benutzt werden. Beispiele hierfür gibt es viele, von den Planungen für Aktionen der Globalisierungskritiker bis zu Internationale Kommunikationspolitik 274 <?page no="274"?> Commandante Marcos im Dschungel von Chiapas, der das Internet öffentlichkeitswirksam für den Kampf der Nachkommen der Maya-Indianer gegen die Großgrundbesitzer im Süden Mexikos zu aktivieren wusste. Allerdings stellen sich hier zwei Fragen: • Wenn die Spontis und die NGOs das Internet nutzen, dann tun das auch die Neonazis, und zwar ebenfalls weltweit. • Eigentlich kann eine solche Nutzung nur im Sinne der politisch und ökonomisch Herrschenden sein, denn es verschafft einerseits ein Alibi und bietet andererseits allen Geheimdiensten der Welt die Möglichkeit, Gruppen, die die Demokratie bekämpfen, ebenso zu kontrollieren wie solche, die sich für sie einsetzen. Auch die Wissenskluft wird sich angesichts so unterschiedlicher Zugangsmöglichkeiten nicht verkleinern, sondern auf globaler Ebene sogar vergrößern, und schließlich - und das dürfte ebenfalls eine unerwünschte aber zu erwartende Wirkung des Internet sein - wird es die Medienkonzentration im globalen Umfang vergrößern und die Abhängigkeiten steigern, denn Medienmultis gibt es in der Dritten Welt - von wenigen Ausnahmen abgesehen - nicht. Größere Bedeutung als die UNESCO haben in der internationalen Kommunikationspolitik inzwischen jedoch andere Institutionen bekommen, was angesichts einer globalisierten Weltwirtschaft aber auch nur folgerichtig erscheinen muss. Es sind dies die Institutionen oder Organisationen, die diese Weltwirtschaft steuern: Die Weltbank und indirekt auch der Internationale Währungsfonds (IWF) sowie die World Trade Organisation (WTO) und die International Telecommunication Union (ITU). Im Rahmen der Internationalisierung und gleichzeitigen Liberalisierung des Welthandels sowie des Wachstums der audiovisuellen Kommunikation und der Telekommunikation haben sich die Schwerpunkte der internationalen Kommunikationspolitik auf diese Institutionen verlagert. Das Hauptziel der Weltbank-Förderungsmaßnahmen liegt in der Deregulierung und dem Abbau von Staats- oder anderen Monopolen, die gerade auch im Medienbereich als wettbewerbsbehindernd angesehen werden. So heißt es im World Development Report 2002: »State ownership is found to be negatively correlated with economic, political and social outcomes.« Die Telekommunikation ist für die Weltbank ein Wachstumsmotor; kulturelle und soziale Aufgaben der Medien werden zwar gesehen, aber nicht in den Vordergrund gestellt, zumal diese Bereiche nicht zu den Zuständigkeiten der Weltbank gehören (vgl. VAN AUDENHOVE/ NULENS 1999). Der IWF fördert die internationale Zusammenarbeit in Währungsfragen und war ursprünglich der Hüter des Wechselkurssystems und seiner Schwankungen, ist aber inzwischen auch als Kreditvergabe-Institution von Bedeutung. Er kann inso- Kommunikationspolitik in globaler Dimension 275 <?page no="275"?> fern ebenfalls parallel zur Weltbank Einfluss auf die Kommunikationspolitik von Entwicklungsländern nehmen, indem er seine Kreditvergaben an wirtschaftspolitische Bedingungen knüpft, die dann von ähnlich neoliberalen Zielen gekennzeichnet sind wie die der Weltbank. Somit dienen die Kredite zwar Wachstum und Wettbewerb, der Entwicklung der Medien jedoch nur bedingt. Die ITU ist wie die UNESCO eine Unterorganisation der Vereinten Nationen und gleichzeitig als frühere International Telegraph Union - im Jahre 1865 gegründet - die älteste Institution der internationalen Kommunikationspolitik. Diese Organisation hat sich zwar auch der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes verschrieben, betont aber anders als die Weltbank in ihren Zielsetzungen auch die Dringlichkeit des freien Zugangs aller Menschen auf dieser Welt zu Information, Wissen und Kommunikationstechniken. Sie ordnet sich damit dem Oberziel der UNO unter, die in ihrer »Millenium Declaration« auf die Bedeutung von Information und Kommunikation für die Förderung unterentwickelter Regionen hingewiesen hat. Die ITU geht anders als Weltbank und WTO nicht nur von weltweit liberalisierten und der freien Konkurrenz überlassenen Telekommunikationsmärkten aus, sondern akzeptiert insbesondere in Ländern der »Dritten Welt« auch nationale Telekommunikationsmonopole. Sie gibt jährlich den World Telecommunications Report heraus und ist Ausrichter des im Jahre 2003 in Genf und 2005 in Tunis stattfindenden »World Summit on Information Society« (WSIS). In jüngster Zeit befasst sie sich vor allem mit Regulierungs- und Standardisierungsfragen für die Mobilkommunikation. Die World Trade Organisation (WTO) schließlich ist die wichtigste Steuerungsinstitution für den Welthandel. Unter ihrer Zuständigkeit wurden drei Abkommen geschlossen, die für den Bereich der Medien und Kommunikation von Relevanz sind: • General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) • General Agreement on Trade in Services (GATS 1995) und • Übereinkommen zum Schutz geistiger Eigentumsrechte (TRIPS 1995) Im Rahmen der GATT-Verhandlungen des Jahres 1994 spielte der Handel mit Filmen eine wichtige Rolle. Der Export von Spielfilmen stellt einen der größten Aktivposten der US-amerikanischen Handelsbilanz dar, und Präsident Clinton war angeblich drauf und dran, die GATT-Verhandlungen wegen des europäischen Protektionismus in Sachen Film scheitern zu lassen. Letztlich wurde dann ein Kompromiss gefunden, der die europäischen Film- und Fernsehmärkte trotz der EU- Fernsehrichtlinie für amerikanische Produktionen offen hielt. Für den Telekommunikationsbereich entscheidend wichtig ist das GATS-Abkommen, das unter anderem den Handel mit Kommunikations-Dienstleistungen regelt. Dabei geht es Internationale Kommunikationspolitik 276 <?page no="276"?> neben Post- und Kurierdiensten um Telekommunikationsdienste einerseits (Telefon, E-Mail, Datentransfer, Telex) und um audiovisuelle Dienstleistungen andererseits (Film-, Video-, Musikproduktion, Radio und Fernsehen). Das Abkommen geht ebenfalls unter der Prämisse weitestgehender Liberalisierung des Welthandels auch auf den Dienstleistungssektor ein; allerdings werden entsprechend nationaler Eigenheiten durchaus Beschränkungen zugelassen, die sich beispielsweise auf das Recht beziehen, in Eigenverantwortung die Erbringung von Dienstleistungen der Telekommunikation selbst zu regulieren. Die Selbstverpflichtung der 69 Staaten, die den »Annex on Telecommunication« zum GATS- Vertrag unterzeichnet haben, betrifft die Liberalisierung des Marktzugangs, der Investitionstätigkeit und regulatorische Prinzipien, wie beispielsweise Maßnahmen zur Verhinderung wettbewerbsbeschränkender Praktiken von marktbeherrschenden ehemaligen Monopolisten (Beispiel: Deutsche Telekom) oder die Schaffung einer Regulierungsbehörde, wie sie beispielsweise in Deutschland die RegTP darstellt. Da Entwicklungsländer wesentlich weniger Liberalisierungsverpflichtungen übernehmen konnten, wurden auf Druck der OECD-Länder (die somit hier auch gemeinsam kommunikationspolitisch aktiv werden), Weltbank und ITU darauf verpflichtet, ihre Förderungsmaßnahmen verstärkt auf die weltweite Harmonisierung der Netzwerkregulierungen auszurichten, um damit den Marktzutritt von Wettbewerbern auch aus Entwicklungsländern zu erleichtern oder zu ermöglichen (vgl. SCHORLEMER 2000 und ITU 2002). Weitere Organisationen, die internationale Kommunikationspolitik im globalen Rahmen betreiben, sind relativ schnell beschrieben. Einerseits geht es um die weltweite Funkverwaltungskonferenz WRC (früher WARC), die die internationalen Frequenzverteilungspläne vor allem im KW- und im UKW-Bereich aufstellt und die Frequenzzuweisungen für den Satellitenrundfunk betreibt. Die WRC teilt auch weltweit die »Orbitplätze« für die »geostationär verankerten« Satelliten zu (die sich auf Umlaufbahnen im Äquatorbereich mit der Drehgeschwindigkeit der Erde und dadurch scheinbar stationär bewegen). Genannt wurde schon die OECD, die sich in einem Ausschuss für Information, Computer und Kommunikationspolitik (CICCP) mit der Ver- und Entschlüsselungsproblematik und dem notwendigen Schutz von Personen und Geschäften bei der Datenübertragung sowie mit weiteren Fragen des elektronischen Geschäftsverkehrs befasst, der heute schon primär über das Internet abgewickelt wird. Schließlich hat sich auch die Konferenz der führenden Industriestaaten (G-8-Konferenzen) zur globalen Informationsgesellschaft geäußert und Förderungsprogramme für die IuK-Techniken als Motor für Wachstum und Beschäftigung entwickelt (vgl. MEDIENBERICHT 1998, S. 234f.). Eine weitere internationale Organisation für die Regulierung und Standardisierung von Internet-Domains ist ICANN, die allerdings nicht weltweit arbeiten kann, da in totalitär regierten Staaten das Internet staatlicher Kontrolle Kommunikationspolitik in globaler Dimension 277 <?page no="277"?> untersteht. So hat beispielsweise China zunehmend den freien Informationsfluss im Netz unterbunden, zuletzt im Sommer 2002 durch Schließung von mehr als 3000 Internet-Cafés; anschließend wurden die Betreiber aufgefordert, die Computer mit Web-Filtern auszurüsten, wie im JOURNALIST 2/ 2003, S. 45 gemeldet wurde. Zu erwähnen sind ferner das Internationale Presse Institut (IPI) und die Vereinigung »Reporters sans frontières« sowie natürlich Amnesty International. Alle drei Institutionen kümmern sich um die Pressefreiheit und kämpfen gegen Übergriffe und Verfolgungen von Journalisten. 12.3 Kommunikationspolitik in europäischer Dimension Behandelt werden in diesem Kapitel die drei wichtigsten Institutionen und Organisationen der europäischen Kommunikationspolitik, die OSZE, die die Einhaltung der Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten (inzwischen sämtliche Länder Europas) zur Meinungs-, Informations- und Medienfreiheit sowie zum Schutz der Journalisten überwacht, der Europarat als Institution unter anderem zur Bewahrung von Frieden, Demokratie und Kultur in Europa, und schließlich die Europäische Union (früher EG/ heute EU) mit ihrem Auftrag, der sich früher nur auf die Schaffung eines gemeinsamen Europäischen Binnenmarktes richtete und heute weit darüber hinausgehend auf die politische Einigung Europas zielt. Sie ist zweifellos der wichtigste Akteur in der europäischen Kommunikationspolitik, da sie dank unmittelbarer Zuständigkeit und Eingriffsmöglichkeiten auch im Medien- und Kommunikationsbereich immer aktiver wird und so manche nationale Entwicklung gefördert, eingeschränkt oder sogar gestoppt hat. Darüber hinaus gibt es eine große Zahl von international auf europäischer Ebene kommunikationspolitisch handelnden Institutionen, auf die hier nicht eingegangen werden kann. Dies beginnt bei der European Broadcasting Union (EBU), dem Zusammenschluss europäischer Rundfunkanstalten, und endet noch nicht bei europäischen Zusammenschlüssen von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften. 12.3.1 Die KSZE/ OSZE Die KSZE (heute OSZE) hat eine Rolle bei der Lösung des Ost-West-Konfliktes gespielt und schon vor der Wende eine gewisse Zusammenarbeit zwischen den beiden Blöcken im Medienbereich begründet. In der »Schlußakte« der KSZE vom 1. August 1975 hatten die Teilnehmerstaaten ihre Absicht zur »Verbesserung des Internationale Kommunikationspolitik 278 <?page no="278"?> Zugangs zu Informationen« und der freien Verbreitung von gedruckten und gesendeten Informationen bekundet (vgl. PRESSE- UND INFORMATIONSAMT der Bundesregierung 1985, S. 94 - 100). Allerdings änderte sich die Praxis der Behandlung der Kommunikationsfreiheiten bis Mitte der 80er Jahre und somit zum Beginn der Auflösungserscheinungen des Ostblocks kaum. Erst in der Folgezeit, vor allem bei der Kopenhagener Konferenz im Jahre 1990, besserte sich mit den dortigen Beschlüssen über den freien Fluss von Informationen und Gedanken die Situation (vgl. MEDIENBERICHT 1994, S. 302f ). Die OSZE hat seit 1997 den deutschen Bundestagsabgeordneten Freimut Duve als Medienbeauftragten, der die Einhaltung der Verpflichtungen überwacht, die auch die früheren Ostblockländer im Hinblick auf die Medien- und Kommunikationsfreiheit sowie den Schutz von Journalisten im Rahmen der KSZE/ OSZE eingegangen sind. Hier steht noch ein weites Feld der Betätigung für die europäische Kommunikationspolitik offen angesichts des ganz unterschiedlichen Entwicklungsstandes innerhalb Osteuropas, wo in Ländern wie Polen oder Tschechien, die im Jahre 2004 der EU beitreten werden, westliche Standards erreicht werden. In Russland dagegen existieren beispielsweise nach wie vor repressive Mediengesetze bzw. sollen diese sogar noch verschärft werden, nachdem die Regierung die Berichterstattung über den Tschetschenien-Krieg und die Geiselnahme in Moskau im Oktober 2002 gerügt hatte, und Journalisten für Jahre im Gefängnis verschwinden, weil sie enthüllt hatten, dass das russische Militär Atommüll im Meer verschwinden lässt oder sogar ermordet wurden und werden. In mehreren anderen osteuropäischen Ländern sind Informations- und Meinungsfreiheit bisher jedenfalls nur auf dem Papier erreicht. 12.3.2 Der Europarat Der Europarat mit heute über 40 Mitgliedstaaten arbeitet auf den Gebieten der Politik und der Kultur und hat sich die Stärkung und Förderung der Demokratie (vor allem in Osteuropa), die Verhütung innerstaatlicher Konflikte und die Förderung von Rechtsbewusstsein und Rechtsverpflichtung sowie des sozialen Fortschritts zum Ziel gesetzt; seine Arbeit (Sitz in Straßburg) umfasst die Hauptbereiche des gesellschaftlichen Lebens, darunter neben Medien, Bildung und Kultur vor allem Sozialwesen, Gesundheit, Kommunal- und Regionalfragen sowie Umwelt (vgl. BfpB 1995, S. 25). Die Maßnahmen bestehen in der Angleichung von Politik und Gesetzgebung in den Mitgliedstaaten. Der Europarat schließt allerdings nur Konventionen ab und gibt Empfehlungen, nach denen die Mitgliedstaaten Verpflichtungen eingehen sollen. Diese Konventionen haben aber völkerrechtlich bindenden Charakter. Organe sind das Ministerkomitee (bestehend aus den Außenministern) und die Parlamentarische Versammlung als Beratungsinstanz. Mehrere hundert NGOs sind mit Beraterstatus beim Europarat tätig. Kommunikationspolitik in europäischer Dimension 279 <?page no="279"?> Grundlage der Kommunikationspolitik stellt die Europäische Menschenrechtskonvention von 1950 dar (vgl. Tabelle 21), in der, wie für die Bundesrepublik Deutschland in Art. 5 GG, die Kommunikationsfreiheiten der europäischen Bürger festgelegt sind. Ausgearbeitet werden die Beschlüsse im »Lenkungsausschuss Massenmedien« und ergänzend auch im Kulturausschuss, denn der Europarat hat sich immer schon und viel weitgehender als die EG/ EU dem Wert von Medien als Kulturgütern verpflichtet gesehen, während eine Kritik an letzterer Institution gerade darin bestand, die Medien vor allem unter Waren- und Dienstleistungsgesichtspunkten zu sehen. Unter den vielen Konventionen und Empfehlungen zum Medienbereich aus den vergangenen zwanzig Jahren seien einige hervorgehoben: • Entschließung zur Pressekonzentration mit Hinweis auf Gefahren für die Meinungsfreiheit (1974). • Declaration »On the freedom of expression and information«. • Bekenntnis der europäischen Staaten zum Grundsatz des grenzüberschreitenden freien Informationsflusses (1982). • Empfehlungen zur Nutzung, zur Werbung und zur Einhaltung von Programmstandards im Satellitenfernsehen (1984). • Europäisches Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen, mit dem - etwa parallel zur Fernsehrichtlinie der EU - Vorschriften zur Fernsehwerbung, zum Sponsoring, zum Gegendarstellungsrecht, zum Jugendschutz und zur Sicherung der europäischen Film- und Fernsehproduzenten, deren Werken der Hauptanteil der Sendezeit vorbehalten bleiben sollte (1989). • Weitere Empfehlungen betrafen in den 90er Jahren das Recht auf Kurzberichterstattung, den Jugendschutz in den Medien, das Urheberrecht, audiovisuelle Produktionen und das »audiovisuelle Erbe« in Europa sowie die Gleichberechtigung von Männern und Frauen in den Medien. • Hervorzuheben sind ferner die Konvention über Minderheitensprachen (auch in den Medien) aus dem Jahr 1992 und über Gemeinschaftsproduktionen von Kinofilmen (1994), die Empfehlung zum Schutz von Journalisten in Konflikt- und Spannungsfällen (1996), die Empfehlung zur Garantie der Unabhängigkeit des Rundfunks mit öffentlichen Aufgaben (1996) sowie Empfehlungen zu Rassismus und Intoleranz sowie zu Gewalt in den Medien (1997) (vgl. zu dieser Aufzählung die MEDIENBERICHTE 1985, 1994 und 1998). Natürlich handelt es sich um Empfehlungen, und wer sich das heute in Europa entstandene Fernsehen mit seinen 384 Sendern und Programmen anschaut (vgl. IP: Television 2001, S.21), der wird vielfach Defizite und Unvereinbarkeiten zwischen den Ansprüchen in Europarats-Empfehlungen und europäischer Fernseh- Internationale Kommunikationspolitik 280 <?page no="280"?> wirklichkeit entdecken. Es ist aber in einem so vielfältigen und heterogenen Kontinent mit einer Vergangenheit (und teilweise auch noch Gegenwart) von Konflikten und blutigen Kriegen sicherlich ein langer Weg bis zu einer Fernsehlandschaft, in der solche Empfehlungen einheitlich oder zumindest weitgehend einheitlich ausgeführt werden. Die Tatsache, dass sie existieren und zumindest als ständige Erinnerung und Mahnung im Raum stehen, muss hier zunächst wohl schon als Fortschritt angesehen werden. Erfolgreich war der Europarat gerade in den letzten Jahren in seinem Beitrag zur Entwicklung demokratisch-pluralistischer Medienordnungen in Osteuropa, erfolgreich waren gerade in diesem Zusammenhang auch die von ihm initiierten Medienministerkonferenzen, und von Bedeutung war auch seine Unterstützung der EG/ EU-Fernsehproduktionen mit der Einrichtung des europäischen Fonds EURIMAGES (mit 240 Mio. ECU zwischen 1989 und 1995), der die allerdings umfangreichere Förderung durch die MEDIA-Programme der EU ergänzt. 12.3.3 Die Europäische Union EG/ EU Nachdem die ersten Phasen der Einigungsbestrebungen mit der Schaffung des europäischen Binnenmarktes im Jahre 1992 abgeschlossen waren, trat die EG als EU mit dem Vertrag von Maastricht in ein neues Zeitalter ein. Angestrebt wird eine Europäische Union, für deren Verwirklichung in allen Politikbereichen gearbeitet wird und die letztlich zu einem Staatenbund mit gemeinsamer Unionsbürgerschaft führen soll, nachdem die Wirtschafts- und Währungsunion mit der Einführung des EURO am 1. Januar 2002 ihren vorläufigen Abschluss gefunden hatte. Gegenwärtig erarbeitet der Europäische Konvent die wesentlichen strukturpolitischen Vorschläge für die Kompetenzverteilung zwischen den nationalen Regierungen und den Institutionen der EU. Er wird auch Empfehlungen für eine künftige Verfassung Europas machen. Während in den ersten Jahrzehnten die Massenmedien in den Überlegungen in Brüssel noch keine Rolle spielten, gab es ab etwa 1980 Initiativen im Zusammenhang mit der Entwicklung neuer Medien-Übertragungstechniken (Kabel- und Satellitenfernsehen). Probehalber - jedoch ohne Erfolg - wurde im Jahre 1982 das europäische Experimental-Fernsehprogramm EURIKON über Satellit ausgestrahlt, an dem Fernsehsender aus sechs Ländern in sechs Sprachen mitwirkten. Die Rundfunkpolitik der EU konzentrierte sich bis Mitte der 80er Jahre auf die Schaffung eines gemeinsamen Rechtsrahmens, dessen Notwendigkeit mit dem Bericht »Fernsehen ohne Grenzen - Grünbuch über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes für den Rundfunk, insbesondere über Satellit und Kabel« im Jahre 1984 begründet wurde. Neben einer Bestandsaufnahme über den Rundfunk enthielt dieser Bericht Leitlinien für die künftige Rundfunkpolitik der Europäischen Kommunikationspolitik in europäischer Dimension 281 <?page no="281"?> Gemeinschaft. In der Weiterentwicklung dieser Leitlinien entstand dann im Jahre 1989 die »Fernsehrichtlinie« der EG. Diese enthält die Vorschriften zur Harmonisierung des Fernsehens in Europa und regelt insbesondere die Werbung und das Sponsoring sowie den Jugendschutz und das Gegendarstellungsrecht - teilweise inhaltsgleich mit Übereinkommen des Europarates zum grenzüberschreitenden Fernsehen. Umstrittenster Punkt in der folgenden sehr kontroversen Diskussion um Zuständigkeiten und die Berechtigung der EG zu so weitreichenden Eingriffen in nationale bzw. regionale Kompetenzen war die »Quotenregelung« zum Schutz der europäischen Film- und Fernsehproduktionen, die bestimmte, dass der Hauptteil europäischer Fernsehsendungen aus europäischen Werken bestehen müsse (vgl. MEDIA PERSPEKTIVEN Dokumentation II/ 1998). Dem wurde jedoch durch Protokollerklärungen die Schärfe genommen, da die Quotenregelung als Formulierung einer politischen Zielabsprache, aber nicht als rechtsverbindliche Regelung angesehen wurde. Anders hätte sich ein Großteil der europäischen Privatsender vor dem Europäischen Gerichtshof wiedergefunden und dann möglicherweise den Betrieb einstellen müssen, da viele den Hauptteil ihrer Programme aus zumeist in den USA gekauften Spielfilmen und Fernsehserien bestreiten. Überdies fehlte es an einer Definition des Begriffs »Hauptteil«, und außerdem wäre es den US-amerikanischen Studios immer möglich gewesen, über Koproduktionen mit Europäern diese Bestimmungen zu unterlaufen. Schließlich passte eine solche protektionistische Maßnahme nicht in das Konzept des freien Welthandels und hätte die europäische AV- Industrie auf Dauer wohl auch nicht schützen können (vgl. ebd.). Zur Umsetzung der Fernsehrichtlinie bedurfte es in Deutschland eines Kabinettsbeschlusses, der noch im März 1989 gefasst wurde, und gegen den dann die bayerische Staatsregierung Klage vor dem Bundesverfassungsgericht erhob, später unterstützt von anderen Bundesländern. Die Länder pochten auf ihre Zuständigkeit im Rahmen der Kulturhoheit, wehrten sich gegen die von der EG angenommene Qualifizierung von Fernsehen als Dienstleistung und fühlten sich in ihren Rechten aus ART. 30 GG verletzt. Diese Klage führte zum 9. Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts. Wenn die (inzwischen) EU eine Rechtssetzungskompetenz beanspruche, so der Tenor des Urteils, so sei Sachwalter der Rechte Deutschlands der Bund, der aber auch die Interessen der Länder zu vertreten habe und sich daher mit diesen hätte verständigen müssen (vgl. Kapitel 7.5.2). Am 19. Juni 1997 wurde die inzwischen erarbeitete und aktualisierte Änderung der EG-Fernsehrichtlinie vom Europäischen Rat, dem höchsten Entscheidungsgremium, das aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer besteht, angenommen. Wesentliche Punkte dieser neuen Regelung beschäftigen sich mit Teleshopping- und Eigenwerbekanälen, neuen Regelungen für das (erlaubte) Firmen - und das (verbotene) Produkt-Sponsoring, Verbesserungen des Jugend- Internationale Kommunikationspolitik 282 <?page no="282"?