<?page no="1"?> Eine Arbeitsgemeinschaft der Verlage W. Bertelsmann Verlag · Bielefeld Böhlau Verlag · Wien · Köln · Weimar Verlag Barbara Budrich · Opladen · Toronto facultas · Wien Wilhelm Fink · Paderborn A. Francke Verlag · Tübingen Haupt Verlag · Bern Verlag Julius Klinkhardt · Bad Heilbrunn Mohr Siebeck · Tübingen Ernst Reinhardt Verlag · München Ferdinand Schöningh · Paderborn Eugen Ulmer Verlag · Stuttgart UVK Verlagsgesellschaft · Konstanz, mit UVK / Lucius · München Vandenhoeck & Ruprecht · Göttingen Waxmann · Münster · New York utb <?page no="2"?> Volker von Prittwitz Vergleichende Politikanalyse UVK Verlagsgesellschaft mbH Konstanz mit UVK/ Lucius München <?page no="3"?> Online-Angebote oder elektronische Ausgaben sind erhältlich unter www.utb-shop.de. Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http: / / dnb.ddb.de> abrufbar. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. © UVK Verlagsgesellschaft mbH, Konstanz und München 2007 Einbandgestaltung: Atelier Reichert, Stuttgart Einbandmotiv: © gobyg istockphoto.com UVK Verlagsgesellschaft mbH Schützenstr. 24 78462 Konstanz Tel. 07531-9053-0 Fax 07531-9053-98 www.uvk.de ISBN 978-3-8385-2871-7 (EPDF) <?page no="4"?> Inhaltsverzeichnis Verzeichnis der Abbildungen ..............................................................XIII Vorwort.....................................................................................................XV Einführung.......................................................................................... 1 1. Herausforderung Politikanalyse ......................................................1 2. Was ist Wissenschaft? .......................................................................3 3. Untersuchungsanordnungen ...........................................................8 4. Vergleichend analysieren: Konzept und Methoden ...................13 5. Was ist Politik? Vergleichende Politikanalyse .............................25 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme ...................29 A) Vergleichende Kontextanalyse ......................................................29 1. Gesellschaft - Staat - Politik ........................................................29 2. Historische Systemkontexte .........................................................33 3. Strukturelle Kontexte ....................................................................34 4. Leistungs- und Problemkontexte .................................................35 5. Kontextprofile und Methoden der vergleichenden Kontextanalyse ..............................................................................................37 B) Kulturvergleichende Politikanalyse .............................................39 1. Der Vergleich politischer Kulturen .............................................39 1.1 Der Political-Culture-Ansatz................................................39 1.2 Der Zivilreligionsansatz........................................................42 1.3 Der Sozialkapital-Ansatz ......................................................45 2. Kultur als Politikrahmen ...............................................................47 2.1 Die Kampf-der-Kulturen-These (Clash of Civilizations)...47 2.2 Kulturen als Variablenkomplexe .........................................49 2.3 Kommunikationskulturen ......................................................51 3. Methodische Überlegungen ..........................................................53 3.1 Relativistische Vergleichskritik ............................................53 3.2 Methoden der vergleichenden Kulturanalyse ....................54 <?page no="5"?> VI Inhaltsverzeichnis C) Politische Systemstrukturen im Vergleich................................ 56 1. Undifferenzierte Systeme ............................................................. 56 1.1 Anomisch-konflikthaft......................................................... 56 1.2 Informell-gemeinschaftlich.................................................. 58 2. Autokratie ....................................................................................... 59 2.1 Monarchie .............................................................................. 60 2.2 Totalitäre Systeme................................................................. 61 2.3 Autoritäre Systeme ................................................................. 64 3. Demokratie..................................................................................... 68 3.1 Demokratieanforderungen .................................................. 68 3.2 Defekte Demokratien und Demokratiedefizite ................ 70 3.3 Messindizes ............................................................................ 74 3.3.1 Vanhanens Demokratisierungsindex.......................... 74 3.3.2 Die Demokratie- und Autokratieskalen von Jaggers/ Gurr................................................................................. 75 3.3.3 Die Freedom-House-Skalen zur Demokratiemessung .......................................................................... 77 3.3.4 Von der zweipoligen zur dreipoligen Systemmessung .......................................................................... 78 3.4 Demokratische Systemtypen ............................................... 79 3.4.1 Repräsentative Demokratie und direkte Demokratie. 80 3.4.2 Parlamentarische und präsidentielle Demokratie ..... 88 3.4.3 Mehrheitsdemokratie und Konkordanzdemokratien. 91 3.4.4 Unitarische und föderale Systeme (Mehrebenensysteme) .......................................................................... 93 3.4.5 Übergreifende Idealtypen............................................. 96 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse ............. 99 A) Der politische Akteur ...................................................................... 99 1. Begriff und Typen ......................................................................... 99 2. Handlungsmotive: Präferenzen - Ziele - Interessen ............. 103 3. Interaktionsorientierungen......................................................... 107 4. Kognitive Muster und Wertorientierungen ............................. 109 <?page no="6"?> Inhaltsverzeichnis VII 5. Handlungsstile und Süchte ........................................................ 113 6. Einfluss ......................................................................................... 115 B) Akteurkonstellationen ...................................................................120 1. Nullsummen- und Win-win-Konstellationen.......................... 120 2. Gemischtmotivationale Akteurkonstellationen ..................... 123 2.1 Mehrdimensionale Verteilungskonflikte ......................... 124 2.2 Vertrauenssituationen und Vertrauensdilemmata .......... 126 2.3 Versicherungskonstellationen ........................................... 130 2.4 Drohsituationen (Feiglingsspiel)....................................... 131 2.5 Koordination mit Verteilungskonflikt ............................. 132 3. Komplexitätssteigerungen.......................................................... 134 3.1 Wiederholung (Iteration) ................................................... 134 3.2 N-Personen-Konstellationen ............................................ 135 3.3 Asymmetrische Information und informationelle Unsicherheit ........................................................................ 136 3.4 Koppelungen....................................................................... 137 4. Vetoplayer-Konstellationen ....................................................... 140 5. Konstellationen spezieller politischer Akteure........................ 142 5.1 Parteiensysteme................................................................... 142 5.2 Verbändesysteme................................................................ 143 5.3 Politische Bewegungen ...................................................... 144 C) Situatives Handeln .........................................................................146 1. Situationsentsprechendes und situationsabweichendes Handeln ........................................................................................ 146 2. Kommunikation .......................................................................... 148 2.1 Begriff und Formen ........................................................... 148 2.2 Ein- und mehrdimensionale Kommunikation ............... 150 2.3 Formen politischer Kommunikation ............................... 154 3. Typen politischer Handlungssituationen ................................. 156 3.1 Partikular: Situationen schwachen öffentlichen Handelns .............................................................................. 157 3.1.1 Bürgerkrieg .................................................................. 157 <?page no="7"?> VIII Inhaltsverzeichnis 3.1.2 Legitimationskrise ....................................................... 158 3.1.3 Blockade (Patt) ............................................................ 158 3.2 Differenziert: Situationen gebundenen Konfliktaustrags 159 3.2.1 Konflikt um Zutritt zur politischen Arena .............. 159 3.2.2 Konflikt um Einflusspotenziale in der politischen Arena............................................................................. 160 3.2.3 Konflikt um die Durchsetzung von Akteurpositionen..................................................................... 161 3.3 Gemeinschaftlich: Situationen starken öffentlichen Handelns .............................................................................. 162 3.3.1 Gefahrenabwehr.......................................................... 162 3.3.2 Skandal.......................................................................... 163 3.3.3 Emphatische Überhöhung (Feiern) .......................... 164 3.4 Gemischte Situationstypen ................................................ 164 3.5 Vergleichende Situationenanalyse..................................... 166 D) Prozess .............................................................................................. 170 1. Grundlagen................................................................................... 170 1.1 Der Begriff Prozess ............................................................ 170 1.2 Die Kriterien Pfadabhängigkeit und Pfadunabhängigkeit 173 1.3 Zeitkriterien ......................................................................... 176 1.4 Eine Typologie der Situationenverknüpfung .................. 178 2. Politische Prozessformen ........................................................... 180 2.1 Akteurunspezifisch ............................................................. 180 2.2 Akteurspezifisch.................................................................. 183 3. Vergleichende Prozessanalyse.................................................... 186 3.1 Diffusionsanalyse ................................................................ 186 3.2 Analyse von Situationenverknüpfungen .......................... 189 3.3 Statistische Kovarianzprüfung .......................................... 190 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse ...............................193 A) Grundlagen ...................................................................................... 193 1. Die Begriffe Öffentliches Handeln -Regieren - Governance .. 193 2. Vergleichskriterien von Governance ........................................ 197 <?page no="8"?> Inhaltsverzeichnis IX 2.1 Funktionen .......................................................................... 198 2.1.1 Bewältigung öffentlicher Aufgaben.......................... 198 2.1.2 Problembewältigung ................................................... 200 2.1.3 Normverträglichkeit ................................................... 201 2.2 Operative Anforderungen ................................................. 204 2.2.1 Der Policy-Zyklus ....................................................... 204 2.2.2 Reproduktion............................................................... 207 2.3 Abgrenzung ......................................................................... 208 2.4 Regelstrukturen ................................................................... 208 B) Fundamentale Governancemedien............................................210 1. Machtfundierte Governancemedien......................................... 210 1.1 Gemeinschaft ...................................................................... 210 1.1.1 Familie .......................................................................... 211 1.1.2 Club............................................................................... 211 1.1.3 Nachbarschaft ............................................................. 212 1.1.4 Netzwerk...................................................................... 212 1.2 Hierarchie ............................................................................ 215 1.2.1 Religion ........................................................................ 217 1.2.2 Privileg.......................................................................... 217 1.2.3 Bürokratie .................................................................... 218 1.2.4 Fürsorge ....................................................................... 219 2. Regelumkämpfte Governancemedien ...................................... 220 2.1 Tausch/ Verhandeln ........................................................... 220 2.2 Argumentieren .................................................................... 222 2.3 Öffentlichkeit ...................................................................... 223 3. Regelgebundene Governancemedien ....................................... 226 3.1 Verfahren............................................................................. 226 3.1.1 Spiel............................................................................... 228 3.1.2 Recht............................................................................. 230 3.1.3 Wettbewerb.................................................................. 232 3.1.4 Repräsentation............................................................. 233 <?page no="9"?> X Inhaltsverzeichnis 3.1.5 Beteiligung.................................................................... 235 3.1.6 Entscheidung ............................................................... 236 3.2 Rückbindung von Differenzierung .................................. 237 3.2.1 Responsivität................................................................ 237 3.2.2 Selbstverantwortung ................................................... 238 3.2.3 Hilfe (Solidarität) ......................................................... 238 3.2.4 Vertrauen...................................................................... 239 4. Governance der geschlossenen und der offenen Gesellschaft... 240 4.1 Netzwerke und Verfahren im Gesellschaftsvergleich.... 242 4.2 Hierarchie im Gesellschaftsvergleich ............................... 244 4.3 Gemeinschaft im Gesellschaftsvergleich......................... 245 4.4 Halboffene Governancemedien und Privatheit im Gesellschaftsvergleich ........................................................ 246 4.5 Zusammenfassung .............................................................. 247 C) Governancestrategien ................................................................... 249 1. Sachlogisch ................................................................................... 249 1.1 Einzelfallmanagement oder Regelsteuerung? ................. 250 1.2 Handlungskoordination - Systemsteuerung - Prozesssteuerung .............................................................................. 251 1.3 Niveausteuerung - Verteilungssteuerung - Gleichgewichtskoordination ......................................................... 252 1.4 Problemfeldspezifische oder problemfeldübergreifende Governance? ........................................................................ 255 2. Interaktionslogisch ...................................................................... 257 2.1 Wechselseitige Anpassung ................................................. 257 2.2 Negative Koordination ...................................................... 258 2.3 Positive Koordination ........................................................ 259 2.4 Arbeitsteilung ...................................................................... 260 2.5 Regulative Politik (Command and Control).................... 260 2.6 Anreizsteuerung .................................................................. 262 2.7 Zielsteuerung ....................................................................... 263 2.8 Verfahrenssteuerung .......................................................... 264 <?page no="10"?> Inhaltsverzeichnis XI 2.9 Ressourcen-, Personal- und Netzwerksteuerung ........... 266 2.10 Integration und Segregation ............................................. 266 2.11 Diffuse Kooperation ......................................................... 271 2.12 Bildung von Governancesystemen.................................. 273 3. Kombinationen von Sach- und Interaktionslogiken .............. 274 3.1 Primat der Sachlogik? ......................................................... 274 3.2 Institutionelle Arrangements (Regime)............................ 276 3.3 Bereichsspezifische Organisationen................................. 277 3.4 Politikstile (Regulationsstile) ............................................. 278 3.5 Prozessuale Governance (Prozessmanagement) ............ 279 D) Vergleichende Erfolgsbewertung und Erfolgsanalyse ....... 283 1. Erfolgsvergleich........................................................................... 283 1.1 Summarischer Erfolgsvergleich........................................ 283 1.2 Effektivitätsvergleich ......................................................... 284 1.3 Effizienzvergleich ............................................................... 286 2. Best-Practice-Analyse ................................................................. 288 3. Vergleichende Erfolgsanalyse.................................................... 289 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse .. 293 A) Wie entwickelt sich Demokratie? .............................................. 293 1. Die Ausbreitung demokratischer Systeme............................... 294 2. Erklärungsmomente der Demokratieentwicklung ................. 299 2.1 Differenzierungstheorie (Systemtheorie) ........................ 299 2.2 Modernisierungstheorie ..................................................... 300 2.2.1 Lipsets Modernisierungstheorie................................ 301 2.2.2 Machtressourcenstreuung .......................................... 302 2.2.3 Das Modell Humanentwicklung ............................... 303 2.3 Der Akteur-Prozess-Ansatz der Demokratieerklärung . 304 2.4 Demokratieentwicklung als Managementkriterium ....... 306 3. Ein integriertes Analysekonzept der Demokratieerklärung .. 308 <?page no="11"?> XII Inhaltsverzeichnis B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen .................................... 310 1. Wohlfahrtsbegriffe ...................................................................... 310 2. Esping-Andersens Typologie von Wohlfahrtsstaats-Regimen... 314 3. Die Entwicklung von Alterssicherungssystemen in Europa . 318 4. Herausforderungen des Wohlfahrtsstaates .............................. 322 5. Ein erweitertes Vergleichsraster von Wohlfahrtsregimen ..... 324 C) Demokratischer Frieden? ............................................................ 329 1. Frieden durch Demokratie? ....................................................... 329 1.1 Kants Friedenstheorem...................................................... 329 1.2 Überlegungen zur Friedlichkeit politischer Systeme...... 331 1.3 Friedens- und Kriegsdefinitionen..................................... 335 1.4 Empirische Befunde ........................................................... 337 2. Die neue Bellum-Justum-Diskussion: Demokratie durch Krieg? ............................................................................................ 342 3. Demokratie durch Frieden? ....................................................... 344 Literaturverzeichnis......................................................................350 <?page no="12"?> Abbildungsverzeichnis Abb. 1 Ein Überblicksschema sozialwissenschaftlicher Untersuchungsanordnungen.............................................................8 Abb. 2 Makro-qualitativ Vergleichende Analyse ............................21 Abb. 3 Das politikanalytische Dreieck .............................................26 Abb. 4 Politische Bürgerorientierungen und Typen politischer Kultur.......................................................................................40 Abb. 5 Typen demokratischer Repräsentation ...............................82 Abb. 6 Formen direkter Demokratie................................................85 Abb. 7 Qualitativer Vergleich demokratischer Systeme ................96 Abb. 8 Sach- und Positionsinteressen...........................................106 Abb. 9 Zweidimensionale Interessenverteilung ............................124 Abb. 10 Das Gefangenendilemma....................................................127 Abb. 11 Das Versicherungsspiel (Assurance Game)......................130 Abb. 12 Das Feiglingsspiel.................................................................131 Abb. 13 Battle of the Sexes................................................................132 Abb. 14 Pfadabhängigkeit und Pfadkonstitution............................175 Abb. 15 Vergleichskriterien von Governanc...................................198 Abb. 16 Der Policy-Zyklus ................................................................205 Abb. 17 Die geschlossene und die offene Gesellschaft .................241 Abb. 18 Vergleich von Governanceffektivität ................................284 Abb. 19 Globaler Stand und globale Trends von Freiheit ............295 Abb. 20 Die Entwicklung des globalen Anteils an Diktaturen und Demokratien seit 1850.................................................296 Abb. 21 Dimensionen und Typen von Wohlfahrts-Regimen nach Esping-Andersen .......................................................316 <?page no="13"?> XIV Abbildungsverzeichnis Abb. 22 Bismarck-Modell und Beveridge-Modell des Wohlfahrtsstaats ............................................................................ 319 Abb. 23 Kriegsbeteiligung nach Systemtypen und Kriegstypen 1946 - 2001 .......................................................................... 338 <?page no="14"?> Vorwort Vergleichen bedeutet analysieren. Denn jeder Vergleich setzt ein Modell (tertium comparationis) voraus, nach dem sich Vergleichsgegenstände aufeinander beziehen und analysieren lassen. Entsprechend diesem Grundgedanken heißt das vorliegende Buch Vergleichende Politikanalyse. Darin werden einführend theoretische und methodische Grundlagen und dann drei Bereiche der Vergleichenden Politikanalyse dargestellt: die Vergleichende Analyse politischer Systeme, die Vergleichende Situations- und Prozessanalyse und die Vergleichende Governanceanalyse. Schließlich geht es anhand der Themen: Wie entwickelt sich Demokratie? Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen und Demokratischer Frieden? um Formen kombinierter Vergleichsanalyse. Der kompakt gefasste und durchgehend mit Rückfragen und Angaben zu ergänzender Literatur komplettierte Text ist aus einer langjährigen Vorlesungsreihe an der Freien Universität Berlin und einzelnen Vorlesungen an der Universität Erfurt hervorgegangen. Er richtet sich zunächst an Studierende der politischen Komparatistik. Mit der vorgelegten Analysesystematik und der Diskussion zahlreicher grundlegender Begriffe und Modelle der Politikanalyse werden aber auch Angebote für die politiktheoretische Diskussion, die anwendungsnahe Politikforschung und die politische Bildungsarbeit gemacht. Für ihre Unterstützung und Motivationshilfen zu dem Buch danke ich meinem Vater, Ulrich von Prittwitz, sowie meinen Kollegen Prof. Dr. Gerhard Göhler, PD Dr. Lutz Mez, Prof. Dr. Michael Strübel und Prof. Dr. Martin Jänicke. Die Textproduktion haben in dankenswerter Weise Hannes Ebert und Carsten Koschmieder (Politische Systeme und Kombinierte Analyse), Mathias Oehlschlägel (Governance), Alina Barenz (Situation und Prozess) und Heiko Pfeiffer (Einführung) betreut. Besonders dankbar aber bin ich meiner Frau, Maijaleena Mattila, die mich in allen Phasen der Entwicklung und Niederschrift des Buchs begleitet hat. Berlin, im Februar 2007 Volker Prittwitz <?page no="16"?> Einführung 1. Herausforderung Politikanalyse Analysieren heißt erkenntnisorientiert auflösen. Dabei wird ein Erkenntnisgegenstand nach Elementen und Beziehungsmustern eines Modells rekonstruiert, damit verständlich und handhabbar. Die Analysequalität hängt von der Qualität des zugrunde gelegten Modells und der Eignung der angewandten Methoden ab. Als Pionierbereiche des Analysierens gelten naturwissenschaftliche Disziplinen wie die Chemie und durch sie begründete Technikfelder (Beispiel DNA-Analyse, medizinische Analysen). Aber auch in vielen anderen Feldern, so Musik, Wirtschaft, Kommunikationstechnik und Leistungssport, sind Analyseformen heute üblich. Die Anwendung des Analyseparadigmas auf die Politik erscheint dagegen prekär. Zum einen löst die Perspektive einer analytischen Rationalisierung der Politik Erstaunen, ja Erschrecken aus: Soll damit die freie Entscheidung politischer Akteure eingeschränkt, anstelle von Demokratie Technokratie begründet werden? Wollen wir nun vielleicht auch noch die Politik roboterisieren? Zum anderen stellt sich die Frage, wieweit sich Politik angesichts ihrer besonderen Komplexität systematisch analysieren lässt. Beide Problemkomplexe, die Ziel- und die Realisierungsproblematik, bilden Herausforderungen für das Projekt Politikanalyse. Hiervon erscheint die ethische Zielproblematik allerdings weit geringfügiger als die Realisierungsproblematik: Zwar können wachsende Erkenntnismöglichkeiten über Politik Eliten zugute kommen; in dem Maße, in dem politische Strukturen, Handlungen und Prozesse analysierbar werden, lassen sie sich aber auch leichter beurteilen und kontrollieren. Damit verlieren gerade Herrschaftsformen, die sich auf Undurchsichtigkeit, Magie und die Inkompetenz der Allgemeinheit stützen, an Boden; die Chancen zu rationaler, dabei kritischer Kommunikation über Politik dagegen verbessern sich. Das Projekt Politikanalyse hat also, kurz gefasst, aufklärerisches Potential. <?page no="17"?> 2 Einführung Ein Problem stellt dagegen die Verwirklichung systematischer Politikanalyse dar: Zwar gibt es bereits seit längerem einzelne anerkannte Analysebereiche mit Politikbezügen, so die Analyse verwaltungsnahen öffentlichen Handelns (Policyanalyse) und die Wahlanalyse. Politik im Ganzen systematisch analysieren zu wollen, erscheint aber wegen ihrer besonderen Komplexität und besonderer Unwägbarkeiten nach wie vor als Herausforderung. So fließen in Politik nicht nur Wählervoten und Verwaltungshandeln, sondern auch zahlreiche andere Faktoren ein, beispielsweise Akteurkonstellationen, Kommunikations- und Interaktionsformen, kollektive Entscheidungen, Prozessdynamiken und Zufallseinflüsse. Vor allem aber schlagen sich unterschiedliche politische Wertorientierungen und Interessenlagen immer wieder in unterschiedlichen, ja gegensätzlichen Politikinterpretationen nieder. Dem entspricht eine lange Tradition unterschiedlicher Politikbegriffe, vor allem aber Kommunikationsarmut zwischen unterschiedlichen Wissenschaftsdisziplinen mit Politikbezügen, so der Politikwissenschaft, der Soziologie, der institutionellen Ökonomie oder der Theorie des öffentlichen Rechts. 1 Das Projekt Politikanalyse kann allerdings nur vorankommen, wenn Erkenntnisfortschritte zwischen unterschiedlichen Wissenschaftsdisziplinen kommuniziert und theoretische und methodologische Grundlagen der Politikanalyse mutig, auch mit dem Mut zur Lücke, gebildet werden. Mit diesem Buch wollen wir uns an diesem Prozess beteiligen. Ausgangspunkt dafür ist die Klärung des Begriffs Wissenschaft. Rückfragen: 1. Was bedeutet Analysieren? 2. Welche Chancen könnten sich Ihrer Meinung nach für die Gestaltung praktischer Politik durch systematische Politikanalyse ergeben? 3. Sehen Sie ethische Zielprobleme systematischer Politikanalyse? Falls ja, welche? 4. Welche Realisierungsprobleme stellen sich dem Projekt Politikanalyse? Ergänzende Literatur: Patzelt, Werner J., 2005: Wissenschaftstheoretische Grundlagen sozialwissenschaftlichen Vergleichens, in: Kropp, Sabine/ Minkenberg, Michael (Hrsg.), Vergleichen in der Politikwissenschaft, Wiesbaden: VS Verlag, 16-54; Popper, 1 So wurden einander in der Politikwissenschaft jahrzehntelang unterschiedliche politikwissenschaftliche Schulen mit unterschiedlichen Politikbegriffen und unterschiedlichen Erkenntniszielen entgegen gestellt, so die Aristotelische Schule, die historisch-dialektische Schule und die empirisch-analytische Schule (siehe beispielsweise Nohlen 1994: 297-301). <?page no="18"?> Karl, 1945/ 2000: Die Verteidigung des Rationalismus, in: Karl Popper Lesebuch, Tübingen: Mohr, 12-25; Basieux, Pierre, 2005: Abenteuer Mathematik. Brücken zwischen Wirklichkeit und Fiktion, 4. Aufl., Reinbek: Rowohlt, 9-25; Hinich, Melvin J./ Munger, Michael C., 1998: Analytical Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1-20. 2. Was ist Wissenschaft? Wissen kann sich in jedem sozialen Zusammenhang entwickeln, wie der Wissenschaftstheoretiker Paul Feyerabend schreibt: There is no idea, however ancient and absurd, that is not capable of improving our knowledge. The whole history of thought is absorbed into science and is used for improving every single theory. 2 Orientieren wir unser Wissenschaftsverständnis an der Frage, was Wissen schafft (deutschsprachig inspiriert), und antworten wir hierauf im Sinne Feyerabends mit dem Verweis auf beliebige Wissensquellen, so ergibt sich ein nicht abgrenzbarer Wissenschaftsbegriff. Demnach ist Wissenschaft jede Form oder Quelle von Wissensfortschritt, unabhängig von ihrer Methodik, Organisation oder Trägerschaft. Dem steht der inzwischen dominierende methodologische Wissenschaftsbegriff gegenüber. Danach wird Wissenschaft durch besondere Anforderungsstandards an Erkenntnis konstituiert. Der einflussreichste Vertreter dieses Wissenschaftskonzepts ist der 1994 verstorbene Wissenschaftstheoretiker Karl Popper. Er schreibt in seinem 1934 erschienenen Buch Logik der Forschung: Nach unserem Vorschlag ist die Erkenntnistheorie oder Forschungslogik Methodenlehre. Sie beschäftigt sich, soweit ihre Untersuchungen über die rein logische Analyse der Beziehungen zwischen wissenschaftlichen Sätzen hinausgehen, mit den methodologischen Festsetzungen, mit den Beschlüssen über die Art, wie mit wissenschaftlichen Sätzen verfahren werden muss. Wir beschließen, solche Verwendungsregeln für die Sätze der Wissenschaft einzuführen, die die Nachprüfbarkeit, die Falsifizierbarkeit dieser Sätze sicherstellen. 3 2 Feyerabend 1975: 33. 3 Popper 1934/ 1969: 22. 2. Was ist Wissenschaft? 3 <?page no="19"?> 4 Einführung Als wissenschaftlich gelten demnach nur Aussagen, die sich überprüfen, also gegebenenfalls auch als falsch nachweisen lassen. Dieses Kriterium grenzt den Bereich des Wissenschaftlichen von Aussageformen ab, die nicht überprüft und als falsch erwiesen werden können. 4 Allerdings sind damit nach wie vor Aussagesysteme eingeschlossen, die wir im Allgemeinen nicht als wissenschaftlich betrachten. So fühlen sich auch öffentliche Medien wie Zeitungen, Rundfunk und Fernsehen oder Geheimdienste der Anforderung verpflichtet, überprüfbare Berichte und Hintergrundanalysen zu liefern, ohne dass sie deshalb als wissenschaftliche Institutionen gelten könnten. Das qualitative Kriterium der Überprüfbarkeit reicht demnach für eine Definition von Wissenschaft nicht aus. Angesichts dessen schlägt Popper vor, das Überprüfbarkeitskriterium mit Hilfe des Konzepts des empirischen Gehalts quantitativ zu fassen: Da wir den Vergleich des empirischen Gehalts zweier Sätze als identisch mit ihrem Falsifizierbarkeitsvergleich auffassen, erscheint die methodologische Forderung nach möglichst strenger Überprüfbarkeit der Theorien als gleichbedeutend mit der nach Theorien von möglichst großem empirischem Gehalt. 5 Wissenschaft strebt demnach möglichst streng überprüfbare Aussagesysteme, das heißt Theorien mit möglichst hohem empirischem Gehalt, an. Dieses quantitative Wissenschaftskriterium lässt sich anhand des Grades der Allgemeingültigkeit und des Grades der Bestimmtheit von Aussagen operationalisieren: Je allgemeiner eine Aussage gelten soll, desto leichter sind Einschränkungen oder Gegenbeispiele zu finden, desto leichter also kann die Aussage falsifiziert werden. Und je genauer eine Aussage ist, desto kleiner wird der Spielraum ihrer Interpretation, desto leichter kann damit die Aussage überprüft und falsifiziert werden. Wissenschaft zielt also auf möglichst allgemeingültige und möglichst genaue Aussagen. Mit dieser Auffassung verbindet Popper die Perspektive, dass sich Wissenschaft durch das konkurrierende 4 Hierzu zählen unter anderem transzendente Aussagen, so Magie und Gottesaussagen, die erklärtermaßen nicht von dieser Welt sind und dementsprechend nicht auf ihre Richtigkeit geprüft werden können (und sollen), weiterhin Aussagen, die sich durch ihre Begrifflichkeit einer Überprüfung entziehen, so unhinterfragbare Wesensaussagen. 5 Popper 1934/ 1969: 85. <?page no="20"?> Bemühen der Wissenschaftler um Theorie mit möglichst hohem empirischem Gehalt der Wahrheit schrittweise annähert, also fortschreitet. 6 Das an der Steigerung des empirischen Gehalts ausgerichtete Wissenschaftsverständnis, das die Naturwissenschaften weitgehend ungebrochen beherrscht, schlägt sich in den Sozialwissenschaften im Ansatz der quantitativen Sozialforschung nieder. Diese geht von der Trennung zwischen Forscher und Forschungsgegenstand, also von der Objektivität wissenschaftlicher Forschung, aus, zielt auf möglichst allgemeingültige Aussagen, favorisiert das wiederholbare Experiment und Methoden der großen Zahl, erklärt, isoliert Variablen, testet Hypothesen, misst und verfährt deduktiv vom Allgemeinen zum Besonderen. Häufig, so im Fall historisch-kultureller Besonderheiten, kann Sozialforschung allerdings nur begrenzt allgemeine oder nur auf den Einzelfall bezogene, kontextabhängige Aussagen produzieren. Um Sinn zu erfassen, zu verstehen, eignen sich nicht immer vorgegebene allgemeine Hypothesen. Auch lassen sich gesellschaftliche Strukturen, Handlungsformen und Prozesse oft nur schwer messen. Schließlich stehen sozialwissenschaftliche Forscher zu ihrem Forschungsgegenstand keineswegs immer in einem distanzierten Subjekt-Objekt-Verhältnis. Vielmehr ergeben sich, beispielsweise im Zuge teilnehmender Beobachtung, auch Subjekt-Subjekt-Beziehungen. Dabei beeinflusst Sozialforschung oft die Prozesse, die sie zu erheben sucht - was wiederum Anlass dafür sein kann, dass Akteure der jeweils beforschten Bereiche ihrerseits auf die Forschenden Einfluss im Sinne ihrer Interessen zu nehmen suchen. Angesichts dieser Forschungseinschränkungen wird der Sozialforschung verschiedentlich das Qualitätssiegel Wissenschaft im strikten Sinne aberkannt. So steht Science im englischen Sprachraum nur für Naturwissenschaften und Technik. Und auch im deutschsprachigen Raum sind Soziologie und Politikwissenschaft noch vor nicht allzu langer Zeit als Diskussionswissenschaften abqualifiziert worden. 7 Dem stehen zwei Argumente entgegen: Zum einen hat sich auch in den Sozialwissenschaften trotz deren Besonderheiten ein relevanter Bereich quantitativer Sozialforschung entwickelt. Die hier durchge- 6 Zur These der wissenschaftlichen Annäherung an die Wahrheit: Popper 1960/ 2000: 164-184; zum Fortschritt der Wissenschaft: Popper 1973/ 2000: 60-69. 7 Das Zitat wird Lothar Späth als baden-württembergischem Ministerpräsidenten zugeschrieben (Wachs, Philipp-Christian, Die Zeit, 24.11.05). 2. Was ist Wissenschaft? 5 <?page no="21"?> 6 Einführung führte Forschung und Lehre entspricht nachprüfbar Anforderungen des quantitativen Wissenschaftskonzeptes. Zum anderen geht eine nur an quantitativen Wissenschaftskriterien orientierte Beurteilung der Sozialwissenschaften an deren besonderen Bedingungen und Errungenschaften vorbei. Es ist daher sinnvoll, der quantitativen Sozialforschung Konzepte der qualitativen Sozialforschung entgegenzustellen. Diese betrachtet Forscher und andere Beteiligte als miteinander Kommunizierende und potentiell voneinander Lernende, interpretiert jeden sozialen und politischen Vorgang als einmalig und ganzheitlich, favorisiert Untersuchungen im gegenstandstypischen Realrahmen, verfährt interpretativ-beschreibend und geht, sofern überhaupt verallgemeinernd, vom einzelnen zum allgemeinen, also induktiv, vor. 8 Quantitative und qualitative Sozialforschung stehen offensichtlich in Spannung zueinander. Dabei entsprechen den unterschiedlichen methodischen Konzepten unterschiedliche Theoriekonzepte: Während die quantitative Sozialforschung dazu tendiert, nur allgemeine Aussagen mit hohem empirischem Gehalt (universelle Theorien) als Theorien zu akzeptieren, gelten nach dem qualitativen Forschungsansatz auch und gerade begrenzt verallgemeinerbare Aussagen, Theorien mittlerer Reichweite, als theorietauglich. Besondere Bedeutung haben hier Klassifikationen (mit einer Merkmalsdimension) und Typologien (mit mindestens zwei Merkmalsdimensionen). 9 Bei dieser unterschiedlichen Ausrichtung gibt es aber auch Brücken zu einem gemeinsamen Theorieverständnis beider Forschungsrichtungen. So ist auch den Vertretern quantitativer Sozialforschung klar, dass kontextgebundene Prozesse nicht ohne Aussagen zu den jeweils speziellen Kontextbedingungen verstanden werden können. Zum anderen gilt die Erkenntnis, dass Forscher ihr Forschungsdesign nach subjektiven Sinnhorizonten konstruieren, inzwischen als wissenschaftstheoretisches Allgemeingut. 10 Auf dieser Grundlage bietet 8 Siehe zum Beispiel Lamnek 2005; Flick 2005. 9 Der Begriff theories of middle range wurde 1957 von dem US-amerikanischen Soziologen Robert K. Merton in Abgrenzung zu Talcott Parsons universeller Systemtheorie der Gesellschaft eingeführt. Genaueres hierzu siehe in Esser 2002. 10 So hat auch Popper bereits in seiner Logik der Forschung die Problematik der begrifflichen Fundierung wissenschaftlicher Aussagen ausführlich behandelt: Da wissenschaftliche Aussagen nur mit Hilfe von Begriffen formuliert werden können, die wiederum ihrerseits Begriffe voraussetzen, ergibt sich die Gefahr eines unendlichen logischen Regresses (Begriff des Begriffs des Begriffs ). Diese lässt sich aber nach dem Konzept der Basissätze bewältigen, das Popper anhand der US-amerikanischen Geschworenengerichte <?page no="22"?> sich ein integriertes Theorieverständnis an. Demnach existieren unterschiedliche Theoriestufen, die sich untereinander voraussetzen und fördern können: 1.) definierte Begriffe, 2.) Klassifikationen oder Typologien, 3.) begrenzt allgemeingültige Erklärungssysteme (Theorien mittlerer Reichweite), 4.) universelle Erklärungssysteme (Universelle Theorien). Ähnlich wie unter dem Theoriegesichtspunkt ist die neuere sozialwissenschaftliche Entwicklung unter dem Methodengesichtspunkt verlaufen: Zwar finden sich in sozialwissenschaftlichen Lehrbüchern nach wie vor deutliche Akzentunterschiede; an Einfluss gewonnen hat aber die Auffassung, dass je nach den spezifischen Bedingungen und Anforderungen von Sozialforschung Methoden beider Ansätze notwendig sein können und sich fruchtbar verbinden lassen. 11 Rückfragen: 1. Was bedeutet Wissenschaft im Anschluss an Paul Feyerabend, was im Anschluss an Karl R. Popper? 2. Bitte erläutern Sie die Konzepte Überprüfbarkeit und empirischer Gehalt. Wie stellt sich Popper die wissenschaftliche Annäherung an die Wahrheit vor? 3. Was kennzeichnet die quantitative, was die qualitative Sozialforschung? 4. Lassen sich beide methodische Ansätze miteinander verbinden? Falls ja, wie? 5. Welche Theoriestufen werden im Text unterschieden und in welchem Verhältnis stehen sie zueinander? Ergänzende Literatur: Feyerabend, Paul, 1975: Against Method. Outline of an Anarchistic Theory of Knowledge, London: New Left Books; Kuhn, Thomas S. (2. rev. und um das Postscriptum von 1969 erg. Aufl.), 1997: Die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen, 14. Aufl., Frankfurt/ Main: Suhrkamp; Popper, Karl R., 1934/ 1969: Logik der Forschung, 3. Aufl., Tübingen: Mohr; Popper, Karl R., 1973/ 2000: Evolutionäre Erkenntnistheorie, in: Lesebuch, Tübingen: Mohr, 60-69; Waschkuhn, Arno, 1999: Kritischer Rationalismus. Sozialwissenschaftliche und politiktheoretische Konzepte einer liberalen Philosophie der offenen Gesellschaft, München: Oldenbourg. veranschaulicht. Diese befinden definitiv über Schuld oder Unschuld eines Angeklagten, setzen also einen Basissatz, auf den sich dann das Urteil des Richters gründet. Entsprechenden Setzungscharakter hätten auch begriffliche Basissetzungen in der Wissenschaft (Popper 1934/ 1969, Kap. V, Basisprobleme: 60-76). 11 Mayntz 2002; Pennings 2003 mit Bezug auf die Fuzzy-Set-Analyse. 2. Was ist Wissenschaft? 7 <?page no="23"?> 8 Einführung 3. Untersuchungsanordnungen Fassen wir quantitative und qualitative Sozialforschung als forschungsstrategische Pole auf, so lassen sich unterschiedliche Untersuchungsanordnungen im Spannungsfeld zwischen diesen Polen einordnen. 12 Abbildung 1 enthält hierzu ein Überblicksschema. In dem Schema werden Untersuchungsanordnungen nach ihrem Konstruktionsgrad und dem Grad der Allgemeingültigkeit getroffener Aussagen verortet: Je allgemeiner erzielte Aussagen gelten sollen, desto weiter rechts ist die jeweilige Versuchsanordnung verortet. Je stärker konstruiert eine Untersuchungsanordnung ist, desto weiter oben wird sie verortet. Die Methoden der qualitativen Sozialforschung sind dementsprechend links unten, die Methoden der quantitativen Sozialforschung rechts oben und Mischformen im mittleren Bereich zwischen beiden Polen zu finden. Im Laborexperiment werden die Untersuchungsbedingungen gezielt so gestaltet und kontrolliert, dass sich die Wirkung einzelner Variablen (veränderlicher Größen) prüfen lässt. Insbesondere geht es dabei darum, wie eine bestimmte unabhängige (beeinflussende) Variable 12 Untersuchungsanordnungen wie Experiment oder statistische Untersuchung unterscheiden sich von Durchführungsmethoden, beispielsweise dem offenen oder halboffenen Interview, durch ihren forschungsstrategischen Charakter. Sie können ihrerseits mit unterschiedlichen Methoden operieren. Abbildung 1: Ein Überblicksschema sozialwissenschaftlicher Untersuchungsanordnungen Konstruktionsgrad Allgemeinheit der Aussage Statistik Fallstudie Fallvergleich Experiment Planspiel Simulation <?page no="24"?> auf eine bestimmte abhängige (beeinflusste) Variable des Untersuchungsbereichs wirkt. Der Einfluss dritter (intervenierender) Variablen wird hierbei stillgestellt beziehungsweise kontrolliert (nach dem Grundsatz: im übrigen gleich = ceteris paribus). Entscheidend für die Durchführung von Experimenten ist die Unterscheidung einer Experimentalgruppe und einer Kontrollgruppe: Dabei wird der Experimentalgruppe eine bestimmte Behandlung zuteil, einer zweiten Gruppe, der Kontrollgruppe, die sich ansonsten von der Experimentalgruppe nicht unterscheidet, jedoch nicht. Die Gleichheit von Experimental- und Kontrollgruppe wird üblicherweise durch Blindversuche (die Probanden wissen nicht, ob sie der Experimental- oder Kontrollgruppe zugehören, oft wissen sie gar nicht, an welchem Experiment sie teilnehmen) oder Doppelblindversuche (auch die Untersuchenden wissen nicht, welcher Gruppe die Beteiligten angehören) sichergestellt. Welches Ergebnis die Behandlung, sprich der Einfluss der unabhängigen Variable, hat, kann an dem Verhalten beziehungsweise Zustand von Experimental- und Kontrollgruppe abgelesen werden. Durch die im Experiment gegebene Möglichkeit, Beziehungen zwischen unabhängigen und abhängigen Variablen wiederholbar quantitativ zu bestimmen, entsteht vergleichsweise genaues verallgemeinerungsfähiges Wissen über Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge. Dieses Wissen wiederum kann gezielt instrumentell eingesetzt werden. 13 Entgegen der herrschenden Meinung ist es nicht gänzlich unmöglich, Politik experimentell zu untersuchen. 14 So kann versucht werden, politikrelevante Variablen menschlichen Verhaltens, beispielsweise psychischer Disposition, im Labor zu testen. Der experimentellen Untersuchung praktischer Politik stehen allerdings die klassischen Einwände gegen die quantitative Sozialforschung entgegen: Praktische Politik verläuft als historischer, einmaliger Prozess und kann damit nicht in wiederholbarer Form modelliert beziehungsweise untersucht werden. Zwischen experimenteller Politikbeobachtung und praktischer Politik könnten sich zudem Wechselbeziehungen ergeben. So haben Untersuchende politische Wertorientierungen und Interessen, die die Auswahl, Durchführung und Interpretation politikbezogener Untersuchungen beeinflussen. Umgekehrt werden interessenorientierte politische Akteure versuchen, jede sie betreffende experimentelle Anordnung im Sinne ihrer Interessen zu beeinflussen, gegebenenfalls 13 Siehe für den sozialwissenschaftlichen Bereich Gehring/ Weins 2002: 20-21. 14 Zur üblichen Auffassung, Experimente schieden für die Politikanalyse praktisch völlig aus, siehe u.a. Gehring/ Weins 2002: 21; Lehner/ Widmaier 2002: 72. 3. Untersuchungsanordnungen 9 <?page no="25"?> 10 Einführung zu unterlaufen. Schließlich besteht die Befürchtung, ein politisches Experiment könnte sich verselbständigen und zu politischer Praxis mutieren, eine Angstvorstellung, die Morton Rhue in seinem berühmt gewordenen Büchlein Die Welle ausgedrückt hat. 15 Angesichts dessen stellt sich die Frage, welche Untersuchungsanordnungen das Experiment in der wissenschaftlichen Politikanalyse ersetzen könnten. Hierzu liegen zunächst das Planspiel und die computergestützte Politiksimulation nahe: In Planspielen werden bestimmte Handlungssituationen simuliert und dann mit ausgewählten Akteuren, unter Umständen Realakteuren, durchgespielt. In eine derartige akteurgestützte Simulation kann reelles Prozesswissen einfließen. Vor allem dadurch, dass Akteurmotive und gruppendynamische Prozesse aktiviert werden, lassen sich dabei häufig Problemaspekte, Fehlerquellen, Gefahren und Problemlösungsansätze erkennen. Computersimulationen sind quasi Planspiele ohne lebendige Akteure. Dabei müssen nicht nur die situativen Handlungsbedingungen, sondern auch alle Prozessgrößen, insbesondere Akteurkonstellationen und Handlungsformen, sowie deren prozesshafte Wechselwirkungen simuliert werden, eine Anforderung höchster Komplexität. 16 Zwar kann in Planspielen und Computersimulationen Information aus der soziopolitischen Praxis genutzt werden. Und mit sich verbessernden Modellgrundlagen und Rechenkapazitäten steigen die Simulationschancen. Simuliert werden aber in der Regel nur bestimmte kontextgebundene Situationen und Handlungsanforderungen; hochgradig verallgemeinerbare Aussagen nach dem Muster des naturwissenschaftlichen Laborexperiments dagegen sind darüber kaum zu gewinnen. Und aus dem hohen Konstruktionsgrad von Simulation ergibt sich zudem noch das Risiko, überkonstruierte, realitätsferne Aussagen zu produzieren. Genau dieses Risiko wird in qualitativen Fallstudien minimiert. Diese beziehen sich auf gegenstandsspezifisch nach Sach-, Raum- oder Zeitkriterien abgegrenzte, aber komplexe Ausschnitte aus einem Untersuchungsfeld; sie erlauben daher gut gesicherte Aussagen. Hierbei wird angestrebt, im Sinne einer ganzheitlichen Betrachtung alle wichtigen Einflussfaktoren und Wirkungszusammenhänge zu erfassen und aktuelle wie historische Kontexte zu berücksichtigen. Die Anzahl der 15 Rhue 1981 (deutsch: 1984): Der Lehrer einer US-amerikanischen Schule führt ein Experiment über die möglichen Wirkungen autoritärer Machtausübung durch und kann dieses schließlich nicht mehr stoppen 16 Frank/ Troitzsch 2005. <?page no="26"?> einbezogenen Variablen ist in der Regel groß. Hierbei können auch Strukturen, Handlungen oder Abläufe einbezogen werden, deren Verständnis Einfühlungs- und Kommunikationsvermögen voraussetzt. Entsprechend diesen Anforderungen operieren die Forscher in Fallstudien meist mit offenen, relativ flexiblen Untersuchungsmethoden, zum Beispiel halboffenen oder offenen Interviews, in denen der Befragte zu freiem Berichten und sogar eigenen Fragen angeregt wird. Grenzen und Detailinhalte von Fallstudien können im Laufe der Untersuchung sogar verändert werden. Sie eignen sich damit als explorative Studien hervorragend dazu, Untersuchungsfelder erstmals zu sichten und ausgehend davon Hypothesen und methodische Konzepte zu entwickeln. In der Praxis dienen Fallstudien häufig über ihren unmittelbaren Aussagegehalt hinaus als Indikator allgemeinerer Zustände oder Prozesse - eine untersuchungstechnisch nicht gültige (valide) Interpretation. Fallstudien erlauben nämlich keine verallgemeinerbaren Aussagen; dies gilt selbst für die Falsifikation allgemeiner (nomothetischer) Aussagen, da zufällig ausgewählte Fälle Ausreißerqualität haben oder aber durch die spezielle Konstruktion ihrer Untersuchung für die Prüfung allgemeine Aussagen ungeeignet sein können. Demzufolge ist weiter nach methodischen Ansätzen zu suchen, die Funktionen des - mit Bezug auf Politik nicht realisierbaren - Realexperiments erfüllen können. Ein enorm wichtiger methodischer Ansatz dieser Art ist die Statistik mit ihren Teilformen der beschreibenden (deskriptiven) und der schließenden Statistik: In der beschreibenden Statistik werden Charakteristika einer Grundgesamtheit quantitativ dargestellt. Ein bekanntes Beispiel hierfür sind Kuchendiagramme, in denen die jeweiligen Anteile an einer Gesamtheit graphisch dargestellt werden. Die deskriptive Statistik verfügt aber auch über komplexere Untersuchungs- und Darstellungskriterien, so Durchschnitts-, Streuungs-, Gleichgewichts- und Wachstumskriterien. 17 In der schließenden Statistik werden dagegen von Stichproben (Teilgesamtheiten) einer Grundgesamtheit aus Schlüsse auf die Grundgesamtheit gezogen. Solche statistischen Schlüsse allerdings sind nur dann valide, wenn eine ausreichend große Zahl geeigneter Untersuchungseinheiten zur Verfügung steht. Je größer der Stichprobenumfang, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass statistische Schlüsse von Stichprobenergebnissen auf Eigenschaften einer Grundgesamtheit (Inferenz) gültig sind. 18 17 Gehring/ Weins 2002: 104ff.; Schnell/ Hill/ Esser 1989. 18 Siehe Genaueres in Gehring/ Weins 2002: 230ff. und Lehner/ Widmaier 2002: 73. 3. Untersuchungsanordnungen 11 <?page no="27"?> 12 Einführung Von der statistischen Methode spricht man in der Komparatistik, wenn Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge durch die Feststellung überzufälliger statistischer Variablenzusammenhänge geprüft werden. Voraussetzung hierfür ist neben einer ausreichend großen Fallzahl die angemessene Übersetzung (Operationalisierung) theoretischer Konzepte in messbare Größen. Dabei geht es insbesondere darum, messbare Indikatoren für komplexe Strukturen oder Zusammenhänge zu finden. Die statistische Methode löst einen Teil der Probleme, die dem Experiment im Bereich der Politik entgegenstehen. So kann Statistik auf kontextgebundene Untersuchungsgegenstände angewandt werden. Dadurch, dass sie sich auf begrenzte Untersuchungsgesamtheiten beziehen lässt, also keine Allsätze liefern muss, ist sie flexibler einsetzbar. Allerdings operiert auch die Statistik mit Grundannahmen quantitativer Sozialforschung, so der Annahme, dass Untersuchungsinstanz und Untersuchungsobjekte strikt voneinander getrennt sind, und der Annahme der Messbarkeit. Weiterhin wird eine ausreichend hohe Anzahl von Untersuchungseinheiten vorausgesetzt. Da diese Annahmen beziehungsweise Anforderungen in der Politikforschung häufig nicht oder nicht vollständig erfüllt werden können, stellt sich die Frage nach anderen methodischen Optionen der Sozialforschung. Damit kommen wir zu den Vergleichsmethoden im engeren Sinne. Rückfragen: 1. Was könnte für die sozialwissenschaftliche Anwendung von Laborexperimenten sprechen? Was spricht gegen sie? 2. Welche Formen der Politiksimulation gibt es? Welche Vor- und Nachteile haben sie? 3. Inwiefern ist die qualitative Fallstudie einem Simulationsexperiment vorzuziehen? Sind Fallstudien dazu geeignet, allgemeine Aussagen zu falsifizieren? 4. Löst die Statistik die Probleme, die dem Experiment im Bereich der Politik entgegenstehen? 5. Wie sind das Experiment und die Statistik im sozialwissenschaftlichen Methodenfeld zu verorten? Ergänzende Literatur: Jahn, Detlef, 2006: Einführung in die vergleichende Politikwissenschaft, Wiesbaden: VS Verlag; Scharpf, Fritz W., 2002: Kontingente Generalisierung in der Politikforschung, in: Mayntz, Renate (Hrsg.), Akteure - Mechanismen - Modelle. Zur Theoriefähigkeit makro-sozialer Analysen, Frankfurt/ Main: Campus, 213-235; Schnell, Rainer/ Hill, Paul B./ Esser, Elke, 1989: Methoden der empirischen Sozialforschung, München: Oldenbourg; Gehring, Uwe W./ Weins, Cornelia, 2002: Grundkurs Statistik für Politologen, 3. Aufl., Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. <?page no="28"?> 4. Vergleichend analysieren: Konzept und Methoden Vergleichen heißt zunächst nichts Anderes als auf Gleichheit prüfen. Hierbei werden Vergleichsgegenstände entweder zu einem Zeitpunkt im Querschnittsvergleich, etwa international, interregional oder intersektoral, oder zu unterschiedlichen Zeitpunkten im Längsschnittsvergleich (intertemporal) auf ihre Gleichheit geprüft. Die möglichen Nutzenwirkungen, die solchem Vergleichen zugeschrieben werden, sind vielfältig. Sie reichen von der Wahrnehmung von Unterschieden, Gleichheiten, Ähnlichkeiten, Variation und Entwicklungen über die Möglichkeit, Information zu beispielhaften Problemlösungsansätzen zu beschaffen (best practice), bis zur vergleichsgestützten Kausalanalyse, bei der mit komparatistischen Methoden quasiexperimentell Erklärungshypothesen getestet werden. 19 Schließlich regt das Vergleichen als ausgewiesene methodische Untersuchungsform grundsätzlich dazu an, den Blick für methodische Untersuchungsanforderungen zu schärfen. Daher verwundert es nicht, dass dem Vergleichen verschiedentlich ein besonders hoher sozialwissenschaftlicher Stellenwert zugemessen wird. 20 Der Vergleich hat allerdings besondere Voraussetzungen. Hierzu zählt ausreichende Information über die Vergleichsphänomene, vor allem aber, wie bereits im antiken Rom bekannt war, das Vorhandensein eines tertium comparationis (Drittes des Vergleichs). Hierunter werden Begriffe und Maßstäbe verstanden, die sich auf alle Vergleichsphänomene beziehen lassen und mit deren Hilfe somit ein Vergleich durchgeführt werden kann. 21 Soll beispielsweise verglichen werden, wie bürgerfreundlich in Kommunen regiert wird, müssen die Begriffe Kommune, Regieren und Bürgerfreundlichkeit definiert und operationalisiert werden. Dem definierten Konzept Kommune müssen alle Vergleichsobjekte zugeordnet werden können und sich nach den definierten Konzepten Regieren und Bürgerfreundlichkeit beurteilen lassen. Vor diesem Hintergrund wird verständlich, dass das Vergleichen häufig die Nebenbedeutung Gleichsetzen annimmt. Dabei werden die 19 Lehner/ Widmaier 2002: 71-77. 20 In den politikwissenschaftlichen Lehrbüchern und Lehrveranstaltungen kursiert immer noch die Formel Das Vergleichen als Königsweg der Politikwissenschaft, siehe beispielsweise Berg-Schlosser 2005: 170; Muno 2003: 19. 21 Hügli/ Lübcke 1991: 566. 4. Vergleichend analysieren: Konzept und Methoden 13 <?page no="29"?> 14 Einführung Vergleichsphänomene nicht als materiell gleich betrachtet; betont wird aber, dass unterschiedliche Phänomene durch das Vorhaben eines Vergleichs, der ja nach gemeinsamen Vergleichsanforderungen durchgeführt werden muss, auf eine Stufe gestellt werden. Dieser Nebenbegriff des Vergleichens wird vor allem prekär, wenn Phänomene verglichen werden sollen, die zumindest einzelne Beteiligte als einzigartig oder anderweitig absolut auffassen. So hat bereits Goethe den Vergleich (einzigartiger kultureller Phänomene) schlicht als dumm bezeichnet; im persönlichen Umgang heben wir die Unvergleichlichkeit der Persönlichkeit dieses oder jenes Menschen hervor und in der öffentlich-politischen Diskussion taucht die Bezeichnung Vergleichen vor allem in der Assoziation des falschen Vergleichs auf - dies häufig mit fatalen politischen Konsequenzen für denjenigen, der einen solchen falschen Vergleich herstellt. 22 In jedem Fall steht hinter der Ablehnung des Vergleichens die Befürchtung, dass etwas absolut Erscheinendes durch einen Vergleich relativiert, das heißt entzaubert oder herabgewürdigt wird. Anders als in der Alltagskommunikation oder der öffentlich-politischen Diskussion sollen im wissenschaftlichen Vergleich allerdings die begrifflichen und messtechnischen Vergleichsvoraussetzungen überprüfungsfähig offen gelegt werden. Genau hierin liegt der Schlüssel für die Erkenntnis, dass wissenschaftliches Vergleichen grundsätzlich vergleichendes Analysieren ist. Da in Vergleichsbegriffe Sätze allgemeiner Annahmen (Theorien) eingehen, bilden diese Begriffe, kombiniert miteinander, Modellgrundlagen, nach denen analysiert wird. Besonders deutlich ist dieser Zusammenhang zwischen Modellbildung, Analyse und wissenschaftlichem Vergleichen in Fällen, in denen mit Hilfe des Vergleichens erklärt werden soll. Dann sind nämlich nicht nur Vergleichsbegriffe und Bewertungsmaßstäbe, sondern auch Erklärungshypothesen Voraussetzungen des Vergleichens. Soll beispielsweise eine vergleichende Studie zur Frage Unter welchen Bedingungen entwickeln sich segmentierte Wahlsysteme (Grabenwahlsysteme)? durchgeführt werden, so muss nicht nur bestimmt sein, was in der Studie die Bezeichnung Segmentiertes Wahlsystem (Grabenwahlsystem) bedeuten soll. 23 Es müssen auch zumindest implizite Erklärungshypothesen zur Themafrage vorliegen. Fehlen solche An- 22 Siehe den Rücktritt von Bundestagspräsident Philipp Jenninger (CDU) 1988, die Nichtwiederernennung von Justizministerin Herta Däubler-Gmelin (SPD) 2002 und den Fraktions- und Parteiausschluss des hessischen Bundestagsabgeordneten Martin Hohmann (CDU) 2003/ 04. 23 Ein Wahlsystemtyp, bei dem Mehrheits- und Verhältniswahlelemente (quasi durch einen Graben getrennt) nebeneinander wirken. Die Wahlergebnisse <?page no="30"?> nahmen, ist kein sinnvoller Vergleich zur Untersuchungsfrage möglich. Entstehen würde lediglich ein sinnloses, inhaltlich nicht kommunizierbares vergleichsmethodisches Rauschen. Was anhand des vergleichenden Erklärens besonders deutlich ist, gilt grundsätzlich für jede Form des Vergleichens. Immer setzt das sinnvolle Vergleichen konfigurative Annahmen über Begriffe, Auswahl und implizite Erklärungen voraus. Umgekehrt bedeutet dies: Je umfassender und genauer ein Vergleichsmodell ist, desto aussagekräftigere Vergleichsergebnisse sind zu erwarten. Es wäre also ein Fehlschluss zu glauben, irgendetwas könne durch reines Vergleichen ohne Vergleichsmodell erkannt werden. Dieser methodizistische Fehlschluss sollte allerdings nicht durch den kognitivistischen Fehlschluss ersetzt werden, es sei unwichtig, welche Analysebeziehungsweise Vergleichsmethoden angewandt werden. Vielmehr haben einzelne Vergleichsmethoden jeweils besondere Leistungspotenziale. Komparatistische Fallstudie und Analytical Narratives Ein erster, nah an der beschreibenden Fallstudie gelegener Vergleichsansatz ist die komparatistische Fallstudie (case-study with comparative merit). 24 Hierzu zählen alle Fallstudien, die in einer inhaltlichen Verbindung mit Vergleichskriterien oder hinter einem Vergleich stehenden Modellüberlegungen stehen. Dies können Fallstudien sein, die der Demonstration einer Modellüberlegung dienen, aber auch Studien zu Fällen, die sich nach einem Erklärungsmodell gerade nicht erklären lassen (Kontrastierende Untersuchungen). 25 Als komparatistisch werden aber auch Fallstudien bezeichnet, die archetypischen Charakter haben, also eine kategorienbildende Urform darstellen, prototypischen Charakter haben, also musterbildend für einen Falltypus wirken, repräsentativ sind oder ein Modell unter besonders günstigen oder ungünstigen Bedingungen testen. 26 Derartige Fallstudien helfen, Kategorien zu bilden, Kategorien oder Abweichungen von diesen zu repräsentieren oder Annahmen unter besonders günstigen oder ungünstigen Umständen zu testen. Ein spezieller Ansatz komparatistischer Ausrichtung, dessen Analysebezug von seinen Vertretern hervorgehoben wird, ist der Analytijeder dieser beiden Teilsystemformen werden addiert, also nicht, wie im deutschen Wahlsystem, gegeneinander verrechnet. 24 Muno 2003. 25 Genaueres hierzu siehe bei Jahn 2005: 62. 26 Hague/ Harrop/ Breslin 1998; Muno 2003: 23f. 4. Vergleichend analysieren: Konzept und Methoden 15 <?page no="31"?> 16 Einführung cal-Narratives-Ansatz. 27 Zurückgehend auf den Klassiker der institutionellen Ökonomie, Douglas North (1981) wird hier argumentiert, dass sich soziopolitische Prozesse am besten nach rationalen Wahlhandlungs-Modellen (Rational Choice) bei jeweils gegebenen institutionellen Bedingungen verstehen lassen. 28 Margareth Levi, eine Verfechterin dieses Ansatzes, schreibt dazu: Analytics, in this approach, refers to the building of models derived from Rational Choice This means, first, extracting from the narratives the key actors, their goals, and their preferences and the effective rules that influence actors’ behaviors. Second, it means elaborating the strategic interactions that produce an equilibrium that constraints some actions and facilitates others. The emphasis is on identifying the reasons for the shift from an institutional equilibrium at one point in time to a different institutional equilibrium at a different point in time. 29 Demnach werden einzelne Prozesse auch unter Berücksichtigung weicher Kontexte erzählt (Narratives) und mit den zugrunde gelegten Modellansätzen lose in Verbindung gesetzt. Zusammen ergibt sich eine Wechselbeziehung zwischen Modellbildung und Fallbeschreibung. Rückfragen: 1. Was kann Vergleichende Politikanalyse leisten? 2. Was bedeutet tertium comparationis und welches fundamentale Problem des Vergleichens ergibt sich daraus? 3. Inwiefern stützt sich die Vergleichende Politikanalyse auf Tertium-Comparationis-Überlegungen? 4. Worin unterscheidet sich die komparatistische Fallstudie von der beschreibenden Fallstudie? 5. Wie wird nach dem Analytical-Narratives-Ansatz vorgegangen? Ergänzende Literatur: Muno, Wolfgang, 2003: Fallstudien und die vergleichende Methode, in: Pickel, Susanne et al. (Hrsg.), Vergleichende politikwissenschaftliche Methoden, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 19-36; Levi, Margaret, 2002: Modeling Complex Historical Processes with Analytical Narratives, in: Mayntz, Renate (Hrsg.), 2002: Akteure - Mechanismen - Modelle. Zur Theoriefähigkeit makro-sozialer Analysen, Frankfurt/ Main: Campus, 108-127; Bates, Robert H. et 27 Siehe dazu u.a. Levi 2002: 108-127. 28 Die beteiligten Akteure verhalten sich demnach grundsätzlich rational, insbesondere in der Form der rationalen Vertretung ihrer situativen Präferenzen. Vergleiche auch Jahn 2006: 282ff. 29 Levi 2002: 111. <?page no="32"?> al., 1998: Analytical Narratives, Princeton: Princeton University Press; Patzelt, Werner J., 2005: Wissenschaftstheoretische Grundlagen sozialwissenschaftlichen Vergleichens, in: Kropp, Sabine/ Minkenberg, Michael (Hrsg.), Vergleichen in der Politikwissenschaft, Wiesbaden: VS Verlag, 16-54. Fallvergleich als Vergleichende Methode? Der Vergleich einer begrenzten Zahl von Fällen unter dem Gesichtspunkt ausgewählter Vergleichsvariablen und Hypothesen wird in der komparatistischen Diskussion häufig als die Vergleichende Methode aufgefasst. Einerseits abgegrenzt gegenüber der beschreibenden Fallstudie, andererseits gegenüber der statistischen Methode, soll der Fallvergleich demnach in der Lage sein, variablenbezogen zu erklären und damit die Funktion des - in der Politikanalyse untauglichen - Laborexperiments ersetzen, also quasiexperimentellen Charakter haben. 30 Als wissenschaftsgeschichtlicher Ausgangspunkt dieses methodischen Ansatzes gilt die Arbeit eines Theoretikers, der sich selbst gar nicht als Komparatist verstand, John Stuart Mill. Dieser befasste sich 1843 mit der grundlegenden Frage, wie Kausalität nachgewiesen werden könne. 31 Hierzu präsentierte er drei Methoden, die jeweils bestimmten Bedingungskonstellationen entsprechen sollten: the Method of Agreement, the Method of Difference und the Method of Concomitant Variation. Bei B. G. Peters heißt es hierzu: The Method of Agreement argues that, if the several observations of the phenomenon under investigation (the dependent variable) have only one of several possible causal circumstances in common, then the circumstance in which all the instances agree is the cause of the phenomenon. The Method of Difference is the argument that, if there is an occurrence and a non-occurrence of a phenomenon (the dependent variable), and the circumstances in which these are observed (the independent variables) are the same in all circumstances save one, then that one is the cause of the occurrence. The Method of Concomitant Variation: If two variables tend to vary in the same pattern, then they are somehow linked, either causally or through some other pattern of connection (linked to some third variable). 32 30 Aarebrot/ Bakka 2003; Peters 1998; Lehner/ Widmaier 2002: 74f. 31 Mill 1843/ 2002. 32 Peters 1998: 29. 4. Vergleichend analysieren: Konzept und Methoden 17 <?page no="33"?> 18 Einführung Mill war der Ansicht, dass die Komplexität sozialer Strukturen und Prozesse die Möglichkeit, bedeutungsvolle Kausalbeziehungen solcher Strukturen zu entdecken, stark begrenze und seine drei Methoden der Kausalitätsuntersuchung daher kaum Bedeutung für eine Sozialwissenschaft hätten. Nichtsdestotrotz haben seine Methoden unter Komparatisten ein bis heute anhaltendes Echo gefunden. Zwar wird verschiedentlich festgestellt, dass sich die Mill’schen Methoden in der Forschungspraxis nur in Extremfällen anwenden lassen. 33 Das Vergleichen gilt aber dennoch im Kern als methodische Untersuchungsanordnung, für die die Übereinstimmung oder Unterschiedlichkeit von Untersuchungsvariablen und Kontexten entscheidend ist. So hebt Dirk Berg-Schlosser die Most Different With Same Outcome (MDSO)- Methode und die Most Similar With Different Outcome (MSDO)- Methode als praktisch mögliche Vorgehensweisen der Fallauswahl hervor, wenn extreme Konfigurationen von Fällen bei hoher Variablenzahl untersucht werden sollen. 34 Und nach Detlev Jahn und B.G. Peters stellen das Most Similar Systems Design und das Most Different Systems Design grundlegende Vorgehensweisen des Fallvergleichs dar. 35 In der Konsequenz dieser Vergleichslogik gilt der Zuschnitt von Untersuchungsvarianz als vorrangiges Gestaltungskriterium des Fallvergleichs. 36 So fordert B. G. Peters: Maximiere die experimentelle Varianz, minimiere die Fehlervarianz und kontrolliere die intervenierende Varianz. 37 Andere Komparatisten, so Franz Lehner und Ulrich Widmaier, fordern gleichsinnig eine Fallauswahl, durch die die Varianz der Untersuchungsvariablen möglichst groß, die Varianz nicht untersuchter Kontexte aber möglichst gering gehalten wird. 38 33 Zum Beispiel Jahn 2005: 64. 34 Berg-Schlosser 2005: 172ff. 35 Jahn 2006: 233-236; Peters 1998: 37-41. 36 Im Gegensatz zur Variationsweite, in die nur Minimum und Maximum eingehen, berücksichtigt die Varianz alle Werte einer Verteilung. Statistisch ist Varianz definiert als die Summe der quadrierten Abweichungen aller Werte vom Mittelwert, geteilt durch n (mittlere quadratische Abweichung), Gehring/ Weins 2002: 113. 37 Peters 1998: 30; Der Autor kommentiert allerdings postwendend die Schwierigkeiten der praktischen Umsetzung seiner Dreiernorm: This is a relatively easy phrase to repeat, but a substantially more difficult task to implement in comparative research design. In each dependent variable that we utilise for comparative analysis, there is always some of each of these three types of variance - the question is, how much. Despite the impossibility of knowing how to attribute all the observed variance, the researcher must still examine his or her methods with this basic question of research design in mind. 38 Lehner/ Widmaier 2002: 74f. <?page no="34"?> Fallvergleich und Vergleichende Methode sind allerdings keineswegs zwingend bedeutungsgleich. Insbesondere wenn der Fallvergleich nicht als Vergleich zwischen Fällen an sich, sondern als eine spezielle Anwendungsform eines Erkenntnismodells, also als Analysemethode, verstanden wird, treten andere Leistungspotenziale und Anforderungen vergleichender Analyse in den Vordergrund: So liefert der Fallvergleich, da nun an Stelle einer Fallstudie mehrere Fallstudien ausgewertet werden können, schlicht mehr Information, die sich für die Überprüfung oder Weiterentwicklung eines Analysemodells nutzen lässt. In dieser Sicht empfiehlt es sich, die vorhandene Komplexität unterschiedlicher Fälle nicht auf wenige Vergleichsvariablen zu reduzieren, sondern als erkenntnisförderlich zu nutzen. Aller Voraussicht und aller Erfahrung nach lässt sich nämlich aus jedem Fall etwas zum Verständnis eines Modells lernen. Daher erscheint es nicht nur sinnvoll zu versuchen, die abschätzbare Untersuchungsvarianz zu maximieren. Angestrebt werden sollte auch und vor allem, möglichst viele Fälle in Fallvergleiche einzubeziehen. Auch das Auswahlkriterium der größtmöglichen experimentellen Varianz ist nicht unbedingt sinnvoll. So interessieren in Best-Practice-Vergleichen, einer Vergleichsform überragender praktischer Bedeutung, nicht besonders weit auseinander liegende, sondern vorab positiv bewertete, einander ähnliche Fälle. Damit ergeben sich andere Auswahlkriterien als nach der Vergleichenden Methode. So spielen hier neben einem möglichen Vorbildcharakter von Fällen auch Gesichtspunkte möglichst guter Übertragbarkeit auf den eigenen Fall eine besondere Rolle. Gesucht und geprüft werden also möglichst erfolgreiche Fälle mit möglichst ähnlichem Kontext zum eigenen Fall. Gegen ein rein methodisches Design von Vergleichsuntersuchungen im weiten Anschluss an John Stuart Mill ist auch ansonsten die Bedeutung von Erklärungsmodellen hervorzuheben: Ob Vergleichsanalysen verbesserte Erklärungen liefern können, hängt in erster Linie von der Qualität des zugrunde gelegten Erklärungsmodells und erst in zweiter Linie von methodischen Aspekte ab. Denn das genutzte Eingangsmodell jeder Untersuchung prägt nicht nur die Untersuchungsfragen und Untersuchungskonzepte, sondern beeinflusst auch auch das methodische Untersuchungsdesign. Und nur auf Grundlage eines ausreichend gehaltvollen Untersuchungsmodells besteht eine Chance, Wissensfortschritt zu erreichen. 