> schutzes durch die Prüfung der Einführung eines V-Chips (Violence-Chip), der gewalthaltige Sendungen ausblenden kann sowie der unveränderten Beibehaltung der Quotenregelung, deren Wirksamkeit allerdings nach fünf Jahren, also 2002 überprüft werden sollte. »Europäische Werke« als Koproduktionen werden definitorisch an mehrere Bedingungen geknüpft: Koproduktionen gelten als europäisch, wenn sich zwei Mitgliedstaaten mit einem Drittland zusammentun, der größere Kostenanteil von den EU-Produzenten getragen und die Produktion nicht von dem Produzenten aus dem Drittland kontrolliert wird. Weitere Maßnahmen der EU im Medienbereich lassen sich kurz aufzählen. Sie alle greifen tief in nationale Zuständigkeiten ein und haben schon zu einschlägigen Veränderungen der Medienlandschaft auch in Deutschland geführt. Mit bisher zwei MEDIA-Programmen wurde die audiovisuelle Industrie in Europa mit einem Milliardenbetrag von 1991 bis 1995 und von 1996 bis 2000 gefördert. Gegenwärtig läuft das Dritte: MEDIA PLUS. Zu weiteren Maßnahmen für die Förderung der Film- und Fernsehwirtschaft in Europa gehört das 1994 erschienene Grünbuch »Strategische Optionen für die Stärkung der Programmindustrie im Rahmen der audiovisuellen Politik«, in dem sich als wesentliche Feststellung die Aussage findet, dass die Förderung von Film- und Fernsehproduktionen kulturpolitisch motiviert und daher im Kern Sache der Mitgliedstaaten sei. Die EU könne daneben nur ergänzend und subsidiär tätig werden. Im AV-Bereich gebe es keinen einheitlichen Binnenmarkt, sondern nur sprachraum- und kulturbezogene Einzelmärkte. Die Europäische Medienpolitik müsse daher die kulturelle Vielfalt Europas bewahren und zugleich das gemeinsame europäische Potenzial mobilisieren (vg. MEDIENBERICHT 1994, S. 312f ). Weiterhin wurde ein »Aktionsplan« zur Einführung damals neuer, inzwischen aber überholter Fernseh-Übertragungsnormen verabschiedet (HDTV, PALplus, D 2 MAC), der nach der Entscheidung über die Einführung eines voll digitalisierten Fernsehens obsolet geworden ist. Gegen die Buchpreisbindung in Deutschland und Österreich wurde ein Verfahren wegen Wettbewerbsbeeinträchtigung angestrengt, das aber im Jahre 2002 damit endete, dass die Buchpreisbindung trotz erheblicher Bedenken des EU-Wettbewerbs-Kommissars in Deutschland weiter bestehen bleibt (vgl. Kapitel 6.9). Die Umsatzsteuer-Ermäßigung für Presseerzeugnisse und Umsatzsteuerbefreiung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wurden bestätigt, und erst vor kurzer Zeit wurde im Herbst 2002 ein Verbot für Tabakwerbung in Printmedien, im Rundfunk und im Internet ausgesprochen. Schweden hat mehrfach vergeblich versucht, sein Verbot der Werbung für Kinder im Fernsehen europaweit durchzusetzen. Zu dieser und anderen Medienfragen hat es auch verschiedentlich Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes (EUGH) gegeben. Kommunikationspolitik in europäischer Dimension 283 <?page no="283"?> Zwei wichtige Bereiche, in denen die EU kommunikationspolitisch besonders aktiv geworden ist, sollen hier ausführlicher behandelt werden: Die Medienkonzentration und die Telekommunikation. In beiden ist die Europäische Union für die Harmonisierung der Rechtsvorschriften zuständig. Gegensätze können sich in Konzentrationsfragen sowohl zur Bundesregierung als auch zu den Ländern ergeben, denn das Bundeskartellamt, der Wirtschaftsminister, die Länder-Wirtschaftsministerien, die Landesmedienanstalten wie auch die Ministerpräsidenten und ihre Staatskanzleien haben nicht nur häufig eigene Interessen, sondern sind im Rahmen der Staatsaufsicht bzw. der öffentlich-rechtlichen Kontrolle auch zuständig für die Konzentration der Massenmedien. Die Regelungskompetenz der EU ist hier also umstritten, da Medien nach deren Ansicht als Wirtschaftsgüter bzw. Dienstleistungen anzusehen sind, während sie in deutscher Lesart (mindestens auch) Kulturgüter darstellen. Dies ist vielleicht das konfliktträchtigste Gebiet der EU-Kommunikationspolitik, soweit sie in die deutsche Medienlandschaft eingreift. Im Telekommunikationsrecht ist dagegen nur die Übertragung medialer Inhalte konfliktträchtig, da es sich hauptsächlich um Individual- und Geschäftskommunikation handelt, auf die der Kulturgut-Vorbehalt nicht zutrifft. Angesichts der wachsenden Zahl von Aufkäufen und Zusammenschlüssen in der Medienwirtschaft kommt der europäischen Fusionskontrolle wachsende Bedeutung zu, da es einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften in den Mitgliedsländern bedarf und die europäischen Medienmultis auch immer mehr im internationalen Bereich agieren: Die RTL-Group (Bertelsmann) als größter Fernsehanbieter Europas, Silvio Berlusconi (Mediaset/ Fininvest), die Kirch-Gruppe (die es inzwischen nicht mehr gibt) und Rupert Murdoch (The News Corporation), der größte Zeitungs- und Zeitschriftenverleger der Welt, dessen Fernsehkanäle überdies mehr als die Hälfte der Weltbevölkerung erreichen sollen und der somit als Einziger über ein wahrhaft globales Medienimperium verfügt. In Deutschland halten sich die Aktivitäten Rupert Murdochs noch in Grenzen, obwohl er bei Leo Kirchs Pay-TV beteiligt ist und bei der Auflösung des Kirch-Konzerns seine Interessen deutlich angemeldet hatte. Auch Berlusconi ist durch Verflechtungen mit der Kirch- Gruppe in relativ geringem Maße engagiert, war aber ebenfalls interessiert, größere Anteile beim Kirch-Ausverkauf zu erwerben, die jetzt an den Heinrich-Bauer-Verlag gehen sollen (vgl. Kapitel 7.7). Insgesamt fünf Kommissare sind in der Europäischen Kommission zuständig für Medienfragen und insbesondere für Medienkonzentration: Neben Mario Monti (Generaldirektion Wettbewerb) und Viviane Reding (Generaldirektion Bildung und Kultur) sind es die Kommissare der Generaldirektionen Binnenmarkt, Unternehmen und Informationsgesellschaft sowie Forschung. Die Maßnahmen der EU werden vor allem mit wirtschaftspolitischen Argumenten begründet. So soll beispielsweise eine marktbeherrschende Stellung verhindert oder ein offener Zugang Internationale Kommunikationspolitik 284 <?page no="284"?> für alle Anbieter zum Funktionieren des Wettbewerbs aufrechterhalten werden; kommunikationspolitische Ziele wie die Freiheit und die Vielfalt von Information und Meinung kommen im EU-Wettbewerbsrecht nicht vor, wenn auch Konzentrationseindämmung und Marktöffnung diesen Zielen ebenfalls dienen. Im EG-Vertrag sind in den Artikeln 85 und 86 das Kartellverbot und das Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung festgelegt, wobei Letzteres kaum auf den Medienbereich in Deutschland Anwendung finden kann, da der Fernseh-Markt hier unter den vier (der Bauer-Verlag soll Kirch ersetzen) großen Anbietern aufgeteilt ist und auch keiner der Zeitungs- und Zeitschriftenverlage eine marktbeherrschende Stellung beanspruchen kann, allenfalls in einem Einzelsegment, wie der Axel-Springer-Verlag mit der BILD-Zeitung bei den Kaufzeitungen. Die Aktivitäten der EU haben aber im Bereich der Medien und der Telekommunikationswirtschaft zugenommen. Für die EU steht nach eigener Aussage der freie Marktzugang im Vordergrund, und ihre Politik hat sich daher in vielen Fällen und in mehreren Ländern Europas gegen die nationalen und früher staatlichen Telekommunikationsunternehmen gerichtet, die aufgrund ihrer Größe und Erfahrungen als Marktführer vielfach die Entwicklungschancen neuer Bewerber behindert haben. So hat die Kommission im November 1994 die Gründung eines Gemeinschaftsunternehmens »MSG Media Service« durch die Bertelsmann AG, die Kirch- Gruppe und die Deutsche Bundespost Telekom untersagt, die administrative und technische Dienstleistungen für Pay-TV-Betreiber erbringen sollte. Die MSG hätte auf dem sich damals erst entwickelnden Pay-TV-Markt mit ihren geplanten Dienstleistungen, der Bereitstellung von Decodern, der Entwicklung eines Systems der Zugangskontrolle und der Abonnentenverwaltung früher oder später eine marktbeherrschende Stellung erlangt, argumentierte die Kommission. Dies war insofern auch einsichtig, als sich Unternehmen verbunden hätten, die sowohl im Netzbereich (Telekom) als auch im Programmbereich (Kirch und Bertelsmann) Marktführer waren oder zu den Marktführern gehörten. Über den Pay-TV-Markt hinaus wäre auch die Position der Telekom im Kabelnetzbereich ebenso wie die führende Stellung der beiden größten privaten Fernsehanbieter weiter gestärkt worden, wobei im Falle Kirch schließlich noch die vertikale Konzentration und seine dominierende Stellung auf den Beschaffungsmärkten für Programme hinzukam (vgl. MEDIENBERICHT 1998, S. 245f ). Basis für diese Entscheidung war neben den Artikeln 85 und 86 EG-Vertrag die Fusionskontrollverordnung von 1989 (mit einer späteren Revision im Jahre 1998), die bei Zusammenschlüssen mit »gemeinschaftsweiter Bedeutung« Anwendung findet. Wenn die fusionierenden Firmen weltweit einen Gesamtumsatz von mehr als 5 Mrd. ECU erzielen und der Jahresumsatz von mindestens zwei der Unternehmen jeweils 250 Mio. ECU übersteigt, ist nach Auffassung der EU das Kriterium der gemeinschaftsweiten Bedeutung erfüllt. Kommunikationspolitik in europäischer Dimension 285 <?page no="285"?> Im zweiten relevanten Fall, in dem die Kommission einem Fusionsverfahren die Zustimmung versagt hat, ging es - ebenfalls auf Basis der Fusionskontrollverordnung - darum, dass im Dezember 1997 ein Zusammenschlussvorhaben angemeldet worden war, aufgrund dessen die Unternehmen CLT-UFA (Bertelsmann) und TAURUS (Kirch) die gemeinsame Kontrolle beim Pay-TV-Sender »Premiere«, der BetaDigital Gesellschaft für digitale Fernsehdienste und der BetaResearch Gesellschaft für Entwicklung und Vermarktung digitaler Infrastrukturen erwerben wollten. Bertelsmann und Kirch wollten durch Erwerb der Anteile des französischen Pay-TV-Senders »Canal Plus« ihre Beteiligung an »Premiere« auf je 50 Prozent erhöhen. Weiterhin sollte das damals entstandene digitale Pay-TV »DF 1« eingestellt und »Premiere« zum alleinigen Träger des digitalen Pay-TV ausgebaut werden, wobei die von Kirch entwickelte d-box als exklusives Decodersystem in Anwendung kommen sollte. Eines war in dem ganzen komplizierten System von Verflechtungen, in dem auch die Deutsche Telekom noch eine Rolle spielte, klar: Der Pay-TV-Markt in Deutschland wäre auf Dauer von »Premiere« beherrscht worden, das den beiden führenden privaten Fernsehsendern gehört hätte. Und der Zugang zu den digitalen Kanälen wäre über den Decoder, der mit einem in sich geschlossenen (proprietären) Verschlüsselungssystem arbeitet, ebenfalls in deren Hand gewesen. Schließlich wäre der Erwerb von Programm-Rechten von den beiden Anteilseignern, vor allem von Kirch, dominiert worden. Ein Fall einer Kombination aus Horizontal- und Vertikalkonzentration also, der aus dem von der EU als eigenständig angesehenen Pay-TV-Markt wohl einen »closed shop« gemacht hätte. Da überdies die »gemeinschaftsweite Bedeutung« bei diesem Zusammenschluss gegeben war (der Umsatz der beteiligten Unternehmen Kirch und Bertelsmann überstieg 5 Mrd. ECU bei weitem und jedes von ihnen hatte einen »gemeinschaftsweiten Gesamtumsatz« von mehr als 250 Mio. ECU), wurde die Zustimmung zu diesem Vorhaben untersagt. Am Schluss der aus 80 Absätzen bestehenden Begründung heißt es, es sei davon auszugehen, »dass der beabsichtigte Zusammenschluss zur Entstehung oder Verstärkung marktbeherrschender Stellungen führt, durch die wirksamer Wettbewerb in einem wesentlichen Teil der Gemeinschaft erheblich behindert würde. Der Zusammenschluss ist daher nach Art. 8 Abs. 3 der Fusionskontroll-Verordnung als unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt zu erklären« (MEDIA Perspektiven Dokumentation II/ 1998, S. 71). Die Haltung der EU in der Konzentrationskontrolle scheint jedoch in jüngerer Zeit den Erfordernissen von Politik und Wirtschaft angepasst worden zu sein. Ob man dies gleich als »Paradigmenwechsel« bezeichnen mag (ALTES 2000), sei dahingestellt, es war aber zu bemerken, dass aktuellere Fusionsbestrebungen eher und schneller positiv entschieden wurden, obwohl sie von ähnlicher Bedeutung waren wie die angestrebten Zusammenschlüsse von Kirch, Bertelsmann und Tele- Internationale Kommunikationspolitik 286 <?page no="286"?> kom. Dies betraf beispielsweise die Fusion von AOL und TimeWarner, die Beteiligung von BSkyB (Murdoch) an Kirchs Pay-TV, den Zusammenschluss von Vivendi, Canal Plus und Seagram, die Fusion von CLT-UFA mit Pearson TV zum größten europäischen Fernsehanbieter sowie die Übernahme der Mehrheitsanteile an der RTL Group durch die Bertelsmann AG (sämtlich in den Jahren 2000/ 2001). War die Anti-Konzentrationspolitik der EU also bisher eher uneinheitlich, so hat sich das Europäische Parlament erheblich mehr gegen die Konzentration im Medienbereich engagiert und immer wieder darauf aufmerksam gemacht, dass die EU-Kommission die Kommunikationsfreiheiten zu wenig im Blick habe und sich viel zu sehr nur auf den Wettbewerb und dessen Liberalisierung konzentriere. Von ihm kam auch der Vorschlag für eine EU-Antikonzentrationsrichtlinie, von Seiten der Kommission wurde es jedoch nur ein Grünbuch zur Medienkonzentration (1992), in dem mehrere Optionen vorgeschlagen wurden, die von Zuständigkeit der Mitgliedstaaten über die Verpflichtung der Medienunternehmen zu Transparenz gegenüber der EU bis zu einer Harmonisierung der nationalen Konzentrationsvorschriften durch die EU reichten. In den folgenden Konsultationen und Stellungnahmen der Kommission konnte kein Konsens erzielt werden, und die geplante Antikonzentrationsrichtlinie der EU ist bis heute nicht entstanden (vgl. FARDA 2000). Ob aus diesen Entwicklungen nun zu schließen ist, dass die multimedialen Großkonzerne bereits zu mächtig sind, oder dass die EU einfach nicht aus ihrem ökonomischen Verständnis von Rundfunk als Dienstleistung herausfindet, lässt sich noch nicht abschließend beurteilen. Tatsache ist aber, dass ihre »Waffen« für Entwicklungen, die anderenorts als unerwünscht bis gefährlich für die in einer Demokratie so wichtige Freiheit der Medien angesehen werden, offenbar nicht scharf genug sind. Und wenn sie schärfer wären, dann bliebe die Frage, ob sie von der EU angewendet würden und man sich damit gegen die Großunternehmen durchsetzen könnte. Telekommunikation und Digitalisierung sind die Themen für die gegenwärtige und zukünftige Harmonisierungs- und Liberalisierungsarbeit der EU im Medienbereich. Deren Regulierungsbemühungen stehen, wie das die EU-Kommissarin Viviane Reding jüngst noch einmal hervorhob (vgl. REDING 2002, S.2): • Im Spannungsverhältnis zwischen Freiheit der Meinungsäußerung und unterschiedlich eingeschätzten Gemeinwohlbelangen und • im Spannungsverhältnis zwischen der Nutzung der Chancen eines technologisch und ökonomisch globalisierten Marktes und der Bewahrung einer europäischen, nationalen und regionalen Identität. Kommunikationspolitik in europäischer Dimension 287 <?page no="287"?> Immer wieder wird - unter anderem auch dort - betont, dass die Regulierung von Medieninhalten nur dann in gemeinschaftliche Zuständigkeit fällt, wenn sie grenzüberschreitende, binnenmarktrelevante Auswirkungen hat oder haben kann. Nachdem die Kommission 1994 den Aktionsplan »Europas Weg in die Informationsgesellschaft« vorgelegt hatte, waren am 14. Dezember 1999 »Grundsätze und Leitlinien für die audiovisuelle Politik der Gemeinschaft im digitalen Zeitalter« verabschiedet worden. Danach folgte die »Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr« am 8. Juni 2000. Für das Fernsehen gibt es die Fernsehrichtlinie »Fernsehen ohne Grenzen« von 1989 mit der Novellierung aus dem Jahre 1997. Die nächste Aufgabe - und daran wird gegenwärtig in der EU auch gearbeitet - besteht darin, diese Grundsätze, Richt- und Leitlinien zu einem Gesamt- Rechtsrahmen zusammenzufassen, der den Anforderungen der technischen Konvergenz entspricht. Für 2003 steht somit - so wurde zumindest von der EU signalisiert - eine neue Gesamtrichtlinie mit dem Arbeitstitel »Inhalte ohne Grenzen« in Aussicht. Gegenstände dieser neuen Richtlinie werden Überarbeitungen der Vorschriften der Fernsehrichtlinie sein, beispielsweise zur • Sicherung des Zugangs zur Übertragung von Ereignissen gesellschaftlicher Bedeutung für alle interessierten Fernsehzuschauer, • Förderung der Produktion und Verbreitung europäischer Inhalte, • zu Werbung, Sponsoring, Teleshopping sowie • zum Schutz der Jugend und der Menschenwürde. Weiterhin sollen Vorschriften zum »Recht auf Kurzberichterstattung« und zum Urheberrecht erlassen werden. Gleichermaßen müssen auch die Digitalisierung und das Internet berücksichtigt werden, für die im Jahre 2000 vom Europäischen Rat in Lissabon Prioritäten gesetzt wurden, beispielsweise • Zugangsoffenheit für alle Interessenten zum Internet, • Verhinderung neuer Barrieren, Reduzierung des Knowledge Gap, • Förderung der digitalen Kompetenz im Schulunterricht, • Aufhebung der Telefonmonopole im Ortsnetz, wie im November 2002 in Deutschland geschehen oder • die Förderung des E-Business durch Sicherungsmaßnahmen für die Elektronische Signatur, Bereitstellung von Risiko-Kapital für Internet-Start-Ups und eine Anzahl weiterer Aktionen zur Entwicklung von Europas Wettbewerbsfähigkeit in den globalisierten Märkten. Internationale Kommunikationspolitik 288 <?page no="288"?> Die Kommunikationspolitik der EU wird oft kritisiert, und die Harmonisierungs- und Regulierungsbemühungen werden als bürokratisch oder sogar als kontraproduktiv angesehen. Gerade bei den Wettbewerbsentscheidungen wird kritisiert, dass die EU Investitionsbündnisse verhindert habe, die dem Ziel der Aufrechterhaltung der Wettbewerbsfähigkeit gedient hätten. Manche Maßnahmen stehen international in der Kritik, da sie z.B. aus Sicht der USA den freien Welthandel durch protektionistische Maßnahmen behindern, und schließlich - um nur diese drei Beispiele zu benennen - wird ganz generell die Zuständigkeit der EU für Medienpolitik angezweifelt, so von den deutschen Bundesländern, die sich in ihrem Recht der »Kulturhoheit« eingeschränkt fühlen. Aber - nicht überall in Europa sind die Standards gleich, und wenn man das Ziel einer politischen Europäischen Union hat, dann wirkt die Arbeit der EU aus nationaler Sicht zwar manchmal befremdlich, für Europa insgesamt kann sie sich aber sehr zum Vorteil auswirken. Einführungsliteratur MECKEL/ KRIENER 1996; KLEINSTEUBER/ THOMAß 1996; BREUNIG 1998; DONGES/ JARREN/ SCHATZ 1999; ALTES 2000; FARDA 2000; PRODI 2000/ 2001; REDING 2002. Kommunikationspolitik in europäischer Dimension 289 Übungsfragen (1) Informieren Sie sich weiter über die kommunikationspolitischen Maßnahmen der UNESCO, und beschreiben und diskutieren Sie diese. (2) Welche Rolle haben weitere Institutionen in der internationalen Kommunikationspolitik mit globaler Dimension gespielt? (3) Beschreiben und diskutieren Sie die unterschiedlichen Rollen von EG/ EU, Europäischem Parlament und Europarat in der europäischen Medienpolitik. (4) Beschreiben Sie die Kommunikationspolitik der EG/ EU in den vergangenen fünfzehn Jahren, und diskutieren Sie die Problematik. (5) Informieren Sie sich über die unterschiedliche Mediensituation und den Medienwandel in Osteuropa, und diskutieren Sie die Probleme und Folgen für die weitere Einigung Europas. <?page no="290"?> Politik kann man in diesem Land definieren als die Durchsetzung wirtschaftlicher Zwecke mit Hilfe der Gesetzgebung. K. T. 13 Perspektiven der Kommunikationspolitik Wenn wir an dieser Stelle noch einmal die Definition von Kommunikationspolitik aufgreifen, die als Leitlinie für das Lehrbuch in Kapitel 1.3 verfasst wurde, »Kommunikationspolitik ist geplantes und zielorientiertes Handeln zur Durchsetzung von Entscheidungen und zur Schaffung oder Erhaltung von Normen im Bereich der Information und Kommunikation im öffentlichen oder im eigenen Interesse«, so muss man sich gegenwärtig vor allem die Frage nach den Normen stellen. Sind sie veränderbar und kann oder muss man sie je nach Entwicklungsstand von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft anpassen, oder gibt es Werte und Normen, auf denen eine Demokratie bestehen muss, weil die Funktionalität dieses Mediensystems konstitutiv für ihr Bestehen und ihre Weiterentwicklung ist? Der kritische Leser entlarvt eine solche Frage schnell als rhetorisch, aber wenn wir die Kommunikationspolitik der vergangenen 50 Jahre noch einmal im Zeitraffer vorüberziehen lassen, so zeigen sich deutliche Prioritätenverlagerungen und Gewichtsverschiebungen, ja vielleicht sogar voneinander abgrenzbare Phasen, wie sie in Tabelle 22 versuchsweise dargestellt sind. Abgesehen von der Tatsache, dass intramediärer Wettbewerb kommunikationspolitisch immer eine größere Rolle gespielt hat als intermediäre Konkurrenz, sind mindestens vier Entwicklungstendenzen durchgängig feststellbar: • die starke Diversifizierung des Mediensystems und • seine ständige Beschleunigung, • die wesentlich an Bedeutung gewinnende Kommerzialisierung und • das Zusammenwachsen und die Vernetzung in internationaler und globaler Dimension (Globalisierung). Hier sind neue Aufgaben für die nationale und internationale Kommunikationspolitik zu sehen, denn es handelt sich schon um Umwälzungen, denen einzelne Staatskanzleien oder Landesmedienanstalten manchmal eher hilflos gegenüberstehen, zumal sie oft widerstreitende Interessen »in ihrer Brust vereinen« und beispielsweise Landespolitik oder Standortfragen vor Erhaltung eines funktionalen Mediensystems stellen und somit andere Normen setzen. 291 <?page no="291"?> Tabelle 22: Themen der Kommunikationspolitik im Deutschland der vergangenen 50 Jahre Presse Öffentlich-rechtlicher Rundfunk Privater Rundfunk »Neue Medien« 1950 Konzentration Monopol; Intermediäre Konkurrenz Diskussion um Notwendigkeit Fernsehen 1960 Konzentration; Innere Pressefreiheit Duopol; Intermediäre Konkurrenz Auseinandersetzungen um Einführung Satelliten TV 1970 Innere Pressefreiheit, Lokale Pressemonopole Festigung und Ausbreitung Auseinandersetzungen um Einführung Beginn von KTV, Btx,Vtx; erste Feldversuche 1980 Konsolidierung; Einführung neuer Techniken Beginn des Dualen Rundfunksystems Aufkommen privater Sender Ausbreitung von Satelliten- und Kabelfernsehen; Pilotprojekte 1990 Presse in den Neuen Ländern; Auflagenrückgänge; Konzentration; Presse-Online Wettbewerb; Bestands- und Entwicklungsgarantie; Angebotserweiterungen Wettbewerb; Internationalisierung; Ausbreitung pRF; Konvergenz Online-Medien; Globalisierung; Information Society 2000 Auflagen- und Werbekrise; Erneute Konzentrationserscheinungen Konsolidierung mit neuem Wettbewerb Werbekrise; Intramediäre Konzentration; Globalisierung Globalisierung; Technische Konvergenz; Multimedia <?page no="292"?> Die großen internationalen Medienmultis wachsen weiter, unabhängig von Prosperität oder Rezession, und stellen heute schon Machtfaktoren dar, die - wenn überhaupt, dann - nur noch von einer internationalen Kommunikationspolitik, wie sie beispielsweise von der EU betrieben wird, begrenzt werden können, denn nationaler Ordnungspolitik können sie sich dank internationaler oder globaler Betätigung durchaus schon entziehen. Und es gibt keinerlei Anzeichen dafür, dass diese Entwicklung einmal »zurückgeholt« oder gar umgedreht werden könnte, denn die Tendenz zur Konzentration ist systemimmanent. Gilt es also hier zum einen, der Versuchung auszuweichen, Kommunikationspolitik durch Wirtschafts- und Strukturpolitik zu ersetzen sondern sie stattdessen übergreifend integrativ zu betreiben und Wirtschafts- und Strukturpolitik im Medienbereich einzuschließen, so ist zum anderen die internationale Zusammenarbeit gefordert, um ungewünschten Entwicklungen entgegenzutreten. Und gerade für die internationale Kommunikationspolitik ergeben sich neben einer Kontrolle internationaler Medienmachtkonzentration auch noch weitergehende Aufgaben: In seiner »Berliner Rede« vom 13. Mai 2002 stellte Bundespräsident Johannes Rau zur Globalisierung fest: »Wenn jetzt der Markt global wird, dann brauchen wir auch Ordnungen, die weltweit die Freiheit der Menschen sichern.« Damit sind auch die Kommunikationsfreiheiten gemeint, die als Normen Leitlinien der Kommunikationspolitik bleiben müssen. Und einen weiteren Punkt hat der Bundespräsident angesprochen, der die Globalisierung problematisch erscheinen lasse, denn die Unterschiede zwischen den Lebensbedingungen der Völker würden immer größer: »Wir brauchen eine Diskussion darüber, wie viel soziale Ungleichheit wir hinnehmen können.« Auch das dürfte eine Aufgabe für die Medien- und Kommunikationspolitik in Koordination mit wirtschaftspolitischen Maßnahmen sein. Angesichts von Konflikten, die schon als »Kampf der Kulturen« apostrophiert werden, muss der Blickwinkel wieder erweitert werden, und man sollte sich mehr internationalen Fragen und hier besonders der Förderung von Ländern der »Dritten Welt« zuwenden, die gerade im Informations- und Kommunikationsbereich immer mehr (im Sinne des Wortes) den Anschluss verlieren. Die Kommunikationspolitik in der nationalen Dimension sollte nicht nur schneller auf neue Entwicklungen reagieren, sondern diese durch geeignete Planungsmaßnahmen, die auf validen Annahmen und Prognosen basieren, vorwegnehmen. Sie muss integrativer vorgehen als bisher, interdisziplinär und professioneller im Hinblick auf die gewaltig gewachsene Kommerzialisierung des Medienbereiches und sich bewusst sein, dass Globalisierung und technische Konvergenz des Mediensystems entsprechende Qualifikationen und Kompetenzen bei denjenigen voraussetzt, die hier ordnungspolitisch tätig werden. Und - um eine weiteres Defizit anzusprechen: Der von Jürgen Habermas beschriebene »Strukturwandel der Öffentlichkeit« (HABERMAS 1962) bezog sich in großen Teilen noch auf das Perspektiven der Kommunikationspolitik 293 <?page no="293"?> 19. Jahrhundert; er ist aber »ein rasender Prozess des 20. und 21. Jahrhunderts« (v. ALEMANN 2001. S. 224), der begriffen werden und mit dem man kritisch umzugehen lernen muss. Statt um eine Verwaltung der Knappheit geht es in der Politik für die Medien heute um die Regulierung und Bewältigung des Überflusses. Erziehung zur »Medienkompetenz« wartet darauf, von der Kommunikationspolitik als Thema entdeckt zu werden. Schließlich - und dies ist geradezu ein »Ceterum censeo« - muss die Kommunikationspolitik auch weiterhin für Bestand und Entwicklungsmöglichkeiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sorgen. Nach der Art, wie die Politik seit Bestehen des Dualen Rundfunksystems mit diesem umgegangen ist, bedarf es allerdings gegenwärtig auch keiner unmittelbaren Sorge, denn Kritik oder selbst Drohungen von konservativer Seite entpuppten sich angesichts starker Widerstände und der insgeheim ja auch von Konservativen gehegten Zuneigung zu den »Öffentlich- Rechtlichen« stets als Scheingefechte, und diesen geht es heute entgegen manch anders lautender Klage auch durchaus gut. Aber - kommunikationspolitische Wachsamkeit kann auch hier nicht schaden. Perspektiven der Kommunikationspolitik 294 <?page no="294"?> Glossar In das Glossar sind Begriffe aus dem Bereich der Kommunikationspolitik aufgenommen worden, die aus Platz- oder Übersichtlichkeitsgründen im Text nicht näher erklärt werden konnten. Sie sind dort kursiv gedruckt; häufig vorkommende Begriffe sind zumeist nur bei der ersten Erwähnung kursiv hervorgehoben. Für eine Vertiefung kann jeweils die einschlägige Fachliteratur benutzt werden. Hinweise auf Literatur, die teilweise auch zur Bearbeitung der Stichworte herangezogen wurden, sind vielfach angegeben, ebenso wird auf Kapitel dieses Buchs verwiesen, in denen der Begriff eine besondere Rolle spielt. Die Literaturhinweise beschränken sich bewusst auf einführende Publikationen, insbesondere Handbücher und Lexika. Begriffe mit Pfeil weisen auf Stichworte hin, die ebenfalls im Glossar erklärt sind. Abwicklung Die Auflösung der Medieninstitutionen der alten DDR bzw. deren Überführung in öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche Strukturen. Akzeptanz Begriff aus der Marktforschung, der beschrieben werden kann als Aufmerksamkeit gegenüber Angeboten oder deren Annahme, der zumeist aber mehr auf die tatsächliche Nutzung von (z. B.) Fernsehprogrammen bezogen wird. -> Einschaltquote Analog Das Signal, beispielsweise die Schallschwingung eines Tons, wird analog auf der Trägerwelle übertragen, d. h., die elektrischen Schwingungen des Tons entsprechen den akustischen Schwingungen des Schalls. Gegensatz -> digital (vgl. RATZKE 1990). Anzeigen-Auflagen-Spirale Die im Aufwie im Abwärtstrend sich gegenseitig bewirkende und verstärkende Abhängigkeit der Anzeigeneinnahmen und der Auflagenhöhe einer Zeitung. 295 <?page no="295"?> Anzeigenblätter Kostenlos in einer bestimmten Region oder Stadt periodisch an alle Haushalte verteilte Werbedruckschriften in Zeitungsformat mit oder ohne redaktionellen Teil, bei denen im Gegensatz zu den -> Offertenblättern der Inserent für seine Anzeige bezahlen muss. In Deutschland gab es 2001 mehr als 1300 Anzeigenblätter mit einem Netto-Werbeeinkommen von 1,7 Mrd. Euro (vgl. ZAW 2002, S. 255ff.). Arbeitsrecht Bezieht sich auf sämtliche rechtlichen Beziehungen eines Arbeitnehmers, soweit sie mit seiner Arbeit in Zusammenhang stehen. Es sieht insbesondere Regelungen zum Schutz des Arbeitnehmers vor und ist, anders als das -> Privatrecht oder -> Staatsrecht, nicht in einem Gesetzbuch enthalten, sondern historisch bedingt auf verschiedene Gesetze und sonstige Rechtsvorschriften verteilt (vgl. AVENARIUS 2002 und CREIFELDS 2002). Audiovision Aufzeichnung, Speicherung und Wiedergabe von Bild- und Tonsignalen mit Hilfe von elektronischen oder optischen Aufzeichnungsverfahren auf oder von materiellen Trägern (vgl. RATZKE 1990, S. 15). Auflagenkonzentration -> Pressekonzentration Aufsicht -> Rechtsaufsicht Ausgewogenheit Mit Ausgewogenheit wird ein Anspruch an das Programm der Rundfunkanstalten bezeichnet, nach dem alle gesellschaftlich relevanten Gruppen und deren Meinungen angemessen zu Wort kommen und berücksichtigt werden sollen. Solange es nur den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gab, hatte das BVerfG von diesem die Ausgewogenheit seines Programms verlangt. Seit dem dritten -> Rundfunkurteil geht es davon aus, dass Ausgewogenheit nicht nur im -> binnenpluralistischen, sondern auch in einem -> außenpluralistischen System verwirklicht werden soll. Das Gebot der Ausgewogenheit bezieht sich auf das Gesamtprogramm und nicht auf einzelne Sendungen - dies wurde von Politikern häufig missverstanden bzw. fehlinterpretiert (vgl. MEYN 2001, S. 171ff. und Fischer Lexikon 1994, S. 259ff.). Glossar 296 <?page no="296"?> Auskunftspflicht / Auskunftsrecht Die Bundesländer haben die Behörden gesetzlich zur Auskunftserteilung verpflichtet. § 4 Abs. 1 des Berliner -> Landespressegesetzes lautet zum Beispiel: »Die Behörden sind verpflichtet, den Vertretern der Presse, die sich als solche ausweisen, zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe Auskünfte zu erteilen.« Lehnen sie dies ab oder geben sie unwahre Informationen, kann das betroffene Medium Schadensersatzansprüche geltend machen (vgl. MEYN 2001, S. 52ff. und LÖFFLER/ RICKER 1986, S. 109ff.). Außenpluralismus Nach dem ersten -> Rundfunkurteil des BVerfG von 1961 hatte noch jeder Veranstalter innerhalb seines Programms für die Vielfalt und Ausgewogenheit zu sorgen, indem gesellschaftlich relevante Gruppen in Aufsichtsgremien der Anstalten mitwirken ( -> Binnenpluralismus). 1981 räumten die Karlsruher Richter erstmals ein, dass Vielfalt auch durch eine Vielzahl von Betreibern entstehen könne, von denen jeder einzelne durchaus einseitige Angebote auf den Markt bringen darf, sofern sich nur insgesamt ein möglichst breiter Meinungsfächer ergibt (Außenpluralismus) (vgl. MEYN 2001, S. 159ff. und Fischer Lexikon 1994, S. 120). Austastlücke Leerzeilen des Fernsehbildes, in denen u. a. -> Videotext übertragen wird. Banden-Werbung Eine Form der Außenwerbung auf der Spielfeldeinfassung (Bande) eines Sportstadions. Banner-Werbung Eine kleine, teilweise animierte Werbeanzeige auf einer Webseite im Internet, oder ein Lauftext. Ein Bannerdruck ist ein Text oder eine Grafik, die über mehrere, hintereinander hängende Seiten laufen. Beschaffungsmärkte Bezeichnung für den der Produktion vorgelagerten Markt, auf dem ein Unternehmen seine Vorprodukte bezieht (»sich beschafft«). Der Beschaffungsmarkt des Käufers ist der Absatzmarkt des Verkäufers. Im Falle eines Rundfunksenders können dies z. B. die Rechte für die Ausstrahlung von Filmen oder die Übertragung von Veranstaltungen sein, die Kosten für die Technik und das Verbrauchsmaterial oder auch die Kosten für qualifizierte und populäre Arbeitskräfte, insbesondere Künstler und Stars. Glossar 297 <?page no="297"?> Beschlagnahmeverbot Im Rahmen des Grundrechts der Pressefreiheit genießt die Presse einen besonderen Schutz vor Beschlagnahme und Durchsuchung bei Presseangehörigen und in Presseräumen, der in den Landespressegesetzen geregelt ist (im Berliner Pressegesetz beispielsweise § 12). Bei Durchsuchungen und Beschlagnahme ist der Bedeutung des Grundrechts Rechnung zu tragen, und sie darf nur unter im LPG deutlich festgelegten Bedingungen durchgeführt werden (vgl. LÖFFLER/ RICKER 1986, S. 155f.). Beschwerdeausschuss -> Deutscher Presserat Beteiligungsmodell -> Veranstaltermodell Bildschirmtext (Btx) Individueller Abruf von Textinformationen und grafischen Darstellungen aus zentralen oder dezentralen Datenspeichern über das öffentliche Fernsprechnetz. Auf dem Bildschirm eines Fernsehgerätes werden im Datenübertragungsverbund zwischen Rechner und Fernsehempfänger die Informationen mit Hilfe eines Modems sichtbar gemacht (vgl. RATZKE 1990, S. 23). Btx ist heute ein privatisierter Informations-Abrufdienst unter dem Namen »Datex J«. Er war der erste -> interaktive Dienst, mit dem ein individueller Mensch-Maschine-Dialog in großem Umfang möglich wurde. Die Deutsche Telekom führt den Dienst heute unter dem Namen »T-Online«. Binär -> Bit Binnenpluralismus -> Außenpluralismus Bit Kurzform für Binärzeichen, also Zeichen, die nur zwei Werte annehmen können, z. B. ja - nein, vorhanden - nicht vorhanden, Eins oder Null. Blockparteien Parteien, die in der früheren DDR neben der Sozialistischen Einheitspartei (SED) bei »Wahlen« auf Einheitslisten kandidieren durften, wie die (Ost-)CDU, die LDPD, die NDPD und die Bauernpartei. Sie konnten eigene Parteizeitungen herausgeben, die aber stets auf der allgemeinen Linie der SED lagen. Glossar 298 <?page no="298"?> Breitbandkommunikation Elektronische Kommunikation über ein Netz mit hoher - beispielsweise für die Übertragung von Fernsehbildern geeigneter - Kapazität. Im Gegensatz dazu ist -> Schmalbandkommunikation die Übertragung von Informationen mit geringerem Kapazitätsbedarf, beispielsweise von Daten oder Telefon-Kommunikation. -> Glasfasernetz (vgl. RATZKE 1990, S. 27). Bruttosozialprodukt (BSP) / Bruttoinlandsprodukt (BIP) Die Summe aller Güter und Dienstleistungen, die innerhalb eines Jahres in einer Volkswirtschaft erarbeitet werden. Das BIP der Bundesrepublik Deutschland betrug beispielsweise im Jahr 2000 etwa 2 Billionen Euro. Bundeskartellamt Dem Bundesministerium für Wirtschaft unterstehende Behörde zur Überwachung der Unternehmenskonzentration -> Fusionskontrolle. Bürgerradio -> Offener Kanal Cross-Ownership Beteiligungen in unterschiedlichen Medienbereichen, z.B. der Besitz von lokalen Hörfunksendern durch Zeitungsverleger; stellt mit weiter wachsender Konzentration im Medienbereich ein immer größeres Problem dar und ist in Deutschland wettbewerbsrechtlich nicht bzw. zu wenig reglementiert. Datenkompression Verfahren, mit dem Dateien mit speziellen Komprimierungsprogrammen wie z.B. WinZIP gleichsam »zusammengedrückt« werden, um auf einem Datenträger Platz und/ oder bei der Übertragung Zeit zu sparen. Datenschutz Aufgabe des Datenschutzes ist es, personenbezogene Daten vor öffentlichem und privatem Zugriff zu schützen. Der Datenschutz leitet sich aus dem Persönlichkeitsrecht des Einzelnen ab: Er hat selbst grundsätzlich über die Verwendung und gegebenenfalls auch Publizierung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. Einschränkungen dieses Persönlichkeitsrechts müssen nur hingenommen werden, wenn ein öffentliches Interesse vorliegt bzw. dieses öffentliche Interesse den Schutz des Persönlichkeitsrechts an Bedeutung überwiegt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss gewahrt werden (vgl. CREIFELDS 2002 und AVENARIUS 2002). Glossar 299 <?page no="299"?> Decoder Technische Einrichtung am Fernsehempfangsgerät, mit der bisher Videotext und Btx am Bildschirm sichtbar gemacht bzw. verschlüsselte Pay-TV-Programme empfangen werden können. In einem zukünftigen -> Multimedia-System wird ein Decoder zum Empfang von Programmen und Diensten notwendig. Dependenztheorie Annahme von einer Wirkungsweise der Beziehungen zwischen Industrienationen und Ländern der Dritten Welt, die davon ausgeht, dass Entwicklungshilfe, Kredite und Welthandel die Letzteren in weitere Abhängigkeit von den Industrieländern bringen. Diese Theorie hat die früher vorherrschende Vorstellung von einer modernisierenden Wirkung (Modernisierungstheorie) solcher exogenen Faktoren für die Länder der Dritten Welt abgelöst. Deregulierung Rückzug des Staates aus Bereichen, die in einer Marktwirtschaft dem Wettbewerb überlassen werden sollten. Die Privatisierung der Deutschen Bundespost ist ebenso wie die der Bundesbahn ein Beispiel für eine solche Deregulierung, die tendenziell in allen westlichen Industrienationen stattgefunden hat bzw. stattfindet. Deutscher Presserat Kontrollorgan für die Presse, entstanden aus einem freiwilligen Zusammenschluss von Arbeitnehmer- (DJV, IG Medien) und Arbeitgeberverbänden (BDZV, VDZ) im Pressebereich. Frei von staatlichem Einfluss soll der Deutsche Presserat Missstände im Pressewesen feststellen, Beschwerden prüfen (mit einem Beschwerdeausschuss), über die Einhaltung der freien Information und Meinungsbildung des Bürgers wachen und gegenüber Gesetzgeber, Regierung und Öffentlichkeit in Pressefragen Stellung nehmen. Die meisten Zeitungen und Zeitschriften haben sich freiwillig zum Abdruck der Rügen verpflichtet, falls ihnen das Selbstkontrollorgan solche erteilt - dies tun inzwischen fast nicht alle. Öffentliche Rügen sind nach Hinweisen und Missbilligungen das schärfste Sanktionsmittel des Deutschen Presserates (vgl. DEUTSCHER PRESSERAT, Jahrbuch, lfd. Jg.). Dialog -> Interaktivität Digital / Digitalisierung Ursprünglich Umwandlung von Daten-, Text-, Ton- und Bildinformation in maschinenlesbare Form durch binäre Codierung für die Speicherung und Verarbeitung im Computer. Das Prinzip kann - auf die Übertragung von Fernsehsig- Glossar 300 <?page no="300"?> nalen angewendet - bei deren Umwandlung in optische Signale und Übertragung auf einem -> Glasfasernetz die Ausstrahlung von Hunderten von Fernsehprogrammen ermöglichen, da wesentlich weniger Übertragungskapazität benötigt wird (vgl. RATZKE 1990, S. 56f.). Digital Piracy Datendiebstahl über die Internetleitung, reicht vom privaten Herunterladen neuer Popsongs bis zur Industriespionage. Digital Privacy Unter Digital Privacy versteht man, dass bei einem Geschäft im Internet jeder lediglich die Information zu sehen bekommt, die er für die Abwicklung benötigt. Der Händler sieht nicht die Kreditkarteninformationen, sondern er bekommt von der Kreditkartenfirma nur noch eine Meldung, dass die Karte gültig ist. Und die Kreditkartenfirma sieht nicht, welche Waren bei dem Händler gekauft wurden. Digital Signature Mit dem privaten Schlüssel eines Kommunikationspartners erzeugtes Siegel zu digitalen Daten; dient dazu, festzustellen, ob ein elektronisches Dokument tatsächlich von einer bestimmten Person stammt und inhaltlich unversehrt übertragen wurde; die Überprüfung erfolgt mit dem zugehörigen Schlüssel des Absenders, der mit einem Signaturschlüssel-Zertifikat einer Zertifizierungsstelle oder Behörde versehen ist. Druckwerk Der Begriff des Druckwerks ist in den -> Landespressegesetzen beschrieben (am Beispiel des § 7(1) LPG BW): »Druckwerke im Sinne des Gesetzes sind alle mittels der Buchdruckerpresse oder eines sonstigen zur Massenherstellung geeigneten Vervielfältigungsverfahrens hergestellten und zur Verbreitung bestimmten Schriften, besprochenen Tonträger, bildlichen Darstellungen mit und ohne Schrift, Bildträger und Musikalien mit Text oder Erläuterungen.« Nach Absatz 2 gehören zu den Druckwerken auch vervielfältigte Mitteilungen von Nachrichtenagenturen, Pressekorrespondenzen oder Materndiensten, die die Presse mit Beiträgen versorgen. Gemäß Absatz 3 gehören nicht zu dieser Definition die amtlichen Mitteilungen sowie Informationen, die »Zwecken des Gewerbes und Verkehrs« dienen. Absatz 4 definiert »periodische Druckwerke« als »Zeitungen, Zeitschriften und andere in ständiger, wenn auch unregelmäßiger Folge und im Abstand von nicht mehr als sechs Monaten erscheinende Druckwerke«. Festzuhalten ist also, dass es sich bei Druckwerken um Schrift-, Ton- oder Bildinformationen ohne Rücksicht auf die technische Übermittlungsform handelt. Glossar 301 <?page no="301"?> Duales Rundfunksystem 1986, also zwei Jahre nach Beginn des Privatfunks, beschrieb das Bundesverfassungsgericht im vierten -> Rundfunkurteil die neue duale Rundfunkordnung so: Die -> Grundversorgung sei Sache der öffentlich-rechtlichen Anstalten, weil deren Programme - technisch gesehen - fast die gesamte Bevölkerung erreichten und dank ihrer Teilfinanzierung durch Gebühren nicht in gleicher Weise wie private Veranstalter auf Einschaltquoten angewiesen seien. Solange die Anstalten diese Aufgabe erfüllten, sei es gerechtfertigt, an die Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen. Diesen Gedanken nahmen die Bundesverfassungsrichter 1991 in ihrem sechsten Rundfunkurteil wieder auf. Darin hoben sie hervor, es sei ein falscher Schluss anzunehmen, »dass der Gesetzgeber die Vielfaltsanforderungen in gegenständlicher und meinungsmäßiger Hinsicht an private Rundfunkveranstalter senken müsse«. Diese Anforderungen dürften allerdings nicht so hoch sein, dass sie die Veranstaltung privaten Hörfunks und Fernsehens ausschließen würden (vgl. MEYN 2001, S. 149ff. sowie Kapitel 7.5). Duopol Im Gegensatz zum Monopol die Aufteilung eines Marktes auf zwei Anbieter, was beim Fernsehen zwischen 1963 und 1984 für ARD und ZDF der Fall war. dysfunktional -> funktional Einigungsvertrag Der Vertrag, auf dessen Grundlage die Länder der DDR am 3. Oktober 1990 den Beitritt zur Bundesrepublik Deutschland vollzogen. In dessen Artikel 36 wurden die Auflösung des DDR-Rundfunks und seine Überführung in öffentlich-rechtliche Strukturen festgelegt. Einschaltquote Als Einschaltquote wird der Anteil der zu einem Programm eingeschalteten Empfangsgeräte bezeichnet. Sie stellt die Messzahl der Fernsehzuschauerforschung dar, mit der die Nutzung der Fernsehprogramme erhoben wird und die dann sowohl für die redaktionelle Planung als auch (und in letzter Zeit immer stärker) für die Marktforschung sowie als Werbeargument benutzt wird. In einem bundesweiten -> Panel (einer wiederholt befragten bzw. in diesem Fall ständig »gemessenen« Stichprobe) sind bei etwa 5800 Haushalten in der Bundesrepublik Deutschland Messgeräte installiert, die automatisch den Ein- und Ausschaltvorgang sowie die Glossar 302 <?page no="302"?> Personendaten der Zuschauer festhalten. Diese Daten werden unmittelbar per Datenleitung an den zentralen Rechner der beauftragten Gesellschaft für Konsumforschung Nürnberg (GfK) übertragen, die sie für die Fernsehsender aufbereitet und ihnen -> online oder in Berichtsform zugänglich macht. Mit zunehmender Kommerzialisierung des Rundfunks und wachsender Konkurrenz um Zuschauer und Werbeeinnahmen hat die Einschaltquote große Bedeutung in der Wertschätzung der Fernsehmacher und Werbetreibenden bekommen. Die Problematik von Kultur- und Minderheitenprogrammen mit geringen Einschaltquoten wird in Kapitel 7 behandelt. Ethik Ziel der Ethik als Moraltheorie ist die Ermittlung von Begründungsprinzipien des moralisch Richtigen und Guten. Hauptgegensatz der Theoretiker, die sich mit journalistischer Berufsethik befassen, ist der zwischen Individual- und Institutionenethik (vgl. Kapitel 11.4). Europäische Gemeinschaften (EG) / Europäische Union (EU) Die frühere EG (seit In-Kraft-Treten der Maastrichter Verträge: EU) aus zwölf und seit 1995 fünfzehn Mitgliedsstaaten war ursprünglich eine Wirtschaftsgemeinschaft und hat sich zu einer politischen Union entwickelt. Im Zuge der Entstehung eines gemeinsamen europäischen Binnenmarktes hat die EG und spätere EU auch den gemeinsamen Medien-Binnenmarkt gefördert und diesen unter Nutzung ihrer Kompetenzen durch Harmonisierungsvorschriften zu erreichen versucht. Die EG/ EU hat Fernsehen stets vor allem als Wirtschaftsgut und weniger als Kulturgut gesehen, was ihr gerade in Deutschland erhebliche Kritik eingebracht hat. Wichtigste und zugleich auch umstrittenste Maßnahme zur Schaffung des europäischen Fernsehmarktes ist die Fernsehrichtlinie »Fernsehen ohne Grenzen« vom 3. Oktober 1989. Damit können audiovisuelle Programme unter Einhaltung gemeinsamer Mindestregeln und unter Berücksichtigung kulturpolitischer Ziele frei in der Gemeinschaft verbreitet werden. Die Regeln beziehen sich einerseits auf Beschränkungen der Werbung, den Jugendschutz und das Gegendarstellungsrecht, andererseits auf die Förderung, Verbreitung und Herstellung europäischer Fernsehprogramme. Streit entzündete sich vor allem an der »Quotenregelung«, nach der der Hauptanteil der Sendezeit europäischen Produktionen vorbehalten bleiben soll. Damit will die EU zum Schutz der europäischen Film- und Fernsehproduktion beitragen, was wiederum zu Auseinandersetzungen mit dem wichtigsten Filmexportland, den USA, geführt hat, die auch in den GATT-Verhandlungen von 1994 noch nicht beigelegt werden konnten. 1995 hat der zuständige EU- Kommissar seine Politik geändert und es den Mitgliedsstaaten freigestellt, die Quotenregelung als »Kann«- oder als »Muss«-Bestimmung zu praktizieren. Meh- Glossar 303 <?page no="303"?> rere deutsche Bundesländer haben beim BVerfG dagegen geklagt, dass ihre Kompetenzen durch EU-Entscheidungen beeinträchtigt würden und in einer BVerfG- Entscheidung im Jahre 1995 auch Recht bekommen (vgl. Kapitel 7.5 und 12). Europäisches Parlament In dem seit 1979 in allgemeiner und direkter Wahl gewählten Europäischen Parlament haben die Vertreter für die 370 Millionen EU-Bürger Sitz und Stimme. Die Verteilung der derzeit 626 Abgeordneten auf die Mitgliedstaaten richtet sich nach der jeweiligen Bevölkerungszahl. Das Europäische Parlament hat folgende Hauptfunktionen: • Es prüft die Vorschläge der Kommission und wirkt zusammen mit dem Rat als Mitgesetzgeber am Rechtssetzungsverfahren der EU nach unterschiedlichen Modalitäten (Mitentscheidungsverfahren, Verfahren der Zusammenarbeit, Zustimmung, Anhörung usw.) mit. • Es überwacht die Tätigkeit der EU durch Zustimmung zur Ernennung der Europäischen Kommission (es kann ihr auch sein Misstrauen aussprechen) sowie schriftlicher und mündlicher Anfragen an Rat und Kommission. • Es übt gemeinsam mit dem Rat die Haushaltsbefugnisse aus, indem es den jährlichen Haushaltsplan verabschiedet und dessen Ausführung genehmigt (Unterschrift des Parlamentspräsidenten) und überwacht. Europarat Der Europarat ist anders als die EU eine politische Organisation von 32 europäischen Staaten mit dem Ziel, die Einheit und Zusammenarbeit in Europa auf folgenden Gebieten zu fördern: Menschenrechte, Soziales, Bildung, Kultur, Sport, Jugend, Gesundheit, Umwelt, Denkmalschutz, Kommunales, Regionales, Rechtsfragen, Massenmedien. Der Europarat kann keine unmittelbar bindenden Rechtsnormen erlassen, sondern beschließt Konventionen, die verbindlich sind, wenn sie von den Mitgliedsstaaten ratifiziert wurden. Neben über 100 weiteren Konventionen hat der Europarat auch eine Rundfunkkonvention verabschiedet, die wie die Fernsehrichtlinie der -> EU gemeinsame europäische Grundsätze für die Rundfunkpolitik festschreibt, im Unterschied zur EU aber Fernsehen weniger als kommerzielle Dienstleistung, sondern eher als Kulturgut sieht. In der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte von 1950 sind auch die -> Kommunikationsfreiheiten festgeschrieben, über deren Schutz der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg als Institution des Europarates wacht (vgl. WEIDENFELD 2002). Glossar 304 <?page no="304"?