39 39 Eine nur methodisch ausgerichtete Komparatistik, die dieser Anforderung nicht gerecht wird, tendiert dazu, mit hohem Aufwand irrelevante Fragen zu bearbeiten und überholte Denkmuster zu reproduzieren. Angesichts des- 4. Vergleichend analysieren: Konzept und Methoden 19 <?page no="35"?> 20 Einführung Schließlich zeigt sich auch anhand der praktisch-politischen Lernprozesse die Notwendigkeit, die politikbezogene Komparatistik als vergleichende Politikanalyse in den allgemeinen Wissensprozess zu integrieren: Lernfortschritte der praktischen Politik werden nämlich, soweit zu erkennen, kaum durch Vergleichsstudien nach dem Muster der Vergleichenden Methode, sehr stark aber durch öffentlich kommunizierte Erfahrungen, Diskurse und Verhandlungsprozesse auf der Grundlage von Lösungsmodellen angeregt, wobei Best Practice-Vergleiche, sprich Diffusionslernen, häufig eine Rolle spielt. Auch dies spricht dafür, Fallvergleiche in erster Linie nach inhaltlichen Relevanzkriterien und erst in zweiter Linie nach methodischen Kriterien anzulegen. Liegt ein inhaltlich gehaltvolles, möglicherweise praxisrelevantes Problem- und Erklärungsmodell vor, stellt sich allerdings die Frage, mit welcher Vergleichsmethodik vorgegangen werden soll. Hierbei sind makro-qualitative und makro-quantitative Methoden von überragender Bedeutung. Makro-qualitative Vergleichsmethoden sind spezielle Formen, in denen Fallvergleiche mit relativ wenigen Fällen und relativ vielen Variablen ausgewählt und durchgeführt werden. Die Bezeichnung makro bezieht sich dabei darauf, dass ganze politische Systeme (meist gleichgesetzt mit Nationalstaaten), Sektoren oder Politikfelder verglichen werden, die Bezeichnung qualitativ auf die geringe Fallzahl und die verwendeten niedrigen Skalierungsniveaus (nominal, ordinal). Qualitativ Komparative Methode Der Terminus makro-qualitativer Vergleich wird insbesondere mit den von Charles C. Ragin in die komparatistische Diskussion eingeführten Ansätzen der Qualitativ Vergleichenden Methode (QCA) und der Fuzzy-Set-Analyse assoziiert. 40 Nach der Qualitativ Vergleichenden Methode werden, anders als nach dem Most-Different respektive Most-Similar-Design, bei dem extreme Konfigurationen von Fällen bei hoher Variablenzahl untersucht werden, alle ausgewählten Fälle gleichzeitig mit einer begrenzten Zahl von Variablen analysiert. Hierzu werden Methoden der Boole’schen Algebra genutzt, einer speziellen algebraischen Struktur, die mit den logischen Operatoren sen erscheint das Fehlen starker Kommunikationsanreize zwischen unterschiedlichen politikbezogenen wissenschaftlichen Subdisziplinen, etwa der Politikwissenschaft, als problematisch. 40 Ragin 1987; zur Fuzzy-Set-Analyse: Ragin 2000; zusammenfassend Berg- Schlosser 2005: 177ff. <?page no="36"?> UND, ODER, NICHT sowie den mengentheoretischen Verknüpfungen Durchschnitt, Vereinigung, Komplement operiert. 41 Ein Beispiel hierfür ist in Abbildung 2 dargestellt. In diesem Darstellungsbeispiel der Qualitativ Vergleichenden Methode geht es um die Frage, unter welchen Länderbedingungen in der Zwischenkriegszeit des 20. Jahrhunderts Demokratien aufrechterhalten blieben oder zusammenbrachen. Hierzu werden 16 untersuchte Länderfälle ausgewählten Kriterien der demokratietheoretischen Ressourcenverteilungstheorie von Tatu Vanhanen zugeordnet, dem Index of Occupational Diversification (positiver Wert in der rechten Hälfte), dem Index of Knowledge Distribution (positiver Wert in der unteren Hälfte) und dem Index of Family Farms (F) (positiver Wert im inneren Rechteck). 42 Die Verortung nach den angegebenen Flächenzuteilungen mit den jeweiligen negativen Gegenstücken ermöglicht es, alle drei Merkmalsdimensionen in spezifischen Kombinationsformen auszudrücken. So sind die Überlebensfälle der Demokratie in Frankreich (F) und Schwe- 41 Ragin 1987. 42 Vanhanen 1984. 4. Vergleichend analysieren: Konzept und Methoden 21 Abbildung 2: Makro-qualitativ Vergleichende Analyse: Das Überleben von Demokratie Nach: Berg-Schlosser 2005: 175 CS, SF, I, H, P, R, E GR, PL S D B, NL, GB, A F <?page no="37"?> 22 Einführung den (S) im linken unteren Quadranten charakterisiert. Zusammenbruchsfälle sind dagegen im linken oberen inneren Rechteck (Griechenland/ GR und Polen/ PL) und im inneren rechten unteren Rechteck zu finden (Deutschland/ D). Die Überlebensfälle der Demokratie lassen sich demnach als negativer Wert des Occupational Index und positiver Wert des Index of Knowledge Distribution ausdrücken, ohne die Variable family farms berücksichtigen zu müssen. In dem dargestellten Beispiel bleiben allerdings die meisten Merkmalskombinationen Vanhanens (Feldern entsprechend) widersprüchlich. So umfassen die Felder außen/ rechts unten (Belgien/ B, Niederlande/ NL, Großbritannien/ GB, Österreich/ A) und außen/ links oben (Tschechoslowakei/ CS, Finnland/ SF, Italien/ I, Portugal/ P, Ungarn/ H, Rumänien/ R, Spanien/ E) sowohl Überlebensals Zusammenbruchsfälle. Rechts oben (außen wie innen) bleiben offene Felder ohne reelle Länderfälle. Vanhanens Hypothesen treffen also für die gezeigten Konstellationen nicht zu und müssen insofern als falsifiziert gelten. Dies kann als Anregung für eine Differenzierung oder Korrektur der Vanhanen’schen Ressourcentheorie der Demokratie aufgefasst werden. Fuzzy-Set-Analyse Die Fuzzy-Set-Analyse wurde von Zadeh 1965 eingeführt und zunächst in den Naturwissenschaften unter den Stichworten uncertainty/ fuzziness und Fuzzy Set Theory (FST) aufgegriffen. Klir/ Yuan schreiben hierzu zusammenfassend mit Blick auf die Anwendungsmöglichkeiten in den Sozialwissenschaften: A fuzzy set is a set with elements whose membership grades can have any real value between 0 and 1. This ‘grading capacity’ of fuzzy sets is a major advancement compared to its predecessor ‘crisp sets’ which are confined to binary scores (Boolean analysis). The fuzzy-set logic challenges the sacred element of the foundation of science: the Aristotelian two-valued logic. The argument based on the fuzzy set logic is that it is much more appropriate to conceptualise social and political phenomena as ‘sets’ with imprecise boundaries that facilitate gradual transitions from membership to non-membership and vice versa. 43 Charles Ragin demonstrierte 2000 die Möglichkeit, die Fuzzy-Set- Logik für die komparative Methode zu nutzen. Anders als bei einem Vorgehen anhand dichotomisierter Variablen werden hierbei auch 43 Klir/ Yuan 1994: 4, zitiert nach Pennings 2003: 87. <?page no="38"?> abgestufte Variablen im Sinne der qualitativen Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einer Menge verwendet. So können zum Beispiel Werte für das Bruttosozialprodukt pro Kopf oder für den Industrialisierungsgrad eines Landes in eine vielfach abgestufte Skala zwischen 0 (keinerlei Zugehörigkeit zum Set) und 1 (volle Zugehörigkeit) verwandelt werden. Hierdurch wächst die Realitätsnähe makro-qualitativer Vergleichsuntersuchungen deutlich. Dies lässt sich beispielhaft anhand eines Entwicklungslandes zeigen, dessen Pro-Kopf-Abweichung vom jährlichen Bruttosozialprodukt von 500 US Dollar bei 1000 Dollar wesentlich größer ist als bei einem Land mit 20.000 Dollar Durchschnittseinkommen, obwohl die monetäre Differenz in absoluten Zahlen identisch ist. Eine abgestuft qualitative Kalibrierung (die Sinnzusammenhänge berücksichtigt) eröffnet insofern Vorteile. Als Fortschritte der Fuzzy-Set-Analyse gelten weiterhin die Differenzierungsmöglichkeit zwischen notwendigen und ausreichenden Voraussetzungen und ein konfigurativer Ansatz von Diversität, nach dem Fälle in Begriffen mehrfacher Zugehörigkeit gefasst werden können. 44 Makro-quantitative Vergleichsmethoden Im Unterschied zu makro-qualitativen Vorgehensweisen, die konfigurativ strukturiert sind und mit überwiegend qualitativen Methoden operieren, werden in makro-quantitativen Untersuchungen einzelne Variablenzusammenhänge statistisch untersucht. Es findet also eine Quantifizierung der Information statt. Dabei dienen im Unterschied zur Mikrostatistik, die sich auf individuelle Analyseeinheiten bezieht, relativ große Makroeinheiten, so Länder, Parteien, Revolutionen oder Wahlen, als Bezugseinheiten. 45 Auch spielen Formen der schließenden Statistik, bei der von Stichproben auf Grundgesamtheiten rückgeschlossen wird, in makro-quantitativen Methoden eine untergeordnete Rolle. Im Mittelpunkt stehen vielmehr Formen der deskriptiven Statistik, bei der bestimmte Grundgesamtheiten mit statistischen Mitteln vermessen und veranschaulicht werden. Hierbei kann im Querschnittsvergleich, im Längsschnittsvergleich und in Kombinationen zwischen Quer- und Längsschnittsvergleich vorgegangen werden. Die gebräuchlichste Analysetechnik der Querschnittsanalyse ist die Regressionsanalyse, in der eine abhängige Variable (Beispiel: Relative Höhe der Sozialausgaben von Nationalstaaten) durch zwei oder meh- 44 Pennings 2003. 45 Jahn 2006: 355ff. 4. Vergleichend analysieren: Konzept und Methoden 23 <?page no="39"?> 24 Einführung rere unabhängige Variablen erklärt werden soll (Beispiele: Reichtum, Konsensusdemokratie, Stärke linker Parteien). Hierfür werden Techniken der linearen respektive der multiplen Regressionsanalyse eingesetzt. Übliche Schritte dabei sind die Festlegung einer abhängigen Variable und der unabhängigen Variablen, die Hypothesenbildung zu Variablenzusammenhängen (Korrelation), die Durchführung bivariater Analysen (Faktorenanalyse), die Bildung eines Regressionsmodells und die Regressionsdiagnostik mit der Ergebnisdarstellung. 46 Zur Durchführung von Längsschnittsanalysen stehen unterschiedliche Techniken zur Verfügung, so die Zeitreihenanalyse (Panel, Trendanalyse), Verbindungen von Zeitreihenanalysen und Ländervergleichen (gepoolte Zeitreihenanalyse) sowie Ereignisdatenanalysen. 47 Makro-quantitative Verfahren ermöglichen es, Ausprägungen und Zusammenhänge von Variablen stufenlos zu erfassen. Damit können nicht nur auf der Hand liegende, sondern auch schwerer erkennbare Eigenschaften und Zusammenhänge von Makroeinheiten anschaulich wiedergeben werden, so Streuungen, Variationsgrade, Korrelationen und Regressionszusammenhänge. Gerade die Aussagekraft und Aussagerichtung statistischer Verfahren hängt allerdings in hohem Maße von der Wahl und Gestaltung des Untersuchungsdesigns ab. Eine Reihe sich hieraus ergebender Risiken, statistische Verzerrungen zu produzieren, sind in den letzten Jahren von Vertretern makro-qualitativer Verfahren thematisiert worden, so die Fehlannahme, notwendige Voraussetzungen seien auch hinreichende Bedingungen, oder die Annahme, statistische Berechnungen zu allen verfügbaren Fällen seien gleichgewichtet. 48 Da in makro-quantitativen Untersuchungen beliebige Einzelvariablen nach allen denkbaren statistischen Kriterien computergestützt durchgerechnet werden können, sind derartige Studien meist durch ein hohes Maß formaler Analytik, aber durch nur ausschnittsweise, häufig mangelhafte Theorierezeption mit entsprechenden Folgemängeln der Theorieanwendung charakterisiert. Demgegenüber wäre zu wünschen, dass kognitive und methodische Innovationspotentiale miteinander verknüpft werden, es also zu einer innovativen Rückkopplung von Modellproduktion und empirischer Analyse kommt. 46 Zur Durchführung dieser Schritte siehe Gehring/ Weins 2002: 145-160, Jahn 2006: 358-389. 47 Zur Darstellung der Vorgehensweise, Vor- und Nachteile dieser Verfahren siehe Jahn 2006: 389-406. 48 Zur Kritik makro-quantitativer Verfahren siehe unter anderem Berg-Schlosser 2005; Pennings 2003. <?page no="40"?> Rückfragen: 1. Mit welchen Methoden versuchte John Stuart Mill 1843 Kausalität nachzuweisen? Finden seine Methoden in der aktuellen komparatistischen Diskussion Nachklang? 2. Was hat die Vergleichende Methode zum Inhalt? Kann und soll die Vergleichende Methode mit Fallvergleich im Allgemeinen gleichgesetzt werden? Bitte begründen Sie ihre Auffassung unter Berücksichtigung von Formen der Best-Practice-Analyse. 3. Was wird unter makro-qualitativem Vergleichen im Anschluss an Charles C. Ragin verstanden? 4. Worin liegen die Vorzüge der Fuzzy-Set-Analyse? 5. Worin besteht die Chance makro-quantitativer Verfahren? Woran mangelt es vielen makro-quantitativen Untersuchungen dem Text zu Folge? Ergänzende Literatur: Berg-Schlosser, Dirk, 2005: Makro-qualitative vergleichende Methoden, in: Kropp, Sabine/ Minkenberg, Michael (Hrsg.), Vergleichen in der Politikwissenschaft, Wiesbaden: VS Verlag, 170-179; Niedermayer, Oskar/ Widmaier, Ulrich, 2003: Quantitativ vergleichende Methoden, in: Berg-Schlosser, Dirk/ Müller-Rommel, Ferdinand (Hrsg.), Vergleichende Politikwissenschaft. Ein einführendes Studienhandbuch, 4. Aufl., Opladen: Leske + Budrich, 77-101; Ragin, Charles C., 2000: Fuzzy-Set Social Science, Chicago: University of Chicago Press; Pennings, Paul, 2003: The Methodology of the Fuzzy-Set Logic, in: Pickel, Susanne et al. (Hrsg.), Vergleichende politikwissenschaftliche Methoden. Neue Entwicklungen und Diskussionen, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 87-103; Peters, Guy B., 1998: Comparative Politics. Theory and Methods, Basingstoke: Macmillan; Pickel, Susanne et al. (Hrsg.), 2003: Vergleichende politikwissenschaftliche Methoden, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. 5. Was ist Politik? Vergleichende Politikanalyse Alle bisher dargestellten Analysemethoden lassen sich für die Vergleichende Politikanalyse nutzen. Hierzu bedarf es allerdings verallgemeinerungsfähiger Politikbegriffe, die ausreichend differenziert und variabel sind. Als konzeptueller Rahmen hierfür bietet sich der mehrdimensionale Politikbegriff an, der auch als politikanalytisches Dreieck bezeichnet wird (siehe Abbildung 3) 49 : 49 Zur Diskussion des mehrdimensionalen Politikkonzepts ab den 1980er Jahren siehe Hartwich 1985; Scharpf 1985; Schmidt 1985; Prittwitz 1985, 1990, 1994; Lauth 2002, 2003. 5. Was ist Politik? Vergleichende Politikanalyse 25 <?page no="41"?> 26 Einführung Demnach lässt sich Politik in unterschiedlichen Dimensionen analysieren: der institutionellen Systemdimension (polity), der Prozessdimension (politics) und der Steuerungsdimension (policy/ governance). In der institutionellen Systemdimension geht es primär um die institutionelle Form politischer Systeme, so um gültige Normen, Symbole und Regelstrukturen. In der Prozessdimension wird danach gefragt, wie soziopolitische Prozesse verlaufen und wie sich diese Verläufe erklären lassen. Hierbei stehen Motiv- und Einflusskonstellationen und Interaktionsformen zwischen den beteiligten Akteuren im Mittelpunkt. In der Governancedimension schließlich wird gefragt, wieweit und in welchen Formen Politik an sie gestellte kollektive Zielanforderungen erfüllt. Dabei geht es vor allem um die Bewältigung gesellschaftlicher Probleme. In jeder dieser Dimensionen wird Politik als Komplex erfasst, dies aber unter jeweils speziellen Gesichtspunkten. Geht es etwa um die Frage, wie die Massenarbeitslosigkeit in einer Region bekämpft werden soll (Governancedimension), so können zwar unterschiedliche Faktoren einbezogen werden, die die Produktion respektive Bekämpfung von Arbeitslosigkeit beeinflussen, beispielsweise die Wirtschaftsstruktur und Akteurkonstellationen in der Region, sachlogische Handlungsansätze oder institutionelle Handlungsbedingungen. Leitend dabei aber ist die gestellte steuerungsorientierte Frage (Wie kann Arbeitslosigkeit in der Region am besten reduziert werden? ), woraus sich ein entsprechender Zuschnitt der Teilfragen, des Untersuchungskonzepts und der Durchführung der Studie ergibt. Soll dagegen ein politischer Prozess analysiert werden (Analysebeispiel: Der internationale Machtzuwachs Abbildung 3: Das politikanalytische Dreieck Politisches System (polity) Öffentliches Handeln (public policy) Politischer Prozess (politics) <?page no="42"?> Indiens), so sind Gesichtspunkte der Prozessdimension von Politik leitend. Hier kann ohne weiteres die Frage einbezogen werden, wieweit bestimmte Gesellschaftsprobleme in Indien, etwa die Spannung zwischen Hindunationalismus und islamischem Fundamentalismus, bewältigt werden. Leitend für die Auswahl, die Fragestellung und Durchführung der Analyse bleibt aber die prozessorientierte Frage (hier die Frage nach dem Machtzuwachs Indiens und dessen Gründen). Politikanalyse dieser Art operiert mit dimensional geschärftem Blick. Sie ermöglicht eine sparsame, effiziente Analyse, ohne gegebene Komplexität ausblenden zu müssen. Möglich sind dabei auch kombinierte Formen mehrdimensionaler Politikanalyse, in der ein Gegenstand gezielt in unterschiedlichen Perspektiven untersucht wird. So könnte etwa zunächst untersucht werden, welche gesellschaftlichen Probleme sich Indien zur Zeit stellen und welche Lösungsoptionen zu deren Bewältigung diskutiert werden, um in einem zweiten Untersuchungsteil der Frage nach dem internationalen Machtzuwachs Indiens nachzugehen. Hierbei können beliebige Theorien/ Modelle mittlerer Reichweite, das heißt bereichsbezogene Sets von Verallgemeinerungen unterhalb allgemeiner Theorien, aber oberhalb singulärer Hypothesen, genutzt und miteinander kombiniert werden. Je nach dem Erkenntniszweck kann das gesamte Methodenfeld zwischen quantitativer und qualitativer Sozialforschung von Bedeutung für die Vergleichende Politikanalyse sein. Deren Methoden lassen sich mit anderen sozialwissenschaftlichen Forschungsmethoden, beispielsweise der qualitativen Fallstudie, der statistischen Untersuchung oder dem Planspiel, kombinieren. Vergleichende Analyse wird damit a) zu einer arbeitsteilig einsetzbaren Forschungs- und Beratungsressource sowie b) einem Methodenelement komplexer Analyse. Politikanalyse sollte immer mit Modellen und Methoden durchgeführt werden, die den höchsten Erkenntnisgewinn im Sinne der leitenden Fragestellung versprechen. Als Ordnungshilfe und Ideenpotential derartiger Politikanalyse werden in diesem Buch drei Teilbereiche Vergleichender Politikanalyse vorgestellt: die Vergleichende Analyse politischer Systeme, die Vergleichende Analyse politischer Situationen und Prozesse und die Vergleichende Governanceanalyse. 5. Was ist Politik? Vergleichende Politikanalyse 27 <?page no="43"?> 28 Einführung Rückfragen: 1. Welche Dimensionen umfasst der mehrdimensionale Politikbegriff? Was leistet dieser Begriff? 2. Können unterschiedliche Analysedimensionen von Politik miteinander kombiniert werden? 3. Welche Teilbereiche der Vergleichenden Politikanalyse werden in diesem Buch vorgestellt? Bitte stellen Sie Zusammenhänge zum mehrdimensionalen Politikbegriff her. Ergänzende Literatur: Lauth, Hans-Joachim, 2003: Typologien in der vergleichenden Politikwissenschaft: Überlegungen zum Korrespondenzproblem, in: Pickel, Susanne et al. (Hrsg.), Vergleichende politikwissenschaftliche Methoden, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 37-58; Lauth, Hans-Joachim (Hrsg.), 2002: Vergleichende Regierungslehre. Eine Einführung, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag; Hartwich, Hans-Hermann (Hrsg.), 1985: Policy-Forschung in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen: Westdeutscher Verlag. <?page no="44"?> Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Politische Systeme lassen sich nur in ihren jeweiligen gesellschaftlichen Kontexten verstehen und sinnvoll vergleichen. Daher diskutieren wir zur Analyse politischer Systeme zunächst Konzepte und Methoden der vergleichenden Kontextanalyse, beginnend mit einem Überblick möglicher Konstellationen zwischen Gesellschaft, Staat und Politik. A) Vergleichende Kontextanalyse 1. Gesellschaft - Staat - Politik Zur Frage, in welchem Verhältnis Gesellschaft und Politik zueinander stehen, gibt es fundamental unterschiedliche Antworten, die auch unterschiedlichen politischen Konzepten entsprechen. Quasi Denkpole stellen hier das voluntaristische und das sozietale Denken dar. In voluntaristischer Sicht (nach der allein das Wollen entscheidet) erscheint Politik als willentlich realisierbare Gesellschaftssteuerung, die selbstverständlich den Vorrang gegenüber der zu steuernden Gesellschaft hat - eine Sicht, in der autoritäre Politikkonzepte nahe liegen. Verbinden sich voluntaristische Politikauffassungen mit Vorstellungen gesellschaftsstruktureller Ungleichheit, etwa mit der Vorstellung soziobiologischer Ungleichheit zwischen Elite und Masse oder mit der Vorstellung ethnischer Ungleichwertigkeit, so können hieraus aggressive Politikkonzepte entstehen, die auf die Unterwerfung oder gar Vernichtung der jeweils unterlegenen Teile der Gesellschaft abzielen. Voluntaristische Politikkonzepte können sich aber auch mit Vorstellungen gesellschaftlicher Gleichheit verbinden und dann darauf gerichtet sein, gesellschaftliche Ungleichheiten rigoros zu beseitigen, so durch die Unterdrückung oder Vernichtung bestehender Eliten. Politische Bedeutung hat schließlich immer wieder ein voluntaristischer Gottesbegriff erlangt, wonach ein göttliches Wesen völlig ungebunden an <?page no="45"?> 30 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme menschliche Vernunft und Gerechtigkeit die Wirklichkeit bestimmt. Religiös inspirierte Akteure agieren dann jenseits aller diskutablen Vernunft- und Gerechtigkeitsnormen im Glauben daran, sie erfüllten den Willen Gottes. 50 In sozietaler Sicht wird Politik demgegenüber weitgehend durch gesellschaftliche Strukturen, beispielsweise durch die Zugehörigkeit zu Kasten, Klassen, Schichten oder ethnisch-kulturellen Milieus, bestimmt. Damit ergibt sich die Vorstellung eines Primats der Gesellschaft gegenüber der Politik. In dieser Sicht werden Rückzugskonzepte aus Staat und Politik nachvollziehbar - siehe etwa die seit dem frühen 19. Jahrhundert stattgefundenen Gründungswellen kleiner sozialer Kommunen jenseits von Nationalstaat und großer Politik. Aber auch Karl Marx’ Vorstellung, gesellschaftlicher Fortschritt ergäbe sich als Ergebnis von Klassenkämpfen, lässt sich hier verorten. Dass sich gerade revolutionäre Bewegungen und Parteien mit stark voluntaristischem Politikverständnis (Leninismus, Stalinismus, Maoismus) auf die Marx’sche Lehre berufen haben, zeigt Wechselbeziehungen zwischen den beiden dargestellten Politikkonzepten voluntaristisch und sozietal. Eine Brücke dafür dürfte Marx’ deterministische Geschichtskonzeption sein: Ist Geschichte nämlich als fortschreitend vorbestimmt, so kann jede Form voluntaristischen Handelns bis hin zu totalitären Gewaltexzessen als notwendig im Sinne solchen Fortschritts gerechtfertig werden. Entsprechend können auch religiöse Determinationsvorstellungen der Allmacht Gottes jede Handlungsform rechtfertigen, von der völligen Politikenthaltung bis zur Legitimation von Terrorismus, Krieg und Gewaltherrschaft. Den Vorstellungen einer einseitigen Determination durch Politik, Gesellschaft oder göttliche Macht stehen komplexere Gesellschafts- 50 Papst Benedikt kritisierte in seinem Regensburger Universitäts-Vortrag am 12. September 2006 unter dem Titel Glaube, Vernunft, Universität mit Verweis auf historische Aspekte des Islam implizit ein voluntaristisches, Gewalt produzierendes Gotteskonzept (siehe www.radiovaticana.org vom 28.12.2006). Abgesehen von der Schulenvielfalt des Islam ist festzuhalten, dass ein voluntaristischer Gottesbegriff gerade auch die christlich-abendländische Religionsgeschichte dominierte und sich bis heute in Elementen der katholischen Glaubenslehre (so der freien göttlichen Entscheidung über ewiges Seelenheil oder ewige Verdammnis) findet. Die Distanzierung des Papstes von einem voluntaristischen Gottesbegriff über den wiederholten Verweis auf die altgriechische Vernunftbrücke des Christentums repräsentiert aber die aktuelle Annäherung des Katholizismus an die Werte der Aufklärung. <?page no="46"?> A) Vergleichende Kontextanalyse 31 Politik-Modelle gegenüber. Grundlegend hierfür sind die systemtheoretischen Arbeiten von Talcott Parsons in den 1940er und 1950er Jahren und Niklas Luhmann in den 1970er bis 1990er Jahren. Demnach ist Gesellschaft als umfassendste Form menschlichen Zusammenlebens zu verstehen. In diesem Rahmen, der heute zunehmend als Weltgesellschaft zu verstehen ist, differenzieren sich funktionale, sich auf sich selbst beziehende (selbstreferentielle) und sich immer wieder selbst setzende (autopoietische) Teilsysteme wie Wirtschaft, Recht und Politik aus. Diese bilden füreinander Bedingungs- und Wirkungskontexte. Dementsprechend müssen sie für sich, aber auch im Zusammenhang betrachtet werden, ein Gesellschaftsmodell, das eine funktionsorientierte Gesellschaftssicht und die Respektierung teilsystemischer Eigenlogiken nahelegt. 51 Gesellschaft ausschließlich nach einmal entwickelten funktionalen Teilsystemen (wie Wirtschaft, Recht oder Politik) zu rekonstruieren, erscheint allerdings nicht konsequent. Auch funktionale Teilsysteme können sich nämlich selbst ausdifferenzieren, wie sich anhand der entwicklungslogischen und historischen Ausdifferenzierung von Staat und Politik zeigt: Während Staat (von status, das Feste) von jeher die gemeinsam anerkannten Prinzipien und Durchsetzungskompetenzen einer Gesellschaft, insbesondere in Form eines kollektiven Gewaltmonopols, repräsentiert, bezeichnet Politik eine spezielle Sphäre der Willensbildung. Staat und Politik schienen sich zwar in der seit dem Ende des 19. Jahrhunderts in Mitteleuropa eingetretenen Hochphase des Nationalstaats weitgehend zu decken, stellen aber jeweils spezielle zivilisatorische Errungenschaften mit speziellen Struktur- und Wirkungsprofilen dar. So entwickelte sich der moderne Staat in Europa seit der Renaissance über den Fürsten-Absolutismus und neuere Phasen der Staatsentwicklung, während sich demokratische Willensbildungsformen, etwa über die Verankerung allgemeiner Wahlen, erst seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert durchzusetzen beginnen. Politik vollzieht sich demnach immer in spezifischen Konstellationen zu Gesellschaft und Staat. Idealtypische Konstellationen sind dabei a) undifferenzierte Gesellschaftsformen ohne Staat und ohne ausdifferenziertes politisches System, b) Gesellschaft-Staats-Systeme ohne speziell ausdifferenziertes politisches System (Autokratien), c) moderne Gesellschaftsformen mit Staat und ausdifferenziertem politischem System (Demokratien). In den Entwicklungen solcher Konstellationen 51 Parsons 1951/ 1991; Luhmann 1984, 1997; Münch 2002; Willke 1982/ 1996. <?page no="47"?> 32 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme schlagen sich nicht nur funktionale Kapazitäten nieder, sondern auch Kapazitätsmängel und Formen von Fehlsteuerung, beispielsweise Vermachtung und Korruption, sowie Zufallsprozesse. Möglich sind demnach auch Entwicklungen im Krebsgang, Rückentwicklungen und Katastrophen, vor allem aber neue, bislang nicht erkennbare Kombinationen und Weiterentwicklungen. Diese strukturelle Offenheit politischer Systementwicklung ergibt sich bereits aus möglichen Wechselwirkungen zwischen Problem- und Kapazitätsentwicklung: Taucht beispielsweise in einer Gesellschaft eine mit den vorhandenen Mitteln nicht überspringbare Lösungsbarriere, ein Problem, auf, so kann dies bei günstigen Kapazitätsbedingungen zu verstärkten Problemlösungs-Anstrengungen führen (capacitybuilding). Unter diesen Bedingungen kann sich ein Kettenprozess leistungsorientierter Systeminnovation in Gang setzen, der problemlösungsorientierte Spezialisierung beziehungsweise funktionale Ausdifferenzierung einschließt (Fall 1). Ist allerdings auch nur eine der notwendigen Voraussetzungen für die Lösung des Problems partout nicht zu beschaffen oder aufzubauen, kann das Problem also nicht gelöst werden, führt die anhaltende Beschäftigung mit ihm zu Enttäuschung, Formen der Problemverschiebung oder Apathie (Fall 2). Kommt es bei dem Versuch, ein schwer oder unlösbares Problem zu lösen, zu einer gesellschaftlichen Katastrophe, kann die betroffene Gesellschaft hieraus vor allem lernen, sich generell vor ambitionierten Problemlösungsansprüchen und Akteuren zu schützen. Unter diesen Bedingungen können Werte wie die Ehrfurcht vor dem Nichtfassbaren (Transzendenten) und die Erhaltung bestehender Strukturen und Vorgehensweisen zu dominieren beginnen. Funktionale Ausdifferenzierungsprozesse erscheinen dann als Gefahr für die Allgemeinheit und es kommt zu gesellschaftlichem Stillstand, vielleicht sogar zu strukturellen Rückschritt in Form funktionaler Entdifferenzierung (Fall 3). Werden dagegen nicht lösbare Probleme tabuisiert oder verdrängt, lösbare Herausforderungen dagegen überzeichnet (Katastrophenparadox), so schützt sich die Gesellschaft vor zu großen Thematisierungsrisiken, lässt aber kleinere Problemlösungsherausforderungen zu. 52 Dies kann zu einer vergleichsweise stetigen strukturellen Ausdifferenzierung führen (Fall 4). Wird schließlich ein nicht lösbar erscheinendes Problem zu lange oder zu vollständig verdrängt, kann es auch zu einer Katastrophe kommen, die die gesellschaftliche Entwicklung 52 Prittwitz 1990, 1993; zum grundsätzliches Rational-Choice-Syndrom rationaler Problemverdrängung siehe Elster 1989a. <?page no="48"?> A) Vergleichende Kontextanalyse 33 enorm zurückwirft (Fall 5). Politik vollzieht sich damit nicht nur in einem aktuellen, sondern auch in einem historischen Kontext. Rückfragen: 1. Was ist unter einem voluntaristischen, was unter einem sozietalen Politikkonzept zu verstehen? 2. In welchen Politikkonzepten können sich deterministische Geschichtsauffassungen niederschlagen? 3. In welcher Beziehung stehen Gesellschaft und Politik nach systemtheoretischen Denkmodellen? 4. Welche idealtypischen Konstellationen zwischen Gesellschaft, Politik und Staat werden im Text genannt? 5. Welche unterschiedlichen Konsequenzen können sich ergeben, wenn in einer Gesellschaft ein unlösbares Problem auftritt? Ergänzende Literatur: Bejarano, Julio C. Vargas, 2006: Phänomenologie des Willens. Seine Struktur, sein Ursprung und seine Funktion in Husserls Denken, Frankfurt/ Main: Lang; Luhmann, Niklas, 1997: Die Gesellschaft der Gesellschaft, Frankfurt/ Main: Suhrkamp; Willke, Helmut, 1982/ 1996: Systemtheorie I: Eine Einführung in die Grundprobleme. 5. Aufl., Stuttgart: Fischer; Beck, Ulrich, 1993: Die Erfindung des Politischen, Frankfurt/ Main: Suhrkamp. 2. Historische Systemkontexte Politische Systeme tragen Elemente der Vergangenheit in sich. So ist beispielsweise die indirekte Wahl des US-amerikanischen Präsidenten über Wahlmänner ein Relikt aus der Gründungszeit der Vereinigten Staaten von Amerika, in der Einzelstaaten Vorbehalte gegen eine allgemeine Bevölkerungswahl des Präsidenten hatten und daher ein nach Bundesstaaten gegliedertes Wahlmännergremium (Electoral College) durchsetzten. In der rund 250 Jahre langen Geschichte des politischen Systems der USA gelang es nicht, dieses Relikt, das einer fundamentalen Demokratieanforderung, der Unmittelbarkeit der Wahl, zumindest pro forma widerspricht, zu beseitigen. Verfassungen bilden allerdings nicht nur in diesem Fall ein institutionelles Übertragungsmedium früherer Regelungen beziehungsweise Bedingungen. Als strukturelle Normgrundlage sind sie vielmehr üblicherweise gegen häufige Regelveränderungen ausgelegt und trans- <?page no="49"?> 34 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme portieren damit regulär historische Systemkontexte. Ein anderes Konservierungsmedium alter Denk- und Strukturmuster sind traditionale soziokulturelle Institutionen, so religiöse Glaubenslehren und Normsysteme. Da diese mit dem Anspruch auf absolute, damit ewig Gültigkeit tradiert werden, sind sie besonders widerstandsfähig gegen Neuerungen in Kerninhalten und transportieren dementsprechend herrschende Leitvorstellungen und Strukturen ihrer Entstehungszeit in besonders hohem Maße. In Religionen geladene historische Systemkontexte sind gerade in wenig differenzierten Gesellschaften mit herrschaftlicher Religion von überragender sozialer und politischer Bedeutung. Spezielle Medien eines historischen Sozialgedächtnisses bilden öffentliche Feste und Feiern, dabei traditionelle Symbole und Riten, sowie die aktuelle Geschichtsschreibung. Wie bedeutungsvoll die Aktivierung bestimmter historischer Kontexte werden kann, zeigt sich anhand der Auswahl und des Begehens öffentlicher Feiertage. So führt das rituelle, etwa durch Umzüge bestärkte, Gedenken an historische Blutopfer der jeweils eigenen Bevölkerungsteile an hierauf bezogenen Feiertagen nicht selten zu neuen Gewalttaten (siehe Nordirland). Öffentliche Feiertage, in denen kollektiv bestandener Herausforderungen oder freudiger Ereignisse für die Allgemeinheit gedacht wird, sind demgegenüber ein Muster öffentlichen Handelns, das im Allgemeinen den Zusammenhalt einer Gesellschaft zumindest latent stärkt. Zum historischen Kontext politischer Systeme wird also nicht Vergangenes an sich, sondern nur geschichtlich folgenreich Wahrgenommenes. Worin dieses besteht, macht den besonderen Fall aus und kann beeinflusst werden. 3. Strukturelle Kontexte Politische Systeme operieren auch in aktuellen strukturellen Kontexten. Hierzu gehören etwa bestimmte ethnische oder soziale Schichtungsstrukturen der Bevölkerung oder ein bestimmter Ausdifferenzierungsgrad gesellschaftlicher Teilsysteme. Solche gesellschaftlichen Strukturen können zwar von ambitionierter Politik auch zum erklärten Steuerungsgegenstand gemacht werden (Strukturpolitik, Einkommenspolitik, Sozialpolitik). Vor allem aber beeinflussen sie ihrerseits Politik dauerhaft und in großer Breite und Tiefe. <?page no="50"?> A) Vergleichende Kontextanalyse 35 Im Mittelpunkt der traditionellen sozialwissenschaftlichen Strukturanalyse stehen Strukturformen ohne spezielle funktionale Bezüge, so ethnische oder schichtungsbezogene Gesellschaftsstrukturen, Machtstrukturen und kulturelle Muster. Nach dem Cleavage-Modell von Lipset/ Rokkan lassen sich in den europäischen Gesellschaften charakteristische strukturelle Konfliktlinien (cleavages) ausmachen, die politische Parteiensysteme, Akteurkonstellationen und Prozesse grundlegend beeinflussen. Hierzu gehören insbesondere Konfliktlinien zwischen Arbeit und Kapital, Kirche und Staat, lokaler und zentraler Kultur sowie zwischen agrarisch-ländlichen und städtisch-industriellen Interessen. 53 Funktionale Teilsystemstrukturen, so wirtschaftliche, rechtliche, politische, Wissenschafts-, Verwaltungs- oder Freizeitsysteme einer Gesellschaft, sind ein zweiter grundlegender Typ struktureller Politikkontexte. Je schärfer sich derartige Systeme voneinander, damit auch vom Bereich der Politik, abgrenzen und je selbstbezüglicher und selbstsetzender sie sich entwickeln, desto mehr schränken sie Staat und Politik in ihrer Gestaltungsfreiheit ein. Desto zwingender wird es dann auch für die Vergleichende Politikanalyse, spezifische Regel- und Kommunikationsmuster derartiger funktionaler Teilsysteme explizit zu berücksichtigen. Ein besonders hochgradig ausdifferenzierter Kontextbereich dieser Art sind Rechtssprechung und Rechtsdiskurs. Gerade in hochentwickelten Gesellschaften lassen sich politische Systembedingungen und politische Gestaltungschancen beziehungsweise Gestaltungsbarrieren nicht mehr ohne das Studium rechtlicher Kontextbedingungen, damit unter Umständen auch nicht mehr ohne rechtsvergleichende Studien, präzise erfassen. Vergleichende Politikanalyse wird insofern zu einem interdisziplinären Kommunikationsprozess. 4. Leistungs- und Problemkontexte Leistungskontexte sind gesellschaftliche Leistungsbedingungen, unter denen ein politisches System operiert. So bildet eine florierende Wirtschaft, etwa vermittelt durch ein relativ hohes Steueraufkommen, im Allgemeinen eine günstige Funktionsvoraussetzung von Staat und Politik. Ein hohes wirtschaftliches Leistungsvermögen kann sich al- 53 Lipset/ Rokkan 1967. <?page no="51"?> 36 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme lerdings auch darin niederschlagen, dass sich die Ansprüche staatlicher und politischer Akteure erhöhen. Und je größer die finanziellen oder sonstigen Kapazitäten sind, die einem politischen System zur Verfügung stehen, desto größere gesellschaftliche Probleme können auf die politische Agenda gesetzt werden. Insofern produzieren unterschiedliche Leistungsbeziehungsweise Kapazitätskontexte auch unterschiedliche Problemwahrnehmungen, die im Weiteren wieder als Problemkontext von Politik erscheinen. Ähnlich wie wirtschaftliche Leistungskontexte beeinflussen auch andere Leistungskontexte, beispielsweise der jeweilige Leistungsstand des Rechtssystems, der Verwaltung, des militärischen Sektors oder der Wissenschaft, Bildung und Technologie, die Entwicklung und Operationsweise politischer Systeme: Mit dem gesellschaftlichen Leistungsstand unter diesen Gesichtspunkten ergeben sich spezifische Leistungsangebote an Staat und Politik. Da derlei Angebote auf Staat und Politik zugeschnitten sind (Beispiel Steueraufkommen), lassen sie sich aus deren Sicht vergleichsweise gut definieren und analysieren. Dennoch führt auch der Vergleich von Leistungs- und Problemkontexten der Politik rasch in die interdisziplinäre Diskussion beziehungsweise zu arbeitsteiliger Spezialisierung. So sind etwa Indikatoren wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit wie Bruttoinlandsprodukt, Anteil am Welthandel, Durchschnittseinkommen, Arbeitslosigkeit oder Staatsverschuldung (Nettoneuverschuldung, Verschuldungsstock, Staatsverschuldungsquote) in hohem Maße durch spezielle ökonomische Erwägungen und Traditionen bestimmt. Auch die vergleichende Analyse von Leistungskontexten der Politik ist daher in hohem Maße auf praktikable Vergleichskriterien angewiesen, die aus den Teilsystemen, hier der Wirtschaftsstatistik, angeboten werden. Ein Problem entsteht dabei daraus, dass unterschiedliche Organisationen der Datenerhebung und Datenaufbereitung häufig unterschiedliche Leistungsindikatoren verwenden, woraus dann unterschiedliche Vergleichsergebnisse resultieren. So präferiert das United Nations Development Programme (UNDP) sozioökonomische Vergleichsindizes wie den Human Development Index (HDI), der den seit 1990 regelmäßig erscheinenden Human Development-Berichten der Organisation zugrunde liegt. In diesem Index wird das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf mit dem Bildungsgrad und der Lebenserwartung kombiniert, dies mit der Folge, dass einzelne Regionen, so zum Beispiel Nordeuropa und Lateinamerika, günstigere Ergebnisse als nach dem Kriterium des Bruttoinlandsprodukts erzielen. Andere Regionen, zum Beispiel Saudiarabien, erzielen demgegenüber weniger <?page no="52"?> A) Vergleichende Kontextanalyse 37 günstige Ergebnisse. Weitere Indizes des United Nations Development Programme, in denen unterschiedliche Messkriterien kombiniert werden, sind der Gender-Related Development Index, der Gender Empowerment Measure und der Human Poverty Index. 54 Leistungsindizes können Leistungen wie Probleme in nationalem oder globalem Rahmen anzeigen. So weisen Indizes der ökologischen Qualität beziehungsweise Nachhaltigkeit (Beispiel Verbrauch endlicher Energieträger) im Besonderen globale Leistungsdefizite beziehungsweise Probleme aus. Die vergleichende Analyse von Leistungs- und Problemkontexten der Politik lenkt daher die Aufmerksamkeit auch auf globale Problemtatbestände. 5. Kontextprofile und Methoden der vergleichenden Kontextanalyse Politische Systeme weisen jeweils bestimmte Kontextprofile aus historischen, strukturellen sowie Leistungs- und Problemkontexten auf. Diese Kontexte zu erfassen und zu vergleichen, ist, je nach den verwendeten Untersuchungsanordnungen beziehungsweise Analysemethoden, von unterschiedlicher Bedeutung: In Fallvergleichen politischer Systeme erfüllen kontextbezogene Überlegungen primär die Funktion der Fallauswahl. Es geht also darum, welche Fälle aufgrund ihrer Kontextbedingungen in eine Vergleichsstudie einbezogen werden und welche nicht. Dabei können Inklusionsüberlegungen leitend sein, so die Zuordnung bestimmter Fälle zu einer gemeinsamen Kontextklasse, aber auch Exklusionsüberlegungen, so die Feststellung eines zu stark abweichenden Systemkontextes. Umgekehrt mag im Einzelfall gerade ein besonders stark abweichender Kontext einen Fall für den Fallvergleich interessant erscheinen lassen, um eine Nullhypothese zu überprüfen. Fallstudien erlauben dagegen eine breit angelegte, dabei auch historische Analyse spezieller Kontexte und deren konfigurative Analyse als Selbstzweck. Hier können historische, strukturelle, Leistungs- und Problemkontexte nach gegenstandsspezifischen Kriterien erhoben 54 Konstruktion und aktuelle Vergleichsergebnisse dieser Indizes siehe auf der Website des United Nation Development Programme unter http: / / hdr.undp. org/ . <?page no="53"?> 38 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme und verarbeitet werden. Die Grenze zwischen Kontextanalyse und politischer Systemanalyse verschwimmt dabei leicht. Makro-qualitative Vergleichsanalysen, in denen mehrere Untersuchungsdimensionen miteinander qualitativ kombiniert werden, erlauben schließlich Zwischenlösungen zwischen Fallstudie und variablenorientiertem Fallvergleich. Damit lassen sich Untersuchungsvariablen im engeren Sinne und Kontextvariablen vergleichend konfigurieren. So kann beispielsweise in der einführend dargestellten makro-qualitativen Vergleichsstudie der Demokratiestabilität zwischen dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg die Demokratiestabilität als abhängige Variable, die Machtressourcenstreuung als unabhängige Variable und der Bildungsstand als intervenierende Kontextvariable begriffen werden. Rückfragen: 1. Was konstituiert einen historischen Systemkontext? Welche Typen historischer Systemkontexte gibt es? 2. Bitte skizzieren Sie den Unterschied zwischen funktionsunabhängigen und funktionalen Strukturkontexten politischer Systeme. Auf welchen Typ von Strukturkontexten bezieht sich der Cleavage-Ansatz? 3. Was wird unter dem Leistungskontext eines politischen Systems verstanden? 4. Welche Zusammenhänge zwischen Leistungs- und Problemkontexten politischer Systeme werden im Text skizziert? 5. Welche Rolle erfüllen vergleichende Kontextüberlegungen in Fallvergleichen politischer Systeme? Gibt es Untersuchungsanordnungen, bei denen die Grenze zwischen Kontext- und Fallanalyse verschwimmt? Ergänzende Literatur: Beichelt, Timm, 2005: Kultur und Kontext - Strategien zur Einbeziehung komplexer Umwelten in die Vergleichende Methode, in: Kropp, Sabine/ Minkenberg, Michael (Hrsg.), Vergleichen in der Politikwissenschaft, Wiesbaden: VS Verlag, 218-231; Beyer, Jürgen, 2006: Pfadabhängigkeit. Über institutionelle Kontinuität, anfällige Stabilität und fundamentalen Wandel, Frankfurt/ Main: Campus; Lamnek, Siegfried, 2005: Qualitative Sozialforschung, Weinheim: Beltz PVU; Lane, Jan-Erik/ Eriksson, Svante, 1999: Politics and Society in Western Europe (Kapitel 2: Cleavages), London: Sage, 37-75; Lipset, Seymour/ Rokkan, Stein, 1967: Cleavage Structures, Party Systems, and Voter Alignments: An Introduction, in: dies. (Hrsg.), Party Systems and Voter Alignments. Cross-National Perspectives, New York: Free Press, 1-64. <?page no="54"?> B) Kulturvergleichende Politikanalyse 39 B) Kulturvergleichende Politikanalyse Ein spezieller Kontexttyp politischer Systeme sind politische Kulturen. Die grundlegenden Begriffe und methodischen Überlegungen für deren Vergleich stammen aus dem von Almond/ Verba entwickelten Political-Culture-Ansatz. 1. Der Vergleich politischer Kulturen 1.1 Der Political-Culture-Ansatz Im Jahr 1963 legten Gabriel A. Almond und Sydney Verba eine auf die USA, Großbritannien, Bundesrepublik Deutschland, Italien und Mexiko bezogene Fünfländer-Vergleichsstudie unter dem Titel The Civic Culture vor. Deren zentrale Hypothese lautete: Politische Systeme können auf Dauer nur bestehen, wenn zwischen ihrer - als Institutionengefüge verstandenen - Struktur und ihrer politischen Kultur Übereinstimmung besteht. Politische Kultur wurde dabei wie folgt definiert: Political culture is the particular distribution of patterns of orientation towards political objects among the members of the nation. 55 Im klassischen Political-Culture-Ansatz geht es also nicht um Verhalten oder Handlungsresultate, sondern allein um individuelle politische Orientierungen in der Bevölkerung. Diese Orientierungen können sich auf vier unterschiedliche Objekte beziehen: das politische System als Ganzes (die nationale Gemeinschaft und den Typus der politischen Ordnung), die Inputs in das System (Institutionen, mittels derer die Bevölkerung Forderungen an die Politik herantragen kann, so Parteien, Interessengruppen oder Behörden), die Systemoutputs (konkrete Leistungen von Politik und Staat) sowie die Wahrnehmung der eigenen politischen Rolle (Auffassungen über die eigene politische Kompetenz sowie über Normen und Inhalte politischen Engagements). 56 55 Almond/ Verba 1963: 13. 56 Ebd. 1963: 13-16. <?page no="55"?> 40 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Objekte politischer Orientierung Typen politischer Kultur System als Ganzes Input Output Selbst als Akteur Parochial - - - - Untertanen X - X - Partizipativ X X X X Bürgerschaftlich (Civic) X -/ x X -/ x Abbildung 4: Politische Bürgerorientierungen und Typen politischer Kultur nach Almond/ Verba 1963 Nach typischen Ausprägungsmustern dieser Orientierungen unterschieden Almond/ Verba drei reine Typen politischer Kultur: Parochialkultur, Untertanenkultur und Partizipationskultur. Besteht in einer Gesellschaft generelles politisches Desinteresse und Unkenntnis, fehlen also Orientierungen jeglicher Art gegenüber politischen Objekten, so ist von einer Parochialkultur zu sprechen. Als Untertanenkultur bezeichneten Almond und Verba demgegenüber gesellschaftliche Verhältnisse, in denen die Bürger einerseits umfangreiches Wissen über Politik und überwiegend positive Gefühle gegenüber dem Regime besitzen, jedoch andererseits Inputstrukturen nicht wahrnehmen und keine oder eine negative Orientierung zu ihren eigenen Partizpationsmöglichkeiten entwickeln. In der Partizipationskultur schließlich besitzen die Bürger Kenntnisse, zeigen positive Gefühle und Bewertungen gegenüber allen Objekten und sind sich ihrer Partizipationsmöglichkeiten bewusst. Hiervon sollte die parochiale Kultur besonders gut mit traditionellen Stammesgesellschaften und die Untertanenkultur mit nichtdemokratischen Monarchien und Diktaturen zusammenpassen. Als optimale Entsprechung zur liberalen Demokratie fassen Almond/ Verba die civic culture (Zivilkultur/ Staatsbürgerkultur), eine gemischte Form politischer Kulturen, auf. Diese enthält alle Elemente der partizipativen Kultur, ohne dass sich die Gesamtbevölkerung permanent politisch beteiligt, und ist durch eine gewisse Folgebereitschaft gegenüber den politischen Autoritäten ausgezeichnet. 57 57 In den USA und Großbritannien sahen Almond und Verba in den 1950er Jahren, dem Untersuchungszeitraum ihrer Studie, eine stabile Civic culture gegeben, während in Deutschland und Italien eine Untertanenkultur und in Mexiko eine Mischung aus Parochialkultur und partizipativer Kultur bestand (Almond/ Verba 1963). <?page no="56"?> B) Kulturvergleichende Politikanalyse 41 Der Ansatz von Almond und Verba wurde in den letzten Jahren gerade auch in der deutschsprachigen Diskussion wieder intensiv aufgenommen und weitergeführt. So erscheint Politische Kultur nach neueren Forschungsergebnissen deutlich heterogener und wandlungsfähiger als in den 1950er Jahren. Beeinflusst wurde dieser Wandel unter anderem durch Erfahrungsunterschiede zwischen den Generationen sowie durch einen sich damit verbindenden Wertewandel. 58 Sowohl politisch-kulturelle Unterschiede zwischen Bevölkerung und Eliten als auch sich verschiebende politische Teilkulturen können zu Entfremdungsprozessen zwischen politischer Kultur und politischer Struktur führen. Durch plötzliche massive Änderungen des Systemtypus, beispielsweise in Folge von Kriegen, Putsch oder Revolution, können politische Systemstruktur und politische Kultur auseinander fallen. Weiterhin werden inzwischen neben kognitiven, affektiven und evaluativen Orientierungen auch Ideale, normative Orientierungen und Verhaltensdispositionen (konative Orientierungen) vergleichend untersucht, was eine Differenzierung des analytischen Instrumentariums bedeutet. 59 In der Tradition des Political-Culture-Ansatzes werden inzwischen zahlreiche nationale und internationale Überblicksumfragen (Surveys) durchgeführt. 60 Die neuere Political-Culture-Forschung zeigt, dass Demokratie als ideelles Ordnungskonzept in nahezu allen etablierten Demokratien der Welt fast einhellig stabile oder sogar gestiegene Unterstützung erhält. Gleichzeitig zeichnet sich jedoch in den meisten dieser Länder wachsende Unzufriedenheit mit der Realisierung dieser Demokratie ab. So sinkt das Vertrauen in Regierungen, Parteien, Politiker sowie deren Responsivität gegenüber den Bürgern in vielen Ländern. Auch in jungen Demokratien besteht häufig die dargestellte Unterschiedlichkeit der Demokratieeinstellung; hier schlägt konkrete Unzufriedenheit aber rascher in grundsätzliche Ablehnung des demokratischen Experiments um. 61 58 Siehe dazu Westle 2002a: 327-337 sowie die Lehreinheit der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW) zur Politischen-Kultur- Forschung von Westle/ Gabriel 2003 mit Rückgriff auf Inglehart 1977, 1998; Inglehart/ Norris 2003; Klages 1984, 2001. 59 Westle 2002a. 60 Zu den meist zitierten zählen: World Values Surveys der University of Michigan, International Social Survey Program (ISSP), Eurobarometer (seit 1973 mindestens halbjährlich im Auftrag der Europäischen Kommission), New Democracies Barometer (in osteuropäischen Transformationsstaaten), Latinobarometer Surveys, Cross National Election Project (CNEP) und Comparative Study of Electoral Systems (CSES). 61 Klingemann 2000a, 2000b; Norris 2000. <?page no="57"?> 42 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Rückfragen: 1. Was verstehen Almond/ Verba 1963 unter politischer Kultur? In welchem Zusammenhang steht diese nach Almonds/ Verbas Leitthese des Political- Culture-Ansatzes mit dem Funktionieren eines politischen Systems? 2. Welche reinen Typen politischer Kultur lassen sich nach Almond/ Verba unterscheiden und wie werden diese charakterisiert? 3. Welcher Kulturtyp entspricht der liberalen Demokratie nach diesem Ansatz am besten? 4. Können Sie Formen der aktuellen Weiterentwicklung des Political-Culture- Ansatzes nennen? 5. Welche Einblicke liefert die neuere Political-Culture-Forschung in Bezug auf den Zusammenhang zwischen Regierungsform und die individuellen politischen Orientierungen in einer Gesellschaft? Ergänzende Literatur: Almond, Gabriel A./ Verba, Sidney, 1963: The Civic Culture. Political Attitudes and Democracy in Five Nations, Princeton: Princeton University Press, 3-42; Almond, Gabriel A./ Verba, Sidney (Hrsg.), 1980: The Civic Culture Revisited, Boston: Little, Brown and Company, 394-410; Berg-Schlosser, Dirk, 1999: Politische Kultur-Forschung. Rückblick und Ausblick, in: Haberl, Othmar N./ Korenke, Tobias (Hrsg.), Politische Deutungskulturen. Festschrift für Karl Rohe, Baden-Baden: Nomos, 77-92; Formisano, Ronald P., 2001: The Concept of Political Culture, in: Journal of Interdisciplinary History 3, 393- 426; Riesinger, William M., 1995: Renaissance of a Rubric. Political Culture as Concept and Theory, in: International Journal of Public Opinion Research 4, 328-352; Lauth, Hans-Joachim, 2004: Demokratie und Demokratiemessung. Eine konzeptionelle Grundlegung für den interkulturellen Vergleich, Wiesbaden: VS Verlag; Kersting, Norbert/ Cronqvist, Lasse (Hrsg.), 2005: Democratization and Political Culture in Comparative Perspective. Festschrift for Dirk Berg-Schlosser, Wiesbaden: VS Verlag. 1.2 Der Zivilreligionsansatz Das bis in das 18. Jahrhundert zurückreichende Konzept der Zivilreligion deckt sich mit dem der Political-Culture-Forschung insofern, als es auch hier um die kulturelle Stabilisierung einer zivilen Ordnung geht. Allerdings werden in Zivilreligionen zivile Denkmuster und Verhaltensanforderungen religiös überhöht und Einstellungen, die von zivilreligiösen Normen abweichen, marginalisiert, tabuisiert oder sanktioniert. Als erster Text zum Konzept der Zivilreligion gilt Jean Jacques Rousseaus contrat sociale (1758). Rousseau stellt hier einen zivil-religiösen Anforderungskatalog unter dem Stichwort religion civile zusammen, zu dem der Glauben an die Existenz Gottes, das Le- <?page no="58"?> B) Kulturvergleichende Politikanalyse 43 ben nach dem Tod, die Belohnung der Gerechten, die Bestrafung des schlechten Lebenswandels, die Heiligkeit des Gesellschaftsvertrages und der Gesetze sowie der Ausschluss der Intoleranz gehörten. Diese Dogmen der Zivilreligion sind, Rousseau zufolge, für alle Parteien verpflichtend, Verstöße gegen sie werden mit Todesstrafe geahndet. 62 Zwar werden Anforderungen von Zivilreligion heute nicht mehr in ähnlich rigider Weise eingefordert. Die Grundidee des Zivilreligionskonzeptes ist aber nach wie vor die Stabilisierung einer als frei betrachteten Gesellschaft durch überhöhte Normen und Moral. Was dabei im einzelnen überhöht beziehungsweise tabuisiert oder sanktioniert wird, variiert von Fall zu Fall. So fasst Robert N. Bellah Zivilreligion ausgehend von der Gründungsgeschichte der USA (pilgrim fathers, Aufeinandertreffen unterschiedlicher religiöser Glaubensrichtungen) als eine um des gesellschaftlichen und politischen Zusammenlebens willen notwendige Moralität mit ausdrücklich religiöser Komponente. 63 Entsprechend diesem Verständnis bezieht sich die in den USA herrschende Zivilreligion auf die Erhaltung der Stärke der USA, die als Hort der Freiheit betrachtet wird, in Verbindung mit fundamental religiösen Orientierungen ihrer Gründer und Bürger. Diese zivilreligiöse Verbindung kann auch Grundlage dafür werden, militärische Angriffe gegen Länder, die als nicht frei betrachtet werden, öffentlich zu legitimieren. In der Bundesrepublik Deutschland steht demgegenüber das Gedenken an die Verbrechen des Nationalsozialismus, vor allem an den Holocaust, im Mittelpunkt der herrschenden Zivilreligion. Diese reproduziert sich positiv über die sorgfältige Aufarbeitung und Pflege hierauf bezogener Information, über Dokumentation, Gedenkstätten, Riten und Symbole. Abweichungen von zivilreligiösen Normen, insbesondere rechtsextremistische Ausfälle, werden primär über die Medien strikt marginalisiert, tabuisiert und sanktioniert. Die kirchlichen Religionen spielen hierbei bisher nur eine untergeordnete Rolle. Frankreich gilt heute als Inbegriff des laizistischen Staates, der die republikanischen Prinzipien der Freiheit, Gleichheit, Brüderlichkeit auch zu Lasten einzelner religiöser Gemeinschaften durchsetzt. Genau diese Republiktradition ist zentraler Inhalt der aktuellen französischen Zivilreligion, ihrer Symbole, Riten und konkreten Herrschaftspraktiken, so etwa im Kopftuchstreit in Auseinandersetzung mit islamistischen 62 Rousseau 1758/ 1991: Gesellschaftsvertrag, 4. Buch, 8. Kapitel. 63 Bellah 1967: 1-21. <?page no="59"?> 44 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Gegenbewegungen. Zivilreligion steht hier also teilweise in Konflikt mit Religionen. Auch im globalen Rahmen beginnen sich inzwischen, vor allem vermittelt durch Prinzipien der Vereinten Nationen, erste Ansätze einer Zivilreligion zu entwickeln, in deren Mittelpunkt die Einhaltung fundamentaler Menschenrechte steht. Regime, die in krasser Weise gegen diese fundamentalen Normen menschlichen Zusammenlebens verstoßen, werden zunehmend marginalisiert. Und ihr Verhalten kann von Staatenallianzen mit dem Verweis auf fundamentale Normbrüche sanktioniert werden. Dies reicht bis zur Initiierung von Gerichtsprozessen, in denen gegen die für gravierende Menschenrechtsverletzungen Verantwortlichen drastische Strafen (bis zur Todesstrafe) verhängt werden können. Generell zeigt sich allerdings eine bereits im Rousseau’schen Verständnis angelegte Widerspruchsproblematik des Konzepts Zivilreligion: Werden gesellschaftliche Zivilitätsnormen quasireligiös überhöht, kann dies zwar dazu beitragen, zivile Wertorientierungen und Normen gesellschaftlich durchzusetzen und gegen Angriffe zu stabilisieren; denn Religion, welcher Art auch immer, erfüllt Grundbedürfnisse der Orientierung, individuellen Stärkung und Gemeinschaftsbildung. Andererseits besteht die Gefahr, dass sich Herrschaftspotenziale, die durch Zivilreligion entstehen und stabilisiert werden, selbst gegen zivile Normen verselbständigen, ja im Extremfall sogar die zivil-freiheitliche Ordnung bedrohen. So fragt sich, an welchem Punkt zivilreligiöse Political-Correctness-Normen in Gängelei übergehen oder zivilreligiös begründete Terrorismusbekämpfung selbst demokratische Grundnormen auszuhöhlen beginnt. Angesichts dessen führt der Vergleich von Zivilreligionen zur Diskussion und empirischen Analyse politischer Systeme selbst. Rückfragen: 1. Worin unterscheidet sich der Zivilreligionsansatz vom Political-Culture- Ansatz? 2. Bitte skizzieren Sie Kernelemente der US-amerikanischen, der bundesrepublikanischen und der französischen Zivilreligion. 3. Existiert eine globale Zivilreligion? 4. Betrachten Sie das Konzept der Zivilreligion als widersprüchlich? Ergänzende Literatur: Brocker, Manfred, 2003: Zivilreligion - missionarisches Sendungsbewusstsein - christlicher Fundamentalismus? Religiöse Motivlagen in der (Außen-)Politik George W. Bushs, in: Zeitschrift für Politik 50, 119-143; Bellah, Robert <?page no="60"?> B) Kulturvergleichende Politikanalyse 45 N., 1967: Civil Religion in America, in: Daedalus. Journal of the American Academy of Arts and Sciences 1, 1-21; deutsch: Zivilreligion in Amerika, in: Kleger, Heinz/ Müller, Alois, 1986 (Hrsg.), Religion des Bürgers. Zivilreligion in Amerika und Europa, München: Kaiser, 19-41; Hase, Thomas, 2001: Zivilreligion: Religionswissenschaftliche Überlegungen zu einem theoretischen Konzept am Beispiel der USA. Religion in der Gesellschaft, Würzburg: Ergon-Verlag; Hildebrandt, Mathias, 1996: Politische Kultur und Zivilreligion, Würzburg: Königshausen & Neumann; Ley, Michael, 2004: Donau-Monarchie und europäische Zivilisation. Über die Notwendigkeit einer Zivilreligion, Schriftenreihe Passagen Politik, Wien: Passagen-Verlag; 1.3. Der Sozialkapital-Ansatz Im Unterschied zum Political-Culture-Ansatz, der sich auf Bürgereinstellungen zum politischen System bezieht, und zum herrschaftsorientierten Zivilreligionskonzept geht es im Sozialkapital-Ansatz um allgemeine soziale Beziehungspotentiale, vor allem um Kapazitäten sozialen Vertrauens. Das Konzept social capital wurde seit seinem erstmaligen Auftauchen im Jahr 1916 zwar in verschiedenen sozialwissenschaftlichen Vergleichsstudien verwendet, ist aber erst seit den 1990er Jahren zu einem breit diskutierten Leitkonzept der Komparatistik geworden. 64 Bahnbrechend dafür war eine von Robert D. Putnam 1993 veröffentlichte Vergleichsstudie, in der Daten zur Prosperität unterschiedlicher Regionen Italiens mit sozialen Normen der Gegenseitigkeit und des Vertrauens korreliert wurden. Das Ergebnis dieser Studie lautete: A society that relies on generalized reciprocity is more efficient than a distrustful society. Trust lubricates social life. When economic and political dealing is embedded in dense networks of social interaction, incentives for opportunism and malfeasance are reduced. 65 64 Hanifan Lyda Judson stellte 1916 in seinem Papier The rural school community centre fest, dass gegenseitiges Vertrauen und kooperative informelle soziale Beziehungen in lokalen gemeinschaftlichen Gruppen das Erreichen von Bildungszielen erleichtert (Nach Smith 2001). Andere frühe Bezüge auf das Konzept stammen von Jane Jacobs (1961), Pierre Bourdieu (1983) und James S. Coleman (1988). Anders als nach der funktionalistischen angloamerikanischen Interpretation des Konzepts (Leistungspotentiale im Sinne der Allgemeinheit) wird capital social bei Bourdieu (1983) als Trägermedium sozialer Ungleichheit, als Kapital der Privilegierten verstanden. 65 Putnam 1993: 3. <?page no="61"?> 46 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Putnam begreift Sozialkapital allgemein als Verbindung aus den drei Variablen trust, norms and networks. 66 In seiner 2000 erschienenen Studie Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community untersucht er die US-amerikanische Gesellschaft unter diesen Gesichtspunkten und kommt zu dem Befund, dass der Grad an Sozialkapital in den vergangenen Jahrzehnten deutlich gesunken ist. So verdreifachte sich in den USA zwischen 1985 und 2004 die Prozentzahl derjenigen, denen ein Personenkreis fehlt, in dem persönliche Angelegenheiten besprochen werden können. Die aktive Mitgliedschaft in sozialen Assoziationen ging signifikant zurück; umgekehrt nahmen individuelle Freizeitaktivitäten (besonders bedeutend Fernsehkonsum) entsprechend zu. Zum Beispiel fiel die Zahl der am Teambowling Beteiligten, während individuelles Bowling anwuchs (siehe Buchtitel). Neben diesen Befunden enthält Putnams Buch auch eine Differenzierung zweier unterschiedlicher Sozialkapital-Typen. Demnach kann Sozialkapital nach innen verbinden, aber ansonsten ausschließen (bonding capital) oder in überbrückender Weise integrieren (bridging capital). Nur der zweite Typus ist grundsätzlich positiv im Sinne des Allgemeinwohls aufzufassen. Bonding capital dagegen kann beispielsweise auch den Zusammenhalt innerhalb mafiöser Strukturen und krimineller Banden sichern. 67 Für die Analyse kultureller Kontexte politischer Systeme liefert die Sozialkapitalanalyse zahlreiche Anregungen. So kann ein Mangel an Sozialkapital demokratische Deliberation und Legitimität negativ beeinflussen, Größen, die die Leistungsfähigkeit von Demokratien erheblich beeinflussen. Rückfragen: 1. Was heißt Sozialkapital nach Putnam (1993)? Bitte gehen Sie bei Ihrer Antwort zunächst grundsätzlich vor und differenzieren Sie dann den ausschließenden und den einschließenden (integrierenden) Begriff. 2. Welchen empirischen Befund liefert Putnam (2000) zur Entwicklung des Sozialkapitals in den USA? 3. Welche Folgen kann ein Mangel an Sozialkapital Ihrer Auffassung nach haben? 66 Ebd. 1993: 167. Im Anschluss an Putnams Arbeiten hat sich eine weltweite Anwendungswelle des Konzepts entwickelt. Putnam selbst trägt hierzu mit einer eigenen Homepage stark bei, die Plattform für eine ganze Social-Capital-Industrie zu sein scheint. Eine andere wichtige Plattform ist die Weltbank, die das Konzept vor allem mit Bezug auf ärmere Länder einsetzt (http: / / www1.worldbank.org/ prem/ poverty/ scapital). 67 Putnam 2000: 22. <?page no="62"?> B) Kulturvergleichende Politikanalyse 47 Ergänzende Literatur: Bourdieu, Pierre, 1983: Ökonomisches Kapital, kulturelles Kapital, soziales Kapital. in: Kreckel, Reinhard (Hrsg.), Soziale Ungleichheiten, Soziale Welt, Sonderband 2, Göttingen: Otto Schwartz, 183-198; Fukuyama, Francis, 2002: Social Capital and Development. The Coming Agenda, in: SAIS Review 21, Winter-Spring 2002, 23-37; Gabriel, Oscar W. et al., 2002: Sozialkapital und Demokratie. Zivilgesellschaftliche Ressourcen im Vergleich, Wien: WUV Universitätsverlag; Putnam, Robert D. (Hrsg.), 1993: Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, Princeton: Princeton University Press, 163- 185; Putnam, Robert D., 2000: Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community, New York: Simon and Schuster. 2. Kultur als Politikrahmen Während es unter dem Stichwort Politische Kultur darum geht, wie kulturelle Variablen die Stabilität politischer Systeme, insbesondere Demokratien, unterstützen, spielt Politik in der neueren Vergleichsdiskussion von Kulturen nur eine untergeordnete Rolle. Nicht Politik, sondern Kultur erscheint nun als Orientierungsrahmen. 68 Besonders bekannt geworden ist diese gedankliche Wende durch Huntingtons These eines drohenden Kampfs der Kulturen (Clash of Civilizations). 2.1 Die These vom Kampf der Kulturen (Clash of Civilizations) Samuel Huntington, ehemaliger Berater des US-Außenministeriums und Harvard-Professor mit langer Forschungskarriere in der Vergleichenden Politikwissenschaft, veröffentlichte 1993 einen Artikel, der ihn weit über die wissenschaftliche Szene hinaus bekannt machte. In dem im Sommer 1993 in der Fachzeitschrift Foreign Affairs erschienenen Artikel The Clash of Civlisations? vertritt Huntington die 68 Das Wort Kultur leitet sich vom lateinischen Wort cultura = Landwirtschaft, Feldbestellung, bebautes Land, zurückgehend auf das Verb colo, colui, cultus = pflegen, ab und steht daher von jeher als Gegensatz zu Natur. Seit dem ausgehenden 18. Jahrhundert wandelt sich der Begriff in Richtung des Begriffs hoher (künstlerischer) Tätigkeiten und Genüsse und bezeichnet inzwischen in der Bedeutung Alltagskultur als zusammenfassender Begriff die für eine Gesellschaft typischen grundlegenden Wert-, Deutungs- und Verhaltensorientierungen. <?page no="63"?> 48 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme These, dass das Aufeinandertreffen kultureller Einheiten die Konfliktlinien der Zukunft weitgehend bestimmen wird. Er schreibt dazu: It is my hypothesis that the fundamental source of conflict in this new world will not be primarily ideological or primarily economic. The great divisions among humankind and the dominating source of conflict will be cultural. Nation states will remain the most powerful actors in world affairs, but the principal conflicts of global politics will occur between nations and groups of different civilizations. The clash of civilizations will be the battle lines of the future. 69 In diesem Sinne identifiziert Huntington Ende des 20. Jahrhunderts sieben beziehungsweise acht größere Zivilisationen: die westliche, die konfuzianische, die japanische, die islamische, die Hindu-Zivilisation, die slawisch-orthodoxe, die lateinamerikanische und möglicherweise die afrikanische Zivilisation. Zivilisationen in diesem Sinne können viele Menschen umfassen (Beispiel China) oder sehr wenige wie die anglophonen Bewohner der Karibik. Eine Zivilisation kann unterschiedliche Nationalstaaten einschließen oder nur einen (Beispiel Japan). Zivilisationen können sich überschneiden und in Subzivilisationen auseinanderfallen (so wie die westlich-europäische und die nordamerikanische). Die Abgrenzungsbeziehungsweise Gliederungskriterien dieser Zivilisationen-Typologie sind teilweise regionaler (Lateinamerika, Afrika), überwiegend aber religiöser Natur. Sie haben sich historisch entwickelt und können sich verändern. Trotz dieser Vielfalt und Unschärfe handelt es sich bei Zivilisationen, Huntington zufolge, um bedeutungsvolle, reale Einheiten, die als kulturelle Gesamtheiten verfasst sind. Diese werden definiert durch gemeinsame objektive Elemente, so Sprache, Geschichte, Religion, Sitten, Institutionen sowie durch die subjektive Selbst-Identifikation der in ihnen lebenden Menschen. 70 Huntington zufolge hat der Mensch unterschiedliche Identitätsebenen - eine kommunale, nationale, religiöse, überregionale und schließlich eine besonders umfassende kulturell-zivilisatorische Ebene. 71 Huntingtons Artikel wird üblicherweise nur als These neuer globaler Konfliktlinien, nicht aber als komparatistischer Beitrag mit Theoriegehalt interpretiert. Hierfür spricht, dass er beschreibender Art ist, keine strikt anwendbaren Vergleichskriterien liefert und in seinen Aussagen 69 Huntington 1993: 22. 70 Ebd.: 23. 71 Ebd.: 24. <?page no="64"?> B) Kulturvergleichende Politikanalyse 49 vage bleibt. 72 Aber er markiert die These eines enormen Bedeutungszuwachses kultureller Variablen und öffnet den Blick auf Kulturen als umfassende Variablenkomplexe. Rückfragen: 1. Was besagt Huntingtons Clash-of-Civilizations-These? 2. Was bedeutet nach Huntington Zivilisation? Inwiefern hat diese Definition kulturelle Aspekte? 3. Eignet sich Huntingtons Ansatz Ihrer Auffassung nach als Grundlage eines globalen Kulturvergleichs? Bitte begründen Sie ihre Auffassung. Ergänzende Literatur: Gehl, Günter (Hrsg.), 1998: Zusammenprall der Kulturen? Perspektiven in der Weltpolitik nach dem Ende des Ost- West-Konfliktes, Schriften zur internationalen Kultur- und Geisteswelt, Bd. 17, Saarbrücken: Dadder; Harrison, Lawrence E./ Huntington, Samuel P. (Hrsg.), 2001: Culture Matters. How Values Shape Human Progress, New York: Basic Books; Huntington, Samuel P., 1996: The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, New York: Simon & Schuster; Köchler, Hans (Hrsg.), 1999: Civilizations. Conflict or Dialogue? , Vienna: International Progress Organization; Müller, Harald, 1998: Das Zusammenleben der Kulturen, Frankfurt/ Main: Fischer; Norris, Pippa/ Inglehart, Ronald, 2002: Islamic Culture and Democracy. Testing the Clash of Civilizations, in: Comparative Sociology 1/ 3-4, 235-263. 2.2 Kulturen als Variablenkomplexe Interpretieren wir Huntingtons Überlegungen nicht als systematisch strukturierten Beitrag zu einem neuen Vergleichsmodell, sondern als prinzipielle Anregung vergleichender Kulturanalyse, so fragt sich, nach welchen vergleichsfähigen Variablen Kulturen beziehungsweise Zivilisationen definiert und vergleichend analysiert werden könnten. Huntington selbst belässt es, wie dargestellt, bei einem generellen Verweis auf gemeinsame objektive Elemente wie Sprache, Geschichte, Religion, Sitten und Institutionen sowie auf gemeinsame Muster subjektiver Selbst-Identifikation der in bestimmten Kulturen lebenden Menschen. 73 Nehmen wir diese prinzipielle Unterscheidung auf, müssen wir allerdings feststellen, dass für die letztliche Bestimmung von Kulturen, die als handlungsrelevant gedacht werden, lediglich die sub- 72 Huntingtons wissenschaftliche Ansätze wurden vielerorts kritisiert, siehe unter anderem Müller 1998. 73 Huntington 1993: 23-25. <?page no="65"?> 50 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme jektiven Identifikationsmuster der Beteiligten entscheiden. Denn nur wer sich bewusst oder unbewusst einer bestimmten Kultur zugehörig fühlt, wird durch diese Zugehörigkeit zu bestimmten Verhalten motiviert sein. Die von Huntington angeführten objektiven Kulturbedingungstypen stellen demgegenüber lediglich mögliche Einflussfaktoren subjektiver Identifikationsmuster dar. Neben diesen Faktoren können im Einzelfall auch andere Einflussfaktoren, etwa übliche Stile der Alltagsorganisation, der Kommunikation und sogar bestimmte Großereignisse, herrschende kulturelle Identifikationsmuster beeinflussen. Interpretieren wir Kulturen in diesem Sinne als Variablenkomplexe, deren Zusammenhang und Profil durch herrschende subjektive Identifikationsmuster bestimmt wird, hat dies Konsequenzen: Zum einen sind Kulturen beziehungsweise Zivilisationen (entgegen der Huntington’schen Aufzählung, die sich in der Hauptsache am Religionskriterium orientiert) nicht durch einen einzigen objektiven Faktor, beispielsweise die jeweils vorherrschende Religion, bestimmt und ausreichend bestimmbar. Vielmehr gibt es auch Identifikationsmuster, die durch Religionen hindurch Bedeutung haben, so die mehr oder minder starke Identifikation mit Werten eines friedlichen, erfüllten Alltags oder die Identifikation mit dem Schutz von Menschenrechten. Zum Zweiten sind Kulturen keine überzeitlich stabilen Strukturen. Vielmehr bilden sie Variablenkomplexe, das heißt komplexe Zusammenhänge prinzipiell veränderlicher Größen. Zwar gibt es gibt relativ statische und relativ variable, innovative Kulturen; in der heutigen Zeit zunehmender Globalisierung können aber selbst stark abgelegene Inselkulturen nicht mehr ohne beträchtliche Veränderungen überleben. Angesichts dessen lassen sich Kulturen nicht mehr als völlig isolierte Strukturen verstehen, die miteinander lediglich nach dem Muster konflikthafter Anomie interagieren könnten. Kulturen, sprich herrschende Identifikationsmuster kultureller Zusammenhänge, entwickeln sich vielmehr mehr oder weniger rasch im Verhältnis zueinander. Neben jeweils kulturspezifischen Charakteristika erlangen damit kulturübergreifende Variablen wachsende Bedeutung. Wer Kulturen beziehungsweise Zivilisationen vergleichen will, muss also über die Aufzählung einzelner Zivilisationen hinaus kulturübergreifende Vergleichskriterien und Wirkungsmodelle liefern. So sollten wir etwa Sprachen nicht unreflektiert einander gegenüber stellen, sondern nach ihren Unterschieden und Gemeinsamkeiten vergleichend analysieren. Danach stellt sich die Welt nicht mehr als eine Addition inkompatibler Sprachzivilisationen, sondern als hochkom- <?page no="66"?> B) Kulturvergleichende Politikanalyse 51 plexer und dynamischer Sprachzusammenhang mit Spezifizierungen und punktuellen Sprachinseln oder Sprachbarrieren dar. Ähnliches gilt für religiöse und philosophisch-wissenschaftliche Wirklichkeitsmodelle und Normen, für Alltagsgewohnheiten, berufliche Strukturen und so weiter. Das Gesamtergebnis dieses Vorgehens ist ein vollständiger Gegenentwurf zu Huntingtons Aufzählung bestimmter statisch und objektiv gedachter Zivilisationen, die nur aufeinander prallen können. Aus dem vergleichenden Verständnis von Kulturen als Variablenkomplexe folgt vielmehr primär die Prüfung nach möglichen Gemeinsamkeiten und Anknüpfungspunkten friedlicher Interaktion. Eine derartige Auffassung von Kulturvergleich liegt zunächst mit Bezug auf große Zivilisationen nahe. Sie kann aber auch und gerade auf innergesellschaftliche Sub- oder Parallelkulturen, etwa Minderheiten- und Mehrheitsmilieus in Industrieländern, bezogen werden. In jedem Fall führt nicht die Aufzählung statischer Zivilisationen, sondern die Suche nach kulturellen Vergleichsvariablen zu einem Kulturverständnis, das Verständigung und Integration ermöglicht. Rückfragen: 1. Inwiefern steht die Auffassung von Kultur als Variablenkomplex im Gegensatz zur These des Clash of civilizations? 2. Was leistet ein variablenorientierter Kulturvergleich für das Verständnis von Interaktionspotenzialen? Ergänzende Literatur: Barker, Chris, 2006: Cultural Studies.Theory and Practice, 2. Aufl., London: Sage; Eagleton, Terry, 2001: Was ist Kultur? , München: Beck; Malinowski, Bronislaw, 2006: Eine wissenschaftliche Theorie der Kultur, Frankfurt/ Main: Suhrkamp; Matthes, Joachim (Hrsg.), 1992: Zwischen den Kulturen? Die Sozialwissenschaften vor dem Problem des Kulturvergleichs, Göttingen: Schwartz; Srubar, Ilja, 2005: Kulturen vergleichen: Sozial- und kulturwissenschaftliche Grundlagen und Kontroversen, Wiesbaden: VS Verlag; Williams, Raymond, 1958: Culture and Society, 1780-1950, London: Columbia University Press. 2.3 Kommunikationskulturen Kulturen zeichnen sich in der Regel durch bestimmte Kommunikationsformen aus. In diesem Sinne lassen sich Kulturen nach den für sie charakteristischen Kommunikationsträgern und Kommunikationsformen vergleichen. Zu deren Analyse unterscheiden wir ein- <?page no="67"?> 52 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme und mehrdimensionale Kommunikation: Während eindimensionale Kommunikation durch Beziehungskommunikation dominiert wird, enthält mehrdimensionale Kommunikation neben Beziehungskommunikation auch eigenständige Komponenten von Sachkommunikation respektive reflexiver Kommunikation (Kommunikation der Kommunikation): Eindimensionale Kommunikation operiert vorrangig mit analogen Kommunikationsmitteln, so Körpersprache, Bildsprache oder Symbolen, mehrdimensionale Kommunikation dagegen auch mit digitalen Kommunikationsmitteln, so komplexen Wort- und Zahlensprachen. 74 Wer mehrdimensional kommuniziert, kann daher Spannungen zwischen analoger und digitaler Kommunikation sowie Spannungen zwischen Beziehungs- und Sachkommunikation kommunikativ ausdrücken. Ergebnisse davon sind unter anderem humorvolle, ironische, parodistische Kommunikation, Formen gezielter Selbstdarstellung oder Rhetorik. Kommunikationskulturen lassen sich anhand des Grades typologisieren, in dem eindimensionale beziehungsweise mehrdimensionale Kommunikationsformen dominieren. Dabei wird dabei angenommen, dass Kommunikationskulturen mit hohem Anteil eindimensionaler Kommunikation anomische und autokratische Systeme fördern. In dem Maße, in dem mehrdimensionale Kommunikation in einer Gesellschaft dominiert, vergrößern sich demgegenüber die Chancen dafür, dass sich Formen vitaler Demokratie entwickeln. 75 Rückfragen: 1. Was ist analoge, was digitale Kommunikation? 2. Was wird unter eindimensionaler Kommunikation verstanden? Was unter mehrdimensionaler Kommunikation? Bitte geben Sie jeweils ein Beispiel an. 3. Welchen Systemtypen entspricht dem Text zufolge überwiegend eindimensionale Kommunikation? Welchen Kommunikationstyp braucht vitale Demokratie? Und warum? 74 Die Unterscheidung von Beziehungs- und Sachkommunikation sowie von analoger und digitaler Kommunikation geht auf Bateson et al. 1956 und Watzlawick/ Beavin/ Jackson 1969/ 2003 zurück. 75 Dabei sollte mehrdimensionale Kommunikation nicht schlicht mit Sachkommunikation gleichgesetzt werden. Denn nicht nur die Weitung von Beziehungszu Sachkommunikation, sondern auch die Übersetzung von Sachkommunikation in Beziehungskommunikation ist eine wichtige Anforderung vitaler Demokratie. So sind sachliche Alternativen erst dann für die Allgemeinheit politisch zu handhaben, wenn sie in einer nachvollziehbaren Beziehung zu Werten, Parteien oder Personen stehen. <?page no="68"?> B) Kulturvergleichende Politikanalyse 53 Ergänzende Literatur: Howley, Kevin, 2002: Communication, Culture and Community. Towards A Cultural Analysis of Community Media, in: The Qualitative Report 3, im Internet: www.nova.edu/ ssss/ QR/ QR7-3/ howley.html (10.01.2007); Lüsebrink, Hans-Jürgen, 2004: Konzepte der Interkulturellen Kommunikation. Theorieansätze und Praxisbezüge in interdisziplinärer Perspektive, St. Ingbert: Röhrig; Watzlawick, Paul/ Beavin, Janet H./ Jackson, Don D., 1967/ 2003: Pragmatics of Human Communication. A Study of Interactional Patterns, Pathologies, and Paradoxes, 10. Aufl., Bern: Huber; Prittwitz, Volker von, 2005: Mehrdimensionale Kommunikation als Demokratiebedingung, Vortrag im Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, 15. Dezember 2005 (www.volkervonprittwitz.de). 3. Methodische Überlegungen 3.1 Relativistische Vergleichskritik Gegen das Konzept universellen Vergleichens werden relativistische Einwände erhoben. So schreibt Peter Weber-Schäfer: Der interkulturelle Vergleich ... kann nicht von irgendeinem neutralen ... Standpunkt aus unternommen werden. Denn wir können die Tatsache nicht leugnen, dass Forscher, Forschungsmethodik und Definition des Forschungsgegenstandes der jeweils eigenen kulturellen Perspektive verhaftet sind und verhaftet bleiben müssen. Wir können nicht annehmen, dass unser eigener Standpunkt eine objektive Beurteilung der fremden Kultur erlaube. 76 Universalismuskritik in diesem Sinne wurde in der Vergangenheit insbesondere gegen den Political Culture-Ansatz in der Tradition Almond/ Verbas gerichtet. 77 Sie kann aber auch gegen die hier vorgetragene Konzeption eines Verständnisses von Kulturen als Variablenkomplexe gerichtet werden, wenn unterstellt wird, die ausgesuchten Variablen hätten einen eurozentristischen Bias oder würden der Besonderheit gegebener Kulturen aus anderen Gründen nicht gerecht. Dieser möglichen Kritik stellen wir folgende Gesichtspunkte entgegen: 1.) Vergleichen setzt prinzipiell Vergleichsbegriffe und Vergleichsmaß- 76 Weber-Schäfer 1997: 245. 77 Reichel 1981. <?page no="69"?> 54 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme stäbe, ein tertium comparationis, voraus. Werden keinerlei kulturübergreifende Vergleichsbegriffe oder Vergleichsmaßstäbe anerkannt, wird damit jeder Kulturvergleich unmöglich. 2.) Der Verzicht auf kulturbezogenes Vergleichen widerspricht traditionellen Alltagserfahrungen: Häufig interessieren sich Menschen für unterschiedliche Traditionen und Gebräuche und können dabei sehr wohl Unterschiede und Gemeinsamkeiten feststellen. 3.) Gerade mit der fortschreitenden Globalisierung, in deren Zug Menschen unterschiedlicher Kulturen immer selbstverständlicher in Kontakt miteinander kommen, wird der Versuch, unterschiedliche Kulturen zu vergleichen und besser zu verstehen, dringender notwendig denn je, da gemeinsame Beurteilungs- und Lebenskriterien gefunden werden müssen. Kulturelle Vergleichskriterien müssen allerdings universell und offen genug sein, um tragfähige Vergleiche zu ermöglichen. Wieweit neuere kulturbezogene Vergleichsansätze, etwa der Sozialkapitalansatz oder der Ansatz der Kommunikationskulturen, diesen Anforderungen entsprechen, sollte jeder Leser/ jede Leserin prüfen. 3.2 Methoden der vergleichenden Kulturanalyse Um die besonderen Logiken und Strukturen einzelner Kulturen erfassen zu können, erscheint verstehendes, einfühlendes Interpretieren besonders wichtig, das traditionell mit der qualitativen Fallstudie assoziiert wird. Solche Fallstudien sollten mit Hilfe möglichst offener Analysekriterien und mit dem Blick für Variablenkonstellationen, darunter möglicherweise bisher nicht bekannten Konstellationen, durchgeführt werden. Möglich sind auch komparatistische Fallstudien, in denen Kulturen unter einem bestimmten Vergleichsgesichtspunkt, etwa als archetypische oder abweichende Fälle, ausgewählt, aber in ihrer ganzen Komplexität analysiert werden. Entsprechend dem Charakter von Kulturen als Variablen-Komplexen kann es auch in kulturbezogenen Fallvergleichen immer nur um Variablen-Konstellationen gehen. So bilden und reproduzieren sich beispielsweise mehrdimensionale Kommunikationskulturen in höchst vielfältigen Variablenkonstellationen und Ausprägungen. Zu deren Erfassung und Ordnung erscheinen makro-qualitative Untersuchungsansätze besonders geeignet. Statistische Vergleichsbeziehungsweise Messverfahren können dazu dienen, mit Hilfe multivariater Verfahren Variablenkonstellationen zu vergleichen und anschaulich zu machen. <?page no="70"?> B) Kulturvergleichende Politikanalyse 55 Rückfragen: 1. Bitte skizzieren Sie die relativistische und die universalistische Position zum Kulturvergleich. 2. Welche Argumente wurden für einen Variablenvergleich von Kulturen vorgestellt? Haben Sie Einwände? 3. Welche Anforderungen werden in dem Text an Fallstudien zum Kulturvergleich gestellt? 4. Warum erscheinen makro-qualitative Verfahren zum interkulturellen Vergleich besonders geeignet? 5. Inwiefern können statistische Messverfahren beim interkulturellen Vergleich hilfreich sein? Ergänzende Literatur: Alasuutari, Pertti,1995: Researching Culture. Qualitative Methods and Cultural Studies. London: Sage; Martin-Barbero, Jesus, 1993: Communication, Culture and Hegemony. Newbury Park: Sage; Stagl, Justin 1992: Eine Widerlegung des Kulturellen Relativismus, in: Matthes, Joachim (Hrsg.), Zwischen den Kulturen? Die Sozialwissenschaften vor dem Problem des Kulturvergleichs, Göttingen: Schwartz, 145-166; Bal, Mieke, 2002: Kulturanalyse, Frankfurt/ Main: Suhrkamp; Spohn, Willfried, 1998 (Hrsg.): Kulturanalyse und vergleichende Forschung in Sozialgeschichte und historischer Soziologie, Reihe Comparativ: Leipziger Beiträge zur Universalgeschichte und vergleichenden Gesellschaftsforschung 1/ 1998, Leipzig: Leipziger Universitätverlag. <?page no="71"?> 56 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme C) Politische Systemstrukturen im Vergleich Nach dem Stand gesellschaftlicher Differenzierung unterscheiden wir drei grundlegende Typen politischer Systeme: undifferenzierte Systeme, Autokratien und Demokratien. 1. Undifferenzierte Systeme 1.1 Anomisch-konflikthaft Wäre der Mensch, so Thomas Hobbes in seinem Leviathan, in einer ihm durchweg feindlichen Umwelt auf sich gestellt, so müsste er nicht nur gegen die Natur, gegen wilde Tiere, Kälte, Hitze, Nahrungs- und Wassermangel, sondern auch gegen Diebstahl, Raub und Überfall durch andere Menschen ständig ankämpfen. Alle Kraft und Konzentration wäre demnach auf den eigenen Schutz zu richten und es könnte sich kein Tausch, keine Arbeitsteilung und damit auch kein Wohlstand entwickeln. Damit wiederum fehlten die Grundlagen für alle Lebensformen und kulturellen Tätigkeiten, die über die unmittelbare Bedarfsdeckung hinaus reichen, für all das also, was wir als menschliche Zivilisation oder Kultur auffassen. 78 Dieses Hobbes’sche Modell des menschheitlichen Urzustands kann zwar nicht als empirisch fundiert aufgefasst werden, wie sich beispielsweise an den Neandertalern zeigen lässt, die in funktionierenden Hordengemeinschaften ohne Krieg eines jeden gegen jeden lebten; es macht aber grundsätzliche Gefahren konflikthafter Anomie anschaulich. 79 Besteht keine gewaltmonopolisierende Ordnungsinstanz und erkennen die Beteiligten zwischen sich keine formelle oder informelle Regelstruktur an, müssen sie ständig mit der Gefahr der Ausbeutung, 78 Hobbes 1651: Teil 1, Kap. XIII. 79 Der Begriff Anomie (Gesetzlosigkeit vom altgriechischen a nomos) wurde sozialwissenschaftlich erstmals von Emile Durkheim (1858-1917) genutzt. Unter Anomie versteht er eine Situation, in der herrschende Normen auf breiter Front ins Wanken geraten, bestehende Werte und Orientierungen an Verbindlichkeit verlieren, die Gruppenmoral eine starke Erschütterung erfährt und die soziale Kontrolle weitgehend unterminiert wird (siehe Durkheim 1897/ 2006). <?page no="72"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 57 ja der Vernichtung durch andere Akteure rechnen. Damit aber wird vertrauensvoll-kooperatives Handeln riskant und kollektives Handeln kommt nur schwer zustande, was die gesellschaftliche Produktivität und damit die allgemeine Wohlfahrt enorm reduziert. Für Politik, wie für alle anderen Tätigkeiten, stehen im Zeichen konflikthafter Anomie keine allgemein anerkannten Regeln zur Verfügung. Dennoch findet auch in anomischen Systemen kollektive Willensbildung, Politik, statt, da die Beteiligten danach streben, ihre Überlebensbedingungen in Interaktion mit anderen zu verbessern. Hierbei stehen informelle Koordinationsformen ohne Regelcharakter, so Drohung und Gegendrohung oder punktueller Tausch (Verhandeln), im Mittelpunkt. Die Gültigkeit beziehungsweise Glaubwürdigkeit so erreichter Koordination kann dabei jederzeit in Frage gestellt werden, eine höchst aufwendige prozessuale Form von Politik. Nach diesem Systemmodell wird, zurückgehend bis zu Thukydides’ Traktat über den Peloponnesischen Krieg, traditionell Politik im internationalen System analysiert. So muss sich politisches Handeln im internationalen System angesichts struktureller Anarchie ständig der aktuellen Beziehung zu den anderen Akteuren versichern, weshalb die Analyse internationaler Politik traditionell unter dem Titel Internationale Beziehungen firmiert. Unsichere anomische Beziehungen sind aber auch in staatsfernen Räumen unterhalb der Nationalstaatsschwelle möglich, so in Ballungsräumen, in denen rechtliche Regelungen im Zeichen des Konflikts zwischen lokalen Clans praktisch außer Kraft sind, und im Zeichen offenen Bürgerkriegs. Konflikthafte Anomie kann in unterschiedlichen Graden und unter unterschiedlichen Rahmenbedingungen bestehen. Möglich sind dabei unter anderem: a) sozietale Anomie: Die Beteiligten akzeptieren sich aktuell gegenseitig, ja können sogar situative Kooperationsansätze entwickeln, ohne sich aber an eine formelle oder informelle Interaktionsregel zu binden. Damit müssen sie auch selbst ständig damit rechnen, von anderen ausgebeutet oder gar vernichtet zu werden. b) fragile Machtbalance: Die Beteiligten sind prinzipiell feindlich zueinander eingestellt; zwischen ihnen kann sich aber zumindest zeitweise eine Machtbalance (unter Umständen ein Gleichgewicht des Schreckens) einstellen; es handelt sich damit um ein fragiles Gleichgewichtssystem. c) kriegerische Anomie: In einem Macht- und Regelvakuum entzünden sich Konflikte rasch. Ausbeutung, Gewalt, Krieg und Nieder- <?page no="73"?> 58 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme gang sind die charakteristische Folge. Politik besteht dabei lediglich in Versuchen, zu einem zeitweisen Ausgleich zwischen kriegerischen Clans zu kommen, und tritt unter Umständen gegenüber kriegerischem Verhalten ganz in den Hintergrund. Relevant für den Vergleich politischer Systeme wird das Anomie- Konzept vor allem als idealtypisches Konzept. 1.2 Informell-gemeinschaftlich Auch wenn kein gewaltmonopolisierender Staat und kein ausdifferenziertes politisches Willensbildungssystem besteht, muss es nicht zu konflikthafter Anomie kommen. Unter bestimmten Bedingungen, so bei dichter sozialer Vernetzung und weitgehender kultureller Homogenität, können auch relativ geschlossene Gemeinschaften, beispielsweise religiöse Kommunen oder Interessengemeinschaften, entstehen, in denen politische Willensbildungsprozesse informell-beiläufig stattfinden. Eine derartige beiläufige Integration des Politischen mag manchem Betrachter als vorteilhaft erscheinen. So findet hier Politik unmittelbar bei den Betroffenen und bei starker sozialer Kontrolle statt; die Gefahr, dass Politik in entfremdeter oder gar usurpatorischvermachteter Form gegen die Interessen der Betroffenen ausgeübt wird, erscheint damit vergleichsweise gering. Gemeinschaftlich getragene Politik ist hochgradig legitimiert und begründet im Allgemeinen hochgradige kollektive Handlungsfähigkeit. Schließlich entstehen ohne ausdifferenzierte Staats- und Willensbildungssysteme nur vergleichsweise geringe Reproduktionskosten der Politik. Die Grenzen gemeinschaftlicher Politik sind allerdings an den Grenzen der jeweiligen Gemeinschaft erreicht: Immer, wenn unterschiedliche Gemeinschaften aufeinander oder auf Dritte treffen, droht ihr informell-gemeinschaftlicher Entscheidungsmodus zu versagen. Denn nun können Akteure auftreten, die die herrschenden Gemeinschaftsmuster sprengen oder sie vielleicht sogar bekämpfen. Gemeinschaftliche Politik geht dann häufig in Politik der konflikthaften Anomie (zwischen gemeinschaftlichen Clans) über. Ähnliche Probleme treten auf, wenn innerhalb einer Gemeinschaft strukturelle Abweichung (Dissidenz) entsteht, die nicht mehr ohne weiteres mit beiläufig-gemeinschaftlichen Koordinationsformen bewältigt werden können. Dann tendieren Gemeinschaften zu autoritären Lösungswegen, insbesondere zu Sanktion, Marginalisierung und Tabuisierung. Unter Umständen <?page no="74"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 59 werden Gemeinschaften sogar zu einer Vernichtungsmaschinerie des Abweichenden oder als abweichend Gedachten. Rückfragen: 1. Was kennzeichnet undifferenzierte Systeme? Welche beiden Hauptformen solcher Systeme werden im Text unterschieden? 2. Was sind anomisch-konflikthafte Systeme? Bitte geben Sie ein Beispiel hierfür an. 3. Welche Ausprägungen konflikthafter Anomie werden im Text unterschieden? 4. Welche Leistungspotenziale und welche Funktionsgrenzen weisen informell-gemeinschaftliche Systeme auf? Ergänzende Literatur: Reno, William, 2000: Clandestine Economies, Violence and States in Africa, in: Journal of International Affairs 2, 433-459; Reno, William, 2000: Shadow States and the Political Economy of Civil Wars, in: Berdal, M./ Malone, D.M. (Hrsg.), Greed and Grievance. Economic Agendas in Civil Wars, Boulder: Lynne Rienner, 43-69; Risse, Thomas/ Lehmkuhl, Ursula 2006: Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Neue Formen des Regierens? Das Forschungsprogramm des Sonderforschungsbereichs 700 (SFB 700), SFB-Governance Working Paper Series, Nr. 1, DFG Sonderforschungsbereich 700, Freie Universität Berlin; Orru, Marco, 1983: The Ethics of Anomie: Jean Marie Guyau and Emile Durkheim, in: British Journal of Sociology 4, 499-518; Ortmann, Rüdiger, 2000: Abweichendes Verhalten und Anomie. Entwicklung und Veränderung abweichenden Verhaltens im Kontext der Anomietheorien von Durkheim und Merton, Freiburg im Breisgau: Ed. iuscrim, Max-Planck- Institut für Ausländisches und Internationales Strafrecht; Milliken, Jennifer/ Krause, Keith, 2002: State Failure, State Collapse, and State Reconstruction. Concepts, Lessons, and Strategies, in: Development and Change 5, 753-774. 2. Autokratie Existiert eine Ordnungsmacht mit Gewaltmonopol, verbessern sich die Chancen zu gesellschaftlicher Kooperation grundlegend. Denn nun können gemeinschaftsübersteigend geltende Interaktionsregeln autoritativ festgelegt und gesichert werden. Damit reduziert sich das Risiko, bei kooperativem Handeln ausgebeutet zu werden, und gemeinschaftsübersteigende Kooperationssysteme, beispielsweise Arbeitsteilungsstrukturen, können sich entfalten, ein Potenzial für starke gesellschaftliche Entwicklungsimpulse. Wird das Handeln und die <?page no="75"?> 60 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Bestellung einer gesellschaftlichen Ordnungsmacht aus sich selbst legitimiert und nicht an den Willen der Allgemeinheit gebunden (Selbstherrschaft/ Autokratie), so fehlt allerdings eine wichtige Voraussetzung dafür, dass gesellschaftliche Kooperation dem Wohl der Allgemeinheit zugute kommt. Zwar kann auch ein autokratischer Herrscher, aus welchen Gründen auch immer, Allgemeinwohlziele verfolgen; es ist aber nie ausgeschlossen, dass autokratische Herrschaftsmacht gesellschaftliche Kooperationsprodukte vor allem für ihre eigene Reproduktion und Machtsteigerung nutzt. Ja autokratische Herrschaftsmacht kann sich sogar gegen das eigene Volk wenden. Traditionelle Autokratietypen sind (autokratische) Monarchien, totalitäre und autoritäre Systeme. Aber auch fundamentalistische und terroristische Denk- und Organisationsansätze haben autokratische Züge. 2.1 Monarchie Unter einer Monarchie (Alleinherrschaft) werden Herrschaftssysteme verstanden, in denen eine besonders legitimierte Person selbständig und auf Lebenszeit Oberhaupt ist. Klassische Legitimationsmuster monarchischer Herrschaft sind die Legitimation durch fürstliche Abstammung (Anziennität), die Legitimation durch göttliche respektive religiöse Bestimmung und die Legitimation durch Fürstenwahl. Formell vereinigt der Monarch alle Kompetenzen autoritativer Steuerung und Willensbildung in sich. Die gesellschaftliche Herrschaftstiefe historischer Monarchien war allerdings in der Regel begrenzt. So konstituierten sich monarchische Herrschaftsformen häufig lediglich als Ausdrucksformen militärischer Einigungszwänge gegen äußere Angriffe oder zur Vorbereitung eigener Expansionsbemühungen. Solange ein Monarch keine ständige Verwaltung mit Steuer- und Durchgriffsrechten besaß - siehe zum Beispiel die Herrschaft Karls des Großen (748-814) - beschränkte sich Herrschaft weitgehend auf militärische Ad-hoc-Zugriffe und auf Formen der reisenden Verwaltung. Selbst in der Hochzeit des Absolutismus bildete die Durchsetzung allgemeiner staatlicher Steuererhebung und Durchgriffsmacht noch eine Herausforderung. 80 Massive Machtbeschränkungen der Monarchie ergaben 80 Nur in diesem Sinne sind Machiavellis Il Principe (1513) und die Arbeiten weiterer Theoretiker des Absolutismus, so Thomas Hobbes’ Leviathan (1651) und Jean Bodins Les six livres de la république (1576 ), zu verstehen. <?page no="76"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 61 sich zudem häufig durch lehnsherrliche Privilegien des Adels. Abweichungen vom reinen Muster autokratischer Monarchie gab es schließlich im Zeichen der Aufklärung, rechtsstaatlicher Entwicklungen und erstarkender Demokratiebewegungen. Cäsaristische Monarchien, so im Fall der Herrschaft von Napoleon Bonaparte, sind auf Militärmacht und Plebiszite gestützt. Sie entsprechen zwar dem Grundmuster der Autokratie durch die weitgehend unbeschränkte Ausübung von Macht, sind aber besonders abhängig von der anhaltenden Unterstützung stehender Truppen und deren militärischen Erfolgen. In der Konstitutionellen Monarchie ist die Macht des Monarchen durch eine Verfassung (Konstitution) begrenzt; das vom König ernannte Kabinett muss sich gesetzgeberische Kompetenzen mit einem Parlament teilen, eine Übergangsform zur monarchischen Demokratie, in der der Monarch nur mehr symbolische Kompetenzen besitzt. Derartige symbolische Monarchien, wie sie zur Zeit in einer Reihe westeuropäischer Länder bestehen (Großbritannien, Spanien, Belgien, Luxemburg, Niederlande, Schweden, Norwegen), verkörpern im öffentlichen Bewusstsein ein wenig den alten Glanz monarchischer Herrschaft, sind als solche aber in der Regel Teil parlamentarischer Demokratien. 2.2 Totalitäre Systeme Ähnlich autokratischen Monarchien beanspruchen totalitäre Regime unbegrenzte Macht für sich. Auch kulminieren solche Regime meist in der Herrschaft Einzelner, die gottgleichen Status erlangen können. Anders als klassische Monarchien begründen sich die Herrschaftsansprüche totalitärer Regime aber kollektivistisch, etwa als Verwirklichung völkischer Rassenherrschaft, klassenbewusster Volksdemokratie oder religiös inspirierter Massenherrschaft. Vor allem aber ist totalitäre Herrschaft auf umfassende, totale Machtausübung ausgelegt, wozu vordem ausdifferenzierte Sphären, so Staat, Verwaltung, Ökonomie, Recht und Kunst, vollständig vereinnahmt oder im Sinne zentraler Herrschaft beseitigt werden. Um Herrschaft dieser Art zu erringen, zu stabilisieren und auszuweiten, wird jedes Mittel bis hin zu Lüge und Betrug, brutaler Gewalt, Terrorismus und Krieg gerechtfertigt und eingesetzt. <?page no="77"?> 62 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Nach Juan Linz ist ein System als totalitär zu charakterisieren, wenn folgende Merkmale vorliegen: ein monistisches (geschlossenes, einheitliches), aber nicht monolithisches (ungebrochenes) Machtzentrum, eine exklusive, autonome und mehr oder weniger intellektuell ausgearbeitete Ideologie, mit der sich die herrschende Gruppe oder der Führer identifizieren, die Beteiligung und aktive Mobilisierung der Massen mittels einer Monopolpartei und Hilfsorganisationen. Das monistische Machtzentrum (ohne Gewaltenteilung, aber nicht ohne innere Konflikte) beschneidet die politische und allgemeine Freiheit selbst innerhalb der totalitären Bewegung stark. Dabei üben die totalitäre Ideologie und die totalitäre Monopolpartei eine disziplinierende Rolle aus. Die Partei dient als in die Gesellschaft diffundierender Machtträger, der vielen eine Chance zu kleinem Anteil an der Macht gibt und insoweit als mobilisierendes Element der Gleichheit wirkt. Die Ideologie dient zumindest als Legitimationsgrundlage, möglicherweise auch als Handlungsorientierung der totalen Herrschaftsausübung. 81 Totalitär beherrschte Menschen werden einer ständigen Indoktrination durch Propaganda und Erziehung ausgesetzt. Dies soll bewirken, dass nicht nur formaler Gehorsam sichergestellt ist, sondern die herrschende Ideologie auch innerlich enthusiastisch akzeptiert wird. Presse- und Medienfreiheit sind massiv eingeschränkt bis vollkommen beseitigt. Potentiell jeder/ jede kann durch Spitzel und Geheimdienste kontrolliert und beeinflusst werden. Totalitäre Systeme streben innergesellschaftich wie international nach Durchsetzung und Ausbreitung. Hierzu setzen sie jedes verfügbare Mittel ein. Dies gilt für alle Formen zur Verfügung stehender oder entwickelbarer Technologien der Kommunikation, Organisation, Kriegführung und Vernichtung sowie für alle Formen von Organisation, von der Nutzung gemeinschaftlicher Geborgenheit bis zur systematischen Nutzung bürokratischer Formen der Mittelorganisation. Es gilt vor allem aber auch für den bedenkenlosen Einsatz exzessiver Gewalt, so die Verfolgung von Dissidenten bis hin zu Staats- oder Parteiterror, die Tötung einzelner (Säuberungen) und die systematische Vernichtung ganzer Bevölkerungsgruppen, die als systemfeindlich betrachtet werden. Üblich sind dabei Schauprozesse, kollektive Strafen, die Aufhebung jeder Schutzgrenze des Individuums, der Einsatz psychischer Gewalt (Äußerliche Brandmarkung, die Erzwingung von Geständnissen ohne Tat, das Ausradieren und die totale Umformulierung von 81 Linz 1975/ 2000. <?page no="78"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 63 Geschichte im propagierten Sinn), dies alles mit extremer Selbstgerechtigkeit und oft infamen Lügen. Hannah Arendt hat hieraus die Konsequenz gezogen, Terror als das entscheidende Merkmal für Totalitarismus zu bezeichnen. So schreibt sie in ihrem Buch Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft: Das wesentliche der totalitären Herrschaft liegt also nicht darin, daß sie bestimmte Freiheiten beschneidet oder beseitigt, noch darin, daß sie die Liebe zur Freiheit aus den menschlichen Herzen ausrottet; sondern einzig darin, daß die Menschen, so wie sie sind, mit solcher Gewalt in das eiserne Band des Terrors schließt, daß der Raum des Handelns, und dies allein ist die Wirklichkeit der Freiheit, verschwindet. 82 Systematischer Terror kann sich allerdings nicht nur als Staatsterror, sondern auch als Terrorismus relativ kleiner Organisationen äußern. Angesichts dessen liegt die Auffassung nahe, dass auch terroristische Organisationen und sie stützende fundamentalistisch-eschatologische Weltbilder totalitären Charakter haben: Wie klassischer Totalitarismus ist auch terroristischer Fundamentalismus durch Kommunikationsabbruch gegenüber allen Formen von Pluralismus und rechtlich gebundener Herrschaft geprägt. Wie Faschismus, Stalinismus und Maoismus stützt sich auch der terroristische Fundamentalismus auf ein ausgearbeitetes ideologisches Fundament, das seine Anhänger internalisiert haben. Wie diese nutzt er alle ihm zugänglichen technischen Mittel. Und wie diese operiert auch er mit zynischer, brutaler Gewalt. Unterschieden ist der fundamentalistische Terrorismus von den klassischen Totalitarismusformen durch seine religiöse Fundierung (die sich mit anderen Ideologieelementen verbinden kann), durch seine meist fehlende formelle Herrschaftsmacht und seine Netzwerkorganisation. Da diese Unterschiede zu graduellen Veränderungen gegenüber klassischen Totalitarismusmustern führen können, erscheint der fundamentalistische Terrorismus als eine spezielle Ausprägung totalitären Denkens und Handelns. In abgestufter Form gilt dies auch für extremistische Organisationsformen mit potentieller Terrorismusneigung. Diese sind zwar an totalitären Vorbildern orientiert und können totalitäre Denk- und Organisationsstrukturen aufweisen. Sie sind aber in jedem Einzelfall hinsichtlich ihrer genauen Strukturen, vor allem möglicher Übergänge zu autoritären Systemmustern, zu prüfen. 82 Arendt 1955: 958. <?page no="79"?> 64 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Rückfragen: 1. Was kennzeichnet Autokratien im Allgemeinen? Bitte beziehen Sie in Ihrer Antwort potenzielle Vor- und Nachteile von Autokratien ein. 2. Welche Legitimationsformen werden in Monarchien gebraucht? 3. Was sind die konstitutierenden Merkmale von Totalitarismus im Anschluss an Linz und Ahrendt? 4. Inwiefern deckt sich fundamentalistischer Terrorismus mit klassischen Formen des Totalitarismus, inwiefern nicht? Ergänzende Literatur: Arendt, Hannah, 1955: Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft, Frankfurt/ main: Europ. Verl.-Anst.; Friedrich, Carl J., 1957: Totalitäre Diktatur, Stuttgart: Kohlhammer; Linz, Juan J., 1975/ 2000: Totalitäre und autoritäre Regime, Berlin: Berliner Debatte Wissenschaftsverlag; Maier, Hans (Hrsg.), 2003: Totalitarismus und Politische Religionen. Konzepte des Diktaturvergleichs, Paderborn: Schöningh; Prittwitz, Volker von, 2002: Zivile oder herrschaftliche Religion? Fundamentalismus, Religionsfreiheit und die Verantwortung des zivilen Staates, in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament B 18 vom 03. Mai, 33-38; Popper, Karl R., 1945/ 2003: Die offene Gesellschaft und ihre Feinde. Gesammelte Werke, 8. Aufl., Band 1 und 2, Tübingen: Mohr Siebeck. 2.3 Autoritäre Systeme Autoritäre Systeme werden von dem spanischen Politikwissenschaftler Juan Linz in Abgrenzung zu totalitären Systemen folgendermaßen definiert: Autoritäre Systeme sind politische Systeme, die einen begrenzten, nicht verantwortlichen Pluralismus haben, die keine ausgearbeitete und leitende Ideologie, dafür aber ausgeprägte Mentalitäten besitzen, in denen keine extensive oder intensive politische Mobilisierung, von einigen Momenten in ihrer Entwicklung abgesehen, stattfindet und in denen ein Führer oder manchmal eine kleine Gruppe die Macht innerhalb formal kaum definierter, aber tatsächlich recht vorhersagbarer Grenzen ausübt. 83 Hierbei ist der begrenzte Pluralismus als zentrales Abgrenzungsmerkmal zu sehen: Der Handlungsspielraum politischer und gesellschaftlicher Akteure hängt weitgehend von der autoritären Staatsführung ab, deren Macht in der Regel zentralisiert ist. Eine horizontale Gewal- 83 Linz 1964: 255, zitiert nach Linz 1975/ 2000: 12. <?page no="80"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 65 tenteilung besteht allerhöchstens formal. Staatliche und parastaatliche Repressionsorgane üben Gewalt von oben aus, um Kritik und jegliche Form der Opposition zu unterdrücken. Politische Partizipation wird von den Machthabern entweder unterbunden oder gesteuert. Mentalitäten, psychische Prädispositionen, funktionieren in autoritären Systemen formlos. Das Fehlen einer klaren Ideologie bewirkt einen Verlust der Mobilisierungsfähigkeit und der Bevölkerung fehlt die emotionale Bindung an das System. Daher greifen autoritäre Regime auf allgemeine Werte wie Patriotismus, Nationalismus, Modernisierung, Ordnung zurück. Diese erlauben ihnen eine pragmatische Orientierung in der Politikformulierung. 84 Linz fasst autoritäre Systeme als völlig eigenständigen politischen Systemtypus (sui generis) auf. Die von ihm aufgelisteten Untertypen autoritärer Systeme (bürokratisch-militärische Regime, autoritärer Korporatismus, mobilisierende autoritäre Regime, nachkoloniale mobilisierende Regime, Rassen- und ethnische Demokratien, unvollständige totalitäre und prätotalitäre Regime, posttotalitäre autoritäre Regime, sultanistische Regime) unterscheiden sich allerdings in ihrer Konstruktion so stark voneinander, dass von einem Sammelsurium gesprochen werden muss: In bürokratisch-militärischen Regimen dominieren Koalitionen, die von Militärs und Bürokraten kontrolliert, jedoch nicht ausschließlich beherrscht werden. Diese Koalitionen übernehmen die Regierung, wobei sie andere Gruppen einbeziehungsweise ausschließen, ohne dass dies mit einem Bekenntnis zu einer bestimmten Ideologie verbunden ist. Pragmatismus ist herrschend; es besteht keine Einheitspartei, aber eine von der Regierung unterstützte Partei. Derlei Regime werden in der öffentlichen Polemik oft vorschnell als faschistisch bezeichnet: Einige Slogans sind in Wirklichkeit aber eher opportunistisch. Die Militärs können in der Politik eine vielfältige Rolle spielen, so als Ordnungsfaktor im Zeichen mangelnder anderer Systemloyalitäten, als Gegenmoment zu drohendem Fundamentalismus mit totalitären Zügen oder aber als korrupte Clique, die Macht im überwiegenden Eigeninteresse ausübt. Autoritärer Korporatismus operiert unter Leitbegriffen wie organischer Staat und orientiert sich am Modell gesellschaftlicher Konkordanz ohne Parteien, wobei üblicherweise ständische Verbände und Machteliten dominieren. Besonders attraktiv sind korporatistische Staatskonzepte für bürokratische, militärische und technokratische 84 Nach www.wikipedia.de: Autoritarismus vom 5.12.2006. <?page no="81"?> 66 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Eliten, die ihre Macht ohne Störung durch Öffentlichkeit und allgemeine Verfahren in internen Verhandlungssystemen und Netzwerken unter Staatsbeteiligung sichern und ausbauen wollen. Autoritärer Korporatismus diente verschiedentlich faschistischen Regimen als Basis (siehe das Spanien der 1930er und 1940er Jahre, Österreich unter der Dollfuß-Regierung sowie verschiedene autoritäre Regime in Südamerika in den 1970er Jahren). Als Mobilisierungsregime (Entwicklungsdiktaturen) wurden vor allem in den 1960er und 1970 er Jahren links-autoritäre Regime in Entwicklungsländern bezeichnet. Hintergrund dafür war die Vorstellung eines autoritär geleiteten Übergangs von kolonialistischer Herrschaft über eine kapitalistisch-krisenhafte Entwicklungsphase zu einer sozialistischen Gesellschaftsform. Gerade derartige autoritäre Regime, in denen einerseits einzelne Systemelemente westlicher Moderne, so Parteien und Bürokratie, aufgenommen, andererseits große Räume von Anomie und Korruption belassen wurden, haben sich allerdings insbesondere in afrikanischen Ländern als Produzenten von entfremdeten Chaos, Bürgerkrieg und wirtschaftlichem Niedergang herausgestellt. Auch rassistische Demokratien (Beispiele Südafrika bis 1994, Rhodesien bis 1980) werden von ihren machthabenden Repräsentanten vorwiegend unter dem Gesichtspunkt von Outputzielen legitimiert (Machterhaltung der Leistungsträger). Offensichtlich aber sind die menschenrechtsverletzenden Inputstrukturen derartiger Systeme, so Rassentrennung und Rassenunterdrückung. Bestimmte ethnische Gruppen werden hierbei nicht nur von der politischen Partizipation ausgeschlossen und im gesellschaftlichen Alltag diskriminiert; es wird auch Druck auf Dissidenten aus der jeweils privilegierten Schicht ausgeübt, die die Trennungspolitik bekämpfen und in Frage stellen. Unvollständige totalitäre und prätotalitäre Regime charakterisieren die Übergangsphase zur Durchsetzung totalitärer Systeme. Diese Regime umreisst Linz mit folgenden Aussagen: 1.) Es gibt eine wichtige politische Gruppe, die eine totalitäre Utopie favorisiert, deren Macht jedoch nicht vollständig konsolidiert ist. 2.) Institutionen wie Streitkräfte, Kirchen, Wirtschaftsorganisationen, Gerichte oder gar Monarchen besitzen immer noch ein gewisses Maß an Autonomie und Legitimation. 3.) Die politische Situation ist instabil. 4.) Es gibt unterschiedliche Einschätzungen darüber, ob die faschistische Partei eingebunden werden kann oder nicht. Hiervon unterscheidet Linz posttotalitäre Regime, insbesondere die mittelosteuropäischen Systeme des Realen Sozialismus nach dem Ende der stalinistischen Regimephase. <?page no="82"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 67 Von den angeführten autoritären Regimen hebt Linz Formen traditioneller Autorität und persönlicher Herrschaft als autoritäre Herrschaftsformen spezieller Typen ab. Hierzu gehören traditionale, lokal gebundene Klientelformationen, die in Südamerika als Caudillismo bezeichnet werden. Für diese charakteristisch sind informelle Herrschaftsformen ohne ausdifferenzierte Institutionen politischer Willensbildung, eine enge Beziehung zwischen Patron und Klientel und deren Wunsch, gemeinsam mit Gewalt Reichtum zu erwerben, das Fehlen einer institutionalisierten Amtsnachfolge, die Anwendung von Gewalt im politischen Wettbewerb sowie wiederholte Misserfolge amtierender Herrscher, ihre Führungsposition zu sichern. 85 Religiös geprägte Herrschaftsformen umfassen herrschaftliche Religionen bis hin zu aktuellen Religionsstaaten. Leitend für diese ist die Idee der Volksgemeinschaft unter religiöser Ägide; staatliche Verfahrensformen sind demgegenüber äußerlich. Schließlich gibt es nach Linz einige wenige sultanistische Regime, in denen die persönliche Herrschaft und die Loyalität gegenüber dem Herrscher nicht auf Tradition und dessen Verkörperung einer Ideologie gegründet ist, auch kein Charisma oder einzigartige politische Mission. Es handelt sich dabei lediglich um Regime, die auf einer Mischung aus Furcht und Belohnung für seine Mitstreiter und Anhänger basieren. Der Herrscher übt seine Macht uneingeschränkt aus, nach eigenem Gutdünken und über alle. So kommt es zu persönlichen Willkürentscheidungen ohne jegliche Traditionsbindung. Die Helfer und Vertrauten werden vom Herrscher direkt ausgewählt, unter Umständen aus seiner eigenen Großfamilie. 86 Rückfragen: 1. Was unterscheidet autoritäre Systeme grundlegend von totalitären? 2. Sind bürokratisch-militärische Regime faschistisch? Bitte begründen Sie Ihre Antwort differenzierend. 3. An welchem Gesellschaftsmodell orientiert sich der autoritäre Korporatismus? 4. Bitte diskutieren Sie die Bezeichnungen Mobilisierungsregime (Entwicklungsdiktaturen) und rassistische Demokratien. 5. Was kennzeichnet nach Linz Formen traditioneller Autorität und persönlicher Herrschaft? 85 Wolf/ Hansen 1967: 169, zitiert nach Linz 1975/ 2000: 126f. 86 Linz 1975/ 2000: 121ff. <?page no="83"?> 68 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Ergänzende Literatur: Linz, Juan J., 1975/ 2000: Totalitäre und autoritäre Regime, Berlin: Berliner Debatte Wissenschaftsverlag; Jesse, Eckhard, 1998: Das 20. Jahrhundert als Zeitalter des Totalitarismus, in: Heydemann, Günther/ Jesse, Eckhard (Hrsg.), Diktaturvergleich als Herausforderung, Berlin: Duncker und Humblot, 23- 40; Bendel, Petra/ Croissant, Aurel/ Rüb, Friedbert W. (Hrsg.), 2002: Hybride Regime. Zur Konzeption und Empirie demokratischer Grauzonen, Opladen: Leske + Budrich. 3. Demokratie 3.1 Demokratieanforderungen Mit autokratischen Systemen hat Demokratie als erklärte Herrschaftsform des Volkes die Anforderung der Herrschaftsfähigkeit gemeinsam. Steuerungsfähigkeit muss hier jedoch an die Zustimmungs- und Kontrollkompetenz der Allgemeinheit gebunden und damit auch gemäßigt werden. Demokratie kann nämlich nur in einer Gesellschaft funktionieren, in der es neben dem politischen System auch andere ausdifferenzierte Teilsysteme gibt. So setzt ein relativ aufwendiges politisches Willensbildungssystem Ressourcen voraus, die in einer intakten Ökonomie produziert werden müssen (Mäßigung gegenüber ökonomischen Erfordernissen); Politik hat aber auch soziokulturelle Rahmenbedingungen, die von einem politischen System respektiert werden müssen (Mäßigung gegenüber kulturellen Werten und Strukturen); schließlich und nicht zuletzt muss das politische System durch einen funktionierenden Staat geschützt, müssen seine Ergebnisse wirkungsvoll umgesetzt werden, woraus sich auch eine Mäßigung der Politik gegenüber Staat und Verwaltung ergibt. Giovanni Sartori formuliert dementsprechend als Demokratieansprüche: Demokratie ist ein System, in dem niemand sich selbst auswählen kann, niemand sich die Macht zum Regieren selbst verleihen kann und deshalb niemand sich unbedingte und unbeschränkte Macht anmaßen kann. 87 Zusammen ergeben sich drei grundlegende Demokratieanforderungen: 87 Sartori 1992. <?page no="84"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 69 1. Herrschaftsfähigkeit: Nur ein politisches System, dessen Beschlüsse in einer Gesellschaft reelle Durchsetzungschancen haben, kann eine Demokratie (sprich Volksherrschaft) sein. Voraussetzung dafür ist im Allgemeinen die Existenz einer kollektiven Steuerungsmacht mit gesichertem Gewaltmonopol, die sich loyal zu demokratischen Institutionen verhält (Demokratischer Staat). 2. Volkssouveränität: Nur ein politisches System, in dem das Volk (die Allgemeinheit) zumindest letztlicher Entscheidungssouverän ist, kann eine Demokratie sein. Voraussetzungen hierfür sind der geltende Anspruch der Letztherrschaft der Allgemeinheit (Volkssouveränität) und gesicherte politische Beteiligungsrechte der Allgemeinheit, vor allem das passive wie aktive Wahl- und Abstimmungsrecht (regelmäßig, allgemein, gleich, unmittelbar, frei) sowie ausreichende Öffentlichkeit und Transparenz des politischen Prozesses. 3. Herrschaftsmäßigung, so vor allem Herrschaftsbegrenzung durch gesicherte Menschenrechte, Gewaltenteilung und gesicherten Schutz vor Willkürakten von Staat und politischen Machthabern. 88 Demnach wird Demokratie nach ihren Voraussetzungen, also inputseitig, definiert. Outputseitige Steuerungsanforderungen, beispielsweise ein hohes Maß an gesellschaftlicher Wohlfahrt, bestimmen demgegenüber nicht definitorisch, ob ein System als Demokratie betrachtet wird. Ausgeschlossen werden soll damit die Option, beliebige Systeme, die hohe Wohlfahrtsleistungen versprechen (etwa Formen von Expertenherrschaft oder Entwicklungsdiktaturen) als Demokratien zu bezeichnen. 89 Aus den angegebenen Inputerfordernissen lassen 88 Dieses Demokratieverständnis entspricht dem von Wolfgang Merkel und Hans-Jürgen Puhle formulierten Ansatz der eingebetteten Demokratie (embedded democracy), wonach Demokratie nur in Zusammenwirken mehrerer sich gegenseitig beeinflussender Teilsysteme zu verstehen ist. Hierzu gehören nach Merkel/ Puhle ein demokratisches Wahlregime, das Regime politischer Partizipationsrechte, das Teilregime bürgerlicher Freiheitsrechte, die institutionelle Sicherung der Gewaltenkontrolle sowie die Garantie, dass die effektive Regierungsgewalt der demokratisch gewählten Repräsentanten de jure und de facto gesichert ist. (Merkel/ Puhle 1999; Merkel et al. 2003) 89 Dies in erklärtem Gegensatz zur sogenannten rationalistischen Demokratietheorie, die outputorientierte Wohlfahrtskriterien zu einem entscheidenden Demokratiekriterium machen möchte (Buchstein 2004). Eine Erweiterung der Demokratiekriterien um Outputaspekte erscheint zwar auf den ersten Blick attraktiv, weil sie die Wohlfahrtsorientierung demokratischer Steue- <?page no="85"?> 70 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme sich allerdings einige Rückschlüsse auf typische Outputcharakteristika von Demokratien ziehen. So ergibt sich aus dem Vorhandensein einer durchsetzungsfähigen Steuerungsmacht, dass Demokratien im Allgemeinen über ein wirkungsvolles Gewaltmonopol verfügen. Wegen ihrer strikten Anforderung der Herrschaftsmäßigung tendieren Demokratien zu moderaten, gesellschaftsverträglichen Outputs. Da damit die Entfaltung funktionaler Teilsysteme prinzipiell gefördert wird, sind entfaltete Demokratien faktisch auch Wohlfahrtsstaaten. Rückfragen: 1. Welche Anforderungen stellen sich dem Text zufolge an Demokratie? Bitte erläutern Sie die Anforderungen kurz für sich und im Zusammenhang. 2. Gibt es dem Text zufolge outputseitige Demokratieanforderungen? Wie wird die eingenommene Position in diesem Punkt begründet? 3. Wie wirken sich inputseitige Demokratieanforderungen outputseitig aus? Ergänzende Literatur: Sartori, Giovanni, 1992: Demokratietheorie, Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft; Buchstein, Hubertus, 2004: Demokratie, in: Göhler, Gerhard/ Iser, Mattias/ Kerner, Ina (Hrsg.): Politische Theorie. 22 umkämpfte Begriffe zur Einführung, Wiesbaden: VS Verlag; Merkel, Wolfgang/ Puhle, Hans-Jürgen, 1999: Von der Dikatatur zur Demokratie. Transformationen, Erfolgsbedingungen, Entwicklungspfade, Opladen: Westdeutscher Verlag; Prittwitz, Volker von, 2005: Mehrdimensionale Kommunikation als Demokratiebedingung. Vortrag im Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung am 15. Dezember 2005, im Internet: www.volkervonprittwitz.de. 3.2 Defekte Demokratien und Demokratiedefizite Die eben dargestellten Demokratieanforderungen werden keineswegs in allen Systemen erfüllt, die als Demokratie bezeichnet oder aufgefasst werden. So beanspruchten im 20. Jahrhundert selbst einige totalitäre Systeme, so die Sowjetunion und die Volksrepublik China, für sich, Demokratien zu sein. Und auch heute versucht die Volksrepublik Nordkorea, ein Relikt des klassischen Totalitarismus, den Eindruck zu erwecken, sie stütze sich auf die Loyalität breiter Volksschichten. rung zu stärken scheint. Sie beinhaltet aber die Gefahr, dass Outputleistungen als Ersatz für demokratische Inputerfordernisse behandelt werden und damit autoritäre, ja sogar totalitäre Gewaltstrukturen als demokratisch gelten können, wenn sie nur hohe Wohlfahrtsleistungen erbringen oder anderweitig, zum Beispiel im Kampf gegen den Terrorismus, notwendig erscheinen. <?page no="86"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 71 Ähnliches gilt für autoritäre Staaten, so die Republik Belarus (Weißrussland), die sich in der Internetdarstellung ihrer deutschen Botschaft als rechtsstaatlicher Sozialstaat und als Demokratie präsentiert. 90 In derartigen Fällen, in denen fundamentale Demokratierfordernisse nicht erfüllt sind, erscheint es sinnvoll, Systeme nicht dem demokratischen Systemtypus, sondern anderen Systemtypen (autokratisch, anomisch-konflikthaft) zuzuordnen. Ein klares Merkmal dafür, dass ein System anderen Systemtypen als dem demokratischen zugehört, ist die Proklamation nichtdemokratischer Formen von Herrschaftslegitimation. Hierzu gehören ein religiöser Legitimationsanspruch, Herrschaftslegitimation durch Geburt oder Anziennität (lange Abstammungsreihe), Rassen-, Klassen- oder ethnische Legitimation oder situative Autokratielegitimation (Cäsarismus). Schließlich sind nach dem hier zugrunde gelegten Modell Systemformen ohne aggregierte Steuerungsmacht nicht als demokratisch, sondern als konfliktär-anomisch oder informell-gemeinschaftlich zu verorten. Ist in derartigen Fällen die Bezeichnung Demokratie grundsätzlich unangemessen, so stellt sich allerdings die Frage, wie politische Systeme eingeordnet werden sollen, die vorgeben, eine Demokratie zu bilden, und einige, aber nicht alle fundamentalen Demokratieanforderungen erfüllen. Genau auf derartige Staaten, insbesondere Transitionsstaaten des ehemaligen Ostblocks, beziehen Merkel, Croissant und Puhle ihr Konzept der defekten Demokratie. Als Typen defekter Demokratie unterscheiden sie hierbei exklusive Demokratie (Defekte Wahlregime, politische Teilhaberechte), illiberale Demokratie (Defekte bürgerlicher Freiheitsrechte), delegative Demokratie (Defekte der Gewaltenkontrolle) und Enklavendemokratie (Defekte effektiver Regierungsgewalt). 91 Im Bertelsmann-Transformation-Index (BTI) wird das Konzept der defekten Demokratie zum Vergleich jener Staaten verwendet, die sich seit 1989 der Demokratie zugewandt haben. Unterschieden werden dabei undemokratische Länder, stark defekte Demokratien, defekte Demokratien und weitgehend demokratische Länder. Das Ergebnis im Jahr 2003: Von 116 Transformationsstaaten waren nur 71 als Demokratien zu bezeichnen; davon wiederum waren 20 Staaten stark defekte Demokratien, 32 defekte Demokratien und lediglich 19 funktionierten ohne Einschränkungen demokratisch. Als defekte Demo- 90 Internet-Selbstdarstellung der Botschaft der Republik Belarus in Deutschland: Die Verfassung der Republik Belarus (03.08.06). 91 Merkel/ Croissant 2000; Merkel/ Puhle 1999; Merkel et al. 2003. <?page no="87"?> 72 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme kratien sind demnach Albanien, Russland, Georgien, Argentinien, Peru, Venezuela, Mexiko, die Philippinen, Taiwan und Thailand einzustufen. 92 Demokratiedefizite kennzeichnen allerdings nicht nur defekte Demokratien im Sinne von Merkel/ Puhle; vielmehr weisen auch anerkannte Demokratien von OECD-Ländern teilweise gravierende Defizite der Herrschaftsdurchsetzung, der Volkssouveränität oder/ und der Herrschaftsmäßigung auf. Dass derartige Defizite keine punktuellen Ausnahmen darstellen, sondern in einem Vergleichsmodell demokratischer Systeme als reguläre Strukturoptionen berücksichtigt werden müssen, zeigt sich anhand einer Durchsicht der dargestellten grundlegenden Demokratieanforderungen (Herrschaftsdurchsetzung, Volkssouveränität, Herrschaftsmäßigung). Herrschaftsdurchsetzung, insbesondere die Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols, stellt keine Konstante, sondern eine Variable demokratischer Systeme dar. Schwerwiegende Defizite ergeben sich dabei nicht nur in offen erkennbarer Form, etwa in Form lokaler No- Go-Areas, sondern auch in latenten Formen, so der praktischen Herrschaftsverlagerung auf einzelne Interessenverbände oder Parteien. So ist beispielsweise der deutsche Gesundheitssektor in hohem Maße durch Pharmaindustrie, Ärzteorganisationen und Krankenkassen vermachtet, was sich im internationalen Vergleich in überproportional hohen Gesundheitsausgaben niederschlägt. 93 Die Inklusion der Bevölkerung in demokratische Wahlen und Abstimmungen bildet in der Praxis keine grundsätzlich gegebene Voraussetzung von Demokratie. Vielmehr waren bis vor wenigen Jahrzehnten beträchtliche Teile der Bevölkerung demokratischer Pionierbeziehungsweise Führungsländer wie der USA und der Schweiz noch nicht zu allgemeinen Wahlen zugelassen. 94 Und bis heute bildet die demokratische Inklusion von Migranten und Jugendlichen eine prekäre 92 Die Ergebnisse des Bertelsmann-Transformations-Index für 2003 sind im Internet abrufbar unter http: / / bti2003.bertelsmann-transformation-index. de/ (09.12.06). 93 So betrugen die staatlichen Gesundheitsausgaben in Deutschland im Jahr 2003 8,5% des Brutto-Inlands-Produkts; damit rangiert Deutschland unter allen OECD-Staaten hinter Island an zweiter Stelle. Siehe dazu OECD Health Data 2006, im Internet unter http: / / ec.europa.eu/ health/ ph_information/ dissemination/ echi/ echi_26_en.pdf (09.12.06). 94 Das allgemeine Wahlrecht für die schwarze Bevölkerung wurde in den USA erst unter der Regierung Johnson in den 1960er Jahren eingeführt, das Frauenwahlrecht in der Schweiz erst 1975. <?page no="88"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 73 wahlpolitische Herausforderung aller demokratischer Staaten. Auch die Wahl- und Abstimmungsrechte der grundsätzlich einbezogenen Wahlbevölkerung variieren im internationalen Vergleich stark. So ist in Deutschland trotz der im Grundgesetz vorgegebenen Anforderung, Demokratie in Wahlen und Abstimmungen zu realisieren, keine Volksabstimmung auf Bundesebene möglich. Und entgegen der expliziten Grundgesetzaussage, dass eine neue Verfassung durch das deutsche Volk zu erlassen sei, hat bis heute kein einziges Verfassungsreferendum stattgefunden, sei es mit Bezug auf die Übernahme des Grundgesetzes nach der Wiedereingliederung der neuen Bundesländer noch die Abstimmung über die geplante EU-Verfassungskonvention. 95 Als Variable stellt sich schließlich der Grad der Herrschaftsmäßigung in anerkannten Demokratien dar. So ist die verfassungsrechtlich generell gesicherte Gewaltenteilung in der praktisch-politischen Systemstruktur von Demokratien häufig zu einem erheblichen Teil aufgehoben. Siehe hierzu die als regulär als parlamentarisch legitimierte Verflechtung zwischen Legislativ- und Exekutivorganen, die verschiedentliche Unterordnung von Justizorganen unter Exekutivorgane und massive Formen bürokratischer Machtausübung über Grenzen von Legislative, Exekutive und Judikative hinweg. Schließlich stellt sich unter diesem Gesichtspunkt die zunehmend gewichtige Problematik des Parteienstaates: Die Parteien haben in vielen parlamentarischen Demokratien inzwischen so großen Einfluss gewonnen, dass ihnen unter dem Stichwort Parteienstaat staatsstrukturverzerrende Macht zugesprochen wird. Diese Entwicklung wird unter Stichworten wie Patronagebestreben, Selbstbedienungsmentalität der Parteien, Parteipolitisierung des Beamtentums, übermäßige Alterssicherung für Parlamentarier und übermäßige staatliche Parteienfinanzierung kritisiert. 96 Katz/ Mair haben derlei Phänomene unter dem Stichwort Kartellparteien parteientypologisch gefasst. 97 Ein weiteres grundlegendes Defizitkriterium anerkannter Demokratien bilden Transparenzdefizite. So zeigt der bürokratische Umgangsstil mit öffentlichkeitsrelevanten Daten in manchen OECD-Ländern deutlich autokratische Züge. Datenschutz wird nicht selten weniger als Schutz der informationellen Autonomie des Bürgers, sondern als Schutz von Lobbyinteressen und bürokratischen Herrschaftsformen gegenüber Informationsanliegen der Allgemeinheit genutzt. Verschiedentlich dient er auch erkennbar zur Deckung von Korruption. Auch 95 Arnim 2001; Prittwitz 2004. 96 Hennis 1982, 1992; Arnim 1997, 2001. 97 Katz/ Mair 1995. <?page no="89"?> 74 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme allgemein anerkannte Demokratien lassen sich also nach Demokratiedefiziten untersuchen und vergleichen. Rückfragen 1. Welche Arten defekter Demokratie unterscheiden Merkel und Puhle mit Bezug auf Transitionsstaaten? 2. Weisen auch etablierte Demokratien strukturelle Demokratiedefizite auf? Bitte diskutieren Sie die Frage mit Bezug auf die Demokratieanforderungen der Herrschaftsdurchsetzung, der Volkssouveränität und der Herrschaftsmäßigung am Beispiel Deutschlands. 3. Unter welchen Bedingungen wird von der Existenz eines Parteienstaates gesprochen? Inwiefern können Parteienstaaten Demokratiedefizite anzeigen? Ergänzende Literatur: Arnim, Hans Herbert von, 2001: Das System. Die Machenschaften der Macht, München: Droemer; Knobloch, Jörn, 2002: Defekte Demokratie oder keine? Münster: LIT; Merkel, Wolfgang et al., 2003: Defekte Demokratien. Band 1: Theorien und Probleme, Opladen: Leske und Budrich; Merkel, Wolfgang/ Croissant, Aurel, 2000: Formale und informale Institutionen in defekten Demokratien, in: Politische Vierteljahresschrift 1, 3-30; Katz, Richard S./ Mair, Peter, 1995: Changing Models of Party Organisation and Party Democracy. The Emergence of the Cartel Party, in: Party Politics 1, 5-28. 3.3 Messindizes Von der systematischen Erfassung politischer Systemdefizite zum Versuch, politische Systeme mess- und vergleichbar zu machen, ist es nur ein kurzer Schritt: Steuerungsfähigkeit, Responsivität und Herrschaftsmäßigung können auch als Kriterien politischer Systemmessung verwendet werden. Im Folgenden werden drei Messindizes von Demokratie dargestellt und verglichen: Vanhanens Demokratisierungsindex, der Autokratie-/ Demokratie-Index von Jaggers/ Gurr und die Demokratie- und Freiheitsskalen von Freedom House. 3.3.1 Vanhanens Demokratisierungsindex Der finnische Politikwissenschaftler Tatu Vanhanen entwickelte in den 1980er und 1990er Jahren einen Index der Demokratisierung, den er auf mehr als 150 Staaten vom 19. Jahrhundert bis zum Ende des 20. Jahrhunderts anwendete. 98 Nach diesem Index, der inzwi- 98 Vanhanen 1984, 1990, 1997. <?page no="90"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 75 schen auch von zahlreichen anderen Autoren zur Demokratiemessung verwendet wird, bestimmt sich der Demokratisierungsgrad eines Landes als Kombination aus zwei Größen, der Wählerpartizipation und dem Wettbewerbsgrad nach der Formel: Demokratisierungsgrad = Wählerpartizipation x Wettbewerbsgrad/ 100. Hierbei wird die Wählerpartizipation gefasst als der Anteil der Wähler bei der letzten Wahl zur nationalen Volksvertretung an der Gesamtbevölkerung. Der Wettbewerbsgrad wird gefasst als der Stimmenanteil, der bei der letzten Wahl zur nationalen Volksvertretung nicht auf die stärkste Partei entfiel. Dieser Index zeigt hohe Werte an, wenn ein Großteil der Bevölkerung zur Wahl geht und keine Partei eine übergroße Mehrheit der Stimmen erhält. Ist die Wahlbeteiligung gering, zeigt der Index dagegen niedrige Werte an. Gibt es kein Wahlrecht, steht er auf Null. Kombinationen von formal hoher Wahlbeteiligung und hochgradiger Vermachtung des Parteiensystems zugunsten einer Herrschaftspartei, so im Fall der Ostblockländer bis zum Fall der Mauer, ergeben nur sehr geringe Werte. Als Vorzüge des Vanhanen-Index gelten seine Einfachheit und leichte Berechenbarkeit sowie die Nutzungsmöglichkeit relativ genau vergleichbarer, leicht nachprüfbarer Daten. Auch zeigt der Index unbestechlich praktische Wählerpartizipation an. Allerdings hat der Index auch einige Nachteile. So wird in jedem Fall ein hochgradig fragmentiertes Parteiensystem als Indikator hohen Demokratisierungsgrades, das Vorhandensein großer Parteien dagegen als Indikator niedrigen Demokratisierungsgrades gewertet, eine Vorgehensweise, die keine unterschiedlichen Typen demokratischer Parteiensysteme berücksichtigt. Da die gesamte Bevölkerung und nicht nur das Wahlvolk als Bezugsgröße der Wählerpartizipation verwendet wird, liefert der Index zudem altersverzerrte Ergebnisse. Denn vergleichsweise junge Gesellschaften, in denen vergleichsweise große Bevölkerungsteile über kein Wahlrecht verfügen, werden damit als relativ partizipationsschwach ausgewiesen. Der Index erfasst direkte Demokratieformen nicht oder wertet sie, vermittelt über eine hieraus möglicherweise folgende Wahlmüdigkeit, sogar negativ. Schließlich bleiben in dem Index institutionelle Demokratiebedingungen, so Freiheitsrechte und politische Beteiligungsrechte, unberücksichtigt. 3.3.2 Die Demokratie-und Autokratieskalen von Jaggers und Gurr Keith Jaggers/ Ted Robert Gurr zufolge gehören zur Demokratie vor allem Institutionen und Prozesse, mit denen die Bürger ihre politischen Präferenzen wirksam äußern (artikulieren) und zu entschei- <?page no="91"?> 76 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme dungsfähigen Alternativen bündeln (aggregieren) können, garantierte Bürger- und Freiheitsrechte für alle Staatsbürger sowie institutionelle Begrenzungen der Exekutive. Sind diese Bedingungen gegeben, so handelt es sich um eine institutionalisierte Demokratie. Ausgehend von diesen Annahmen messen Jaggers/ Gurr den Demokratiegehalt eines politischen Systems mit Hilfe von drei Skalen, einer Demokratie-Skala, einer Autokratie-Skala und durch Subtraktion der Werte der Autokratieskala von den Werten der Demokratieskala. Dies ermöglicht vor allem mit Bezug auf nichtdemokratische Länder die exaktere Bestimmung der Unterschiede. Die Messung erfolgt anhand von fünf Indikatoren: 1.) Wettbewerbsgrad der politischen Beteiligung, 2.) Regulierung der politischen Partizipation, 3.) Wettbewerbsgrad der Rekrutierung zur Exekutive, 4.) Offenheit der Rekrutierung der Exekutive, 5.) Begrenzungen der Regierungsspitze. Jeder Indikator wird in einer speziellen Skala mit speziellen Kodierungen gemessen. Der Grad der institutionalisierten Demokratie im Ganzen wird durch Subtraktion der Werte der Autokratieskala von den Werten der Demokratieskala ermittelt. Die Messergebnisse variieren im Bereich zwischen -10 (vollkommene Autokratie) und + 10 (institutionalisierte Demokratie). Aus der Anwendung der Skalen ist ein Datensatz namens Polity III hervorgegangen, der die Demokratie und die Autokratie weltweit vom frühen 19. bis zum Ende des 20. Jahrhunderts erfasst. 99 Den Jaggers-Gurr-Skalen wird Pioniercharakter vor allem in Hinblick auf die institutionelle Dimension der Demokratie zugeschrieben. Gegenüber dem Vanhanen-Index liefern die Jaggers-Gurr-Skalen eine Fülle von Information über institutionelle Demokratiebedingungen und Demokratieformen. Dieser institutionelle Schwerpunkt ist allerdings auch ein Schwachpunkt des Index: Werte werden stark durch institutionelle Einschätzungen, insbesondere zur Exekutivspitze, bestimmt, während die Rechte zur politischen Beteiligung und die praktische Partizipation der Bevölkerung nur in geringem Maß bewertet werden. Dies zeigt sich drastisch am Fall der USA, die seit im Jaggers/ Gurr-Skalenindex seit 1810 als fast vollständig entwickelte institutionelle Demokratie (Wert 9) und seit 1871 mit dem höchstmöglichen Skalenwert von 10 bewertet werden, obwohl anfangs nur ca. ein Fünftel der Bevölkerung wahlberechtigt war und bis in die 1960er Jahre hinein Nichtweißen in zahlreichen Bundesstaaten das Wahlrecht versagt blieb. 99 Eine Übersicht zum Index und seiner Anwendung siehe unter http: / / www. cidcm.umd.edu/ polity/ (06.12.2006). <?page no="92"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 77 3.3.3 Die Freedom-House-Skalen zur Demokratiemessung Eine erhebliche Weitung der institutionellen Sicht gegenüber den Skalen von Jaggers/ Gurr liefern die Skalen zur Demokratiemessung von Freedom House, einer Non-Profit-Organisation in Washington D. C., die 1941 von Eleanor Roosevelt und Wendell Willkie zur weltweiten Verbreitung von Demokratie und Freiheit gegründet wurde und seit 1971 systematische Vergleichsdaten zum Stand der Demokratie und der Freiheit in allen souveränen Staaten der Erde liefert. Im Mittelpunkt stehen dabei zwei Skalen, 1.) eine Skala der politischen Beteiligungsrechte (Political Rights Index), 2.) eine Skala der Bürgerfreiheiten (Civil Liberties Index). 100 Beide Indizes werden getrennt ausgewertet, aber auch zu einem Freiheitsindex mit den Kategorien frei, teilweise frei und unfrei kombiniert. Bleibt das Niveau der Bürgerrechte hinter dem Niveau der politischen Beteiligungsrechte zurück, so wird hierdurch eine defekte Demokratie angezeigt. Übersteigt das Niveau der Bürgerrechte dagegen das der Beteiligungsrechte, so handelt es sich um eine partizipationsarme liberale Demokratie. Freedom House beansprucht für sich eine nicht kulturell gebundene, objektive Sicht. Dazu arbeiten die Mitglieder des Kernforschungsteams in New York mit auswärtigen consultant writers zusammen. Bei regionalen Diskussionen werden auch regionale Fachleute einbezogen. Insgesamt sind dreißig Analysten und senior level academic advisors beteiligt. Die Ratings werden verglichen mit dem jeweils früheren Jahr und anschließend von einem advisory committee on methodological issues noch einmal überprüft. 101 Als Vorzüge des Index ergeben sich: Es wird eine breite Datenbasis zur vergleichenden Erfassung von freien, teilweise freien und unfreien Staaten genutzt und geliefert. Es wird der Versuch der Objektivierung, unter anderem durch mehrfache Prüfung, ernsthaft betrieben. Es wird versucht, über die Erhebung formeller Rechte hinauszukom- 100 Alle Indexelemente und Vorgehensweisen sind laufend aktuell recherchierbar unter Freedom-House (http: / / freedomhouse.org/ template.cfm? page= 35&year=2005, eingesehen am 09.12.06). 101 Der Ratingprozess verläuft nach Freedom-House-Angaben wie folgt: 1) Vergabe von Rohpunkten (0 bis 4 pro Checklist item: 0 geringster Grad, 4 höchster Grad von Rechten oder Freiheiten). 2) Bewertung: Rating von 1 bis 7 auf Grundlage der Rohpunkte für Rechte und Freiheiten. Für beide Checklisten bedeutet 1 den besten Wert und 7 den schlechtesten. 3) Zuordnung der Kategorien Frei, teilweise frei oder unfrei: 1 bis 2,5: free, 3 bis 5,5: partly free, 5,5 bis 7: not free. Die Gesamtzahl der Rohpunkte ist für die Feinentscheidung ausschlaggebend. <?page no="93"?> 78 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme men und auch die Rechts- und Beteiligungspraxis einzubeziehen. Die Freedom-House-Daten werden jedes Jahr mit großer Kontinuität neu erhoben. Die Ergebnisse sind jederzeit über Internet kostenfrei abrufbar. Dem steht als hauptsächlicher Nachteil gegenüber, dass die Freedom-House-Daten auf einem relativ intuitiven System der Beobachtung, Bewertung und Aufsummierung basieren. So ergibt sich beispielsweise eine geschönte Klassifizierung der USA, die auch nach den publik gewordenen schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung sowohl bei Bürgerals Beteiligungsrechten mit dem Höchstwert 10 bewertet werden. 3.3.4 Von der zweipoligen zur dreipoligen Systemmessung Im Vergleich miteinander zeigen der Vanhanen-Index des Demokratisierungsgrades einerseits und die Indizes von Jaggers/ Gurr und Freedom House andererseits gravierende Unterschiede. Dennoch kovariieren die Ergebnisse aller drei Indizes nach Berechnungen verschiedener Autoren in hohem Grade miteinander. 102 Besonders eng korreliert die Demokratieskala nach Jaggers/ Gurr (1995) mit der Politische Rechte- Skala und der Bürgerrechtsskala des Freedom-House. Kaum minderstarke Korrelationen sind allerdings auch zwischen den Freedom- House-Skalen und dem Vanhanen-Index festgestellt worden. 103 So sehr derartige Korrelationsergebnisse beeindrucken mögen, so wenig gleichen sie eine fundamentale Schwäche aller dargestellten Indizes aus: Weder der Vanhanen-Index noch der Demokratie/ Autokratieindex von Jaggers/ Gurr noch die Freiheitsskalen von Freedom House erfassen das fundamentale Kriterium der Herrschaftsfähigkeit. In Folge dessen können anomisch-konflikthafte Systeme, hierbei selbst Bürgerkriegs-Konstellationen, im Zeichen von Pro-Forma-Institutionen der politischen Willensbildung einen höheren Demokratiegehalt zuerkannt bekommen als funktionierende Autokratien. Gefördert wird damit ein zweipoliges Systemmodell, das sich besonders klar in Jaggers’/ Gurrs Demokratie-Autokratie-Index niederschlägt, an dessen einem Pol Demokratie und an dessen anderem Pol Autokratie steht. Dieses Vergleichsmodell politischer Systeme wird weder den dargestellten fundamentalen Funktionsanforderungen noch historischen Entwicklungsverläufen von Demokratie gerecht. Vielmehr werden anomisch-konflikthafte Strukturen übermäßig demokratienah bewertet, woraus sich eine Minderbewertung autokratischer Strukturen im Vergleich zu kon- 102 Fuchs 2000. Einen Überblick gibt Schmidt 2000a: 413-423. 103 Schmidt 2000a: 413ff. <?page no="94"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 79 flikthaften Anomien ergibt. Angesichts dessen erscheint es dringend erforderlich, von der bisher üblichen zweipoligen politischen Systemmessung (Autokratie - Demokratie) zu einer dreipoligen Systemmessung (Anomie - Autokratie - Demokratie) zu kommen. Rückfragen 1. Wie lautet Vanhanens Demokratisierungsindex? Bitte diskutieren Sie den Index im Hinblick auf seine Vor- und Nachteile. 2. Wie ist der Autokratie-Demokratie-Index von Jaggers/ Gurr aufgebaut? 3. Was haben die beiden Checklisten zur Bildung der Freedom-House-Skalen zum Inhalt? Welche Vor- und Nachteile weist das Vorgehen nach Freedom House auf? 4. Widersprechen sich die Indizes untereinander? 5. Welchen fundamentalen Mangel weisen alle drei dargestellten Demokratieindizes auf und welche Konsequenz wird hieraus unter dem Stichwort dreipolige Systemmessung vorgeschlagen? Ergänzende Literatur: Lauth, Hans-Joachim, 2004: Demokratie und Demokratiemessung. Eine konzeptionelle Grundlegung für den interkulturellen Vergleich, Wiesbaden: VS Verlag; Vanhanen, Tatu, 1997: Prospects of Democracy, London: Routledge; Vanhanen, Tatu, 1990: The Process of Democratisation. A Comparative Study of 147 states, 1980 - 88, New York: Crane Russak; Freedom House: http: / / freedomhouse.org; Center for International Development and Conflict Management: http: / / www.cidcm.umd.edu/ polity; Schmidt, Manfred G., 2000: Demokratietheorien. Eine Einführung, Opladen: Leske + Budrich. 3.4 Demokratische Systemtypen Vielfältiger und strukturierter als nach quantitativen Messindizes lassen sich Demokratien nach qualitativen Systemkriterien vergleichen. Zur Ordnung demokratischer Systemstrukturen in diesem Sinne werden Idealtypen und Realtypen unterschieden: Als Idealtypus gilt im Anschluss an Max Weber eine räumlich und historisch gebundene, aber in diesem Rahmen verallgemeinerbare Modellvorstellung, in der bestimmte vorgefundene Charakteristika gezielt übersteigert sind. 104 Realtypen sind dagegen konkrete Fälle, beispielsweise das politische System eines bestimmten Landes, anhand deren sich ein Idealtypus am ehesten veranschaulichen lässt. Im Folgenden werden demokratische Systeme nach vier idealtypischen Divergenzoptionen typologisch ge- 104 Weber 1904/ 1995: 70ff. <?page no="95"?> 80 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme ordnet, der Divergenz zwischen repräsentativer und direkter Demokratie, zwischen präsidentieller und parlamentarischer Demokratie, zwischen Mehrheits- und Konkordanzdemokratie und zwischen unitarischen und föderalen Systemen. 