> Exekutive -> Gewaltenteilung Exilpublizistik Der Begriff bezeichnet grundsätzlich die Arbeit und damit die Publikationen von Journalisten, die aus ihrer Heimat vertrieben wurden. Im engeren Sinne wird er meist für Publikationen der aus Deutschland vertriebenen und zur Emigration gezwungenen Gegner des Nazi-Regimes aus der Zeit von 1933 bis 1945 verwendet (vgl. BEHMER 2000). Fensterprogramm Verschiedene - z. B. regionale oder lokale - Programmangebote auf einem Kanal, die entweder zeitversetzt oder zeitlich parallel ausgestrahlt werden. Vom privaten Rundfunk werden als Vorbedingung für eine Lizenz oft regionale Fensterprogramme verlangt, die von jenen dann entweder selbst produziert werden oder gekaufte Fremdproduktionen darstellen, die zu einer bestimmten Zeit im jeweiligen Verbreitungsgebiet ausgestrahlt werden, für das sie bestimmt sind. Fernmelderecht Mit Fernmelderecht wird die Gesamtheit der Rechtsnormen bezeichnet, die das »Fernmeldewesen« im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG, also die rechtlichen Aspekte der Planung, Errichtung und des Betriebs von Fernmeldeanlagen früher geregelt waren (vgl. SCHERER 1991 b) und das heute vom Telekommunikations- und Multimediarecht abgelöst worden ist (vgl. Telemediarecht 2002). Fernsehrichtlinie -> Europäische Gemeinschaft/ Europäische Union Fernsehtext -> Videotext Finanzausgleich -> Gebühren Flugblätter Einblattdrucke, die in knapper, gedrängter Form über »Tagesereignisse« berichteten, waren zumeist einseitig auf folio- oder großformatigen Blättern gedruckt. Sie erschienen unregelmäßig und wurden im ambulanten, »fliegenden« Einzelverkauf vertrieben (STÖBER 2000). Glossar 305 <?page no="305"?> Flugschriften Länger und ausführlicher als Flugblätter; mehrere Blatt, nicht gebunden, unaufwendig hergestellt. Zweck: Agitation und Propaganda, meist zu politischen Themen (STÖBER 2000). Föderalismus Gestaltungsprinzip eines Staates wie der BRD, mit dem durch z. B. räumliche Aufteilung von Funktionen die Eigenständigkeit und Selbstverantwortung der Regionen oder Bundesländer gestärkt wird. -> Kulturhoheit Funktion / funktional / dysfunktional Ursprünglich aus der Mathematik in die Sozialwissenschaften übernommen, bezeichnet der Begriff Funktion nicht wie dort nur die Abhängigkeit einer Größe von einer anderen bzw. einen Ursache-Wirkungs-Zusammenhang, sondern auch die Position und die Aufgaben einer Person oder Institution in oder gegenüber ihrer Umwelt. Massenmedien haben Funktionen in der Gesellschaft, die im Allgemeinen mit Information, Bildung und Unterhaltung beschrieben werden. Mithilfe bei der Meinungsbildung und Kontrolle der politisch und wirtschaftlich Mächtigen kommt hinzu. In der -> Systemtheorie sind Funktionen die erwünschten Wirkungen, die das System oder seine Teilsysteme erbringen müssen, um sich selbst zu regulieren und aufrechtzuerhalten. Es sind dies die Systemerhaltung, die Anpassung und die Integration. Massenmedien können solche Leistungen und Wirkungen für die Gesellschaft erbringen, dann verhalten sie sich als Teilsystem funktional; tun sie dies nicht im Sinne der oben beschriebenen Zielsetzungen, dann handeln sie dysfunktional (vgl. PÜRER 1993, S. 152ff. und KEPPLINGER 1982, S. 9ff.). Funkverwaltungskonferenzen Auf den internationalen Funkverwaltungskonferenzen (World Administrative Radio Conference, WARC) werden u.a. die Frequenzen für die Ausstrahlung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen verteilt. Durch das Satellitenfernsehen und dessen grenzüberschreitende Verbreitung haben internationale Einigungen über die Nutzung der verfügbaren Frequenzen an Bedeutung gewonnen. Auf der WARC 1977 wurden jedem Staat eigene Frequenzen für Satellitenfernsehen zugeteilt. Auf der WARC 1979 wurde der Frequenzbereich für UKW-Hörfunk erweitert, und auf Konferenzen in den 80er Jahren wurden Frequenzpläne für die Nutzung aufgestellt und weiterentwickelt (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 134f.). Glossar 306 <?page no="306"?> Fusionskontrolle Nach dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) sind Unternehmenszusammenschlüsse unter bestimmten Voraussetzungen zustimmungspflichtig. Die -> Günther-Kommission hatte 1968 den Vorschlag gemacht, durch Marktanteilsbegrenzungen der Pressekonzentration entgegenzuwirken. Die Bundesregierung führte stattdessen 1976 durch Änderungsgesetz zum GWB eine Presse-Fusionskontrolle ein. Danach müssen Zusammenschlüsse von Presseunternehmen vom Bundeskartellamt genehmigt werden, wenn beide gemeinsam einen Umsatz von mehr als 25 Mio. DM erreichen. Diese Fusionskontrolle hat in verschiedenen Fällen zu einer Untersagung von Zusammenschlüssen geführt. Mit wachsender Konzentration im Fernsehbereich wurden auch dort Marktanteilsbegrenzungen und Kontroll-Regelungen in Analogie zur Presse-Fusionskontrolle angeregt. -> Pressekonzentration -> Bundeskartellamt -> Kartellrecht (vgl. CREI- FELDS 2002 und LÖFFLER/ RICKER 1986, S. 481ff.) Gebühren Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten werden in erster Linie aus den Rundfunkgebühren finanziert, die von allen Teilnehmern zu zahlen sind, die über ein Empfangsgerät verfügen. Dafür ist eine Anmeldung bei der GEZ nötig, die die Gebühren einzieht; Befreiungen von der Gebührenzahlung sind aus sozialen Gründen möglich. Bis Ende 2004 beträgt die Gebühr für Hörfunk und Fernsehen zusammen 16,15 Euro pro Monat. Damit werden die ARD, das ZDF, die -> Landesmedienanstalten und der Aufbau der Rundfunkanstalten in den neuen Bundesländern finanziert. Angemeldet sind heute in Deutschland etwa 36 Mio. Hörfunk- und 32 Mio. Fernseh-Empfangsgeräte; jeweils etwa 7 Prozent der Teilnehmer sind von den Gebühren befreit. Insgesamt standen den Anstalten im Jahre 2001 6,6 Mrd. Euro zu, wovon die ARD mit fast 5 Mrd. den Löwenanteil erhielt, während das ZDF etwa 1,5 Mrd. Euro bekam. 132 Mio. Euro (gleich 2% des Gebührenaufkommens) fließen an die Landesmedienanstalten. Da die einzelnen Landesrundfunkanstalten unterschiedlich große Gebühreneinzugsgebiete haben, wird ein kleinerer Teil der Einnahmen über den Finanzausgleich von den größeren an die kleineren Sendeanstalten (SFB, SR und RB) übertragen. Die Höhe der Rundfunkgebühr, das Einzugsverfahren und der Finanzausgleich sind durch -> Rundfunkstaatsverträge bzw. Verwaltungsabkommen der Rundfunkanstalten geregelt (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 264 und MEDIA PERSPEKTIVEN Basisdaten 2002, S. 10ff.). Glossar 307 <?page no="307"?> Gegendarstellung Eine Gegendarstellung erlaubt dem Betroffenen, d.h. demjenigen, über den in den Medien berichtet worden ist, mit eigenen Worten und aus eigener Sicht zu einem Artikel in einer Zeitung oder Zeitschrift wie auch in Hörfunk oder Fernsehen Stellung zu nehmen. Da die Gegendarstellung nur die Erklärung des Betroffenen oder der betroffenen Stelle ist, mit dem Ziel, einen Sachverhalt aus eigener Sicht darzustellen, ist die Wahrheit des Inhalts der Gegendarstellung nicht zwingend erforderlich. Sie muss bei Erfüllung bestimmter Bedingungen von dem betreffenden Medium veröffentlicht werden, ist allerdings meist Gegenstand von Streitigkeiten und muss häufig erst gerichtlich durchgesetzt werden (vgl. DAMM 1985, S. 33f. sowie Kapitel 4.3). Geldbudget Die einer Person, einem Haushalt oder einer Institution für eine bestimmte Aufgabe zur Verfügung stehenden Geldmittel; in der Kommunikationspolitik geht es dabei um die Ausgaben eines Privathaushalts für Medien und Kommunikation. Gesellschaftliche Kommunikation -> Öffentliche Kommunikation Gewaltenteilung Der auf John Locke zurückgehende und vor allem von Montesquieu entwickelte Grundsatz der Gewaltenteilung bedeutet im Rechtsstaat die Aufteilung der staatlichen -> Funktionen auf verschiedene staatliche Organe: Gesetzgebung, vollziehende und rechtsprechende Gewalt sollen sich wechselseitig kontrollieren und ausbalancieren. Die Staatsmacht soll auf diese Weise gegenüber dem einzelnen Bürger begrenzt werden, dessen Grundrechte so besser gesichert sind. Die Gewaltenteilung gestaltet somit zugleich den staatlichen Aufbau nach Legislative, Exekutive und Judikative. Die Tatsache, dass beispielsweise Minister auch Abgeordnete sein können, stellt ebenso eine gewisse Einschränkung dar wie der Einfluss der politischen Parteien oder Interessenvertretungen, aber auch der Massenmedien, die häufig als »Vierte Gewalt« bezeichnet worden sind. Trotz mancher Defizite stellt die Gewaltenteilung jedoch ein die Demokratie sicherndes Prinzip dar, das in Deutschland zusätzlich durch die Kompetenz-Aufteilung des -> Föderalismus im Sinne einer gegenseitigen Machtkontrolle ergänzt wird (vgl. CREIFELDS 2002). Glasfasernetz Das Glasfaserkabel bildet die Grundlage für das Mediensystem der Zukunft, die -> Breitbandkommunikation, heute auch -> Multimedia genannt. Im Vergleich zum herkömmlichen Kupfer-Koaxialkabel werden die Informations-Signale hier Glossar 308 <?page no="308"?> nicht mehr als elektromagnetische Schwingungen, sondern umgewandelt in Lichtsignale übertragen. Beim Empfänger werden diese Signale wieder in elektrische Signale zurückverwandelt. Der Vorteil liegt darin, dass -> digitalisierte Signale als Lichtblitze über ein haarfeines Glasfaserkabel (auch Lichtwellenleiter genannt) in Lichtgeschwindigkeit und mit sehr geringem Kapazitätsbedarf übertragen werden können. Das wird eine Vervielfachung von Angebotsmöglichkeiten über solche Leitungsnetze bewirken, die von Hunderten von Fernseh-Spartenkanälen bis hin zur vollen -> Interaktivität des Mediums reicht. -> Multimedia (vgl. RATZKE 1990, S. 92) Glasnost Russisches Wort für »Transparenz« oder »Offenheit«. Der Begriff wurde Mitte der 80er Jahre unter dem Generalsekretär der KPdSU, Michail Gorbatschow, geprägt. Unter diesem Schlagwort wurden u.a. die politisch-ideologischen Beschränkungen der Pressefreiheit in der Sowjetunion gelockert und schließlich aufgehoben. Ziel dieser Maßnahmen war es, eine höhere Transparenz der Entscheidungen im Partei- und Staatsapparat zu bewirken und somit eine gewisse Kontrolle und Absicherung der damals in der Sowjetunion angestrebten Reformen zu erreichen. Globalisierung Bezeichnung für die Entstehung weltweiter Finanz- und Handelsmärkte durch verbesserte Transportmöglichkeiten, Kommunikation und Vernetzung. Globalisierung ist auch in kultureller und politischer Dimension zu sehen; der Begriff steht vor allem für die Dominanz westlicher Industrienationen, insbesondere der USA, in Welthandel, Weltwirtschaft, internationaler Politik und kultureller Hegemonie. Gratiszeitung Finanziert sich gegenüber Abonnementbzw. Kaufzeitungen nur über die Werbeeinnahmen; meist geringer Umfang, reduzierte Themenbandbreite, kurze, einfache Artikel, geringer Aufwand (wenig Eigenarbeit & Recherche); wird an Orten mit hohem Durchgangsverkehr verteilt oder liegt dort aus (z.B. in Bahnhöfen oder öffentlichen Verkehrsmitteln). Grundversorgung Im vierten -> Rundfunkurteil des BVerfG wurden vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk, der mit seinen Programmen nahezu die gesamte Bevölkerung erreicht, die unverkürzte Darstellung der Meinungsvielfalt und ein inhaltlich umfassendes Programmangebot verlangt. Im -> Dualen Rundfunksystem kommt den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten deshalb die Aufgabe der Grundversorgung der Glossar 309 <?page no="309"?> Bevölkerung mit Programmen zu, die dem -> Programmauftrag für Information, Meinung, Bildung, Kultur und Unterhaltung entsprechen. Soweit diese Aufgabe gesichert ist, können an Programm- und Meinungspluralismus im Privatfunk weniger hohe Anforderungen gestellt werden. Ein möglichst hohes Maß an gleichgewichtiger Vielfalt muss allerdings auch dort erreicht und gesichert werden. Die Erfüllung des Grundversorgungsauftrages ist also die Voraussetzung für die Existenz der Privatsender in ihrer heutigen Form. Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk steht hierfür auch die Finanzierung durch -> Gebühren (Gebührenprivileg) zu (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 259f. und MEYN 2001, S. 151 und 162). Günther-Kommission Nachdem in der Medienpolitik der Bundesrepublik in den 60er Jahren die Problematik der Pressekonzentration in den Vordergrund gerückt war, berief die Bundesregierung (damals eine Große Koalition aus CDU/ CSU und SPD) 1967 die »Kommission zur Untersuchung der Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz von Presseunternehmen und der Folgen der Konzentration für die Meinungsfreiheit in der Bundesrepublik - Pressekommission«, die nach ihrem Vorsitzenden, dem Präsidenten des -> Bundeskartellamtes, Günther-Kommission genannt wurde. Die Kommission hat - kurz nach der -> Michel-Kommission - erstmals den gesamten Medienbereich strukturell aufgearbeitet und in ihrem Abschlussbericht von 1968 eine Reihe von Vorschlägen gemacht, die zum Teil kontrovers diskutiert und abgelehnt wurden (besonders die vorgeschlagenen Marktanteilsbegrenzungen bei »Gefährdung« oder »Beeinträchtigung« des Pressemarktes), zum Teil aber auch umgesetzt wurden und die weitere Entwicklung der Medien in Deutschland positiv beeinflusst haben (Finanzhilfen für Presseunternehmen, -> Fusionskontrolle, -> Pressestatistikgesetz, Medienbericht der Bundesregierung). Den Fortgang der -> Pressekonzentration und die Bildung großer Medienkonzerne hat die Kommission allerdings nicht nachhaltig beeinflussen bzw. verhindern können (vgl. Kapitel 6.2.3). Handelsrecht Umfasst die Gesamtheit der für Kaufleute geltenden Rechtsnormen des -> Privatrechts. Es ist insbesondere im Handelsgesetzbuch (HGB) geregelt. Zum Handelsrecht gehören ferner u.a. das Gesellschafts-, Wertpapier-, Bank- und Börsenrecht sowie das Recht des gewerblichen Rechtsschutzes (Patente, Warenzeichen, Muster u.a.). Das HGB ist inzwischen in Teilen durch viele weitere Vorschriften des Arbeitsrechts, des Aktienrechts oder auch des -> Wettbewerbsrechts ergänzt bzw. in Teilen aufgehoben worden (vgl. AVENARIUS 2002 und CREIFELDS 2002). Glossar 310 <?page no="310"?> Hochkommission Nach dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes wurden staatliche Funktionen im besiegten und besetzten Deutschland zunächst vom Office of Military Government (OMGUS) und später von der High Commission, der Alliierten Hohen Kommission, ausgeübt. Auch nach Gründung der Bundesrepublik im Jahre 1949 waren die rundfunkpolitischen Aktivitäten von Bund und Ländern bis zur Wiederherstellung der vollen Souveränität am 5. Mai 1955 noch der High Commission gegenüber zustimmungspflichtig (vgl. BAUSCH 1980, S. 13ff.). Index Librorum Prohibitorum Liste verbotener Bücher mit Titeln, für die Kirche und Staat ein Verbreitungsverbot ausgesprochen haben. Erster Index 1559; derjenige von 1564 erlangte größere Bedeutung. Der letzte - 1948 veröffentlicht - wurde 1966 außer Kraft gesetzt (STÖBER 2000). Individualkommunikation Die Kommunikation zwischen einem Sender und einem Empfänger bei potenzieller Austauschmöglichkeit. Teilweise handelt es sich um Privatkommunikation, die daher im Unterschied zur -> Massenkommunikation zumindest nicht öffentlich, zumeist auch nicht einseitig und nicht immer zielgerichtet ist. Als Gespräch kann sie auch über ein technisches Medium vermittelt werden, wenn es sich etwa um ein Telefonat handelt. Da in Zukunft Massenwie auch Individualkommunikation über die gleichen Kanäle vermittelt werden, verschwimmen die früher deutlichen Abgrenzungen zwischen diesen beiden Ausprägungen der Kommunikation. Unterscheidbar werden dann nur noch die nicht vermittelte (Präsenz-)Kommunikation und die technisch vermittelte (Medien-)Kommunikation sein. Information Wird gewöhnlich verstanden als der Inhalt von Nachrichten, Botschaften, Mitteilungen oder Aussagen, die einseitig gerichtet sind und einen unterschiedlichen Kenntnisstand zwischen Sender und Empfänger voraussetzen. Bei Rollenwechsel, Austausch und -> Dialog handelt es sich um -> Kommunikation (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 184ff.). Informationsanspruch / Informationspflicht / Informationsrecht -> Auskunftspflicht Informationsfreiheit -> Kommunikationsfreiheiten Glossar 311 <?page no="311"?> Informationsgesellschaft In der wirtschafts- und sozialpolitischen Vorstellungswelt, die Wirtschaft und Gesellschaft nach Phasen ordnet (3bzw. 4-Sektoren-Hypothesen), folgt der »Dienstleistungsgesellschaft«, der die Agrar- und Industriegesellschaft vorausgegangen sind, die »Informationsgesellschaft«. Information und Kommunikation werden als Produktionsfaktoren angesehen. Die Verfügungsmacht über die Information legt die künftigen Herrschaftsverhältnisse fest. Manche Autoren sehen die Informationsgesellschaft für die Zukunft (auch in ihrer Ausprägung als »Wissensgesellschaft«) voraus; andere stellen fest, dass wir uns bereits mitten in diesem Entwicklungsstadium befinden, da Kommunikation das berufliche wie auch das private Leben heute schon weitgehend bestimmt und festlegt. Informationstechnik (IT) / Informationstechnologie Technik, die sich auf die Speicherung und Verarbeitung von Informationen und damit auf den Computer (Hardware und Software eingeschlossen) bezieht. Innere Pressefreiheit Innere Pressefreiheit als kommunikationspolitisches Problem meint die Auseinandersetzung um Kompetenz-Abgrenzungen zwischen Verleger und Chefredakteur auf der einen und Redakteuren auf der anderen Seite. Das kann publizistische wie ökonomische oder soziale Maßnahmen betreffen. Nach Ansicht des BVerfG kommt dem Verleger die Aufgabe zu, integrativ die Grundhaltung der Zeitung festzulegen und auf deren Einhaltung zu achten. Die der Presse übertragene -> öffentliche Aufgabe wird zwar vor dem Hintergrund der institutionellen Garantie der Pressefreiheit, gleichzeitig aber auch durch ihre privatwirtschaftliche Organisationsform und damit nach Marktgesetzen erfüllt. Dies gibt nach Ansicht des BVerfG dem Verleger die Leitungsbefugnis und damit die Grundsatz- und die Richtlinienkompetenz. -> Tendenzschutz -> Redaktionsstatute (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 250ff.) Innere Rundfunkfreiheit -> Innere Pressefreiheit. Gleiche Problematik beim Rundfunk. Integration Einbindung neuer Elemente in ein bestehendes System; wird als eine wichtige Funktion der Massenmedien gesehen. Glossar 312 <?page no="312"?> Interaktion / Interaktivität Früher auch Zweiweg-Kommunikation genannt. Gewinnt an Bedeutung in der Massenkommunikation mit der Einführung -> neuer IuK-Techniken. Während man früher in der Massenkommunikation außer Leser- und Hörerpost, telefonischen Rückmeldungen in Hörfunk- und Fernsehsendungen oder Stimmabgaben im TED-Verfahren kein »Feedback« kannte, änderte sich das mit dem Aufkommen interaktiver Medien. Vorläufer waren der Videorecorder und der -> Videotext, die zumindest mehr Auswahlmöglichkeiten aus dem sonst zeit- und gerätegebundenen Angebot verschafften. Der -> Bildschirmtext war dann seit den 80er Jahren das erste interaktive Medium, allerdings ein Medium der Individualkommunikation, bei dem ein Mensch in einer Art von Mensch-Maschine-Kommunikation ein bestimmtes Angebot nutzt. -> Pay-TV-Programme kamen hinzu, die aber auch nur mehr Auswahlmöglichkeiten boten. Selbst mit der Verwirklichung von -> Multimedia wird es aber noch recht lange dauern, bis beispielsweise ein -> Video-on-Demand existieren wird, bei dem sich jeder Zuschauer zu jeder Zeit einen beliebigen Film abrufen kann. Die hierfür notwendigen Speicherkapazitäten sind trotz CD-ROM noch lange nicht entwickelt. Im Individualkommunikationsbereich ist die Einführung des Video-Telefons absehbar, das in qualitativ wenig zufrieden stellenden Vorformen (dafür allerdings sogar mobil) heute schon existiert. Die flächendeckende Verbreitung des Videotelefons in Fernseh-Bildqualität ist kaum früher als in den nächsten sieben bis zehn Jahren zu erwarten. intermediär Beziehungen zwischen Medienbereichen (z. B. Zeitung vs. Fernsehen). intramediär Beziehungen innerhalb eines Medienbereichs (z.B. Kaufzeitungen vs. Gratiszeitungen oder Regionalzeitungen vs. Anzeigenblätter). Justiz / Judikative -> Gewaltenteilung Kabelfernsehen Fernsehprogramme, die nicht -> terrestrisch, sondern »entlang eines Leiters«, also eines (bisher) Kupferkoaxial- und später -> Glasfaserkabels, übertragen werden. Kabelrat Früherer Name des Aufsichtsgremiums der Berliner Anstalt für Kabelkommunikation. Heute ist dies der Medienrat der Medienanstalt Berlin-Brandenburg (MABB). Glossar 313 <?page no="313"?> Kabeltext Ein Textinformationssystem, das dem -> Videotext gleicht, aber nicht wie dieser in der Austastlücke des Fernsehbildes, sondern auf einem eigenen Kabelkanal übertragen wird (vgl. RATZKE 1990, S. 116). Karlsbader Beschlüsse Im August 1819 im böhmischen Kurort Karlsbad getroffene Vereinbarungen, im Wesentlichen zwischen Preußen und Österreich. Offizieller Anlass war die Ermordung des Schriftstellers August von Kotzebue. Sie umfassten vier Gesetzesvorlagen (Pressegesetz, Universitätsgesetz, Untersuchungsgesetz gegen bundesfeindliche Umtriebe, Ausführungsordnung), die die Meinungsfreiheit einschränkten. 1819 durch Bundesbeschluss im Deutschen Bund für verbindlich erklärt, 1848 außer Kraft gesetzt (STÖBER 2000). Kartellrecht Das Kartellrecht enthält die Rechtsnormen, die den freien Wettbewerb vor Beeinträchtigungen z.B. durch Absprachen mehrerer Unternehmen über ein bestimmtes Marktverhalten schützen sollen. Über die Einhaltung der Vorschriften wacht das -> Bundeskartellamt. Besondere Bedeutung hat das auch »Kartellgesetz« genannte Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Für Presseunternehmen gibt es bei Zusammenschlüssen und Aufkäufen die -> Fusionskontrolle. -> Wettbewerbsrecht (vgl. AVENARIUS 2002 und CREIFELDS 2002). KEF Die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) existiert seit 1975. Das von den Ministerpräsidenten eingesetzte Gremium ermittelt den Finanzbedarf jeweils für zwei Jahre. Bis zum achten -> Rundfunkurteil des BVerfG setzte sie sich zu je einem Drittel aus Vertretern der Länder, der Rechnungshöfe und aus Sachverständigen zusammen und machte Vorschläge als Entscheidungshilfe für Landesregierungen und -parlamente, die über die Gebührenerhöhung beschließen und sich in einem Staatsvertrag einigen müssen. In seinem Urteil vom 22. Februar 1994 (achtes -> Rundfunkurteil) hat das BVerfG das bisherige Verfahren für verfassungswidrig erklärt und den Gesetzgeber aufgefordert, die Gebührenfindung anders zu gestalten, da sich die bisherige Verfahrensweise nicht mit dem Grundsatz der Staatsferne des Rundfunks vereinbaren lasse. Die Länder haben daraufhin gemeinsam eine neue gesetzliche Regelung erarbeiten müssen, in der die Gebührenfestsetzung als »gestuftes und kooperatives« Verfahren erfolgt: Zunächst berechnen die öffentlich-rechtlichen Anstalten wie bisher ihren Finanzbedarf unter Berücksichtigung programmlicher Entscheidungen. Ein Gremium aus unabhängigen Fachleuten, die aber weder aus Politik noch Rund- Glossar 314 <?page no="314"?