105 3.4.1 Repräsentative Demokratie und direkte Demokratie Angeregt durch das Bild der athenischen Volksversammlung (ekklesia) wurde Demokratie in den vormodernen Demokratietheorien durchweg als unmittelbare Volksherrschaft gedacht. Dass diese in größeren Staaten nicht praktikabel schien, war einer der Gründe für die bis in das 19. Jahrhundert hinein bestehende politisch-philosophische Skepsis gegenüber dem Demokratiemodell. Seit Alexis de Tocquevilles Studien Über die Demokratie in Amerika (1832, 1835) wurde aber klar, dass sich Demokratie über demokratische Repräsentation auch in Flächenstaaten realisieren kann. Damit begann der Aufstieg des - als repräsentativ-parlamentarisch gefassten - Demokratiekonzepts zum politischen Leitkonzept der Moderne. Mehrheits- und Verhältniswahl Im Mittelpunkt des modernen Repräsentationsverständnisses steht das Strukturprinzip der Wahl: Als politischer Repräsentant kann demnach nur gelten, wer in einem demokratischen, das heißt allgemeinen, gleichen, unmittelbaren und freien (dabei im Allgemeinen geheimen) Wahlverfahren ausgewählt oder zumindest durch einen demokratisch gewählten Repräsentanten hierzu bestimmt worden ist. Demokratische Wahlsysteme in diesem Sinne können hinsichtlich ihrer leitenden Ziele und technischen Realisierungsformen unterschiedlich strukturiert sein, wobei zwei Wahlsystemtypen als grundlegend gelten, Mehrheits- und Verhältniswahlsysteme. Leitendes Repräsentationsziel der Mehrheitswahl ist es, das Zustandekommen einer stabilen Mehrheitsregierung zu fördern; das prinzipielle Repräsentationsziel der Verhältniswahl dagegen besteht in der möglichst genauen Übertragung von Wählerstimmen in Mandate. Diese beiden Repräsentationsprinzipien stehen in Spannung zueinander: Je stärker die Mehrheitsbildung - bis hin zum Extrem der künstlichen Mandatsmehrheit ohne absolute Stimmenmehrheit (manufactured majority) - gefördert werden soll, desto disproportionaler muss verrechnet werden. Je stärker umgekehrt die Ziele der Verhältniswahl 105 Die Kriterien schließen in geänderter Reihenfolge an Schmidt 2000a: 307- 374 an. <?page no="96"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 81 dominieren (proportionale Stimmenübertragung), desto schwieriger wird die wahlsystemische Förderung stabiler Mehrheiten. Die Repräsentationsprinzipien der Mehrheits- und Verhältniswahl können, was häufig übersehen wird, mit unterschiedlichen technischen Entscheidungsregeln zur Zahl der Mandate pro Wahlkreis, zu Listenformen und Stimmgebung sowie zur Stimmenverrechnung (Sperrhürden, mathematische Verfahren der Restberechnung) verfolgt werden. So lassen sich etwa Ziele der Mehrheitswahl mittels Einerwahlkreisen mit relativer Mehrheit (nach englischem Vorbild), Einerwahlkreisen mit absoluter Mehrheit (nach französischem Vorbild), aber auch durch Verhältniswahlen in Wahlkreisen mit wenigen zu Wählenden (Beispiel Irland) oder durch prozentuale Verrechnungshürden der Wählerstimmen (Beispiele Deutschland und Schweden) realisieren. 106 Im Einzelfall sind unterschiedlichste Kombinations- und Mischformen der Repräsentationsprinzipien und einzelner technischer Entscheidungsregeln der Mehrheits- und Verhältniswahl möglich. Beispielsweise operiert das deutsche Wahlsystem, ein Verhältniswahlsystem, nicht nur mit Listenwahl, einem Regelelement der Verhältniswahl, sondern auch mit der relativen Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen, einem Regelelement der Mehrheitswahl. Letztere dient hier der personellen Repräsentation von Direktkandidaten, ohne etwas prinzipiell am Verhältniswahlsystem zu ändern. Personalisierungskompetenz Damit zeigt sich eine zweite Dimension des Wahlsystemvergleichs: die Unterscheidung von Parteienwahl und Personenwahl. Wahlsysteme können mehr oder weniger stark auf die Wahl von Parteien oder auf die Wahl von Personen ausgerichtet sein. Da inzwischen grundsätzlich zwischen Parteien gewählt werden kann, bedeutet dies, dass der Grad, in dem Wähler und Wählerinnen Personen auswählen können, das heißt ihre Personalisierungskompetenz, variiert. Hierbei lassen sich drei Grade der Personalisierungskompetenz unterscheiden: fehlende Personalisierungskompetenz: Die Wähler können nur starr vorgegebene Parteienlisten und keine einzelnen Kandidaten wählen; niedrige Personalisierungskompetenz: Die Wähler können lediglich zwischen vorgegebenen Kandidaten unterschiedlicher Parteien wählen; 106 Nohlen 2004. <?page no="97"?> 82 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme große Personalisierungskompetenz: Die Wähler können unter mehreren Kandidaten einer Partei auswählen und/ oder Kandidaten zu einem Wahlvorschlag kombinieren (Präferenzstimmrecht/ preferential voting). Da Wähler grundsätzlich dazu neigen, Kandidaten mit eigenen Gruppenmerkmalen, so eigenem Geschlecht, eigener Schicht, eigener Ethnie oder eigener Religion, zu favorisieren, erhöht große Personalisierungskompetenz im Allgemeinen die soziale Repräsentativität von Wahlen. 107 Gleichzeitig reduziert sie die Personalisierungskompetenz der Parteien und wirkt damit übermäßiger Machtfülle der Parteien (dem Parteienstaat) entgegen. Hohe Personalisierungskompetenz der Wähler ist allerdings üblicherweise nur durch relativ komplexe wahltechnische Lösungen zu erreichen. Sie erscheint daher umso sinnvoller, je besser die Wähler/ innen die Kandidaten kennen. Dies ist in der Regel auf niedrigen institutionellen Ebenen und in kleineren Wahleinheiten eher der Fall als auf hohen institutionellen Ebenen und in größeren Wahleinheiten. Werden die beiden Wahlsystemdimensionen (Mehrheitsversus Verhältniswahl und Parteienversus Personenwahl) miteinander kombiniert, ergeben sich die im Folgenden dargestellten Repräsentationstypen mit ihnen entsprechenden ausgewählten Realtypen: Mehrheitswahl Kombination Verhältniswahl Fehlende Personalisierungskompetenz der Wähler/ innen Reine Listenwahl (Niederlande) Niedrige Personalisierungskompetenz der Wähler/ innen First past the post (England) Verhältniswahl mit Ausgleichsmandaten (Schweden) Personalisierte Verhältniswahl (Deutschland) Hohe Personalisierungskompetenz der Wähler/ innen Mehrheitswahl mit Vorwahlen (USA) Single Transferable Vote (Irland) Präferenzstimmgebung (Finnland) Abbildung 5: Typen demokratischer Repräsentation 107 Mit dieser Annahme wird nicht bestritten, dass auch andere Momente, insbesondere die quotierte Aufstellung von Kandidatenlisten, die soziale Repräsentanz von Parlamenten fördern können. Zu den Gleichstellungseffekten von Quoten bei starrer Liste siehe Leijenaar et al. 1999: 49. <?page no="98"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 83 Demnach werden Verhältniswahlsysteme mit fehlender, geringer und großer Personalisierungskompetenz der Wähler praktiziert. So ist die reine Listenwahl, bei der die Wähler nur zwischen vorgegebenen Parteienlisten entscheiden können, üblicherweise eine Verhältniswahl mit fehlender Personalisierungskompetenz der Wähler (Beispiel Niederlande), während die Personalisierte Verhältniswahl nach deutschem Muster eine Verhältniswahl mit geringer Personalisierungskompetenz der Wähler darstellt (Wähler können in den Direktwahlkreisen zwischen einzelnen Kandidaten unterschiedlicher Parteien auswählen, ansonsten aber nur vorgegebene Parteienlisten wählen). Auch im finnischen Präferenzwahlsystem herrscht mit einer gewissen Varianz der Wahlkreisgröße das Verhältniswahlprinzip; hierbei bestimmen die Wähler aber unmittelbar, welche Kandidaten einer Partei mehr Stimmen erhalten und damit gewählt werden (hohe Personalisierungskompetenz). Mehrheitswahlsysteme ohne jede Personalisierungskompetenz der Wähler sind dagegen nicht üblich. Vielmehr gibt es Mehrheitswahlsysteme mit geringer Personalisierungskompetenz, bei der die Wähler nur zwischen Kandidaten unterschiedlicher Parteien entscheiden können (relative Mehrheitswahl: First-past-the post-System, Realtypus Großbritannien), und Mehrheitswahlsysteme mit Vorwahlen, bei denen die Wähler die parteieninterne Vorauswahl der Kandidaten beeinflussen (Realtypus USA). Auch gemischte Wahlsysteme weisen entweder geringe Personalisierungskompetenz auf, so das segmentierte Wahlsystem (Grabenwahlsystem/ Realtypus Russland) und Verhältniswahlen mit Ausgleichsmandaten (Realtypen Schweden und Griechenland), oder aber sie tendieren zu großer Personalisierungskompetenz wie das irische Single-Transferable-Vote-System, bei dem die Wähler ordinale Präferenzen einzelner Kandidaten ausdrücken können. 108 Vor- und Nachteile repräsentativer Demokratie Die Bewertung repräsentativer Demokratieformen ist nach wie vor nicht einhellig. Ausgangspunkt dafür ist das Charakteristikum freier Repräsentation, wonach vom Volk gewählte Repräsentanten keinen bindenden Aufträgen ihrer Wähler verpflichtet sind, sondern frei entsprechend ihrem Gewissen gemeinwohlorientiert handeln sollen. 109 108 Näheres zu den einzelnen Wahlsystemen siehe bei Nohlen 2004. 109 Dieses Repräsentationsverständnis schließt an ein traditionales Repräsentationsverständnis an, das weit hinter den Begriff der repräsentativen Demokratie zurückreicht. So galten vor dem Aufkommen von Demokratie Herrscher, sofern sie nicht in eklatanter Form gegen die Interessen der All- <?page no="99"?> 84 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Diese Anforderungen und Leistungen freier Repräsentation werden in einem emphatischen Verständnis repräsentativer Demokratie positiv hervorgehoben. Demnach erlaubt repräsentative Demokratie die Nutzung speziellen Sachverstands und konzentrierte Sacharbeit; die Repräsentanten können sich voll auf ihre politische Arbeit konzentrieren und der politische Entscheidungsprozess kann professionalisiert werden. Für komplexe Sachverhalte wie Einzelfragen zur Steuer- und Sozialgesetzgebung wird Expertenwissen nutzbar, über das der durchschnittliche Bürger nicht verfügt. Zum anderen sind politische Repräsentanten dazu angehalten, leadership im Dienste der Allgemeinheit gegenüber kurzsichtigen, nur auf das unmittelbaren Wohl des Einzelnen gerichteten, Wahlwünschen und Anforderungen einzelner Wählergruppen zu zeigen. Repräsentative Demokratie ist dementsprechend auch weniger anfällig für kurzzeitige Einflüsse von Demagogie, Populismus respektive Volkszorn (Beispiel Todesstrafe). 110 Als Nachteile repräsentativer Demokratie werden dem häufig gegenüber gestellt: Die Macht ist in den Händen weniger konzentriert; Einzelinteressen (Lobbys) können übergroßen Einfluss erreichen, da es einfacher und billiger ist, eine vergleichsweise überschaubare Gruppe Abgeordneter zu überzeugen als Millionen von Stimmberechtigten. Damit werden Vermachtung und Korruption erleichtert. Aufgrund der mangelnden Einflussnahme durch den Stimmbürger besteht außerdem die Gefahr, dass die Volksvertreter zu sehr von den Auffassungen der normalen Leute entfernt leben. Repräsentative Demokratie schlicht als Form oligarchischer Herrschaft zu verdächtigen, wie dies in der neueren Postdemokratie-Diskussion verschiedentlich geschehen ist, geht allerdings fehl. 111 Denn in einer funktionierenden repräsentativen Demokratie werden politische Repräsentanten durch geltende Normen, durch Konkurrenzanforderungen der politischen Öffentlichkeit, vor allem aber durch die Notwendigkeit, sich immer wieder allgemeinen Wahlen zu stellen, dazu motiviert, sich responsiv gegenüber Stimmungen der Allgemeinheit (der potentiellen Wähler) zu verhalten. gemeinheit verstießen, als Repräsentanten. Repräsentation in diesem alten Sinne bedeutete legitime Herrschaft. Legitimationsquellen waren dabei die jeweilige (meist informelle) Staatsverfassung und die zumindest implizite Vorstellung, dass Herrschaft dem Allgemeinwohl dienen solle (siehe dazu Schmidt 2000a: 37). 110 So sinngemäß Fränkel 1974/ 1991: 153 sowie Przeworski/ Stokes/ Manin 1999. 111 Zum Konzept der Postdemokratie siehe unter anderem Crouch 2004; <?page no="100"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 85 Direkte Demokratie In Systeme der repräsentativen Demokratie werden häufig direktdemokratische Elemente eingebaut. Als solche gelten Formen der unmittelbaren Entscheidung der Bevölkerung in Sachfragen. 112 Direkte Demokratieformen werden zunächst nach der Initiativebene unterschieden (Initiative der Regierenden/ von oben - Initiative aus der Bevölkerung/ von unten). Daneben wird zwischen fakultativen und obligatorischen Formen der direkten Demokratie unterscheiden. Von oben Von unten Fakultativ Plebiszit (Fakultatives Referendum) Volksabstimmung Volksbefragung Volksbegehren Volksentscheid Volksgesetzgebung Volksinitiative Obligatorisch Obligatorisches Verfassungsreferendum Abrogatives Referendum Abbildung 6: Formen direkter Demokratie Im Referendum entscheidet die Bevölkerung über eine Sachfrage, die ihr vom Parlament oder der Regierung zur Entscheidung vorgelegt worden ist. Geschieht dies ohne gesetzliche Verpflichtung, wird vom fakultativen Referendum gesprochen. Sind die Regierenden dagegen unter jeweiligen Bedingungen dazu verpflichtet, die Bevölkerung entscheiden zu lassen, handelt es sich um ein obligatorisches Referendum. Als abrogativ werden Referenden bezeichnet, in denen bestimmte Entscheidungen des Parlaments, insbesondere grundlegende Verfassungsänderungen, von der Bevölkerung überprüft werden. 113 Die verschiedentlich für Referenden verwendete Bezeichnung Plebiszit geht letztlich auf die altrömische Institution der öffentlichen Abstim- 112 Einzelne Autoren, so Hans-Herbert von Arnim, interpretieren den Begriff der direkten Demokratie weiter und schließen in ihnen auch unmittelbare Wahlformen der Personalzusammensetzung von Regierungsinstanzen durch die Bevölkerung ein (Arnim 2000, 2003b). 113 So müssen Verfassungsänderungen durch das Parlament in Dänemark und Irland in jedem Fall der Bevölkerung zur Entscheidung vorgelegt werden (mit der Folge einer sehr schwerfälligen Verfassungsentwicklung); in Italien können abrogative Referenden mit einer recht geringen Mindestquorumszahl von 750.000 Stimmen für Verfassungsänderungen und 500.000 Stimmen für einfache Gesetze abgehalten werden; nach Artikel 75 und Artikel 138 der italienischen Verfassung; diese ist im Internet einsehbar unter http: / / www.verfassungen.de/ it/ ital48.htm (09.12.06). <?page no="101"?> 86 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme mung über eine vom höchsten Souverän vorformulierte Frage zurück. Da hierbei häufig nur die anhand des Beifalls erkennbare öffentliche Stimmung zugrunde gelegt wurde und rhetorische Gaben der jeweiligen Redner, vor allem autoritärer Herrscher, ausschlaggebend waren, schwingt in der Bezeichnung demokratietheoretische Skepsis mit. 114 Von den jeweils Herrschenden initiierte Referenden sind zudem häufig offen oder zumindest verdeckt mit der Drohung der/ des jeweils Herrschenden verbunden, sich zurückzuziehen, falls das Volk nicht in seinem Sinne entscheidet. Umgekehrt hat das Volk durch Referenden die Möglichkeit, eventuellen Unmut über die jeweils Herrschenden oder sogar die ganze Herrschaftsordnung Ausdruck zu geben. In scheinbar nur auf enge Sachfragen bezogene Referenden bilden sich also in Wirklichkeit komplexe politische Prozesse ab. Verfahren direkter Demokratie von unten sind dagegen alle Entscheidungsprozesse, die aus der Bevölkerung heraus initiiert werden können. Hierzu gehören vor allem Volksbegehren und Volksentscheid. Das in verschiedenen europäischen Ländern, so Italien, der Schweiz, Lettland, Slowenien, Irland, Dänemark und Lichtenstein, bekannte Verfahren der Volksgesetzgebung erweitert die Möglichkeiten direkter Demokratie noch einmal, da hier über Ja-oder-Nein-Fragen hinaus ausformulierte Programmvorschläge der politischen Willensbildung gemacht werden können. Volksinitiative heißt, dass ein Teil der Abstimmungsberechtigten durch das Sammeln von Unterschriften einen Vorschlag zur Regelung einer Sachfrage unterbreitet, der obligatorisch der Volksabstimmung unterliegt (Volksanregung heißt, dass ein Teil der Abstimmungsberechtigten einen Vorschlag zur Regelung einer Sachfrage unterbreiten kann und Staatsorgane entscheiden, ob er der Volksabstimmung unterbreitet wird oder auf anderem Weg Rechtsnormen geschaffen oder geändert werden). Die Auslösung eines Referendums ist fakultativ-minoritär, wenn geltende Rechtsnormen vorsehen, dass eine bestimmte Anzahl Gliedstaaten, eine Minderheit im Parlament oder eine bestimmte Anzahl Stimmberechtiger verlangen können, dass ein von 114 Plebiszite wurden vor allem in den 1950er und 1960er Jahre als mitverantwortlich für den Niedergang der Weimarer Republik und den Aufstieg der Nationalsozialisten aufgefasst. Diese führten unter ihrer Herrschaft drei Plebiszite (mit erwartbaren Ergebnissen zugunsten ihrer Ziele) durch. Aber auch in der V. französischen Republik, insbesondere unter General de Gaulle, waren Volksabstimmungen ein in anderen Demokratien skeptisch betrachtetes Mittel der öffentlichen Willensbildung. <?page no="102"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 87 den Staatsorganen vorgegebener Sachgegenstand der Volksabstimmung unterbreitet wird (Plebiszit). Die systemische und steuerungspolitische Beurteilung direkter Demokratie in ihren unterschiedlichen Formen variiert stark je nach länderspezifischer politischer Kultur und individuellem Standpunkt jeweiliger Autoren. 115 Im Mittelpunkt ihrer Kritiker steht die Befürchtung systemsprengender Folgen direkter Demokratie, auch der Hinweis auf Gefahren der Manipulierbarkeit direktdemokratischer Verfahren. Für Kritiker repräsentativer Demokratiestrukturen dagegen bilden Instrumente der direkten Demokratie ein wichtiges Kontrollinstrument gegenüber herrschender Unverantwortlichkeit, etwa in Finanzfragen, sowie eine wichtige Reformperspektive. 116 Unterschiedlich wird die Integrationsleistung direkter Demokratie betrachtet; weitgehende Übereinstimmung besteht in der Feststellung, dass direkte Demokratie tendenziell politische Prozesse verzögert. Gerade in der Beurteilung von Strukturen repräsentativer und direkter Demokratie sind also unterschiedliche öffentliche Güter abzuwägen. Abschließend lässt sich sagen, dass in zahlreichen Ländern Referenden zu einer sachpolitisch bedeutenden regulären Einrichtung vitaler Demokratie geworden sind. Mit weitem Abstand führend war und ist hierbei die Schweiz, in der zwischen 1848 und September 2006 364 Referenden durchgeführt wurden. 117 Schließlich sind Referenden inzwischen in allen EU-Ländern mit Ausnahme Deutschlands zu einem wichtigen Kommunikationsinstrument zwischen Bevölkerung und Regierenden mit Bezug auf grundlegende Weiterentwicklungen der Europäischen Union geworden. 118 Rückfragen: 1. Was ist ein Realtypus, was ein Idealtypus im Anschluss an Max Weber? 2. Welche Effekte haben Mehrheits- und Verhältniswahlsysteme? Wie erreichen sie diese? 115 Zum Überblick unterschiedlicher Länderkulturen mit Bezug auf direkte Demokratie siehe u.a. Grote 1996. 116 So betrachtet Hans Herbert von Arnim Volksbegehren, Volksentscheid und Volksgesetzgebung als empirisch belegbaren Motor demokratiepolitischer Reformen, direkte Demokratie vor allem aber auch als wirksames Kontrollinstrument gerade in Finanzfragen! (Arnim 2001: 367ff). 117 Nach Zahlen des Schweizer Bundesamtes für Statistik, einsehbar unter http: / / www.bfs.admin.ch/ bfs/ portal/ de/ index/ themen/ 17/ 01/ key.html (09.12.06). 118 Prittwitz 2004; Ismayr 2002, 2003. <?page no="103"?> 88 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme 3. Was bedeutet Personalisierungskompetenz? Wie wird sie in unterschiedlichen Wahlsystemen verwirklicht? 4. Welche Vorteile, welche Nachteile hat das System der repräsentativen Demokratie? 5. Welche unterschiedlichen Spielarten direkter Demokratie gibt es? Welches sind deren Vor- und Nachteile? Ergänzende Literatur: Arnim, Hans Herbert von (Hrsg.), 2000: Direkte Demokratie. Beiträge auf dem 3. Speyerer Demokratieforum vom 27. bis 29. Oktober 1999 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin: Duncker und Humblot; Nohlen, Dieter, 2004: Wahlrecht und Parteiensystem, 4. Aufl., Opladen: Leske und Budrich; Schmidt, Manfred G., 2000: Demokratietheorien. Eine Einführung, Opladen: Leske + Budrich; Tocqueville, Alexis de, 1835/ 1990: Über die Demokratie in Amerika, Stuttgart: Reclam. 3.4.2 Parlamentarische und präsidentielle Demokratie Die Unterscheidung zwischen parlamentarischer und präsidentieller Demokratie geht auf die historische Ausbildung unterschiedlicher politischer Systeme mit dezidiertem Demokratieanspruch in Großbritannien und den USA zurück. Unterscheidungskriterium ist dabei nicht das Vorhandensein von Parlamenten, die in allen repräsentativen Demokratien Bedeutung haben. Hauptkriterium des Vergleichs ist vielmehr die Frage: Kann die Regierungsspitze und damit die Regierung durch das Parlament abberufen werden? Ist dies der Fall, wird eine parlamentarische Demokratie als gegeben angesehen. Kann die Exekutivspitze dagegen nicht durch das Parlament abberufen werden, besteht keine parlamentarische Demokratie in dem definierten Sinne. 119 Ergänzend werden andere Kriterien einbezogen, so die Fragen: Gibt es eine geschlossene (monistische) oder eine gespaltene (doppelte) Regierungsspitze? Wird der Präsident direkt vom Volk gewählt? Welche Regierungskompetenzen liegen bei den Mitgliedern der Regierungspitze(n), insbesondere dem Präsidenten? (Hegemonialmacht). Das System der parlamentarischen Demokratie lässt sich anhand des politischen Systems Großbritanniens veranschaulichen. Die Regierungsspitze (Prime Minister) wird hier vom Parlament gewählt und kann auch von diesem abgewählt werden. Die Regierung bildet dementsprechend zusammen mit den Mehrheitsfraktionen ein politisches Regierungslager, das der parlamentarischen Opposition beziehungs- 119 Die Unterscheidung geht auf Steffani 1979 zurück. <?page no="104"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 89 weise den Minderheitsfraktionen gegenüber steht. Die Regierung beteiligt die Mehrheitsfraktion, insbesondere deren Spitzen, regulär am laufenden Regierungsgeschäft. Dementsprechend haben die Fraktionen der Parlamentsmehrheit ein starkes Eigeninteresse daran, die Stabilität und das Überleben ihrer Regierung zu sichern. Angesichts dessen sind die Parlamentsfraktionen in der parlamentarischen Demokratie im Allgemeinen straff organisiert bis hin zum Fraktionszwang als geltender informeller Norm. Ein durch die Parlaments-, sprich Regierungsmehrheit gestützter Regierungschef sieht sich, abgesehen von möglichen juridischen Instanzen (relativ schwach in England, relativ stark in Deutschland), keinem institutionalisiertem Vetoplayer gegenüber und ist in hohem Maße handlungsfähig. 120 Der Oppositionsführer spielt eine herausragende Rolle als Konterpart zum Regierungschef. 121 Der Idealtypus der Präsidialdemokratie wird demgegenüber anhand des politischen Systems der USA anschaulich. Hier stehen sich Parlament und Präsident als Exekutive und Legislative vollkommen eigenständig gegenüber: Beide Institutionen können sich gegenseitig nicht abberufen: Der Kongress (gebildet aus Repräsentantenhaus und Senat) kann den Präsidenten nicht abwählen. 122 Die Präsidialexekutive ihrerseits kann den Kongress nicht auflösen. Die Mitglieder beider Institutionen dürfen nicht Mitglied der jeweils anderen Institution sein (Inkompatibilitätsgebot). Der Präsident ist gleichzeitig Staatsoberhaupt und Exekutivspitze (monistische Exekutive). Der Kongress und der Präsident der USA werden unabhängig voneinander in unterschiedlichen Modi vom Volk gewählt. Der Präsident besitzt starke Exekutivkompetenzen, zum Beispiel den militärischen Oberbefehl und Vetorechte gegenüber dem Kongress. 120 Da der Prime Minister immer eine Parlamentsmehrheit hinter sich haben muss, können allerdings sowohl die Meinungsmacher in den Regierungsfraktionen als auch der Oppositionsführer in die Rolle informeller Vetoplayer wachsen. Zusätzlich sind in der Praxis der Bundesrepublik Deutschlands der Bundespräsident und der Bundesrat als verschiedentlich relevante formale Vetoplayer zu beachten. 121 In England der mit staatlichem Gehalt versehene Führer von Her Majesty’s Opposition. 122 Lediglich bei schwerem Amtsmissbrauch kann ein Präsident durch ein Impeachmentverfahren aus dem Amt entfernt werden, was in der fast 250jährigen Geschichte der US-amerikanischen Demokratie bisher nur einmal geschehen ist: Präsident Nixon trat im Jahr 1973 nach dem Watergate- Skandal zurück, um einer drohenden Absetzung zuvorzukommen. <?page no="105"?> 90 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Als charakteristische politische Folgen dieses institutionellen Systems gelten: 1.) Zwischen Parlament und Präsident besteht im Regierungsalltag eine wechselseitige Vetoplayer-Situation mit wechselseitiger Kontrolle und ausgeprägter Herrschaftsbegrenzung (System der checks and balances). Dementsprechend sind sowohl die Präsidialexekutive als auch Parlamentsinstitutionen, so Ausschüsse, relativ stark entwickelt. 2.) Die Parteien spielen im Regierungsalltag eine untergeordnete Rolle und bilden vor allem Vereinigungen zur Wahlhilfe und Stimmengewinnung; der einzelne Abgeordnete bezieht sich überwiegend auf seinen Heimatwahlkreis. 3.) Die Politik, insbesondere die präsidentielle Politik, ist stark öffentlichkeitsorientiert, da über die Öffentlichkeit Druck auf die jeweils andere Institution (Parlament, Präsidialexekutive) gemacht werden muss, um Vetomehrheiten zu erreichen oder zu überspringen. 123 Semipräsidentielle Systeme Semipräsidentielle Regierungssysteme bilden einen Mischtyp zwischen präsidentieller und parlamentarischer Demokratie. 124 Als Realtypus dafür gilt das aktuelle französische System der V. Republik. Der Staatspräsident ist hier das Staatsoberhaupt, nicht aber gleichzeitig Regierungschef (Duale Exekutivspitze). Dennoch verfügt er über einen Teil der Regierungsmacht. So dominiert er im Bereich der Außenpolitik, leitet die Kabinettssitzungen und beruft den Premierministers, kann ihn aber nicht abberufen. Ein bedeutender Teil der Exekutivmacht, vor allem in der Innenpolitik, liegt wiederum beim Premierminister. Inzwischen werden zwei unterschiedliche Mischtypen zwischen präsidentieller und parlamentarischer Demokratie unterschieden: 1) Präsidentiell-parlamentarische Regierungssysteme: Der Präsident kann hier die Regierung (Chef, Minister) gegen den Willen der Parlamentsmehr- 123 Manfred G. Schmidt kritisiert dieses System als eine Form kurzatmiger Adhocracy, die weniger arbeitsals öffentlichkeitsorientiert sei (Schmidt 2000a: 320). Vergleiche zwischen einzelnen US-Präsidenten, beispielsweise zwischen Bill Clinton und George W. Bush, zeigen allerdings, dass der persönliche Stil einzelner US-Präsidenten weitgreifende Auswirkungen unter diesem Gesichtspunkt haben kann. 124 Die Bezeichnung Semipräsidentielles System geht auf Maurice Duverger zurück, der diesen Begriff erstmals 1965 in einem Artikel in der französischen Zeitung Le Monde verwandte; semipräsidentielle Systeme spielten und spielen insbesondere im Übergang von vordemokratischen Strukturen zu Demokratien eine Rolle, siehe die Weimarer Verfassung, Österreichs Verfassung, Finnland bis 2000. <?page no="106"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 91 heit abberufen (Realtypus Weißrußland). 2) Parlamentarisch-präsidielle Systeme: Der Präsident kann die Regierung nicht gegen den Willen der Parlamentsmehrheit entlassen, hat aber andere weitgreifende Exekutivrechte (Realtypen Frankreich, Serbien-Montenegro, Kroatien, Rumänien, Finnland). 125 Rückfragen: 1. Welches ist das Hauptunterscheidungsmerkmal zwischen parlamentarischen und präsidentiellen Systemen? Welche Kriterien werden ergänzend herangezogen? 2. Welche Folgen ergeben sich prinzipiell aus einem parlamentarischen, welche aus einem präsidentiellen System? 3. Wie sind semipräsidentielle Systeme definiert und welche Unterarten gibt es? 4. Inwiefern weicht der Realtypus des US-amerikanischen Regierungssystems vom Idealtypus des präsidentiellen Systems ab? Ergänzende Literatur: Hartmann, Jürgen, 2005: Westliche Regierungssysteme. Parlamentarisches, präsidentielles und semipräsidentielles System, Wiesbaden: VS Verlag; Ismayr, Wolfgang (Hrsg.), 2006: Die politischen Systeme Osteuropas, Wiesbaden: VS Verlag; Ismayr, Wolfgang (Hrsg.), 2006: Die politischen Systeme Westeuropas, Wiesbaden: VS Verlag; Fuchs, Dieter, 2000: Typen und Indizes demokratischer Regime. Eine Analyse des Präsidentialismus- und des Veto-Spieler- Ansatzes, Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung; Beyme, Klaus von, 1999: Die Parlamentarische Demokratie: Entstehung und Funktionsweise, Opladen: Westdeutscher Verlag. 3.4 3 Mehrheitsdemokratie und Konkordanzdemokratie Die Idealtypen der Mehrheits- und der Konkordanzdemokratie wurden anhand der politischen Systemtraditionen Großbritanniens und der Schweiz gebildet: In der Mehrheitsdemokratie (Realtypus Großbritannien) werden politische Entscheidungen grundsätzlich nach 125 Merkel 1997; Merkel/ Puhle 1999; Wolfgang Ismayr sieht ein Inflationierungsproblem des parlamentarisch-präsidentiellen Typs, wenn auch präsidentielle Exekutivrechte bei letztlicher Verantwortung des Parlaments als Definitionsmerkmal für Übergangssysteme gelten. In den letzten Jahren kam es zu einer Reihe von Systemänderungen von semipräsidentiellen zu parlamentarischen Regierungssystemen, so in Finnland und Polen; vor allem junge Demokratien sind oft zunächst präsidentiell. Siehe dazu Ismayr 2002, 2003. <?page no="107"?> 92 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme dem Mehrheitsprinzip getroffen. 126 Da dieses Entscheidungsverfahren Konkurrenz um Mehrheiten voraussetzt, wird es häufig auch als Konkurrenzdemokratie bezeichnet. Deren Sinn liegt zunächst in der Sicherung von Regierungsfähigkeit: Kommen klare politische Mehrheiten zustande, kann energisch regiert werden. In einer Mehrheitsdemokratie können politische Entscheidungen zudem der jeweiligen Regierung klar zugeordnet werden; insofern entsteht Transparenz und Verantwortlichkeit, was wiederum im Allgemeinen die politische Systemlegitimation erhöht. Schließlich soll die aktuelle Opposition (Minderheitsfraktion) durch die Aussicht auf einen prinzipiell immer möglichen Mehrheitswechsel zu konsequenter Opposition und Kontrolle der Regierung motiviert werden. Das idealtypische Gegenkonzept zur Mehrheitsdemokratie bildet die Konkordanzdemokratie, wörtlich Übereinstimmungsdemokratie. 127 Charakteristisch für dieses politische Systemkonzept sind: Die Entscheidungen werden durch Verhandlungen mit Konsensorientierung getroffen. Minderheiten werden an den Entscheidungsprozessen mit gesicherten Teilhabe- und Vetorechten beteiligt, beispielsweise durch Einbindung oppositioneller Parteien in die Regierung. Im Grenzfall gilt das Einstimmigkeitsprinzip. Kompromissverfahren werden durch formelle Proporz- oder Paritätsregeln bei der Besetzung öffentlicher Ämter (Proporzdemokratie) sowie durch Patronage im öffentlichen Dienst und in staatlich kontrollierten Bereichen der Wirtschaft und Gesellschaft abgesichert. Konkordanzdemokratien haben vor allem in kleineren kontinentaleuropäischen Ländern eine Tradition, so in der Schweiz und den Niederlanden (bis in den 1980er Jahre), lange auch in Österreich und 126 Der von Arend Lijphart aufgestellte konkrete Merkmalskatalog von Mehrheitsdemokratien (siehe Lijphart 1984, auch Schmidt 2000a: 339) beinhaltet eine detaillierte Festschreibung eines Realtypus (Großbritannien) als Idealtypus. Diese Festschreibung kontingenter historischer Bedingungen, beispielsweise des Merkmals keine geschriebene Verfassung, behindern eher das Verständnis für den Idealtypus Mehrheitsdemokratie als dieses Verständnis zu fördern. 127 Abgeleitet vom lateinischen concordantia für Übereinstimmung. Für die politikanalytische Fassung grundlegend waren Arbeiten von Gerhard Lehmbruch (1967) und A. Lijphart (1971, 1984, 1999). Der von Arend Lijphart vorgelegte Merkmalskatalog von Konsensusdemokratien (mit Beschreibungen wie Aufteilung der Exekutivmacht auf eine Vielparteienkoalition oder eine autonome Zentralbank) beschreibt den Realtypus Niederlande bis in die 1970er Jahre, anstatt einen allgemeinen Idealtypus der Konkordanzdemokratie zu liefern (Lijphart 1999, siehe auch Schmidt 2000a: 340). <?page no="108"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 93 Belgien. Schwächere Formen von Konkordanzdemokratie bestehen, vermittelt durch häufige Minderheitenregierungen, in den nordischen Ländern, vor allem in Dänemark und Schweden. Auch Finnland und Deutschland weisen traditionell starke Konkordanzelemente auf. Außerhalb Europas galt der Libanon bis zum Bürgerkrieg als ein Musterbeispiel. Als hauptsächliche Leistung beziehungsweise wichtigster Vorteil der Konkordanzdemokratie gilt deren hohe Integrationskapazität unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppierungen: Sogar in einer fragmentierten politischen Kultur mit ausgeprägten Kulturgrenzen und Gegensätzen können Konkordanzdemokratien stabil bleiben, sofern sich die Eliten der jeweiligen gesellschaftlichen Lager kooperativ verhalten. Als Schwachpunkte werden die elitenorientierte Ausrichtung des Konzepts, die relativ hohen prozessualen Entscheidungskosten, die leichte und häufige Blockade von Entscheidungsprozessen, typische Verzögerungen (etwa des Schweizer Systems der Willensbildung) bei der Anpassung an neue Herausforderungen und nicht selten eintretende Schwierigkeiten aufgefasst, überhaupt zu innovativen Veränderungen zu kommen. Die starke Elitenorientierung des Konzepts - notwendige Voraussetzung für Konkordanz ist immer konkrete Verhandlungsmacht - führt zur Frage, wieweit Konkordanzmechanismen überhaupt als Form von Demokratie zu interpretieren sind. 3.4.4 Unitarische und föderale Systeme (Mehrebenensysteme) Die Bezeichnungen unitarisch und föderal beziehen sich auf die vertikale Aufgliederung und Verflechtung staatlicher Entscheidungskompetenzen in den Bereichen der ausführenden, gesetzgebenden und/ oder rechtsetzenden Gewalt. 128 Unitarische Staaten orientieren sich bei gegebenen regionalen Körperschaften am Einheitsprinzip, föderale Staaten am Bündnisprinzip. Die Gegenüberstellung dieser Idealtypen ist insofern gemäßigt, als einerseits zentralstaatliche Einheitsstaaten, andererseits reine Autonomiestrukturen ausgeblendet bleiben. Unitarische Staaten können zwar in regionale Gebietskörperschaften, beispielsweise Gemeinden, Bezirke oder Provinzen, eingeteilt sein; diese haben aber einen schwachen rechtlichen Status und können ohne weiteres von der zentralen Ebene aufgehoben werden. Im gesamtstaatlichen Verbund besitzen die Repräsentanten substaatlicher 128 Schultze 2001 in Nohlen: 128. Das Wort Föderalismus leitet sich ab vom lateinischen foedus, was soviel wie Vertrag, aber auch vertrauensgestützter Bund bedeutet. <?page no="109"?> 94 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme Gebietskörperschaften zudem geringen Einfluss. 129 Als Föderalismus gilt demgegenüber ein Organisationsprinzip für ein gegliedertes Gemeinwesen, in dem grundsätzlich gleichberechtigte und eigenständige Glieder zu einer übergreifenden politischen Gesamtheit zusammen geschlossen sind. Die Kompetenzen der Gliedstaaten sind dabei rechtlich unaufhebbar abgesichert; hierzu können auch Rechte eigenständiger Gesetzgebung und Besteuerung gehören. Föderalistische Systeme haben oft die Form von Bundesstaaten. Hierbei besitzen sowohl der Gesamtverband als auch die Teilverbände von der Verfassung her Staatscharakter; die völkerrechtliche Souveränität aber liegt allein bei dem übergeordneten Bundesstaat. Föderale Bundesstaaten bilden damit eine staatsrechtliche Verbindung nicht souveräner Gliedstaaten. Föderalismus ist allerdings nicht notwendig synonym mit dem Bundesstaatsbegriff, denn es gibt verschiedene Abstufungen im Spannungsfeld zwischen den Extrempolen einer lockeren Allianz auf der einen, dem Einheitsstaat auf der anderen Seite, wobei Souveränität in unterschiedlicher Weise zwischen Gesamt- und Gliedstaaten aufgeteilt sein kann. 130 Unterschiedliche Idealtypen des Föderalismus sind: 1) Dualer Föderalismus (Trennföderalismus/ Realtypus USA): Die institutionellen Ebenen haben hier klar abgegrenzte unterschiedliche Kompetenzen. 131 2) Kooperativer Föderalismus (Verbundföderalismus, Realtypus Deutschland): Unterschiedliche Ebenen (Bund, Land mit Kommunen) sind für bestimmte Aufgaben gemeinsam zuständig; dadurch besteht Zwang zu Kooperation und Verflechtung. 132 3) Wettbewerbsföderalismus: Bei Rahmensetzung durch den Bund wird ein regelungsver- 129 Als Realtypen hierfür gelten Frankreich, England, Portugal, Griechenland, Finnland und die meisten ostmitteleuropäischen Staaten. In annähernd allen diesen Ländern (Ausnahme Finnland) haben in den letzten Jahrzehnten allerdings strukturelle Entwicklungen stattgefunden, durch die substaatliche Gliedkörperschaften an Eigenständigkeit und Einfluss gewonnen haben. Es handelt sich also lediglich um Realtypen von relativer Aussagekraft. 130 Broschek/ Lindner/ Schultze 2006. 131 Zur wechselhaften Geschichte der Ausprägungen des Trennföderalismus der USA siehe Kern 2000. 132 Zum Beispiel Gesetzgebung auf Bundesebene, Umsetzung dieser Gesetze auf Länder- und Kommunalebene; zustimmungspflichtige Gesetze, Bund- Länder-Ausschüsse, Bund-Länder-Zusammenarbeit, Länder-Länder-Zusammenarbeit mit bundesstaatlicher Inklusion, Finanzausgleich zwischen den Ländern (von Scharpf/ Reißert/ Schnabel 1977 begriffsbildend als Politikverflechtung gefasst). <?page no="110"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 95 mittelter Leistungswettbewerb zwischen den Gliedstaaten ermöglicht und angestrebt. 133 In unitarischen Staaten können Willensänderungen vergleichsweise leicht und schnell in Gang gesetzt und direktiv durchgesetzt werden; unitarische Staaten gelten daher als besonders handlungsfähig. Aufgaben und Entwicklungen in einzelnen Landesteilen können aber auch leicht unterschätzt oder überhaupt nicht wahrgenommen werden. Damit droht unter Umständen eine Willensdurchsetzung lediglich auf dem Papier, im Grenzfall sogar antistaatlicher Widerstand fernab der Zentrale. Föderale Staaten können demgegenüber räumliche Sonderprobleme, die häufig auch politische Minderheitenprobleme bilden, vergleichsweise sensibel politisch wahrnehmen und bearbeiten. Föderalstaaten gelten daher, insbesondere in der Form des kooperativen Bundesstaates, gerade bei schwierigen Integrationsbedingungen als besonders integrationsfähig. Nachteilig werden relativ hohe politische Transaktionskosten und die oft großen Entscheidungsverzögerungen bewertet. In der Praxis üblich sind vielfältige Zwischen- und Kombinationsformen von Trennföderalismus und kooperativem Föderalismus sowie prozessuale Veränderungen des Grades an unitarischem respektive föderalen Charakter. So bildete sich die Bundesrepublik Deutschland als Zusammenschluss unterschiedlicher alliierter Zonen und Länder mit einer starken verfassungsmäßigen Verankerung der Länder. Hierauf folgte eine längere Phase deutlicher Unitarisierung (Unitarischer Bundesstaat: Zunahme konkurrierender Gesetzgebung, mittelfristige Finanzplanung, gemeinsame Sonderaufgaben), dies allerdings erkauft durch wachsende Zustimmungsrechte des Bundesrates. Inzwischen hat eine vitale Diskussion zugunsten der Entflechtung und einer stärkeren Favorisierung von Formen des Wettbewerbsföderalismus eingesetzt. 134 Alle behandelten Idealtypen und Kombinationsformen zwischen Unitarismus und Föderalismus lassen sich auch als Formen von Mehre- 133 Schatz/ Oyen/ Werthes 2000. 134 Auch in den USA lassen sich charakteristische Verschiebungen in den Kompetenz-Konstellationen zwischen Bundesstaaten und Bundesebene feststellen. So bestand bis zu den 1930er Jahren ein ausgeprägter Trennföderalismus mit starker Gestaltungsfreiheit der Bundesstaaten; beginnend mit dem New Deal kam es jedoch zu einer schrittweisen Zentralisierung von Kompetenzen, ab den 1980er Jahren wieder zu einer Deregulierung, inzwischen Mehrebenenpolitik in verschiedenen Formen (Kern 2000). <?page no="111"?> 96 Teil 1: Vergleichende Analyse politischer Systeme benensystemen diskutieren. 135 Hierbei steht weniger die Unterscheidung zwischen Unitarismus und Föderalismus im Vordergrund als die Kompetenzverteilung auf mehrere Ebenen. Wie auch immer geartete Mehrebenensysteme haben demnach bestimmte grundsätzliche Operationsvorteile, so die Möglichkeit regional differenzierter Anpassung und gleichzeitige Operationen auf mehreren Ebenen. Die genaueren Vor- und Nachteile unterschiedlicher Mehrebenensysteme lassen sich aber gut im Anschluss an die herrschende Gegenüberstellung von unitarischen und föderalen Systemen diskutieren. 3.4.5 Übergreifende Idealtypen Betrachten wir die behandelten Vergleichsdimensionen demokratischer Systeme zusammenfassend, so ergeben sich zwei übergreifende Idealtypen der Demokratie, die Westminster- und die Züri-Demokratie. Vergleichsdimension A: Westminster B: Züri Unmittelbarkeit Repräsentativ Direkt Parlamentsbezug Parlamentarisch Präsidentiell Entscheidungsprinzip Mehrheitsdemokratie Konkordanz Vertikale Gliederung Unitarisch Föderal Abbildung 7: Qualitativer Vergleich demokratischer Systeme (Überblick) Sämtliche Ausprägungen A (repräsentativ, parlamentarisch, mehrheitsdemokratisch, unitarisch) lassen sich anhand Großbritanniens als Realtypus veranschaulichen. Dementsprechend kann der zusammengefasste A-Typus als Westminster-Demokratie bezeichnet werden. Sämtliche Ausprägungen B (direkt, präsidentiell, Konkordanz, föderal) finden sich demgegenüber im Fall der Schweiz, weshalb der zusammengefasste B-Typus als Züri-Demokratie bezeichnet wird. Zwischen den idealtypischen Polen der Westminster und der Züri-Demokratie können beliebige demokratische Ländersysteme eingeordnet werden. Diese reichen von westminsternahen Systemen, so Irland, über eine Fülle von Ländern mit spezifischen Merkmalskonstellationen, beispielsweise Frankreich, Finnland, Polen, Italien, den USA und Deutschland, bis zu schweiznahen Systemen, so Österreich. Diese Merkmals-Konstellationen bedeuten jeweils spezifische Demokratie- 135 Benz 2004. <?page no="112"?> C) Politische Systemstrukturen im Vergleich 97 kulturen und spezifische institutionelle Wirkungspotentiale. So sind im deutschen Regierungssystem eine ausgeprägt repräsentativ Struktur (mit geringen Anteilen direkter Demokratie), parlamentarische Demokratie, Mehrheitsdemokratie mit deutlichen Konkordanzanteilen und eine ausgeprägt kooperativ-föderale Struktur kombiniert, eine Gesamtstruktur mit vielen Ausgleichsmechanismen, aber auch Widersprüchen. Rückfragen: 1. Wie unterscheiden sich Mehrheitsdemokratie und Konkordanzdemokratie in Aufbau und Wirkungsweise? 2. Was kennzeichnet den unitarischen, was den föderalen Staatsaufbau? Bitte geben funktionale Vor- und Nachteile jeden Systemtyps an. 3. Welche Untertypen föderalistischer Demokratie werden unterschieden und welche Wirkungen werden ihnen zugeschrieben? 4. Welche zwei übergreifenden Idealtypen kann man aus den verschiedenen Vergleichsdimensionen bilden und was charakterisiert sie jeweils? Ergänzende Literatur: Lehmbruch, Gerhard, 1967: Proporzdemokratie. Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und in Österreich, Tübingen: Mohr Siebeck; Lijphart, Arend, 1984: Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, New Haven: Yale University Press; Lijphart, Arend, 1999: Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven: Yale University Press.; Schmidt, Manfred G., 2000: Demokratietheorien. Eine Einführung, Opladen: Leske + Budrich. <?page no="114"?> Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Vom politischen Systemvergleich kommen wir nun zur vergleichenden Analyse politischer Situationen und Prozesse. In deren Mittelpunkt steht das Akteurskonzept. Daher ist zunächst zu klären, was unter einem Akteur verstanden wird und welche Typen politischer Akteure es gibt. Danach geht es um Analysekriterien und Typen von Akteurmotiven und Akteureinfluss. A) Der politische Akteur 1. Begriff und Typen Als Akteur gilt, wer in einem sozialen Zusammenhang absichtsvoll und einflussreich handelt, wobei mögliche Handlungsformen auch darin bestehen können, etwas gezielt zu unterlassen oder zu dulden. 136 Politische Akteure handeln in politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen absichtsvoll und einflussreich. Dies können einzelne Personen, Organisationen oder nicht organisierte Gruppen mit weitgehend übereinstimmenden Motiven (Akteuraggregate) sein. Während die Vertreter des methodologischen Individualismus ausschließlich Individuen als mögliche Akteure auffassen, rücken Vertreter der Theoriebildung mittlerer Reichweite die Möglichkeit und Bedeutung organisierter Akteure in den Vordergrund. 137 Diese werden 136 Dieser Handlungsbegriff ist vom Aktandenbegriff der Akteur-Netzwerk- Theorie abgegrenzt, der sozial-technischen Artefakten, so halbautomatischen und automatischen Systemen, nach dem Muster Mein Computer spinnt Quasi-Handlungscharakter zumisst. Zur Akteur-Netzwerk-Theorie siehe Callon/ Latour 1992, Latour 2005. 137 Zum methodologischen Individualismus siehe Coleman 1974, 1990; Zintl 1997: 33-44; Braun 2000; zur Akteurauffassung im Sinne der Theorie mittlerer Reichweite siehe Scharpf 2000a; Mayntz/ Scharpf 1995; Esser 2002; Wiesenthal 1996. <?page no="115"?> 100 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse zwar von Individuen getragen und repräsentiert; ihre Symbol- und Organisationsstrukturen ermöglichen aber überpersönliche Handlungsformen, so die Bildung von Organisationsidentitäten (corporate identity), die Bündelung und Integration von Interessen, Arbeitsteilung, die Ausdifferenzierung von Unterorganisationen oder gezielt mehrdeutiges Auftreten. Akteuraggregate, zum Beispiel Wählergruppen, können zwar kaum organisiert absichtsvoll handeln; ihre Mitglieder aber handeln absichtsvoll und zusammen üben sie unter Umständen beträchtlichen politischen Einfluss aus. Deshalb beziehen wir sie neben individuellen und organisierten Akteuren in die Akteurkategorie ein. Als kollektive politische Akteurformen gelten vor allem Verbände, Parteien und Bewegungen: Verbände versuchen, die Interessen ihrer Mitglieder zu sammeln und zu bündeln und Verbandspositionen in politische Willensbildungsprozesse einzubringen. Parteien sind Zusammenschlüsse, die mit bestimmten Wertorientierungen und Zielen Parlamentssitze und Regierungspositionen besetzen wollen und sich dazu regelmäßig kompetitiven Wahlen stellen. 138 Bewegungen ringen um öffentliche Aufmerksamkeit und Zustimmung für ihre Ziele, indem sie Protest erzeugen und demonstrieren. Im Unterschied zu Parteien und Verbänden, die hochgradig formalisiert und organisiert sind, charakterisiert Bewegungen ein geringerer Organisations- und Formalisierungsgrad. 139 Mit Bezug auf öffentliches Steuerungshandeln (Governance) stehen sich gouvernementale Akteure aus Regierung und Verwaltung, nichtgouvernementale Organisationen (NGOs) und quasigouvernementale Organisationen (Quangos) gegenüber: Während Regierungsakteure im Allgemeinen politisch legitimierte Repräsentanten sind, leiten Verwaltungsakteure ihre Handlungslegitimation aus ihrem Untergebenenstatus gegenüber repräsentativ legitimierten Akteuren oder aus allgemeinen Handlungsermächtungen, so etwa ihrem Beamtenstatus, ab. Nichtgouvernementale Organisationen, zum Beispiel Umweltverbände, sind zwar üblicherweise nicht zu direktivem Steuerungshandeln legitimiert; sie können aber für ihre Positionen und ihre meinungsbildenden Handlungsformen starke öffentliche Zustimmung und damit auch eine gewisse formelle Legitimation erlangen. Quasi- 138 Einparteien-Regime und mit ihnen Parteien, die sich keiner ergebnisoffenen Konkurrenz um Wählermandate stellen, bilden eine Perversion von Demokratie. 139 Zur systematischen Unterscheidung von Verbänden, Parteien und Bewegungen siehe Rucht 1991. <?page no="116"?> A) Der politische Akteur 101 gouvernementale Organisationen schließlich bilden sich insbesondere durch Auslagerungsprozesse gouvernementaler Entscheidungskompetenzen (Outsourcing). Sie sind von besonderer Bedeutung in Kooperationsfeldern zwischen gouvernementalen Akteuren und privaten Akteuren nichtpolitischer gesellschaftlicher Teilsysteme wie Wirtschaft, Technik oder Kultur. Einen einflussreichen Zwischentypus zwischen Organisation und Akteuraggregat stellen politische Netzwerke dar. In diesen verbinden sich Akteure mit gemeinsamen Interessen informell, wobei sie ihre Selbstständigkeit weitgehend behalten. Operieren Netzwerke dieser Art im Stillen, so sind interne Organisations- und Kommunikationsträger in ihnen von besonderem Gewicht. Werden sie öffentlich aktiv, so gewinnen sie durch die Einbeziehung von Medienakteuren an Gewicht. Dies gilt auch und gerade für weitgespannte politische Advocacy-Koalitionen, in denen sich Akteure verbinden, um eine bestimmte politische Position unter Nutzung öffentlicher politischer Ressourcen durchzusetzen. 140 Traditionell im Mittelpunkt der öffentlichen Politikwahrnehmung stehen Berufspolitiker. Diese repräsentieren mehr oder weniger große Wähleraggregate und agieren - im Unterschied zu begrenzt agierenden Einpunkt-Akteuren wie Bürgerinitiativen - meist gleichzeitig in unterschiedlichen politischen Feldern und Arenen. Da sie als Multiakteure unterschiedliche öffentliche Rollen spielen und besonders auf ihre öffentliche Selbstdarstellung achten, lässt sich der Akteurbegriff gerade mit Bezug auf sie auch im Sinne des englischen actor (= Schauspieler) interpretieren. Als eigene Akteurklasse, kurz die politische Klasse, werden sie aber auch bezeichnet, weil sie mit der Ausübung von Politik ihren Lebensunterhalt verdienen beziehungsweise hieraus ökonomischen Nutzen (Pensionen, Aufsichtsratstantiemen) ziehen. 141 Ob der allgemeine Staatsbürger als politischer Akteur begriffen und bezeichnet werden soll, erscheint fraglich: Nach demokratietheoretischem Konsens bildet das Volk zwar den letztlichen Souverän politischer Willensbildung. Die Gesamtheit der Wähler und auch einzelne Wähleraggregate bilden aber keine gezielt agierenden Handlungseinheiten, denen kollektiver Akteurstatus zuerkannt werden könnte. Die einzelnen Wähler wiederum, eine im allgemeinen absichtsvoll han- 140 Das Konzept der Advocacy-Coalitions wurde von Paul Sabatier 1978 vorgelegt. Zu dessen lerntheoretischen Aspekten siehe Bandelow 2003. 141 Zur Diskussion des Terminus siehe von Arnim 1997, 2001; von Beyme 1993; Borchert 1999. <?page no="117"?> 102 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse delnde Handlungseinheit, haben jeweils nur verschwindend geringen Einfluss, so dass sich auch auf sie das Konzept politischer Akteur nicht beziehen lässt. Dennoch kann das Akteurkonzept im übertragenen Sinn auch auf Wähler-Aggregate und letztlich die Gesamtheit der Bürger angewendet werden, wie es in der öffentlichen Diskussion mit der Formel der Wähler geschieht. Hierbei wird die Annahme motivierten Handelns vom einzelnen Wähler (Bürger) auf Wähleraggregate projeziert. Dies lässt sich insofern rechtfertigen, als der an Politik interessierte Bürger weiß, dass sein individuelles Wahlverhalten trotz seines geringen Einzelgewichts zusammen mit dem Wahlverhalten ähnlich gestimmter Bürger relevanten politischen Einfluss ausüben kann. Dass auch weiterreichende Aggregate, so Länder, Kulturen oder gar die Weltgemeinschaft, Akteurcharakter erlangen können, zeigt sich in Fällen, in denen von solchen Aggregaten politischer Druck ausgeht. Zwar werden gerade solche Makroakteure in hohem Maße durch Meso- und Mikroakteure, beispielsweise Medien oder einzelne Sprecher, repräsentiert. Werden derartige Repräsentanten aber ihrerseits stark durch kollektive Stimmungen oder Sichtweisen beeinflusst, ist es sinnvoll, auch die jeweiligen Aggregate als Akteure zu bezeichnen. Politische Akteure weisen meist gemischte Akteurstrukturen auf. So repräsentieren Parlamentsabgeordnete Parteien, handeln aber auch in ihrem Eigeninteresse, sind also gleichzeitig individuelle Akteure und Teil kollektiver Akteure. Diese Mischung von Akteurstrukturen variiert zudem situativ. So unterliegen Parlamentsabgeordnete in parlamentarischen Routineabstimmungen meist der Fraktionsdisziplin. In Fällen, in denen die Fraktionsführung die Stimmabgabe offen lässt oder sich Abweichler erklärtermaßen gegen die eigene Fraktionsdisziplin stellen, gewinnt aber die individuelle Akteurebene an Bedeutung. Rückfragen: 1. Was wird unter einem politischen Akteur verstanden? 2. Welche Akteurtypen werden unterschieden? 3. Wodurch unterscheiden sich Parteien, Verbände und soziale Bewegungen? 4. Bitte nennen Sie unterschiedliche Akteurtypen im Spannungsfeld der Bezeichnungen gouvernemental und nichtgouvernemental. 5. Rechnen Sie dem Wähler Akteurstatus zu? Bitte argumentieren Sie ihre Auffassung unter den Gesichtspunkten der gezielten und relevanten Einflussnahme. <?page no="118"?> A) Der politische Akteur 103 Ergänzende Literatur: Niechoj, Thorsten, 2003: Kollektive Akteure zwischen Wettbewerb und Steuerung. Effizienz und Effektivität von Verhandlungssystemen aus ökonomischer und politikwissenschaftlicher Sicht, Marburg: Metropolis; Scharpf, Fritz W., 2000: Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Opladen: Leske + Budrich, 101-107; Mayntz, Renate (Hrsg.), 2002: Akteure - Mechanismen - Modelle. Zur Theoriefähigkeit makro-sozialer Analysen, Frankfurt/ Main: Campus; Esser, Hartmut, 1999: Soziologie. Allgemeine Grundlagen. 3. Auflage, Frankfurt/ Main: Campus; Schimank, Uwe, 2000: Handeln und Strukturen: Einführung in die akteurtheoretische Soziologie, Weinheim: Juventa; Golsch, Lutz, 1998. Die politische Klasse im Parlament. Politische Professionalisierung von Hinterbänklern im Deutschen Bundestag, Baden-Baden: Nomos. Was bringt den Doktor um sein Brot? a) die Gesundheit, b) der Tod. Drum der Arzt, auf dass er lebe, hält zwischen beiden uns in der Schwebe. (Eugen Roth) 2. Handlungsmotive: Präferenzen - Ziele - Interessen Woran sich politische Akteure in ihrem Handeln orientieren, lässt sich nicht anhand eines allgemeinen Akteurbildes erschließen: Weder handeln Akteure immer strikt rational (homo oeconomicus) noch handeln sie immer bestimmt durch soziale Handlungsorientierungen (homo sociologicus). Und auch das Leitbild eines die Gemeinwohlziele verfolgenden homo politicus reicht nicht zum Verständnis politischer Akteure aus. Ähnliches gilt für das in den 1980er Jahren entwickelte RREEMM-Modell (Resourceful/ Restricted/ Evaluating/ Expecting/ Maximizing Man) eines modifizierten homo oeconomicus. Demnach ist der individuelle Akteur in seinen Handlungsmöglichkeiten Einschränkungen unterworfen (restricted), hat aber eigene Handlungsressourcen und weiß diese findig zu nutzen (resourceful), kann aber nicht von den ihm unbekannten objektiven Begebenheiten ausgehen, sondern ist auf eine subjektive Schätzung angewiesen (expecting), um die Handlungsoptionen dann im Hinblick auf seine eigentlichen Ziele zu bewerten (evaluating) und sich dann so zu ent- <?page no="119"?> 104 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse scheiden, dass sein erwartbarer Gesamtnutzen maximal wird (maximizing). 142 Demgegenüber ist, auch im Anschluss an Max Weber, hervorzuheben, dass Akteurverhalten durch ein breites Spektrum von Akteurorientierungen beeinflusst werden kann, das weit über den Rahmen instrumenteller Zweckrationalität hinausreicht. 143 Akteurorientierungen variieren zudem nach strukturellen und situativen Rahmenbedingungen. Dementsprechend versuchen wir im folgenden, Akteurorientierungen als situative Motivkombinationen zu rekonstruieren. Hierzu gehen wir von der Motivkette Präferenzen - Ziele - Interessen aus: Sind in einem Entscheidungsprozess bestimmte Entscheidungsoptionen (Wahlalternativen) entwickelt worden, so ziehen die beteiligten Akteure bestimmte Alternativen vor, haben also bestimmte Präferenzen. Diese können sie bekannt geben, aus taktischen Gründen aber auch solange geheim halten oder falsch darstellen, bis sie zu einer Offenlegung gezwungen sind. Anders als Präferenzen, die an eine bestimmte Entscheidungssituation gekoppelt sind, werden Handlungsziele über einzelne Entscheidungssituationen hinaus verfolgt. Diese Ziele bilden die zentrale strategische Leitorientierung von Akteuren und beeinflussen damit nicht nur die letztliche Entscheidung, sondern auch die situative Präferenzbildung und den - mehr oder weniger taktischen - Umgang mit den jeweiligen Präferenzen im politischen Prozess. Gerade deshalb werden sie häufig aus taktischen Gründen nur teilweise bekannt gegeben oder völlig verdeckt. Dementsprechend ist die Politikanalyse üblicherweise darauf angewiesen, Handlungsziele mit Hilfe anderer Konzepte zu rekonstruieren. Ein solches Konzept ist das Interessenkonzept. Der Interessenbegriff stammt ursprünglich aus der Handels- und Rechtssprache und wird traditionell im Sinne wohlüberlegter Zielverfolgung verwendet. 144 Dabei schwingen zwei unterschiedliche Be- 142 Lindenberg 1985; Esser 1999. 143 Weber unterscheidet zweckrationales, wertrationales, affektuelles und traditionales Handeln (Weber 1921/ 1980: 12/ 13). Siehe auch den von Erving Goffman herausgearbeiteten Handlungstypus Identitätsbehaupter (Schimank 2000: 121-144) sowie die Diskussion über emotionale Handlungsmotive (Elster 2005). 144 Das Wort Interesse leitet sich etymologisch vom lateinischen interest: es ist etwas dazwischen ab. Die Ursprungsbedeutung des Interesses als Zins weitete sich über den allgemeinen Vorteil, den etwas verspricht, bis zur heutigen Auffassung von Interesse als Handlungsdisposition - siehe etwa Ruchts Definition von Interesse als handlungsrelevante Disposition einer <?page no="120"?> A) Der politische Akteur 105 griffskomponenten mit: zum einen die subjektive Ausrichtung eines Akteurs auf ein Gut (subjektive Interessenkomponente), zum anderen die zumindest implizite Annahme, dass ein erstrebtes Gut für den jeweiligen Akteur prinzipiell erreichbar und sinnvoll ist (objektive Interessenkomponente). Nur ein Akteur, der nach einem grundsätzlich für ihn erreichbaren Gut, strebt, verfolgt also ein Interesse: Strebt ein Akteur nicht nach einem Gut, hat er hieran definitiv kein Interesse. Versucht ein Akteur immer wieder ein für ihn unerreichbares Gut zu erlangen, wird dieses Streben üblicherweise als fixer Wunsch, Hirngespinst oder dergleichen, aber nicht als Interesse aufgefasst. Die vergleichende Interessenanalyse kann daher subjektive Akteurinteressen auch unter dem Gesichtspunkt objektiver Voraussetzungen oder Rahmenbedingungen untersuchen. Zum möglichen Gegenstand vergleichender Interessenanalyse werden schließlich die Relationen zwischen objektiven Akteurbedingungen (Interessenlagen) und verfolgten Akteurinteressen. Untersuchungstechnisch ist hierbei die Möglichkeit, objektive Interessenbedingungen zu erfassen, zunächst von besonderer Bedeutung. Denn vor allem in Fällen, in denen Akteure prekäre, in der Öffentlichkeit ungern gesehene Interessen verfolgen, stehen meist kaum verlässliche Daten zur Erfassung subjektiver Interessen selbst zur Verfügung. Gerade unter derartigen Bedingungen bietet es sich an, sich die Interessen der Beteiligten anhand objektiver Interessenindikatoren zu erschließen. Je besser die Möglichkeiten sind, etwa durch Interviews, Umfrageergebnisse, Text- oder Diskursanalyse Einsicht in subjektive Handlungsdispositionen zu erlangen, verbessern sich aber die Chancen zu einer systematisch vergleichenden konstruktivistischen Interessenanalyse. Eine Interessentypologie, die zunächst für den Bereich der weiträumigen Luftverschmutzung entwickelt wurde, inzwischen aber weit über diesen Bereich hinaus genutzt wird, ist die Unterscheidung von Status-quo-Interessen (Verursacherinteressen), Veränderungsinteressen (Betroffeneninteressen) und Positionsinteressen (Helferinteres- Gruppe beziehungsweise Organisation zur Wahrung oder Erlangung eines für erstrebenswert erachteten Gutes oder Zustands (Rucht 1991: 5) oder Hillmanns Interessendefinition als motivationale Fixierungen, die in nutzen- und vorteilsorientierten Einstellungen, Erwartungen, Ansprüchen und Bestrebungen zum Ausdruck kommen und auf jeweils bestimmte Objekte, Güter, Sachverhalte, Ziele, Zustände, Handlungsmöglichkeiten, Rechte und Statuspositionen und anderes mehr bezogen sind, denen in intentionaler Weise Wertschätzung entgegengebracht wird (Hillmann 1989: 71). <?page no="121"?> 106 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse sen). 145 Akteure können demnach in der Sache mehr oder weniger status-quo-orientierte oder veränderungsorientierte Interessen verfolgen. Zum anderen können sie Interesse daran haben, ihre Position im jeweiligen Willensbildungsbeziehungsweise Regelungsprozess zu erhalten oder auszubauen. Hierbei Sinne können Helferinteressen von Akteuren, die ihre Position als anerkannte Helfer aufrechterhalten oder ausbauen wollen, oder Konkurrenzinteressen von Akteuren, die gegenüber anderen Akteuren im Prozess Vorteile erlangen wollen, unterschieden werden. Jeder Akteur weist ein situativ spezifisches Interessenprofil von Sach- und Positionsinteressen auf. Rückfragen: 1. Wodurch unterscheiden sich die Begriffe Entscheidungspräferenzen und Handlungsziele? 2. Was hat der Interessenbegriff zum Inhalt? Bitte gehen Sie bei Ihrer Antwort auf die Differenzierung zwischen (subjektiven) Interessen und objektiven Akteurbedingungen (Interessenlagen) ein. 3. Wofür steht die Bezeichnung Sachinteresse? Welche konträren Interessentypen werden hierzu unterschieden? 4. Wofür steht die Bezeichnung Positionsinteresse? 5. Inwiefern bilden Konkurrenzinteressen Positionsinteressen? 145 Zu weiträumiger Luftverschmutzung: Prittwitz 1984: 81-105; zu Umweltpolitik allgemein: Prittwitz 1990: 115-129, 1993: 38-42, Newig 2002; Radio contra: Problemfall Umweltschutz (30.10.2004); bereichsübergreifend: Prittwitz 1994: 28, 29; zu Klimaschutzpolitik: Oberthür 1993; Oberthür/ Pfahl/ Tänzler 2004; Wurff (van der) 1997; Demus 1999; Schmidt 2005; Klins 2000; zu Entwicklungs-/ Umweltpolitik: Spieß 2005; zu Flächenpolitik Weith 2000. Abbildung 8: Sach- und Positionsinteressen Status-quo-orientiert (Verursacher) Änderungsorientiert (Betroffene) Helfer Konkurrenz Sachinteresse Positionsinteresse <?page no="122"?> A) Der politische Akteur 107 Ergänzende Literatur: Dietz, Alexander, 2005: Der Homo Oeconomicus. Theologische und wirtschaftsethische Perspektiven auf ein ökonomisches Modell, Gütersloh: Gütersloher Verlagshaus; Schimank, Uwe, 2002: Das zwiespältige Individuum. Zum Person-Gesellschaft-Arrangement der Moderne, Opladen: Leske + Budrich; Lindenberg, Siegwart, 1985: Rational Choice and Sociological Theory. New Pressures on Economics as a Social Science, Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft 141, 244-255; Prittwitz, Volker von, 1990: Das Katastrophenparadox. Elemente einer Theorie der Umweltpolitik, Opladen: Leske + Budrich. 3. Interaktionsorientierungen Akteure, die Interessen verfolgen, orientieren sich nicht in jedem Fall an ihrem eigenen Wohl. Vielmehr gibt es ein breit gefächertes Feld unterschiedlicher Interaktionsorientierungen zwischen Akteuren. Solche Interaktionsorientierungen sind unter anderem die egoorientiert-indifferente Orientierung (Hierbei orientiert sich ein Akteur an sich selbst. Beziehungen zu anderen Akteuren nimmt er dagegen als unterschiedslos/ indifferent wahr, es sei denn, sie beeinflussten seinen eigenen Nutzen), die altruistische Orientierung (Hierbei bewertet ein Akteur allein Handlungsnutzen für Andere als positiv, während er eigene Vorteile als irrelevant betrachtet), die Konkurrenzorientierung (Hierbei bewertet ein Akteur seinen Handlungsnutzen relativ zum Nutzen beziehungsweise Schaden von Konkurrenten. Je größer der eigene Handlungsvorteil gegenüber dem Konkurrenten, umso höher wird der Handlungsnutzen bewertet), die feindliche Orientierung (Diese entspricht der Konkurrenzorientierung mit dem Unterschied, dass es primär darum geht, den jeweiligen Feind zu vernichten. Nachteile für den Feind werden also besonders hoch bewertet, auch wenn dies für einen selbst mit schwerwiegenden Nachteilen verbunden ist) und die solidarische Orientierung (Hierbei bewertet ein Akteur Vorteile für sich und andere Akteure gleichermaßen. Eine Konsequenz dieser Haltung kann darin liegen, dass ein Akteur selbst Nachteile für sich hinnimmt, sofern dadurch größere Vorteile für andere Akteure entstehen). 146 Eine andere Interaktionsorientierung, die in sozialen und politischen Prozessen eine wichtige Rolle spielt, ist die gemeinschaftliche Orientierung. Hierbei orientiert sich ein Akteur am Wohl einer Gemeinschaft, 146 Scharpf 2000a: 148-158 im Anschluss an Kelly/ Thibaut 1978. <?page no="123"?> 108 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse als deren Teil er sich fühlt. Seine individuellen Interessen stellt er demgegenüber zurück. Weitere mögliche Interaktionsorientierungen sind unter anderem Gleichgültigkeit (kein Nutzen oder Schaden zählt), Übersensibilität (bestimmte Nutzen- oder Schadensformen werden überproportional stark bewertet), Egoismus (nur der eigene Nutzen zählt, auch wenn dadurch überproportional hohe Kosten für andere entstehen), Sadismus (nur Leiden anderer wird positiv bewertet) und Masochismus (nur eigenes Leiden wird positiv bewertet). Einzelne Interaktionsorientierungen können zu mehr oder minder komplexen Orientierungsmustern der Interaktion verwoben sein. Ein Beispiel hierfür sind Freund-Feind-Muster. Dabei werden ausschließlich solidarische und feindliche Interaktionsorientierungen zugelassen und nach dem Motto Wer nicht für mich, ist gegen mich in Form eines strikten Ausschlussverfahrens miteinander kombiniert. Ein anderes Beispiel sind spielerische Interaktionsorientierungen. Dabei stehen sich die Beteiligten einerseits als Mitglieder einer Spielgemeinschaft mit solidarischen Interaktionsorientierungen gegenüber. Eingebettet in diesen Orientierungsrahmen sind sie in der Lage, nicht nur solidarisch, sondern auch ausgeprägten konkurrenzhaft oder feindlich zu agieren, ohne dass dies außerhalb der Spielwelt negative Wirkungen hätte. Die individualistische (egoorientiert-indifferente) Akteurorientierung ermöglicht es zwar, Vor- und Nachteile jeweiliger Handlungsoptionen im Sinne von Eigeninteressen besonders sensibel wahrzunehmen. Denn die egobezogene Kosten-Nutzenbilanzierung wird durch keine intervenierende Interaktionsorientierung zu anderen Akteuren beeinträchtigt. Aber auch Akteure mit starken nichtindividualistischen Interaktionsorientierungen verfolgen Interessen im Sinne ihrer jeweiligen Interaktionsorientierung. Interessen lassen sich also im Rahmen jeweiliger Interaktionsorientierungen verrechnen. Rückfragen: 1. Bitte vergleichen Sie die egoorientiert-indifferente (individuelle), die solidarische und die altruistische Interaktionsorientierung miteinander. 2. Inwiefern unterscheiden sich die konkurrierende und die feindliche Interaktionsorientierung voneinander? 3. Kennen Sie andere Interaktionsorientierungen? 4. Können Interessen nur im Rahmen individualistischer Interaktionsorientierung verfolgt werden? 5. Bitte geben Sie ein Beispiel für die Verrechnungsmöglichkeit unterschiedlicher Interaktionsorientierungen. <?page no="124"?> A) Der politische Akteur 109 Ergänzende Literatur: Scharpf, Fritz W., 2000: Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Opladen: Leske + Budrich, 148-158. Kelly, H.H./ Thibaut, J.W., 1978: Interpersonal Relations. A Theory of Interdependence, New York: Wiley; Abels, Heinz, 2004: Interaktion, Identität, Präsentation. Kleine Einführung in interpretative Theorien der Soziologie, 3. Aufl., Wiesbaden: VS Verlag. 4. Kognitive Muster und Wertorientierungen In die Bestimmung von Akteurinteressen fließen neben Interaktionsorientierungen auch kognitive Muster ein, so Ideen, Stereotype oder Weltbilder. Diese enthalten Deutungs- und Wissenselemente, sind relativ dauerhaft und leicht reproduzierbar, reduzieren die zu verarbeitende Wahrnehmungskomplexität und erleichtern damit rationales Akteurverhalten. Andererseits können sie durch zu starke Vereinfachung auch zu Orientierungsschwierigkeiten in komplexen Situationen führen. Eine spezielle Vergleichsdimension kognitiver Muster sind Zeithorizonte: Gegenwartsorientierte Realitätswahrnehmung ist an aktuellen Handlungsanforderungen und Handlungsmöglichkeiten ausgerichtet, insofern realistisch, aber auch relativ kurzfristig strukturiert. Vergangenheitsorientierte Realitätswahrnehmung stellt frühere Wissens- und Deutungsmuster in den Mittelpunkt der Wirklichkeitsdeutung. Dies erleichtert die Kritik aktuell wahrgenommener Realität. Vergangenes kann aber auch euphemistisch überhöht werden, eine Form der Realitätsflucht. Zukunftsorientierte Realitätswahrnehmung beansprucht, Gegenwart transzendieren und Zukunftsanforderungen absehen zu können. Unabhängig von seiner Einlösbarkeit fördert dieser Zeithorizont-Anspruch Bemühungen um eine Gegenwartskritik und die Auseinandersetzung um Zukunftsentwürfe, Voraussetzungen gestalterischen Handelns. Jeder Akteur weist eine spezifische Kombination von Gegenwarts-, Vergangenheits- und Zukunftsorientierung, also ein spezifisches Profil der Zeitorientierung, auf. <?page no="125"?> 110 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Kognitive Vorstellungen darüber, wie die Welt ist, schließen zumindest implizit Vorstellungen darüber ein, wie die Welt sein sollte. Dies gilt insbesondere für normative Weltbilder, so religiöse Welt- und Gottessichten, ideologische Weltbilder in Assoziation zu politischen Bewegungen und Herrschaftsformationen und ausgewiesene Leitbild- Ideen, so ökologische Ideen des Naturschutzes, des Umweltschutzes und der Nachhaltigkeit. Da hierin enthaltene Wertorientierungen und Handlungsnormen ihrerseits kognitive Muster reproduzieren, ergeben sich Wechselzusammenhänge zwischen kognitiven Mustern und Wertorientierungen. Wertorientierungen (kurz Werte) sind relativ stabile, internalisierte Bewertungsmuster. Aufgrund ihrer tiefgehenden Einbettung in die Persönlichkeitsstruktur werden sie von den Individuen üblicherweise nicht als gesellschaftliche Ordnungskonzepte, sondern als persönliche Wünsche, Bedürfnisse, Interessen und Urteile empfunden. 147 Weichen individuelle Werthaltungen von sozial herrschenden Werten ab, so kann dies aber zu Sanktionen gegenüber dem Abweichenden führen. Damit wird deutlich, dass Werte sozial normativen Charakter haben und eine Art Schlüsselglied zwischen Gesellschaft und Individuum bilden. Jedes Individuum, jede Gruppe, damit auch jeder politische Akteur orientiert sich an mehreren Werten, zwischen denen mannigfaltige Beziehungen bestehen. Im Anschluss an Rokeach kann die relativ dauerhafte Organisation von Werten als Wertsystem bezeichnet werden. Das spezifische Wertsystem von Individuen oder Gruppen wird als deren Werthaltung bezeichnet. 148 Wertsysteme beziehungsweise Werthaltungen umfassen im allgemeinen Ziel- und instrumentelle Werte. Beispiele für auf letzte Ziele und angestrebte Endzustände der Existenz ausgerichtete Zielwerte (terminal values) sind demnach ein angenehmeres Leben, eine friedliche Welt, Gleichheit, innere Harmonie, Selbstachtung und wahre Freundschaft, Beispiele für instrumentelle Werte (instrumental values) die Werte ehrgeizig, fähig, logisch, tolerant, höflich. Die instrumentellen Werte sind weniger abstrakt und umfassend, haben dagegen stärkeren verhaltensbezogenen Sollcharakter. 149 Die Abgrenzung von Ziel- und instrumentellen Werten macht allerdings insofern Schwierigkeiten, als instrumentelle Werte auch zu Zielwerten werden können; Wertsysteme haben zudem in den moder- 147 Hillmann 1989: 55. 148 Rokeach 1973. 149 Hillmann 1989: 58. <?page no="126"?