> funk stammen dürfen, prüft den Vorschlag daraufhin. Die endgültige Entscheidung fällt dann zwar wie bisher in den Länderparlamenten, die KEF ist aber nicht mehr ein »bloßes Hilfsinstrument der Ministerpräsidentenkonferenz«, und die Rolle von ARD und ZDF bei der Gebührenfindung wurde ebenfalls aufgewertet (vgl. MEYN 2001, S. 151ff.). Kommunikation Als Kommunikation wird ein Austauschvorgang bezeichnet, der Gemeinsamkeiten zwischen verschiedenen Subjekten voraussetzt: einen »Kanal« für die Signalübertragung, Absichten bzw. Erwartungen über auszutauschende Informationen sowie einen gemeinsamen Zeichenvorrat. Es gibt viele Definitionen für den Begriff Kommunikation, in denen zumeist der dynamische Charakter des Kommunikationsprozesses sowie die Begriffe -> Interaktion, Verständigung oder Dialog vorkommen. Die Definitionen haben unterschiedliche Reichweiten: Handelt es sich nur um soziale Kommunikation, oder wird die Kommunikation zwischen Organismen (Biokommunikation), zwischen technischen Systemen (technische Kommunikation) oder zwischen Menschen und beispielsweise Computern (Mensch- Maschine-Kommunikation) einbezogen? Im Bereich der sozialen oder auch Humankommunikation unterscheidet man wiederum in private und öffentliche Kommunikation, in -> Individual- und -> Massenkommunikation oder auch in face-to-face- (also Präsenz-)Kommunikation bzw. technisch vermittelte Kommunikation (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 140-171). Die Abgrenzung lässt sich vielfach nicht eindeutig durchführen, denn die technischen Neuerungen im Kommunikationsbereich bringen rasche Veränderungen. Ist beispielsweise eine Telefonkonferenz noch Individual- oder bereits Massenkommunikation oder ein Zweiergespräch über ein Video-Telefon face-to-face- oder technisch vermittelte Kommunikation? Die soziale Kommunikation lässt sich umschreiben als der »sich der Sprache, Zeichen und Symbole bedienende(n) Austausch von Bedeutungsgehalten zwischen zwei oder mehreren Personen« (PÜRER 1993, S. 17). Ebenfalls einbezogen werden müssen bei einer Analyse dieses Vorgangs die ein- und gegenseitigen Beziehungen und Abhängigkeiten der Teilnehmer des Kommunikationsprozesses, die neben den Kommunikationsfaktoren Kanal und Botschaft auf Ablauf und Erfolg der Kommunikation Einfluss nehmen. Kommunikation wird als Basis für soziales Zusammenleben überhaupt angesehen, von manchen Autoren sogar als existenzielle Grundlage menschlichen Lebens: »Man kann nicht nicht kommunizieren« hat beispielsweise Paul Watzlawick festgestellt (vgl. WATZLAWICK u. a. 1982; zur Kritik vgl. BURKART 1998). Glossar 315 <?page no="315"?> Kommunikationsfreiheiten Unter Kommunikationsfreiheiten versteht man die seit der amerikanischen und französischen Revolution im ausgehenden 18. Jahrhundert in den Katalog der Menschenrechte aufgenommenen Freiheiten, sich zu informieren und sich seine Meinung zu bilden, aber auch, Informationen und Meinungen frei und ungehindert weiterzugeben. Sie sind geregelt in Art. 5 GG und beschrieben als -> Pressefreiheit (analog für die übrigen Medien) sowie -> Informations- und -> Meinungsfreiheit. Komplementarität Ergänzung. Gemeint ist die ergänzende Eingliederung eines neuen Mediums in das vorhandene Mediensystem, die nie zur Verdrängung eines »alten« Mediums geführt hat (vgl. Kapitel 7.4.1). Konvergenz Angleichung. Gemeint ist zum einen die ein- oder gegenseitige sowie die gerichtete oder nicht gerichtete Anpassung der öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramme an die niedrigeren Programmstandards der privaten Sender und umgekehrt. Zum anderen ist im internationalen Bereich »technische Konvergenz« inzwischen zur Bezeichnung für das Zusammenwachsen der unterschiedlichen Kommunikationswege auf -> Universalnetzen geworden. Kulturhoheit Die laut GG den Bundesländern zustehende Kompetenz in kulturpolitischen Fragen, zu denen auch die Massenmedien gehören. Kurzberichterstattung Das durch höchstrichterliche Entscheidung allen Rundfunksendern unabhängig von einem vorherigen Exklusiv-Verkauf zustehende Recht, über Veranstaltungen und Ereignisse aus Sport- und Kulturleben bis zu einer Höchstgrenze von 1 Minute und 30 Sekunden zu berichten. Für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wurde dies aus ihrer Verpflichtung zur -> Grundversorgung abgeleitet. Die Kurzberichterstattung war Gegenstand des zehnten -> Rundfunkurteils und ist inzwischen auch im -> Rundfunkstaatsvertrag festgeschrieben. Länderkette Im Laufe der Abwicklung und Integration des Fernsehens der DDR (Deutscher Fernsehfunk) wurde seit Dezember 1990 die ARD auf den Frequenzen von DFF 1 im gesamten Gebiet der neuen Länder ausgestrahlt, wobei Programmelemente des DFF in das ARD-Abendprogramm übernommen werden sollten. Das zweite Glossar 316 <?page no="316"?> DFF-Programm wurde in »DFF-Länderkette« umbenannt und als Vollprogramm bis zur -> Abwicklung weitergeführt. Landesmedienanstalten Aufsichtsinstitutionen für den privaten Rundfunk als unabhängige öffentlichrechtliche Institution. Zu den Aufgaben der Landesmedienanstalten gehören vor allem die Zulassung von Fernseh- und Hörfunkprogramm-Anbietern durch Zuteilung einer Sendelizenz, die Programmkontrolle sowie die Aufsicht über die Wettbewerbs-Bedingungen, also die Konzentrationsentwicklung. Die Arbeit der Landesmedienanstalten wird - ähnlich wie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk - von -> binnenpluralistisch zusammengesetzten Aufsichtsgremien kontrolliert. Zusammensetzung, Organisationsform und Name sind in den insgesamt 15 Landesmedienanstalten teilweise unterschiedlich. Deren Arbeitsergebnisse werden im Hinblick auf die Effizienz der Genehmigungsverfahren, die Erfolge bei der Kontrolle der Programmqualität sowie der Konzentration im Fernsehbereich kontrovers beurteilt. Während die privaten Fernsehsender selbst bzw. deren Verbände (z. B. der VPRT) die gegebene Situation bereits als zu einschneidend und gegen die freie Marktentwicklung gerichtet ansehen, wünschen sich viele Medienpolitiker (nicht allein in der SPD und bei Bündnis 90/ Die Grünen) schärfere Kontroll- und Eingriffsmöglichkeiten. Landesmediengesetze / Landesrundfunkgesetze Während die Landesrundfunkgesetze allein die öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten zum Gegenstand haben, behandeln die seit den 80er Jahren verabschiedeten Landesmediengesetze den privaten Rundfunk. -> Duales Rundfunksystem (vgl. SCHIWY/ SCHÜTZ 1994, S. 219-227 sowie Kapitel 4.4 und 7.6). Landespressegesetze / Pressegesetze Die gesetzlichen Regelungen für die Rechtsverhältnisse der Presse, deren Schaffung gemäß Art. 70 GG sowie Art. 75 Abs. 2 (Rahmengesetzgebung des Bundes) grundsätzlich den Ländern zusteht und die mit einzelnen Abweichungen auch bundesweit einheitlich gestaltet sind. -> Gegendarstellungsrecht, -> Informationspflicht/ Informationsrecht, -> Sorgfaltspflicht, -> Zeugnisverweigerungsrecht (vgl. SCHIWY/ SCHÜTZ 1994, S. 326-330 sowie Kapitel 4.3, 6.3 und 6.5). Legislative -> Gewaltenteilung Glossar 317 <?page no="317"?> Leserdichte Zahl der durchschnittlich verkauften Zeitungsexemplare pro tausend Einwohner eines Landes oder eines anders abgegrenzten Gebietes. Lizenz / Lizenzpolitik Eine Lizenz ist die Genehmigung zur Ausführung eines Gewerbes. In der Zeit der alliierten Besatzung in den Jahren zwischen 1945 und 1949 durften nur lizenzierte Zeitungen und Zeitschriften erscheinen. Eine Lizenz erhielten nur nationalsozialistisch nicht belastete Personen, weil der »alte Geist« nicht in den neuen Massenmedien weiterleben sollte. Die »Altverleger«, die während des »Dritten Reichs« eine Zeitung herausgegeben hatten, blieben ausgeschlossen. Ihre Druckereibetriebe durften sie allerdings weiter betreiben. Die Lizenzvergabepolitik der Alliierten war unterschiedlich: In der amerikanischen Zone sollten überparteiliche Zeitungen entstehen, Lizenzen erhielten daher mehrere Träger unterschiedlicher politischer Richtung, die dann gemeinsam die Zeitung herausgeben sollten (Gruppenzeitungen). In der britischen Zone dagegen sollten parteiorientierte Zeitungen entstehen; die Ausgewogenheit der Berichterstattung sollte durch das Nebeneinander politisch verschiedener Zeitungen gewährleistet werden. Die Franzosen entschieden sich für einen Kompromiss: Sie lizenzierten sowohl parteials auch überparteiliche Zeitungen. Die sowjetische Besatzungsmacht vergab Lizenzen nicht an Privatpersonen, sondern an Parteien und Massenorganisationen, vor allem an die KPD bzw. später die SED. Einige Lizenzen wurden vorübergehend auch an überparteiliche Zeitungen erteilt. Diese mussten jedoch bald wieder eingestellt werden. Der Lizenz-Zwang wurde in der DDR-Zeit weitergeführt, und bis zum Ende der DDR 1989 durfte keine Zeitung ohne eine Lizenz des Presseamts beim Vorsitzenden des Ministerrats herausgegeben werden (vgl. SCHIWY/ SCHÜTZ 1994, S. 172f., Fischer Lexikon 1994, S. 223 sowie Kapitel 2.3.1). Lokalkonzentration -> Pressekonzentration Management Management stellt die Leitung eines Unternehmens, also die Unternehmensführung, dar. Dies muss nicht immer unmittelbar die Geschäftsführung sein, sondern umfasst alle in leitender Funktion eines Unternehmens Tätigen (Manager). Früher bestimmte der Unternehmer die Geschicke seines Unternehmens; heute überlässt er das gewöhnlich seinen Managern und beschränkt sich auf Aufsichtsfunktionen. Der Ausdruck Management hat sich auch im Medienbereich für die Leitung von Presseverlagen oder Rundfunksendern eingebürgert. Glossar 318 <?page no="318"?> Marketing Ausrichtung eines Unternehmens auf den Markt und damit an den Kundenwünschen und -bedürfnissen. Marktanteil Der Marktanteil kann im Pressebereich als Anteil einer Zeitung oder Zeitschrift bzw. eines Verlags an der gesamten Verkaufsauflage der Zeitungen oder Zeitschriften gemessen werden. Im Fernsehen ist es entweder der Anteil eines Senders an der gesamten durchschnittlichen Sehdauer pro Tag (in Minuten oder Prozent) oder der Anteil einer Sendung als Prozentwert aller zum Sendezeitpunkt eingeschalteten Fernsehgeräte ( -> Einschaltquote). Marktanteilsmodell / Marktanteilsprinzip Die -> Günther-Kommission hatte in ihrem Untersuchungsbericht zur Pressekonzentration erstmals die Einführung von Marktanteilsgrenzen besprochen, jenseits derer einem Pressekonzern (es ging um den Axel-Springer-Verlag) weitere Aufkäufe untersagt werden könnten bzw. er dann sogar entflochten werden könnte. Dieser Vorschlag wurde aus verfassungsrechtlichen Gründen jedoch nicht aufgenommen. Seit etwa Mitte der 90er Jahre wurde im Zusammenhang mit der Konzentration auf dem Fernsehmarkt erneut über die Einführung von Marktanteilsgrenzen durch die -> Landesmedienanstalten diskutiert, mit denen der Einfluss der großen Medienkonzerne Leo Kirch und Bertelsmann begrenzt werden sollte. Das Marktanteilsmodell stellt seit dem Dritten -> Rundfunkänderungsstaatsvertrag von 1996 die Grundlage für die Messung der Konzentration im Rundfunk und damit die Sicherung der Meinungs- und Informationsvielfalt dar (vgl. Kapitel 7.6). Massenkommunikation Gemeint ist hiermit der Kommunikationsprozess, der sich nicht nur zwischen einzelnen Personen abspielt, sondern in großem Umfang und mit vielen Teilnehmern stattfindet. (Teilweise auch öffentliche Kommunikation oder gesellschaftliche Kommunikation genannt.) Im Allgemeinen anerkannt ist die Definition von Gerhard Maletzke (vgl. MALETZKE 1978): Danach ist Massenkommunikation öffentlich, indirekt (d. h. sie verläuft über technische Verbreitungsmittel), einseitig (kein Rollentausch, kein direktes Frage-Antwort-Spiel zwischen Kommunikator und Rezipient) und wendet sich an ein disperses Publikum (räumlich getrennte Einzelpersonen), die eine durch ein Massenmedium verbreitete Aussage empfangen. Im Unterschied dazu findet die -> Individualkommunikation zwischen einzelnen Personen entweder im persönlichen Gespräch oder beispielsweise über Brief oder Telefon statt (vgl. PÜRER 1993, S. 20f. und Fischer Lexikon 1994, S. 141f.). Glossar 319 <?page no="319"?> Massenmedien Massenmedien werden unterschieden nach der Art der Speicherung und Übertragung von Mitteilungen in Druck- oder Pressemedien (Zeitung, Zeitschrift, Buch, Broschüre etc.), Funkmedien (Hörfunk und Fernsehen) sowie Bild- und Tonträgermedien (Schallplatte, Tonkassette, Videokassette, Bildplatte und Kinofilm). Sie sind die Träger und Vermittler von Information, Meinung, Bildung und Unterhaltung. Weitere -> Funktionen der Massenmedien bestehen in der Kontrolle der politisch und wirtschaftlich Mächtigen, in der in letzter Zeit an Bedeutung gewinnenden Ratgeber-Funktion sowie (abgeleitet) in der Artikulationsfunktion (Darstellung und Erklärung unterschiedlicher Meinungen und Standpunkte) und schließlich in der Integrationsfunktion (Information macht Einhaltung gesellschaftlicher Normen und Werte erst möglich und wirkt damit integrierend für ein Staats- und Gemeinwesen) (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 380f.). Mediendienste-Staatsvertrag Ziel des Staatsvertrages ist es, im Rahmen der Länderkompetenzen eine verlässliche Grundlage für die Gestaltung der sich dynamisch entwickelnden Angebote im Bereich der Informations- und Kommunikationsdienste zu bieten und einen Ausgleich zwischen freiem Wettbewerb, berechtigten Nutzerinteressen und öffentlichen Ordnungsinteressen herbeizuführen. Mit diesem Staatsvertrag soll der Wandel zur Informationsgesellschaft so gestaltet werden, dass die durch die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien gegebenen Chancen für Deutschland genutzt werden können. Der Staatsvertrag stützt sich dabei auf die Ergebnisse der Bund-Länder-Arbeitsgruppe »Multimedia« und die bislang auf diesem Sektor durch Pilotprojekte und themenbezogene Untersuchungen in den Ländern gewonnenen Erfahrungen. Die Länder haben ferner mit dem Dritten -> Rundfunkänderungsstaatsvertrag erste Schritte unternommen, um den Herausforderungen der Informationsgesellschaft auch in einer Multimedia-Zukunft gerecht zu werden. Dabei geht es um die freie Entfaltung der Marktkräfte im Bereich der neuen Mediendienste als an die Allgemeinheit gerichteter Informations- und Kommunikationsdienste sowie um die Gewährleistung einheitlicher wirtschaftlicher Rahmenbedingungen für das Angebot und die Nutzung dieser Dienste. Des Weiteren geht es um die Einführung notwendiger Regelungen des Daten-, Jugend- und Verbraucherschutzes sowie um mediendienste-spezifische Bedingungen für Verantwortlichkeit (vgl. Kapitel 7.5.3 und 4.6). Medienprivileg Nach § 1 Abs. 3 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) genießen Unternehmen oder Hilfsunternehmen der Presse, des Rundfunks und des Films ein Medienprivileg, d. h. personenbezogene Daten sind nicht geschützt, wenn sie ausschließlich Glossar 320 <?page no="320"?> zu publizistischen Zwecken verarbeitet werden. Der Abwägung bedarf im Einzelfall, ob ein solcher Eingriff in den Privatbereich und die Persönlichkeitsrechte durch das Informationsinteresse der Öffentlichkeit gerechtfertigt ist (vgl. LÖFF- LER/ RICKER 1986, S. 281). -> Datenschutz Mehrwertsteuer Die MwSt ist eine Umsatzsteuer, die für den Wertzuwachs, den eine Ware oder Dienstleistung durch Bearbeitung oder Durchlauf einer Firma erfährt, berechnet wird. Seit Einführung des Europäischen Binnenmarktes ist in allen Mitgliedsstaaten eine einheitliche Mehrwertsteuer von 15 Prozent vorgesehen, die inzwischen auf 16 Prozent erhöht wurde. Sie kann von Produzenten und Händlern beim Verkauf als so genannte »Vorsteuer« wieder abgezogen werden. Buch-, Zeitungs- und Zeitschriftenverlage brauchen nur einen auf die Hälfte ermäßigten Mehrwertsteuersatz zu bezahlen, ebenso die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, denen dies im so genannten Mehrwertsteuerurteil des BVerfG von 1971 noch einmal bestätigt wurde (vgl. Kapitel 7.5.1). Meinungsäußerung Im Unterschied zur Tatsachenbehauptung schließt die Meinungsäußerung ein Werturteil ein, was presserechtlich von großer Bedeutung sein kann. Eine Meinungsäußerung ist nicht gegendarstellungsfähig. Für eine Tatsachenbehauptung muss ein Beweis erbracht werden können, über eine Meinungsäußerung mit Werturteil kann diskutiert und gestritten werden. In der Praxis ist die Abgrenzung ebenso schwierig, wie die Realisierung der immer wieder aufgestellten Forderung an den Journalismus, Nachricht und Kommentar eindeutig zu trennen (vgl. LÖFFLER/ RICKER 1986, S. 43f.). Meinungsbildung In der Demokratie soll sich der Staatsbürger aus den allgemein zugänglichen Quellen über die verschiedenen Meinungen und Standpunkte informieren, um sich seine eigene Meinung zu politischen, sozialen, wirtschaftlichen oder kulturellen Themen bilden zu können. Die Massenmedien haben die Funktion, diesen Meinungsbildungsprozess in Gang zu setzen und aufrechtzuerhalten. -> Grundversorgung Meinungsfreiheit Das Recht auf freie Meinungsbildung und Meinungsäußerung stellt ein Grund- und Menschenrecht dar und ist als solches ein Abwehrrecht gegenüber allen Institutionen, die diese Freiheiten einzuschränken versuchen. -> Kommunikationsfreiheiten (vgl. CREIFELDS 2002) Glossar 321 <?page no="321"?> Meinungsvielfalt Vielfalt an Ansichten und Überzeugungen, konstitutiv für Diskussion und Debatte und den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung in der Demokratie und die Herausbildung eines Konsens; geschützt durch Art 5 GG; Bedeutung in der Medienlandschaft vom BVerfG besonders betont. Meinungsvielfalt wird als ein wesentliches Ziel jeglicher Kommunikationspolitik gesehen. -> Vielfalt Messrelationen Erste Periodika, seit 1583. Halbjährlich, bisweilen auch dreimal jährlich erscheinende Chroniken, auf Verkaufsmessen vertrieben. Blütezeit zwischen dem späten 16. und frühen 17. Jh. (STÖBER 2000). Michel-Kommission Die »Kommission zur Untersuchung der Wettbewerbsgleichheit von Presse, Funk, Fernsehen und Film«, die von 1965 bis 1967 gearbeitet und herausgefunden hat, dass zwischen Presse und Rundfunk keine Wettbewerbsverzerrungen bestehen und ein Verlegerfernsehen daher auf verfassungsrechtliche und wettbewerbspolitische Bedenken stoße (vgl. Kapitel 6.2.2). Mischfinanzierung Im Gegensatz zu den privaten Rundfunksendern, die ausschließlich aus Werbung finanziert werden, finanzieren sich die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sowohl aus Gebühren als auch zu einem kleineren und inzwischen sehr kleinen Teil aus der Werbung. Diese »Mischfinanzierung« ist stets umstritten gewesen und immer wieder Gegenstand kommunikationspolitischer Auseinandersetzungen. Zeitweise war eine »Koalition« aus CDU/ CSU einerseits und Bündnis 90/ Die Grünen andererseits für die Abschaffung der Werbung in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Dies hätte bei Aufrechterhaltung von deren Leistungsniveau Gebührensteigerungen zur Folge, die allerdings heute nur noch vergleichsweise gering wären, da Werbung bei ARD und ZDF zusammen nur noch etwa fünf Prozent der Einnahmen ausmacht (vgl. Tabelle 3). Mitbestimmung Die Mitbestimmung verschafft dem Arbeitnehmer im Rahmen einer gesetzlich und tarifvertraglich geregelten Ordnung im Unternehmen Einfluss bei Entscheidungen über personelle, soziale und wirtschaftliche Veränderungen. In -> Tendenzbetrieben ist sie eingeschränkt. Monopol -> Pressekonzentration Glossar 322 <?page no="322"?> Monopolkommission Dies ist die im GWB vorgeschriebene Kommission aus fünf unabhängigen, vom Bundespräsidenten berufenen Sachverständigen, die alle zwei Jahre einen Bericht über Stand und Entwicklung der Unternehmenskonzentration (so auch im Medienbereich) abgibt und die Tätigkeit des Bundeskartellamts als Hüterin der Anti-Konzentrationsgesetzgebung unter wirtschafts- und wettbewerbspolitischen Gesichtspunkten unterstützt und bewertet. Die Monopolkommission hat sich beispielsweise immer wieder für eine klar getrennte Finanzierung des Rundfunks ausgesprochen, wobei der öffentlich-rechtliche Rundfunk ausschließlich aus Gebühren zu finanzieren und die -> Mischfinanzierung aufzugeben sei. Multimedia Mit Multimedia wird das Kommunikationssystem der Zukunft bezeichnet. Darin sollen alle bisher bekannten und denkbaren Programme und Dienste digitalisiert übertragen werden. Es ermöglicht neben der unbegrenzten Datenübertragung eine sehr große Anzahl von Fernsehprogrammen, verschiedene Formen des Pay- TV bis hin zum individuellen Bildtelefon. Im Gegensatz zu früher ist es interaktiv, also dialogfähig, was im »analogen Zeitalter« nur bei separaten Telefonnetzen möglich war. Im Laufe der Diskussion der vergangenen 15 bis 20 Jahre hat es verschiedene Bezeichnungen für dieses Kommunikationssystem der Zukunft gegeben, beispielsweise Breitbandfernmeldenetz, integriertes Breitbandkommunikationsnetz, Universalnetz, Glasfasernetz, Information Highway oder Datenautobahn. Teilweise wird der Begriff in der Literatur auch nur für ein Medium verwendet, das beispielsweise wie das -> Internet Übertragungen in Form von Daten, Schrift, Ton, Bild und Bewegtbild möglich macht (vgl. Kapitel 9). Nachrichtenagenturen Nachrichtenagenturen entstanden im 19. Jahrhundert als Wirtschaftsbetriebe, die Nachrichten recherchieren und sammeln, bearbeiten und an ihre Abonnenten verkaufen. Heute gibt es mehrere große und weltweit tätige Nachrichtenagenturen: Associated Press (AP), United Press International (UPI), Agence France Press (AFP) und REUTERS. Für den Ostblock war lange Zeit die wichtigste Agentur TASS (heute ITAR-TASS). Die wichtigste Nachrichtenagentur in Deutschland ist die Deutsche Presse Agentur (dpa), deren Dienste von den meisten aktuell berichtenden Medien bezogen werden. Daneben gibt es weitere Agenturen und Nachrichtendienste, teilweise für spezielle Angebote wie z.B. Sport oder Wirtschaft, sowie deutsche Dienste der großen ausländischen Nachrichtenagenturen (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 312-327). Glossar 323 <?page no="323"?