> A) Der politische Akteur 111 nen dynamischen Gesellschaften zunehmend pluralistischen Charakter, weisen also auch Nebenordnungsstrukturen auf. Politische Wertorientierungen sind entsprechend dem dargestellten Grundverständnis von Werten relativ stabile, internalisierte Selektionsmuster des politisch Wünschenswerten, die die Auswahl der zugänglichen Weisen, Mittel und Ziele politischen Handelns beeinflussen. Hierbei stehen grundlegende Zielwerte (Grundwerte) des allgemeinen Zusammenlebens in einer Gesellschaft, so Freiheit, Gerechtigkeit oder die Verwirklichung religiöser Orientierungen, im Mittelpunkt. Derartige Werte werden auch zum expliziten Gegenstand politischer Programme und Anstrengungen gemacht, sind also nicht nur psychisch internalisierte, sondern auch bewusst thematisierte Orientierungsbedingungen politischen und sozialen Handelns. Damit wiederum können sie auch zum politischen Konfliktgegenstand werden. In Europa werden politische Grundorientierungen seit dem Beginn des neunzehnten Jahrhunderts traditionell vor allem auf das politische Links-Rechts-Schema bezogen. Ein hauptsächliches Zuordnungskriterium zu diesem Schema war und ist die Einstellung zur Problematik gesellschaftlicher Gleichheit (Favorisierung der Ungleichheit als rechts, Favorisierung der Gleichheit als links). Auch andere Kriterien, so die Einstellung zu Demokratie und Liberalität (eher links), zu Leistung (eher rechts) oder der Öffnung der Gesellschaft für ausländische Bürger (links) lassen sich im Rahmen dieses Musters mit einer gewissen Sicherheit verorten. Relativierend zum Links-Rechts-Schema werden seit den 1970er Jahren materialistische und postmaterialistische Wertepositionen politischer Akteure unterschieden. Als materialistisch galten dabei im Anschluss an Arbeiten von Ronald Inglehart zunächst Werthaltungen wie ökonomische Stabilität und Ordnung (Sicherheit), als postmaterialistisch Werte wie Kreativität, politische Partizipation und Umweltschutz. 150 Seit den 1990er Jahren allerdings hat diese Wertetypologisierung an Klarheit und Einfluss verloren. Inzwischen kursieren unterschiedliche Werteschemata mit ähnlichen Bedeutungen, so die Gegenüberstellung von Ordnungs- und Entfaltungswerten beziehungsweise Emanzipationswerten. 151 Ähnlich grundlegend wie das Links-Rechts-Schema und die Unterscheidung materialistischer und postmaterialistischer Werte erscheint schließlich die Unterscheidung zwischen geschlossenen und offenen Weltbildern: In geschlossenen Weltbildern, so insbesondere religiösen 150 Inglehart 1977, 1999. 151 Klages 1984; Klages/ Gensicke 1999; Welzel 2002. <?page no="127"?> 112 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse und totalitär-autoritären Weltbildern und Wertesystemen, erscheinen bestimmte Strukturen, Prinzipien und Normen (welcher Art auch immer) strikt vorgegeben. Abweichungen hiervon gelten als normativ verwerflich und zu unterdrücken oder zu tabuisieren. Offene Weltbilder enthalten dagegen die Möglichkeit, unterschiedliche Werte und Interessen zu vertreten (Pluralismus). Zum anderen sehen sie die Möglichkeit der legitimen Veränderung, Revision und Weiterentwicklung vor. Voraussetzung dafür ist allerdings immer, dass die grundlegenden Prinzipien und Verfahren der offenen Gesellschaft respektiert werden. 152 Mit Weltbildern korrespondieren häufig die jeweiligen Akteureinstellungen zur Durchsetzung eigener Werte: Träger extremistischer Werthaltungen sind zum einen durch geschlossene Weltbilder und Wertesysteme charakterisiert, zum anderen durch die Einstellung, dazu legitimiert zu sein, ihr Wertesystem mit jedem Mittel durchsetzen zu dürfen. Träger gemäßigter Werthaltungen dagegen ordnen sich inhaltlich wie hinsichtlich ihrer Durchsetzungsansprüche und Formen des Konfliktaustrags in den sozialen und politischen Gesamtverband der offenen Gesellschaft ein. Selbst in einem Konflikt mit extremistischen Akteuren werden sie versuchen, die offene Gesellschaft mit möglichst geringer Gewaltanwendung zu schützen. Kognitive Muster, Werthaltungen und Einstellungen politischer Akteure können im Querschnitt, etwa zwischen unterschiedlichen Akteuren einzelner Länder oder zwischen dominierenden Akteuren unterschiedlicher Kulturen, verglichen werden. Möglich ist aber auch der intertemporale Längsschnittvergleich, etwa unter der Frage Wertewandel oder Werteverlust? 153 Rückfragen 1. Wodurch unterscheiden sich die Begriffe Wertvorstellung, Wertorientierung und Werthaltung? 2. Hängen kognitive Muster (Weltbilder) und Wertorientierungen zusammen? 3. Was hat das politische Links-Rechts-Schema zum Inhalt? 4. Welche zeitlichen Orientierungsmuster politischer Akteure wurden dargestellt? 5. Wodurch unterscheiden sich materialistische und postmaterialistische Werte nach Ronald Inglehart? 6. Was unterscheidet autoritäre und liberale Wertsysteme? 152 Popper 1945/ 2003; Waschkuhn 2003. 153 Duncker 2000; Noelle-Neumann 1978. <?page no="128"?> A) Der politische Akteur 113 Ergänzende Literatur: Deth, Jan W., 2001: Wertewandel im internationalen Vergleich. Ein deutscher Sonderweg? , in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitschrift Das Parlament B 29 vom 13. Juli, 23-30; Welzel, Christian, 2002: Fluchtpunkt Humanentwicklung. Über die Grundlagen der Demokratie und die Ursachen ihrer Ausbreitung, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag; Duncker, Christian, 2000: Verlust der Werte? Wertewandel zwischen Meinungen und Tatsachen, Wiesbaden: Deutscher Univ.-Verlag; Noelle-Neumann, Elisabeth, 1978: Werden wir alle Proletarier? Wertewandel in unserer Gesellschaft, Zürich: Ed. Interform; Noelle-Neumann, Elisabeth/ Petersen, Thomas, 2001: Zeitenwende. Der Wertewandel 30 Jahre später, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitschrift Das Parlament, B 29 vom 13. Juli, 15-22; Klages, Helmut/ Gensicke, Thomas, 2006: Wertesynthese - funktional oder dysfunktional, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 2, 332-351. Die Geschichte vom Frosch und vom Skorpion: Sitzt am Fluss ein Frosch, kommt ein Skorpion, der über den Fluss möchte; fragt den Frosch: Setzt Du mich über? Bin ich verrückt? sagt der Frosch trage ich Dich, so stichst Du mich und es ist aus mit mir. Antwortet der Skorpion: Denk doch mal nach: Würde ich Dich stechen, so ginge ich selbst unter... Der Frosch schwimmt los, mit dem Skorpion auf dem Rücken. Nach wenigen Metern spürt er einen scharfen Stich, und, schon im Versinken, fragt er schwach den Skorpion: Warum hast Du das nur gemacht? Du wirst doch selber sterben.“ Antwortet dieser: Irgendwie liegt es mir im Blut... (Vom Hörensagen) 5. Handlungsstile und Süchte Handlungsstile, das heißt akteurspezifische Gewohnheiten, Sitten, Gebräuche oder Routinemuster, lassen sich zunächst bei individuellen Akteuren feststellen. Ein häufig analysiertes Phänomen dieser Art sind die persönlichen Führungsstile von Parteivorsitzenden und Re- <?page no="129"?> 114 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse gierungschefs. 154 Handlungsstile, etwa charakteristische Muster der Kommunikation und Organisation, charakterisieren aber auch kollektive Akteure, so Verwaltungseinheiten, Parteien und Verbände, ja selbst politische Bewegungen. Akteurspezifische Stile können mit akteurübergreifenden politisch-kulturellen Mustern, beispielsweise dem typischen Umgangsstil zwischen Regierung und Opposition in einem Land, korrespondieren oder aber von ihnen abweichen. Noch stärker als Handlungsstile führen Süchte zu unwillkürlichem Verhalten. Während Handlungsstile meist unbewertet bleiben und häufig belächelt werden, ist Politiksucht Gegenstand alarmierender Feststellungen. So hat Jürgen Leinemann aus jahrzehntelanger Erfahrung im Umgang mit Spitzenpolitikern die Schlussfolgerung gezogen, dass Politik für viele Politiker eine Droge ist, diese also von der Machtausübung psychisch abhängig werden. Er zitiert hierzu Peter Gauweiler, einen selbst betroffenen Ex-Minister: Man muss sich der Berufspolitik entwöhnen. Genauso wie man sich von Alkohol oder Nikotin entwöhnen muss. Sie (die Politiker) tun so, als seien Vergleiche mit der Sucht bloße Metaphern, harmlose Umschreibungen für eine etwas peinliche Besessenheit: Sucht light sozusagen In Wahrheit wissen die meisten, dass es ernst ist. Sie kennen ziemlich genau den selbstzerstörerischen Trend in ihrem Beruf. 155 Der ehemalige tschechische Präsident Vaclav Havel hat drei Kategorien von Gründen für die Sehnsucht eines Menschen nach politischer Macht aufgeführt: Die Vorstellung von einer besseren Gesellschaftsordnung, Selbstbestätigung und Privilegien. Die enorme Möglichkeit, sich selbst zu bestätigen, indem man weithin sichtbare Abdrücke der eigenen Existenz hinterlässt und der bunte Fächer von Privilegien, die notwendigerweise das Leben eines Politikers begleiten, würden dabei immer als Gründe der ersten ausgegeben. 156 Über derartige allgemeine Feststellungen hinaus kann versucht werden, die Politikrespektive Machtabhängigkeit politischer Akteure zu klassifizieren und zu vergleichen. Mögliche Indikatoren dafür wären erkennbare Versuche von Akteuren, sich trotz massiver Einschränkungen, etwa gesundheitlicher Beschwerden oder hohen Alters, an einer Machtposition zu halten, Interview-Äußerungen oder unwill- 154 Leinemann 2001, 2004; Broderson 2002; Knopp 2002; Rosenberger 2005; Schwarz 1991; Korte/ Fröhlich 2004; Dülffer 1993. 155 Leinemann 2004: 3. 156 Zitiert nach Leinemann 2004: 4 <?page no="130"?> A) Der politische Akteur 115 kürliche Kommunikationsformen, die Machtrausch anzeigen, vor allem aber Formen praktischen Entscheidungsverhaltens, die relative Interesselosigkeit in der Sache, dagegen höchstes Interesse an der Aufrechterhaltung der eigenen Machtposition anzeigen. Rückfragen: 1. Was wird unter einem Handlungsstil verstanden? 2. Bitte geben Sie ein Beispiel für einen kollektiven Handlungsstil (Organisationsstil) und ein Beispiel für einen persönlichen Handlungsstil in der Politik 3. Inwiefern kann Sucht eine Steuerungsbedingung sein? Bitte geben Sie ein Beispiel und diskutieren Sie es möglichst systematisch. 4. Gibt es Situationen, in denen Emotionen Steuerungsprozesse eigenständig gegenüber rationalem Kalkül beeinflussen? Ergänzende Literatur: Leinemann, Jürgen, 2004: Höhenrausch. Die wirklichkeitsleere Welt der Politiker. 4. Aufl., München: Blessing; Korte, Karl-Rudolf/ Fröhlich, Manuel, 2004: Politik und Regieren in Deutschland, Paderborn: Schöningh, 340-346; Müller, Kay, 2004: Graue Eminenzen der Macht. Küchenkabinette in der deutschen Kanzlerdemokratie von Adenauer bis Schröder, Wiesbaden: VS Verlag; Sniderman, Paul M. et al., 1991: Reasoning and Choice. Explorations in Political Psychology, Cambridge: Cambridge University Press. 6. Einfluss Politisches Akteurhandeln vollzieht sich unter bestimmten Einflusskonstellationen und ist häufig darauf gerichtet, Einfluss zu erreichen, zu erhalten oder auszubauen. Was unter Einfluss zu verstehen ist, lässt sich zunächst in Abgrenzung zur Machtdefinition Max Webers bestimmen: Macht bedeutet nach Weber die Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht. 157 Soziale Macht in diesem Sinne von power over impliziert für den Machtausübenden auch ein sachliches Handlungspotenzial (power to). 158 Macht kann allerdings - siehe das dargestellte Suchtmotiv der Politik - auch zum Machtrausch beziehungsweise zu Machtabhängigkeit führen und damit zum Selbstzweck werden. Sie ist dann nicht mehr primär Handlungspotenzial, sondern Gegenstand eigener Abhängigkeit. 157 Weber 1921/ 1980: 28. 158 Göhler 2004. <?page no="131"?> 116 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Wie Macht, die einseitige Durchsetzungschance von Willen, eröffnet auch Einfluss soziale Handlungschancen. Im Unterschied zu Macht kann Einfluss aber auch in gegenseitiger Form zwischen den jeweils Beteiligten ausgeübt werden. Einfluss ist zudem - anders als Macht - partiell und in seiner Stärke fein abgestuft möglich. Schließlich bildet Einflussnahme im Unterschied zu Machtausübung, die häufig Suchttendenzen hat, meist lediglich ein Mittel zum Zweck. Hieraus ergibt sich, dass sich nicht das Macht-, sondern das Einflusskonzept dazu eignet, soziale Beziehungsstrukturen und daraus erwachsende Handlungschancen systematisch vergleichend zu analysieren: Einfluss stellt ein allgemeines, quantifizierbares Beziehungskriterium dar, in dem sich sowohl symmetrisch-gegenseitige (reziproke) Beziehungsformen wie einseitige Beziehungsformen (Machtstrukturen) abbilden und analysieren lassen. Mit diesem Übergang vom Machtzum Einflusskriterium wird zudem ein Beitrag dazu geleistet, den Machtbegriff zu relativieren und damit der in der traditionellen Geschichtsschreibung und Teilen der Sozialwissenschaften verbreiteten Anbetung des Götzen Macht entgegen zu wirken. 159 Einfluss kann aus unterschiedlichen Potenzialen erwachsen, so aus institutionalisierter Verfügung, Droh-, Anreiz- und Orientierungspotenzialen: Institutionalisierte Verfügung resultiert aus Handlungslegitimation. Die entstehenden Einflussstrukturen sind hochgradig asymmetrisch, da hierzu legitimierte Akteure ihren Willen einseitig durchsetzen können. Entstehende Machtstrukturen können öffentlich-explizit sein, so im Fall anerkannter Regierungsmacht oder gerichtlicher Zuständigkeit; sie können aber auch informell sein, so im Fall von Organisationsmacht. Drohpotenziale ergeben sich aus der Fähigkeit, beteiligten Akteuren oder Dritten mit Rückwirkung auf beteiligte Akteure schwerwiegende Nachteile bereiten und diese Drohung gezielt einsetzen zu können. Sind Drohpotenziale öffentlich anerkannt, entsteht hieraus 159 So ist Geschichte traditionell die Geschichte großer Männer (Beispiele Alexander der Große, Karl der Große, Friedrich der Große, Napoleon Bonaparte, Lenin, Stalin, Hitler, Mao Tse Tung). Eine nüchterne Bilanz zeigt, dass deren Größe nur selten in wohlfahrtsförderlichen Politiken, vor allem aber in einer ausgeprägten autokratischen Machtstellung lag. Um diese Stellung zu erlangen und auszubauen, gingen und gehen große Staatsmänner in der Regel über viele Leichen, sei es in Form großer Kriegszüge, die Hunderttausende oder Millionen von Menschen das Leben kosteten, oder in Form abgefeimter (Massen-)Mordaktionen. Die blinde Unterwerfung unter derartige Machtstrukturen wird durch ein verabsolutiertes Machtkonzept gefördert. <?page no="132"?> A) Der politische Akteur 117 institutionalisierte Sanktionsmacht. Drohpotenziale wie militärische Überlegenheit, rechtliche Sanktionsfähigkeit, wirtschaftliche Sanktionsfähigkeit oder die Fähigkeit zur öffentlichen Bloßstellung (Skandalierungsmacht) sind allerdings nicht unbedingt mit einer letztlich wirksamen Machtposition gleichzusetzen. Denn Drohungen können auf Gegendrohungen stoßen oder aus anderen Gründen, etwa mangelnder Sensibilität oder Verletzbarkeit Beteiligter, ins Leere laufen. Anreizpotenziale ergeben sich aus der Verfügung über Ressourcen, die als Anreiz dienen können, so über Kapital, Subventionen, technisches Know-how, öffentlich-politische Anerkennung oder andere Vorteile. Derlei Potenziale werden noch leichter als Drohpotenziale durch konkurrierende Anreize oder intervenierende Faktoren relativiert. Besonders deutlich ist damit, dass es sich lediglich um abgestufte Einflusspotenziale handelt. Orientierungspotenziale ergeben sich unter anderem aus technischer Überlegenheit, wissenschaftlicher Dominanz, Definitionsmacht, öffentlicher Meinungsführung, der Kenntnis öffentlichkeitswirksamer Techniken oder der Fähigkeit, Symbole zu setzen. Im weiteren Sinne können hierzu auch persönliche Ausstrahlung, Redegabe, Überzeugungstalent, überzeugende Handlungsprogramme oder überzeugende Denkgebäude (Ideologie) gezählt werden. Das Spektrum hieraus entstehender Einflussstrukturen ist besonders weit gespannt. Es reicht von flüchtigen Orientierungsimpulsen etwa im Rahmen regulären Argumentierens bis zu Motivations- und Manipulationsmacht, durch die Weltsichten, Wünsche und Ziele jeweiliger Adressaten beeinflusst, manipuliert oder geschaffen werden können. Ob Akteure ihre Einflusspotenziale aktivieren können, hängt in der Regel nicht nur von äußeren Bedingungen wie etwa Akteurkonstellationen ab, sondern auch von akteurspezifischen Kapazitäten, so Selbstdisziplin, Handlungsfähigkeit, Organisationsfähigkeit, Strategiefähigkeit und Lernfähigkeit. Dies gilt für individuelle Akteure, die sich wirkungsvoll selbst organisieren, planen, bereitstellen und motivieren müssen, um Einfluss ausüben zu können. Bei kollektiven und korporativen Akteuren entspricht dem die Fähigkeit, Mitglieder respektive Unterorganisationen entsprechend wirkungsvoll motivieren und organisieren zu können. Strategiefähigkeit bezeichnet die Fähigkeit, in Handlungssituationen im Sinne längerfristig verfolgter Ziele optimierend handeln zu können. Entscheidend dafür ist, abgesehen von der Fähigkeit zur Selbstorganisation und inneren Willensbildung, die Fähigkeit, Situationen <?page no="133"?> 118 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse im Lichte jeweiliger Handlungsziele erfassen und strategische Konzepte in konkretes Handeln, dabei unter Umständen in taktische Manöver, umsetzen zu können. Hierzu förderlich sind Ressourcen wie Zieltreue, Denkfähigkeit und Anpassungsfähigkeit. 160 Lernfähigkeit ist die Fähigkeit, aus Misserfolgen und Erfolgen mit Blick auf die Begrenztheit von Situationen für weiteres Handeln oder weitere Selbstorganisation zu lernen. Hierbei wird die Fähigkeit zu situativem Anpassungslernen (bei Beibehaltung zentraler Überzeugungen und Organisationsmuster) und die Fähigkeit zu tiefgreifender Innovation unterschieden, die auch Kernüberzeugungen (Ziele) und zentrale Organisationsmuster betreffen kann. 161 Eine zentrale Variable sozialer Lernfähigkeit betrifft den Grad, in dem ein Akteur Kritik und Abweichung (Dissidenz) zulässt: Während ein übergroßes Maß der Disparatheit zum Auseinanderfallen von Organisationen führen kann, wird die Innovations- und damit längerfristige Einflussfähigkeit von Akteuren durch zu geringe Freiheit für abweichende Meinungen und Organisationsformen verringert. Als besondere Einflusskapazität gilt Persönlichkeit (Charisma), ein Ensemble individueller Fähigkeiten, die beeindruckend oder anderweitig gewinnend wirken. So sind Persönlichkeiten durch ihre Überzeugungskraft, Glaubwürdigkeit, Vermittlungsfähigkeit oder Rednergabe in der Lage, Menschen gewinnen und damit Politik in besonderer Weise zu beeinflussen. Das Persönlichkeits-Konzept steht damit in Konflikt mit der Vorstellung, Politik werde allein von korporativen Akteuren und kollektiven Akteuraggregaten gemacht oder Politik ließe sich allein aus unpersönlichen Determinanten verstehen. Rückfragen: 1. Wie definiert Max Weber Macht? 2. Wodurch unterscheidet sich Einfluss von Macht? Welche forschungsstrategischen Schlussfolgerungen ziehen Sie aus diesen Unterschieden? 3. Welche Typen von Einflusspotenzialen gibt es? 4. Wovon hängt es ab, ob Akteure ihre Einflusspotenziale aktivieren können? 5. Inwiefern kann Persönlichkeit zum besonderen Einflussfaktor werden? Ergänzende Literatur: Göhler, Gerhard, 2004: Macht, in: Göhler, Gerhard/ Iser, Mattias/ Kerner, Ina (Hrsg.), Politische Theorie. 22 umkämpfte Begriffe zur Einführung, Wies- 160 Unter dem Aspekt umweltpolitischer Strategiebildung und der besonderen Betonung von planmäßigem Handeln siehe Jänicke/ Kunig/ Stitzel (1999: 95). 161 Argyris/ Schön 1996; Bandelow 2003; Lamping 2006. <?page no="134"?> A) Der politische Akteur 119 baden: VS Verlag. 244-261; Popitz, Heinrich, 1999: Phänomene der Macht. 2. Aufl., Tübingen: Mohr Siebeck; Albrecht, Ulrich/ Hummel, Hartwig, 1990: Macht, in: Rittberger, Volker (Hrsg.), Theorien der Internationalen Beziehungen, PVS-Sonderheft 21, Opladen: VS Verlag, 90-109; Prittwitz, Volker von, 2000: Symbolische Politik - Erscheinungsformen und Funktionen am Beispiel der Umweltpolitik, in: Hansjürgens, Berndt/ Lübbe-Wolff, Gertrude (Hrsg.), Symbolische Umweltpolitik, Frankfurt/ Main: Suhrkamp, 259-274; Baumann, Peter, 1993: Motivation und Macht. Zu einer verdeckten Form sozialer Macht, Opladen: Leske + Budrich; Argyris, Chris/ Schön, Donald A., 1996: Organisational Learning II. Theory, Method, and Practice, Reading: Addison-Westley; Lamping, Wolfram, 2006: Lernfähigkeit und Lernresistenz der Politik - Zur Bedeutung dieser Frage aus politikwissenschaftlicher Sicht, in: Schimanke, Dieter/ Fischer, Andrea/ Bucksteeg, Mathias (Hrsg.) Wie lernt Politik? Voraussetzungen, Formen und Erfolge. Ein Werkstattbericht, Münster: Waxmann, 17-40; Edelmann, Walter, 2000: Lernpsychologie, 6. Aufl., Weinheim: Beltz PVU. <?page no="135"?> 120 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse B) Akteurkonstellationen An einem politischen Prozess sind üblicherweise unterschiedliche Akteure mit ihren jeweiligen Motiven und Einflusspotenzialen beteiligt. Das Maß, in dem sie sich dabei gegenseitig wahrnehmen und aufeinander bezogen handeln, variiert. So können Mitglieder einer gerade mit großer Mehrheit gewählten Regierung politische Initiativen ergreifen und durchsetzen, ohne ernsthafte Widerstände dritter Akteure befürchten zu müssen. Manchmal kennen Akteure auch nicht alle anderen einflussreichen Akteure oder aber sie verdrängen komplexe Akteurkonstellationen, um unbeschwerter handeln zu können. Dennoch sind Konstellationen der Motive und Einflusspotenziale der jeweils beteiligten Akteure (Akteurkonstellationen) im allgemeinen von überragender Bedeutung dafür, wie politische Prozesse verlaufen. Denn Akteure versuchen üblicherweise, gegebene Akteurkonstellationen im Sinne ihrer Ziele zu nutzen und zu beeinflussen. Dementsprechend diskutieren wir im Folgenden eine Reihe grundlegender Akteurkonstellationen, beginnend mit einfachen Nullsummen- und Win-Win-Konstellationen. Dazu nutzen wir grundlegende spieltheoretische Konzepte, wobei wir als Regeltyp von zweckrational agierenden Akteuren mit egoorientiert-indifferenter Interaktionsorientierung ausgehen. 162 1. Nullsummen- und Win-Win-Konstellationen Zwischen Akteurinteressen, die einander diametral zuwider laufen, besteht ein Nullsummen-Konflikt. Dabei bedeutet ein Vorteil für Akteur A (zum Beispiel + 3) einen entsprechenden Nachteil für Akteur B (- 3) und umgekehrt. A wird also Alles tun, um eine Durchsetzung der Ziele von B zu verhindern, und B entsprechend Alles gegen eine Durchsetzung der Ziele von A. Immerhin können sich die Beteiligten einer Nullsummen-Konstellation auf ein Unentschieden am Nullpunkt einigen, bei dem keiner einen Vorteil auf Kosten des anderen erlangt. Tritt eine Nullsummen-Konstellation für die Beteiligten wiederholt 162 Die von John von Neumann und Oscar Morgenstern (1943) begründete Spieltheorie befasste sich zunächst vor allem mit der Durchdringung von Nullsummenspielen wie Poker oder Schach. Sie ist aber keine spezielle Theorie von Spielen im idealtypischen Spielsinn, sondern eine Theorie strategischer Interaktionen. <?page no="136"?> B) Akteurkonstellationen 121 auf oder lassen sich die Nutzen-Kosten-Beziehungen zwischen den beteiligten Akteuren nach unterschiedlichen Bereichen differenzieren, so sind auch andere Formen eines Ausgleichs denkbar. So kann in wiederholt auftretenden Nullsummen-Konstellationen (Iteration) beispielsweise phasenweise wechselnd und einander entsprechend der eine oder andere Akteur bevorzugt beziehungsweise benachteiligt werden. Ähnliche Lösungsmuster ergeben sich durch Ausgleichsregelungen jeweiliger Vor- und Nachteile der Beteiligten in differenzierten Entscheidungsfeldern. Berücksichtigen wir unterschiedliche Verteilungsmuster von Einflusspotenzialen, ergeben sich unterschiedliche Subtypen von Nullsummen-Konstellationen. Bei dauerhaft asymmetrischer Einflussverteilung, also einer Machtstruktur, schlagen sich diametral gegensätzliche Motive üblicherweise in der Unterdrückung der Schwächeren nieder. Als Inbegriff dafür gelten Gesellschaften mit dominierendem Großgrundbesitz, in denen die Masse der Landlosen als billige Arbeitskräfte ausgebeutet, ansonsten als Arbeitsreserve auf niedrigem Anspruchsniveau und politisch entrechtet gehalten werden. Ausbeutungs- und Unterdrückungsstrukturen finden sich allerdings keineswegs nur in Agrargesellschaften mit hochgradig asymmetrischer Landverteilung; vielmehr drohen sie bei diametralen Interessengegensätzen und der Rechtlosigkeit einer Seite grundsätzlich einzutreten. Typisch dafür sind Privilegienstrukturen, bei denen wenigen Akteuren mit gesicherten Vorteilen und Vorrechten viele schlecht gestellte rechtlose Akteure gegenüber stehen - ein Strukturtyp, der vormoderne Gesellschaften regelhaft prägte, sich aber auch in heutigen Gesellschaften partiell findet. Oppositionelle Kräfte neigen unter diesen Bedingungen dazu, das gesamte Entrechtungs- und Unterdrückungssystem in Frage zu stellen und zu bekämpfen, während die jeweils Herrschenden das bestehende System üblicherweise als gegebene Ordnung rechtfertigen oder gar überhöhen und Kritik daran zu marginalisieren oder gewalttätig zu unterdrücken suchen. Der strukturelle Nullsummenkonflikt schließt dann auch einen Wertekonflikt um das bestehende Verteilungs- und Machtsystem ein. Dieser kann über lange Zeit hinweg latent bleiben, aber auch zu Gewalteruptionen führen und zum Gegenstand scharfer Systemopposition werden. Bei annäherndem Gleichstand der Kräfte haben in Nullsummen-Konstellationen dagegen alle Beteiligte eine gewisse Chance, ihre Interessen zu verwirklichen, sei es durch die Perspektive, selbst die Oberhand zu erlangen, sei es durch Kompromisslösungen. Zu erwarten ist daher vergleichsweise große Interaktionsintensität. In dem Maße, in dem <?page no="137"?> 122 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse politische Interaktion dabei zu tragfähigen Kompromissen führt, die für alle Beteiligten Vorteile erbringen, ändert sich die Akteurkonstellation von einem reinen Nullsummenkonflikt in eine gemischtmotivationale Konstellation. Wechselt in einem strukturellen Nullsummenkonflikt eine majoritäre Einflusskonstellation (von A dominiert B zu B dominiert A), so entstehen starke Kräfte zugunsten einer Umverteilung von Gütern und Rechten zum Vorteil der neuen Herrschenden sowie Revanchegelüste. Der entstehende Konflikt spitzt sich dabei häufig besonders zu. Typische Ergebnisse eines solchen Machtwechsels, in dem nicht nur Besitzrechte, sondern auch Legitimationsmuster und psychisch-emotionale Bindungen berührt werden, sind die Unterdrückung der nunmehr Unterlegenen und das partielle Überlaufen der alten zur neuen Machtelite. In welchen Interaktionsformen ein solcher Machtwechsel stattfindet, ob es etwa zu besonderer Grausamkeit und besonders perfiden Aktionen kommt, hängt allerdings nicht allein von dem Wechsel der Akteurkonstellation ab, sondern auch von anderen Prozesselementen, so Traditionen, situativer Handlungswahl, Kommunikationsdynamiken, ja sogar Zufällen. Sind politische Nullsummenkonflikte in übergreifende institutionelle Systeme eingebunden, verlieren sie ihren reinen Nullsummencharakter. Nehmen beispielsweise Parteien an einer demokratischen Wahl teil, so konkurrieren sie zwar um Wählerstimmen. Da sich aber alle teilnehmenden Parteien durch die Wahl demokratisch legitimieren, eine für die Gesamtheit und alle Beteiligten integrationsförderliche Wirkung, entsteht praktisch eine mehrdimensionale Interessenstruktur mit gemischten Motivationskonstellationen. Institutionell gebundene Verteilungskonflikte dieser Art sind im allgemeinen weit weniger scharf und grundsätzlich als übergreifende Nullsummen-Konstellationen. Im Unterschied zu Nullsummen-Konstellationen ergeben sich in Positivsummen-Konstellationen verteilungsfähige Gewinne. Ein besonderer Typus derartiger Konstellationen sind Win-Win-Muster, die für alle Beteiligten, beziehungsweise unter allen erwogenen Gesichtspunkten, Vorteile erbringen. Derartige Konstellationen, die sich auch als reine Koordinationssituationen ohne Verteilungskonflikte bezeichnen lassen, sind unter zwei Gesichtspunkten besonders attraktiv: Zum einen stellen sie alle Beteiligte besser; zudem begrenzen sie die möglichen Nutzenunterschiede auf den Bereich individuell positiver Lösungen und haben daher vergleichsweise positive Verteilungswirkungen. Aufgrund beider Vorteile erleichtern sie kooperative Lösungen in hohem <?page no="138"?> B) Akteurkonstellationen 123 Maße. Wer immer Win-Win-Lösungen für sich geltend machen kann, stärkt daher seine politische Position. Ob eine Entscheidung als Win-Win-Entscheidung wahrgenommen wird, hängt in der Regel nicht nur von objektiven Voraussetzungen ab, so der Produktion verteilungsfähiger Gewinne und der Sicherung allseitiger Gewinnbeteiligung; vielmehr müssen auch Entscheidungs- und Verwaltungskosten als unerheblich betrachtet werden und Vertrauensvoraussetzungen in die praktische Durchführbarkeit einer Entscheidung bestehen. In genauerer, längerfristiger oder umfassenderer Sicht entpuppen sich Win-Win-Vorstellungen daher häufig als vordergründig. In aller Regel entstehen bei Entscheidungen nämlich immer auch Kosten oder Nachteile und damit gemischtmotivationale Akteurstrukturen. Rückfragen: 1. Wie hoch sind die Kooperationschancen in Nullsummen- und Win-Win- Konstellationen? 2. Welche Typen von Nullsummenkonstellationen ergeben sich je nach Verteilung von Einflusspotentialen? 3. Inwiefern ist der Charakter von Nullsummenkonstellationen bei institutionell gebundenen Verteilungskonflikten verändert? 4. Warum werden Win-Win-Entscheidungen nicht immer als solche wahrgenommen? Ergänzende Literatur: Morrow, James D., 1994: Game Theory for Political Scientists, Princeton: Princeton University Press; García Márquez, Gabriel, 1994: Hundert Jahre Einsamkeit, 14. Aufl., München: Dt. Taschenbuch-Verlag; Knödler, Torsten, 2005: Public Relations und Wirtschaftsjournalismus. Erfolgs- und Risikofaktoren für einen Win-Win, Wiesbaden: VS Verlag; Alexander, Nadja, 2005: Mediation, Schlichtung, Verhandlungsmanagement. Formen konsensualer Streitbeilegung, Münster: Alpmann und Schmidt. 2. Gemischtmotivationale Akteurkonstellationen Aus dem breiten Spektrum gemischtmotivationaler Akteurkonstellationen skizzieren wir im Folgenden mehrdimensionale Verteilungskonflikte, Vertrauenssituationen und Vertrauensdilemmata, Drohsituationen sowie Koordinationssituationen mit Verteilungskonflikt. <?page no="139"?> 124 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse 2.1 Mehrdimensionale Verteilungskonflikte Das Grundmuster des mehrdimensionalen Verteilungskonflikts lässt sich für zwei Akteure (X und Y) in einem zweidimensionalen Nutzenraum graphisch darstellen (siehe Abbildung 9). Hierbei wird der Nettonutzen von Vorhaben für Akteur X auf der horizontalen Achse abgetragen. X nützliche Vorhaben erscheinen demnach auf der rechten Seite, X schädliche Vorhaben dagegen auf der linken Seite der Vertikalachse. Entsprechendes gilt für den Akteur Y: Vorhaben, die für Y nützlich sind, werden in der oberen Hälfte der Abbildung oberhalb der horizontalen Achse abgetragen, Vorhaben, die Y schädigen, dagegen auf der unteren Seite der Abbildung unterhalb der horizontalen Achse. Egoorientiert-indifferent orientierte Akteure entwickeln ausschließlich Interesse an der Verwirklichung von Vorhaben auf ihrer Nutzenseite. Demnach hat Akteur X in dem dargestellten Fall lediglich Interesse an der Durchführung der Vorhaben D und E, jedoch kein Interesse an der Durchführung der Vorhaben A, B und C. Müsste er eines dieser drei Vorhaben hinnehmen, würde er davon noch am ehesten C hinnehmen, weil es für ihn mit dem geringsten Nutzenverlust verbunden wäre. Akteur Y dagegen ist lediglich an der Verwirklichung der Vorhaben B, C und D interessiert, nicht aber an der Realisierung der Vorhaben A und E. Den Nutzungspunkten A, B, C und E, die jeweils nur Abbildung 9: Zweidimensionale Interessenverteilung Nutzen für Akteur Y B C D Nutzen für Akteur X E A • • • • • <?page no="140"?> B) Akteurkonstellationen 125 durch eine Seite positiv bewertet werden, steht lediglich D als eindeutig gemeinsamer Interessenpunkt gegenüber. Dieser Punkt, der sich im Quartal des gemeinsamen Nutzens, des sogenannten Paretosektors (rechts oben), befindet, bietet sich als Einigungspunkt zwischen den rationalen Akteuren X und Y an. Typologisch ergeben sich in dieser Sicht Interessenkonstellationen, die eine Einigung im Paretosektor ermöglichen, und Interessenkonstellationen, für die dies nicht gilt. Gerade für diese nach dem Paretokriterium schwer löslichen Konstellationen haben allerdings die Verhandlungssystemtheorie und die Diskussion über Verhandeln und Argumentieren Lösungsvorschläge entwickelt. So lässt sich der Bereich einigungsfähiger Interessenkonstellationen durch Kompensationszahlungen und Koppelgeschäfte erheblich ausweiten. Dabei werden durch ein Vorhaben benachteiligte Akteure (die ansonsten eine Einigung verhindern würden), durch Ausgleichszahlungen der bevorteiligten Akteure quasi ins Boot geholt (Kompensationszahlungen), oder unterschiedliche Situationen werden so miteinander verkoppelt, dass alle Beteiligte ausreichende Vorteile für sich verbuchen können, die sie zu einer Einigung motivieren. 163 Gegenstand der konstruktivistischen Verhandlungssystemtheorie sind Möglichkeiten, Situationsinterpretationen Beteiligter kommunikativ zu weiten und dadurch kooperative Lösungen zu erleichtern. 164 Mehrdimensionale Verteilungskonflikte setzen die Fähigkeit der beteiligten Akteure voraus, neben den eigenen Nutzen-/ Kostendimensionen auch jene anderer Akteure als lösungsrelevant wahrzunehmen. 165 Es kommt damit zu einer Weitung und Pluralisierung der Interessensicht. Zur Lösung mehrdimensionaler Verteilungskonflikte müssen die Beteiligten zudem fähig und willens sein, die festgestellten unterschiedlichen Nutzendimensionen miteinander zu verrechnen. Beharrt nur ein Akteur darauf, dass seine Werte/ Güter, beispielsweise religiöse Werte, nur als Ganzes realisiert und/ oder nicht mit anderen Gütern/ Werten verrechnet werden können, so reduzieren sich mehrdimensionale Verteilungskonflikte tendenziell auf Nullsummenkonflikte. Der jeweilige Gegenstand eines politischen Prozesses und die leitenden Einstellungen der beteiligten Akteure beeinflussen also in hohem Grade, ob Akteurkonstellationen ein- oder mehrdimensional strukturiert sind. 163 Scharpf 1992, 2000. 164 Fisher/ Uri/ Patton 2004; Prittwitz 1996; Müller H. 2004. 165 Entsprechend dem Muster negativer Koordination nach Scharpf 2000a: 192-195. <?page no="141"?> 126 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse 2.2 Vertrauenssituationen und Vertrauensdilemmata In einer Vertrauenssituation gehen die Beteiligten so miteinander um, als ob sie einen informellen Vertrag miteinander geschlossen hätten, sich gegenseitig nicht auszubeuten, wenn sie hierzu die Möglichkeit haben. Dieses Quasivertragsverhältnis gilt üblicherweise wechselseitig im Sinne gegenseitigen Vertrauens, kann unter Umständen aber auch einseitig geschlossen oder interpretiert werden. Ist Vertrauen tragfähig, erleichtert es Kooperation in hohem Maße, da damit ausbeuterisches Verhalten und feindseliges Verhalten ausgeschlossen werden können. Kosten für Vorsichtsmaßnahmen, so Kontroll- oder Versicherungskosten, fallen nicht mehr an oder verringern sich und Potenziale gemeinschaftlicher (solidarischer) Interaktionsorientierung können genutzt werden. Von einem Vertrauensdilemma ist demgegenüber zu sprechen, wenn die Beteiligten zwar eine vertrauensvolle Beziehung vorziehen würden, bei eigenem vertrauensvollem Verhalten aber mit der Gefahr rechnen müssen, ausgebeutet zu werden und daher nicht vertrauen. 166 Genau diese Situation wird im einzügigen Gefangenendilemma, einem spieltheoretischen 2 x 2-Modell (Zwei Akteure mit jeweils zwei Entscheidungsoptionen, aber nur einer unwiderruflichen Entscheidung) modelliert (siehe Abbildung 10). Nach diesem Modell wird angenommen, dass ein Akteur, der bei Kooperation des anderen Akteurs selbst nicht kooperiert, den anderen Akteur also ausbeutet, den höchsten Nutzenwert (4) erhält. Wird er selbst dagegen vom anderen Akteur ausgebeutet, so erhält er den niedrigsten Nutzenwert (1). Kooperieren beide Akteure miteinander, so erbringt dies für jeden der Beteiligten den zweithöchsten Nutzenwert (3/ 3), während beidseitige Nichtkooperation zum zweitniedrigsten Nutzenwert für beide Beteiligte führt (2/ 2). In dieser Akteurkonstellation würde beidseitige Kooperation (Vertrauen), kollektiv betrachtet, das beste Ergebnis erbringen (3/ 3). Wer sich kooperativ-vertrauensvoll verhält, läuft aber Gefahr, ausgebeutet zu werden und damit den geringsten Nutzenwert zu erhalten. Umgekehrt eröffnet ein Vertrauensbruch die Chance, das individuell beste 166 Ein Dilemma (altgriechisch : zweigliedrige Annahme, auch Zwickmühle), bezeichnet eine Situation, die zwei Wahlmöglichkeiten bietet, welche jedoch beide zu einem unerwünschten Resultat führen. Auch der Zwang zu einer Auswahl zwischen zwei positiv bewerteten Möglichkeiten kann ein Dilemma sein. <?page no="142"?> B) Akteurkonstellationen 127 Ergebnis durch Ausbeutung des Anderen zu erreichen. Und selbst wenn sich auch der andere Akteur unkooperativ verhält, ist der eigene Schaden dann deutlich geringer als bei eigenem kooperativem Verhalten. Nichtkooperation sichert also das maximale Minimum (Minimax-Lösung) und eröffnet die Chance, den höchstmöglichen Nutzenwert zu erreichen. Kein Wunder, dass in dieser Konstellation beidseitige Nichtkooperation zu erwarten ist, also keine Vertrauenssituation zustande kommt. Der Entscheider steckt unter den angegebenen Bedingungen in einem tiefen, unauflösbaren Vertrauensdilemma zwischen wünschenswerter vertrauensvoller Kooperation und realistischer Nichtkooperation. Vertrauen hat nun gerade in einer modernen, hochgradig ausdifferenzierten und auf vielfältige Kooperationsformen angewiesenen Gesellschaft fundamentale Bedeutung. Wie die neuere Sozialkapitalforschung gezeigt hat, beeinflusst der Grad, in dem in einer Gesellschaft soziales Vertrauen gegeben ist, die Produktivität und Lebensqualität moderner Gesellschaften erheblich. Diese allgemeine Bedeutung sozialen Vertrauens wächst noch in speziellen Kooperationszusammenhängen, so im Umgang zwischen Angehörigen einer Partei, zwischen Angehörigen einer Regierungskoalition oder zwischen politischen Repräsentanten und ihren Mitarbeitern. Hätte das einzügige Vertrauens- Abbildung 10: Das Gefangenendilemma Zwei Personen werden eines gemeinschaftlichen Bankraubs beschuldigt und in zwei getrennten Zellen festgehalten. Der Staatsanwalt gibt ihnen jeweils ihre Strafaussichten wie folgt bekannt: Wer als Kronzeuge den Bankraub gesteht (und damit den jeweils anderen belastet), kommt frei (bestes Ergebnis: 4). Wer dagegen des Bankraubs überführt wird, ohne seinen Komplizen zu belasten, erhält zehn Jahre Haft (schlechtestes Ergebnis: 1). Gestehen beide Beschuldigte nicht, so erhalten sie lediglich wegen unerlaubten Waffenbesitzes jeweils ein Jahr Haft (zweitbestes Ergebnis für beide: 3 / 3). Beschuldigen sich die Verdächtigen gegenseitig, erhalten sie jeweils fünf Jahre Haft (zweitschlechtestes Ergebnis für beide: 2 / 2). B Kooperation Nichtkooperation A Kooperation 3/ 3 (P) 1/ 4 Nichtkooperation 4/ 1 2/ 2 (M, N) Legende: Ordinale Nutzenbewertung zwischen 4 (Maximum) und 1 (Minimum); Ziffer links: Nutzenwert für A, Ziffer rechts: Nutzenwert für B, P: Paretooptimum; M: Minimax-Lösung; N: Nash-Gleichgewicht. <?page no="143"?> 128 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse dilemma generelle Bedeutung, wäre dies daher von verheerender Auswirkung sowohl für die Existenzfähigkeit moderner Gesellschaften als für die Möglichkeit von Politik in einer dieser modernen Gesellschaft entsprechenden Form. Vertrauensvolle Kooperation wäre kaum möglich, die individuellen und sozialen Kontrollkosten würden enorm wachsen und selbst die einfachsten sozialen Abläufe, die immer ein gewisses soziales Grundvertrauen voraussetzen, wären in hohem Grade prekär. Anwendungsbereiche des Gefangenendilemmas In der jahrzehntelangen sozialwissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Gefangenendilemma sind konkrete Situationstypen gezeigt worden, die sich mit Hilfe des einzügigen Gefangenendilemmas analysieren lassen. Hierzu gehören Situationen, in denen Akteure anonym agieren, ihnen ihr Handeln also nicht zugerechnet werden kann. So hat Mancur Olson in seiner Logik des Kollektiven Handelns (1965) gezeigt, dass die Gefahr der Ausbeutung durch unerkannte Einzelne in großen Gruppen stark zunimmt, es zum sogenannten Trittbrettfahren (free-riding) kommt. Dies aus drei Gründen: 1.) Große Gruppen tendieren dazu, anonym zu werden. Eine Gruppenidentität verliert sich angesichts dessen oder kommt gar nicht zustande. 2.) In der Anonymität großer Gruppen ist es besonders plausibel zu beanspruchen, dass der Beitrag keines einzelnen Mitglieds einen großen Unterschied macht. 3.) In großen Gruppen stellt sich das Problem der Durchsetzung in besonderer Schärfe, denn Trittbrettfahrer können kaum bestraft werden. Eine politisch höchst einflussreiche Konsequenz aus diesem Zusammenhang besteht in der relativen Schwäche großer anonymer, damit schlecht oder nicht organisierter Interessengruppen gegenüber kleinen, gut organisierten Interessengruppen: Da Vertrauensdilemmata große anonyme Gruppen weit stärker als kleine überschaubare Gruppen betreffen, ist eine Benachteiligung von Allgemeininteressen gegenüber Spezialinteressen zu erwarten. Aber auch im Verhältnis zwischen einem Auftraggeber (Prinzipal) und einem leitenden Auftragnehmer (Agent) können Vertrauensdilemmata eine Rolle spielen. Als spieltheoretischer Modellausdruck dieser Konstellation ist vor allem die Principal-Agent-Theorie genutzt worden, eine spezialisierende Theorie im Sinne der Gefangenendilemmaforschung. Prekärer Punkt in dem Verhältnis zwischen Prinzipal und Agent, einer allgemein Akteurkonstellation mit gegenseitigem Vertrauensanspruch, ist demnach die mangelnde informationelle Souveränität des Prinzipal gegenüber dem Agenten, der seinerseits weit- <?page no="144"?> B) Akteurkonstellationen 129 gehend über Informationszugang und Informationsgestaltung verfügen kann. Dieser potentielle Ausbeutungszusammenhang droht in vielen Akteurbeziehungen, so etwa im Verhältnis zwischen Wählern und Gewählten, zwischen allgemeiner Bevölkerung und Bürokratie, zwischen der Parteibasis und Parteiführung oder zwischen Verbandsmitgliedern und Verbandsrepräsentanten. 167 In allen Situationen, in denen Akteure nur einmal oder selten aufeinander treffen, einmal stattgefundene Ausbeutung also kaum bestraft und stattgefundene Kooperation kaum belohnt werden kann, besteht ein besonderes Vertrauensproblem, das soziale Kooperation erschwert. Solche flüchtigen Kontakte mit gegenseitigem Vertrauensanspruch finden sich in der Politik insbesondere in Übergangs- oder Umbruchsituationen ohne funktionierende soziale und öffentlich-politische Kontrolle. Unter solchen Bedingungen kann Betrug, beispielsweise die Aneignung öffentlichen Eigentums oder die schamlose Ausbeutung anderer Akteure, relativ leicht ungestraft oder gar unbemerkt bleiben. Auf die Spitze getrieben wird die Ausbeutung des Prinzipals Volk aber in totalitären Systemen, deren Machthaber mit dem Anspruch antreten, im Sinne der Allgemeinheit handeln zu wollen, dann aber die Herrschaftsmacht gegen das Volk zur Sicherung der eigenen Herrschaft richten. Zur Relativierung des Gefangenendilemmas Das Gefangenendilemma als situationsstrukturelles Universalmodell zu betrachten, wäre allerdings verfehlt: Zum einen werden individuelle Vorteile keineswegs in allen Situationsmustern besonders hoch bewertet. Zum anderen wächst die Möglichkeit, Vertrauensbruch zu bestrafen, in dem Maß, in dem Akteure wiederholt miteinander zu tun haben und/ oder in ihrem Verhalten identifiziert werden können. So wird Vertrauensbruch in funktionierenden Gemeinschaften üblicherweise scharf abgestraft. Und selbst in pluralistischen Gesellschaften mit offener Interaktionsorientierung lohnt sich individuelle Ausbeutung nur selten. So treffen professionelle Politiker meist häufig aufeinander und bilden damit vertrauliche Machtnetzwerke aus, ein beträchtlicher Schutz vor internem Vertrauensbruch. Umgekehrt wirkt eine sich herausbildende funktionierende Öffentlichkeit krassen Ausbeutungsmanövern Herrschender entgegen. 167 Bamberg 1989; Arrow 1985; Jost, 2001. <?page no="145"?> 130 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse 2.3 Versicherungskonstellationen Anders als im einzügigen Gefangenendilemma ist in dem als Versicherungsspiel (Assurance Game) bezeichneten Situationstypus beidseitige Kooperation kollektiv und individuell am attraktivsten (4/ 4 gegenüber 3/ 1, 1/ 3 und 2/ 2). Deshalb ist bei diesen Bedingungen Kooperation unter rationalen Akteuren der Regelfall. Kommt es aber dennoch zu einem Unfall in Form der Nichtkooperation eines Beteiligten, so stürzt der Nutzenwert des Kooperierenden auf das Minimum (1) ab (siehe Abbildung 11). Abbildung 11: Das Versicherungsspiel (Assurance Game) Bei sehr vielen Beteiligten werden Versicherungskonstellationen bekanntlich mit Hilfe von Versicherungen bewältigt. Dabei werden mögliche Unfälle mit Ausfallregelungen durch das (große) Kollektiv der potenziell Betroffenen abgedeckt, eine Lösung, die routinehafte Kooperation ermöglicht und dennoch weitgehende Sicherheit gibt. Je geringer die Zahl der Beteiligten und je größer das Unfall-Risiko, desto mehr allerdings nähern sich Assurance-Konstellationen dem einzügigen Versicherungsspiel mit zwei Akteuren. Bedeutet bereits die notwendige Bereitstellung von Ausfallgeldern und Verwaltungskosten für eine Versicherung Zusatzkosten, so wandeln sich Versicherungskonstellationen (Assurance) bei hohen, nicht versicherbaren Risiken und sehr wenigen Akteuren in ein Vertrauensdilemma, in dem wieder Nichtkooperation als Minimax-Strategie dominiert. B Kooperation Nichtkooperation A Kooperation 4 / 4 (P, N) 1 / 3 Nichtkooperation 3 / 1 2 / 2 (M, N) Legende: Ordinale Nutzenbewertung zwischen 4 (Maximum) und 1 (Minimum); Ziffer links: Nutzenwert für A, Ziffer rechts: Nutzenwert für B, P: Paretooptimum; M: Minimax-Lösung; N: Nash-Gleichgewicht. <?page no="146"?> B) Akteurkonstellationen 131 2.4 Drohkonstellationen (Feiglingsspiel) Auch Drohkonstellationen weisen Ähnlichkeiten zum Gefangenendilemma auf. Allerdings führt beidseitige Nichtkooperation hier in ein Desaster (kollektiv und individuell niedrigster Nutzenwert 1/ 1). Nicht, ausgebeutet zu werden, ist also der schlimmste Fall, sondern beidseitige Sturheit (Nichtkooperation). Unter diesen Bedingungen hat ein Akteur, der glaubwürdig droht, das Desaster zu riskieren, beste Durchsetzungschancen. Erfolgreich sein wird also, wer erfolgreich den Verrückten mimt - es sei denn, er trifft auf einen anderen Verrückten (siehe Abbildung). Als eine reguläre symmetrische Drohkonstellation gilt die Drohung mit Verhandlungsabbruch (exit). Verhandlungsprozesse lassen sich daher auch als potenzielle Drohkonstellationen analysieren. Bedroht ein aktuell Stärkerer einen Schwächeren (Beispiel: Lehrer droht einem Schüler eine Strafe an), erscheint dies dagegen zunächst nicht als Teil der hier behandelten Drohkonstellation, sondern schlicht als Form von Machtbeziehungsweise Herrschaftsausübung. Allerdings üben auch Mächtige nur selten totale Macht aus und können auch ihrerseits Adressaten von Drohungen werden. Für aktuell Schwächere, vor allem Schwächere mit feindlicher Interaktionsorientierung, erscheint die Androhung eines gemeinsamen Untergangs sogar besonders attraktiv. Denn der Stärkere hat bei einem Desaster ja üblicherweise mehr zu verlieren, und wer einen anderen als Feind betrachtet, zieht vorrangig (psychischen) Nutzen aus dessen Vernichtung. Abbildung 12: Das Feiglingsspiel Zwei Beteiligte fahren nach vorheriger Vereinbarung auf einer engen Straße mit hoher Geschwindigkeit aufeinander zu. Wer ausweicht, gilt als Feigling, wer auf der Straße bleibt, gilt als Held. B Kooperation Nichtkooperation A Kooperation 3/ 3 2/ 4 Nichtkooperation 4/ 2 1/ 1 Legende: Ordinale Nutzenbewertung zwischen 4 (Maximum) und 1 (Minimum); Ziffer links: Nutzenwert für A, Ziffer rechts: Nutzenwert für B, P: Paretooptimum; M: Minimax-Lösung; N: Nash-Gleichgewicht. <?page no="147"?> 132 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Drohkonstellationen erhalten in dem Maße Bedeutung, in dem Akteure etwas zu verlieren haben. Denn je größer der Nutzenunterschied zwischen dem angedrohten Desaster und anderen Konstellationen ist, desto wirkungsvoller und attraktiver wird die Drohung mit dem Desaster. Zu Drohkonstellationen kommt es daher am ehesten zwischen Akteuren, die viel zu verlieren haben beziehungsweise viel gewinnen wollen, aber nicht gemeinschaftlich miteinander verbunden sind. Je nach den spezifischen Machtkonstellationen und Drohstrategien können Drohungen dabei anonym beziehungsweise verdeckt betrieben oder in aller Öffentlichkeit inszeniert werden. 2.5 Koordination mit Verteilungskonflikt Haben Akteure ein gemeinsames Interesse daran, sich bestmöglich abzustimmen, wird von einem Koordinationsspiel gesprochen. Müssen dabei auch Verteilungsprobleme bewältigt werden, ergibt sich ein Koordinationsspiel mit Verteilungskonflikt, ein Situationstypus, der als Battle of the Sexes (Geschlechterkampf) bezeichnet wird (siehe Abbildung). In dieser Konstellation werden gemeinsame (koordinierte) Lösungen am höchsten bewertet (4/ 3 beziehungsweise 3/ 4). Solche Lösungen können allerdings nur zustande kommen, wenn eine/ r der Beteiligten entsprechend seiner/ ihrer individuellen Verteilungspräferenz handelt und gleichzeitig eine/ r seine Präferenzoption aufgibt (sich anpasst). Beharren beide dagegen auf ihrer Wunschoption oder versuchen beide, Abbildung 13: Battle of the Sexes Ein Paar möchte den Abend gemeinsam verbringen, er beim Boxen, sie in der Oper. B Anpassung Beharren A Anpassung 1/ 1 3/ 4 Beharren 4/ 3 2 / 2 Legende: Ordinale Nutzenbewertung zwischen 4 (Maximum) und 1 (Minimum); Ziffer links: Nutzenwert für A, Ziffer rechts: Nutzenwert für B, P: Paretooptimum; M: Minimax-Lösung; N: Nash-Gleichgewicht. <?page no="148"?> B) Akteurkonstellationen 133 auf die Wunschoption des anderen einzugehen, führt dies zu Fehlkoordination und damit zu geringen Nutzenwerten für beide Beteiligte (2/ 2 oder 1/ 1). Damit ergibt sich eine Koordinationsherausforderung mit unaufhebbarem Verteilungskonflikt. Unaufhebbar ist dieser Verteilungskonflikt allerdings nur, wenn die betreffenden Güter unteilbar sind (hier entweder zum Boxen oder in die Oper gehen). Stehen teilbare Güter zur Disposition oder können Güter durch Iteration nach dem Muster Heute gehen wir in die Oper, morgen zum Boxen verteilt werden, wachsen dagegen die Handlungsspielräume erheblich. In dem Maße, in dem teilbare Güter zur Verfügung stehen, verliert dementsprechend auch die Battle-of-the-Sexes- Konstellation ihre Problematik und ihre Bewältigung erhält Aufgabencharakter. Die überragende praktische Bedeutung dieser Situationsstruktur ist erst in den letzten Jahrzehnten erkannt worden. Während Nullsummenspiele und einzügige Gefangenendilemmata, die die spieltheoretische Diskussion über Jahrzehnte hinweg dominierten, nur unter besonderen Rahmenbedingungen praxisnahen Modellcharakter haben, bildet die Battle-of-the-Sexes-Konstellation den Normalfall gemischtmotivationaler Akteurkonstellationen in funktionierenden Gesellschaften ab. Hier haben nämlich Akteure ihre individuellen Präferenzen grundsätzlich im Rahmen übergeordneter Koordinationsanforderungen zu mäßigen. Ein spezielles Beispiel dafür ist die internationale Anforderung einheitlicher technischer Normung mit großem Effizienzgewinn für die Allgemeinheit, zugunsten derer einzelne Akteure Gewohnheiten und Positionsinteressen aufgeben müssen. Rückfragen: 1. Unter welchen Voraussetzungen können mehrdimensionale Verteilungskonflikte als solche wahrgenommen werden? 2. Was heißt Vertrauen? Was wird unter einem Vertrauensdilemma verstanden? Bitte erläutern Sie Ihre Antwort anhand des einzügigen Gefangenendilemmas. 3. Inwiefern ähnelt die Akteurkonstellation des einzügigen Versicherungsspiels einem Vertrauensdilemma? 4. Welche Akteurkonstellation besteht im Feiglingsspiel? Unter welchen Bedingungen erhalten Drohkonstellationen am ehesten realpolitisches Gewicht? 5. Bitte skizzieren sie eine konkrete politische Koordinationssituation mit Verteilungskonflikt (Battle-of-the-Sexes). Unter welchen Bedingungen verlieren Konstellationen dieser Art an Problemschärfe? <?page no="149"?> 134 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Ergänzende Literatur: Basieux, Pierre, 2005: Abenteuer Mathematik. Brücken zwischen Wirklichkeit und Fiktion, 4. Aufl., Reinbek: Rowohlt, 300-317; Morrow, James D., 1994: Game Theory for Political Scientists, Princeton: Princeton University Press; Genschel, Philipp/ Plümper, Thomas, 1996: Wenn Reden Silber und Handeln Gold ist. Kommunikation und Kooperation in der internationalen Bankenregulierung, Discussion Paper 96/ 4. Köln: MPIfG; Mankow, Philip, 1999: Reziproker Interessenausgleich in internationalen Verhandlungssystemen und Konkordanzdemokratien, in: Swiss Political Science Review 2, 5-37; Zürn, Michael, 1992: Interessen und Institutionen in der internationalen Politik. Grundlegung und Anwendung des situationsstrukturellen Ansatzes, Opladen: Leske + Budrich. 3. Komplexitätssteigerungen Die bisher dargestellten relativ abstrakten Konfigurationen lassen sich für die Politikanalyse konkretisieren und ergänzen, indem zusätzliche Komplexität eingeholt wird, so die Möglichkeit wiederholter Interaktion (Iteration), unterschiedlicher Akteurzahlen (N-Personenspiele), asymmetrischer Information, Unsicherheit und Koppelung. 3.1 Wiederholung (Iteration) Treffen Akteure nicht nur einmal, sondern wiederholt aufeinander, kann dies Akteurkonstellationen erheblich verändern. Die Bedeutung iterativer Situationsweitung variiert allerdings zwischen den grundlegenden Konstellationstypen: In eindimensionalen Verteilungskonflikten (Nullsummen-Konstellationen) macht es zunächst keinen prinzipiellen Unterschied, ob Akteure einmal oder wiederholt aufeinander treffen. Immer stehen sie in diametralem Gegensatz zueinander. Lediglich die Möglichkeit, Kompromisse zu entwickeln, verbessert sich durch die zeitliche Aufteilungsmöglichkeit des knappen Gutes. Auch wiederholt auftretende Drohkonstellationen bedeuten an sich keine Erleichterung gegenüber einmaligen Konstellationen dieser Art. Denn grundsätzlich, damit auch bei Wiederholung, kann nicht präzise berechnet werden, wann die Drohung wahr gemacht wird und wann nicht. Die Lösung von mehrdimensionalen Verteilungskonflikten, Versicherungsspielen und Koordinationssituationen mit Verteilungskonflikt (Battle of the Sexes) wird dagegen durch die Möglichkeit, <?page no="150"?> B) Akteurkonstellationen 135 knappe Güter im Zeitverlauf (besser) aufzuteilen, stark erleichtert. Vertrauensdilemmata schließlich verlieren wegen der nun gegebenen Möglichkeit, Nichtkooperation zu bestrafen und Kooperation zu belohnen, erheblich an Brisanz gegenüber einzügigen Dilemmata. Allerdings können auch iterierte Vertrauensdilemmata wieder unkooperativ werden, sowie sich ein Ende des Aufeinanderangewiesenseins abzeichnet. In der Praxis ist wiederholte Interaktion zudem mit Gewöhnungseffekten und anderen möglichen Nebenwirkungen verbunden. So können sich etwa persönliche Beziehungen zwischen den Beteiligten und damit veränderte Interaktionsorientierungen entwickeln. 168 Entsprechendes gilt für Win-Win-Konstellationen, die grundsätzlich kooperationsfreundlich wirken, aber bei häufiger Iteration auch kooperationsfeindliche Nebenwirkungen, etwa die Entwicklung persönlicher Animositäten, zur Folge haben können. Vor allem aber kostet häufige Wiederholung Zeit. Je nachdem wie knapp beziehungsweise wertvoll Zeit für die Beteiligten ist, entsteht damit durch Iteration - die häufigen Treffen sollen sich ja lohnen! - gemeinsamer Kostendruck, ein zusätzlicher Anreiz für kooperatives Handeln. 3.2 N-Personen-Konstellationen Die Zahl der beteiligten Akteure kann weitreichende Folgen für politische Prozesse haben, dies unter den Gesichtspunkten der Vertrauensbildung, der Koordinierbarkeit, der symbolischen Repräsentation und der Gruppendynamik: Bei einer großen Zahl Beteiligter lässt sich das Verhalten einzelner Akteure schwerer oder gar nicht mehr identifizieren. Da nicht identifizierbare Akteure vergleichsweise stark zu opportunistischem Verhalten tendieren, entsteht ein spezielles Vertrauensdilemma kollektiven Handelns. 169 Auch wenn besonders wenige Akteure ohne kontrollierende Öffentlichkeit agieren, kann der Prinzipal leicht ausgebeutet werden. Sowohl eine besonders geringe wie eine besonders hohe Akteurzahl erhöht also die Gefahr der Ausbeutung der Allgemeinheit. Hiermit korrespondieren dürfte die Tatsache, dass sich Formen vitaler Demokratie im internationalen Ver- 168 Siehe beispielsweise die Entwicklung von Mechanismen der gegenseitigen Schonung im lang anhaltenden Grabenkrieg des Ersten Weltkriegs, die Robert Axelrod in seinem Buch The Evolution of Cooperation analysiert (Axelrod 1984: Einleitung). 169 March/ Olsen 1976. <?page no="151"?> 136 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse gleich insbesondere in mittelkleinen Ländern finden, kaum aber in besonders großen Ländern oder sogenannten Mikrostaaten. 170 Auch wenn es lediglich um Koordination (ohne Interessenkonflikt) geht, ist eine zu große Zahl von Akteuren prekär: Viele Akteure, die nur das Beste wollen, können sich bekanntlich leicht gegenseitig bei der Verwirklichung ihrer jeweils sinnvollen Pläne behindern (Viele Köche verderben den Brei). Noch problematischer wird eine zu hohe Akteurzahl, wenn viele Beteiligte individuelle Interessen verfolgen und sich damit der Paretosektor ihrer gemeinsam akzeptierten Handlungsoptionen gegen null entwickelt. Insbesondere in der Schlussphase von Verhandlungsprozessen gelten daher kleine Beteiligtenzahlen als Erfolgsschlüssel. Lässt sich allerdings eine große Zahl von Akteuren erfolgreich koordinieren, verstärkt dies die politische Stoßkraft eines Vorhabens. So versuchen politische Akteure häufig, so bei Demonstrationen oder Sammelklagen, möglichst viele Beteiligte sichtbar zu organisieren, womit die Stärke ihrer Position repräsentiert werden soll. Große Akteurzahlen können schließlich gruppendynamische Effekte ausüben. So dominieren in Massenveranstaltungen üblicherweise relativ einfache, analoge Kommunikationsformen und relativ einfache, undifferenzierte Kommunikationshalte. In der Tendenz führt dies dazu, dass kollektive Werte und Strukturen überhöht und kollektive Gegensätze überzeichnet werden. 3.3 Asymmetrische Information und informationelle Unsicherheit Akteure sind über ihre eigenen Handlungsoptionen und die anderer Akteure mehr oder weniger gut informiert. 171 Diese Information bildet unter verschiedenen Gesichtspunkten eine eigenständige Einflussressource, die die jeweilige Akteurkonstellation erheblich beeinflussen kann: Wer gut über Stimmungen in der Bevölkerung informiert ist, beziehungsweise diese frühzeitig erkennt, kann leichter Wählerstim- 170 Prittwitz 2005b. 171 Die axiomatische Annahme der vollständigen Information durch die klassische Spieltheorie wurde schon früh durch sozialpsychologisch fundierte Konzepte einer bounded rationality relativiert, wonach Akteure keineswegs nach vollständiger Information streben, sondern auch ihr Informationsverhalten zu optimieren suchen (Simon 1957; March/ Simon 1976). Zur Informationsökonomie siehe Kiener 1990; Kubicek 1997; Schnitzer 2006. <?page no="152"?> B) Akteurkonstellationen 137 men gewinnen. Wer über besseres Sachwissen verfügt, hat Argumentationsvorteile. Wer viele potentielle Partner kennt (Netzwerkwissen), kann leichter Einfluss erlangen. Wer die Optionen, vor allem aber die Schwächen seiner politischen Gegner (und Freunde) kennt, hat Informationsmacht, kann sich auf deren Handeln nicht nur besser einstellen, sondern dieses auch besonders leicht und wirkungsvoll beeinflussen. Die Bedeutung von Informationsasymmetrien wächst dabei mit den Interessendifferenzen der Beteiligten: Während ungleicher Informationszugang in reinen Koordinationssituationen lediglich ein technisch-organisatorisches Problem darstellt, wird ungleiche Information bei Interessendifferenzen zur strategischen Ressource. Dies gilt für gemischtmotivationale Akteurkonstellationen, so mehrdimensionale Verteilungskonflikte, Vertrauensdilemmata und Drohkonstellationen, in denen sich die Wohlinformierten unter Umständen entscheidende Vorteile sichern können. Besonders große strategische Bedeutung hat ungleicher Informationszugang aber in Nullsummen-Konflikten, in denen überlegene Information existentielle Bedeutung erlangen kann. Dementsprechend überragend und im jeweils eigenen Akteurbereich hoch anerkannt ist die Bedeutung von Geheimdiensten in Kriegen und in kriegsähnlichen Situationen. Je gesicherter dagegen übergreifende Verfahrensordnungen gelten, also Konfliktsituationen institutionell eingebunden sind, desto prekärer werden Versuche asymmetrischer Informationsbeschaffung (siehe Insiderwissen im Aktienmarkt). In funktionierenden Gemeinschaften schließlich ist nicht die Informationsasymmetrie, sondern die enge wechselseitige Informationsvernetzung und hieraus resultierende soziale Kontrolle charakteristisch. Strukturelle Informationsasymmetrie produziert und reproduziert grundsätzlich Macht, ein Zusammenhang, der in den letzten Jahrzehnten vor allem in der Principal-Agent-Theorie herausgearbeitet worden ist. 172 Politische Systeme mit Demokratie- und Rechtsstaatsanspruch, die Macht an die Allgemeinheit rückbinden sollen, setzen daher Standards politischer Öffentlichkeit und Transparenz. 3.4 Koppelungen Akteurkonstellationen können in unterschiedlicher Weise miteinander verkoppelt sein. Argumentiert beispielsweise ein Gewerkschaftsvertreter in einer Tarifverhandlung damit, eine bestimmte Lösungs- 172 Kiener 1990. <?page no="153"?> 138 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse option sei bei seinen Leuten nicht durchsetzbar, so koppelt er eine Akteurkonstellation (Gewerkschaft - Arbeitgeber) mit einer anderen (Gewerkschaftsführung - Gewerkschaftsbasis). Robert Putnam hat in einer Verallgemeinerung ähnlicher Fälle die Schnittmenge der möglichen Verhandlungsergebnisse einer Ebene mit den auf anderer Ebene durchsetzbaren Lösungen als win set gefasst. 173 Ergänzt wird dieses Konzept durch das acceptability set, das die Menge der von einem Akteur präferierten Verhandlungsergebnisse bezeichnet. Damit können auch Abweichungen zwischen win sets und acceptability sets erhoben werden. In jedem Fall werden durch entsprechende Analysekonzepte geweitete Akteurkonstellationen erfasst. Eine noch weiter greifende Koppelungsform bilden informelle Meinungs- und Netzwerkkomplexe zu aktuellen entscheidungsrelevanten Problemen, sogenannte Advocacy-Koalitionen. 174 In diesen informellen Koalitionen schließen sich Akteure unterschiedlicher Typen, beispielsweise Mitglieder politischer Bewegungen, Verbandsfunktionäre, Parteimitglieder, Experten und Journalisten, zusammen, die sich für eine bestimmte Lösung in einer aktuellen Frage einsetzen (quasi als Advokaten agieren wollen). Advocacy-Koalitionen lassen sich in der Regel bestimmten grundlegenden politischen Strömungen zuordnen. Da in jeder Sachfrage spezifische Konfliktlinien existieren, gehören solchen Koalitionen allerdings nicht selten Mitglieder unterschiedlicher politischer Parteien und Verbände an. Damit ergibt sich sowohl unter dem Gesichtspunkt des Akteurtyps als unter dem Gesichtspunkt der politischen Lager eine enorme Weitung von Akteurkonstellationen. In sogenannten Koppelgeschäften, einer speziellen Form des politischen Verhandelns, werden dagegen Probleme und Lösungsansätze unterschiedlicher Problemfelder zu Paketlösungen gekoppelt. Damit verlieren die Akteurkonstellationen der betroffenen Politikbeziehungsweise Problemfeldern ihre allein bestimmende Rahmenwirkung zugunsten problemfeldübergreifender Koppelstrategien und Akteurkonstellationen. Demgegenüber gewinnen Akteure, die über politikfeldübergreifenden Einfluss verfügen und daher über solche Koppelgeschäfte entscheiden können, stark an Bedeutung. Das Spektrum der letztlich entscheidenden Akteure verengt sich also auf wenige Multiakteure. Zusammengefasst ergeben sich damit prozessuale Großkon- 173 Putnam 1988. Zur weiteren anwendungsnahen Diskussion von Zweibeziehungsweise Mehrebenen-Spielen siehe Scharpf 2000b; Zangl 1994, 1995; Evans/ Jacobson/ Putnam 1993. 174 Sabatier 1989; siehe auch Bandelow 2003. <?page no="154"?> B) Akteurkonstellationen 139 stellationen politischer Akteure, in denen zunächst problemfeldspezifische Akteurkonstellationen dominieren, die im Verlauf des politischen Prozesses aber zunehmend relativiert und durch übergreifende Akteurkonstellationen überlagert werden. Rückfragen: 1. Wie wirkt sich wiederholte Interaktion in Nullsummen-Konflikten, Drohkonstellationen, Battle-of-the-Sexes-Konstellationen und Vertrauensdilemmata aus? 2. Welches Vertrauensdilemma kollektiven Handelns ergibt sich bei sehr großer Akteurzahl, welches möglicherweise bei sehr geringer Akteurzahl (und fehlender Öffentlichkeit)? 3. Bitte skizzieren Sie einen möglichen gruppendynamischen Effekt von Massenversammlungen. 4. Inwiefern beeinflusst Informationszugang Akteurkonstellationen? 5. Was sind Koppelgeschäfte, was Advocacy-Koalitionen? Bitte vergleichen Sie beide Komplexe unter dem Gesichtspunkt der entstehenden Akteurkonstellationen. Ergänzende Literatur: Axelrod, Robert, 1984: The Evolution of Cooperation, New York: Basic Books; March, James G./ Simon, Herbert A., 1976: Organisation und Individuum, Wiesbaden: Gabler; Putnam, Robert D., 1988: Diplomacy and Domestic Politics. The Logic of Two-Level Games, in: International Organization 42, 427-460; Moravcsik, Andrew, 1999: The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, London: UCL Press; Zangl, Bernhard, 1994: Politik auf zwei Ebenen. Hypothesen zur Bildung internationaler Regime, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 2, 279- 317; Zangl, Bernhard, 1995: Der Ansatz der Zwei-Ebenen-Spiele. Eine Brücke zwischen dem Neoinstitutionalismus und seinen KritikerInnen, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 2, 393-416; Scharpf, Fritz W., 2000: Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe, Köln: MPIfG; Kiener, Stefan, 1990: Die Principal-Agent-Theorie aus informationsökonomischer Sicht, Heidelberg: Physica. <?page no="155"?> 140 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse 4. Vetoplayer-Konstellationen Ist ein Akteur durch formelle Kompetenz oder informelle Macht in der Lage, eine kollektive Entscheidung einseitig zu verhindern, so wird er als Vetoplayer bezeichnet (vom lateinischen veto: ich verbiete). 175 Nach George Tsebelis, dem Schöpfer des Vetoplayer-Konzepts, können Politikwechsel respektive innovative Politiken umso leichter realisiert werden, je geringer die Zahl an Vetoplayern, je kleiner die ideologische Distanz zwischen Vetoplayern und je geringer die innere Geschlossenheit von Vetoplayern ist. Die politische Handlungs- und Innovationsfähigkeit sinkt umgekehrt bei steigender Zahl der Vetoplayer, bei positioneller Entfernung zwischen den Vetoplayern und bei wachsender innerer Bindung der Vetoplayer. 176 Diese Ausgangshypothese hat Tsebelis noch um zwei weitere Variablen ergänzt: Demnach ist die Abkehr vom politischen Status quo umso wahrscheinlicher, je länger eine neue Regierung amtiert und je größer ihre politisch-ideologische Differenz zur Vorgängerregierung ist. Und umgekehrt: Je kürzer die bisherige Amtszeit der Regierung und je weniger sich ihre politisch-ideologische Position von der ihres Vorgängers unterscheidet, desto weniger wahrscheinlich ist die Abkehr vom Status quo. Dieses als Vetospieler-Theorem bezeichnete Hypothesenset ist von Tsebelis selbst und zahlreichen anderen Autoren zum Ausgangspunkt empirischer Vergleichsarbeiten mit überwiegend bestätigenden Ergebnissen gemacht worden. 177 Nach den hier präsentierten Überlegungen zur vergleichenden Analyse von Akteurkonstellationen liegt Tsebelis’ Ausgangshypothese auf der Hand: Gibt es keinen Vetoplayer, besteht eine einseitige Machtkonstellation zugunsten des Initiators eines Handlungsprozesses; dieser kann dementsprechend beliebige Politikwechsel beliebig rasch vollziehen. Auch wenn Handlungsinitiativen auf wenige einander positionell nahe und/ oder in sich wenig geschlossene Vetoplayer treffen, besteht wahrscheinlich eine asymmetrische Einflusskonstellation zugunsten der Initiatoren der jeweiligen Handlungsprojekte; die Vorhaben sind daher voraussichtlich relativ leicht durchsetzbar und Politikwechsel immer noch vergleichsweise leicht möglich. In dem Maße, in dem die Zahl der Vetoplayer, vor allem aber die positionelle Differenz zwi- 175 Während Tsebelis (1995, 1999, 2002) die Bezeichnung Vetoplayer gesetzt hat, propagiert Kaiser (1998) die Bezeichnung Vetopunkte. 176 Tsebelis 1995. 177 Siehe zum Beispiel Tsebelis 2002; Schmidt 2004; Abromeit/ Stoiber 2006. <?page no="156"?> B) Akteurkonstellationen 141 schen Vetoplayern und Initiatoren, wächst und sich Vetoplayer nicht infiltrieren oder durchdringen lassen (hohe Geschlossenheit), entstehen dagegen weitgehend symmetrische Einflusskonstellationen, in denen Politikwechsel nur schwer möglich ist. Ob Politikwechsel gegenüber der Vorgängerregierung, wie von Tsebelis unterstellt, generell mit innovativ erneuernder Politik gleichgesetzt werden können, erscheint allerdings fraglich. Politikwechsel kann nämlich auch einen Zickzack-Kurs oder gar inhaltliche Rückschritte bedeuten. Dies gilt insbesondere in Gesellschaften mit starken strukturellen Konflikten und weitgehend symmetrischen Einflusskonstellationen. Unter derartigen Bedingungen erscheint vielmehr gerade die Fähigkeit zur Stabilisierung als überragend wichtiges Innovationsziel. Das Vetoplayer-Konzept erweist sich daher als vordergründig: Dass Politikwechsel bei asymmetrischer Einflusskonstellation leichter möglich ist als bei symmetrischer Einflusskonstellation, liegt auf der Hand (Wer Macht hat, kann seinen Willen durchsetzen). Soll hiermit allerdings ausgesagt werden, dass Politikinnovation vor allem in Konstellationen mit wenigen, positionell nah bei einander liegenden und wenig geschlossenen Vetoplayern zustande kommt, erscheint der verwendete Innovationsbegriff als unterkomplex. Vielmehr setzt Innovation unter Umständen gerade die Fähigkeit zur Stabilisierung und breiten Systemlegitimation voraus, eine Anforderung, die bei Akteurkonstellationen mit mehreren, geschlossenen und positionell voneinander entfernten Vetoplayern oft relativ gut zu erfüllen ist. Angesichts dessen schlagen wir vor, Akteurkonstellationen komplexer als nach dem Vetoplayer-Konzept zu erheben und zu vergleichen. Zumindest sollten immer die jeweiligen Motiv- und Einflusskonstellationen im Zusammenhang erfasst werden. Rückfragen: 1. Welche Kriterien begünstigen oder beeinträchtigen nach Tsebelis’ Vetoplayerthese innovative Politiken? Bitte differenzieren Sie hierbei nach Tsebelis’ Ausgangshypothese und späteren Ergänzungen. 2. Wie lässt sich Tsebelis’ Ausgangshypothese einflussanalytisch verorten? 3. Was sollte berücksichtigt werden, um tragfähige Aussagen zum Zusammenhang zwischen Vetospieler-Konstellationen und Politikinnovation treffen zu können? Ergänzende Literatur: Tsebelis, George, 2002: Veto Players. How Political Institutions Work, New York: Sage; Kaiser, André, 1998: Vetopunkte der Demokratie. Eine Kritik neuerer Ansätze der Demokratietypologie und ein Alternativvorschlag, in: Zeit- <?page no="157"?> 142 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse schrift für Parlamentsfragen 29, 525-541; Schmidt, Manfred G., 2004: Vetospielertheorem und Politik des mittleren Weges, in: Frech, Siegfried/ Schmid, Josef (Hrsg.), Sozialstaat. Reform, Umbau, Ausbau? , Schwalbach im Taunus: Wochenschau-Verlag, 99-113; Abromeit, Heidrun/ Stoiber, Michael, 2006: Demokratien im Vergleich. Einführung in die vergleichende Analyse politischer Systeme, Wiesbaden: VS Verlag, 62-77. 5. Konstellationen spezieller politischer Akteure Alle bisher behandelten allgemeinen Akteurkonstellationen finden sich auch im Verhältnis zwischen speziellen politischen Akteuren, so Parteien, Verbänden und Bewegungen. Eine entsprechende systematische Konstellationsforschung konkreter Akteurtypen kann (und muss) ausgehend von der bisherigen Vergleichsforschung entwickelt werden. 5.1 Parteiensysteme Im Mittelpunkt der vergleichenden Parteiensystemforschung stehen bisher die Kriterien programmatische Ausrichtung, Einflusskonstellationen und Parteienzahl. 178 Hinsichtlich ihrer programmatischen Ausrichtung werden Parteien üblicherweise nach dem klassischen Links-Rechts-Schema eingeordnet, das aus der Zuordnung nach Grundwerten wie Gleichheit, Liberalität, Erhaltung traditioneller Strukturen und der Zuordnung nach der Ziel-Mittel-Bindung von Akteuren gebildet ist. Nach ihren Organisations- und Programmstrukturen einander gegenübergestellt werden demokratische Parteien versus (totalitäre) Systemparteien, Führerparteien (eine Person gibt politische Ziele und Wege vor), liberale Parteien (wirtschafts- und gesellschaftsorientiert) versus etatistische Parteien (staatsorientiert), Wählerparteien (nur vor Wahlen aktiv) und Volksparteien (gesellschaftlich breit verankert, volles Themenspektrum) versus Themenparteien (widmen sich nur einzelnen politischen Themen). Die Bezeichnung Kartellparteien wird in der neueren politikwissenschaftlichen Diskussion auf parlamentarische Parteien bezogen, die gemeinsame Interessen an staatlich transferierten Unterstützungs- oder Ausgleichsgeldern und an der Erhaltung von Machtprivilegien 178 Zum Überblick siehe Niedermayer/ Stöss/ Haas 2006. <?page no="158"?> B) Akteurkonstellationen 143 gegenüber anderen gesellschaftlichen Organisationen kartellförmig organisieren. 179 Entsprechend ihrer unterschiedlichen Stellung werden schließlich Regierungsparteien und (parlamentarische wie außerparlamentarische) Oppositionsparteien unterschieden. Die möglichen Einflusskonstellationen zwischen Parteien reichen von einseitiger Macht (Beispiel Sozialistische Einheitspartei gegenüber Blockflöten-Parteien der DDR) bis zu weitgehend symmetrischen Einflusskonstellationen (Beispiel Große Koalition). Je größer die Zahl der Parteien, die Einfluss in Parlament und Regierung haben, desto komplexere Motiv- und Einflusskonstellationen ergeben sich. Dabei führen in den unteren Zahlenbereichen (Ein-Parteien-Systeme, Zwei- Parteien-Systeme, Zweieinhalb-Parteien-Systeme) bereits kleine Unterschiede zu gravierenden Veränderungen der Akteurkonstellation. In einer jahrzehntelang stilbildenden Typologie von Parteiensystemen kombinierte Sartori die Anzahl der Parteien sowie die sich daraus ergebende Fragmentierung eines Parteiensystems mit der ideologischen Fragmentierung. Unterschieden werden demnach one-party, twoparty hegemonic, two-party-predominant, moderate pluralism und polarized pluralism. 180 Neueren Entwicklungen der Parteiensystemstruktur in Europa will Ware Rechnung tragen, der eine Typologisierung nach der Anzahl der relevanten, parlamentarisch erfolgreichen Parteien unter Berücksichtigung ihrer relativen Größe vorschlägt. Er unterscheidet Parteiensysteme mit einer hegemonialen Partei, Zweiparteiensysteme, Zweieinhalbparteiensysteme, Mehrparteiensysteme mit einer dominanten Partei, Mehrparteiensysteme mit zwei dominanten Parteien und ausgeglichene Mehrparteiensysteme. 181 5.2 Verbändesysteme Verbände versuchen, die Interessen ihrer Mitglieder zu sammeln und zu bündeln (zu aggregieren) und gebildete Verbandspositionen möglichst wirkungsvoll in den politischen Prozess einzubringen. Hierbei beziehen sie sich auf ein mehr oder weniger eng gefasstes Themenfeld, in dem sie in der Regel mit anderen Verbänden um Einfluss ringen. Damit lassen sich die Kriterien Programmatische Ausrichtung und Einflusskonstellationen auch zur Analyse von Verbändesystemen nut- 179 Katz/ Mair 1995. 180 Sartori 1976. 181 Ware 1996, S. 162; siehe auch Niedermayer/ Stöss/ Haas 2006. <?page no="159"?> 144 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse zen. Die Zahl von Verbänden dagegen ist im Allgemeinen weit höher als die Parteienzahl, womit Zahlenunterschiede beteiligter Verbände von geringerer Bedeutung als in Parteiensystemen sind. Hinsichtlich ihrer programmatischen Ausrichtung werden politisch relevante Verbände traditionell zentralen soziopolitischen Konfliktlinien wie Kapital-Arbeit, kirchlich-säkular, Umwelt-/ Naturschutz (pro/ contra bestimmte Energieträger) zugeordnet. Demnach gruppieren sich unterschiedliche Verbände jeweils um eine Konfliktlinie (Beispiel Arbeitgeberversus Arbeitnehmer-Organisationen), wobei punktuell Nullsummenkonflikte, vor allem aber mehrdimensionale Verteilungskonflikte und Koordinationssituationen mit Verteilungskonflikt (Battle-of-the-Sexes) typisch sind. Entsprechend diesen Akteurkonstellationen sind zwischen Verbänden nicht nur programmatische Konflikte und Positionskonflikte um Einfluss (Wer wird angehört? Wer hat Einfluss? ) charakteristisch, sondern auch netzwerkartige Verbindungen in einzelnen Sektoren (Policy-Netzwerke). Verbände stehen also einerseits untereinander in Verteilungskämpfen, vertreten andererseits aber nicht selten gegenüber sektoralen Außenseitern gemeinsame Positionen (Beispiel deutscher Gesundheitssektor). Einfluss hierauf hat nicht zuletzt die Tatsache, dass inzwischen eine weitgreifende Professionalisierung politisch relevanter Verbände stattgefunden hat. Strukturelle Positionsgewinne oder Positionsverluste eines Verbands bedeuten also potenziell auch Karrierebeziehungsweise Einkommensänderungen der beteiligten Verbandsfunktionäre und Angestellten. 5.3 Politische Bewegungen Strukturelle Konfliktlinien einer Gesellschaft entwickeln sich häufig vermittelt durch das Aufkommen und die Verbreitung soziopolitischer Bewegungen (Beispiele Arbeiterbewegung, faschistische Bewegungen, Friedensbewegung, Umweltbewegung, Frauenbewegung, Freiheitsbewegung in den Ländern des Realen Sozialismus, religiös-politische Bewegungen). Diese können andere Teilkonflikte und ihnen zugeordnete Verbände und Parteien erheblich beeinflussen, ja die politische Szene sogar zeitweise dominieren. Auch politische Bewegungen lassen sich nach ihren leitenden Motiven und ihrem Einfluss verorten. Wertorientierungen und Organisationsformen politischer Bewegungen werden dabei traditionell dem Links- Rechts-Schema zugeordnet. Pole in diesem Sinne waren im frühen <?page no="160"?> B) Akteurkonstellationen 145 20. Jahrhundert die Arbeiterbewegung einerseits und faschistische Bewegungen andererseits. Seit den 1960er Jahren aufgekommene Bewegungen wie die Studentenbewegung, die Bürgeriniativbewegung, die Umweltbewegung, die Frauenbewegung und globalisierungsfeindliche Bewegungsorganisationen wie Attac stehen in den letzten Jahrzehnten interessenorientierten Bewegungen, so Steuerzahleriniativen, und rechtsextremistischen Bewegungsorganisationen gegenüber. Politische Bewegungen sind, solange sie sich in einer frühen, pionierhaften Phase befinden, üblicherweise vergleichsweise schwach organisiert und weisen dementsprechend gering ausgeprägte Positionsinteressen auf. Dies ändert sich in dem Maße ihrer Etablierung. Vor diesem Hintergrund ist ihr Übergang in professionell organisierte und finanzierte Expertenverbände und Parteien charakteristisch. In dieser Bewegungsphase gewinnen ein relativ hoher Formalisierungsgrad, Arbeitsteilungsmechanismen und ausgeprägte Positionsinteressen an Gewicht. Rückfragen: 1. Inwiefern drücken sich in der Zahl relevanter Parteien eines Parteiensystems Akteurkonstellationen aus? 2. In welchen Beziehungen können politische Verbände zueinander stehen? 3. Sehen sie charakteristische Konstellationsmuster zwischen Parteien, Verbänden und politischen Bewegungen? Ergänzende Literatur: Niedermayer, Oskar/ Stöss, Richard/ Haas, Melanie (Hrsg.), 2006: Die Parteiensysteme Westeuropas. Wiesbaden: VS Verlag; Winkler, Jürgen, 2002: Parteien und Parteiensysteme, in: Lauth, Hans-Joachim (Hrsg.), Vergleichende Regierungslehre. Eine Einführung, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 213-238; Katz, Richard S./ Mair, Peter, 1995: Changing Models of Party Organisation and Party Democracy. The Emergence of the Cartel Party, in: Party Politics 1, 5-28; Lehmbruch, Gerhard, 2003: Verbände im arbeitenden Staat. Beiträge zur Organisation von Interessen, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag; Elster, Jon, 1989: The Cement of Society. A Study of Social Order, Cambridge: Cambridge University Press; Döhler, Marian/ Manow, Philip, 1995: Formierung und Wandel eines Politikfeldes - Gesundheitspolitik von Blank zu Seehofer, MPIfG Discussion Paper 95/ 96, Köln. <?page no="161"?> 146 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse C) Situatives Handeln Bestimmte Akteurkonstellationen legen bestimmte Formen von Akteurverhalten nahe. So ist anzunehmen, dass rationale Akteure in einer Win-Win-Konstellation oder einer Versicherungs-Konstellation miteinander kooperieren; in einer Nullsummen-Konstellation dagegen werden sie voraussichtlich versuchen, sich gegenseitig auszustechen. Berücksichtigen wir zusätzlich Interaktionsorientierungen, Einfluss und andere modifizierende Faktoren, modellieren wir also Akteurkonstellationen genauer, so erhöht sich die Chance weiter, Akteurverhalten aus Akteurkonstellationen treffsicher ableiten zu können. Dennoch lässt sich Akteurverhalten im Einzelfall nie sicher voraussagen. Denn zum einen gibt es Akteurkonstellationen, in denen den Beteiligten unterschiedliche Handlungsoptionen mit gleichem Nutzenwert zur Verfügung stehen. Ein Beispiel hierfür sind symmetrische einzügige Battle-of-the-Sexes-Konstellationen, in denen sich entweder A an B’s Präferenzoption oder B an A’s Präferenzoption anpassen kann. In beiden Fällen ergibt sich die erwünschte Koordination, aber auch ein individueller Nutzenverzicht eines der Beteiligten. In solchen Situationen besteht die Qual der Wahl und es ist nicht sicher abschätzbar, wofür sich die Beteiligten entscheiden werden. Zum anderen haben Akteure trotz bestimmter Akteurkonstellationen prinzipiell Entscheidungsfreiheit. Sie können sich also, aus welchen Gründen auch immer, im Einzelfall anders entscheiden, als dies situationsangemessen erscheint. Anstatt auf der fixen Vorstellung zu bestehen, Akteurhandeln ließe sich, da prinzipiell zweckrational, aus jeweiligen Akteurkonstellationen sicher ableiten, empfiehlt es sich daher, systematisch situationsentsprechendes und situationsabweichendes Handeln zu unterscheiden. 1. Situationsentsprechendes und situationsabweichendes Handeln Als situationsentsprechend bezeichnen wir Handlungsformen, die nach den jeweils gegebenen Akteurkonstellationen (Interessenkonstellationen, Interaktionsorientierungen, Handlungsstilen, Einflusskonstellationen) zu erwarten sind. Situationsentsprechendes Handeln in diesem Sinne lässt sich also aus mehr oder weniger komplex analy- <?page no="162"?> C) Situatives Handeln 147 sierten Akteurkonstellationen ableiten. Als situationsabweichend bezeichnen wir dagegen Handlungsformen, die nach der jeweils analysierten Akteurkonstellation nicht zu erwarten sind. Typische Formen solchen abweichenden Handelns sind opportunistisches, heroisches, kreatives, fehlerhaftes und unentschlossenes Handeln: Von opportunistischem Handeln sprechen wir, wenn sich ein Akteur, gemessen an der analysierten Akteurkonstellation, unangemessen egoistisch verhält und damit das Kollektiv schädigt (Beispiel: Gezielte Nichtkooperation in einer Versicherungskonstellation, um einen relativen individuellen Vorteil zu erlangen). Heroisches Handeln, der Gegentypus zu opportunistischem Handeln, bezeichnet ein im Verhältnis zu den Situationsbedingungen unerwartet gemeinwohlfreundliches Verhalten (Beispiel: Ein Akteur kooperiert in einer einzügigen Gefangenendilemma-Situation im Sinne des kollektiven Wohls, er opfert sich.) Kreatives Handeln ist Handeln, das neue, in der Regel unerwartete Handlungsmöglichkeiten und Handlungsergebnisse schafft. Es kann sowohl situationsgerechte wie situationsabweichende Handlungsformen in überraschender Weise modifizieren und herkömmliche Bewertungsmaßstäbe sprengen. Fehlerhaftes, das heißt von der Intention des jeweiligen Akteurs abweichendes Handeln, kann sich in jede Handlungsform einschleichen. Es verändert den erreichten Handlungseffekt meist gravierend gegenüber der angestrebten Handlungswirkung. Unentschlossenes Handeln führt zu Verzögerungen. Diese können unterschiedlichste Wirkungen haben, von der Fehlervermeidung bis zum desaströsen Nichthandeln trotz großer Handlungsdringlichkeit. Spontanes (emotionales) Handeln hängt ausschließlich von der jeweiligen Gefühlslage des Akteurs ab und lässt sich daher nicht nach sonstigen situationsstrukturellen Bedingungen ausrechnen. Es bildet insofern am ausgeprägtesten eine Art Zufallsgenerator von Akteurhandeln. Ob situationsentsprechend oder situationsabweichend gehandelt wird, beeinflusst Entscheidungsprozesse umso stärker, je wichtiger ein Akteur in einem Prozess respektive in einer Handlungssituation ist. So kann die situationsgerechte oder situationsabweichende Entscheidung eines besonders einflussreichen Akteurs eine ganze Kette von Konsequenzen haben, während das Handeln unwichtiger Akteure im Ereignisfluss quasi aufgesogen wird. Die Bedeutung von Akteuren ist dabei nicht immer strukturell vorprogrammiert; vielmehr können auch ansonsten schwache Akteure in besonderen Situationen das Zünglein an der Waage darstellen. Ihr situationsabweichendes Verhalten erhält dann ungeahntes Gewicht. <?page no="163"?> 148 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Rückfragen: 1. Warum bestimmt die situative Akteurkonstellation nicht zwingend das Akteurhandeln? 2. Welche Art Handeln ist situationsentsprechend? 3. Bitte beschreiben Sie fünf Formen situationsabweichenden Handelns. 4. Können Sie ein Beispiel für kreatives Handeln in einer Krisensituation geben? Ergänzende Literatur: Bauerkämper, Arnd (Hrsg.), 2003: Die Praxis der Zivilgesellschaft. Akteure, Handeln und Strukturen im internationalen Vergleich, Frankfurt/ Main: Campus; Bluhm, Harald (Hrsg.), 2001: Konzepte politischen Handelns. Kreativität - Innovation - Praxis, Baden-Baden: Nomos; Elster, Jon, 1989: The Cement of Society. A Study of Social Order, Cambridge: Cambridge University Press, 202-206; Elster, Jon, 2005: Die Akten schließen. Recht und Gerechtigkeit nach dem Ende von Diktaturen, Frankfurt/ Main: Campus. 2. Kommunikation Eine besondere Form von Akteurhandeln ist Kommunikation. Als Grundlage vergleichender Kommunikationsanalyse stellen wir im Folgenden genauer das Modell ein- und mehrdimensionaler Kommunikation dar. 182 2.1 Begriff und Formen von Kommunikation Kommunikation wird häufig im Anschluss an Jürgen Habermas’ Theorie des kommunikativen Handelns als Verständigung interpretiert. 183 Und wirklich benötigt jede Form von Kommunikation Verständigungsgrundlagen zwischen den Beteiligten, so etwa übereinstimmende Bedeutungszuweisungen zu Gesten, verbale, mathematische oder sonstige Sprachen. Allerdings ist Verständigung keineswegs ausschließliches Ziel oder ausschließlicher Inhalt von Kommunikation. 182 In Grundzügen erstmals 1986 im Rückgriff auf die in der Psychotherapie entwickelten Basiskategorien Beziehungs- und Sachkommunikation, analoge und digitale Kommunikation, double-bind (Bateson et al. 1956; Watzlawick/ Beavin/ Jackson 1967/ 2003) vorgestellt (Prittwitz 1986a, 1986b, siehe auch Prittwitz 2005a). 183 Habermas 1984. <?page no="164"?> C) Situatives Handeln 149 Vielmehr streben miteinander kommunizierende Akteure häufig auch oder vor allem andere Ziele als Verständigung an. Besonders häufige Kommunikationsmotive dieser Art bestehen darin, Information im Eigeninteresse zu gewinnen oder zu verbreiten. Auch Kommunikation findet immer bei bestimmten Akteurkonstellationen statt, kann also durch die gesamte Komplexität möglicher Motivlagen und Einflusskonstellationen zwischen Akteuren beeinflusst werden. Zudem verselbständigt sich gerade Kommunikation häufig gegenüber situativen Akteurkonstellationen, etwa durch spontane, übertriebene, opportunistische, vor allem aber durch ungenaue und fehlerhafte Kommunikationsformen. Dementsprechend lassen sich alle prinzipiellen Aussagen über situationsentsprechendes und situationsabweichendes Handeln auch speziell auf Kommunikation beziehen. So werden etwa Formen opportunistischer Kommunikation (gezieltes Verschweigen, Lüge, taktisches Übertreiben) in einem Nullsummen-Konflikt oder einem Vertrauensdilemma voraussichtlich weit häufiger auftreten als in einer Battle-of-the-Sexes- oder einer Win-Win-Konstellation. Wie im Einzelnen kommuniziert wird und welche Kommunikationsdynamiken sich dabei ergeben, hängt allerdings wieder nicht allein vor der wahrgenommenen Akteurkonstellation, sondern von den Entscheidungen beziehungsweise Verhalten der Beteiligten ab. Kommunikation kann sich im engen interpersonalen (privaten) Rahmen vollziehen (Beispiel 2-Personen-Kommunikation); möglich sind aber auch halböffentliche Kommunikations-formen (Beispiel Netzwerkkommunikation) und öffentliche Kommunikationsformen (N-Personen-Kommunikation mit oder ohne massenmediale Verstärkung). Kommuniziert werden kann wechselseitig, wobei alle Beteiligte sowohl als Sender wie als Empfänger agieren, sowie einseitig, wobei bestimmte Sender Botschaften an Empfänger zu geben versuchen. Als Mittel von Kommunikation kommen dabei einerseits nachahmende (analoge) Medien in Frage, beispielsweise Mimik, Körpersprache oder Symbole, andererseits systematisch strukturierte (digitale) Verständigungsmedien, so gesprochene, geschriebene oder mathematische Sprachen. Da Kommunikation im sozialen Raum zwischen unterschiedlichen Beteiligten stattfindet, lässt sie sich nach sozialen Kommunikationsbezügen typologisieren. Solche Bezüge sind die Beziehungsdimension, die Sachdimension und die reflexive Dimension von Kommunikation: In der Beziehungskommunikation drücken die Beteiligten aus, wie sie ihre gegenseitige Beziehung wahrnehmen oder welche Art von <?page no="165"?> 150 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Beziehung sie untereinander wünschen. Beziehungskommunikation wird durch Interaktionsorientierungen wie ich-orientiert-indifferent, egoistisch, kompetitiv, feindlich, altruistisch, freund-feind-orientiert, autoritätsfixiert, vertrauensvoll oder wir-orientiert-respektvoll (gemeinschaftlich, solidarisch) geprägt, kann aber auch ihrerseits die Interaktionsorientierungen der Beteiligten beeinflussen. In Beziehungskommunikation fließen meist Annahmen über kognitive Orientierungen, Wertorientierungen oder Interessen der Beteiligten ein. Da es aber immer um Beziehungen geht, die von den Beteiligten kognitiv, häufig auch emotional wahrgenommen beziehungsweise internalisiert werden, wird Beziehungskommunikation üblicherweise durch hochgradig internalisierte analoge Medien dominiert. In der Sachkommunikation kommunizieren die Beteiligten über Drittes außerhalb ihrer gegenseitigen Beziehung. Entsprechend der relativ großen emotionalen Distanz zum Gegenstand und angesichts der Anforderung, komplexe sachliche Aussagen relativ präzise und überprüfbar auszudrücken, werden dabei vor allem digitale Kommunikationsmedien genutzt. In der reflexiven Kommunikation kommunizieren die Beteiligten über ihre eigene Kommunikation. Derartige Kommunikation hat zwar einen sachlichen Inhalt, ist aber üblicherweise Sachkommunikation logisch übergeordnet und dementsprechend Kommunikation besonderer Art. Reflexive Kommunikation kann sich in beliebig vielen Reflexionsschlaufen ersten bis n-ten Grades vollziehen. Entsprechend ihren hohen Abstraktionsansprüchen setzt sie die Beherrschung relativ abstrakter Formen digitaler Kommunikation voraus. Von diesen sozialen Kommunikationsformen ist die Beziehungskommunikation grundlegend. Denn jede Form sozialer Kommunikation vollzieht sich auf der Grundlage zumindest impliziter Kommunikation darüber, in welcher Beziehung die Beteiligten zueinander stehen. Dies gilt selbst in Fällen anonymer Kommunikation, beispielsweise durch den impliziten oder expliziten Ausdruck grundsätzlichen Respekts für die möglichen Kommunikationspartner. 2.2 Ein- und mehrdimensionale Kommunikation Während Kommunikation immer in der Beziehungsdimension stattfindet, werden die anderen Kommunikationsdimensionen nicht immer realisiert. Kommunizieren Akteure - etwa zwei Freunde, die ihre Freude darüber ausdrücken, sich wieder zu sehen - ausschließlich in <?page no="166"?> C) Situatives Handeln 151 der Beziehungsdimension, ist dies eindimensionale Kommunikation. Eindimensional kommuniziert wird aber auch in Situationen, in denen sich die Beteiligten scheinbar über Sachen, ästhetische Werte oder dergleichen austauschen, hierbei aber durch ihre gegenseitige Beziehung so stark dominiert werden, dass eine eigenständige Sachkommunikation oder reflexive Kommunikation nicht möglich ist. Hierzu kommt es insbesondere bei ausgeprägten gegenseitigen Interaktionsorientierungen, so Egozentrik, Autoritätsfixierung oder Freund- Feind-Orientierung. Ein Beispiel dafür ist autoritäre Kommunikation, bei der sachliche Kriterien nach dem Muster: Die Autorität hat immer Recht völlig in den Hintergrund treten. Wird demgegenüber eigenständig auch in der Sach- oder Reflexionsdimension kommuniziert, ergeben sich mehrdimensionale, zumindest zweidimensionale Kommunikationsformen. Hierzu gehören beispielsweise sachlicher Informationsaustausch, argumentative Auseinandersetzungen und Verhandlungskommunikation. Mehrdimensional sind weiterhin alle verfahrensstrukturierten Kommunikationsformen, von der spielerischen Kommunikation bis zur Kommunikation in Gerichtsverfahren. Denn Verfahrensbindungen erzwingen Minima einer konstruktiven Beziehungskommunikation, beispielsweise den Bezug auf gemeinsam anerkannte Grundwerte und Kategorien, eröffnen andererseits einen geschützten Raum freier Sachkommunikation und Reflexion. Schließlich ergeben sich Formen mehrdimensionaler Kommunikation aus bewussten Kombinationen unterschiedlicher Kommunikationsebenen. In diesem Sinne lässt sich Konversation als eine Form der Gesprächsführung verstehen, bei der die Beteiligten vor allem darauf achten, das Gespräch am Laufen zu halten. Dabei wird bei geringer Vertrautheit strikt so kommuniziert, dass der jeweilige Gegenüber sein Gesicht wahren kann oder ihm geschmeichelt wird. Bei angenommener größerer Konfliktfähigkeit und größerer Vertrautheit dagegen sind auch scherzhafte Infragestellungen oder Überraschungen möglich. Auch bei höflichen Umgangsformen orientieren die Beteiligten ihre kommunikativen Äußerungen an Normen intakter Beziehungskommunikation. Dabei sind formale Kommunikationskonventionen bestimmend, die die innerlichen Empfindungen der Beteiligten nicht unbedingt ausdrücken. In übertriebener Höflichkeit können sich Unsicherheit und besondere Autoritätsfixierung, aber auch Ironie und damit ein latente Ablehnung gegebener Anforderungen von Beziehungskommunikation niederschlagen. Ironisch sind eher kritische und nicht um Zustimmung bemühte Äußerungen, die das Gegenteil <?page no="167"?> 152 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse des Gesagten bedeuten oder durch die der gegnerische Standpunkt mit scheinbarer Ernsthaftigkeit ins Widersprüchliche gezogen wird. Ironie wird oft durch Mimik, Gesten oder Betonung (analoge Kommunikationsmittel) zusätzlich unterstrichen und so als solche kenntlich gemacht. Während Witz häufig scharf angreifenden, aggressiven Charakter hat, stellt Humor eine spielerische Form der Selbstrelativierung mit eher versöhnlichem Charakter dar. In Parodien werden Sach- oder Beziehungsaussagen in einem fremden Darstellungszusammenhang ihrer angeblichen Heiligkeit beraubt (profanisiert) oder als illegitim aufgedeckt (decouvriert), damit auch relativiert und häufig ironisiert. Reflektiert-strategische Kommunikationsformen, darunter die Rhetorik, kombinieren gezielt analoge und digitale Kommunikationsmedien. Wer lügt, stellt Sachverhalte gezielt und im Allgemeinen bewusst falsch dar. Gilt die Norm wahrhaftiger Kommunikation, berührt eine offenbar gewordene Lüge die Beziehungskommunikation und alle auf ihr beruhenden Formen sekundärer Kommunikation negativ, unter Umständen dramatisch. Gilt die Norm wenig oder wird ihre Geltung in der Sicht der Beteiligten durch eine andere Norm kompensiert, kann sie auch hingenommen oder gar geschätzt werden (Beispiel sweet little lies). Voraussetzung des Lügens ist eine Selbstdisziplinierung des Lügenden in Bezug auf seine kommunikativen Äußerungen, häufig gegründet auf die Reflektion des eigenen Tuns entsprechend Nietzsches: Wer nicht lügen kann, weiß nicht, was Wahrheit ist. 184 Auf der Basis professioneller Reflektion von Inhalts- und Methodengestaltung besonders ausgearbeitet sind künstlerisch-unterhaltende Formen mehrdimensionaler Kommunikation etwa im Roman, im Theater, Film oder Kabarett. Mehrdimensionale Kommunikation eröffnet eine unübersehbare Fülle von Möglichkeiten, kombinierte, abgestufte und gebrochene Aussagen auszudrücken. Sie enthält allerdings auch beträchtliche Kommunikationsrisiken. So kann ein zu grober Scherz als Angriff auf der Beziehungsebene missverstanden werden. Werden sachliche und reflexive Aussagen verschiedener logischer Ebene miteinander vermengt, ergeben sich logische Antinomien wie das Lügner-Paradoxon des Epimenides: Der Kreter Epimenides sagt: „Alle Kreter lügen“. Vor allem aber drohen mehrdimensionale Kommunikationsformen, Kommunikationspartner mit begrenzten Wahrnehmungs- und Verarbeitungskapazitäten zu überlasten. Kommunikation scheitert dann 184 Nietzsche in Also sprach Zarathustra. <?page no="168"?> C) Situatives Handeln 153 entweder durch die Produktion von Missverständnissen oder durch Kommunikationsabbruch. Schließlich haben sich Kommunikationsformen entwickelt, die zwischen ein- und mehrdimensionaler Kommunikation oszillieren. Hierzu gehören unter anderem die Textexegese, die ästhetische Überhöhung von Eindimensionalität und die Selbstdarstellung: Die autoritative Auslegung eines autoritativen Textes (Exegese) kann sachkommunikative Interpretationen und Reflexionen enthalten, hat aber im Rahmen der autoritativ gesetzten Orientierungspunkte zu bleiben und diese letztlich zu bestätigen, insofern eindimensionalen Charakter. Wird der gegebene Interpretationsspielraum allerdings dazu genutzt, beziehungskommunikative Markierungen zu verschieben, kann sich mehrdimensionale Kommunikation ergeben. Wird eindimensionale Kommunikation, etwa in Form führerorientierter Ästhetik, künstlerisch überhöht, ergibt sich eine oszillierende Kommunikationsform zwischen Beziehungskommunikation und Ästhetik. Selbstdarstellung schließlich ist eine überwiegend strategische Form selbstbezogener Beziehungskommunikation. 185 Akteure wählen, beeinflusst von ihrem bisherigen Kommunikationsstil, Kommunikationsformen im Allgemeinen möglichst situationsgerecht, das heißt ihren Interessen entsprechend. Dabei tendieren sie in Situationen mit hohem Handlungsdruck und relativ knappen Handlungsressourcen zu einfachen, direkten, eindimensionalen Kommunikationsformen, in Situationen ohne großen Handlungsdruck respektive bei relativ großen Handlungskapazitäten zu komplexeren, differenzierteren, mehrdimensionalen Kommunikationsformen. Rückfragen: 1. Inwiefern ist Kommunikation mehr als Verständigung? 2. Worüber wird in der Beziehungskommunikation kommuniziert, worüber in der Sachkommunikation, worüber in der reflexiven Kommunikation? Welche Kommunikationsdimension liegt allen anderen zugrunde? 3. Was ist eindimensionale, was mehrdimensionale Kommunikation? Wie kommen sie zustande? 4. Bitte verorten Sie die Kommunikationsformen der Exegese unter dem Gesichtspunkt ein- und mehrdimensionaler Kommunikation. 5. Zu welchen Kommunikationsformen tendieren rationale Akteure bei geringem Handlungsdruck und ausreichenden Handlungsressourcen, zu welchen Kommunikationsformen bei hohem Handlungsdruck und knappen Handlungsressourcen? 185 Goffman 1981, 1959/ 2003; Schimank 2002a. <?page no="169"?> 154 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Ergänzende Literatur: Watzlawick, Paul/ Beavin, Janet H./ Jackson, Don D., 2003: Pragmatics of Human Communication, 10. Aufl., Bern: Huber; Habermas, Jürgen, 1984: Vorstudien und Ergänzungen zur Theorie des kommunikativen Handelns, Frankfurt/ Main: Suhrkamp; Schimank, Uwe, 2002: Das zwiespältige Individuum. Zum Person-Gesellschaft-Arrangement der Moderne, Opladen: Leske + Budrich. Fitch, Kristine L. (Hrsg.), 2005: Handbook of Language and Social Interaction, Mahwah: Erlbaum; Prittwitz, Volker von, 2005: Mehrdimensionale Kommunikation als Demokratiebedingung, Vortrag am 15. Dezember im Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), Internetpublikation: www.volkervonprittwitz.de. 2.3 Formen politischer Kommunikation Politische Kommunikation bezieht sich auf Interaktionsprozesse, in denen Akteure ihre Interessen verfolgen und dabei möglichst viel Einfluss zu erlangen suchen. Gerade in Situationen, in denen diese Interessen konträr gelagert sind, so in Wahlkämpfen, kann der mögliche Verständigungscharakter politischer Kommunikation daher vollkommen in den Hintergrund treten. Kommunikation dient dann nur noch als Rahmen für selbstbezügliche Verlautbarungen, Werbung und Agitation der konkurrierenden Akteure. Entsprechend dem Politik legitimierenden Anspruch, aus unterschiedlichen Akteurinputs allgemein anerkannte Steuerungsoutputs zu produzieren, ist allerdings auch politische Kommunikation immer wieder gefordert, Verständigungspotenziale in der Beziehungs- und Sachdimension zu aktivieren. Sie hat damit in hohem Maße prekären Charakter im Spannungsfeld von Beziehungs- und Sachkommunikation. Dabei spielen Symbole, in denen Akteurbeziehungen, unter Umständen auch sachkommunikative Aussagen, in einer für die breite Öffentlichkeit leicht fassbaren, hochgradig verdichteten und damit auch verkürzten Form ausgedrückt werden, eine überragende Rolle. In handlungsorientierten politischen Prozessen mit relativ wenigen Akteuren, so Verhandlungsprozessen, dominieren aber üblicherweise digitale Kommunikationsmedien. Wie im Einzelnen politisch kommuniziert wird, bestimmen unmittelbar die beteiligten Akteure nach ihren situativen Rahmenbedingungen. So tendieren Akteure, die sich als außerhalb der politischen Arena stehend empfinden, entweder zum Kommunikationsabbruch oder zu Kommunikationsformen des Kampfes. Dabei werden Kommunikationsinhalte und Kommunikationsformen, die die Geschlossenheit der eigenen Sicht gefährden könnten, strikt ausgeschlossen. Typisch dafür <?page no="170"?> C) Situatives Handeln 155 sind undifferenzierte Kürzel des Schlechten wie das Böse, Kapitalismus oder Gottesferne, Formen der Freund-Feind-Kommunikation und die Verherrlichung von Gewalt. Bisher marginalisierte Akteure, die mit ihren Werten und Interessen Zugang zur politischen Arena suchen, kommunizieren dagegen üblicherweise in offeneren, nicht selten widersprüchlichen, aber auch inhaltlich lernenden Formen. Sie setzen sich mit herrschender Macht nicht nur in Freund-Feind-Mustern auseinander, sondern versuchen, nebem Schwächen und Lücken des bestehenden Systems auch dessen Leistungen zu erfassen und sichtbar zu machen. Hierbei nutzen sie alle ihnen zugänglichen Medien. Etablierte Akteure innerhalb der politischen Arena haben im Allgemeinen ein noch breites Spektrum von Kommunikationsoptionen zur Verfügung, da sie sowohl leicht als schwerer zugängliche Medien nutzen können. Im Mittelpunkt ihrer Kommunikation stehen keine grundsätzlichen Systemsondern vor allem Verteilungs- und Gestaltungsfragen. Politische Multiakteure (zentrale Politiker) müssen, um sich ausreichend Zustimmung zu sichern, besonders aufmerksam und situationsentsprechend kommunizieren. So sollen sie a) loyal zur eigenen Klientel respektive politischen Heimat, b) in jeder Situation sachgerecht und flexibel genug zur Bewältigung öffentlicher Aufgaben und Probleme, c) ausreichend konfliktbereit gegenüber dem politischen Gegner und d) persönlich glaubwürdig, also einem authentischen Profil verpflichtet, erscheinen. Typisches Ergebnis dieser komplexen Kommunikationsanforderungen ist zunächst ein besonders hohes Maß an Aufmerksamkeit für Fragen der Kommunikationssteuerung und hohe öffentliche Aktivität. Hinsichtlich der Kommunikationsform tendieren politische Multiakteure zu situationskonformem Verhalten bis hin zu Opportunismus. So zeigen sie in klar strukturierten Situationen Profil (beispielsweise in einer Gefahrensituation für die Allgemeinheit präsentieren sie sich als zu raschem, energischem Handeln entschlossen und fähig), während sie sich in unklaren Situationen bedeckt halten. Sprechen sie mit Vertretern von Gruppe A, repräsentieren sie politische Nähe, zumindest aber Verständnis für deren Belange, sprechen sie mit Gruppe B, repräsentieren sie politische Nähe, zumindest Verständnis für deren Belange. Entstehende Kommunikationskonflikte versuchen sie als Missverständnisse zu überspielen, unterschiedliche Stellungnahmen in unterschiedlichen Situationen vergessen zu machen. In öffentlichen, unterschiedliche Bezugsgruppen erreichenden Stellungnahmen neigen sie zu diffusen Formulierungen (Politikerslang). Diese grundsätzlichen Kommunikationsprinzipien werden in jeweiligen Situationstypen situationsspezifisch angewandt. So unterschei- <?page no="171"?> 156 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse det sich Wahlkampf-Kommunikation von der durchschnittlichen Politikerkommunikation situationsentsprechend durch eine deutlich stärkere Betonung von Konfliktelementen. Selbst in der scheinbaren Nullsummensituation Wahlkampf müssen Politiker allerdings Glaubwürdigkeit und diplomatisches Vermögen demonstrieren, dürfen also nicht exzessiv beleidigend vorgehen. Ähnliches gilt für politische Talkshows, in denen Akteure Themen in gegenseitiger Auseinandersetzung erörtern, dabei aber ausreichend verbindlich und persönlich überzeugend bleiben müssen. Interne Verhandlungskommunikation wird demgegenüber strategisch-taktischem Kalkül untergeordnet, bis die Präsentation der Verhandlungsergebnisse wieder öffentliches Kommunikationsgeschick verlangt. Rückfragen: 1. Zu welchen Kommunikationsformen tendieren Akteure, die Zugang zur politischen Machtarena suchen? 2. Was kennzeichnet Wahlkampfkommunikation, was parlamentarische Kommunikation? 3. Inwiefern unterscheidet sich interne Verhandlungskommunikation von parlamentarischer Kommunikation? 4. Welches Kommunikationsverhalten ist charakteristisch für zentrale politische Akteure? Ergänzende Literatur: Jarren, Otfried/ Donges, Patrick, 2006: Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft. Eine Einführung, Wiesbaden: VS Verlag; Jarren, Otfried/ Sarcinelli, Ulrich/ Saxer, Ulrich (Hrsg.), 1998: Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Ein Handbuch, Opladen: Westdeutscher Verlag; Meyer, Thomas/ Kampmann, Martina, 1998: Politik als Theater. Die neue Macht der Darstellungskunst, Berlin: Aufbau-Verlag; Prittwitz, Volker von, 2000: Symbolische Politik. Erscheinungsformen und Funktionen am Beispiel der Umweltpolitik, in: Hansjürgens, Bernd/ Lübbe-Wolff, Gertrude (Hrsg.), Symbolische Umweltpolitik, Frankfurt/ Main: Suhrkamp, 259-276; Goffman, Erving, 1981: Forms of Talk, Oxford: Blackwell. 3. Typen politischer Handlungssituationen Handeln Akteure in bestimmter Weise, so bildet dies für alle Beteiligte eine wichtige Situationsbedingung. Denn Akteurhandeln kann Handlungsmotive beziehungsweise Einflusspotenziale der Beteiligten reflektieren und damit auf dem aktuellen Stand anzeigen; es kann aber <?page no="172"?> C) Situatives Handeln 157 auch selbst Realitäten schaffen (Pflöcke setzen), an denen kein Akteur mehr vorbei kommt. Neben Akteurkonstellationen prägen damit auch Handlungsformen Handlungssituationen. Demzufolge schlagen wir vor, Typen von Handlungssituationen zu unterscheiden, in denen sich sowohl Akteurkonstellationen wie aktuelle und potenzielle Handlungen aller Beteiligter niederschlagen. Diese Typologie enthält drei Typen politischer Handlungssituationen: Situationen schwachen öffentlichen Handelns, Situationen gebundenen Konfliktaustrags und Situationen starken öffentlichen Handelns. Öffentliches Handeln (Public Policy) definieren wir dabei kurz als Handeln nach Allgemeinwohlanforderungen. 3.1 Partikular: Situationen schwachen öffentlichen Handelns Verhalten sich dominierende Akteure nach einer partikularen Logik, so besteht eine Situation schwachen öffentlichen Handelns. Situationstypen dieser Art sind Bürgerkrieg, Legitimationskrise und Blockade (Pattsituation). 3.1.1 Bürgerkrieg Gewinnen feindliche Interaktionsorientierungen die Oberhand und werden partielle Gruppenbezüge verabsolutiert, kommt es zu Formen konflikthafter Anomie bis hin zum Bürgerkrieg. In Situationen dieses Typs verliert übergreifende Koordination jede Legitimation, zumindest aber jeden Einfluss; die Logik der Politik, die selbst im schärfsten Konflikt auf gemeinsame Willensbildung gerichtet ist, geht in die Kriegslogik der Vernichtung des Feindes über. Alle zivilisatorischen Errungenschaften der Gesellschafts- und Staatsbildung bis hin zur Ausdifferenzierung von Politik als Sphäre gemeinsamer Willensbildung drohen verloren zu gehen. Angesichts dessen sind Bürgerkriege in der Geschichte des politischen Denkens immer wieder als Tiefpunkte der Entzivilisierung erlebt und reflektiert worden. Kein Wunder, dass diese Reflektion häufig auch Ausgangspunkt für Überlegungen zu Möglichkeiten einer Rezivilisierung waren. Hierbei spielten und spielen Staat und Politik als institutionelle Systemformen eine fundamentale Rolle, da sie am ehesten feindliche Interaktionsmuster durch gesamtgesellschaftlich gebundene Interaktions- und Kommunikationsmuster einfrieden können. <?page no="173"?> 158 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse 3.1.2 Legitimationskrise Wird eine politische, staatliche oder gesellschaftliche Ordnung von einflussreichen Akteuren beziehungsweise einem großen Teil der Bevölkerung fundamental in Frage gestellt, entsteht eine Legitimationskrise. Auch dieser Situationstyp ist prekär. Tritt er ein, stehen aber weit mehr Handlungsoptionen zur Verfügung als in einem Bürgerkrieg. So lassen sich Regierungskrisen üblicherweise im Rahmen der gegebenen Ordnung durch Umbildung oder Neubildung einer Regierung beziehungsweise durch Neuwahlen lösen. Legitimationskrisen politisch-staatlicher Systemstrukturen (Staatskrisen) können zwar Ausgangssituation für weitergehende Erschütterungen bis hin zum Bürgerkrieg sein, werden häufig aber auch durch institutionelle Reformen in Gesprächen der einflussreichen politischen Lager bewältigt. Und selbst der Übergang von einer in die Legitimationskrise geratenen umfassenderen soziopolitischen Ordnung zu einer offeneren Gesellschaftsordnung - siehe die Transformation der Gesellschaften des Realen Sozialismus in offenere Gesellschaften - kann sich im großen und ganzen in Form eines politischen Entwicklungsprozesses vollziehen. Dennoch bleibt jede soziopolitische Legitimationskrise eine prekäre Herausforderung aller Beteiligter. Dabei können Entscheidungen in die eine oder andere Richtung starke Prozessdynamiken auslösen und lange Zeit richtungsweisend wirken. 3.1.3 Blockade (Patt) Sind politische Akteure bei einem Kräftegleichgewicht nicht in der Lage, sich auf ein gemeinsames Vorgehen zu einigen, besteht eine Blockade- oder Pattsituation. Ein häufiger Grund für die Entstehung solcher Situationen liegt in einem Vertrauensmangel zwischen zentralen politischen Akteuren, beeinflusst durch persönliche Querelen, durch zu große inhaltliche Positionsdifferenzen oder taktisches Kalkül einzelner Akteure, die aus dem Scheitern anderer Akteure Vorteile ziehen wollen. In aller Regel bilden dabei institutionelle Schwächen eine strukturelle Kontextbedingung, so die unklare Zuweisung von Kompetenzen zu unterschiedlichen Staatsinstanzen (Präsident, Ministerpräsident, Verfassungsgericht) oder ein Wahlsystem, nach dem Wählerstimmen so proportional in Parlamentssitze übertragen werden, dass sich ein zu geringer mehrheitsbildender Effekt ergibt. Pattsituationen, in denen die bestehenden institutionellen Systembedingungen nach wie vor anerkannt werden, erscheinen zunächst weniger prekär als fundamentale Legitimationskrisen. Je länger eine Blo- <?page no="174"?> C) Situatives Handeln 159 ckadesituation besteht, desto größer wird allerdings die Gefahr, dass sich hieraus eine politisch-staatliche Legitimationskrise entwickelt. Umgekehrt wächst mit einem anhaltenden Patt auch der Handlungsdruck zu dessen Überwindung, etwa durch die Bildung einer großen Koalition, durch die Bildung einer Minderheitsregierung (einer potenziellen Allparteien-Koalition) oder durch Neuwahlen. 3.2 Differenziert: Situationen gebundenen Konfliktaustrags Von Situationen schwachen öffentlichen Handelns, in denen eine partikulare Handlungslogik dominiert, unterscheiden sich Situationen gebundenen Konfliktaustrags grundsätzlich. Zwar verfolgen die beteiligten Akteure auch hier ihre speziellen Interessen, dies aber zumindest im Rahmen geltender Institutionen und gebunden an soziopolitische Gemeinwohlnormen. Eine Übergangsform zu diesem Situationstypus ist der Konflikt um den Zutritt zur politischen Arena. 3.2.1 Konflikt um den Zutritt zur politischen Arena Wer am politischen Prozess teilnimmt, steht nicht immer fest; das Spektrum der Akteure kann sich vielmehr ändern und ist häufig selbst Gegenstand des politischen Prozesses. Daraus erwachsende Konflikte um den Zugang zu politischen Entscheidungsprozessen können öffentlich, aber auch verdeckt geführt werden. Eine institutionalisierte Form öffentlichen Konfliktaustrags dieser Art ist der Wahlkampf zwischen etablierten und nicht etablierten Parteien. Verdeckt ringen etablierte und nicht etablierte Akteure dagegen vor allem um den Zugang zu wichtigen Ressourcen des politischen Konfliktaustrags, so um die Bestimmung von Verfahrensbedingungen, um den Zugang zu materiellen Mitteln, prekären Informationen und Möglichkeiten der Meinungsveröffentlichung. Konflikte um den Zutritt zur politischen Arena sind nur insoweit gemäßigt, wie alle Akteure - die neuen und die etablierten - fundamentale Verfahren und Werte pluralistischen Konfliktaustrags akzeptieren. Gerade wenn neue Akteure neue Probleme, Werte und Interessen einbringen und sich mit ihrem Einzug in die Arena ein Einfluss- und Stilwechsel abzeichnet, fällt eine solche Verfahrensbindung und politische Fairness etablierten Akteuren meist schwer. Aber auch bislang marginalisierte Akteure lernen oft nur mit großer Mühe, eindimensionale Konfrontationsmuster konflikthafter Anomie zugunsten eines <?page no="175"?> 160 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse differenzierten Konfliktaustrags zu überwinden. Angesichts dessen ist der Konflikt um den Zugang zur politischen Arena in seinen Austragsformen besonders instabil und prekär: Schon eine falsche Geste, die eine alte konfrontative Interaktionsorientierung ausdrückt, kann regressive Kommunikations- und Interaktionsdynamiken in Gang setzen und damit den politischen Integrationsprozess blockieren. Und die neuen Akteure müssen sich ihre Rolle als relevanter Teil des politischen Prozesses meist regelrecht erobern. Nur unter besonders günstigen Bedingungen, beispielsweise wenn große ökonomisch-technische Handlungskapazitäten zur Bewältigung der durch neue Akteure artikulierten Probleme vorhanden sind und zwischen den Beteiligten soziokulturelle Nähe besteht, wird der Zugang zur politischen Arena erleichtert. Mangels anderer Einflussmöglichkeiten spielen dabei üblicherweise symbolische Handlungsformen (Beispiele Demonstration, symbolischer Boykott, Symbole gelungener Integration) eine besonders große Rolle. 3.2.2 Konflikt um Einfluss in der politischen Arena Etablierte politische Akteure kommen nicht darum herum, sich wechselseitig als Teil der politischen Arena anzuerkennen. Sie ringen aber um Einflusspotenziale in der politischen Arena, so vor allem um die Besetzung politischer Ämter. Auch dieser Konflikt um Einflusspotenziale kann in scharfen Formen ausgetragen werden, bleibt aber üblicherweise angesichts der wechselseitigen Akzeptanz der Beteiligten institutionell gebunden. Falls sich hierbei ein Akteur in seinen Mitteln vergreift, läuft er nämlich Gefahr, öffentlich skandalisiert und marginalisiert zu werden. Da politischer Einfluss stark davon abhängt, wessen Wertorientierungen und Sachinformation übernommen und weitergetragen werden, steht der Kampf um die öffentliche Meinung im Mittelpunkt des Konflikts um Einflusspotenziale: Je bewusster eine Interessengruppe oder Institution politisch handelt, umso mehr kümmert sie sich darum, die eigene Information und Auffassung wirksam zu verbreiten. Damit verbindet sich üblicherweise der Versuch, die Glaubwürdigkeit der Darstellung konkurrierender Akteure zu erschüttern und deren Informationsverbreitung zu erschweren. Übliche Mittel in diesem Ringen um die öffentliche Meinung sind Presseerklärungen, Pressekonferenzen, kleine und große Anfragen im Parlament, aber auch Demonstrationen, Flugblattaktionen und auf ihre Medienwirksamkeit ausgerichtete Aktionen. Information politischer Gegner wird durch gezielte <?page no="176"?> C) Situatives Handeln 161 Gegeninformation, Gegeninterviews, Dementis und ähnliches in Frage gestellt oder durch stille Mittel zu schwächen versucht. Ein wichtiges Mittel, um die Verbreitung eigener Information zu erleichtern, umgekehrt aber die Verbreitung gegnerischer Information einschränken oder unmöglich machen zu können, besteht in dem Versuch, Einfluss auf die Trägerschaft und Organisation der Massenmedien selbst zu gewinnen. Medienpolitik dieser Art wird mit ökonomischem und politischem Druck, beispielsweise seitens der Anzeigengeber, Parteien und Verbände, unter Umständen auch mit juristischen Mitteln betrieben. Zu Zensur und gesteuerter Berichterstattung kommt es in dem Maße, wie autoritäre Strukturen der Willensbildung vorherrschen. Die Macht, unliebsame Information auszuschließen und eigene Information und Meinung an Gewicht gewinnen zu lassen, ist häufig eng an die Macht über Begriffe und Bezeichnungen gekoppelt. Wer bereits das begriffliche Raster definiert, nach dem Information aufgefasst beziehungsweise die Fülle eingehender Nachrichten gefiltert wird, nimmt auch Einfluss auf die Inhalte herrschender Information. Der Kampf um die öffentliche und private Meinung wird demzufolge zumindest von den bewusst agierenden Akteuren immer auch als ein Kampf um Begriffe und Bezeichnungen geführt. Dabei geht es nicht nur um aussagekräftige Bezeichnungen, sondern auch um stille Bewertungskomponenten und Begriffsdrehungen mit Witz und Unterhaltungswert. Besondere Bedeutung im Ringen um Einfluss und Definitionsmacht haben Symbole, so sprachliche Überhöhungsformen, politische Zeichen, Bilder, aber auch Formen symbolischen Handelns (Beispiel: Öffentliche Greenpeace-Aktionen). 3.2.3 Konflikt um die Durchsetzung von Akteurpositionen Auch wenn Meinungsführung, Definitionsmacht und Datenzugang umkämpft und damit für einzelne Akteure nie völlig gesichert sind, bilden sich im Verlauf des politischen Prozesses relativ feste Interessen- und Einflusskonstellationen heraus. Zwischen etablierten politischen Akteuren entsteht damit ein doppeltes Verhältnis: Einerseits versuchen sie, sich gegenseitig politische Einflusspotenziale abzunehmen; andererseits erkennen sie sich als reale Machtfaktoren an und streben unter diesen Bedingungen danach, ihre inhaltlichen Positionen bestmöglich durchzusetzen. Eine besonders wichtige Interaktionsform in diesem Sinne ist das Verhandeln, in dem sich die idealtypischen Kommunikationsformen des Aushandelns (bargaining) und des Argumentierens (arguing) miteinander verbinden. Dabei wissen die Beteiligten üblicherweise, ihre gemeinsame Interessensphäre gegenüber <?page no="177"?> 162 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Außenstehenden abzugrenzen; durch das politische Verhandeln wird insofern auch Macht gegenüber Dritten ausgeübt. 3.3 Gemeinschaftlich: Situationen starken öffentlichen Handelns Dominiert die Nachfrage nach gemeinwohlorientierter Koordination, so besteht eine Situation starken öffentlichen Handelns. Typische Handlungssituationen dieser Art sind Gefahrenabwehr, Skandal und emphatische Überhöhung. 3.3.1 Gefahrenabwehr Wird eine Gefahr für die allgemeine Sicherheit oder Ordnung öffentlich wahrgenommen, so entsteht im Allgemeinen ein massiver Legitimationsschub für Maßnahmen der Gefahrenabwehr. Akteure, die hierfür kompetent, zumindest aber verantwortlich erscheinen, gewinnen in dieser Situation an öffentlicher Zustimmung und Handlungsmacht; das Gewicht exekutiver Spitzen und der öffentlichen Verwaltung, möglicherweise auch technologischer oder organisatorischer Experten, steigt. Einwände und Sicherungen gegen straff koordiniertes Steuerungshandeln verlieren an Bedeutung; Minderheitsrechte, Informations- und Kontrollrechte der Allgemeinheit treten in den Hintergrund oder werden eingeschränkt. Bei Gefahr im Verzuge können Beteiligte und sogar unbeteiligte Dritte zur Unterstützung von Maßnahmen der Gefahrenabwehr gezwungen werden. 186 Neben der Legitimation zentralstaatlicher Autorität ist für Situationen der Gefahrenabwehr auch gemeinschaftliches beziehungsweise solidarisches Handeln charakteristisch. Dabei werden Solidarität und Kooperation im Sinne von gemeinsam anpacken, einander helfen! gefordert und symbolisch gestärkt. In Verbindung damit gewinnen Kriterien der Selbstverantwortlichkeit und Kompetenz an Bedeutung: Muss offensichtlich rasch und kompetent zur Bewältigung einer Gefahr gehandelt werden, erscheinen praxisferner Bürokratismus, unfähiges Krisenmanagement und Wichtigtuerei unerträglich. Umgekehrt kommt möglicherweise die Stunde kleiner Leute, die in der Stunde der Not über sich hinauswachsen und heroisch im Sinne der Gemeinschaft handeln. 186 Drews et al. 1998. <?page no="178"?> C) Situatives Handeln 163 Dass der mit Situationen der Gefahrenabwehr verbundene Machtzuwachs für Herrschende verführerisch sein kann, hat sich häufig gezeigt: Gefahren für die Allgemeinheit zu überzeichnen oder gar zu erfinden, gilt sogar als übliches Mittel machtorientierter Politik. 187 Dementsprechend sind bereits in der Entwicklung des modernen Rechtsstaates Abgrenzungen und Sicherungen gegen ein Übermaß an Gefahrenabwehrrechten Herrschender schrittweise verankert worden. Gefahrensituationen mit besonderem Kompetenzzuwachs Herrschender (Notfallsituationen) werden zeitlich, räumlich und sachlich begrenzt. 3.3.2 Skandal Wird eine schwerwiegende Normverletzung öffentlich oder gemeinschaftlich dramatisiert, kommt es zu einem Skandal. In politischen Skandalen geht es um schwerwiegende Normverletzungen politischer Repräsentanten, durch die die öffentliche Ordnung, zumindest aber ihre Legitimation gefährdet wird. Insofern kann der Skandal auch als Form politischer Gefahrenabwehr gegen Machtmissbrauch aufgefasst werden. Das Auftreten politischer Skandale zeigt damit Zweierlei an: schwerwiegende politische Normbrüche herrschender Akteure und die Fähigkeit zur Sanktionierung solcher Normbrüche. Während eines Skandals verschiebt sich die Handlungslegitimation zumindest zeitweise von den Exekutivspitzen zu den Trägern öffentlicher Meinung. Massenmediale Träger von Skandalinformation und entsprechender Dramatisierung haben daher auch ein potentielles Helferinteresse an Skandalen, die ihnen nicht nur zeitweisen Machtgewinn, sondern auch einen guten Verkauf ihrer Produkte sichert. Schließlich können sich auch Akteure mit konkurrierender oder feindlicher Interaktionsorientierung gegenseitig zu skandalieren suchen. Daher stellt sich in Skandalsituationen zumindest auf längere Sicht auch die Herausforderung, exzessive Skandalierung zu begrenzen. 187 Siehe zum Beispiel die Krügerdepesche Wilhelm II. zur Begründung des Burenkriegs, die Tonking-Affäre als Vorwand für das US-Bombardement gegen Nordvietnam oder die angebliche Gefahr eines irakischen Angriffs gegen die USA als Rechtfertigung der zweiten Irak-Intervention, die zur zeitweisen Machtsteigerung von George W. Bush führte. <?page no="179"?> 164 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse 3.3.3 Emphatische Überhöhung (Feiern) Öffentliches Handeln kann auch emphatisch gefordert werden, etwa im Zeichen politischer Mobilisierung, im Bewusstsein gemeinsamer Stärke oder in Erinnerung an bedeutende Taten oder Ereignisse. Damit entstehen Situationen emphatischer Überhöhung des gemeinschaftlichen Ganzen. Zu derartigen Situationen kann es spontan kommen. In manchen organisierten Ereignissen beziehungsweise Abläufen, etwa Demonstrationen oder politischen Konzerten, ist allerdings mit einer gewissen Sicherheit zu erwarten, dass Situationen allgemeiner Emphase entstehen. Schließlich gibt es institutionalisierte Situationen emphatischer Überhöhung, so in Form öffentlicher Feste, Feiern und Jahrestage, an denen gemeinschaftliche Werte und Interaktionsorientierungen rituell, häufig auch religiös oder quasireligiös überhöht werden. In allen Situationen emphatischer Wert- und Normüberhöhung spiegeln sich gemeinschaftlich-religiöse oder zivilreligiöse Erwartungen. Da Dissensausdrücke, unter Umständen sogar Passivität nicht zu diesen Erwartungen passen, bedeutet emphatische Überhöhung gemeinschaftlichen Gruppendruck. Erkennbare Abweichungen von überhöhten gemeinschaftlichen Normen werden marginalisiert oder sogar offen sanktioniert. Genau dies wiederum kann Anlass für gezielte Proteste oder andere Formen der Selbstverweigerung von Dissidenten sein. Angesichts dieses potenziellen Konflikts gelten Feste und Feiern als besonders sicherheitsrelevant. Das Bemühen, für Sicherheit zu sorgen, führt häufig zu Vorsorge bis zu Formen der Gefahrenabwehr. 3.4 Gemischte Situationentypen Die eben skizzierten Typen von Handlungssituationen bilden reine Typen, aus denen sich gemischte Typen kombinieren lassen. Ein Beispiel hierfür ist der gemischte Typus Vorsorge/ Risikomanagement: Wird ein längerfristiges Problem öffentlich wahrgenommen, so kann auch dies einige Handlungslegitimation zu seiner Bewältigung schaffen; eine ähnlich starke Handlungslegitimation wie im Situationstypus Gefahrenabwehr ergibt sich dabei aber nicht. Um ein längerfristiges Problem lösen zu können, müssen nämlich erst Lösungen entwickelt oder praktikabel gemacht werden, was eine lösungsorientierte Diskussion unterschiedlicher Lösungskonzepte voraussetzt. Zum anderen scheinen längerfristige Probleme weit eher verschiebbar oder verdrängbar zu sein <?page no="180"?> C) Situatives Handeln 165 als akute Gefahren. Situationen vom Typ Vorsorge/ Risikomanagement enthalten damit neben Elementen dringlicher Problemlösung auch Elemente routinehaften Konfliktaustrags in der politischen Arena, unter Umständen sogar Elemente einer Handlungsblockade. Nach diesem Muster (Vorsorge/ Risikomanagement als Kombination aus Gefahrenabwehr, routinehaftem Konfliktaustrag und eventueller Handlungsblockade) können auch andere gemischte Situationstypen gebildet und für die Analyse genutzt werden, so etwa der Situationstypus Krawalle als Situation, in der Gruppen nicht oder schwach Bewaffneter gegeneinander oder gegen Dritte gewalttätig werden, klassischer Gegenstand polizeilicher Gefahrenabwehr, oder die gemischte Situation Kampf um die Durchsetzung politischer Positionen und um Einfluss, in der Akteure, vermittelt über die Durchsetzung einer Sachposition, allgemeine Meinungsführerschaft, Organisationsmacht oder ähnliches anstreben. Rückfragen: 1. Was kennzeichnet Situationen schwachen, was Situationen starken öffentlichen Handelns? Bitte erläutern Sie den ersten Typus anhand der Situation Bürgerkrieg, den zweiten Typus anhand der Situation Gefahrenabwehr. 2. Inwiefern können Situationen starken öffentlichen Handelns zum Machterhalt beitragen? Welche Gefahr ergibt sich daraus? 3. Welche Funktionen hat der Situationstypus Skandal für politische Ordnungen? Welche Akteurkonstellationen sind für Skandale typisch? 4. Was kennzeichnet Situationen mit differenzierter Handlungslogik? Bitte erläutern Sie ihre Antwort anhand der Situation Konflikt um Einfluss in der politischen Arena. 5. Kennen Sie gemischte Situationstypen? Ergänzende Literatur: Drews, Bill et al., 1998: Gefahrenabwehr. Allgemeines Polizeirecht (Ordnungsrecht) des Bundes und der Länder, 9. Aufl., Köln: Heymanns; Käsler, Dirk (Hrsg.), 1991: Der politische Skandal. Zur symbolischen und dramaturgischen Qualität von Politik, Opladen: Westdeutscher Verlag; Lehmbruch, Gerhard, 2000: Parteienwettbewerb im Bundesstaat. Regelsysteme und Spannungslagen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. 3. Aufl., Wiesbaden: Westdeutscher Verlag; Harvey, Frank P. (Hrsg.), 1998: Conflict in World Politics. Advances in the Study of Crisis, War and Peace, Basingstoke: Macmillan; Scharpf, Fritz W., 2000: Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Opladen: Leske + Budrich. <?page no="181"?> 166 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse 3.5 Vergleichende Situationenanalyse Mit Hilfe der dargestellten Idealtypen und ihrer kombinierten Anwendung lassen sich beliebige Situationen erfassen und vergleichen. Beispielsweise sind in Italien seit dem Zweiten Weltkrieg besonders häufig politische Pattsituationen und Regierungswechsel, teilweise mit Legitimationskrisen des politischen Systems, aufgetreten, wobei sich im Längsschnittsvergleich keine gravierenden Veränderungen der Häufigkeit von Regierungskrisen feststellen lassen. 188 Diese besondere Häufigkeit italienischer Regierungskrisen wird üblicherweise anhand von Besonderheiten des italienischen Regierungssystems (Wahlsystem, Kompetenzverteilung) und besonderer politisch-kultureller Bedingungen (kurze, brüchige Demokratiegeschichte, lange Dominanz der kommunistischen Ideologie einerseits, der katholischen Kirche andererseits, Vertrauensmängel) erklärt. 189 In ähnlicher Weise sind auch andere Situationstypen, so Bürgerkriege, Gefahrensituationen oder politische Skandale, erfass- und vergleichbar. Hierbei können, abgesehen von der groben Zuordnung zu bestimmten Idealtypen, auch Varianzen der speziellen Ausprägung entsprechender Situationen anhand von Motiv- und Einflusskonstellationen sowie speziellen Handlungsformen analysiert werden. Ein Beispiel hierfür ist der Vergleich zwischen der gewaltsamen Beendigung des studentischen Protests gegen mangelnde Demokratie auf dem Pekinger Platz des Himmlischen Friedens im Juli 1989 mit der drohenden gewaltsamen Beendigung der gerade entstehenden demokratischen Republik in Russland durch Militär und Altkommunisten im August 1991: Zwei Tage beherrschte die politische Szene in Russland, vor allem aber die Sicht außerhalb Russlands, die für hochwahrscheinlich gehaltene Gefahr, dass auch in Russland die demokratischen Kräfte nach dem chinesischen Muster durch Militär überrollt werden würden. Entgegen dieser festen Erwartung, die in Deutschland bereits zu Vorschlägen geführt hatte, mit den neuen militärischen Machthabern Gespräche aufzunehmen, setzte sich aber die Republikbewegung in Russland mit Boris Jelzin an der Spitze durch. Die Stärkeverhältnisse der Advocacy-Koalitionen zugunsten der traditionalen geschlossenen und einer neuen offeneren Gesellschaft waren 188 Relativierend ist hierbei allerdings zu berücksichtigen, dass die Regierungen trotz der zahlreichen Regierungswechsel in Italien beträchtlich große personelle Kontinuität aufwiesen - siehe Trautmann/ Ulrich 2003. 189 Trautmann/ Ulrich 2003; Ismayr 2003. <?page no="182"?> C) Situatives Handeln 167 in beiden Fällen - für die internationale Öffentlichkeit schwer erkennbar - offensichtlich unterschiedlich verteilt. Ausgehend von der groben Zuordnung zu den skizzierten politischen Situationsmustern können und sollten politische Situationen also genauer und vertieft analysiert und verglichen werden. Hierzu können wir auf die in den Anfangskapiteln dieses Teils dargestellten Analysemuster zurückgreifen, so Akteurkonstellationen (Motiv- und Einflusskonstellationen), Formen situativen Handelns und Kommunizierens und Kontextbedingungen. Greifen wir hierbei auf einzelne Analysekriterien zurück, beispielsweise lediglich auf das Kriterium Einflusskonstellation, ergibt sich auf den ersten Blick die Möglichkeit zu einer besonders sparsamen Vergleichsanalyse. So läge es nahe, politische Situationen aufgrund spezieller Hypothesen zu Einflusskonstellationen qualitativ oder quantitativ zu vergleichen. Wie gezeigt, hat Einfluss allerdings je nach der Motivkonstellation der beteiligten Akteure höchst unterschiedliche situative Bedeutung und Wirkung. So ist Einfluss bei weitgehendem Interessenkonsens von vergleichsweise geringer Bedeutung, während unterschiedliche Einflusskonstellationen in einer Nullsummenkonstellation verschiedene Handlungsbedingungen schaffen können (Unterdrückung und Ausbeutung, Konkurrenz mit der Chance zur Kompromissbildung und Entwicklung, offener Konflikt bis hin zu Krieg). Demzufolge empfiehlt es sich, Situationen ausreichend konfigurativ, das heißt mit genügend Vergleichskriterien und verbindenden Hypothesen, zu analysieren und zu vergleichen. Diese Empfehlung gilt nicht nur für einzelne Module. Auch Kriterien beziehungsweise Hypothesen eines einzelnen Moduls liefern nämlich nicht immer ausreichend gehaltvolle Analysesets. So lässt sich, wie dargestellt, situatives Handeln nicht zwingend aus Motiv- und Einflusskonstellationen ableiten. Wer konkrete Handlungssituationen vergleichen will, sollte sich also darum bemühen, auch vergleichsfähige Daten zum situativen Handeln der Beteiligten zu bekommen und diese systematisch zu strukturieren. Daten zu Motiv- und Einflusskonstellationen sowie zu strukturellen Kontexten, beispielsweise historischen, Leistungs- oder Problemkontexten, können diese Daten konfigurativ ergänzen. Stehen allerdings keine ausreichenden Datensätze zur vergleichenden Analyse der konkretesten Analysekategorie, hier des situativen Handelns, zur Verfügung, liegt es nahe, auf andere Vergleichskriterien zurückgreifen, zu denen Vergleichsdaten vorliegen oder beschafft werden können. In die jeweils gewählte Strategie sollten schließlich auch die verwendeten Vergleichsmethoden passen. Dabei korrespondiert grundsätz- <?page no="183"?> 168 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse lich der Konfigurationsgrad mit der Eignung qualitativer Untersuchungsmethoden: Je mehr Untersuchungskriterien und verbindende Hypothesen in eine Vergleichsanalyse politischer Situationen einbezogen werden, desto besser eignen sich qualitative Vergleichsformen, so die qualitativ-komparative Methode, die Fuzzy-Set-Analyse und komparatistische Fallstudien. Je weniger Untersuchungskriterien eine Rolle spielen und je mehr Situationen verglichen werden, desto eher versprechen quantitative Methoden Erkenntnisgewinn. Für eine Längsschnittsanalyse unterschiedlicher Entscheidungssituationen eines bestimmten politischen Prozesses, beispielsweise des Entscheidungsprozesses zum 2006 verabschiedeten und ab 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Elterngeldes in Deutschland, erscheint demnach ein mittleres Forschungsdesign als angemessen. Dies wären strukturierte Fallstudien zu Akteurkonstellationen und politischer Interaktion in der Endphase der Regierung Schröder und im Bundestags-Wahlkampf 2005, nach Bildung der großen Koalition sowie kurz vor der Verabschiedung des Gesetzes im Juli 2006. Ergänzend zu berücksichtigen wären der historische Kontext, der internationale Vergleichskontext und der Leistungs-/ Problemkontext des geltenden Erziehungsgeldes. Die Ergebnisse dieser Fallstudien wären hinsichtlich Akteurkonstellationen und Akteurhandeln leicht miteinander zu vergleichen. Auch ein Vergleich kritischer Entscheidungssituationen zwischen den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen zum Elterngeld in Schweden, Finnland und Deutschland könnte nach diesem Grundmuster durchgeführt werden. Stärker in den Mittelpunkt der Vergleichsuntersuchung rücken könnten dabei allerdings die - nun sehr unterschiedlichen - Kontexte. Schweden dürfte als Vorreiterland des Elterngeldes einen ganz anderen internationalen Kontext aufweisen als Finnland (das sich durch die schwedische Praxis anregen ließ) und Deutschland, das von einer Reihe von Vorbildländern lernen konnte. Waren die Akteurkonstellationen im Start der Entscheidungsprozesse unter diesen unterschiedlichen Kontextbedingungen ähnlich oder sehr unterschiedlich? Wie waren die Formen der Kommunikation und der sonstigen Interaktion in dieser Situation? Und wie sieht die Vergleichsbilanz unmittelbar vor der Verabschiedung des entsprechenden Gesetzes in den drei Untersuchungsländern aus? Ergebnisse eines derartigen Vergleichs könnten zum einen in assoziativ-qualitativer Form ausgewertet werden: Auch eine freie Interpretation von Fallstudien kann komparatistisch angeregt und anregend sein. Zum anderen wären nach Boole’scher Algebra oder Fuzzy-Set- <?page no="184"?> C) Situatives Handeln 169 Logik strukturierte makro-qualitative Vergleichsdesigns gut möglich. So ließen sich etwa bestimmte Kontextvariablen und einzelne Variablen der Akteurkonstellation oder Variablen der Akteurkonstellation und Handlungsform ins Verhältnis setzen. Hieraus könnten sich Schlüsse darauf ergeben, welche genaueren situativen Faktorenkonstellationen zum Erfolg oder Misserfolg von Governanceprozessen geführt haben. Rückfragen: 1. Inwieweit lassen sich politische Situationen nach den dargestellten Ideal- und Zwischentypen situativer Muster analysieren? 2. Welche Vergleichsproblematik zeigt sich anhand der öffentlichen Fehleinschätzung der Konfliktsituation in Russland im August 1991 vor dem Hintergrund der Niederschlagung des studentischen Protests am Platz des Himmlischen Friedens (Tian’namen-Platz) im Jahr 1989? 3. Empfiehlt es sich, politische Situationen anhand eines einzelnen Kriteriums (Beispiel Einflusskonstellation) zu vergleichen? Bitte begründen Sie Ihre Antwort. 4. Inwiefern korrespondiert die Zahl der Fallvariablen (Konfigurationsgrad) mit den Anforderungen eines qualitativen Vergleichsdesigns? 5. Was bedeutet der Vorschlag zu einem mittleren Forschungsdesign der vergleichenden Situationenanalyse? Bitte erläutern Sie Ihre Antwort anhand des Falls der Einführung des Elterngeldes in Deutschland zum 1. Januar 2007. Ergänzende Literatur: Jahn, Detlef, 2005: Fälle, Fallstricke und die komparative Methode in der vergleichenden Politikwissenschaft, in: Kropp, Sabine/ Minkenberg, Michael (Hrsg.), Vergleichen in der Politikwissenschaft, Wiesbaden: VS Verlag, 55-75; Jahn, Detlef, 2006: Einführung in die vergleichende Politikwissenschaft, Wiesbaden: VS Verlag; Ragin, Charles C./ Sonnett, John, 2005: Between Complexity and Parsimony. Limited Diversity, Counterfactual Cases, and Comparative Analysis, in: Kropp, Sabine/ Minkenberg, Michael (Hrsg.), Vergleichen in der Politikwissenschaft, Wiesbaden: VS Verlag, 180-197. <?page no="185"?> 170 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse D) Prozess Von der Analyse einzelner Situationen kommen wir nun zur Analyse soziopolitischer Prozesse. Bevor wir uns mit Formen solcher Prozesse und vergleichenden Methoden ihrer Analyse befassen, müssen wir grundlegende Begriffe und Kriterien der politischen Prozessanalyse diskutieren. 1. Grundlagen 1.1 Der Begriff Prozess Prozesse (vom lateinischen procedere: voranschreiten) sind zusammenhängende Geschehensfolgen im Zeitablauf. Prozessanalyse übertrifft damit sowohl die Situationsanalyse als die Strukturanalyse durch die explizite Berücksichtigung von Zeit. 190 Zudem sind soziopolitische Prozesse prinzipiell verlaufs- und ergebnisoffen, ein Merkmal, zu dem allerdings kein ungeteilter Konsens besteht: Zum einen werden Prozesse in aktueller techniknaher Sicht als determinierte Bearbeitungsabläufe oder zumindest als mit gewisser Wahrscheinlichkeit ablaufende (stochastische) Phasenketten der Bearbeitung durch technische Systeme (Prozessoren) interpretiert; es liegt also die Assoziation zu Formen systematischer und damit prinzipiell steuerbarer Ver- oder Bearbeitung im Zeitablauf nahe. 191 Zum zweiten sind Teile des sozialwissenschaftlichen Diskurses noch durch deterministische Geschichtsinterpretationen des 19. Jahrhunderts, so Hegels teleologische Weltgeist-Vorstellung und vor allem Marx’ Denken einer gesetzmäßigen Abfolge historischer Klassenkampf-Formationen, beeinflusst. In einem weiteren Sinne korrespondieren diese beiden Ansätze, aber auch zahlreiche neuere Ansätze, so die systemtheoretische Differenzierungstheorie, mit systemevolutionären Fortschrittsannahmen, nach denen sich zumindest grobe Struktur-Funktions-Entwicklungen mit einer gewissen Sicherheit erklären und voraussagen lassen. Schließlich ergeben sich auch empiriegestützte Hinweise darauf, dass soziopo- 190 Pointiert in diesem Sinne und strikt entgegengesetzt zu Strukturtheorien siehe Norbert Elias, der seine Bände zur Zivilisationstheorie Über den Prozess der Zivilisation betitelte (Elias 1936/ 1978). 191 Zum Überblick siehe www.wikipedia.de: Prozess (10.01.2007). <?page no="186"?> D) Prozess 171 litische Prozesse keineswegs immer vollständig verlaufs- und ergebnisoffen verlaufen - siehe etwa die aktuelle Diskussion um Pfadabhängigkeit und das Bewusstsein dafür, dass bestimmte Prozessformen, so etwa Gesetzgebungsprozesse bei gesicherter Entscheidungsmehrheit, mit beträchtlich hoher Treffsicherheit abgeschätzt werden können. Trotz dieser Relativierungen, die im Folgenden genauer diskutiert werden, bestehen wir darauf, dass soziopolitische Prozesse und hierbei insbesondere der als Geschichte bezeichnete hochkomplexe summarische Geschehensablauf nur als prinzipiell verlaufs- und ergebnisoffen angemessen erfasst werden können. So ist selbst der sicherste Produktions- oder Verarbeitungsablauf prinzipiell nicht vor Unfällen oder anderen überraschenden Abweichungen geschützt. Evolutions- oder klassentheoretische Geschichtsannahmen haben sich angesichts der Katastrophen, Rückfälle, aber auch überraschenden Neuentwicklungen im 20. und bisherigen 21. Jahrhundert als nicht haltbar, ja als ideologische Monster herausgestellt. Und inzwischen hat sich selbst in den Natur- und Technikwissenschaften zunehmendes Bewusstsein für die prinzipiell Ergebnisoffenheit aller - auch natürlicher - Prozesse gebildet. Umso nachhaltiger kann und sollte auch die Analyse soziopolitischer Prozesse darauf abheben und beharren, das sich aus bestimmten soziopolitischen Anfangszuständen nie völlig sicher bestimmte Folgezustände ableiten lassen. Diese Feststellung prinzipieller Ergebnisoffenheit soziopolitischer Prozesse korrespondiert mit der Wahrnehmung menschlicher Willensfreiheit als relevantem Faktor von Geschichte: Können kollektive oder individuelle Akteure durch ihr freies Handeln Einfluss auf Prozesse nehmen, so sind diese nicht mehr zwingend voraussagbar. Die Kritik deterministischer Geschichtsinterpretationen ist damit auch eine Kritik kollektivistischem Denkens, das die menschliche Willensfreiheit als eigenständigen Faktor nicht respektiert. 