> Neue Medien / Neue IuK-Techniken / Neue IuK-Technologien Bezeichnungen für alle neuen Vertriebs- und Dialogtechniken, die es seit dem Aufkommen des Kabelfernsehens gibt. Neue Zeitungen Seit dem frühen 16. Jh. Sammelbegriff für gedruckte oder geschriebene Neuigkeiten, seit dem 17. Jh., angestoßen durch die periodischen Relationen, Verschiebung zum heutigen Sprachgebrauch (STÖBER 2000). Öffentliche Aufgabe Aufgrund ihrer Funktionen haben die -> Massenmedien im demokratischen Rechtsstaat eine »öffentliche Aufgabe«. Diese ist für die Presse in den -> Landespressegesetzen festgelegt und für den Rundfunk in den -> Rundfunkurteilen angesprochen worden. Die Medien gewährleisten die für das Funktionieren des Gesellschaftssystems, speziell des politischen Systems, notwendige Information und ermöglichen als Forum die Darstellung und Auseinandersetzung der verschiedenen Meinungen und damit die Kommunikation in der Öffentlichkeit. Für den Bürger wird somit die eigene -> Meinungsbildung möglich. Für die Erfüllung dieser »öffentlichen Aufgabe« haben die Journalisten bestimmte Privilegien, beispielsweise das -> Zeugnisverweigerungsrecht und den -> Informationsanspruch gegenüber Behörden. Dem stehen besondere Pflichten der Journalisten gegenüber, beispielsweise die Wahrheits- und -> Sorgfaltspflicht (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 249ff.). Öffentliche Kommunikation -> Massenkommunikation Öffentliche Meinung Öffentliche Meinung ist ein vielschichtiger Begriff, für den es viele Erklärungs- und Abgrenzungsversuche, jedoch keine allgemein gültige umfassende Definition gibt. Er wurde schon lange vor der Entstehung unserer heutigen Massenmedien gebraucht. Umstritten ist schon die Frage, ob es die öffentliche Meinung überhaupt geben kann, die dann allerdings mit vorherrschender oder Mehrheitsmeinung zu bezeichnen wäre, oder ob es nicht vielmehr eine Vielzahl von öffentlichen Meinungen gibt, soweit sie nur von einer größeren oder kleineren Gruppe in einem Gesellschaftssystem geteilt werden. Weniger umstritten ist dabei, dass es sich um Angelegenheiten von öffentlichem Interesse handeln muss (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 366-382). Glossar 324 <?page no="324"?> Öffentlichkeitsarbeit -> Public Relations Offener Kanal In einem offenen Kanal werden zumeist lokale Hörfunk- oder Fernsehprogramme produziert und ausgestrahlt, die von nicht-professionellen Mitarbeitern initiiert und hergestellt werden. Dies können Einzelpersonen oder Mitarbeiter von Verbänden, Organisationen und Vereinen sein. Träger sind jeweils die -> Landesmedienanstalten oder gemeinnützige Vereine. Werbung ist nicht erlaubt, ebenso darf kein Gewinn mit einem offenen Kanal erzielt werden, der auch »Bürgerradio« oder »Bürgerfernsehen« genannt wird. Mit dem ersten Kabelpilotprojekt in Ludwigshafen am 1. Januar 1984 begann auch der erste offene Kanal zu senden. Inzwischen sind offene Kanäle in den Landesmediengesetzen der meisten Bundesländer vorgesehen und an verschiedenen Orten auch verwirklicht worden (vgl. RATZKE 1990, S. 144 und MEYN 2001, S. 204ff.). Offertenblätter Offertenblätter sind im Gegensatz zu -> Anzeigenblättern periodisch erscheinende Werbedruckschriften in Zeitungsformat, die sich aus dem Verkaufserlös finanzieren, während der Inserent die meist kleinen Rubrikenanzeigen kostenlos abgedruckt bekommt. Online-Dienst Ein Online-Dienst im hier angesprochenen Sinn stellt die Übertragung von Text, Bildern und Bewegtbildern via ISDN oder ein späteres Multimediasystem an die diesem System angeschlossenen PCs dar. Der Nutzer kann sich hiermit z. B. eine »Online-Zeitung« abrufen oder später eine individuell auf seine Bedürfnisse zugeschnittene Tageszeitung übermitteln lassen und diese am Bildschirm lesen oder zu Hause ausdrucken. »Online« steht für eine Kommunikationssituation, in der der Rezipient direkt und unmittelbar mit dem Kommunikator in Verbindung steht, sei es über Abruf oder sei es im Dialog. Der wichtigste Online-Dienst heute ist natürlich das Internet (vgl. Kapitel 9.8). Organisationskommunikation Der Begriff Organisationskommunikation umschreibt die externe Kommunikation einer Organisation mit ihrer Umwelt sowie die organisationsinterne Kommunikation. Organisationen oder Unternehmen werden heute gewöhnlich auch als soziale Systeme angesehen, deren Funktionieren wesentlich vom Erfolg oder Misserfolg ihrer externen wie auch internen Kommunikation abhängt. Glossar 325 <?page no="325"?> Panel Die wiederholte Befragung der gleichen oder einer vergleichbaren Personengruppe. Pay-per-View -> Pay-TV Pay-TV Beim Pay-TV, früher auch »Abonnementfernsehen« genannt, zahlt der Nutzer eine monatliche Gebühr für einen Decoder, mit dessen Hilfe das verschlüsselte Programm eines Fernsehkanals empfangen werden kann. In Deutschland ist bisher erst ein solches Pay-TV-Programm verwirklicht, nämlich Premiere, das von etwa 900.000 Abonnenten zu einem monatlichen Preis von knapp 50 DM empfangen wird. In Zukunft werden in einem Breitband-Universalnetz auf digitalisierter Basis eine Vielzahl von einzeln zu bezahlenden Programmen (Pay-TV) oder sogar einzeln zu bezahlenden Sendungen (Pay-per-View) zu empfangen sein. Da dieses Fernsehsystem der Zukunft interaktiv sein wird, wird es dann auch -> Video on Demand geben, d.h. die Möglichkeit, einzelne Filme oder Programme individuell abzurufen. Entwickelt hat sich Pay-TV mit der Verbreitung des Kabelfernsehens in den USA, wo es kein gebührenfinanziertes öffentliches Fernsehen gibt und die Zuschauer durch die vielen Werbeeinblendungen in den herkömmlichen Networkprogrammen (ABC, CBS und NBC) in wachsendem Maße unzufrieden waren (vgl. MEYN 2001, S. 203f.). Persönlichkeitsrecht Das Persönlichkeitsrecht dient dem Schutz der menschlichen Persönlichkeit. Der Informationsanspruch der Öffentlichkeit oder der Massenmedien gerät häufig in Konflikt mit dem individuellen Persönlichkeitsrecht. Die Menschenwürde und das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit sind als wichtigste Persönlichkeitsrechte in Art. 1 und 2 GG festgeschrieben. Das Persönlichkeitsrecht ist in einer großen Zahl von Normen aus den verschiedensten Rechtsbereichen geregelt, vor allem in § 823 Abs. 1 BGB, der das Privat- und Familienleben der Bürger unter Schutz stellt (vgl. SCHIWY/ SCHÜTZ 1994, S. 293-301). pluralistisch Pluralistisch wird die Struktur einer Gesellschaft genannt, in der sich eine große Zahl von politischen, wirtschaftlichen, religiös-weltanschaulichen, ethnischen oder sonstigen Gruppen um politischen Einfluss bemüht. Nicht organisierbare Interessengruppen oder solche mit geringem Gewicht haben zwar nicht die gleichen Durchsetzungschancen, gegenüber einer anderen Staatsformen bietet die pluralistische mehr Demokratie und Begrenzung der Zentralmacht. Glossar 326 <?page no="326"?> Premiere Erster Pay-TV-Sender in Deutschland, dessen Verluste in einem nicht unerheblichen Maße für den Zusammenbruch des Medienkonzerns von Leo Kirch verantwortlich sind, seit 1991 auf Sendung, ab 1999 auch über Satellit. Presse Presse wird als Oberbegriff für periodisch erscheinende Druckwerke, vor allem Zeitungen und Zeitschriften, verwendet. -> Druckwerk Pressefreiheit -> Kommunikationsfreiheiten Pressefusionskontrolle -> Fusionskontrolle Pressekodex -> Deutscher Presserat Pressekonzentration Mit Pressekonzentration werden verschiedene Konzentrationsprozesse im Pressebereich bezeichnet, die sich folgendermaßen umschreiben lassen: • Publizistische Konzentration (Verringerung der Zahl der -> publizistischen Einheiten), • Verlagskonzentration (Verringerung der Zahl der herausgebenden Verlage), • Auflagenkonzentration (verbleibende Verlage und Zeitungstitel haben steigende Auflagenanteile), • Lokalkonzentration (Anstieg der Kreise und kreisfreien Städte mit einer Monopolzeitung). Zwischen 1954 und 1993 hat sich sowohl die Zahl der publizistischen Einheiten wie auch die Zahl der Zeitungsverlage in Deutschland nahezu halbiert. Die Auflagenkonzentration hat dazu geführt, dass heute drei Prozent der Zeitungsverlage mehr als 50 Prozent aller Zeitungsexemplare herausgeben. Die Lokalkonzentration ist inzwischen so weit fortgeschritten, dass nahezu 60 Prozent aller Kreise und kreisfreien Städte so genannte »Ein-Zeitungs-Kreise« sind; in diesen lebten laut Medienbericht 1994 rund 38 (heute schon über 40) Prozent der Gesamtbevölkerung. Im Jahre 1954 waren dies erst 15 Prozent aller Kreise mit 8,5 Prozent der Bevölkerung. Die Pressekonzentration im Zeitschriftenbereich beschränkt sich wegen der steigenden Titelzahlen und der inhaltlichen Vielfalt auf die Verlagskonzentration, die allerdings erheblich ist. Die vier marktführenden Großverlage Glossar 327 <?page no="327"?> Bauer, Burda, Gruner + Jahr und Springer haben zusammen einen Anteil am Publikumszeitschriftenmarkt von etwa 60 Prozent der Auflage. Als Gegenmaßnahmen gegen die fortschreitenden Konzentrationstendenzen, durch die man eine Einschränkung der Informations- und Meinungsvielfalt befürchtet, wurden aufgrund von Vorschlägen der -> Günther-Kommission vor allem die -> Pressestatistik und die -> Fusionskontrolle eingeführt. Ebenfalls vorgeschlagene -> Marktanteilsbegrenzungen wurden jedoch aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken verworfen (vgl. Kapitel 6.2). Presseordnungsrecht Das Presseordnungsrecht ist in den Landespressegesetzen geregelt. Es umfasst vor allem die Vorschriften über das Impressum, die Nennung der verantwortlichen Redakteure, die Offenlegung der Besitzverhältnisse eines Verlags und die Kennzeichnungspflicht von Anzeigen (vgl. SCHIWY/ SCHÜTZ 1994, S. 331-338). Presserechtsrahmengesetz Art. 75 Abs. 2 GG gibt dem Bund das Recht, Rahmenvorschriften über die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse zu erlassen. Aufgrund langjähriger und immer wieder aufflammender Kontroversen über die Aufgaben- und Kompetenzverteilung zwischen Verlegern und Redakteuren wollte die Bundesregierung in den 70er Jahren ein »Presserechtsrahmengesetz« schaffen, in dem die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse geregelt werden sollten. Vor allem ging es um die Richtlinienkompetenz des Verlegers und die Mitbestimmungsrechte der Redaktion. Im Jahre 1974 wurde von der Regierungskoalition aus SPD und FDP ein Entwurf für ein Presserechtsrahmengesetz vorgelegt, der aber in der Öffentlichkeit und selbst innerhalb der damaligen Koalition umstritten war und von den Zeitungsverlegern strikt abgelehnt wurde. Letztlich wegen verfassungsrechtlicher Bedenken - die Einschränkung der Richtlinienkompetenz des Verlegers hätte als Einschränkung der Pressefreiheit gewertet werden können - verschwand dieser Referentenentwurf wieder in der Schublade, und es gibt bis heute kein Presserechtsrahmengesetz. Einige Verlage haben sich stattdessen in Abstimmung zwischen Verlagsleitung und Redaktion ein -> Redaktionsstatut gegeben. -> Innere Pressefreiheit, -> Tendenzschutz (vgl. Kapitel 6.3). Der Gedanke an ein Pressrechtsrahmengesetz wird nach wie vor von den Journalistengewerkschaften vertreten und lebte mit der neuen Regierungskoalition aus SPD und Grünen kurzzeitig wieder auf, um dann aber bisher nicht wieder aufgegriffen zu werden. Glossar 328 <?page no="328"?> Pressestatistikgesetz Auf Vorschlag der -> Günther-Kommission (vgl. Kapitel 6.2.3) hat der Deutsche Bundestag 1974 ein Pressestatistikgesetz verabschiedet, mit dem seit 1975 vom Statistischen Bundesamt zuverlässige Daten über die Lage der Presse in der Bundesrepublik Deutschland erhoben und veröffentlicht werden. Entwicklungen, die die Pressefreiheit bedrohen könnten, sollen damit rechtzeitig erkannt werden. Die Pressestatistik erscheint jährlich in einer eigenen Fachserie, kommt allerdings erst zwei bis drei Jahre nach dem Berichtsjahr heraus, so dass für die aktuellen pressepolitischen Beobachtungen meist auf andere Daten zurückgegriffen werden muss, beispielsweise auf die Pressestatistiken von Walter J. Schütz oder die IVW-Auflagenlisten. Aufgrund der mangelhaften Aktualität und aus Kostengründen ist die Pressestatistik Ende der 90er Jahre eingestellt worden (vgl. Kapitel 6.2.4). Private Kommunikation -> Individualkommunikation Privatrecht Das Privatrecht stellt die Gesamtheit der Rechtsnormen dar, mit denen die Beziehungen aller einzelnen Staatsbürger untereinander geregelt werden. Wichtigste Gesetzesgrundlage ist das BGB. Im Unterschied dazu betrifft das HGB nur einen bestimmten Personenkreis. Weiterhin abzugrenzen ist vom Privatrecht das öffentliche Recht (vgl. CREIFELDS 2002). Programmauftrag Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten erfüllen einen Programmauftrag, der in den -> Landesrundfunkgesetzen festgeschrieben ist. Das Programm muss demnach der -> Information, Bildung und -> Unterhaltung dienen und hat einen Kulturauftrag zu erfüllen. Die wesentlichen gesellschaftlichen Kräfte und Meinungen sollen angemessen zu Wort kommen, die Vielfalt der Meinungen soll möglichst -> ausgewogen berücksichtigt werden, ohne dass einseitig zu Gunsten einer Partei, Gruppierung oder Weltanschauung berichtet wird. Programmbouquet Digitaler Vertriebskanal, z.B. zdf.vision, über den mehrere digitale Programme empfangen werden können. In der Definition des RFStV §2 Abs. 2: »Die Bündelung von Programmen und Diensten, die in digitaler Technik unter einem elektronischen Programmführer verbreitet werden.« Glossar 329 <?page no="329"?> Proporz Unter Proporz ist die Verteilung von (zumeist leitenden) Positionen in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten proportional zu den Stimmenverhältnissen und damit dem Parteieneinfluss in Parlament und Aufsichtsgremien zu verstehen. Begründet worden ist dies teilweise mit der Verpflichtung zur Ausgewogenheit, womit es jedoch nichts zu tun hat. Die Qualifikation eines Bewerbers steht dann oft hinter parteipolitischen und taktischen Erwägungen zurück - oft zum Schaden des Programms. Public Relations (PR) Wörtlich übersetzt: »Öffentliche Beziehungen«. Damit ist die Gestaltung und Pflege der Kommunikation einer Institution zu der für sie wichtigen Öffentlichkeit gemeint, auch als »Öffentlichkeitsarbeit« bezeichnet. Es ist ein Bereich von wachsender Bedeutung, in dem die Medien als Vermittlungskanäle für Öffentlichkeitsarbeit eine wichtige Rolle spielen. Kommunikations- und wirtschaftspolitisch wirft dies die Frage der Instrumentalisierung der Medien und des Journalismus durch die PR auf. Bei zunehmender Kommerzialisierung des Medienbereichs spielt PR auch für die Medienunternehmen selbst eine immer größere Rolle. Man denke an die Pflege der eigenen Beziehungen zur Öffentlichkeit und den Aufbau eines positiven Images. Unterschieden wird in externe und interne PR (die Pflege der hausinternen Kommunikation) sowie in Unternehmenskommunikation und Non-Profit-PR. -> Organisationskommunikation (vgl. Kapitel 11.3). Publizistische Einheit Identisch mit einer Vollredaktion, d.h. einer Redaktion, in der alle Ressorts vertreten sind. »Vollredaktion« bedeutet, dass »der allgemeine politische Teil einer Zeitung (->Zeitungsmantel‹) im wesentlichen selbst« von der Redaktion oder Redaktionsgemeinschaft redigiert wird. Sie dient als Maßeinheit für die publizistische Konzentration. -> Pressekonzentration (vgl. MEDIENBERICHT 1994, S. 79) Publizistische Gewaltenteilung Ein früher verwendeter Begriff, mit dem bis zum Beginn des -> Dualen Rundfunksystems die »Arbeitsteilung« zwischen öffentlich-rechtlichem Rundfunk einerseits und privatwirtschaftlicher Presse andererseits umschrieben wurde. Publizistische Konzentration -> Pressekonzentration Quote -> Einschaltquote Glossar 330 <?page no="330"?> Quotenregelung -> Fernsehrichtlinie, -> Europäische Gemeinschaften / Europäische Union Rechtsaufsicht Die Rechtsaufsicht im Rundfunkbereich wurde zunächst als Staatsaufsicht ähnlich der Banken- und Versicherungsaufsicht gesehen. Später wurde dies konkretisiert im Hinblick auf eine »begrenzte Staatsaufsicht«, die die Einhaltung der zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit ergangenen rechtlichen Bestimmungen sicherstellen sollte und insofern also nur eine Rechtsaufsicht darstellte. Während noch im dritten -> Rundfunkurteil eine Staatsaufsicht über den Rundfunk postuliert wurde, sprach das vierte Rundfunkurteil nur noch von »externer Kontrolle«. Diese sollte für den privaten Rundfunk analog den Rundfunkräten des öffentlichrechtlichen Rundfunks durch eine rechtlich selbstständige und staatsunabhängige Institution ausgeübt werden, für die später die Konstruktion der -> Landesmedienanstalten gefunden wurde. Wegen des Postulats der Staatsferne ist die staatliche Rechtsaufsicht ein schwieriger Bereich. Einvernehmen besteht darüber, dass der Staat erst eingreifen darf, wenn andere Kontrollmöglichkeiten versagen (vgl. MEDIENBERICHT 1994, S. 154). Redaktionsstatute Vereinbarung zwischen Redaktion und Verlag, mit der die Grundsätze der journalistischen Arbeit und Mitbestimmungsrechte der Redaktion festgelegt werden. Dabei geht es um die publizistische wie auch die personelle Mitbestimmung. In den 60er Jahren hatte sich eine Reihe von Zeitungs- und Zeitschriftenverlagen Redaktionsstatute gegeben. Heute gibt es nur noch weniger als zehn Verlage mit Redaktionsstatuten (vgl. HOLTZ-BACHA 1986). -> Innere Pressefreiheit, -> Tendenzschutz Reeducation Programm der »Rück«- oder »Umerziehung« der Deutschen nach dem Zusammenbruch des Nationalsozialismus, mit dem die alliierten Besatzungsmächte demokratisches Bewusstsein in Deutschland schaffen bzw. wieder verankern wollten und bei dem die Medien eine wichtige Rolle spielen sollten. Regenbogenpresse -> Yellow Press Glossar 331 <?page no="331"?> Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post Bundesbehörde mit Sitz in Bonn, die dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft zugeordnet ist. Diese Behörde übernimmt im Bereich der TK- Märkte Aufgaben der Regulierung (Lizenzierung, Frequenzvergabe, Nummernverwaltung, u.a.) die sich aus dem Telekommunikationsgesetz von 1996 und auf Grundlage dieses Gesetzes erlassener Vorschriften ergeben. Dafür ist die Regulierungsbehörde mit Rechten gegenüber TK-Unternehmen ausgestattet, zu denen Auskunfts-, Einsichts- und Prüfungsrechte gehören. Reichskulturkammer Die Reichskulturkammer wurde durch ein Gesetz vom 22. September 1933 gegründet. Sie unterstand dem Reichsministerium für Volksaufklärung und Propaganda, das im März 1933 entstanden war und mit der politischen Beeinflussung der Bevölkerung sowie der Steuerung und »Gleichschaltung« des kulturellen Lebens beauftragt war. Präsident der Reichskulturkammer war in Personalunion der Reichspropagandaminister Joseph Goebbels. Insbesondere sollten durch die Reichskulturkammer Kulturschaffende und Journalisten staatlicher Lenkung und Kontrolle unterstellt werden. Es gab einzelne Kammern für die Bereiche Presse, Rundfunk, Film, Musik, Bildende Künste, Theater und Schrifttum. Im Reichskulturkammergesetz war auch die Berufsausübung der Journalisten geregelt: Alle Journalisten, die weiter tätig bleiben wollten, mussten Mitglied der Reichspresse-, Reichsrundfunk- oder Reichsfilmkammer werden. Hierfür waren wesentliche Bedingungen der »Ariernachweis« und der Nachweis völkisch-nationaler Gesinnung. Das Reichskulturkammergesetz war Teil des umfassenden NSDAP-Programms, mit dem die Medien gleichgeschaltet, also staatlicher Lenkung und Kontrolle unterworfen wurden (vgl. Kapitel 2.2). Reichsschriftleitergesetz Das Schriftleitergesetz vom 4. Oktober 1933 war eine Maßnahme der Nationalsozialisten zur Gleichschaltung der Medien. Schriftleiter (Journalist) durfte nur sein, wer in eine entsprechende Berufsliste eingetragen war. Das Reichspropagandaministerium konnte diese Eintragung verhindern bzw. rückgängig machen und somit Berufsverbote praktizieren (vgl. Kapitel 2.2). Rundfunk Rundfunk wird stets als Oberbegriff für Hörfunk und Fernsehen verwendet. Glossar 332 <?page no="332"?> Rundfunk(änderungs)staatsverträge Staatsverträge zwischen den Bundesländern zur gemeinsamen und koordinierten Regelung des Rundfunkwesens (vgl. Kapitel 7.5.3). Gegenwärtig gilt der Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland in seiner Fassung des sechsten Rundfunkänderungsstaatsvertrags seit Juli 2002, in dem die duale Rundfunkordnung festgeschrieben ist und der insofern auch die Grundlage für die -> Landesmediengesetze darstellt. Der ursprüngliche Staatsvertrag von 1987 hatte mehrfach novelliert werden müssen, weil einerseits inzwischen die Fernsehrichtlinie der EG (EU) in Kraft getreten war, die Änderungen erforderlich machte, und weil andererseits im Zuge der deutschen Wiedervereinigung in den östlichen Bundesländern neue Rundfunkstrukturen entstanden, die das gesamte Rundfunksystem veränderten. Weitere Änderungen erfolgten in insgesamt sechs Änderungsstaatsverträgen. Weiterhin wurden Staatsverträge zwischen allen Bundesländern geschlossen, die keine eigene Landesrundfunkanstalt haben und von einer Mehrländeranstalt versorgt werden (MDR, NDR, SDR, SWF). Zwischen allen 16 Bundesländern wurden ferner Staatsverträge über die ARD (das bundesweite erste Fernsehprogramm betreffend) sowie das ZDF geschlossen. Ferner gibt es je einen • Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (über die Gebührenfinanzierung), • Rundfunkgebührenstaatsvertrag (über die jeweilige Höhe der Gebühr), • Staatsvertrag über den Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten, bei dem die kleineren Anstalten (RB, SFB, SR) von den größeren Ausgleichszahlungen erhalten, weil sie von ihrem Einzugsgebiet her ein zu geringes Gebührenaufkommen haben, • Staatsvertrag über die Körperschaft des öffentlichen Rechts »Deutschlandradio«. Schließlich gab es einen Staatsvertrag über den -> Bildschirmtext, und es wird im Jahre 2003 einen weiteren Staatsvertrag zur Fusion von ORB und SFB zum Rundfunk Berlin-Brandenburg als Mehrländeranstalt geben. Rundfunkkommission Koordinationsorgan der Ministerpräsidenten für die Medienpolitik der 16 Bundesländer und zu aktuellen medienpolitischen Fragen. Schwerpunkt ist dabei vor allem die Weiterentwicklung des Rundfunkstaatsvertrages (RFStV) der Länder zur Anpassung an neue wirtschaftliche und technische Entwicklungen sowie politische oder richterliche Entscheidungen im Medienbereich. Glossar 333 <?page no="333"?> Rundfunkurteile In bisher insgesamt zehn Urteilen des Bundesverfassungsgerichts (teilweise auch »Fernsehurteile« genannt) ergingen Entscheidungen, in denen die Organisationsform des öffentlich-rechtlichen und später des -> Dualen Rundfunksystems festgeschrieben und gemäß den technischen und politischen Veränderungen fortentwickelt wurde (vgl. Kapitel 7.5.1 und 7.5.2). Satellitenrundfunk / Satellitenfernsehen Hörfunk- oder Fernsehprogramme werden von einer Erdfunkstelle zu einem Satelliten abgestrahlt, der in ca. 36000 km Höhe auf einer Umlaufbahn etwa über dem Äquator die Erde mit der gleichen Geschwindigkeit umkreist, mit der sich die Erde um die eigene Achse dreht. Der Satellit ist daher geostationär auf einer bestimmten Orbit-Position »verankert«. Man unterscheidet zwischen Fernmelde- und Rundfunksatelliten. Erstere haben eine schwächere Leistung und sind nur mit großen Antennen zu empfangen. Nur über eine Kopfstation können diese in ein Kabelnetz »eingespeist« werden. Im Unterschied zu Fernmeldesatelliten können Rundfunksatelliten direkt vom Fernsehzuschauer mit einer inzwischen schon recht kleinen Parabol-Antenne empfangen werden. Mehrere 100 Fernsehprogramme sind inzwischen via Satellit in verschiedenen Gebieten und Erdteilen zu empfangen. In Europa haben die Astra-Satelliten der luxemburgischen Gesellschaft SES die größte Verbreitung. Schleichwerbung Vornehmer: Product Placement. Im deutschen Fernsehen gemäß § 7 RfStV verboten. Im RFStV von 1987 war sie noch in §6 Abs. 5 definiert als »die Erwähnung oder Darstellung von Waren, Dienstleistungen, Namen, Marken oder Tätigkeiten eines Herstellers von Waren oder Erbringers von Dienstleistungen, wenn sie zu Werbezwecken vorgesehen ist und die Allgemeinheit hinsichtlich des eigentlichen Zwecks dieser Erwähnung oder Darstellung irreführen kann«. Dies ist im heute gültigen RFStV in die Begriffsbestimmungen des §2 übernommen worden (vgl. Kapitel 7.5.3). Schmalbandkommunikation Im Gegensatz zur -> Breitbandkommunikation nur geringe Netzkapazität erfordernde Übertragung von Daten, Text und Sprache. Schriftleitergesetz -> Reichsschriftleitergesetz Glossar 334 <?page no="334"?