192 In dieses Prozessverständnis fließt die Feststellung ein, dass soziale und politische Prozesse zunehmend durch Verfahren, beispielsweise Gerichtsverfahren, Gesetzgebungsverfahren oder Wahlverfahren, beeinflusst sein können. Derartige Verfahren, die normativ im Sinne des allgemeinen Zugangs und der prinzipiellen Chancengleichheit begründet und dementsprechend prozedural ausgestaltet sind, sollen und können in ihrem Verlauf und ihren Ergebnissen nicht vorab festlegt werden (Ansonsten wären sie keine fairen Verfahren, so im Fall von Wahlmanipulation). In dem Maße, in dem derartige Verfahren verankert sind, werden 192 Popper 1945/ 2003; Albert 1993. <?page no="187"?> 172 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse also gegebene Machtstrukturen begrenzt und kontrolliert; und desto wahrscheinlicher werden ergebnisoffene soziale und politische Prozesse. Schließlich wird die prinzipielle Verlaufs- und Ergebnisoffenheit komplexer Prozesse noch durch mögliche Zufallseinflüsse, insbesondere Wechselwirkungen zwischen unterschiedlichen Ereignissen oder Prozessen, bedingt. Betrachten wir soziopolitische Prozesse als prinzipiell verlaufs- und ergebnisoffen, bedeutet dies allerdings nicht, dass jeder soziale oder politische Prozess in seinem Verlauf und seinen Ergebnissen völlig offen (kontingent) ist. Vielmehr können auch politische Prozesse trotz ihrer prinzipiellen Nichtdeterminiertheit mit unterschiedlicher Wahrscheinlichkeit in ihrem Verlauf und ihren Ergebnissen treffsicher abgeschätzt werden. Ein besonders häufig und intensiv diskutiertes Analysekriterium, das sich hierauf bezieht, ist das Kriterium der Pfadabhängigkeit. Rückfragen 1. Wodurch unterscheiden sich Prozesse von Systemen? 2. Welche Festellungen sprechen dafür, dass soziopolitische Prozesse bis zu einem gewissen Grad determiniert sind? 3. Können soziopolitische Prozesse strikt determiniert sein? Bitte beziehen Sie bei Ihrer Antwort die Aspekte der menschlichen Willensfreiheit sowie Zufallseinflüsse ein. Ergänzende Literatur: Popper, Karl, R., 1945/ 2003: Die offene Gesellschaft und ihre Feinde. Gesammelte Werke, 8. Aufl., Band 1 und 2, Tübingen: Mohr Siebeck (UTB); Elias, Norbert, 1936/ 1978: Über den Prozess der Zivilisation. Soziogenetische und psychogenetische Untersuchungen, 1. Band: Wandlungen des Verhaltens in den weltlichen Oberschichten, 6. Aufl., Frankfurt/ Main: Suhrkamp; Campbell, Joseph Keim (Hrsg.), 2004: Freedom and Determinism, Cambridge: MIT Press; O’Connor, Timothy, 2000: Persons and Causes. The Metaphysics of Free Will, New York: Oxford University Press; Albert, Hans (Hrsg.), 1993: Mensch und Gesellschaft aus der Sicht des kritischen Rationalismus, Amsterdam: Rodopi; Historisches Kolleg (Hrsg.), 1996: Über die Offenheit der Geschichte, Kolloquium der Mitglieder des Historischen Kollegs, 20. und 21. November 1992, München: Stiftung Historisches Kolleg. <?page no="188"?> D) Prozess 173 1.2 Die Kriterien Pfadabhängigkeit und Pfadunabhängigkeit Das Konzept Pfadabhängigkeit wurde nach gängiger Auffassung in der techniksoziologischen Diskussion entwickelt. 193 Referenzpunkt der Betrachtung war ein Innovations-Markt-Modell, nach dem sich die jeweils effizientesten Technologien am Markt durchsetzen: Wird eine neue, überlegene Technologie entwickelt, können die mit dieser Technologie produzierten Produkte rasch Marktsegmente gewinnen, und die Erlöse für Produkte, die mit älteren, unterlegenen Technologien produziert wurden, nehmen rasch ab. Dominierende technische Strukturen sind also problemlos revidierbar. Es kommt zu einem marktgestützten Innovationswettlauf mit positiven Wohlfahrtseffekten für die Allgemeinheit. Wie Brian Arthur und Paul David, die Begründer des Konzepts der Pfadabhängigkeit, feststellten, setzen sich allerdings in der Praxis keineswegs immer die effizientesten Technologien am Markt durch; vielmehr können sich auch suboptimale Technologien stabilisieren und dominant werden, obgleich bessere Alternativen verfügbar sind. Dies wird dadurch erklärt, dass neben Phänomenen des abnehmenden Grenznutzens (decreasing returns) auch Phänomene zunehmenden Grenznutzens (increasing returns) ein weit verbreitetes technologiebezogenes Marktphänomen darstellen: Werden beispielsweise erst einmal deutlich mehr Varianten einer Technologie verkauft, kann die Produktion immer günstiger gestaltet und die Technologie immer ausgefeilter werden. Ab einem bestimmten Punkt antizipieren neue Käufer die zukünftige oder bereits bestehende Dominanz dieser Technologie und entscheiden sich deswegen für sie. 194 Anschaulich wird dieser Zusammenhang anhand einzelner Produkte der Firma Microsoft, die, je dominanter sie werden, zu immer selbstverständlicheren Arbeitsgrundlagen avancieren. Auch wer Produkte anderer Firmen für möglicherweise leistungsfähiger oder preisgünstiger hält, wird sich mit hoher Wahrscheinlichkeit doch für ein Micro- 193 Siehe dazu Beyer 2005; Meyer-Schubert 2005 mit Verweis auf Brian Arthur (1994) und Paul David (2000). Beyer (2005) verweist allerdings auf die These, dass in der Institutionenökonomie im Anschluss an Arbeiten von Douglas North bereits weit früher Pfadabhängigkeit thematisiert wurde, ohne den Terminus zu nutzen. In der Institutionenökonomie selbst wird der Beginn der Pfadabhängigkeitsdiskussion bis auf Thorsten Veblen (1915) zurückdatiert. 194 Meyer/ Schubert 2005 mit Rückgriff auf Paul David 2000 und Brian Arthur 1994; siehe auch Bijker/ Law 1992; Crouch/ Farrell 2004. <?page no="189"?> 174 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse soft-Produkt entscheiden, da mit diesem die meisten Kollegen arbeiten und technische Kooperationsfähigkeit gesichert erscheint. Mit einer derartigen Entscheidung verstärken wir den Prozess, in dessen Rahmen wir uns entschieden haben. Um eine erfolgreiche Technologie bilden sich also Strukturen, die nicht leicht aufzulösen sind, und alternative Technologien müssten erst wieder den Kreislauf aus Verkauf, Nutzung, Rückmeldung, Verbesserung usw. durchlaufen, um den Entwicklungsstand der schon etablierten Technologie zu erreichen. Diese Stabilisierung einer bestimmten technologischen Entwicklungslinie wird als lock-in bezeichnet. 195 Der Begriff pfadabhängig wird damit für Prozesse verwendet, in denen sich Produkte aufgrund bestimmter Prozessmuster, das heißt letztlich aufgrund wachsender Anbietermacht und nicht aufgrund allgemeiner Qualitäts- oder Effizienzvorteile, durchsetzen. Qualitätsbeziehungsweise Effizienzaspekte erhalten also, wenn überhaupt, nur bezogen auf die spezifischen Prozesseigenschaften von Pfadabhängigkeit Bedeutung. Diese techniksoziologische Auffassung ist nun allerdings keineswegs die einzige gängige Auffassung des Konzepts. So bedeutet pfadabhängig auch institutionell stabil (versus institutionell wandlungsfähig) oder positiv rückgekoppelt (sich selbst verstärkend versus sich selbst begrenzend, sprich negativ rückgekoppelt). In einem weiteren Sinne steht der Begriff schließlich schlicht dafür, dass einmal getroffene Entscheidungen oder stattgefundene Ereignisse Auswirkungen haben (history matters). 196 In den letzten Jahren sind weitere, differenzierende Begriffsvarianten in der Diskussion gebildet worden. So haben Meyer und Schubert unter dem Stichwort Pfadkonstitution ein Verständnis von Pfadprozessen vorgeschlagen, nach dem Stabilitätsbedingungen und Handlungsspielräume als Bestandteile ein und desselben Vorgangs gelten und in ihrer Wechselwirkung analysiert werden können. Hierbei stellen sie als Pole ungesteuert auftauchende (emergente) und aktiv gebildete Pfadabhängigkeiten gegenüber und unterscheiden drei Phasen von Pfadprozessen: Entstehung, Fortsetzung und Beendigung. Aus der Kombination dieser Annahmen ergibt sich das folgende Kriterienbeziehungsweise Kategorienraster. 197 195 Meyer/ Schubert 2005. 196 Beyer 2005, Lehmbruch 2002, weiteres im Internet unter www.wikipedia. de: Pfadabhängigkeit (11.01.2007). 197 Meyer/ Schubert 2005. <?page no="190"?> D) Prozess 175 Entstehung Fortsetzung Beendigung Emergent Pfademergenz Pfadpersistenz Pfadauflösung Wette Aktiv Pfadkreation Pfadextension Pfadabbruch (nach Meyer/ Schubert 2005) Abbildung 14: Pfadabhängigkeit und Pfadkonstitution Demnach werden emergenten Prozessen in unterschiedlichen Phasen (Pfademergenz, Pfadpersistenz, Pfadauflösung) aktiv hervorgebrachten Prozesse in denselben Phasen (Pfadkreation, Pfadextension, Pfadabbruch) gegenüber gestellt. In der Mitte zwischen ihnen steht das Konzept der Wette. Hierbei üben Akteure zwar keine vollständige Kontrolle über Prozesse der Pfadentstehung aus, jedoch haben sie durch überlegte Entscheidungen einen gewissen Einfluss auf die Ausbildung des Pfades. Diese unvollständige Kontrolle kann darin begründet sein, dass sie nicht über die nötigen Ressourcen für eine stärkere aktive Steuerung verfügen oder aber diese nicht dafür einsetzen. Allerdings sind sich die Akteure im Gegensatz zu völlig ungeplanten (emergenten) Prozessen der Entwicklungen bewusst. Sie beobachten diese, nehmen unter Umständen an bestimmten Punkten einen gewissen Einfluss und kalkulieren die Chancen für den Erfolg verschiedener Möglichkeiten, um ihre eigenen Ressourcen wie Forschungsgelder, entsprechend einzusetzen. Sie wetten somit auf den Erfolg einer oder mehrerer Pfadentwicklungen. Dieses Verständnis soll es ermöglichen, empirisch vorgefundene Pfadprozesse nach dem Grad ihrer Steuerbarkeit in unterschiedlichen Phasen zu unterscheiden. In der Anwendung auf konkrete Fälle wäre demnach zu untersuchen, an welchem Punkt zwischen vollständiger Ungeplantheit und vollständiger Steuerung sich der untersuchte Fall befindet. Die von Meyer/ Schubert skizzierten Phasen und Formen beziehen sich allerdings lediglich auf Pfadabhängigkeit; Pfadunabhängigkeit dagegen bleibt außerhalb der Betrachtung. Dies entspricht dem skizzierten techniksoziologischen Verständnis, nach dem Pfadabhängigkeit für die erfolgreiche Durchsetzung qua Prozesseigenschaften (letztlich Macht) steht und selbst nicht mehr hinterfragt wird, eine machteuphorisierende und strukturkonservative Sichtweise. 198 198 Zur allgemeinen Bedeutung derartiger strukturkonservativer Machtorientierung in den Sozialwissenschaften siehe auch Beyer 2005. <?page no="191"?> 176 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Wird die Frage nach der Konstitution allerdings nicht nur auf Pfadabhängigkeit, sondern auch auf Pfadunabhängigkeit bezogen, erscheint die dargestellte Phasendifferenzierung als analytischer Fortschritt. Demnach lassen sich Pfadabhängigkeit und Pfadunabhängigkeit, differenziert nach den Situationstypen Entstehung, Fortsetzung und Schluss eines Prozesses, hinsichtlich ihrer Konstitutionswie Übergangsbedingungen analysieren. Dabei werden Prozesse in dem Maße als pfadabhängig aufgefasst, in dem sie durch die jeweils vorangegangen Situationen bestimmt sind. Bei geringer bis fehlender Abhängigkeit ergibt sich Pfadunabhängigkeit. 1.3 Zeitkriterien Da Prozesse als zeitabhängige Abläufe definiert sind, lassen sie sich auch nach unterschiedlichen Zeitkriterien analysieren und miteinander vergleichen. Hierzu gehören die Dauer, die Geschwindigkeit, die Dynamik und die zeitliche Verortung von Prozessen respektive den in ihnen enthaltenen Situationen: Nicht nur vor Gericht gibt es kurze und lange Prozesse. Wie die Dauer gerichtlicher Verfahren im Allgemeinen durch entsprechende Terminierung und Beschlüsse klar erkennbar ist, kann auch die Dauer institutionalisierter Prozesse im politisch-administrativen Raum, beispielsweise die Dauer von Gesetzgebungs- oder Genehmigungsprozessen, eindeutig bestimmt werden. Sowohl der Querschnittswie der Längsschnittsvergleich der Länge solcher Prozesse kann anregende Hinweise auf Leistungsdifferenzen, unterschiedliche Traditionen und sonstige Rahmenbedingungen von Governance geben. Ähnlich instruktiv kann der Vergleich der Länge informeller Governanceprozesse, beispielsweise bestimmter Reformprozesse der öffentlichen Verwaltung, sein: Je länger ein Prozess dauert, desto stärkere Widerstände sind anzunehmen. Wird die Dauer soziopolitischer Prozesse in diesem Sinne auf bestimmte Leistungen beziehungsweise Leistungsdefizite bezogen, werden Erhebung und Vergleich der Prozessdauer zu einem Leistungskriterium, das sich auch als Veränderungsgröße pro Zeiteinheit beziehungsweise Geschwindigkeit fassen lässt. Die Bezeichnung Geschwindigkeiten steht dementsprechend in der öffentlichen Diskussion, bislang vor allem bezogen auf Angleichungsprozesse in der Europäischen Union, für unterschiedlich hohe Leistungsanforderungen, <?page no="192"?> D) Prozess 177 beispielsweise unterschiedlich hohe Integrationsansprüche zwischen europäischen Ländern. 199 Als Dynamik politischer Prozesse (vom griechischen dynamis: Kraft) kann die Veränderung und Entwicklung politischer Interaktionsformen, Akteurkonstellationen und Systeme im Zeitablauf verstanden werden. Ausgeprägt dynamisch in diesem Sinne sind Eskalationsprozesse, bei denen sich Interaktionsformen und Motivkonstellationen im Laufe eines Prozesses selbstverstärkend konflikthaft zuspitzen. Derartigen Eskalationsprozessen stehen Deeskalationsprozesse gegenüber, in denen sich hochgradig aufgeladene Konfliktstrukturen nach und nach abbauen und es zu einer Entspannung der Akteurbeziehungen kommt. Dem Kriterium der Prozessdynamik kann das Kriterium struktureller Statik, etwa politischer Institutionen, gegenüber gestellt werden. Die zeitliche Verortung von Prozessen hebt auf historische Kontexte ab: Würde ein bestimmter Prozess nicht jetzt, sondern zu einem anderen Zeitpunkt stattfinden, wären andere Bedingungskonstellationen zu erwarten (gewesen). So operiert beispielsweise ein heutiges Schwellenland unter gänzlich anderen Rahmenbedingungen als es Pionierländer der Industrialisierung, beispielsweise England, zu ihrer Zeit taten. Vergleichsanalysen müssen also den jeweiligen historischen Kontext der Vergleichsobjekte berücksichtigen. 200 Rückfragen: 1. Was bedeutet Pfadabhängigkeit? Bitte skizzieren Sie unterschiedliche Begriffe. 2. Was verbindet die Konzepte Pfademergenz, Pfadpersistenz und Pfadauflösung, was die Konzepte Pfadkreation, Pfadextension und Pfadabbruch? Lassen sich diese Konzepte auch auf Pfadunabhängigkeit anwenden? 3. Was bedeutet die Bezeichnung Unterschiedliche Geschwindigkeiten im Kontext der Europäischen Union? 4. Inwiefern sind die Konzepte Eskalation und Deeskalation relevant für die politische Prozessanalyse? 5. Was bedeutet die Bezeichnung historischer Kontext? 199 Zum Motto der zwei Geschwindigkeiten in der EU siehe http: / / www.linse. uni-essen.de/ linse/ publikationen/ Hass/ GGeldermann_Kerneuropa.pdf (15.11.2006). 200 Siehe zu einer historischen Sozialwissenschaft gerade unter komparatistischen Gesichtspunkten Kocka 1999, 2005. <?page no="193"?> 178 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Ergänzende Literatur: Garud, R./ Karnøe, P. (Hrsg.), 2001: Path Dependence and Creation. Mahwah, Erlbaum; Crouch, C./ Farrell, H., 2004: Breaking the Path of Institutional Development? Alternatives to the New Determinism, in: Rationality and Society 1, 5-43; Schreyögg, Georg/ Sydow, Jörg (Hrsg.), 2003: Strategische Prozesse und Pfade, Wiesbaden: Gabler; Bijker, Wiebe E./ Law, John (Hrsg.), 1992: Shaping Technology, Building Society. Studies in Sociotechnical Change, Cambridge: MIT Press; David, Paul A., 2000: Path Dependence, Its Critics and the Quest for Historical Economics, im Internet: http: / / www-econ.stanford.edu/ faculty/ workp/ swp00011.pdf; Meyer, Uli/ Cornelius, Schubert, 2005: Die Konstitution technologischer Pfade. Überlegungen jenseits der Dichotomie von Pfadabhängigkeit und Pfadkreation, Working Paper TUTS-WP-6-2005, Berlin: Technische Universität Berlin; Best, Heinrich (Hrsg.), 1991: Neue Methoden der Analyse historischer Daten, St. Katharinen: Scripta-Mercaturae; Kaelble, Hartmut, 1999: Der historische Vergleich. Eine Einführung zum 19. und 20. Jahrhundert, Frankfurt/ Main: Campus; Kocka, Jürgen, 1999: Historische Sozialwissenschaft. Auslaufmodell oder Zukunftsvision? , Oldenburger Universitätreden Nr. 107, Oldenburg: Bibliotheks- und Informationssystem der Universität; Deeg, Richard, 2001: Institutional Change and The Uses and Limits of Path Dependency. The Case of German Finance, Köln: MPIfG. 1.4 Eine Typologie der Situationenverknüpfung Wird angenommen, dass Prozesse durch situatives Akteurhandeln vermittelt sind, so lassen sie sich als Folge von Situationenverknüpfungen verstehen und vergleichend analysieren. 201 Mögliche Formen solcher Verknüpfung sind: 1. Isolation: Zwischen Handlungssituationen gibt es keinen relevanten Wirkungs- oder Handlungszusammenhang. 2. Zufälliger Wirkungszusammenhang: Situatives Handeln beeinflusst eine andere Handlungssituation zufällig, ohne dass eine gemeinsame Handlungssituation der Beteiligten entstehen würde. Die jeweils beteiligten Akteure beziehen sich also nicht aufeinander, ja können sich, da sie nichts voneinander wissen, gar nicht 201 Von dieser Annahme auszunehmen erscheinen zunächst latent oder unbewusst verlaufende Diffusionsprozesse, bei denen die Beteiligten sich verhalten, ohne bewusst situativ zu handeln. Wie im folgenden Kapitel zu Prozessformen gezeigt wird, werden aber selbst Diffusionsprozesse durch bewusstes Akteurhandeln und damit situative Muster beeinflusst. <?page no="194"?> D) Prozess 179 zur Kenntnis nehmen. Die Zufallswirkung erfolgt häufig vermittelt durch dritte Akteure und Situationen. 202 3. Punktuelle Instrumentalisierung: An sich unabhängige Handlungssituationen, die im Weiteren auch unabhängige Handlungsstränge bilden können, werden punktuell dadurch verbunden, dass zumindest ein Beteiligter Situation A für Situation B nutzt. Damit bildet sich ein teilweiser, möglicherweise flüchtiger Situationszusammenhang. 203 4. Ungeplante Situationenfolge: Gehen Handlungssituationen ungeplant auseinander hervor, bilden sie eine Situationenfolge. Ein Beispiel hierfür ist die Sitautionenfolge: a) Marginalisierte Akteure nutzen einen staatlichen Feiertag (emphatische Überhöhung) zu zunächst friedlichen Protesten. b) Die Proteste schlagen in gewalttätige Krawalle um. Die Polizei greift hart durch (Gefahrenabwehr). c) In den folgenden Tagen entsteht ein politischer Konflikt um das Vorgehen der Polizei und um angemessene Maßnahmen der Risikovorsorge (Konflikt um die Durchsetzung von Akteurpositionen). Hierbei stehen häufig unterschiedliche Akteure im Mittelpunkt der einzelnen Handlungssituationen; sofern Akteure an mehreren aufeinander folgenden Situationen beteiligt sind, planen sie diese aber nicht. 5. Handlungsprozess: Versuchen Akteure, situationsübergreifend (langfristig) zu investieren oder zu steuern (Beispiele Klimaschutz, Handeln zur Demographieproblematik, zum Abbau von Staatsverschuldung), so entstehen situationsbezogene Handlungsüberschüsse, die weitere Situationen im Sinne der Handlungsziele beeinflussen. Umgekehrt kann situatives Handeln - etwa durch Problemverschiebung - hinter das situativ Mögliche zurückfallen und damit zu einem Handlungsdefizit führen, das sich in weiteren Situationen problemerhaltend oder problemverstärkend auswirkt. 202 Äußerst eindrücklich gezeigt im Film Babel des mexikanischen Regisseurs Alejandro González Iñárritu, in dessen Mittelpunkt Zufallszusammenhänge zwischen bestimmten Handlungssituationen in Marokko, den USA/ Mexiko und Japan stehen. Siehe auch Woody Allens Film Match Point (2005). 203 Beispiel September 1989: Kanzler Kohl bittet den ungarischen Ministerpräsidenten Guyla Horn, der ihn insgeheim über den ungarischen Plan informiert hat, die Landesgrenze zum Westen zu öffnen, die Nachricht hierüber so zu veröffentlichen, dass sie zur Schlagzeile der 20-Uhr-Tagesschau in Deutschland wird. Folge: Der CDU-interne Putschversuch gegen Kohl als CDU-Vorsitzenden und Kanzler, der an diesem Tag auf dem gerade beginnenden CDU-Parteitag erwartet wird, ist zum Scheitern verurteilt. <?page no="195"?> 180 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse In jedem Fall werden situationsübergreifende Prozesse in Gang gesetzt oder verstärkt. 6. Diffusionsprozess: Breitet sich eine Innovation durch Kommunikation zwischen den Mitgliedern eines sozialen Systems aus, so wird im Anschluss an Rogers von einem Diffusionsprozess gesprochen. 204 Dieser Prozessbegriff steht durch die Fokussierung - positiv konnotierter - Innovation dem Begriff des Handlungsprozesses nahe. Andererseits tritt an die Stelle von Akteuren, die in Handlungssituationen handeln, das Konzept der Kommunikation in einem sozialen System, was die Assoziation eines unwillkürlichen Ablaufs nahelegt. Dementsprechend sind Diffusionsprozesse zwischen ungeplanter Situationenfolge und Handlungsprozess einzuordnen. 7. Komplexer Prozess (Historischer Prozess/ Geschichte): Entwickeln sich unterschiedliche Handlungssituationen, variierend im Zeitablauf, in unterschiedlichen und mehrfachen Beziehungen zueinander (Beispiel: Ungesteuerte, zufällige Wechselwirkungen, teilweise Verdichtung zu gemeinsamen Handlungssituationen, dann wieder auseinanderlaufend) bilden sie komplexe Prozesse. Diese werden nachträglich häufig mit Bezeichnungen wie Historischer Prozess oder Geschichte belegt. 2. Politische Prozessformen Im folgenden können wir uns eingehender mit Formen des politischen Prozesses befassen. Dabei geht es zunächst um akteurunspezifische, dann um akteurspezifische Prozessformen. 2.1 Akteurunspezifische Prozessformen Politik vollzieht sich, je nach den leitenden Zielen und Rahmenbedingungen, in unterschiedlichen Prozessformen. So sind Governance- 204 Rogers 1962/ 1995; im Anschluss daran Tews 2006. Andere Autoren beziehen in die Diffusionsdefinition neben Kommunikation auch andere Momente von Innovationsausbreitung, so etwa gezielte Formen der institutionellen Verankerung, ein (Kern 2000). <?page no="196"?> D) Prozess 181 prozesse (Regieren) bei gesicherten Handlungskompetenzen, etwa einer gesicherten Regierungsmehrheit, vergleichsweise gut steuerbar und planbar. Zwar können auch derartige Prozesse durch externe Einflüsse, beispielsweise ein plötzlich auftretendes Ereignis, das die vorhandenen Handlungskapazitäten absorbiert, durch interne Querelen (Positionskämpfe, Kommunikationsprobleme) oder Sachprobleme empfindlich gestört werden; dennoch ähneln sie noch am ehesten technischen Produktionsprozessen. Zu dieser Ähnlichkeit gehören auch vergleichsweise gute Terminierbarkeit (Prozessdauer, Produktionsgeschwindigkeit) und überschaubare Prozessdynamiken. In dem Maße, in dem Governanceprozesse an Legitimation beziehungsweise gesicherten Handlungsmöglichkeiten verlieren, insbesondere bei wachsender Symmetrie der Einflusskonstellationen oder gar Entscheidungsblockaden, wächst allerdings ihre Verlaufs- und Ergebnisoffenheit erheblich. Entscheidungsprozesse ziehen sich dann in die Länge, werden völlig blockiert und münden in Regierungskrisen. Verfahrensgebundene politische Willensbildungsprozesse können zeitlich terminiert sein (Beispiel: demokratische Wahlen nach einem Wahlkampf) oder aber in ihrer Dauer institutionell und nach sachlogischen Kriterien gebunden variieren (Beispiel: Regierungsbildung). Bei ausgeprägten Akteurkonstellationen, zum Beispiel klarer Dominanz einer Partei, lassen sich auch derartige Prozesse zumindest hinsichtlich ihrer Ergebnisse im Allgemeinen recht gut prognostizieren. Ansonsten sind verfahrensgebundene politische Willensbildungsprozesse aber immer für Überraschungen gut. Die Bindung an geltende Prinzipien und Verfahren beschränkt zwar mögliche Politikwechsel auf systemimmanente Wechsel- und Innovationsformen; im Vergleich zu gesicherten Governanceprozessen ist die mögliche Varianz aber beträchtlich groß. Vermachtete Governance- und Willensbildungsprozesse etwa in einer Autokratie gelten aufgrund ihrer geringen Pluralität als in besonders hohem Maße pfadabhängig und wenig innovativ. Machtlagen eröffnen allerdings auch die Chance zu besonders energischem Handeln. Mangels bindender Verfahrensgrundlagen und ohne gesichert agierende Vetoplayer, die gesellschaftliche Minderheitspositionen, Problemdimensionen und Handlungsalternativen einbringen, verirrt sich derartiges energisches Handeln aber auch besonders leicht. Vermachtete Willensbildungs- und Governanceprozesse - siehe etwa Mao Tse Tungs rasche Politikwechsel - können daher auch besonders krisen- und sprunghaft sein. <?page no="197"?> 182 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Regieren im Zeichen ungesicherter Herrschaftsbedingungen, so Legitimationskrise und Bürgerkrieg, rettet sich von Situation zu Situation und ist daher kaum mehr als situationenübergreifender Prozess analysierbar. Ob und welche Prozesse sich entwickeln, hängt besonders stark vom situativen Handeln der Beteiligten ab, das sich dann in raschen Eskalations- und Deeskalationsdynamiken umsetzt. Da allgemein anerkannte, bindende Rahmenbedingungen nicht (mehr) existieren oder an Kraft verloren haben, entstehen besonders leicht rasche Selbstverstärkungen, die zu neuen Machtstrukturen und sich rasch und dramatisch verändernden Rollenbildern führen können. Zu diesem Prozesstyp gehören systembezogene Transformationsprozesse zwischen Autokratie und Demokratie. Transformationsprozesse, in denen Institutionen vernichtet, transzendiert oder gebildet werden, werden üblicherweise stark durch die zeitliche Leitorientierung der Beteiligten (zwischen Vergangenheits- und Zukunftsorientierung) bestimmt. Politisches Lernen kann als verbindendes Prozesselement unterschiedlicher Handlungssituationen wirken. Je nachdem, ob hierbei Anpassungslernen (bei bestimmten leitenden Orientierungen), Ziellernen (Erfolgsorientierte Veränderung von Orientierungen) oder Deuterolernen (Lernen des Lernens) im Vordergrund steht, ergeben sich unterschiedliche Prozesskonsequenzen. 205 Wird verbesserte Anpassung gelernt, verstärken sich aktuell gegebene Strukturen und darum kreisende Prozesse, eine eher statische Prozesskonsequenz. Ändern sich Akteurziele beziehungsweise Akteurmotive, können sich dagegen Akteurkonstellationen mit weitgreifende Folgen verändern. Deuterolernen kann Anpassungs- oder Ziellernen verstärken; vor allem aber erlaubt es, Situationen besser zu verknüpfen. Die unterschiedlichen Lerntypen implizieren also in der dargestellten Reihenfolge wachsende Steuerungspotenziale, aber auch Kreativitätschancen und damit Kontingenzpotenziale von Prozessen: Vor allem durch intensives Ziel- und Deuterolernen können Prozesse verlaufs- und ergebnisoffener werden. Die Offenheit politischer Prozesse wächst noch weiter, wenn diese durch ungeplante Wechselwirkungen (Interferenzen) mit anderen Prozessen beeinflusst werden. 206 Genau derartige Interferenzen charakterisieren Geschichte. Damit sind geschichtliche Prozesse besonders komplex. 205 Zur grundsätzlichen Unterscheidung dieser drei Lernformen siehe Bateson et al. 1956; Argyris/ Schön 1996. 206 Zum Interferenzkonzept siehe Esser 2002; Mayntz 2002. <?page no="198"?> D) Prozess 183 Rückfragen: 1. Was kennzeichnet Governanceprozesse (Regieren) bei gesicherten Handlungsbedingungen? 2. Ist die Varianz verfahrensgebundener Prozesse der politischen Willensbildung geringer oder größer als die Varianz gesicherter Governanceprozesse? Bitte begründen Sie Ihre Auffassung. 3. Welche typische Prozessdynamik weisen hochgradig vermachtete Governance- und Willensbildungsprozesse (etwa in totalitären Systemen) auf? 4. Was spricht bei Legitimationskrisen oder Bürgerkrieg für eine stark situative Prozessbetrachtung? 5. Wie können sich Lernprozesse auf die Ergebnisoffenheit politischer Prozesse auswirken? Ergänzende Literatur: Mayntz, Renate (Hrsg.): Akteure - Mechanismen - Modelle. Zur Theoriefähigkeit makrosozialer Analysen, Frankfurt/ Main: Campus; Bandelow, Nils C., 2003: Lerntheoretische Ansätze in der Policy-Forschung, in: Maier, Matthias Leonhard et al. (Hrsg.), Politik als Lernprozess? Opladen: Leske + Budrich, 98-121; Bluhm, Harald (Hrsg.), 2001: Konzepte politischen Handelns. Kreativität - Innovation - Praxen, Baden-Baden: Nomos. 2.2 Akteurspezifische Entwicklungsformen Alle bisher dargestellten Begriffe, Analysekriterien und Feststellungen zu politischen Prozessen lassen sich auch auf Prozessformen im Verhältnis zwischen spezifischen Akteuren, so politischen Parteien, beziehen. Im Mittelpunkt der neueren komparatistischen Prozessforschung zu Parteien stehen dabei Formen und Gründe von Parteiensystemwandel: Werden Parteiensysteme vorrangig anhand der Zahl der enthaltenen Parteien, der Parteienprogrammatik (Wert- und Interessenorientierung) und den Einflusskonstellationen zwischen Parteien analysiert, so lässt sich auch der Parteiensystem-Wandel anhand dieser Indikatoren ablesen. Hierbei werden im Anschluss an Smith vier Grade des Wandels unterschieden: 1.) temporäre Fluktationen ohne dauerhaften Effekt auf das Parteiensystem, 2.) Wandlungsformen, in denen sich nur wenige Strukturmerkmale ändern, 3.) Wandel vieler Strukturmerkmale, 4.) Wandel aller Strukturmerkmale. 207 Ausgehend von diesen Kriterien lässt sich in Westeuropa in den letzten Jahrzehnten ein umfassender Prozess der Ausdifferenzierung des Parteiwesens feststellen: Die Zahl der einbezogenen Parteien wächst, das 207 Smith 1989: 353f., nach Niedermayer/ Stöss/ Haas 2006: 13. <?page no="199"?> 184 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse programmatische Parteienspektrum hat sich differenziert, Systeme mit wenigen dominierenden Parteien haben sich für mehr Wettbewerb geöffnet und die Systemstrukturen sind ausbalancierter als früher. 208 Wandlungen von Parteiensystemen werden häufig auf die Veränderung grundlegender Cleavage-Linien zurückgeführt. So unterscheidet Kitschelt Parteiensystemwandel auf drei Ebenen: Auf der ersten Ebene passen sich die bestehenden Parteien organisatorisch und programmatisch den veränderten Bedürfnissen der Wähler an, ohne dass sich die Konfliktlinien und Parteienkonstellationen verändern; auf der zweiten Ebene treten neue Parteien in die ansonsten unveränderte Wettbewerbsarena ein; auf der dritten Ebene schließlich verändern sich die Konfliktlinien und Problemhaushalte. Hierbei bedeutet die dritte Ebene des Systemwandels nach dem Motto New issues spawn new parties den eigentlichen qualitativen Sprung. Empirisch lässt sich Parteiensystemwandel nach Kitschelt seit 1960 vor allem auf der ersten Ebene feststellen; der Wandel auf der dritten Ebene falle moderat aus, Wandel auf der zweiten Ebene schließlich sei bedeutungslos. 209 In längerer Sicht lässt sich die Entwicklung von Parteien und Parteiensystemen allerdings auch im Zusammenhang mit der Entwicklung von Verbänden und politischen Bewegungen verstehen. So sind Gewerkschaften und sozialdemokratische oder sozialistische Parteien in Europa im Zeichen der Arbeiterbewegung des 19. und frühen 20. Jahrhunderts entstanden; wirtschaftsliberale Parteien bildeten sich aus Unternehmerorganisationen, religiöse Parteien aus religiösen Bewegungen und Verbänden. Eine zwingende Entwicklungsfolge Bewegung - Verband - Partei lässt sich aber nicht feststellen. Vielmehr zeigen sich im historischen Rückblick seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts sehr stark variierende Abläufe und Formen der politischen Akteurentwicklung. So entwickelten sich im Rahmen einer freiheitlichen Stimmung in mehreren europäischen Ländern im 19. Jahrhundert zunächst Verbände und Parteien mit dem politischen Ziel, allgemeine gleiche Verfahren, insbesondere Wahlverfahren, durchzusetzen. Hierauf folgte die Arbeiter- und Gewerkschaftsbewegung mit dem Aufstieg von Arbeiterverbänden und Arbeiterparteien, denen schließlich Arbeitgeberorganisationen gegenüber traten. Im 20. Jahrhundert traten zunächst Bewegungen und Verbände hinzu, die individuelle und ästhetische Werte favorisierten (Wandervogel- Bewegung, Naturschutzverbände), die sich in keinen eigenständigen 208 Siehe zum Beispiel Ismayr 2003, 39-46 und Niedermayer/ Stöss/ Haas 2006: 13. 209 Kitschelt 1997, zitiert nach Niedermayer/ Stöss/ Haas 2006: 14f. <?page no="200"?> D) Prozess 185 Parteien niederschlugen. Die faschistische und die kommunistische Bewegung dagegen schlugen sich in Parteien und Verbänden nieder. Die nach dem Zweiten Weltkrieg aufgekommene Friedensbewegung (Anti-Wiederbewaffnung in Deutschland) hatte sehr schwache Verbände- und Parteienreflexe und auch die Studentenbewegung schlug sich entgegen ihrem Anspruch, eine politische Fundamentalalternative zu bieten, in der Hauptsache nur gesellschaftlich nieder, wenn von randpolitischen Miniparteien und terroristischen Zellen abgesehen wird. Die Antiatom- und Umweltbewegung (Ökologiebewegung) dagegen verankerte sich sowohl gesellschaftlich wie verbandspolitisch und parteipolitisch nachhaltig - eine Entwicklung, die sich ausgehend von den hochentwickelten Regionen inzwischen in allen Teilen der Erde niedergeschlagen hat. Der inzwischen vollzogene Übergang von Umweltschutzzu Nachhaltigkeitsbegriffen zeigt dabei eine Weitung der Sicht, aber auch starke Kompromissneigungen. Religiöse Bewegungsformen und Verbände, die bereits im 19. Jahrhundert in vielen europäischen Ländern auch Parteiformierungen nach sich zogen, verloren im Zeichen des ideologisch aufgeladenen Gegensatzes zwischen Demokratie und Faschismus/ Kommunismus an Gewicht. Sie sind aber vor allem außerhalb Europas seit den 1980er Jahren wieder von deutlich wachsender Bedeutung. Dieser Entwicklungstrend hat sich bisher allerdings nur in bestimmten kulturell-regionalen Kontexten, so dem Nahen Osten oder Indien, in stark religiös orientierten Parteibildungen niedergeschlagen. Ein anderer, in der Öffentlichkeit weit weniger bewusster Entwicklungstrend liegt in der zunehmenden Professionalisierung soziopolitischer Bewegungen, Verbände und Parteien: Während Politik in ihren diversen Trägermedien noch zu Beginn des 20 Jahrhunderts vorwiegend Sache des persönlichen Engagements war und in neuen soziopolitischen Bewegungen immer wieder neue Schübe allgemeinen Engagements tragend werden, ist inzwischen ein breiter Trend zur Professionalisierung politischer Akteurstrukturen festzustellen. So formalisiert und differenziert sich die vorherrschende Organisationsform von Verbänden und Parteien. In Verbindung damit gewinnen gemeinsame oder konkurrierende Positionsinteressen der Akteure an Gewicht. Rückfragen: 1. Hat sich in den vergangenen Jahrzehnten die Zahl der in Parteiensysteme in Europa einbezogenen Parteien verringert oder ist sie gewachsen? 2. Welche drei Ebenen von Parteiensystemwandel unterscheidet Kitschelt? <?page no="201"?> 186 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse 3. Bitte nennen Sie drei politische Bewegungen im 20. Jahrhundert und skizzieren Sie deren Zusammenhänge mit Verbände- und Parteienentwicklungen. Ergänzende Literatur: Niedermayer, Oskar/ Stöss, Richard/ Haas, Melanie (Hrsg.), 2006: Die Parteiensysteme Westeuropas, Wiesbaden: VS Verlag; Ismayr, Wolfgang (Hrsg.), 2006: Die politischen Systeme Westeuropas, 4. Aufl., Opladen: Leske + Budrich; Elster, Jon, 1989: Nuts and Bolts for the Social Sciences Cambridge: Cambridge University Press. 3. Vergleichende Prozessanalyse Ausgehend von den bisher dargestellten begrifflichen und methodischen Konzepten können wir nun unterschiedliche Formen vergleichender Prozessanalyse diskutieren. Dabei beginnen wir mit einem in der bildungssoziologischen Komparatistik entwickelten Analysetypus, der Diffusionsanalyse. 3.1 Diffusionsanalyse Erste Ansätze zur vergleichenden Diffusionsforschung entstanden bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts in Frankreich, wo sich Gabriel Tarde die Frage stellte, warum bestimmte Innovationen imitiert wurden, andere jedoch binnen kürzester Zeit wieder in Vergessenheit gerieten. In den folgenden Jahrzehnten etablierte sich die Diffusionsforschung insbesondere in soziologischen Teildisziplinen, in Marketingwissenschaften und der Kommunikationswissenschaft. 210 Besondere Bedeutung erlangten hierbei Arbeiten von Everett M. Rogers. Rogers, aufgewachsen auf einer Farm in Iowa, studierte Agrarwissenschaften, veröffentlichte 1962 sein bekanntestes Buch Diffusion of Innovations und wurde mit seiner Theorie der Diffusion von Innovationen weltberühmt. Ausgehend von seinen Arbeiten wurden zunächst in den USA, ab den späten 1990er Jahren auch in Europa Diffusionsprozesse im Policy-/ Governancebereich untersucht - selbst ein Diffusionsprozess. 211 210 Nach Rogers 1962/ 1995: 39f. 211 Siehe unter anderem Kern 2000; Kern/ Jörgens/ Jänicke 2001; Tews 2006. <?page no="202"?> D) Prozess 187 Im Anschluss an Rogers wird Diffusion definiert als ... the process by which an innovation is communicated through certain channels over time among the members of a social system. 212 Gerade mit Bezug auf politische Prozesse wird inzwischen aber ein weiter gefasster Diffusionsbegriff verwendet, nach dem sich Innovation auch vermittelt durch andere Momente als Kommunikation ausbreiten kann. Mögliche Diffusionsmomente dieser Art sind auch kollektive Governance-Beschlüsse etwa zur Angleichung, Harmonisierung von Verfahren, erzwungene Transfers (hierarchical imposition) oder das Streben der Beteiligten nach Gemeinsamkeit, etwa infolge gemeinschaftlicher Werte und Normen. In der herkömmlichen Diffusionsdiskussion wird (horizontale) Diffusion nach dem Muster sich konzentrisch durch die Gesellschaft ausbreitender Innovationswellen modelliert. Rogers ging dabei davon aus, dass the early adopters select the technology first, followed by the majority, until a technology or innovation is common. Hieraus ergibt sich eine Innovationsausbreitung in Form einer Glockenkurve, die sich kumulativ aufgetragen als S-Kurve darstellt. Demgegenüber unterscheiden Mahajan/ Peterson und im Anschluss an sie Kristine Kern zwei unterschiedliche Typen von Politikdiffusion mit unterschiedlichen typischen Diffusionsverläufen, den direkten Politiktransfer und den institutionalisierten Politiktransfer: Beim direkten Politiktransfer dominieren bilaterale und horizontale Kommunikationsbeziehungen. Der direkte Politiktransfer verläuft in Form einer S-Kurve, wobei die Diffusionsrate am Anfang und Ende am geringsten ist und ein Wendepunkt des Wachstums erreicht wird, wenn die Hälfte der potentiellen Übernehmer die Innovation eingeführt hat. Bei dem institutionalisierten Politiktransfers dagegen spielen horizontal-multilaterale Kommunikationsbeziehungen, aber auch vertikale Diffusionsbeziehungen zwischen den einzelnen Akteuren und übergeordneten Koordinationsbeziehungsweise Diffusionsinstitutionen eine Rolle. Dadurch ergibt sich eine Diffusionskurve, bei der die Diffusionsrate am Anfang am größten ist, um dann allmählich abzunehmen. Institutionalisierter Politiktransfer produziert also im ersten Teil des Prozesses eine wesentlich höhere Diffusionsrate, was, bezogen auf das Gros der Beteiligten, einer höheren Diffusionsgeschwindigkeit entspricht. 213 Derartige lineare Ausbreitungsprozesse in einer Richtung sind allerdings keineswegs in allen Diffusionsprozessen festzustellen; vielmehr gibt es auch weit komplexere Abläufe. So breiteten sich ab den 212 Rogers 1962/ 1995: 5. 213 Mahajan/ Peterson 1985; Kern 2000. <?page no="203"?> 188 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse 1880er Jahren zwei unterschiedliche Modelle der sozialpolitischen Alterssicherung aus: das Bismarck-System, ein Rentenversicherungssystem mit Umlageprinzip zwischen den Generationen (ausgehend von Deutschland), und das steuergestützte Beveridge-System (ausgehend von Dänemark und später England). Hierbei entwickelte sich ein zweipoliger Diffusionsverlauf, bei dem zunächst Länder in die Systemlogik entweder dieses oder jenes Alterssicherungssystems einbezogen wurden. Die beiden Diffusionssysteme divergierten zunächst sogar noch weiter, bis sie dann nach dem Zweiten Weltkrieg an Profil und Geschlossenheit gegeneinander verloren. Im Zeichen eines dritten Modelltyps, der privaten Alterssicherung, vollzieht sich in den letzten Jahren eine zusätzliche Konversionsentwicklung. Noch komplexere Ausbreitungsmuster lassen sich mit Bezug auf die Systemtypen Autokratie und Demokratie feststellen. Hier geht es nicht nur um Ausbreitungsmuster, sondern auch um widersprüchliche Prozesse mit möglichen Stillständen, Einbrüchen und Gegenbewegungen. Anhand solch komplexer Diffusionsverläufe wird deutlich, dass die von Rogers und anderen angenommenen linearen Diffusionsmuster hochgradige Abstraktionen darstellen. Diese lassen sich empirisch nur bei bestimmten Rahmenbedingungen, so einer ausschließlichen, klar dominierenden Ausbreitungsdynamik und stetigen, günstigen Ausbreitungsbedingungen empirisch bestätigen (Beispiel: Zunehmende Verankerung von Umweltbehörden seit dem Beginn der Siebziger Jahre im Zeichen der gesamtgesellschaftlichen Durchsetzung des Umweltdenkens). 214 Und selbst in derartige lineare Ausbreitungsprozesse fließen zahlreiche situative und strukturelle Sonderbedingungen ein, die, genauer betrachtet, zu weit komplexeren Diffusionsmustern als einer einfachen Ausbreitung nach den Modellen der S-Kurve oder abnehmenden Wachstums führen. Diffusionsprozesse bilden zwar insofern eine Besonderheit, als ihr Inhalt (Innovationen) auf der zunehmenden Anerkennung einer Handlungsoption, etwa einer als innovativ geltenden Technologie, basieren. Damit ergeben sich zunehmend asymmetrische Akteurkonstellationen zugunsten innovationsfreundlicher Motive und Einflüsse. Zudem können sich anerkannte Innovationen auch in Form latenter Kommunikationsbeziehungsweise Lernmuster ausbreiten, müssen also nicht in jedem Einzelfall Gegenstand bewusster Entscheidungsprozesse sein. Abgesehen davon aber wird die Ausbreitung politiknaher Innovationen, genauso wie jeder andere soziopolitische Prozess, durch das 214 Siehe hierzu u.a. Kern/ Jörgens/ Jänicke 2001; Tews 2006. <?page no="204"?> D) Prozess 189 gesamte Set der hier dargestellten situativen und strukturell-funktionalen Politikbedingungen beeinflusst. Wir können also, zusammengefasst, politikbezogene Diffusionsprozesse als spezielle Lern- und Handlungsprozesse analysieren. Diese vollziehen sich zwar in günstigen und einfachen Fällen bei einer zunehmend asymmetrischen Motiv- und Einflusskonstellationen (zugunsten einer Innovation), werden aber dennoch durch das gesamte politikanalytische Variablenset beeinflusst und können daher im Einzelfall äußerst komplex verlaufen. Zur vergleichenden Diffusionsanalyse empfehlen sich daher neben statistischen Testverfahren bestimmter Kurvenabläufe konfigurativqualitative Analysemethoden von der Fallstudie bis zu makro-qualitativen Vergleichsstudien. Hierbei sollte insbesondere die Tatsache berücksichtigt werden, dass sich Ausbreitungsprozesse vermittelt durch unterschiedliche Ausbreitungssituationen entwickeln. Damit führt die vergleichende Diffusionsanalyse zur vergleichenden Analyse von Situationsverknüpfungen. 3.2 Vergleichende Analyse von Situationsverknüpfungen Handeln Akteure bewusst, so tun sie dies im Rahmen jeweiliger Handlungssituationen. In dem Maße, in dem soziopolitische Prozesse durch bewusstes Akteurhandeln beeinflusst werden, wächst also der Sinn, ja die Notwendigkeit, Prozesse als bestimmte Folgen von Situationen zu analysieren. Oder im Umkehrschluss: Je besser wichtige Handlungssituationen und deren Verknüpfungen erfasst werden können, desto besser lässt sich der entsprechende Prozess verstehen. Ausgehend von diesem Grundgedanken umfasst die Analyse soziopolitischer Prozesse grundsätzlich die Analyse einzelner Handlungssituationen (Akteurkonstellationen, situatives Handeln), die Analyse jeweiliger Situationsverknüpfungen. Können wir auf die zur vergleichenden Situationenanalyse dargestellten Konzepte und Methoden zurückgreifen, so lässt sich für die Situationsverknüpfungsanalyse die diesbezügliche Typologie nutzen. Einen soziopolitischen Prozess analysieren heißt demnach, entsprechend den jeweiligen Analysezielen und Analysekapazitäten die angegebenen politikanalytischen Module und Methoden miteinander zu kombinieren. Dies sei im Folgenden anhand eines Beispiels veranschaulicht, der Analyse des - bisher weitgehend gescheiterten - Prozesses der Rückführung der Staatsverschuldung der Bundesrepublik Deutschland. Dieser Gegenstand bietet sich unter mehreren Gesichtspunkten zur <?page no="205"?> 190 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Analyse von Situationenverknüpfungen an: Es handelt sich um einen längerfristigen Prozess, der ca. fünfzig Jahre zurückreicht (Erste Staatverschuldung 1957, jährlich monoton bis in das Jahr 2006 ansteigend, von Beginn an als problematisch und mit der Perspektive der Rückführung thematisiert). Der Prozess ist deutlich durch politisches Akteurhandeln beeinflusst und in klar erkennbare Situationen (jährliche Beschlussfassung über den Bundeshaushalt) und Verknüpfungsphasen zwischen diesen Situationen aufteilbar. Ausgehend von der jährlichen Beschlussfassung zum Bundeshaushalt lassen sich auch relevante Formen von situativem Handeln sowie Motiv- und Einflusskonstellationen relevanter Akteure ausmachen. Schließlich ist die abhängige Größe Staatsverschuldung quantitativ erfass- und vergleichbar. Werden inputseitige Größen zumindest qualitativ genormt, ergeben sich damit sehr gute Voraussetzungen für eine systematische Politikanalyse a) jeder einzelnen Situation, b) jeder einzelnen Situationsverknüpfung, c) des gesamten Prozesses. Dieser kann zudem nach diversen Zeitkriterien, so neben seiner Länge vor allem hinsichtlich seiner Dynamik, erfasst und erklärt werden. Da sich nach diesem Grundmuster auch beliebige andere Prozesse der Staatshaushaltsentwicklung durchanalysieren lassen, ergeben sich solide Grundlagen für eine vergleichende Prozessanalyse, gehandhabt als vergleichende Analyse von Situationsverknüpfungen. Vergleichende Prozessanalyse dieser Art stützt sich auf einen Mix qualitativer und quantitativer Methoden - von der komparativen Fallstudie bis zur statistischen Berechnung übergreifender Prozesseigenschaften. Sie kann schließlich auch Gegenstand experimenteller Analyseformen, so von Planspielen oder rechnergestützter Simulationsmodelle, werden. Einzelne Situationen und damit auch Situationsfolgen lassen sich nämlich hervorragend simulieren, da einerseits in realistischer Weise Handlungsfreiheiten angenommen werden können, sich andererseits Komplexität bei Abschluss einer Situation auch wieder in Form der jeweils deutlich werdenden Ergebnisse schließt. 3.3 Statistische Kovarianzprüfung Eine dritte Art der Analyse soziopolitischer Prozesse besteht darin, statistische Kovarianzen zwischen bestimmten Bedingungen und bestimmten Prozessergebnissen zu überprüfen. Bei diesem Verfahren geht es nicht vorrangig darum, einzelne Phasen oder Phasenfolgen politischer Prozesse zu verstehen; vielmehr werden unter Berücksich- <?page no="206"?> D) Prozess 191 tigung von Zeitvariablen, so vor allem zeitlichen Differenzen, Hypothesen zu Kovarianzen (Korrelationen, Regressionsgeraden) formuliert und dann statisch überprüft. Es geht also um den Nachweis, dass bestimmte Größen in einer bestimmten statistischen Häufigkeit miteinander auftreten oder aber nicht auftreten. Indem nach diesem Verfahren auch Kontextfaktoren nacheinander statistisch geprüft werden, ergibt sich die Möglichkeit zu erklärenden Aussagen. Ein Beispiel für dieses Vorgehen statistisch erklärender Prozessanalyse ist die im Kapitel Wie entwickelt sich Demokratie? dargestellte Analyse von Humanentwicklung. In dieser Studie geht es darum, Humanentwicklung, verstanden als die Freiheitsgrade, Handlungsoptionen oder Gestaltungsräume, die die Menschen in ihrer Gesellschaft vorfinden, in einem entwicklungsgeschichtlichen Universalzusammenhang zu erklären. 215 Demnach folgte die Ausbreitung der Demokratie auf einen entsprechenden Anstieg des Wohlstands und vor allem auf eine Verstärkung emanzipatorischer Wertorientierungen. Dort, wo die Wohlstandsentwicklung und der emanzipatorische Wertewandel nicht so weit vorangeschritten sind, hat die Demokratie auch weniger tiefe Wurzeln schlagen können. 216 Diese Zusammenhänge werden für eine globale Länderauswahl anhand von drei statistischen Datensätzen überprüft und belegt: anhand der Kennziffern wirtschaftlicher Entwicklung der UNO und Weltbank, anhand repräsentativer Umfragedaten, so vor allem Daten der Weltwertestudien, die 1981, 1990- 91 und 1995-98 in 65 Ländern durchgeführt wurden, und anhand der Abschätzung des Standes der Freiheit in der Welt durch Freedom House. Geprüft wird dabei das Abschneiden der genannten Erklärungsfaktoren in bivariaten Zusammenhängen (zwischen jeweils zwei Datenreihen) und multivariaten Zusammenhängen (unter Berücksichtigung wechselseitiger Einflüsse mehrerer Variablen). Statistische Prozessvergleiche dieser Art liefern zwar keine tragfähigen Aussagen zu einzelnen Prozessen - siehe etwa die anhaltende Stabilität autokratischer Herrschaft trotz stark angestiegener breiter Ressourcenverfügung und Emanzipationswerte in China. Und sie können relevante Variablen, beispielsweise Akteurkonstellationen, die gerade nicht im Fokus der Untersuchung stehen, sogar verdecken. Ihr besonderes Erklärungspotenzial liegt aber in dem Nachweis stiller Kontextbedingungen, die sich im Zuge situationsbezogen-strategischer Erklärungsansätze nicht ohne Weiteres zeigen. 215 Welzel 2002: 18. 216 Welzel 2002: 20. <?page no="207"?> 192 Teil 2: Vergleichende Situations- und Prozessanalyse Rückfragen: 1. Was heißt vergleichende Situationenanalyse und wozu kann sie dienen? Bitte erläutern Sie Ihre Antwort anhand einer vergleichenden Längsschnittsanalyse und einer vergleichenden Querschnittsanalyse politischer Situationen. Sie können die Analysen frei konstruieren. 2. Lassen sich Handlungssituationen anhand einer einzigen Variable indizieren? Bitte begründen Sie Ihre Antwort. 3. Was bedeutet Analyse von Situationsverknüpfungen und was kann eine derartige Analyse leisten? 4. Warum eignen sich Simulationsmethoden (Planspiel, Computersimulations- Modelle) besonders für die vergleichende Analyse von Situationsverknüpfungen? 5. Was heißt statistische Kovarianzprüfung? Bitte diskutieren Sie die Vorzüge und Grenzen dieser Methode für die Vergleichsanalyse soziopolitischer Prozesse. Ergänzende Literatur: Welzel, Christian, 2002: Fluchtpunkt Humanentwicklung. Über die Grundlagen der Demokratie und die Ursachen ihrer Ausbreitung, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag; Goetsch, Paul (Hrsg.), 1973: Studien und Materialien zur Short Story, Frankfurt/ Main: Diesterweg; Kemp, René/ Loorbach, Derk, 2006: Transition Management. A Reflexive Governance Approach, in: Voß, Jan- Peter/ Bauknecht Dierk/ Kemp, René (Hrsg.), 2006: Reflexive Governance for Sustainable Development, Cheltenham: Elgar, 103-130; Newig, Jens/ Voß, Jan-Peter/ Monstadt, Jochen (Hrsg.), 2007 (im Erscheinen): Governance for Sustainable Development. Steering in Contexts of Ambivalence, Uncertainty and Distributed Control, in: Journal of Environmental Policy and Planning, Special Issue. <?page no="208"?> Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Im folgenden Teil befassen wir uns systematisch damit, wie Governance vergleichend analysiert weden kann. Hierzu haben wir zunächst einige grundlegende Begriffe der Governanceanalyse zu klären. A) Grundlagen 1. Die Begriffe Öffentliches Handeln - Regieren - Governance Bis in die 1990er Jahre hinein dominierten zwei Leitbegriffe die komparatistische Diskussion politisch-staatlichen Handelns: Policy und Regieren. Hiervon lässt sich der Policy-Begriff in Europa bis in das 16. Jahrhundert zurück nachweisen; sozialwissenschaftlich hat er aber, ausgehend von der angloamerikanischen Diskussion, erst seit der Mitte des 20. Jahrhunderts Bedeutung erlangt. 217 Die Bezeichnung Public Policy (deutsch Öffentliches Handeln) bezieht sich weniger auf die öffentliche Thematisierung solcher Politik als auf die an sie gerichteten Anforderungen der Allgemeinwohlorientierung. 218 Zentraler Gegenstand der Policyforschung, die auch unter Bezeichnungen wie 217 Als Begründer der Policyanalyse gelten Harald Lasswell und Theodor Lowi mit ihren grundlegenden Überlegungen zum Policy Cycle und zu Policy- Arenen (Lasswell 1951; Lowi 1963). Zur Geschichte des Policy-Begriffs in Mitteleuropa siehe Beyme 1985, 2003. 218 Entsprechend der bis in das antike Griechenland zurückführbaren Trennung zwischen der privaten Sphäre des Hauses (Oikos) und der Sphäre der allgemeinen Bürger-Angelegenheiten (Polis). Vermittelt über den altrömischen Begriff res publica (Staat: Öffentliche Angelegenheiten) wird der Begriff des Öffentlichen Handelns seit der Renaissance mit der staatliche Sphäre verkoppelt. <?page no="209"?> 194 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Policy Studies, Policyanalyse und Politikfeldanalyse firmiert, ist die Frage, wie Probleme der Allgemeinheit bestmöglich bewältigt werden können. Hierbei geht es traditionell um Handlungsformen im Beziehungsfeld von Staat, Verwaltung und Politik. 219 Der Begriff Regieren, der sich etymologisch von rex/ regis (lateinisch: König) herleitet, bezeichnet herkömmlicher Weise institutionalisiertes Herrschen - siehe die übliche Aufzählung von Regierungszeiten jeweiliger Kaiser, Könige oder Fürsten oder die Amtszeiten bestimmter Regierungschefs, Präsidenten oder Kanzler. Bezeichnet wird also die enge Verflechtung von Steuerungs- und Herrschaftsaspekten, zu denen auch herrschaftsorientierte Kommunikationsformen gehören. 220 Gerade in der politikbezogenen Komparatistik wird der Regierungsbegriff dementsprechend traditionell unter der Bezeichnung Regierungssysteme auf Systeme steuerungs- und herrschaftsorientierter Willensbildung bezogen. Im Mittelpunkt der neueren Diskussion des nationalstaatsübergreifenden Regierens stehen dagegen institutionelle Steuerungsaspekte und Formen informeller Kooperation. 221 Der Begriff Governance (etymologisch abgeleitet vom lateinischen gubernare: steuern, verwalten), der sich in der wissenschaftlichen Politikanalyse erst seit den 1990er Jahren verbreitet, ist ebenfalls an Allgemeinwohlansprüchen orientiert (Good Governance). Er enthält aber mehrere Weitungen gegenüber dem Policy- und dem traditionellen Regierungsbegriff: Während die traditionelle Policydiskussion staatliche oder staatsnahe Strukturen und Handlungsformen in den Mittelpunkt stellt, wird Governance erklärtermaßen über den staatlichen Bereich hinaus in der Zusammenarbeit zwischen staatlichen, privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren gedacht und konzipiert. 222 Während im Mittelpunkt des traditionellen Policy- und Regierungsdenkens formalisierte, insbesondere hierarchische Vorgehensweisen stehen, erfasst die Governanceanalyse auch und gerade nichthierarchische, meist kooperative Koordinationsformen. Besonders häufig steht der Governancebegriff für informelle Formen der Koordination jenseits des Nationalstaats - siehe Konzepte wie Regional Governance (unterhalb der Nationalstaatsschwelle), Global Governance, Governance in der Europäischen Union oder Governance 219 Näheres siehe in Schubert/ Bandelow 2003. 220 Siehe dazu besonders konsequent Korte/ Fröhlich 2004, die ein Kategoriensystem von Formen herrschaftsorientierter Regierungskommunikation darstellen. 221 Kohler-Koch 1998. 222 Pierre/ Peters 2000; Hill 2006. <?page no="210"?> A) Grundlagen 195 in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Die Governanceanalyse bezieht sich auch und gerade auf längerfristige soziopolitische Prozesse. Diese können so ergebnisoffen sein, dass traditionelle Koordinationsstrukturen, die auf sicherer Information über die beteiligten Akteure und mögliche Wirkungen öffentlichen Handelns basieren, zugunsten prozessualer Beeinflussungsansätze völlig in den Hintergrund treten. Governance realisiert sich damit insbesondere in prozessualer Form als offenes Prozessmanagement. 223 Da sich gesellschaftliche Aufgaben und Probleme insbesondere im Verhältnis zwischen Menschen stellen und nur in der Interaktion zwischen Akteuren bewältigen lassen, hat Governance zunächst eine interaktive Dimension. Governance ist insofern ein Satz interaktionslogischer Koordinationskonzepte und Institutionen. Im Mittelpunkt stehen dabei Fragen wie: Wer ist beteiligt und in welchem Verhältnis stehen die Beteiligten zueinander? Mit welchem Koordinationsformen kann ein Konflikt bestmöglich bewältigt werden? Welche sozialen Haupt- und Nebenwirkungen haben bestimmte institutionelle Koordinationsmuster? Um öffentliche Aufgaben und Probleme bestmöglich bewältigen zu können, müssen allerdings auch sachlogische Gesichtspunkte erörtert und praktischem Handeln zugrunde gelegt werden. Governance ist dementsprechend auch ein Satz sachlogischer Koordinationskonzepte unter Leitfragen wie: Worin liegt das Sachproblem? Woran kann angesetzt werden, um es zu bewältigen? In welcher Richtung, in welchem Grad, in welcher Geschwindigkeit soll gesteuert werden? Interaktionslogische und sachlogische Governan- 223 Zum Konzept Transition Management mit Bezug auf die Nutzung regenerativer Energien siehe Kemp/ Loorbach (2006), zum Konzept Reflexive Governance Voß/ Kemp 2006. Das Reflexive-Governance-Konzept leidet allerdings unter einer Überfülle unterschiedlicher, teilweise widersprüchlicher Bedeutungsoptionen. Hierzu gehören die von Ulrich Beck entwickelten zwei unterschiedlichen Bedeutungen reflexiver Modernisierung (nichtintendierte Wiederbegegnung mit Produkten der ersten/ halben Modernisierung versus reflektierte Bearbeitung solcher Modernisierungsprodukte/ siehe Beck 1993), Inhalte von Becks Globalisierungsanalysen, so Becks Kritik des Methodologischen Nationalismus und Politische Theorie der Weltrisikogesellschaft (Beck 2006), diskursive und partizipative Elemente und schließlich prozessuale Elemente (Voß/ Kemp 2006). Aufgrund dieser Überfülle und Ambivalenz erscheint das Konzept in seiner aktuellen Form analytisch, etwa im Sinne einer konzisen Typologie- und Hypothesenbildung, nicht brauchbar. Wir operieren demgegenüber mit dem Konzept Prozessuale Governance (Prozessmanagement), dem wir Transition Management zuordnen. <?page no="211"?> 196 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse ceaspekte beeinflussen sich wechselseitig in unterschiedlicher Intensität und unterschiedlichen Formen. Rückfragen: 1. Was bedeutet Public Policy (Öffentliches Handeln)? 2. Welche Bedeutungselemente umfasst der Begriff Regieren? 3. Inwiefern geht der Governancebegriff über den Policybegriff und den traditionellen Regierungsbegriff hinaus? 4. Was charakterisiert interaktionslogische Governanceaspekte, was sachlogische? Ergänzende Literatur: Benz, Arthur (Hrsg.), 2004: Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung, Wiesbaden: VS Verlag; Hill, Hermann/ Klages, Helmut, 2000: Good Governance und Qualitätsmanagement. Europäische und internationale Entwicklungen, Speyer: Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Pierre, Jon/ Peters, Guy B., 2000: Governance, Politics and the State, Basingstoke: Macmillan; Hilpert, Ulrich/ Holtmann, Everhard (Hrsg.), 1998: Regieren und intergouvernementale Beziehungen, Opladen: Leske + Budrich; Schubert, Klaus/ Bandelow, Niels C. (Hrsg.), 2003: Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München: Oldenbourg; Korte, Karl-Rudolf/ Fröhlich, Manuel, 2004: Politik und Regieren in Deutschland. Strukturen, Prozesse, Entscheidungen, Paderborn: Schöningh. <?page no="212"?> A) Grundlagen 197 2. Vergleichskriterien von Governance Nach welchen Kriterien lässt sich Governance sinnvoll vergleichen? 224 Zur Beantwortung dieser Frage nutzen wir Alltagserfahrungen mit einem vertrauten Governancemuster, der Warteschlange: Entsteht Andrang an Kassen eines Supermarkts, einer Theaterkasse oder dergleichen, bilden die Beteiligten üblicherweise eine Warteschlange. Die informellen Regeln, nach denen dieses Governanceinstrument gebildet und gehandhabt wird, sind bestens bekannt: Hinten anstellen, vorne zahlen und: Einer nach dem anderen! , vor allem aber: Nicht an der Seite reinschmuggeln! Was uns also zur Koordinationsform Warteschlange zuerst in den Sinn kommt, ist ihre Regelstruktur. Dabei bestimmen Abgrenzungsregeln, wie Interessierte in das Governancesystem eintreten oder sich aus ihm entfernen können; Binnenregeln dagegen betreffen seine innere Organisation unter Fragestellungen wie: Nach welchem Ordnungsmuster wird koordiniert? Welche Kompetenzen und Ansprüche haben die Beteiligten im Verhältnis zueinander? Derartige Binnen- und Abgrenzungsregeln entsprechen üblicherweise nicht nur traditionellem Denken, sondern auch einer verbreiteten Einsicht in das Notwendige. Sie werden befolgt, weil sie offensichtlich etwas für alle Beteiligte leisten (im Fall der Warteschlange die prinzipielle Gleichverteilung von Wartezeit, die Vermeidung von Konflikten und Ärger). Ein sinnvolles Vergleichskriterium sind da- 224 Vergleichskriterien werden in der bisherigen Governancediskussion nur selten reflektiert (so bei Lütz 2003: 233ff; Wiesenthal 2000). Üblich ist es vielmehr, einander wenige, angeblich grundlegende, Governancetypen gegenüber zu stellen, ohne dazu systematisch Vergleichskriterien auszuweisen. So fokussiert Scharpf (2000) neben einseitigen Anpassungsformen hierarchische Steuerung und Verhandlungsformen; Lange/ Schimank (2004) listen neben Konstellationen wechselseitiger Beobachtung, Gemeinschaften, Hegemonie und Verhandlungskonstellationen als grundlegende Governancetypen auf und Kooimann (1993, 2000) unterteilt das Governancespektrum in Hierarchical Governance, Cooperative Governance und Self-Governance. Zwischen derartigen Governancetypen ergeben sich allerdings Abgrenzungsprobleme. So kann Selbstverwaltung hierarchische oder kooperative Strukturen aufweisen. Kooperation kommt nicht ohne gemeinsame Entscheidungen aus, die auch gegen Widerstände (hierarchisch) durchgesetzt werden müssen; Hierarchie enthält kooperative Elemente, so in der Form patrimonialer oder informeller Partnerschaften. Zudem lassen sich praxisrelevante Koordinationsmedien wie Recht, Vertrauen und Verfahren den angeblich grundlegenden Governancetypen nicht restlos zuordnen. <?page no="213"?> 198 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse mit auch die Leistungsanforderungen beziehungsweise Funktionen von Governance. Um diese Leistungsfunktionen erfüllen zu können, muss Governance ihrerseits operativen Anforderungen gerecht werden. So muss im Fall der Warteschlange zu erkennen sein, wo der Schluss einer Warteschlange liegt (an dem sich Kaufwillige anstellen können/ sollen). Vor allem aber muss zumindest die übergroße Mehrheit der Beteiligten dazu willens sein, eine Warteschlange zu bilden. Fehlen derartige Kommunikations- und Motivationsvoraussetzungen, ist Drängeln und Ärger, allgemein gefasst, das Scheitern von Governance, programmiert. Zusammen ergeben sich damit die dargestellten Vergleichskriterien. Leistungsanforderungen Strukturen Außen Funktionen Abgrenzungsregeln Innen Operative Anforderungen Binnenregeln Abbildung 15: Vergleichskriterien von Governance Dieses Kriterienraster lässt sich auch auf komplexere Governancesysteme, beispielsweise Vereine, Staaten oder internationale Regime, beziehen. Immer können wir Leistungsanforderungen und Strukturen von Koordinationssystemen unter Außen- und Innenaspekten vergleichen. 2.1 Governancefunktionen 2.1.1 Bewältigung öffentlicher Aufgaben Regieren soll nach allgemeiner Auffassung dem Gemeinwohl dienen. So verpflichten sich etwa die neubestimmten Mitglieder einer Regierung üblicherweise in einer Eidesformel dazu, dem Wohle des Volkes zu dienen. 225 Und auch die Verfassungsbindung moderner Staaten kann in diesem Sinne interpretiert werden. Der verfassungsrechtlich 225 Die Eidesformel des deutschen Bundeskanzlers und der Bundesminister nach Art. 56 (und Art. 64) GG lautet: Ich schwöre, dass ich meine Kraft dem Wohle des deutschen Volkes widmen, seinen Nutzen mehren, Schaden von ihm wenden, das Grundgesetz und die Gesetze des Bundes wahren und verteidigen, meine Pflichten gewissenhaft erfüllen und Gerechtigkeit gegen jedermann üben werde. (So wahr mir Gott helfe.)(www.formel-sammlung. d/ wiki_Eidesformel.html, 20. 01. 2007) <?page no="214"?> A) Grundlagen 199 verbriefte Schutz allgemeiner Menschenrechte, Bürgerrechte und Verfahren erscheint zwar zunächst als individueller Schutz- und Beteiligungsanspruch; dadurch, dass dieser Anspruch allgemein gegeben ist, hat er aber Gemeinwohlcharakter. Das Allgemeinwohlkriterium spielt schließlich in der politischen Öffentlichkeit eine beträchtliche Rolle, so etwa bei der öffentlichen Diskussion von Gesetzgebungs- oder Verordnungsinitiativen oder bei der Bewältigung von Skandalen. Aufgaben, die nach herrschender Auffassung dem Wohl der Allgemeinheit dienen, heißen öffentliche Aufgaben. Hierzu zählt traditionell vor allem der Schutz der äußeren und inneren Sicherheit. Insbesondere bei akuten Bedrohungen wird gutes Regieren vor allem daran gemessen, wieweit es gelingt, Gefahren abzuwehren oder eingetretene Katastrophen zu managen. Hiervon leiten sich andere Anforderung ab, so sicherheitsbezogene Vorsorgeanforderungen, eine Planung, die das Risiko der Entstehung von Sicherheitsproblemen minimiert oder Integrationsanforderungen. Andere öffentliche Aufgaben sind die rechtliche Sicherung allgemeiner Schutzrechte, Beteiligungsrechte und Verfahren, die Bewältigung allgemeiner Verwaltungsaufgaben, die verlässliche Rahmensetzung gesellschaftlicher Teilsysteme, Daseinsvorsorge und die Förderung längerfristiger Entwicklungschancen. Derartige Aufgaben stellen sich keineswegs nur mehr im nationalen, sondern zunehmend auch im international-globalen Rahmen. Überragende Bedeutung haben derartige Governanceanforderungen in der Entwicklungspolitik, etwa seitens des Weltwährungsfonds und der Weltbank, die mit ausdifferenzierten Anforderungskatalogen von Good Governance operieren. Das herrschende Verständnis des Umfangs und der relativen Gewichtung öffentlicher Aufgaben variierte im historischen Rückblick der europäischen Entwicklung beträchtlich: Mit der seit dem 16. Jahrhundert formulierten und seit dem 17. Jahrhundert in Form des Absolutismus an Gestalt gewinnenden Idee des Zentralstaats entwickelten sich vielfältige Regulierungsformen neuer Steuern, Finanzierungsquellen und zentralstaatlich geprägter öffentlicher Aufgaben. Dieser absolutistischen Staatsidee, in deren Rahmen nahezu alles in den Bereich öffentlicher Regelung kommen konnte, trat im 18. und 19. Jahrhundert im Zeichen der aufsteigenden bürgerlichen Gesellschaft und der Aufklärung die liberale Leitvorstellung eines Nachtwächterstaates gegenüber. Demnach galten nur mehr Schutzaufgaben als öffentliche Staatsaufgaben, während sich Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur als gesellschaftliche Funktionsbereiche, inspiriert durch aufgeklärte Bürger, entfalten sollten. Mit der Entwicklung des Wohlfahrtsstaats-Kon- <?page no="215"?> 200 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse zepts seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert weitete sich demgegenüber der allgemein anerkannte Bereich öffentlicher Regulierung wieder erheblich aus, insbesondere um die Aufgaben des sozialen Ausgleichs und der Daseinsvorsorge. Genau diese Ausweitung ist seit den 1980er Jahren immer wieder Gegenstand politischer Kontroversen, die im internationalen Vergleich einem vielfältigen Bild der öffentlichen Aufgabenentwicklung entsprechen. Dabei stehen sich Tendenzen der fortschreitenden Ausweitung öffentlich-staatlicher Aufgabenfelder und Tendenzen der Deregulierung und verstärkten Nutzung innergesellschaftlicher Selbstregelungspotentiale gegenüber. Große Varianz im historischen Längsschnittsvergleich zeigt sich seit dem Zweiten Weltkrieg auch unter dem Gesichtspunkt der sicherheitspolitischen Dominanz: Während im Zeichen des Kalten Krieges Sicherheitsanforderungen alle anderen Politikanforderungen dominierten, entkoppelten sich ab den 1960er und vor allem den 1970er Jahren reproduktions- und entwicklungsbezogene Politikfelder zunehmend von Sicherheitsüberlegungen (Komplexe Interdependenz). 226 In Spannung zu herkömmlichen Sicherheits- und Technologielinien (zum Beispiel Atomkraft) bildeten sich neue Themenfelder wie die Umwelt- und Nachhaltigkeitspolitik. Mit der wieder verstärkten Bedeutung von Sicherheitsproblemen seit den 1990er Jahren und der Dominanz der Antiterrorpolitik in den USA seit dem 11. September 2001 kam es aber auch hier wieder zu einer partiellen Gegenentwicklung. Ähnliche Unterschiede der Gewichtung und Koppelung öffentlicher Aufgaben dürften sich auch im aktuellen Querschnittsvergleich, etwa zwischen einzelnen Länderblöcken oder Regionen, feststellen lassen. Das Profil der als öffentlich betrachteten Aufgaben ähnelt einander zwar historisch wie im internationalen Vergleich; in genauerer Sicht variiert es aber beträchtlich und bildet damit einen regulären Vergleichsgegenstand. 2.1.2 Problembewältigung Ist eine Aufgabe mit den vorhandenen Mitteln nicht zu erfüllen, ergibt sich ein Problem. Da Governance öffentliche Aufgaben zu erfüllen hat, erscheint es daher selbstverständlich, dass sie sich auch Sachproblemen zu stellen hat. Häufig wird die Bewältigung kollektiver Probleme wie der Massenarbeitslosigkeit, Umwelt-, Entwicklungs- 226 Keohane/ Nye 1977. <?page no="216"?> A) Grundlagen 201 und demographischer Probleme sogar als erstrangige staatliche und politische Aufgabe aufgefasst. Welche gesellschaftlichen Probleme unter welchen Bedingungen öffentlich wahrgenommen werden, ist allerdings nicht sicher. Hierzu könnte im Anschluss an eine aus der Denkpsychologie stammende Unterscheidung angenommen werden, dass gut erfassbare, abgrenzbare und beschreibbare Probleme relativ leicht öffentlich wahrgenommen werden, während schlecht abgrenzbare und beschreibbare Probleme nur schwer wahrnehmbar sind. 227 Auch ein derartiges einfaches Zuordnungsmuster reicht allerdings nicht aus; so lässt sich feststellen, dass besonders schwere Probleme, für die keine absehbaren Lösungskonzepte vorhanden sind, häufig verdrängt beziehungsweise bestritten werden, während lösungsnahe Probleme in der Regel intensiv thematisiert werden (Katastrophenparadox). 228 Umgekehrt hängt die Entdeckung möglicher Lösungskonzepte auch von entsprechenden Anstrengungen bis zum gezielten Aufbau von Lösungskapazitäten (capacity building) ab. 229 In komparatistischer Sicht zu betonen ist also, dass nur ausreichend stark thematisierte Probleme in das praxisrelevante Anforderungsprofil von Governance eingehen. 2.1.3 Normverträglichkeit Regiert werden soll im Einklang mit geltenden Normen. 