> Serienzeitung -> Neue Zeitungen, die in dichter oder lockerer Folge über eine länger andauernde Kampagne berichteten; z.B. Erste, Zweite, Dritte Zeitung aus dem kaiserlichen Feldlager o.ä. (STÖBER 2000). Sorgfaltspflicht Journalisten haben laut -> Landespressegesetzen der Bundesländer die Pflicht, »alle Nachrichten vor ihrer Verbreitung mit der nach den Umständen gebotenen Sorgfaltspflicht auf Wahrheit, Inhalt und Herkunft zu prüfen«. Ein Verstoß gegen diese Regel kann sowohl zivilals auch strafrechtliche Folgen für den Journalisten, den Redaktionsleiter und das entsprechende Medium haben. Sozialisation Unter Sozialisation wird der Entwicklungsprozess verstanden, in dessen Verlauf ein Mensch in seine soziale Umgebung eingegliedert wird. Sozialisation findet in verschiedenen Lebensphasen und den verschiedensten Umweltbereichen statt, beispielsweise innerhalb der Familie oder am Lern- oder Arbeitsplatz. Dabei werden Meinungen oder Einstellungen geprägt, die die Wirkung von Medienbotschaften begrenzen können. Spartenprogramm Laut § 2 Abs. 2 RfStV ist ein Spartenprogramm ein Rundfunkprogramm mit im »wesentlichen gleichartigen Inhalten« im Unterschied zum -> Vollprogramm. Spartenprogramme gibt es bisher erst wenige, beispielsweise Nachrichtenkanäle oder ein Klassikradio im Hörfunk und ebenfalls Nachrichtensender und Musikkanäle im Fernsehen. In Zukunft wird im -> »Multimedia«-System ein so starker Anstieg der Zahl dieser Spartenprogramme erwartet, dass bereits Vergleiche zum Zeitschriftenangebot gezogen werden und vom »elektronischen Kiosk« die Rede ist. Special-Interest-Zeitschriften Eine wesentliche Tendenz im Publikumszeitschriftenmarkt der vergangenen drei bis vier Jahrzehnte bestand in einer immer weitergehenden Spezialisierung. Die Zahl der Titel ist sehr stark angestiegen. Es hat sich eine Vielzahl von Zeitschriften etabliert, die sich nur mit einer relativ speziellen Thematik an eine bestimmte Zielgruppe wenden. So sind für den Hobby-, Freizeit- und Sportbereich jeweils für einzelne Tätigkeiten, Reiseformen und Länder oder Sportarten eigene Zeitschriften am Kiosk erhältlich. Für die Werbewirtschaft haben solche Special-Interest- Zeitschriften den Vorzug, dass Streuverluste minimiert werden können, da eine bestimmte homogene Zielgruppe ausschließlich erreicht wird und erwartet werden kann, dass diese »ihre« Zeitschrift wesentlich aufmerksamer liest (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 408f.). Glossar 335 <?page no="335"?> Sponsoring Sponsoring ist die Bereitstellung von Geld- oder Sachleistungen für Einzelpersonen oder Organisationen, bei denen der Sponsor das Eigeninteresse einer Werbung für sich mit einem gemeinschaftsdienlichen Zweck verbindet. Es darf zwar nicht für Produkte, wohl aber für Firmennamen, Logo oder Marke geworben werden. Man unterscheidet im Allgemeinen zwischen Öko-, Kultur-, Sport- oder Soziosponsoring. Auch im öffentlich-rechtlichen Rundfunk werden in letzter Zeit verstärkt Sendungen oder die Übertragung kultureller oder sportlicher Ereignisse »gesponsert«. In der Definition des RFStV § 2 Abs. 2 ist Sponsoring »jeder Beitrag einer natürlichen oder juristischen Person oder einer Personenvereinigung, die an Rundfunktätigkeiten oder an der Produktion audiovisueller Werke nicht beteiligt ist, zur direkten oder indirekten Finanzierung einer Sendung, um den Namen, die Marke, das Erscheinungsbild der Person oder Personenvereinigung, ihre Tätigkeit oder ihre Leistungen zu fördern.« Obwohl sich die Zahl der »gesponserten Beiträge« in den Fernsehsendern von ARD, ZDF, RTL, SAT.1 und DSF nach der Öffnung dieser Einnahmequelle durch den -> Rundfunkstaatsvertrag inzwischen vervielfacht hat, ist der Umsatz im Vergleich zu den gesamten Fernsehwerbe-Einnahmen gering. Staatsaufsicht -> Rechtsaufsicht Staatsrecht -> Verfassungsrecht Stasi-Unterlagen-Gesetz Das Stasi-Unterlagen-Gesetz (StUG) vom 20. Dezember 1991 billigt jedem Betroffenen das Recht zu, Auskunft über Informationen zu erhalten, die in den Akten der Staatssicherheit der früheren DDR über ihn enthalten sind. Presse, Hörfunk und Fernsehen dürfen unter bestimmten Bedingungen Akten für die Berichterstattung verwenden; der Betroffene muss mit der Veröffentlichung einverstanden sein. Kein Einverständnis ist nötig bei Personen der Zeitgeschichte, Inhabern politischer Ämter und Beschäftigten des Staatssicherheitsdienstes selbst. Auch für die Forschung dürfen diese Unterlagen verwandt werden, wenn damit die Arbeit der Stasi historisch und politikwissenschaftlich aufgearbeitet werden soll (vgl. MEDIENBERICHT 1994, S. 253 und AVENARIUS 2002). In den Jahren 2001/ 2002 hatte es einen Rechtsstreit zwischen der Stasi-Unterlagen-Behörde und dem Alt-Bundeskanzler Kohl gegeben, dessen Telefongespräche von der Stasi abgehört worden waren. Die Protokolle wollte die Behörde mit dem Ziel der Aufarbeitung der DDR-Vergangenheit veröffentlichen, was ihr vom Ber- Glossar 336 <?page no="336"?> liner Verwaltungsgericht im Juli 2001 untersagt wurde. Am 5. Juli 2002 hat der Bundestag dann mit den Stimmen der SPD, der Grünen und der FDP und gegen die Abgeordneten der Union eine Novelle des Stasi-Unterlagengesetzes verabschiedet, mit der die Verwendung von Stasi-Akten über Prominente zu Forschungszwecken wieder möglich gemacht wurde. Obwohl das Bundesverwaltungsgericht im März 2002 nach In-Kraft-Treten des Gesetzes die Akten des Alt- Bundeskanzlers gesperrt hatte, ist dieser Fall noch nicht entschieden, da die Behörde auf Grund der Gesetzeslage auf Herausgabe besteht. Stichtagssammlung Sämtliche Zeitungen in der Bundesrepublik Deutschland werden zu bestimmten Stichtagen »gesammelt«, um Strukturuntersuchungen der deutschen Tagespresse sowie Trenderhebungen durchführen zu können, was besonders in der Zeit vor Einführung der Pressestatistik des Statistischen Bundesamtes, die inzwischen aus Kostengründen wieder eingestellt wurde, die einzig zuverlässige Datenbasis für solche Analysen darstellte (vgl. SCHÜTZ 1956, S. 31-48). Strafrecht Das Strafrecht dient der Aufrechterhaltung der allgemeinen Ordnung und des Friedens. Es schützt diese Werte mit dem Ziel der Sicherung der Existenz des Einzelnen und des Zusammenlebens der Menschen mit Sanktionen, die im Strafgesetzbuch (StGB) festgeschrieben sind. Auch die Arbeit der Medien und der Journalisten ist in vielfältiger Hinsicht von strafrechtlichen Normen eingeschränkt. Der Staat greift hier nachhaltig in die individuelle Freiheit des Einzelnen ein. Verletzungen von Grundrechten, Persönlichkeitsrechten, Geheimnisverrat, Landes- oder Hochverrat sind Beispiele für Tatbestände, die immer wieder zu Maßnahmen gegen Journalisten geführt haben. Auch die Herstellung und Verbreitung von Schriften und Darstellungen, die Gewalt verherrlichen oder zu Rassenhass aufstacheln, sind inzwischen Tatbestände, die strafrechtlich verfolgt werden können (vgl. CREIFELDS 2002 und AVENARIUS 2002). Streaming Übertragung von auditiven oder audiovisuellen Multimedia-Inhalten von einem Server ohne Zwischenspeicherung zum Nutzer. Synopse / Synoptische Wissenschaft Unter Synopse wird entweder die knappe Zusammenfassung oder die vergleichende Übersicht verstanden; entsprechend bedeutet synoptisch so viel wie übersichtlich zusammengestellt oder nebeneinander gereiht. Publizistik- und Kommunikationswissenschaft wird insoweit als eine synoptische Wissenschaft bezeichnet Glossar 337 <?page no="337"?> und verstanden, als sie sich (legitimerweise) neben eigenen auch der Untersuchungsmethoden anderer Wissenschaftsbereiche bedient, um ein Phänomen zu erklären: die -> Kommunikation oder -> Massenkommunikation. Ebenso gilt die Publizistik auch als integrative Wissenschaft, was aber beides nicht heißen kann und darf, dass sie nicht einen eigenständigen Wissenschaftsbereich darstellt. Sie versteht sich zwar vor allem als eine sozialwissenschaftliche Disziplin, die auch eigene methodische Beiträge geliefert hat (beispielsweise die Inhaltsanalyse), es ergeben sich aber bei der Erklärung eines Phänomens wie der Kommunikation vielfache Berührungspunkte, neben anderen Sozialwissenschaften vor allem mit den Geistes-, den Wirtschafts- und den Rechtswissenschaften. Systemtheorie Mit Systemtheorie wird eine von den Naturwissenschaften entlehnte Sichtweise der Gesellschaft bezeichnet, in der diese als System gesehen wird, das sich aus unterschiedlichen Teilsystemen zusammensetzt, die miteinander interagieren und kommunizieren. Untersuchungsobjekt können dabei sowohl dessen innere Struktur und Organisation sein als auch die jeweiligen Wechselwirkungen des Systems oder der Teilsysteme mit seiner/ ihrer Umwelt. In diesem Sinne wird auch unterschieden in die strukturell-funktionale S., die auf Talcott Parsons zurückgeht, und die funktional-strukturelle S. Niklas Luhmanns (vgl. PÜRER 1993, S. 153-163). -> Funktion Tarifautonomie Darunter versteht man das Recht der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände oder einzelner Arbeitgeber, Löhne, Gehälter und andere Arbeitsbedingungen selbstständig und unabhängig zu regeln ohne staatliche Einflussnahme. Die Tarifautonomie ist durch das Grundgesetz geschützt (Art. 9 Abs. 3 GG). Tarifvertragsrecht Im Tarifvertragsrecht werden die Rechte und Pflichten zwischen Parteien, die tariffähig sind, geregelt und die arbeitsrechtlichen Normen festgesetzt. Die Tarifparteien der Arbeitnehmer und Arbeitgeber haben die Tarifhoheit, d.h., der Staat darf sich in die Tarifverhandlungen nicht einschalten. Rechtlich stellt das Tarifvertragsrecht ein autonomes Rechtsgebiet dar. Tariffähig sind die Arbeitgeberverbände auf der einen und die Gewerkschaften auf der anderen Seite. Das Recht ist in einem eigenen Tarifvertragsgesetz geregelt. Glossar 338 <?page no="338"?> Telekommunikation Telekommunikation bedeutete ursprünglich Fern-Kommunikation, das Wort wird aber heute für jede Art der Übertragung von Information und Kommunikation über (technische) Verbreitungswege benutzt (vgl. Kapitel 9). Teleshopping Laut RFStV § 2 Abs. 2 ist »Teleshopping die Sendung bestimmter Angebote an die Öffentlichkeit für den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt.« Teletext -> Videotext Tendenzschutz / Tendenzbetrieb Tendenzunternehmen sind Betriebe, die unmittelbar oder überwiegend politischen, koalitionspolitischen, konfessionellen, karitativen, erzieherischen, wissenschaftlichen oder künstlerischen Bestimmungen oder Zwecken der Berichterstattung oder Meinungsäußerung dienen. Gemäß § 118 BetrVG ist die Anwendung des Betriebsverfassungsgesetzes für diese Betriebe eingeschränkt, insbesondere was die Mitbestimmung anbelangt. Dieser besondere Schutz für Tendenzbetriebe, zu denen auch Presseunternehmen gehören, bezweckt die Sicherung des aus dem Grundrecht auf freie Meinungsäußerung abgeleiteten Rechts der Inhaber solcher Betriebe, deren Tendenz frei zu bestimmen. Demgegenüber stehen nach Auffassung der Gerichte die Mitbestimmungsrechte der Arbeitnehmer zurück, was von den Gewerkschaften immer bekämpft worden ist (vgl. SCHIWY/ SCHÜTZ 1994, S. 413-417). terrestrisch Der klassische Übertragungsweg von Hörfunk- und Fernsehprogrammen vom Sender ohne Umweg über einen -> Satelliten zum Empfänger. In den alten Bundesländern empfangen heute nur noch etwa fünf Prozent aller Haushalte ihr Fernsehprogramm auf terrestrischem Wege. 55 Prozent haben dagegen Kabelanschluss und weitere 40 Prozent Satellitenempfang. In den neuen Bundesländern hingegen dominieren Satellitenantenne und terrestrischer Empfang wegen der noch relativ geringen Kabel-Anschlussdichte. -> Kabelfernsehen Glossar 339 <?page no="339"?> Treuhandanstalt Treuhänderische Verwaltung fremden Eigentums findet im eigenen Namen, aber zum Nutzen des Eigentümers statt. Die Treuhandanstalt war von 1990 bis 1994 eine rechtsfähige bundesunmittelbare Anstalt öffentlichen Rechts unter der Aufsicht des Bundesministeriums der Finanzen. Neben der treuhänderischen Verwaltung des Volkseigentums der früheren DDR waren ihr vor allem die Aufgaben der Privatisierung, Sanierung und gegebenenfalls Stilllegung (-> Abwicklung) der volkseigenen Betriebe übertragen worden. Kommunikationspolitisch ist die Treuhandanstalt insofern tätig geworden, als sie die Pressebetriebe der Parteien und Massenorganisationen der ehemaligen DDR an private Verleger verkauft hat (vgl. Fischer Lexikon 1994, S. 392f.). Universalnetz -> Breitbandkommmunikation, -> Multimedia Unterhaltung Neben Information und Bildung spielt Unterhaltung als -> Funktion der Massenmedien vor allen Dingen in den elektronischen Medien, also in Hörfunk und Fernsehen, eine zunehmend wichtige Rolle. Unterhaltung ist die umstrittenste Funktion der Massenmedien, da sie einerseits dem Bedürfnis des Rezipienten nach Entspannung entgegenkommt, andererseits aber befürchtet wird, dass sie zu Passivität, Fluchttendenzen und Realitätsverlust führen kann. Der Hörfunk hat sich vom Informations- und Unterhaltungsmedium zum vor allem musikalisch unterhaltenden Begleitmedium entwickelt; auch im Fernsehen überwiegen die Unterhaltungsprogramme und liegen weit vor den Informationssendungen. Verstärkt haben sich in letzter Zeit Mischformen herausgebildet, beispielsweise das so genannte »Infotainment«. Unterlassungsanspruch Ein solcher kann von Einzelpersonen, Firmen oder Behörden gegenüber den Medien durchgesetzt werden, um eine Veröffentlichung zu verhindern oder ihre Wiederholung zu untersagen (vgl. CREIFELDS 2002). Urheberrecht Das dem Urheber (Autor, Verfasser) eines Werkes zustehende Recht an seinem geistigen Eigentum. Urheberrecht kann als subjektives Recht des Urhebers an seinem Werk, aber auch als Gesamtheit der Rechtsnormen gesehen werden, die Inhalt und Grenzen dieses Rechts regeln. Zu urheberrechtlich geschützten Werken zählen geschriebene und gesprochene Werke, Fotos, Filme und Fernsehbeiträge, Musik-, Computerprogramme, genauso aber auch Werke der angewandten und bildenden Glossar 340 <?page no="340"?> Kunst, der Baukunst, des Kunstgewerbes, der Mode usw. Der Schutz des geistigen Eigentums sichert die ideellen und materiellen Interessen des Urhebers. Es gibt ihm das »Veröffentlichungsrecht«, danach kann der Urheber allein darüber bestimmen, ob, wann und in welcher Form sein Werk öffentlich zugänglich gemacht wird. Neben dieser Sicherung der ideellen Interessen des Urhebers werden seine materiellen Interessen vor allem durch das alleinige »Verwertungsrecht« am Werk gesichert. Im Jahre 2002 wurde das Urheberrecht zu Gunsten der Autoren novelliert (vgl. hierzu Kapitel 4.7, JACOBS 2002 und SCHIWY/ SCHÜTZ 1994, S. 418-427). Veranstaltermodell/ -prinzip Das ursprünglich im RFStV angewandte Modell für die Kontrolle der Konzentration im Rundfunk. In §21 RFStV war festgelegt, dass ein Veranstalter in der Bundesrepublik Deutschland bundesweit im Hörfunk und Fernsehen jeweils bis zu zwei Programme verbreiten darf, darunter jeweils nur ein Vollprogramm oder ein Spartenprogramm mit Schwerpunkt Information. Diese Regelung wurde durch komplizierte Bestimmungen in den § 20 ff. ergänzt und - nachdem sie sich als kaum praktizierbar erwiesen hatte - im dritten RFÄnderungsStV vom 26.8./ 11.9.1996 durch das -> Marktanteilsprinzip ersetzt (vgl. Kapitel 7.5.3). Verfassungsrecht Das Verfassungsrecht ist das höchste Recht, dem alle anderen Gesetze und Rechtsverordnungen untergeordnet sind. Bezeichnet wird damit die Gesamtheit aller Rechtsnormen, die in der Verfassung enthalten sind bzw. die sie betreffen. Die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland stellt das Grundgesetz dar, das durch die Arbeit des parlamentarischen Rats (der verfassunggebenden Versammlung) in den Jahren 1948/ 49 geschaffen wurde und nur mit einer qualifizierten Mehrheit (Zustimmung von jeweils zwei Dritteln des Bundestages und des Bundesrats) geändert werden kann. »Hüterin« der Verfassung ist das Bundesverfassungsgericht, das bei Verfassungsstreitigkeiten entscheidet (vgl. AVENARIUS 2002). Verlagskonzentration -> Pressekonzentration Verlagsrecht Durch einen Verlagsvertrag verpflichtet sich der Verfasser, dem Verleger das Werk zur Vervielfältigung und Verbreitung für eigene Rechnung zu überlassen. Der Verleger ist verpflichtet, das Werk zu vervielfältigen und zu verbreiten. Dies besagt § 1 des Verlagsgesetzes, in dem weitere Rechte und Pflichten der Beteiligten bei dieser Vertragsbeziehung geregelt sind (vgl. CREIFELDS 2002 und SCHIWY/ SCHÜTZ 1994, S. 458-468). Glossar 341 <?page no="341"?> Video on Demand -> Pay-TV Videotext Videotext, auch Fernseh- oder Teletext genannt, übermittelt Schrift und einfache Grafiken, die über die »Austastlücke« des Fernsehsignals mitübertragen werden. Mit Hilfe eines Decoders kann die Information beim Empfänger auf dem Bildschirm sichtbar gemacht werden. Vielfalt Kein eindeutig definierter Begriff, mit dem aber der Wunsch nach Darstellung eines möglichst breiten Spektrums aller gesellschaftlich relevanten Meinungen, Ansichten und Wertvorstellungen im Programmangebot ausgedrückt werden soll. Vielfalt kann sich genauso auch auf die Erfüllung der verschiedenen Funktionen der Massenmedien beziehen. Vor Einführung des Dualen Rundfunksystems wurde dieser Begriff als Forderung in den politischen Programmen geführt, mit der die angeblich einseitige Berichterstattung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ergänzt werden sollte. -> Meinungsvielfalt Virtuelle Realität Eigentlich ein Widerspruch in sich, bezeichnet dieses Wort eine vom Computer geschaffene, realistisch wirkende künstliche Umwelt. Leistungsfähige Computer simulieren Räume und darin befindliche Gegenstände so, dass Menschen mit Hilfe am Körper zu tragender Steuergeräte (Helm und Handschuh) vermeintlich in diesen Raum »eintreten«, sich darin frei bewegen und die Gegenstände berühren können. Tatsächlich handelt es sich aber nur um Sinnestäuschungen, denn man sieht und fühlt eine »künstliche Realität«, auch »Cyberspace« genannt. Volksempfänger Ein in der Zeit des Nationalsozialismus verbreitetes einfaches und billiges Radiogerät, mit dem sehr schnell schon in den 30er Jahren große Rundfunk-Reichweiten erzielt wurden. Die hohe Reichweite stellte naturgemäß eine wichtige Voraussetzung für die Wirksamkeit der Rundfunkpropaganda der Nationalsozialisten dar. Vollprogramm Ein Vollprogramm ist laut § 2 Abs. 2 RFStV »ein Rundfunkprogramm mit vielfältigen Inhalten, in welchem Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung einen wesentlichen Teil des Gesamtprogramms bilden«. Inhaltlich eingeschränkt ist im Unterschied dazu das -> Spartenprogramm. Glossar 342 <?page no="342"?> Vollredaktion -> Publizistische Einheit Werbebeschränkungen Sowohl die öffentlich-rechtlichen wie auch die privaten Hörfunk- und Fernsehsender unterliegen Beschränkungen im Hinblick auf Zeiten und Dauer von Werbesendungen, die im -> Rundfunkstaatsvertrag und in den -> Landesmediengesetzen festgelegt sind (vgl. Kapitel 7.5.3 und 7.6). Westschiene Informeller Zusammenschluß der Landesmedienanstalten Hessens, Bremens, des Saarlandes und Nordrhein-Westfalen als gemeinsamer Lizenzgeber. Wettbewerbsrecht Die Rechtsnormen, mit denen der Wettbewerb in der freien Marktwirtschaft geregelt wird. Wichtig ist vor allem das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb sowie das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Das -> Bundeskartellamt wacht über die Einhaltung des Wettbewerbsrechts (vgl. CREIFELDS 2002 und SCHIWY/ SCHÜTZ 1994, S. 493-516). Wirkungen der Medien / Wirkungsforschung Forschungsbereich der Kommunikations- und anderer Wissenschaften (vor allem der Soziologie und der Sozialbzw. Medienpsychologie), der die Wirkungen der Medien auf Meinungen, Einstellungen, emotionales Befinden und auf tatsächliche Handlungen der Menschen feststellen und analysieren will. Yellow Press Auch Regenbogenpresse genannt. Eine Zeitschriftengattung, die wegen ihrer unterhaltungsbetonten Berichterstattung, bei der Prominenten-, »Sex and Crime«- und Sensationsstories dominieren, viel gelesen wird, aber sehr umstritten ist. Zeitbudget Für eine bestimme Aufgabe zur Verfügung stehende Zeit. In der Kommunikationspolitik ist es die mit Mediennutzung verbrachte Zeit eines Menschen bzw. einer Personengruppe. Glossar 343 <?page no="343"?> Zensur Zensur ist die Überwachung von Information und Meinungsäußerungen in einem Staatswesen durch eine herrschende Klasse, Partei- oder Staatsführung. Das Zensurverbot ist in Art. 5 Abs. 1 GG festgeschrieben (-> Kommunikationsfreiheiten). Zeugnisverweigerungsrecht Das Zeugnisverweigerungsrecht gehört zu den wichtigsten gesetzlich gesicherten Grundlagen einer freien Medienberichterstattung. In § 53 Abs. 1 Ziffer 5 der Strafprozessordnung ist festgelegt: »Zur Verweigerung des Zeugnisses sind ferner berechtigt ... Personen, die bei der Vorbereitung, Herstellung oder Verbreitung von periodischen Druckwerken oder Rundfunksendungen berufsmäßig mitwirken oder mitgewirkt haben, über die Person des Verfassers, Einsenders oder Gewährsmanns von Beiträgen und Unterlagen sowie über die ihnen im Hinblick auf ihre Tätigkeit gemachten Mitteilungen, soweit es sich um Beiträge, Unterlagen und Mitteilungen für den redaktionellen Teil handelt« (vgl. auch § 23 LPG Baden- Württemberg). Der Journalist kann also im Prozessfall vor Gericht eine Aussage darüber verweigern, von wem er Informationen bekommen hat, was wichtig ist, da viele Gewährsleute ihre Informationen andernfalls aus Furcht vor persönlichen oder beruflichen Nachteilen zurückhalten würden (Informantenschutz). Die Tatsache, dass Informationsquellen nicht preisgegeben werden müssen, kann als eine Grundbedingung für die Erfüllung der -> öffentlichen Aufgabe der Massenmedien angesehen werden. Während sich das Zeugnisverweigerungsrecht ebenso wie das Beschlagnahmeverbot bisher nur auf fremdrecherchiertes Material bezog, ist es von der rot-grünen Bundesregierung im Jahre 2002 auch auf selbstrecherchiertes Material erweitert worden (vgl. LÖFFLER/ RICKER 1986, S. 156 ff und SCHIWY/ SCHÜTZ 1994, S. 521-526 sowie Kapitel 4.3). Zivilrecht Auch »Bürgerliches Recht« genannt und damit im weitesten Sinne das gesamte -> Privatrecht, das im BGB und seinen Nebengesetzen geregelt ist (vgl. CREIFELDS 2002). Zwei-Säulen-Modell Besonderheit des Rundfunkgesetzes für Nordrhein-Westfalen. Es gilt für den lokalen Hörfunk und bestimmt, dass jeder Sender aus zwei rechtlich unabhängigen Einrichtungen bestehen muss: Veranstaltergemeinschaft und Betriebsgesellschaft. »Die Veranstaltergemeinschaft hat die Rechtsform eines eingetragenen Vereins und setzt sich aus mindestens acht Vertretern gesellschaftlich relevanter Gruppen am Ort zusammen. Sie ist verantwortlich für die Programmgestaltung und fungiert als Arbeitgeber für die Redaktion. Die Betriebsgesellschaft stellt die für den Glossar 344 <?page no="344"?> Sendebetrieb erforderlichen Mittel zur Verfügung. Diese Mittel können bis zu 75 v. H. von den am Ort ansässigen Zeitungen und bis zu 25 v. H. von den Kommunen aufgebracht werden.« Gemeinden oder andere öffentliche Einrichtungen können sich an der Veranstaltergemeinschaft und auch an der Betriebsgesellschaft beteiligen (vgl. MEDIENBERICHT 1994, S. 157). Die Fernsehstation 345 <?page no="346"?> Abkürzungsverzeichnis ABC American Broadcasting Company ACT Association of Commercial Television ACTA Allensbacher Computer- und Telekommunikationsanalyse ADN Allgemeiner Deutscher Nachrichtendienst ADSL Advanced Digital Subscriber Line AGMA Arbeitsgemeinschaft Media-Analyse AI Amnesty International AKW Arbeitskreis Werbefernsehen der Deutschen Wirtschaft ALM Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland AOL America Online Inc. ARD Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland ARW Arbeitsgemeinschaft Rundfunkwerbung (der ARD- Werbegesellschaften) BBC British Broadcasting Corporation BDA Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände BDI Bundesverband der Deutschen Industrie BDSG Bundesdatenschutzgesetz BDZV Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger BetrVG Betriebsverfassungsgesetz BfA Bundesanstalt für Arbeit BGB Bürgerliches Gesetzbuch BITKOM Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue Medien BJV Bayerischer Journalisten Verband BKM Beauftragter der Bundesregierung für Kultur und Medien BKS Bundesverband Kabel und Satellit BLM Bayerische Landeszentrale für neue Medien 347 <?page no="347"?> BLR Dienstleistungsgesellschaft für Bayerische Lokal- Radioprogramme BMFT Bundesministerium für Forschung und Technologie (später BM für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie und heute BM für Bildung und Forschung) BMPT Bundesministerium für Post und Telekommunikation BMZ Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit BpB Bundeszentrale für politische Bildung BR Bayerischer Rundfunk BSP Bruttosozialprodukt Btx Bildschirmtext bvdm Bundesverband Druck und Medien BVDA Bundesverband Deutscher Anzeigenblätter BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Bundesverfassungs-Entscheidung BVV Bundesverband Video (Vereinigung der Video- Programmanbieter) BW Baden-Württemberg BY Bayern CBS Columbia Broadcasting System CD-ROM Compact Disc - Read Only Memory CLT Compagnie Luxembourgeoise de Télédiffusion DAB Digital Audio Broadcasting DAG Deutsche Angestellten-Gewerkschaft DATEX J Bezeichnung für den früheren Btx DBB Deutscher Beamtenbund DEFA Deutsche Film AG (später VEB) DGB Deutscher Gewerkschaftsbund DGPuK Deutsche Gesellschaft für Publizistik und Kommunikationswissenschaft DIHT Deutscher Industrie- und Handels(kammer)tag dju Deutsche Journalisten Union DJV Deutscher Journalisten-Verband DLF Deutschlandfunk DLM Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (heute KDLM) dpa Deutsche Presseagentur DRADAG Drahtloser Dienst AG Abkürzungsverzeichnis 348 <?page no="348"?> DSF Deutsches Sportfernsehen DS Kultur Deutschlandsender Kultur DSL Digital Subscriber Line DST Deutscher Städtetag DT AG Deutsche Telekom AG DVB Digital Video Broadcasting DVB-T Digital Video Broadcasting Terrestric DVD Digital Video Disc DVI Deutsches Video Institut DW Deutsche Welle EBU European Broadcasting Union/ Europäische Rundfunkunion ECA Economic Commission for Africa ECU European Currency Unit EG Europäische Gemeinschaften EKD Evangelische Kirche in Deutschland EKIK Enquête-Kommission Neue Informations- und Kommunikationstechniken EKM Expertenkommission Neue Medien (Baden-Württemberg) epd Evangelischer Pressedienst EU Europäische Union EuGH Europäischer Gerichtshof FBW Filmbewertungsstelle FDJ Freie Deutsche Jugend FFA Filmförderungsanstalt FFG Filmförderungsgesetz FRAG Freie Rundfunk AG (Saar) FSF Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen FSK Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft FSM Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia-Dienstanbieter GATS General Agreement on Trade in Services GATT General Agreement on Tariffs and Trade/ Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen GEP Gemeinschaftswerk Evangelische Publizistik GEZ Gebühreneinzugszentrale GfU Gesellschaft für Unterhaltungs- und Kommunikationselektronik mbH GG Grundgesetz GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Abkürzungsverzeichnis 349 <?page no="349"?> HBI Hans-Bredow-Institut für Rundfunk und Fernsehen HDTV High Definition Television HGB Handelsgesetzbuch Hz Hertz IBFN Integriertes Breitband-Fernmeldenetz IDW Institut der Deutschen Wirtschaft IFA Internationale Funkausstellung Berlin IG Medien Industriegewerkschaft Medien InKDG Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetz IPI Internationales Presse-Institut ISDN Integrated Services Digital Network ISPR Internationale Sportrechtegesellschaft ITU International Telecommunication Union früher: International Telegraph Union IuK -Techniken (Neue) Informations- und Kommunikationstechniken/ -technologien IVW Informationsgemeinschaft zur Feststellung der Verbreitung von Werbeträgern KDLM Konferenz der Direktoren der Landesmedien-anstalten KEF Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten) KEK Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich KMK Kultusministerkonferenz KNA Katholische Nachrichtenagentur KPdSU Kommunistische Partei der Sowjetunion KSZE Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa KtK Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems KTV Kabelfernsehen LfR Landesanstalt für Rundfunk (Nordrhein-Westfalen) LMA Landesmedienanstalt LPG Landespressegesetz MA Media-Analyse MABB Medienanstalt Berlin Brandenburg MDR Mitteldeutscher Rundfunk MDStV Mediendienste-Staatsvertrag MfS Ministerium für Staatssicherheit der DDR MHP Multimedia Home Platform Abkürzungsverzeichnis 350 <?page no="350"?> MW Mittelwelle MwSt Mehrwertsteuer NBC National Broadcasting Corporation ND Neues Deutschland NDR Norddeutscher Rundfunk NGO Non-governmental Organisation NJW Neue Juristische Wochenschrift NKL Nichtkommerzielles Lokalradio NW Nordrhein-Westfalen (Abkürzung auch: NRW) NWDR Nordwestdeutscher Rundfunk NWIKO Neue Weltinformations- und -kommunikationsordnung OECD Organisation for Economic Cooperation and Development örRF Öffentlich-rechtlicher Rundfunk OK Offener Kanal OMGUS Office of the Military Government (USA) ORB Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg ORF Österreichischer Rundfunk OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Pay-TV Bezahlfernsehen PBS Public Broadcasting Service PC Personal Computer pRF Privater Rundfunk RB Radio Bremen RBB Rundfunk Berlin-Brandenburg RBI Radio Berlin International RegTP Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post RFFU Rundfunk-Fernseh-Film-Union RFÄndStV Rundfunkänderungsstaatsvertrag RfStV Rundfunkstaatsvertrag (auch RStV) RIAS Rundfunk im amerikanischen Sektor Berlins RRG Reichsrundfunkgesetz RSF Reporters sans frontières RTL (plus) Radio Télé-Luxembourg (plus) RTL 2 Radio Télé-Luxembourg, 2. Programm SDR Süddeutscher Rundfunk SED Sozialistische Einheitspartei Deutschlands SES Société Européenne des Satellites (Luxembourg) Abkürzungsverzeichnis 351 <?page no="351"?> SFB Sender Freies Berlin SMS Short Message Service SPIO Spitzenorganisation der Filmwirtschaft SR Saarländischer Rundfunk SRG Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft StGB Strafgesetzbuch SWF Südwestfunk SWR Südwestrundfunk THA Treuhandanstalt TKG Telekommunikationsgesetz T-Online Internetdienst der Deutschen Telekom (früher BTX) UFA Universum Film AG UMTS Universal Mobile Telecommunications System UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation UNO United Nations Organisation UWG Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb VDJ Verband der Journalisten der DDR VDZ Verband Deutscher Zeitschriftenverleger VEB Volkseigener Betrieb ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft VPRT Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation vs. versus (gegen) Vtx Videotext WARC World Administrative Radio Conference (Internationale Funkverwaltungskonferenz) WAZ Westdeutsche Allgemeine Zeitung WDR Westdeutscher Rundfunk WDR World Development Report WRC World Radiocommunication Conference WSIS World Summit on Information Society WTO World Trade Organisation ZAW Zentralverband der deutschen Werbewirtschaft ZDF Zweites Deutsches Fernsehen ZK Zentralkomitee ZVEI Zentralverband der Elektronik- und elektrotechnischen Industrie ZVR Zeugnisverweigerungsrecht Abkürzungsverzeichnis 352 <?page no="352"?> Literaturverzeichnis ABEL, Karl-Dietrich (1968): Presselenkung im NS-Staat. 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Februar 1994 WERSIG, Gernot (2000): Informations- und Kommunikationstechnologien. Eine Einführung in Geschichte, Grundlagen und Zusammenhänge. Konstanz WILHELM, Bernhard: Medienpolitik. In: Schiwy, Peter/ Schütz, Walter J. (Hg.) (1994): Medienrecht. 3. neubearb. u. erw. Auflage. Neuwied/ Kriftel/ Berlin, S. 228-234 WILKE, Jürgen (Hg.) (1984a): Pressefreiheit. Darmstadt Literaturverzeichnis 374 <?page no="374"?> WILKE, Jürgen (1984b): Nachrichtenauswahl und Medienrealität in vier Jahrhunderten. Eine Modellstudie zur Verbindung von historischer und empirischer Publizistikwissenschaft. Berlin/ New York WILKE, Jürgen (1985): Bedeutung und Gegenstand der Medienpolitik. Skizze eines Feldes praktischer Politik und wissenschaftlicher Analyse. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung »Das Parlament« 35/ 1985, H. 9, S. 3-16 WILKE, Jürgen (Hg.): Zwischenbilanz der Journalistenlausbildung, München 1987 WILKE, Jürgen/ NOELLE-NEUMANN, Elisabeth: Pressegeschichte. 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Kirche) Funkkorrespondenz (Kathol. Kirche) Media Perspektiven (ARD) Medium Magazin (unabhängig) Menschen machen Medien (ver.di) Publizistik (DGPuK) tendenz (BLM) Literaturverzeichnis 376 <?page no="376"?> »Me TV«-Programm 238 (Fernseh-)Werbung 187 (Presse)fusionskontrolle 129 3 SAT 153 A Abonnementzeitungen 120 Absolutismus 24 Abteilung Agitation 37 Acta Diurna 23 Adenauer, Konrad 164 ADN 37 ADSL 216 Aktualität 117 Akzeptanz 221 Allgemeine Deutsche Nachrichtenagentur (ADN) 154 Alliierten 34 Altverleger 124 Antikonzentrationsrichtlinie 287 Anzeigen-Auflagen-Spirale 141 Anzeigenblätter 118 AOL 237 ARD 34, 236 ARD-Hörfunkprogramme 207 arte 153 Aufgabe, öffentliche 59 Aufklärung 25 Auflagenkonzentration 126 Ausgewogenheit 49, 50 Auskunftspflicht 60, 110 außenplural 64 außenpluralistisch 63 Austastlücke 221 Auswärtiges Amt 249 B Babelsberg 247 BBC 34 Beauftragte der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien (BKM) 79, 249 Beck, Kurt 231 Bell, Daniel 269 Berliner Rundfunk 154 Berlusconi, Silvio 284 Bertelsmann AG 195, 285, 286 Berufsverbote 39 Beschlagnahme - -beschränkungen 62 - -verbot 110 Beschleunigung 291 Bestands- und Entwicklungsgarantie 104, 240 Beteiligungsmodell 180, 189 Bezirkszeitungen der SED 140 Biedenkopf, Kurt 260 Bildschirmtext 222 Bimedialität 147 binnenpluralistisch 63, 164, 170 Bismarck, Otto von 26 Blockparteien 38, 139 Börne, Ludwig 25 Boulevardjournalismus 262 Braun, Ferdinand 149 Bredow, Hans 148 Breitband - -kommunikation 232 - -netz 216 Bruttosozialprodukt 13 Btx-Feldversuche 224 Buch - -druck 23 - -markt 145 - -preisbindung 145, 283 Bundeskartellamt 78 Bundespräsident 79 Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) 99 Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) 101 Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und Neue Medien (BITKOM) 100 Bundesverband Kabel und Satellit (BKS) 100 Bundesverwaltungsgericht 172 BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN 89 Bündnis für den Film 252 Bürgerinitiativen 114 Bush, George W. 273 377 Sach- und Personenregister Fett gedruckte Begriffe werden im Glossar näher erklärt. <?page no="377"?> C CDU/ CSU 85 Clinton, Bill 276 Couch Potatoes 243 cross-ownership 118, 211 CSU 86 D d-box 286 DAB 212 Dahrendorf, Ralf 51 Darlehen 130 Daten - -banken 235 - -kompression 233 - -schutz 50 Datex J 223 Däubler-Gmelin, Herta 260 DDR 36 Decoder 231, 241 Dependenztheorie 274 Deregulierung 100, 226, 242 deskriptiv 51 Detailkompetenz 133 Determinationshypothese 261 Deutsche - Angestellten Gewerkschaft (DAG) 110 - Bundespost 78 - Journalisten Union (dju) 109 - Reichspost 148 - Stunde 148 - Telekom 78 - Welle (DW) 35, 75, 148, 152, 207 Deutscher Beamtenbund (DBB) 110 Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHT) 99 Deutscher Journalisten-Verband (DJV) 110, 256 Deutscher Presserat 137 Deutschland - -Fernsehen-GmbH 164 - -funk 35, 75, 207 - Radio (DLR) 152, 207 Dialog 19 Digital - Divide 274 - Piracy 238, 244 - Privacy 244 Digitalisierung 229 Direktionsrecht 259 Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (KDLM) 188 Diversifizierung 291 Dovifat, Emil 31 downloaden 238 DRADAG 28, 148 Dritte Gewalt 80 Druckwerk 117 DS Kultur 157 DSL 216 Duales Rundfunksystem 167 Durchsuchungen 260 dysfunktional 47 E Eberhard, Fritz 32 EBU 154 Eigentum, geistiges 50 Ein-Zeitungs-Kreise 141 Einigungsvertrag 155 Einschaltquote 259 EKIK 220 EKM 220 Enquête-Kommission 76 Ergänzung der Medien 158 Ethik 262 Ethik der Massenmedien 111 Europäische - Kommission 284 - Menschenrechtskonvention 280 Europäischer Gerichtshof 283 Europäisches Parlament 287 Europarat 270, 271, 279 Exekutive 45, 75 Exilpublizistik 31 explikativ 51 F Fach - -kompetenz 258 - -zeitschriften 120 FDP 88 Fernmelderecht 226 Fernseh - -Abkommen 250 - -monopol 127 - -rat des ZDF 112 Fernsehrichtlinie 67, 282 Fernsehrichtlinie der Europäischen Gemeinschaften 172 Festnetzkommunikation 233 Film - -Abkommen 250 - -bewertungsstelle (FBW) 251 - -fonds 250 - -förderung 248 - -förderungsanstalt 66 - -förderungsgesetz (FFG) 66, 249 - -förderungsprogramme 67 - -politisches Konzept 252 Sach- und Personenregister 378 <?page no="378"?> Finanz - -ausgleich 181 - -bedarf 171 Flug - -blätter 23 - -Flugschriften 23 Free Flow of Information 270 Free-TV 230 »Freie Rundfunk-AG« (FRAG) 165 Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft (FSK) 251 Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen (FSF) 105, 201 Friedrich II. 24 Fritzsche, Hans 28 funktional 47 Funkverwaltungskonferenz WRC 277 Fusionskontrolle 62 G GATT 276 Gebühren 171, 207, 211, 241 - -finanzierung 65 Gegendarstellung 61 Gesellschaftssystem, pluralistisches 45 Gewaltdarstellungen 201 Gewaltenteilung 13, 45, 75 Gewerkschaften 109 Glasnost 48 Gleichschaltung 27, 29 - -spolitik 247 Global Village 269 Globalisierung 18, 267, 269, 291 Goebbels, Joseph 29, 30 Gratiszeitung 102 Grenzüberschreitung 267 Groth, Otto 117 Grundgesetz 58 Grundsätze, ethische 111 Grundsatzkompetenz 133 Grundversorgung 168, 169 Günther-Kommission 76, 128 Gutenberg, Johannes 23 H Harden, Maximilian 27 Heine, Heinrich 25 Heinrich Bauer Verlag 195 Herrmann, Joachim 37 Herrschaft 20 Hertz, Heinrich 147 Herzog, Roman 79 Hierarchie 259 Hitler, Adolf 205 Hochkommission 124 Hollywood 247, 248 Hördauer 210 Hörfunk-Renaissance 206 Hugenberg, Alfred 27 I ICANN 277 IG Medien 109, 256 Impressumspflicht 24 Index Librorum Prohibitorum 24 Individual-Ethik 263 Individualkommunikation 19, 232 - private 15 Information 13 - -sfreiheit 49, 58 - -sgesellschaft 13, 69 Innere Pressefreiheit 61, 133, 135, 259 Innere Rundfunkfreiheit 110 Institutionen-Ethik 263 Intelligent agent 230 Interaktion 19 Interaktivität 235 Intereffikationshypothese 261 International Telecommunication Union (ITU) 275 International Telegraph Union 276 Internationale Währungsfonds (IWF) 275 Internet 234 ISDN 216 ITU 268, 270 IVW 237 IWF 275 J Journalismus 255 Journalistengewerkschaften 103 Judikative 75 Jugend - -radio DT 64 154 - -schutz 50, 111, 181, 244 Justiz 45 K Kabelpilotprojekte 220, 223 Kabeltext 216 Kanalverstopfungspolitik 103 Kanther, Manfred 260 Karl V 24 Karlsbader Beschlüsse 25 Kaufzeitungen 120 KEF 241 KEK 192, 193 KINDERKANAL 154 Kino 248 Kirch, Leo 194, 195, 284 Kirch, Thomas 193 Sach- und Personenregister 379 <?page no="379"?> Kirch-Gruppe 286 Kirch-Konzern 194 Kirchen 111 - -zeitungen 38 Klassikradio 208 Knowledge Gap 217, 239 Kohl, Helmut 62, 260 Kommerzialisierung 291 Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK) 219 Kommunalverwaltungen 82 Kommunikation 13 - gesellschaftliche 20 - öffentliche 15, 21 Kommunikationsfreiheit 36, 49 Kommunikator 43 Komplementarität 237 Konkurrenz, intermediäre 126, 158, 162 Kontrollfunktion 47 Konvergenz 198, 232 Konzentration 119, 122 - intermediäre 131 - publizistische 126 Konzentrationskontrolle 193 KSZE 270, 271 Kultur - -beiräte 28 - -hoheit 59, 162, 206 - -imperialismus 274 Kurzberichterstattung 173, 178, 241 L Länderkette 156 Landesmedien - -anstalten 65, 81, 188 - -gesetze 65, 263 - -pressegesetze 59, 263 Landesrundfunk - -anstalten 150, 151 - -gesetze 64, 263 Lasswell-Formel 43 Legislative 45, 75 Leserdichte 38 Liberty Media 229 Links 235 Lizenz 33, 124 - -politik 33 Lokal - -konzentration 126 - -radio 208 Luhmann, Niklas 54, 244 Luther, Martin 24 M Macht 20 Management 16 Manipulation 32 Marketing 21, 259 Marktanteil 210 - -sbegrenzungen 128 - -smodell 189 Marktmodell 180 Marshall McLuhan 269 Märzrevolution 25 Massen - -kommunikation 15, 19, 232 - -medien 13 media mergers 18 MEDIA PLUS 283 Medien - -berichte 129 - -betriebsgesellschaften 84 - -dienste-Staatsvertrag 69, 181, 240 - -kompetenz 294 -- -komplementarität 235 - -landschaft der DDR 38 - -ordnung 58 - -regulierung 55 - -städte 84 Meinungs - -freiheit 25, 49, 58 - -vielfalt 190, 191 Menschen - -rechte 111 - -würde 111 Messrelationen 24 Michel-Kommission 76, 126, 160 Mischfinanzierung 104 Mobilkommunikation 233 Monarchie 26 Monatszeitungen 24 Monopolkommission 78, 130 Monopolstellung, Lokalzeitung 132 Monti, Mario 284 Morallehre 263 Morse, Samuel 26 Multimedia 68, 216, 233, 235 Multimedia Home Platform 231 Münchener Kreis 231 Murdoch, Rupert 284 N Nachrichtenagenturen 267 Napoleon I. 24 Nationalsozialisten 27, 149 Negroponte, Nicolas 269 Neue Informations- und Kommunikationstechniken (IuK) 215 Sach- und Personenregister 380 <?page no="380"?> Neue Medien 215, 219 Neue Weltinformations- und Kommunikationsordnung (NWIKO) 272 Neue Zeitungen 23 New Economy 237 Nida-Rümelin, Julian 249 Nipkow, Paul 149 Noelle-Neumann, Elisabeth 31, 132 Nord-Süd-Gefälle 239, 272 normativ 244 NSDAP 29 O OECD 277 Offener Kanal 83 öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten 263 Öffentlichkeitsarbeit 257 Offertenblätter 118 Online 141 - -Studie 236 Organisationskommunikation 15 Ortsnetz 228 Ossietzky, Carl von 27 P Papen, Franz von 28, 149 Parteien, politische 85 Pastoralinstruktion »Communio et Progressio« 112 PDS 90 Periodizität 117 Persönlichkeitsrecht 62 Pflichten der Presse 60 PHOENIX 154 Planung 293 pluralistisch 48 Politik - -beratung 133 - -verdrossenheit 262 - -wissenschaft 54 Post - -monopol 227 - -reform 226 - -strukturgesetz 226 - -zeitungsdienst 130 PR-Agenturen 257 Premiere 230, 286 Presse - -freiheit 25, 40 - -fusionskontrolle 76 - -gesetz des Bundeslandes Brandenburg 135 - -kodex 138, 263 - -konzentration 128 - -rechtsrahmengesetz 88, 110, 133, 135, 259 - -statistik 129 - -statistikgesetz 76 Privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT) 100 Prognosen 243 prognostisch 51 Program Guides 238 Programm - -bouquet 154 - -richtlinien 263 Propaganda 29 - -medium 154 Public Broadcasting 242 Public Relations (PR) 16, 261 Publikumszeitschriften 120 publizistische - Einheit 33, 125 - Gewaltenteilung 160 Publizistischer Gesamtentwicklungsplan 112 Publizität 117 Q Qualität 49 Quotenregelung 67, 251, 282 R Radio - Berlin International 154 - DDR I 154 - DDR II 154 - Free Europe 35 - Liberty 35 - Luxemburg 208 Rahmenkompetenz des Bundes 77 Ratgeberfunktionen 1 43 Rau, Johannes 79, 293 Reality - Soap 200 - TV 200 Rechtsaufsichtsfunktion 162 Redaktionsstatute 91, 110, 123, 134, 259 Redaktroniker 259 Reding, Viviane 284 Reeducation 33, 206 Reflexivität 244 Reformation 23 Regenbogenpresse 123, 195 Regionalradio 208 Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post 78 Reichs - -kulturkammer 29, 149 - -lichtspielgesetz 28 - -preßgesetz 25 - -rundfunk-Gesellschaft mbH 28 - -rundfunkgesellschaft (RRG) 148 Sach- und Personenregister 381 <?page no="381"?> - -Reichsrundfunkkammer 149 - -schriftleitergesetz 29 - -tag 24 Reichweite 184, 211, 212 Restauration 25 Rezipient 43 RIAS 35, 157, 206 Richtlinienkompetenz 133 Riefenstahl, Leni 30 Ronneberger, Franz 32 Rubrikenanzeigen 222 Rundfunk der Weimarer Republik 148 Rundfunk-Fernseh-Film-Union (RFFU) 109 Rundfunkrat des ORB 112 Rundfunk - -staatsverträge 64, 176 - -urteile 164, 167 S Saban, Haim 195, 197 Sachkompetenz 258 Sanktionsmöglichkeiten 264 Satzungen 263 Schleichwerbung 261 Schlichtungsstelle 71 Schmalbandkommunikation 232 Schmidt, Helmut 79 Schnitzler, Karl-Eduard von 39 Schröder, Gerhard 79 Schütz, Walter J. 125 Schwarz-Schilling, Christian 223 SED 36 SED-Bezirkszeitungen 125 Sendestuben 149 Sensationsjournalismus 262 Serienzeitungen 24 Servicefunktionen 143 Set-Top-Boxen 231 Signatur, elektronische 69 Sonntagszeitungen 118 Sorgfaltspflicht 61 Sozialisation 43 Spartenprofile 199 SPD 87 Spielfilmausstrahlungen 198 Sponsoring 181, 261 Staatsferne 162 Stasi 38 Stasi-Unterlagen-Gesetz 62 Stimme der DDR 154 Stoiber, Edmund 260 Streik 136 Stummfilm 247 Subventionsmaßnahmen 251 Synopse der Positionen der Parteien 91 synoptisch 14, 53 systemtheoretisch 43 Systemtheorie 44, 53 T T-Online 222, 223 Talkshows 201 Tarifauseinandersetzungen 136 Technikfolgenabschätzung 220 Telefon 267 Telegrafie 26, 267 Telekom 285 Telekommunikation 18, 68 - -sgesetz 240 Teleshopping 181 Tendenzschutz 102, 110, 133 - -paragraf 60, 136 Theoriedefizit 54 Thoma, Helmut 105 Time Warner 237 Titelproduktion 144 Tonfilm 247 totalitär 48 Treuhandanstalt 78, 140 U U.N. 271 Überwachungsausschüsse 28 Überzeugungen, religiöse 111 UFA 27 Umsatzsteuer 165 UMTS-Lizenz 227 UNESCO 268, 270, 272, 273, 275 Universalität 117 UNO 268, 270 Urheber-Vertragsrecht 260 Urheberrecht 62, 70 V Veranstaltermodell 180, 189 Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ) 101 Verbandszeitschriften 120 Verdrängung 141, 158 Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di) 109 Verfassungsrecht 57 Verlagskonzentration 126 Videotext 216, 221 Vielfalt 49 Violence-Chip 283 Völkerbund 268 Volksempfänger 29, 149 Volontariat 257 Vorabendprogramm 241 Vorzensur 24 Sach- und Personenregister 382 <?page no="382"?> Sach- und Personenregister 383 W War of the Worlds 205 WARC 268, 270 Weimarer Republik 26 Weisungsrecht 259 Weizsäcker, Richard von 79 Weizsäcker-Kommission 220 Weltbank 275 Werbefernseh-Marktanteile 186 Werbegrenzen 104 Werbe - -markt 186, 187, 211 - -umfeld 261 - -verbote 108 - -wirtschaft 99, 105 Werbung 171, 181 West-Fernsehen 39 Wettbewerb - intramediärer 212 - -sfähigkeit 50 - -srecht 62 - -sverzerrung 127 Widerstand 32 Wirtschaft 98 Wochenzeitungen 118 Wolffsches Telegraphenbureau 27 World Trade Organisation (WTO) 275 World Wide Web (www) 234 Y Yellow Press 123 Z ZDF 153, 236 Zeitschriften 117, 120 - konfessionelle 120 - Kunden- 120 - Werk- 120 Zeitungen 117 Zeitungssterben 33 Zeitungswissenschaft 31 Zensur 24, 39, 58 Zentralkomitee 37 Zentralverband der deutschen Werbewirtschaft (ZAW) 105 Zeugnisverweigerungsrecht 60, 103, 110, 260 Zuschauer - -anteilsmodell 180 - -marktanteile 185, 187 Zwei-Säulen-Modell 84, 100, 170, 285 Zweiweg-Kabelfernsehen 244 <?page no="383"?> Heinz Pürer Publizistik- und Kommunikationswissenschaft Ein Handbuch 2003, ca. 600 Seiten, gebunden UTB 8249 ISBN 3-8252-8249-X Lothar Mikos Film- und Fernsehanalyse 2003, 368 Seiten, broschiert UTB 2415 ISBN 3-8252-2415-5 Marion G. Müller Grundlagen der visuellen Kommunikation Theorieansätze und Analysemethoden 2003, 304 Seiten, broschiert UTB 2414 ISBN 3-8252-2414-7 Armin Scholl Die Befragung in der Kommunikationswissenschaft 2003, ca. 300 Seiten, broschiert UTB 2413 ISBN 3-8252-2413-9 Jan Tonnemacher Kommunikationspolitik in Deutschland Eine Einführung 2. überarbeitete Auflage 2003, ca. 440 Seiten, broschiert UTB 2416 ISBN 3-8252-2416-3 pro Studium www.uvk.de <?page no="384"?> Für Daniela