230 Dabei handelt es sich nicht nur um rechtliche, sondern auch um politische und soziale Normen. Soziale Normen sind stabile gesellschaftliche Erwartungshaltungen mit Sanktionskraft. Hierzu zählen insbesondere moralische und religiöse Handlungsnormen. Wieweit diese miteinander verflochten sind, also Religion als moralische Leitinstanz gilt, variiert kulturabhängig. Sind moralische Verhaltensnormen stark religiös fundiert, so bedeutet dies im Allgemeinen, dass auch die Politik durch religiös-moralische Normen gebunden ist. In dem Maße, in dem sich religionsunabhängige moralische Normen entwickeln, differenzieren sich dagegen üblicherweise auch spezielle politische Normen aus, die dann weniger oder nicht mehr durch sozial-religiöse Moralnormen gebunden sind. Ein Beispiel hierfür ist das relativ große politische Ge- 227 Dörner 1999. 228 Prittwitz 1990, 1993. 229 Jänicke/ Weidner 1996. 230 Luhmann (1970) versteht hierunter kontrafaktisch stabilisierte Erwartungshaltungen, andere Autoren, so Coleman (1990), betonen die Sanktion von Normabweichungen als Definitionsinhalt. In jedem Fall ist zu berücksichtigen, dass es sich immer um generalisierte Erwartungshaltungen handelt. <?page no="217"?> 202 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse wicht moralischer Normen korrekten Sexualverhaltens in den USA, einem überwiegend puritanisch geprägten Land. In Deutschland und anderen Ländern mit stärkerer Ausdifferenzierung moralischer, religiöser und politischer Normen sind dagegen Formen des privaten Sexualverhaltens von Politikern politisch prinzipiell irrelevant. Ein spezieller Komplex moralischer Normen sind Gerechtigkeitsnormen. Diese können verteilungsorientiert, prozessorientiert oder responsiv strukturiert sein: Verteilungsorientierte Gerechtigkeitsvorstellungen binden Gerechtigkeit an bestimmte Verteilungsmuster, so Gleichverteilung oder die Besserstellung Bedürftiger (Beispiel: Begünstigung kinderreicher Familien). Prozessuale Gerechtigkeitskonzepte heben demgegenüber auf Chancengleichheit in verfahrensgestützten Prozessen ab. Responsive Gerechtigkeitskonzepte schließlich binden bestimmte Outputs an bestimmte Inputs. Zu ihnen gehören vor allem leistungsbezogene Konzepte nach dem Muster: Wer arbeitet, soll essen! und meritorische Verdienstkonzepte nach dem Muster: Das hat sie sich verdient. 231 Politische Normen sind stabile, meist wenig sanktionsbehaftete Erwartungshaltungen im politischen Raum, so Erwartungen politischer Responsivität, Repräsentativität oder Transparenz. Nach dem Konzept der politischen Responsivität nehmen die Regierenden Zielvorstellungen, Wünsche und Besorgnisse der Bürger auf und reagieren auf diese. Nach dem Repräsentativitätskonzept sollen Regierende nicht nur in fairen, allgemein zugänglichen Formen ausgewählt werden, sondern auch konsequent nach Gemeinwohlanforderungen handeln. Ein Kriterium hierfür kann sein, ob sie auch gegen den Einfluss opportunistischer Strömungen, gegen herrschende Bequemlichkeit oder Ängste im Interesse der Allgemeinheit leadership (Führungsqualitäten) beweisen. 232 Transparenzanforderungen ergeben sich aus demokratischen Responsivitätsüberlegungen: Erst wenn Steuerungsversuche einsehbar sind, können sie in der Bevölkerung diskutiert werden und macht Responsivität der Herrschenden Sinn. Rechtliche Normen sind stabile rechtsverbindliche Erwartungshaltungen prozessualer Art (Verfahrensrecht) wie inhaltlicher Art (ma- 231 Im bekanntesten gerechtigkeitstheoretischen Konzept des 20. Jahrhunderts, John Rawls A Theorie of Justice (Rawls 1971) werden prozessuale und verteilungsorientierte Gerechtigkeitselemente kombiniert. Michael Walzer schlägt in seinem Buch Spheres of Justice innersektorale Verfahrensgerechtigkeit bei einem Verbot der Machtausübung zwischen gesellschaftlichen Sektoren vor (Walzer 1983). 232 Przeworski/ Stokes/ Manin 1999. <?page no="218"?> A) Grundlagen 203 terielles Recht) mit rechtlichem Sanktionspotenzial. Sie haben, vermittelt durch verfassungsrechtlich fixierte Basisnormen und die Ausdifferenzierung von Verwaltungs- und Verfassungsgerichten, gerade in Ländern mit hochgradiger Ausdifferenzierung gesellschaftlicher Teilsysteme, darunter der Rechtssphäre, enorm an Bedeutung gewonnen. Das hieraus entstehende Problem möglicher rechtlich-politischer Übernormierung kann seinerseits wieder zum Handlungsgegenstand Guten Regierens werden. Unter komparatistischem Gesichtspunkt liegt es nahe, die relative Bedeutung sozialer, politischer und rechtlicher Normen für Politik zu vergleichen. Hierbei wird auch die Frage zum Untersuchungsgegenstand, inwiefern sich die jeweiligen Normsphären als Einflussfaktoren von Politik gegenseitig beeinflussen oder binden. So schlagen sich häufig soziale Normen in rechtlich fixierten Normen nieder; Rechtsnormen können aber auch in Spannung zu sozialen Normen treten, so im Fall des religiös begründeten Kirchenasyls für Immigranten, die nach geltenden Rechtsnormen ausgewiesen werden sollen. Ein spezieller Normkomplex aus sozialen, politischen und rechtlichen Normen sind zivilreligiös geprägte Political-Correctness-Normen mit hohem öffentlichem Sanktionsgehalt, so die Norm, Menschen anderer Kultur und Hautfarbe zu respektieren, oder das Verbot, die Verbrechen des Holocaust in Abrede zu stellen. Auch nach dem Nachhaltigkeitskonzept (Sustainability) sollen unterschiedliche stabile Verhaltensanforderungen, so ökonomische, ökologische und soziale Anforderungen der Daseinsvorsorge, miteinander verbunden und politisch durchgesetzt werden. Dieses Konzept ist bisher allerdings so widersprüchlich interpretiert worden, dass es noch keinen sanktionsbewehrten Normcharakter entwickelt hat. Rückfragen 1. Was sind Binnen-, was Abgrenzungsregeln? Welche weiteren Analysekriterien von Governance werden im Text vorgeschlagen? 2. Gibt es allgemeine öffentliche Aufgabenstrukturen oder ändern sich öffentliche Aufgaben historisch? 3. Wodurch unterscheiden sich Probleme von Aufgaben? Bildet die Bewältigung objektiver Sachprobleme in jedem Fall eine Leistungsanforderung an öffentliches Handeln? 4. Inwiefern unterscheiden sich soziale, politische und rechtliche Normen? 5. Bitte skizzieren Sie zwei unterschiedliche Formen der Wechselwirkung zwischen sozialen, politischen und rechtlichen Normen. <?page no="219"?> 204 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Ergänzende Literatur: Lütz, Susanne, 2003: Governance in der politischen Ökonomie, Köln: MPIfG; Wiesenthal, Helmut, 2000: Markt, Organisation und Gemeinschaft als zweitbeste Verfahren sozialer Koordination, in: Werle, Raymund/ Schimank, Uwe (Hrsg.): Gesellschaftliche Komplexität und kollektive Handlungsfähigkeit, Frankfurt/ Main, Campus, 44-73; Scharpf, Fritz W., 2000: Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Opladen: Leske + Budrich; Lange, Stefan/ Schimank, Uwe (Hrsg.), 2004: Governance und gesellschaftliche Integration, Wiesbaden: VS Verlag; Luhmann, Niklas, 1970: Soziologische Aufklärung, Opladen: Leske + Budrich; Rawls, John, 1971: A Theory of Justice, Cambridge, Mass.: Harvard University Press. 2.2 Operative Anforderungen Praktisches Regieren setzt die Erfüllung operativer Anforderungen voraus. Ein traditionelles Modell derartiger Anforderungen ist der sogenannte Policy-Zyklus (Policy Cycle). 2.2.1 Der Policy-Zyklus Das 1956 von Harald Lasswell vorgelegte Policy-Zyklus-Modell wurde in den folgenden Jahrzehnten in unterschiedlichen Fassungen präsentiert. 233 Die deutsche Fassung des Modells nach Brewer/ de Leon aus dem Jahr 1983 ist in Abbildung 16 wiedergegeben. 234 Phasen des Politikmachens mit speziellen operativen Anforderungen sind demnach die Problemwahrnehmung und Problemdefinition (Initiation), die Thematisierung und Abschätzung von Handlungsoptionen (Estimation), die Programmformulierung und Entscheidung (Selection), die Umsetzung von Handlungsprogrammen (Implementation), die Bewertung von Handlungsformen und -ergebnissen (Evaluation) und das politische Lernen (Termination). Problemwahrnehmung: Operative Ausgangsbedingung für die gezielte Bearbeitung eines Problems ist seine Wahrnehmung. Hieraus ergibt sich die operative Anforderung, zu bearbeitende Probleme zu erfassen, ausreichend scharf zu definieren und zu verdeutlichen. Ent- 233 Lasswell schlug 1956 die Unterteilung der Prozesse des Policy-Making in sieben Phasen vor, intelligence, promotion, prescription, invocation, application, termination, appraisal (Jann/ Wegrich 2003: 75). 234 Prittwitz 1994: 57. <?page no="220"?> A) Grundlagen 205 sprechend dem dargestellten psychischen Zusammenhang zwischen der Wahrnehmung einer Problemlösungsperspektive und der Wahrnehmungsfähigkeit eines Problems gehört es hierzu auch, praktikable Lösungsansatze des Problems deutlich zu machen. Vorabschätzung und Programmbildung: Ist ein Problem als handlungsrelevant erkannt, müssen mögliche Handlungsalternativen nach ihren Leistungsprofilen, so absehbaren Kosten und Nutzen, möglichen Nebenwirkungen, ihrer Normverträglichkeit und Praktikabilität, abgeschätzt werden. Von besonderer Bedeutung hierfür sind im Allgemeinen Expertengremien, die spezielle Fachkenntnisse einbringen; aber auch besonders Betroffene und die politische Öffentlichkeit können hier mitsprechen. Über die Vorabschätzung hinaus enthalten Handlungsprogramme Handlungsziele, Strategien und Instrumente, unter Umständen auch Angaben zu intendierten Handlungswirkungen, vorgesehenen Handlungsträger und Organisationskonzepten. Ausgearbeitete Handlungsprogramme können Teil formeller Entscheidungsgrundlagen, etwa Gesetzes-, Verordnungs- oder Konventionsentwürfe, werden. Möglich sind aber auch informelle Programmfestlegungen bis hin zur Beschränkung auf strategische Optionenüberlegungen. Abbildung 16: Der Policy-Zyklus <?page no="221"?> 206 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Entscheidung: Je strikter Handlungsprogramme festgelegt sind, desto unumgänglicher wird es, ein definitiv gültiges Handlungsprogramm auszuwählen. Während in traditioneller Policy-Cycle-Sicht eine definitive Programmentscheidung unumgänglich erscheint, lassen strategische Grundüberlegungen die Optionenwahl (und damit verbundene Lernpotentiale) vergleichsweise offen. Implementation: Unabhängig davon, welcher Art ein ausgewähltes oder zugrunde gelegtes Handlungsprogramm ist, soll es praktisch greifen, etwa die angestrebten Adressaten erreichen, nachvollziehbar und praktikabel sein. Bei strategischen Handlungsdispositionen bedeutet dies allerdings lediglich, dass die jeweiligen Programmträger auch Entscheidungskompetenzen erhalten, mit deren Hilfe sie ihre Handlungsziele realisieren können. Implementation in diesem Sinne kann wieder Grundlage neuer Programmbildung und fallbezogenen Lernens sein (Bottom-up-Implementation). Evaluation: Voraussetzung für politisches Lernen und Innovation ist der Versuch, stattgefundenes und stattfindendes Handeln in seinen Kontexten zu bewerten (zu evaluieren). Denn Programme und ihre Implementationsformen können sich als nicht ausreichend, fehlerhaft oder sogar kontraproduktiv herausstellen. Umgekehrt sind auch angemessene Programm- und Implementationselemente als solche zu erfassen. Evaluation in diesem Sinne setzt neben angemessenen Bewertungsmaßstäben vor allem Kommunikation zwischen den Beteiligten und Praxisnähe voraus. Anstelle extern-systematischer Evaluationsprogramme bieten sich damit vor allem laufende informelle Bewertungs- und Beratungsprozesse als Lerngrundlage an. Lernen: Von überragender operativer Bedeutung für erfolgreiches Steuerungshandeln hat sich die praktische Bereitschaft und Fähigkeit zu laufendem Lernen herausgestellt. Hierzu bieten sich drei unterschiedliche Lernformen an: instrumentelles Lernen, Ziellernen und Deuterolernen: Handlungsinstrumente beziehungsweise strategische Handlungsformen können ausgehend von den intendierten Zielen effektiver oder effizienter gewählt und gestaltet werden (Instrumentelles Anpassungslernen); Programmziele können weiterentwickelt oder fundamental verändert werden (Ziellernen). Schließlich kann die gesamte Art der Problembearbeitung einschließlich der enthaltenen Ziel-Handlungskoppelungen reflektiert und weiterentwickelt, das Lernen gelernt werden (Deuterolernen). 235 235 Bateson et al. 1956; Argyris/ Schön 1996. <?page no="222"?> A) Grundlagen 207 Das Policy-Zyklus-Modell ist häufig als empirisches Prozessmodell interpretiert und kritisiert worden. 236 Die offensichtlichen Schwachpunkte des Modells in einer solchen Interpretation (Fiktion gezielter Top-down-Politik, starre Phasenfolge, Fehlen ungesteuerter politischer Prozesselemente, andere Formen von Unterkomplexität) zeigen allerdings in der Hauptsache die Verfehltheit der Interpretation als Prozessmodell. Das Policy-Zyklus-Modell liefert lediglich operative Handlungsanforderungen bei gut überschaubaren Bedingungen. Diese sind unter dem Gesichtspunkt strategischen Handelns und komplexer Prozesse zu ergänzen und gegebenenfalls auch zu korrigieren. 2.2.2 Reproduktionsanforderungen Auf Dauer erfolgreich gesteuert werden kann nur in einem funktionsfähigen und dazu reproduktionsfähigen Handlungssystem. Erscheinen die Anforderungen hierfür in einem einfachen und flüchtigen Governancesystem wie der Warteschlange noch gering (ausreichende Information und Motivation der Beteiligten), so können sie in komplexeren und dauerhafteren Governancesystemen erheblich anwachsen. Für politiknahe Governancesysteme sind dabei Sozialisations- und Kommunikationsanforderungen hervorgehoben worden: So müssen die Beteiligten durch entsprechende Sozialisation in Familie, Schule und Alltag den Sinn von Koordination verstehen gelernt haben und miteinander kommunizieren können. 237 Hinzu kommen Legitimationsvoraussetzungen. Schließlich benötigen längerfristig bestehende, komplexere Koordinationssysteme auch ausreichendes Personal, materielle Ressourcen und Kapazitäten der Organisationspflege, wozu insbesondere ein wirkungsvoller Schutz gegen Betrugsversuche oder Versuche der Aushebelung gehört. Da Governanceanforderungen letztlich von den beteiligten Akteuren bestimmt werden, fließen auch deren Eigeninteressen in Koordinationsanforderungen ein. Wer Leistungsanforderungen an Koordination genauer vergleichen will, muss daher auch relevante Akteurinteressen und hinter diesen stehende Akteurorientierungen, so Wertorientierungen, Interaktionsorientierungen und Handlungsstile, zu erfassen suchen. 236 Zur Kritik siehe bereits Beyme 1985 und Prittwitz 1990: 99f; im Überblick Jann/ Wegrich 2003. 237 Almond 1993. <?page no="223"?> 208 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse 2.3 Abgrenzung Koordinationssysteme können nur funktionieren, wenn sie gegenüber ihrer Umwelt abgegrenzt sind (siehe die Warteschlange). Ein Vergleichskriterium dieser Abgrenzung ist die Offenheit beziehungsweise Abgeschlossenheit von Governancesystemen: Wie leicht können Menschen in ein Governancesystem eintreten, etwa Bürger eines Staates werden, und wie leicht können sie sich aus diesem entfernen? Können Informationen oder materielle Produkte leicht in einen und aus einem Governancebereich fließen oder ist dieser Fluss stark erschwert? Hinsichtlich der Beitrittsmöglichkeit zu und der Austrittsmöglichkeit aus einem Governancebereich ergibt sich vor allem der Unterschied zwischen Zwangsinstitutionen, deren Mitgliedschaft als Adressat oder Träger erzwungen ist und die in der Regel keine Austrittsmöglichkeit einräumen, und Institutionen mit freiwilliger Beteiligung. Während beispielsweise die Staatsbürgerschaft für die in einem Land Geborenen in der Regel eine Zwangsinstitution darstellt, ist das Wahlrecht eine Verfahrensinstitution mit im Allgemeinen freiwilliger, nur in wenigen Ländern erzwungener Beteiligung. Besondere Bedeutung haben heute organisationsnahe Institutionenformen mit freiwilligem Bei- und Austritt, aber nach einem Beitritt fixierten Mitgliedsverpflichtungen. Abgrenzung jeden Grades kann mit spezifischen Grenzregelungen operationalisiert werden. Hierbei sind abgestufte Abgrenzungsregeln üblich. Ein Beispiel hierfür sind die relativ komplexen Regelungen zum Erwerb von Staatsbürgerschaft, insbesondere hinsichtlich der Problematik der doppelten Staatsbürgerschaft. Schließlich können Einund/ oder Ausgang an Transformationserfordernisse gebunden sein - siehe etwa Regelungsansätze zur Beeinflussung grenzüberschreitender Ressourcenflüsse (Wechselkurse, Zölle usw.). 2.4 Regelstrukturen Da sich Governancesysteme erklärtermaßen auf ihren internen Regelbereich beziehen, ist hier die Regelkomplexität im Allgemeinen weit größer als im Außenverhältnis. Ein zentrales Vergleichskriterium dieser Regelstrukturen ist die Kompetenzverteilung zwischen den Beteiligten. Diese lässt sich unter anderem anhand von Kriterien wie Überordnung (Unterordnung), Gleichheit (Ungleichheit), Arbeitsteilung, Kontrollfähigkeit und Repräsentativität operationalisieren. Ein anderes Vergleichskriterium ist die Komplexität von Governancestruktu- <?page no="224"?> A) Grundlagen 209 ren, operationalisierbar etwa anhand der institutionellen Ebenendifferenzierung, Regelvielfalt, Überschaubarkeit und der Möglichkeit zur Ausdifferenzierung von Unterorganisationen beziehungsweise Teilsystemen. Hinzu kommen die Kriterien der Transparenz (Intransparenz) von Regelstrukturen, des Formalisierungsgrades von Governance und der Teilnehmerbindung der Governanceträger. Rückfragen: 1. Was sind operative Governanceanforderungen? 2. Bitte skizzieren Sie die Phasen des Policy-Zyklus-Modells im Sinne von Regierungsanforderungen. 3. Welche Reproduktionsanforderungen von Governancesystemen werden im Text hervorgehoben? 4. Inwiefern und inwieweit müssen sich Governancesysteme abgrenzen? Bitte vergleichen Sie bei Ihrer Antwort das einfache Governancesystem Warteschlange mit dem komplexen Governancesystem Staat. 5. Kennen Sie zentrale Vergleichskriterien interner Regelstrukturen von Governancesystemen? Ergänzende Literatur: Sabatier, Paul A. (Hrsg.), 1993: Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Approach, Boulder: Westview; Windhoff-Héritier, Adrienne, 1987: Policy-Analyse. Eine Einführung, Frankfurt/ Main: Campus; Jann, Werner/ Wegrich, Kai, 2003: Phasenmodelle und Politikprozesse. Der Policy Cycle, in: Schubert, Klaus/ Bandelow, Nils C. (Hrsg.): Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München: Oldenbourg, 71-104; Almond, Gabriel A., 1993: Comparative Politics. A Theoretical Framework, New York: Harper Collins. <?page no="225"?> 210 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse B) Fundamentale Governancemedien Mit Hilfe der eben skizzierten Leistungs- und Strukturkriterien lassen sich fundamentale Governancemedien charakterisieren und ordnen. Dabei bezeichnen wir Governancemedien als als machtfundiert, in denen die Leistungsanforderungen und Regelstrukturen laufend von besonders einflussreichen Akteuren bestimmt werden können. Governancemedien, in denen alle Beteiligten an vorgegebene Regeln und/ oder Leistungsanforderungen gebunden sind, heißen demgegenüber regelgebunden. Einen Zwischentypus bilden regelumkämpfte Governancemedien, in denen die Beteiligten laufend um Einfluss auf die Regelsetzung ringen. 1. Machtfundierte Governancemedien 1.1. Gemeinschaft Die idealtypische Gemeinschaft beruht auf gewohnheitsbedingter Anpassung, gemeinsamen Interessen und Werten sowie ideenbezogenem gemeinsamem Gedächtnis, aber auch auf Macht. Mangels eines geschützten Regelbereichs können nämlich hier die jeweils Mächtigen die geltenden Leistungsanforderungen und Interaktionsregeln bestimmend interpretieren und festlegen. Gemeinschaften bilden damit einen Idealtypus der geschlossenen Gesellschaft, in dem Offenheit, etwa Unbestimmtheit, Abweichung oder Pluralität, schnellstmöglich und möglichst vollständig entsprechend den jeweiligen Machtstrukturen geschlossen wird. Eine besonders einflussreiche Form derartiger gemeinschaftlicher Schließung ist die soziale Kontrolle. Dabei üben die Gemeinschaftsmitglieder durch direkte und indirekte Kommunikation, etwa gute oder üble Nachrede und hieraus folgende Gerüchte, Druck im Sinne herrschender Werte und Normen der Gemeinschaft aufeinander aus. Gemeinschaften gelten als enorm leistungsfähig unter den Gesichtspunkten gemeinsamer Wertorientierung und Verhaltensbindung. Prekär sind für sie allerdings nicht unterdrückbare Abweichungen und Besonderheiten. Auch gegenüber allem Fremdem grenzen sie sich deutlich, dabei nicht selten diskriminierend ab. Insofern stehen sie in der Gefahr des überstarken Selbstbezuges und der äußeren Kommu- <?page no="226"?> B) Fundamentale Governancemedien 211 nikationsschwäche. Spezielle Formen von Gemeinschaft sind Familie, Club, Nachbarschaft und Netzwerk. 1.1.1 Familie Die Familie stellt in ihrer Kernform, der Mutter-Kind-Beziehung, eine spezifische Abgrenzung gegenüber der kollektiven Gemeinschaft dar; sie steht insofern auch für Privatheit. 238 Zivilisationsgeschichtlich und im interkulturellen Vergleich betrachtet existieren vielfältige Formen von Familie, so neben der Mutter-Kind-Gruppe die Kleinfamilie, großfamiliären Formen und diverse Patchworkmuster. Hierbei variieren die Zugangskriterien von der Blutsverwandtschaft über das formelle Zugangskriterium der Heirat bis zum Kriterium des faktischen Zusammenlebens. Auch die Binnenstruktur von Familie variiert zivilisationsgeschichtlich erheblich, von matriarchalischen Strukturen über patriarchalische Strukturen, Formen von Altenherrschaft (Senioritäts- / Anciennitätsprinzip) bis zu Erscheinungen von Kindermacht (Junioritätsprinzip). Dennoch steht Familie in jedem Fall für besondere, im Kern blutsverwandtschaftliche Gemeinschaftlichkeit. Sie bildet traditionell ein wichtiges gemeinschaftliches Sozialisationsmedium und hat nicht selten sogar herrschaftliche Bedeutung: So herrsch(t)en Familiendynastien beziehungsweise Clans in nicht verfahrensstrukturierten Gesellschaften häufig. Und selbst in hochgradig ausdifferenzierten Gesellschaften mit Demokratieanspruch gibt es manchmal Elemente familiärer Herrschaft (Beispiele: Kennedy-Clan, Bush-Clan). 1.1.2 Club Clubs (Vereine) bilden Gemeinschaften, sind aber durch formelle Aufnahmeverfahren und die geregelte Möglichkeit des Austritts vergleichsweise offen. Aufgenommen werden neue Mitglieder dabei im Allgemeinen nach dem Kooptationsprinzip, bei dem die Mitglieder oder ihre Repräsentanten darüber entscheiden, wen sie aufnehmen wollen. Die Binnenstruktur von Vereinen gründet sich zumindest formaliter auf erklärte Regelungen, wobei die Clubressourcen grundsätzlich chancengleich genutzt werden können. In der Praxis besteht 238 Die Neandertaler kannten die Institution der Familie nicht, da ihnen der Zusammenhang zwischen Zeugung und Geburt nicht klar war. Gegenüber der promisken Gemeinschaft (Horde) bildet die Familie also eine Ausdifferenzierung. <?page no="227"?> 212 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse allerdings ein beträchtliches Vermachtungsrisiko. Aufgrund ihrer Kombination von Gemeinschaftsbildung und Verfahrensbindung sind Vereine häufig leistungsorientiert und bereit dazu, sich leistungsorientierten Wettbewerbsverfahren zu stellen. 1.1.3 Nachbarschaft Auch Nachbarschaft hat insofern gemeinschaftliche Züge, als die Beteiligten zumindest durch ihre räumliche Nähe mehr oder weniger zwangsweise Lebensgemeinschaften bilden. Während Clubs verfahrengestützt nach dem Kooptations-Prinzip verfahren, haben Anwohner allerdings keinen definitiven Einfluss darauf, wer ihr Nachbar wird. Klassisch das Motiv des Zugabteils: Diejenigen, die gerade darin sitzen, würden es gerne gegenüber neuen Passagieren abschirmen, scheitern dabei jedoch häufig grandios: Wer sich neben einen setzt, ist nicht definitiv zu steuern. Deshalb ist Nachbarschaft ein Medium relativer Offenheit, das häufig durch Unterschiede, Gegensätze und Spannungen bestimmt ist. Die Beziehungsstrukturen zwischen Nachbarn variieren allerdings hinsichtlich ihrer Freundlichkeit und Formalität stark. Grundsätzlich ist Nachbarschaft dabei durch Gegenseitigkeit (in Harmonie und Disharmonie) bestimmt. Im Medium Nachbarschaft kombinieren sich damit relative Offenheit und Unterschiedlichkeit mit Strukturen der Gegenseitigkeit und Elementen sozialer Bindung. 1.1.4 Netzwerk Netzwerke sind lockere Zusammenschlüsse nach bestimmten Kriterien der Zusammengehörigkeit. 239 So gibt es beispielsweise familiäre Netzwerke, Interessennetzwerke, berufliche Netzwerke und Policynetzwerke (in bestimmten Politikfeldern). Netzwerke verbinden Gemeinschaftlichkeit mit grundsätzlicher Eigenständigkeit ihrer Mitglieder. Der Grad der Offenheit von Netzwerken variiert dabei zwischen völlig intransparenten, strikt abgeschotteten Netzwerken (zum 239 Die verbreitete Differenzierung zwischen biologisch-neuronalen, elektronischen und sozialen Netzwerken (siehe zum Beispiel Online Katalog der Freien Universität Berlin/ http: / / opac. fu-berlin.de, Stichwort Netzwerke) wird hier mit der Beschränkung auf soziale Netzwerke aufgegriffen. Soziale Netzwerke lassen sich allerdings nicht durchweg klar von elektronischen Netzwerken unterscheiden; denn auch diese werden ja im sozialen Raum betrieben. Und selbst für die Analyse biologischer Netzwerke können Aussagen nach einem sozialen Netzwerkmodell anregend sein. <?page no="228"?> B) Fundamentale Governancemedien 213 Beispiel mafiosen oder terroristischen Netzwerken) und weitgehend offenen Policy-Netzwerken. Weiterhin werden durchgehend horizontal und teilweise vertikal strukturierte Netzwerke unterschieden; nach dem Kriterium der Formalität unterscheiden sich informelle und formelle Netzwerke, nach dem Konformitätskriterium Netzwerke konformer und Netzwerke pluraler Handlungsorientierung, nach dem Dauerhaftigkeitskriterium dauerhafte und weniger dauerhafte Netzwerke und nach dem Kriterium der Kollektivität Netzwerke mit und Netzwerke ohne kollektiven Akteurscharakter. In Feldern kollektiver Willensbildung bilden neben relativ offenen Policynetzwerken weitgehend geschlossene, dauerhafte, informell operierende Beziehungsnetzwerke einen häufig dominierenden Netzwerktyp. 240 Netzwerke funktionieren grundsätzlich nach der Regel, dass Netzmitglieder im Entscheidungsfall gegenüber Netzaußenseitern vorgezogen werden. Innerhalb von Netzwerken können aber unterschiedliche Entscheidungsregeln beziehungsweise Machtstrukturen bestehen, so asymmetrisch-hierarchische, gemeinschaftliche oder Tauschstrukturen (Verhandlungssysteme). Dabei sind institutionalisierte Akteure, die über gesicherte Tauschpotenziale, insbesondere Handlungsmacht, verfügen, grundsätzlich bevorzugt. Da Tauschpotenziale optimal aktiviert werden müssen, sind auch Organisations- und Kommunikationskapazitäten von netzwerkinternem Gewicht. Schließlich können Tauschpotenziale mehr oder weniger gut gepflegt und, etwa durch Sekundärtausch, vergrößert werden. Netzwerkdominierte Systeme sind daher im Allgemeinen durch große innere Betriebsamkeit mit dem Ziel geprägt, netzbezogene Tauschressourcen zu kumulieren. Wo immer Akteursnetzwerke an Einfluss gewinnen, wandelt sich demnach die herrschende Systemlogik in Richtung einer bereichsbegrenzten Beziehungs- und Tauschlogik. Netzwerke bilden allerdings häufig nicht nur Tauschsphären, sondern auch soziale Räume, in die auch Lebenswelten einbezogen sind. Auch in politikrelevanten Akteursnetzwerken verbinden sich daher häufig soziale und politische Strukturen. Politische Akteurnetzwerke können dementsprechend über längere Zeit hinweg schwerpunktmäßig soziale Kommunikationsroutine betreiben und bei bestimmten Anlässen plötzlich kollektiv handlungsrelevant werden. Durch die allseitige Verbindung ihrer Mitglieder haben Netzwerke hervorragende innere Kommunikationsvoraussetzungen: Netzinterne 240 Marin/ Mayntz 1991; Reinicke 2000; Witte/ Reinicke/ Benner 2000; zu Städtenetzwerken siehe Kern 2001. <?page no="229"?> 214 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Kommunikationsprozesse können sich damit rasch und mit großem Effekt vollziehen. Anders als im massenpsychologischen Kommunikationsprozess bleibt dabei der einzelne souveräne Akteur eine Korrekturinstanz von Gerüchten und bei der Vielzahl handlungssouveräner Akteure besteht eine gute Chance dafür, dass die Reichhaltigkeit unterschiedlicher Problem- oder Lösungsgesichtspunkte berücksichtigt wird. Die für Netzwerke typischen informellen Vorgehensweisen erleichtern zudem rasches situationsgerechtes Kommunizieren und Handeln. Diese grundsätzlichen Vorteile von Netzwerkstrukturen vergrößern sich noch im Umfeld kommunikationsschwacher, starr formalisierter Strukturen: Sind beispielsweise zwei Bereiche, etwa Recht und Politik, durch formelle Barrieren voneinander getrennt, können Mitglieder eines Netzwerks, das beide Bereiche informell miteinander verbindet, für sich überproportional großen Nutzen hieraus ziehen: In einem solchen Netzwerk fließen nämlich nicht nur für die Beteiligten wertvolle Informationen über Interdependenzen beider Bereiche; es ergeben sich damit auch Möglichkeiten zur praktischen Beeinflussung beider Bereiche, über die unvernetzte Akteure nicht verfügen. Bereichsgrenzen durchdringende Steuerungsmacht dieser Art können die Netzwerkmitglieder wiederum vorteilhaft im Sinne ihrer individuellen Karriere- und Einkommensziele nutzen. Netzwerkgestützte Informations-, Macht- und Einkommensvorteile bedeuten allerdings gleichzeitig verschlechterten Informationszugang, Einflussverlust und Einkommensnachteile für Netzaußenseiter. Schließlich können allgemeine Verfahren, die auf der strikten Trennung von Regelebene und operativer Ebene basieren, durch Akteurnetzwerke, die Akteure beider Ebenen miteinander verknüpfen, unterlaufen werden. Dies birgt die Gefahr eines Übergangs in Korruption, wenn Akteure der Regelebene Regelkompetenzen, über die sie verfügen, im Sinne beliebig tauschbarer privater Güter gegen andere private Güter (zum Beispiel Geld) tauschen. Diese Gefahr droht insbesondere durch informell operierende Akteurnetzwerke im Umfeld öffentlichen Handelns. Rückfragen: 1. Was haben die Governancemedien Gemeinschaft, Familie, Club und Nachbarschaft gemein, was unterscheidet sie? 2. Warum ist das Governancemedium Familie auch in modernen ausdifferenzierten Gesellschaften von Bedeutung? Bitte nennen Sie ein Beispiel. 3. Wie gestaltet sich der Zugang und Austritt zum Governancemedium Club? 4. Warum variieren die Beziehungsstrukturen im Governancemedium Nachbarschaft in Bezug auf Ihre Freundlichkeit und Formalität stark? <?page no="230"?> B) Fundamentale Governancemedien 215 5. Welche Vorteile bietet das Governancemedium Netzwerk seinen Netzmitgliedern? Warum sind Netzwerke nicht nur positiv zu bewerten? Ergänzende Literatur: Giesing, Benedikt, 2002: Religion und Gemeinschaftsbildung. Max Webers kulturvergleichende Theorie, Opladen: Leske + Budrich; Opielka, Michael, 2004: Gemeinschaft in Gesellschaft. Soziologie nach Hegel und Parsons, Wiesbaden: VS Verlag; Hill, Paul Bernhard, 2002: Familiensoziologi e. Grundlagen und theoretische Perspektiven, 2. Aufl., Wiesbaden: Westdeutscher Verlag; Zimmermann, Klaus W./ Schemm-Gregory, Reto, 2005: Eine Welt voller Clubs, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, Jg.54, Heft 2, 230- 261; Meckling, Jonas, 2003: Netzwerkgovernance. Corporate Citizenship und Global Governance, Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin (WZB); Beisheim, Marianne, 2004: Fit für Global Governance? Transnationale Interessengruppenaktivitäten als Demokratisierungspotential - am Beispiel Klimapolitik, Opladen: Leske + Budrich; Kappelhoff, Peter, 2001: Der Netzwerkansatz als konzeptueller Rahmen für eine Theorie interorganisationaler Netzwerke, in: Sydow Jörg/ Windeler, Arnold (Hrgs.), Steuerung von Netzwerken. Konzepte und Praktiken, Opladen: VS Verlag, 25-57; Kenis, Patrick/ Schneider, Volker (Hrsg.), 1996: Organisation und Netzwerk. Institutionelle Steuerung in Wirtschaft und Politik, Frankfurt/ Main: Campus. 1.2 Hierarchie Hierarchie bedeutet wörtlich Priesterherrschaft (vom altgriechischen hieros: Priester und archein: herrschen). Diese ist durch religiöse Herrschaftslegitimation und tiefe Verehrung der Herrschenden bestimmt. Diesem älteren Hierarchieverständnis steht ein neueres, allgemeineres Hierarchieverständnis gegenüber. Demnach ist Hierarchie als Interaktionsmodus zu verstehen, bei dem A in der Lage ist, die Entscheidungen oder zumindest Entscheidungsprämissen von B zu bestimmen. Hierarchie in diesem Sinne kann nicht nur auf legitimer hierarchischer Autorität beruhen, sondern auch auf überlegenen Fähigkeiten, Belohnungen anzubieten oder mit ernsthaften Verlusten zu drohen. 241 Staatliche Hierarchie gründet sich in diesem Sinne vor allem auf das staatliche Gewaltmonopol. Förderlich sind aber auch überlegene Kapazitäten der Informationsgewinnung und Informationsverarbeitung sowie Geheimhaltungsmacht zumindest an der Hierarchiespitze. Das hauptsächliche wohlfahrtstheoretische Potential hierarchischer Koordinationsfähigkeit liegt zunächst in der Möglichkeit, sich über 241 Scharpf 2000a: 282 im Anschluss an Simon 1957 und March/ Simon 1958. <?page no="231"?> 216 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse die Präferenzen einzelner Akteure hinweg zu setzen. Ein Hierarch kann in einer Situation der gegenseitigen Bedrohung oder Blockade gesellschaftlicher Kräfte für Ordnung sorgen, eine gemeinwohldienliche Lösung realisieren - und dies durch einseitiges Handeln noch mit relativ geringen Transaktionskosten für Information, Austausch oder Verhandlungen. Hierarchische Koordination ist allerdings mit charakteristischen Strukturproblemen konfrontiert, so mit Informations-, Motivations- und Legitimationsproblemen. Effiziente Hierarchie ist darauf angewiesen, dass die Informationen, die der übergeordneten Ebene zur Verfügung stehen, mindestens so gut sind wie die der untergeordneten Ebenen - eine häufig nicht gegebene Anforderung. Trotz des üblichen Versuchs, Hierarchieebenen von unten nach oben mit Akteuren ansteigender Qualifikation zu besetzen, laufen nämlich in unteren oder mittleren Ebenen häufig spezielle Informationen auf, die nicht auf die Spitzenebenen transferiert werden. Auch es ist oft schwierig, den generellen Informationsfluss zwischen den Hierarchieebenen funktionsangemessen sicher zu stellen. Eine geradezu systematische Barriere dieser Art ergibt sich aus den Eigeninteressen von Akteuren an Informationskumulation und geheimer Informationshortung - eine Konstellation, die im Rahmen der Principal-Agent-Theorie ausgeleuchtet wird. 242 Soll Hierarchie gemeinwohlorientiert wirken, müssen außerdem zumindest die in ihr dominierenden Akteure gemeinwohlorientiert motiviert sein. Ist dies nicht der Fall, werden Hierarchen zumindest einen Teil des hierarchischen Gesamtprodukts auf ihre eigenen Mühlen zu lenken suchen und damit die Gesamtproduktivität erheblich verringern. Ein nicht wohlmeinender Herrscher, bestehe er nun aus einer Person oder einer hierarchischen Klasse, droht sogar das ganze System auszubeuten statt ihm zu dienen. Damit aber sind grundlegende wohlfahrtstheoretische Positivannahmen der Hierarchie in ihr Gegenteil verkehrt. Ausgehend von den dargestellten Systemrisiken, insbesondere dem Informations- und dem Motivationsproblem, wird die Legitimität hierarchischer Steuerung nicht selten in Frage gestellt. Dieses normative Akzeptanzproblem verschärft sich, wenn hierarchische Willensbildungsstrukturen (imperiale Autokratie, autoritäre Systeme, Totalitarismus) mit Normen freiheitlicher Demokratie in Konflikt geraten. Alle diese Problemrisiken lassen sich zwar relativieren. So kann die Motivation aller Beteiligter, insbesondere der führenden Hierarchen, durch Normen, materielle Hilfen und Kontrollelemente gezielt ver- 242 Jensen/ Meckling 1976: 305-360. <?page no="232"?> B) Fundamentale Governancemedien 217 bessert oder zumindest diszipliniert werden. Weiterhin kann informationsbezogene Zentralisierung bereichsbezogen strukturiert und im Ganzen begrenzt werden. So werden hierarchische Strukturen im Zeichen ausgreifender Demokratisierungstendenzen zunehmend auf politische Umsetzungsvorgänge, nicht aber auf Formen politischer Willensbildung bezogen. 243 Dennoch bleibt Hierarchie eine prekäre Governanceform. Sie kann ihre wohlfahrtsorientierten Steuerungspotentiale nur entfalten, wenn ihre Informations-, Motivations- und Legitimationsprobleme kontrollierbar bleiben. Und sie muss in ihren Außenbeziehungen grundsätzlich aufmerksam unter dem Gesichtspunkt möglicher Überaggressivität beobachtet werden. Gerade in den modernen, an Gleichheit und individueller Selbstverwirklichung orientierten Gesellschaften erscheint Hierarchie daher nur in Kombination mit anderen Steuerungsmedien akzeptabel und funktionsfähig. 1.2.1 Religion Die ursprüngliche Wortbedeutung von Hierarchie als Priesterherrschaft verdeutlicht nicht nur die archaische Konnotation von Hierarchie mit Religion, sondern auch die bis heute bestehende Konnotation von Religion mit Hierarchie: Fundamentale Legitimationsgrundlage von Religion ist die diesseitiges Wissen und Denken übersteigende (transzendente) Sinnbegründung religiösen Glaubens. Da diese prinzipiell nicht nach Kriterien allgemeiner Erfahrung und Vernunft korrigiert werden kann, ergibt sich ein einseitiges Festlegungs- und Interpretationsmonopol der ursprünglichen Verfasser und hierarchisch anerkannter Interpretationsinstanzen der jeweiligen Religion. Hieraus resultieren strikt asymmetrische Herrschafts- und Kommunikationsformen zwischen Gläubigen einerseits und den religiösen Hierarchen andererseits. Bestenfalls möglich sind Diskursformen zwischen unterschiedlichen Vertretern religiöser Hierarchie; ansonsten aber dominieren asymmetrsiche Kommunikationsformen, so die Marginalisierung, Sanktionierung und Tabuisierung von Glaubens- und Ritusabweichungen. 1.2.2 Privileg Verfügen Akteure über legitimierte Vorrechte, so haben sie Privilegien (etymologisch vom lateinischen privus: gesondert und lex: Gesetz). Privilegien müssen nicht unbedingt nur machtbegründet zustande 243 Siehe ein Plädoyer in diesem Sinne bei Scharpf 2000a: 296ff.. <?page no="233"?> 218 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse kommen; vielmehr gab und gibt es auch funktional begründete Privilegien, zum Beispiel Amtsprivilegien, die auch nach ausgewiesenen, allgemein zugänglichen Verfahren zustande kommen können. Die asymmetrische Grundstruktur des Privilegs entspricht aber einer asymmetrischen Vorstellung von Gesellschaft. Privilegien waren und sind dementsprechend ein offen ausgewiesener, ja häufig hoch anerkannter Teil autokratischer Gesellschafts- und Politiksysteme. Zudem bleiben Privilegien häufig auf Dauer, verschiedentlich, so im Fall von Adelsprivilegien, sogar generationenübergreifend und ohne neuerliche Leistungslegitimation bestehen. Das Privileg bildet insofern einen Gegenpol zu allgemein zugänglichen, leistungsresponsiven Verfahren. Praktischen Privilegiencharakter haben auch Monopole (Strukturen absoluter Marktbeherrschung durch einen Verkäufer) und Oligopole (Strukturen der Marktbeherrschung durch wenige Verkäufer). Denn Monopolisten beziehungsweise Oligopolisten sind zwar nicht pro forma, aber durch ihre marktbeherrschende Stellung vor Konkurrenz geschützt und können sich daher wie Inhaber eines formellen Privilegs verhalten. In der Geschichte der neueren Wirtschaftsentwicklung gründete sich die Ausbildung von Mono- und Oligopolen in der Regel auf herrschaftlich vergebene formelle Privilegien, beispielsweise privilegierte Schürf- und Verkaufsrechte mineralischer Produkte. Und bis heute stützen sich marktbeherrschende Stellungen einzelner Unternehmen nicht selten auf Vorrechte oder andere Formen von Sonderbehandlung durch staatliche Instanzen. 1.2.3 Bürokratie Bürokratie, wörtlich die Herrschaft des Büros, wurde von dem Klassiker des Bürokratiebegriffs, Max Weber, als Inbegriff legaler, das heißt rational-moderner Herrschaft typologisiert. 244 Demnach ist Bürokratie vor allem durch formale Verfahren, beispielsweise Laufbahnregelungen, Aktenförmigkeit und Abzeichnungsverfahren, charakterisiert, eine Regelstruktur, die die sachliche Gemeinwohlorientierung der öffentlichen Verwaltung sicherstellen soll. Diese starke Verfahrensorientierung der öffentlichen Verwaltung im Sinne zumindest formaler Gleichbehandlung und eines offenen Zugangs für die Allgemeinheit korrespondiert mit einem strikt hierarchischen Behördenaufbau, der die Willensdurchsetzung von der Behördenspitze bis zu den untergeordneten Behördenteilen und Beamten sicherstellen soll. Dem Weber’schen Sachkonzept von Bürokratie stehen allerdings traditio- 244 Weber 1921/ 1980: 134-138. <?page no="234"?> B) Fundamentale Governancemedien 219 nell wahrgenommene informelle Herrschaftscharakteristika der Bürokratie gegenüber, so Formen willkürlicher Herrschaft und Privilegierung. Hierzu gehören Handlungsprivilegien, so das Amtsprivileg, Verwaltungsakte zumindest kurzfristig einseitig durchführen zu können, aber auch Versorgungsprivilegien, so auf Lebenszeit gesicherte Anstellung, grundsätzlich leistungsunabhängige Besoldung und Pensionszahlung. Im Zeichen dieser Privilegien ist Bürokratie im Allgemeinen auch durch die Bildung nichtsachlicher Machtsstrukturen und hieraus resultierender Leistungs- und Effizienzverluste gekennzeichnet. Besonders ungeeignet erscheinen bürokratische Strukturen, wenn rasches, risikofreudiges und dazu möglicherweise auch regelabweichendes (unbürokratisches) Entscheidungsverhalten erforderlich ist. 1.2.4 Fürsorge Auch das Konzept der karitativen Nächstenliebe beziehungsweise Fürsorge geht von einem Ungleichheitsmodell aus. Demnach soll den Schwachen (Mühseligen und Beladenen) grundsätzlich geholfen werden, wobei sich die Helfenden als gebend betrachten. 245 Nach den Grundsätzen der Fürsorge besitzen die Hilfsbedürftigen keinen zwingenden Anspruch auf Hilfe; dementsprechend verpflichten sich die Fürsorgenden auch nicht zwingend zur Hilfsbereitschaft in jedem Fall; sie beschließen vielmehr, wann sie ein Gegenüber als hilfebedürftig und sich selbst als zur Hilfe herausgefordert betrachten. 246 Rückfragen: 1. Warum handelt es sich bei Hierarchie und Privileg um asymmetrische Governancemedien? 2. Inwiefern bietet hierarchische Koordinationsfähigkeit ein enormes Wohlfahrtspotential? Mit welchen Strukturproblemen hat Hierarchie andererseits zu kämpfen? 3. Inwiefern ist Religion grundsätzlich hierarchisch strukturiert? 245 Eine Sichtweise, die subjektiv motivierend wirkt, allerdings wenig realitätsnah ist. Denn fürsorgliche Helfer erhalten für ihre Hilfe im Gegenzug üblicherweise Formen informeller Bezahlung, so Anerkennung, unter Umständen sogar Verehrung und Liebe. Hinzu kommen explizite Bezahlungsformen, etwa über Geldspenden oder staatliche Beihilfen, auf deren Grundlage Fürsorge professionell getätigt werden kann. Insofern korrespondiert das Fürsorgekonzept mit dem Konzept der Helferinteressen. 246 Esping-Andersen verortet das Muster karitativer Fürsorge als ein Kernelement des konservativen Wohlfahrtsregimes und führt es auf die vormoderne Haltung des Almosengebens ohne jeden Rechtsanspruch im Rahmen einer ungleich strukturierten Gesellschaft zurück (Esping-Andersen 1990). <?page no="235"?> 220 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse 4. Was charakterisiert Bürokratie in Abweichung von idealtypischer Hierarchie? 5. Warum geht das Konzept der Fürsorge von einem Ungleichheitsmodell aus? Ergänzende Literatur: Lütz, Susanne, 2003: Governance in der politischen Ökonomie, Köln: MPIfG; Leavitt, Harold J., 2005: Top Down. Why Hierarchies Are Here to Stay and How to Manage Them More Effectively, Boston: Harvard Business School Press; Esping-Andersen, Gøsta (Hrsg.), 2000: Why Deregulate Labour Markets? , Oxford: Oxford University Press; Scharpf, Fritz W., 2000: Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Opladen: Leske + Budrich; Esping-Andersen, Gösta, 1990: The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity Press; Esping-Andersen, Gösta, 1996: Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies, London: Sage; Langer, Thomas, 1998: Monopole als Handlungsinstrumente der öffentlichen Hand, Berlin: Duncker und Humblot; Weber, Max 1971: Gesammelte politische Schriften, herausgegeben von Johannes Winckelmann., 3. Aufl., Tübingen: Mohr Siebeck. 2. Regelumkämpfte Governancemedien Als regelumkämpft fassen wir Governancemedien, in denen operativ Beteiligte um die Regelsetzungsmacht ringen. Hierzu gehören insbesondere Tausch/ Verhandeln, Argumentieren und Öffentlichkeit. 2.1 Tausch/ Verhandeln Tauschen heißt, einander wechselseitig Güter zu einem bestimmten Kurs zu übertragen. Ob hierbei Güter über einen einzelfallbezogenen Kurs (Naturaltausch) oder über ein generalisiertes Tauschmedium (Geld/ Kauf) getauscht werden, macht nur einen technisch-organisatorischen Unterschied. In jedem Fall müssen sich die Beteiligten auf einen bestimmten Tauschkurs einigen. Der Koordinationsprozess, in dem es um die Bildung eines Tauschkurses geht, heißt Verhandeln. Dabei versuchen die Beteiligten, durch Angebote und Exitdrohungen, unter Umständen auch durch Argumente, einen für sie möglichst günstigen Tauschkurs durchzusetzen. Da es kein den Beteiligten strikt vorgegebenes Verhandlungsverfahren gibt - als Regelsetzer <?page no="236"?> B) Fundamentale Governancemedien 221 und Schiedsrichter ihrer Interaktion fungieren vielmehr die Verhandelnden selbst -, stecken Verhandlungsakteure grundsätzlich in einem Verhandlungsdilemma: Einerseits haben sie im Regelfall Interesse daran, den Tausch zu realisieren, andererseits versuchen sie auch die Verfahrensform beziehungsweise Regelbedingungen ihrer Interaktion in ihrem eigenen Interesse zu beeinflussen. 247 Tausch beziehungsweise Verhandeln bildet daher ein umkämpftes Governancemedium. Da alle Beteiligte einem Handel zustimmen müssen und sich daraus jederzeit zurückziehen können (Exitoption), sind die Entscheidungskompetenzen in Verhandlungssystemen grundsätzlich gleich verteilt. Verhandeln können allerdings nur Akteure, die etwas Attraktives für den jeweiligen Partner anzubieten haben, also über Verhandlungsmacht verfügen. Das Koordinationsmedium Verhandeln ist damit nicht allgemein zugänglich - eine Exklusivität, die sich häufig in einer exklusiven bis geheimen Verhandlungsatmosphäre niederschlägt. Verhandlungssysteme können vor allem in mehrdimensionalen Verteilungskonflikten Interessenunterschiede überbrücken und stabile Lösungen produzieren. Da die Beteiligten aktiv eingebunden sind, kommt es durch Verhandlungen im Allgemeinen zu relativ genau abgewogenen und damit stabilen Lösungen, ohne dass fundamentale Informations- und Motivationsprobleme wie im Fall der Hierarchie auftreten. Verhandlungspartner sind nämlich in hohem Maße motiviert, sich bestmöglich über alle Verhandlungspotentiale und Verhandlungsbedingungen zu informieren. Und auch die Unmittelbarkeit und Fallbezogenheit von Verhandlungen erleichtert den Informationsfluss. Verhandlungslösungen werden wegen ihrer Adressatennähe zudem vergleichsweise gute Umsetzungseigenschaften zugesprochen. 248 Als mögliche Spillover-Effekte vor allem dauerhafter Verhandlungsstrukturen, die am Prinzip der Gegenseitigkeit und der Pragmatik orientiert sind, gelten Effekte der Friedensförderung und Friedenserhaltung. Ein grundsätzliches Problem des Governancemediums Verhandeln stellen allerdings die mit ihm verbundenen relativ hohen Transaktionskosten dar. Zwar sind Arbeitsteilungsmechanismen, zum Beispiel die Bildung von Arbeitsgruppen im Rahmen von Großverhandlungen, in professionalisierten Verhandlungen durchaus üblich; angesichts der großen Bedeutung informeller Verhandlungsstrukturen, der hohen Kommunikationsdichte von Verhandlungen und der Tatsache, dass besonders prekäre Konfliktpunkte meist nur in übergreifenden Koppelungen bewältigt werden können, erfordern Verhandlungsprozesse 247 Scharpf 1992, 2000a. 248 Wolff 2004. <?page no="237"?> 222 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse aber dennoch meist durchgehend die volle Aufmerksamkeit aller Beteiligten über relativ lange Zeit hinweg. Prekär erscheint nach dem Kriterium allgemeiner Partizipation auch die strukturelle Beschränkung von Verhandlungsprozessen auf Akteure mit Verhandlungsmacht. So tendieren Akteure, die sich in exklusiven Verhandlungen wiederholt begegnen, dazu, Interessen schwacher Minoritäten vollkommen zu übergehen. Werden Zielorientierungen, Ansatzpunkte oder Formen gesellschaftlicher Steuerung ausgehandelt, stellt sich damit grundsätzlich das Problem, wie Verhandlungsergebnisse mit dem Willen der repräsentierten Gesamtheit vermittelt werden können. 2.2 Argumentieren Wie das Verhandeln ist auch das Argumentieren ein Governancemedium, in dem strukturell gleichberechtigte Akteure nicht nur um die Inhalte, sondern auch um die Formen und Verfahrensweisen ihrer Interaktion ringen. Während das Verhandeln auf gegenseitigen Tausch ausgerichtet und insofern zweiseitig ist, richtet sich das Argumentieren auf die Durchsetzung einer bestimmten Sicht. Entscheidende Erfolgsvoraussetzung ist dabei die bereits erfolgte oder die zumindest aktuelle Verständigung über Drittannahmen, von denen aus gemeinsam gedacht und überprüft werden kann, quasi ein tertium argumentationis. 249 Dieser Unterschied des dreiseitigen Argumentierens gegenüber dem zweiseitigen Verhandeln differenziert die Erfolgsbedingungen des Argumentierens situativ: Da sich gemeinsame Drittannahmen vor allem bei ähnlichen Akteursorientierungen (Wertorientierungen, Weltbildern, Interessen) finden, hat das Argumentieren Bedeutung vor allem für die Verstärkung oder instrumentelle Umsetzung bestehender gemeinsamer Handlungsperspektiven. Auch in der Konfliktschlichtung kann es soweit erfolgreich sein, wie sich gemeinsame Interessen zeigen lassen. Versuchen Akteure dagegen, Koordination herbeizuargumentieren, wenn keine fundamentalen Gemeinsamkeiten bestehen, kann der Schuss leicht nach hinten losgehen: Bemerken angesprochene Akteure, dass Argumente einem fremden oder von ihnen negativ konnotierten Referenzrahmen zugehören, wird sie dies in ihrer ablehnenden 249 Die Assoziation zum dargestellten tertium comparationis liegt nahe: Sowohl das Vergleichen wie das Argumentieren stützen sich auf ein außerhalb liegendes (drittes) Verständigungsmodell (zum Argumentieren siehe Elster 1993; Saretzki 1996). <?page no="238"?> B) Fundamentale Governancemedien 223 Haltung eher bestärken. Das Argumentieren bestärkt also bestehende Gemeinsamkeiten, aber auch bestehende fundamentale Sichtunterschiede tendenziell. Anders als nach einem einfachen Diskursmodell kommunikativer Vernunft erscheint das eigenständige Koordinationspotenzial des Argumentierens damit auf potenzielle Gemeinsamkeiten begrenzt. In dem Maße, in dem es zu einem sich selbstverstärkenden Prozess des Argumentierens kommt, bei dem Inhalte und Verfahren zunehmend gleichgerichtet werden, nimmt das Argumentieren eindimensionalen Charakter an. Dies kann im Extrem bis zu Formen der Volksverhetzung führen. 250 Je präziser und strikter allerdings die Verfahrensbedingungen des Argumentierens vorab bestimmt und geschützt werden, desto mehr wird das Argumentieren zu einem mehrdimensionalen Governancemedium. So ist im wissenschaftlichen Rahmen - bei relativ genau festgelegten Kriterien der Logik und empirischen Überprüfbarkeit - vergleichsweise wahrscheinlich mit Formen mehrdimensionaler Kommunikation zu rechnen. Aber selbst hier sind Qualitätskriterien und Beurteilungsverfahren häufig umkämpft. Noch weit stärker gilt dies für die Politik, in der das Argumentieren als ausgeprägt regelumkämpftes Governancemedium eingestuft werden muss. 2.3 Öffentlichkeit Der im Rückgriff auf die Antike gebildete Begriff des Öffentlichen als eines nicht privaten, sondern der Allgemeinheit dienenden Bereichs ist auch heute noch präsent, wie sich anhand der Begriffe Öffentlicher Dienst, Öffentliche Hand, öffentlich-rechtlich und Öffentliches Handeln (Public Policy) zeigt. Unter Öffentlichkeit verstehen wir dagegen im Allgemeinen ein unabgeschlossenes Kommunikationssystem, in dem Personen, Gruppen und Organisationen bestimmte Themen aufbringen und ihre Meinungen zu Themen austauschen. Da die Teilnahme an Öffentlichkeit weder an Stand und Status noch an eine spezielle Expertenrolle gebunden sein soll, wird öffentliche Kommunikation als allgemein verständliche Laienkommunikation über Themen von allgemeinem Interesse interpretiert. 251 Mit dem Öffentlichkeitskonzept verbindet sich damit der Anspruch auf grundsätzliche Einsichtigkeit öffentlicher Diskussionen und Willensbildungsvorgänge; 250 Heins 1996. 251 Gerhards/ Neidhardt 1990; Meyer/ Kampmann 1998. <?page no="239"?> 224 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Öffentlichkeit steht insoweit auch für Offenheit im Sinne von Einsehbarkeit (Transparenz). 252 Wird Öffentlichkeit nach diesem aufklärerisch-liberalen Verständnis interpretiert, dem auch die in allen aktuellen Demokratien verankerten Grundrechte der Meinungs-, Publikations-, Presse- und Demonstrationsfreiheit entsprechen, ist Öffentlichkeit ein gleich und allgemeinzugänglich strukturiertes Koordinationsmedium. Diese Vorstellung erweist sich bei nüchterner Betrachtung allerdings als wenig realistisch: In der Praxis bildet Öffentlichkeit keineswegs nur einen Rahmen für Argumente, sondern auch für nicht diskursive Verlautbarungen, symbolisches Handeln und Formen politischer Selbstdarstellung. 253 Hierbei beherrschen meist wenige Akteure die öffentliche Szenerie mit der Gefahr einer Überinszenierung von Politik. Minoritäre Gruppen, die nicht im herrschenden Interessengeflecht von Politik und Medien verankert sind, haben demgegenüber üblicherweise nur geringe Chancen, öffentlich sichtbar zu werden. Umgekehrt bleibt politisches und staatliches Handeln häufig der Allgemeinheit verborgen; Transparenz ist also in den aktuellen Demokratieformen keineswegs allgemein gegeben. Das Entstehen öffentlicher Meinung zu Öffentlichkeitsthemen ist von Vertretern einer Minderheitsposition als aktuelle Fortsetzung des archaischen Musters sozialer Kontrolle interpretiert worden. 254 So verstanden erscheint Öffentlichkeit als Rahmen öffentlicher Meinungsbildung denn als Rahmen informeller Meinungsnormierung. Hierzu passt das verstärkte Auftauchen zivilreligiöser Formen von Öffentlichkeit in Situationen ausgeprägter Gemeinschaftlichkeit - siehe etwa die zeitweise US-amerikanische Formierung zivilreligiöser Öffentlichkeit im Vor- und Umfeld der US-amerikanischen Interventionen im Irak. Neben der Tendenz zur zeitweisen Formierung von Öffentlichkeit ist die strukturelle Entwicklung zersplitterter Formen von Öffentlichkeit (Mikroöffentlichkeiten) festzustellen. Damit sind nicht die traditionell feststellbaren unterschiedlichen Kommunikationsrahmen von Öffentlichkeit gemeint, so Zufallsöffentlichkeit (z.B. in Kneipen, Vereinen), Veranstaltungsöffentlichkeit (in politischen Veranstaltungen, 252 Hintergrund des Verständnisses eines Zusammenhangs von Transparenzforderungen und Öffentlichkeitskonzept sind vital gebliebene Konzepte einer aufklärerisch-bürgerlichen Öffentlichkeit, in der herrschaftskritisches Räsonieren der Allgemeinheit möglich sein sollte (Habermas 1962; Strohmeier 2004). 253 Neidhard 1996. 254 Noelle-Neumann 2000. <?page no="240"?> B) Fundamentale Governancemedien 225 Kongressen) und massenmedial vermittelte Öffentlichkeit, sondern die Entwicklung kleiner und kleinster, nicht aggregierter Kommunikations-Gemeinschaften insbesondere im Internet. Damit entstehen parzellierte Quasiöffentlichkeiten, in denen sich nicht nur beliebige Privatheiten, sondern auch prekäre Bedürfnisse und Interessen bis hin zur Organisation krimineller Aktivitäten aktualisieren können. Öffentlichkeit stellt sich daher als nur kontextabhängig erfassbares und hinsichtlich seiner Wohlfahrtsauswirkungen bewertbares Medium dar: Es liefert unter Umständen Möglichkeiten zu einer pluralistischen Beteiligung an Willensbildungsprozessen, wirkt allerdings auch über zivilreligiös formierte Öffentlichkeit formierend und transparenzhinderlich. Schließlich existiert Öffentlichkeit heute parallel zu einer mehr oder weniger stark formierten Erscheinungsform auch in der Form zersplitterter Beliebigkeit von Selbstdarstellungen. Dieses Oszillieren der konkreten Ausprägungen von Öffentlichkeit ist nur möglich, weil Öffentlichkeit bis heute nicht als institutionell ausdifferenzierte Verfahrensform organisiert ist. Rückfragen: 1. Warum sind manche politischen Akteure vom Governancemedium Tausch ausgeschlossen? 2. Welche wohlfahrtstheoretischen Vorteile bietet das Governancemedium Verhandeln, welche Nachteile können durch Verhandeln entstehen? 3. Warum ist Argumentieren ein riskantes Governacemedium? 4. Warum kann durch Öffentlichkeit nicht immer Transparenz hergestellt werden? Ergänzende Literatur: Elgström, Ole (Hrsg.), 2005: European Union Negotiations. Processes, Networks and Institutions, London: Routledge; Pappi, Franz Urban (Hrsg.), 2004: Die Institutionalisierung internationaler Verhandlungen, Frankfurt/ Main: Campus; Prittwitz, Volker von (Hrsg.), 1996: Verhandeln und Argumentieren: Dialog, Interessen und Macht in der Umweltpolitik, Oplade n: Leske + Budrich; Elster, Jon, 1991: The Cement of Society. A Study of Social Order, Cambridge: Cambridge University Press; Lang, Sabine, 2001: Politische Öffentlichkeit im modernen Staat. Eine bürgerliche Institution zwischen Demokratisierung und Disziplinierung, Baden-Baden: Nomos. <?page no="241"?> 226 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse 3. Regelgebundene Governancemedien Als regelgebunden bezeichnen wir Governancemedien, in denen die Beteiligten mit vorgegebenen Regeln umzugehen haben, insofern an diese gebunden sind. Die Kompetenz zur Regelsetzung und Regelinterpretation ist dabei strikt von der operativen Leistungserbringung getrennt. Governancemedien dieser Art sind Verfahren unterschiedlichster Form. Ergänzend berücksichtigen wir Rückbindungsformen der Ausdifferenzierung von Regel- und materiellem Leistungsbereich, so Vertrauen, Hilfe (Solidarität), Responsivität und Selbstverantwortung. 3.1 Verfahren Verfahren sind normgebundene Entscheidungsprozesse, die den Beteiligten legitime Handlungsspielräume eröffnen und damit ergebnisoffen sind. Von allen bisher behandelten Koordinationsmedien unterscheiden sie sich grundsätzlich durch ihre systematische Differenzierung zwischen Regelfestlegung und Regelanwendung. Akteure, die Verfahrensregeln unterliegen, dürfen keinen Einfluss auf die Regelsetzung und verbindliche Regelinterpretation haben. Der Form nach grundlegend für Verfahren erscheinen zunächst allgemein festgelegte Verfahrensschritte und Entscheidungskriterien. Beispielsweise setzt ein strafgerichtlicher Urteilsspruch zu Schuldzumessung und Strafmaß generell Plädoyers von Staatsanwaltschaft und Verteidigung voraus, die ihrerseits Zeugenvernehmung und anderen Verfahrensschritten folgen. Der Verfahrensbegriff bezeichnet aber keine rituelle Handlungsfolge, sondern institutionell gerahmte offene Entscheidungsprozesse. Deren konkreter Verlauf und Ergebnisse stehen nicht von vorne herein fest. Dies ist Ausdruck fairer Verfahrensbedingungen, unter denen alle Beteiligte Erfolgschancen haben - eine grundlegende Motivationsvoraussetzung, sich bis zum Verfahrensabschluss rollengemäß zu beteiligen und das zustande kommende Ergebnis zu akzeptieren, auch wenn es nicht eigenen Wunschvorstellungen entspricht (Teilnehmerbindung). Grundzüge des Verfahrenskonzepts charakterisieren Koordinationsprozesse mit unterschiedlichen Gegenstandstypen und Entscheidungskriterien. Hierzu gehören normanwendende Verfahren, beispielsweise Gerichtsverfahren (Entscheidungskriterien Rechts- und <?page no="242"?> B) Fundamentale Governancemedien 227 Schuldbeschluss), wissenschaftliche Bewertungsverfahren (Entscheidungskriterium wissenschaftliche Qualität), normbildende Verfahren, beispielsweise der Gesetzgebung (Entscheidungskriterium Parlamentsmehrheit), politische Wahlverfahren (Entscheidungskriterium Wählermehrheit) und ökonomische Marktverfahren (Entscheidungskriterium Gewinn). Verfahrenscharakter im Sinne der hier gegebenen Definition haben auch Gruppenspiele und Sport. Die Weite des Beteiligtenkreises von Verfahren variiert. Idealtypischer Kern des Verfahrensbegriffs aber ist das allgemeine Verfahren, an dem sich jeder Interessierte unabhängig von speziellen Akteursressourcen beteiligen kann - siehe Parlamentswahlen, die erst auf der Grundlage des allgemeinen aktiven und passiven Wahlrechts als Inhalt eines demokratischen Verfahrens aufgefasst werden. Die Logik des allgemeinen Verfahrens unterscheidet sich grundsätzlich von der Netzwerklogik, nach der prinzipiell zwischen Insidern und Outsidern unterschieden wird: Während Netzwerkentscheidungen durch strikte Präferenz zugunsten der Netzwerkmitglieder vorprogrammiert sind, zeichnen sich Verfahren durch ihre allgemeine Zugänglichkeit und prinzipielle Ergebnisoffenheit aus. Die Komplexität des Regelungstypus Verfahren ist vergleichsweise groß; Verfahrensanforderungen sind daher schwieriger zu bewältigen also einfache Beziehungsentscheidungen nach dem Kriterium Insider oder Outsider. Andererseits können Verfahren Koordinationsleistungen auch in Fällen erbringen, in denen Netzwerke versagen, so wenn keine geschlossen-gemeinschaftlichen, sondern offen-gesellschaftliche Beziehungen zwischen den Beteiligten bestehen. 255 Während Netzwerke dazu tendieren, gesellschaftliche Machtpotenziale ihrer Mitglieder ohne Rücksicht auf institutionelle Rahmenbedingungen zu bilden oder zu verstärken, wird Akteurmacht nach allgemeinen Verfahren prinzipiell begrenzt gebildet und kontrolliert. Vermittelt über ihre auch symbolisch ausgedrückten Funktionen der Verfahrensgerechtigkeit, Leistungsmotivation und vitalen Demokratie stärken Verfahren tendenziell Toleranz und Vertrauen in gesamtgesellschaftliche 255 Die Bedeutung von Verfahren wächst damit insbesondere in Phasen, in denen Vergesellschaftungsschübe entstehen, die gewachsene Gemeinschaftsgrenzen durchbrechen. Der gegenwärtige Globalisierungsschub inklusive massiv ansteigender globaler Migrationsströme lässt sich in diesem Sinne mit wachsenden Anforderungen der Verfahrensbildung und Verfahrensdurchsetzung assoziieren. <?page no="243"?> 228 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Institutionen. 256 Anders als idealtypische Netzwerke, die eine gemeinschaftliche Kapazität darstellen, aber die Gesamtgesellschaft auch ausbeuten können, bilden allgemeine Verfahren damit prinzipiell eine gesamtgesellschaftliche Kapazität. 3.1.1 Spiel Die Kulturinstitution Spiel ist ein Jahrtausende alter entwicklungsgeschichtlicher Vorläufer und ständiger Entwicklungsimpuls des modernen Institutionentypus Verfahren. Das Spiel bildet allerdings insofern nur eine Übergangsform zum idealtypischen Verfahren, als die Beteiligten häufig gleichzeitig Mitspieler und Hüter der Spielregeln sind, der operative Bereich und der Regelbereich also noch nicht vollständig ausdifferenziert sind. Da gerade das Spiel durch gültige Spielregeln charakterisiert ist, an die alle Mitspieler strikt gebunden sind, ist es aber ein Typus regelgebundener Governance. Der idealtypische Spielbegriff wurde vom Klassiker der modernen Spielforschung, dem niederländischen Kulturanthroposophen Juhan Huizinga, wie folgt gefasst: Spiel ist eine freiwillige Handlung oder Beschäftigung, die innerhalb gewisser festgesetzter Grenzen von Raum und Zeit nach freiwillig angenommenen, aber unbedingt bindenden Regeln verrichtet wird, ihr Ziel in sich selber hat und begleitet wird von einem Gefühl der Spannung und Freude und einem Bewusstsein des „Andersseins“ als das „gewöhnliche Leben“. 257 In seiner idealtypischen Form zeichnet sich das Spiel durch eine abgegrenzte, aktivier- und deaktivierbare Spielwelt, durch eindeutige und strikt bindende Spielregeln sowie immanente Spielmotivation aus: Alle Elemente eines Spiels, zum Beispiel Spielziele, Spielstrategien und Spielmaterialien, sind Teil einer besonderen, in sich geschlossenen, sich selbst genügenden Welt. Auch wenn diese Spielwelt eine Imitation anderer Welten wie Technik, Wirtschaft oder Krieg darstellt, ist sie sachlich, räumlich und zeitlich scharf von diesen anderen Welten abgegrenzt. Spielen genügt sich selbst, ist intrinsisch. Idealtypisch wird dabei selbst der Zeitverlauf eigenständig bestimmt, beispielsweise durch die Absolvierung bestimmter Spielphasen oder den Sieg eines Spielers. Spielwelten und die Beteiligung an ihnen entstehen durch Be- 256 Zur Bedeutung institutioneller Symbolik in der repräsentativ-parlamentarischen Demokratie siehe Göhler 1997, zur Diskussion symbolischer Politik als offen konnotiertes Analysekonzept Prittwitz 2000. 257 Huizinga 1934/ 2001: 37. <?page no="244"?> B) Fundamentale Governancemedien 229 schluss der Beteiligten. Ob eine Spielwelt existiert, hängt also von der Bedingung eines entsprechenden Beschlusses ab. Umgekehrt löst sich das Spiel augenblicklich auf, sowie der entsprechende Beschluss zurückgenommen wird. Die Regeln und typischen Abläufe der Spielwelt sind Außenstehenden häufig nicht, zumindest nicht voll verständlich. Außenstehende können sich aber grundsätzlich frei an Spielen beteiligen und dazu die jeweiligen Spielregeln erlernen. Während eines laufenden Spiels allerdings bedeutet der Versuch, sich einzumischen, vor allem aber ein Austritt aus der Spielwelt eine Störung des Spielens und wird dementsprechend sanktioniert (Spielverderber). Die Spielwelt ist durch von allen Beteiligten akzeptierte Spielregeln geordnet, die die Bedingungen des Spielerfolgs eindeutig festlegen. Diese Regeln können formell oder informell, fest oder variabel, vorgegeben oder selbstgeschaffen sein und zeichnen sich häufig durch vergleichsweise Einfachheit gegenüber Regelsystemen anderer Realitätsbereiche aus. Die Anerkennung der Spielregeln wird durch eindeutige Sanktionen für den Fall der Übertretung gesichert. Die nach außen abgegrenzte und nach innen eindeutig geordnete Spielwelt eröffnet für die Mitspieler/ innen besondere Möglichkeiten und Anreize, sich aktiv zu beteiligen: Durch den Schutz gegenüber der Intervention anderer Realitätsbereiche können Alltagsfrust und besondere Belastungen abgeschüttelt werden. Motivierend in diesem Sinne wirkt also die Möglichkeit zur Befreiung von demotivierenden Bedingungen. Die vergleichsweise gute Überschaubarkeit und klare Regelung der Spielabläufe sowie eventueller Spielsanktionen erhöht die Chance zum Erfolgserlebnis der Beteiligten bei reduzierter Komplexität. Das Spiel ist damit Chancengeber für persönliche Erfolgserlebnisse par excellance. Umgekehrt können Spiele durch besondere Anreize, so durch Komplexitätsangebote, zum Beispiel knifflige Aufgaben, durch Spannung, Überraschung und Witz, dramaturgische Steigerung und Verdichtung der Abläufe Langeweile entgegenwirken. Schließlich eröffnet das Spiel je nach Wahl besondere Möglichkeiten, zu kommunizieren, sich zu konzentrieren oder sich zu entspannen. Im Spiel realisieren sich bestimmte Verfahrenskomponenten in besonderer Unmittelbarkeit und Klarheit. Im Mittelpunkt steht dabei die Doppelstruktur aus Spielregeln und Spiel. Die Spielwelt mitsamt ihren expliziten Spielregeln wird per Beschluss eröffnet und kann, etwa wenn Alltagszwänge zu drängend werden, sofort wieder geschlossen werden. Spielregeln sind nicht nur explizit ausdifferenziert, sondern auch gut nachvollziehbar - ansonsten handelt es sich nicht um ein Spiel - und vor allem strikt geschützt, alles ausgeprägte Verfahrens- <?page no="245"?> 230 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse charakteristika. Die Spielregeln werden durch die Spielenden gemeinschaftlich anerkannt oder festgelegt, woraus gemeinschaftliche Teilnehmerbindung folgt. Im Spiel dagegen stehen die Beteiligten einander in freien Konstellationen, dabei gerade auch in Konkurrenz, ja Nullsummenbeziehungen, gegenüber. Die Freiheit, individuelle Bedürfnisse auch auf Kosten Anderer auszuleben, wird also im Spiel durch den gemeinschaftlichen Beschluss der Spielenden, sich strikt an die Spielregeln zu halten, gesichert. Bedeutung als Governancemedium hat das Spiel nicht nur in seinen gemischten Formen, sondern gerade auch durch seinen verfahrensnahen Doppelcharakter: Wer bewusst spielt, ist sich über die Relativität seines Tuns im klaren - als Sozialtechnik eine zivilisatorische Errungenschaft, im Einzelfall allerdings auch eine keineswegs immer zu bewältigende Herausforderung. Vor allem Phänomene von Spielsucht lassen den Bereich der Spielwelt mit dem der Ernstwelt verschwimmen oder aber verkehren Prioritäten zwischen Spiel und sonstiger Welt in einer Weise, die dem idealtypischen Spielkonzept diametral zuwiderläuft. 3.1.2 Recht Recht, verstanden als Rechtsordnung (objektives Recht) oder als Befugnisse und Verpflichtungen für die einzelnen Rechtssubjekte (subjektives Recht), bildet die Grundlage zentraler Verfahrenstypen, so etwa Gerichtsverfahren, Gesetzgebungsverfahren oder Marktverfahren. Umgekehrt entwickelte sich das moderne Rechtssystem mit der Durchsetzung des positiven Rechts (vom lateinischen positum: gesetzt), das heißt, eines verfahrensgestützten Rechtsverständnisses: Während traditionale Gesellschaften nur über materielle Verhaltensnormen verfügen, die religiös, naturphilosophisch oder herrschaftlich legitimiert sind, wird positives Recht erklärtermaßen in legitimierten Verfahren durch Menschen gesetzt und verändert. Dieses Rechtsverständnis erlaubt nicht nur eine weit flexiblere und innovativere Anpassung an strukturelle oder situative Veränderungen, sondern schafft auch einen Rahmen dafür, Rechtssubjekte gegen eventuell auftretende Widersprüche oder Fehlurteile im Rahmen der jeweiligen Rechtsordnung zu schützen: Da das Recht seiner göttlichen oder sonstigen metaphysischen Legitimation entkleidet ist, erscheint es legitim, ja sogar notwendig, auch die Möglichkeit von Defiziten und Fehlern der Rechtsordnung oder seiner Handhabung einzuräumen. Neben materiellen Rechtsnormen sind damit prozedurale Rechtsnormen sowohl <?page no="246"?> B) Fundamentale Governancemedien 231 für allgemeine Verfahren der Rechtsbildung wie des Schutzes der Rechtssubjekte zu entwickeln (Rechtsstaat). Die Entwicklung positiver Rechtsnormen und die Ausbildung eines rollenmäßig spezialisierten Rechtssystems, in dem diese Normen entwickelt, durchgeführt und überprüft werden, enthebt die Träger dieses Systems allerdings nicht der Notwendigkeit, rechtliche Normen und Verfahren anhand ethischer oder sonstiger Wertkriterien zu überprüfen. Denn auch positives Recht darf nie seinen vitalen Bezug zu den gesellschaftlich geltenden allgemeinen Werturteilen, Einstellungen und Institutionen verlieren. Recht in diesem Sinne ist nicht willkürlich gesetztes oder aufrechterhaltenes (positivistisches) Recht, sondern immer auch Ausdruck des allgemeinen Rechtsempfindens. Diese Spannung zwischen positivem Recht und materiellen Metabegründungen begleitet die Rechtsbildung seit der Entstehung des Römischen Rechts (500 vor Christus Geburt). Das in der Aufklärung gebildete Konzept des Naturrechts stellt den Versuch dar, positive Rechtsnormen auf vernunftbegründete materielle Wertmaßstäbe zurückzuführen, zu denen Kriterien des allgemeinen Zugangs und der Chancengleichheit gehörten und gehören. Auch heute werden vernunft-/ naturrechtliche Zugänge insbesondere zum Verfassungsrecht nachdrücklich vertreten. 258 Für breite Bereiche des Rechts sind aber pragmatische Herangehensweisen üblich geworden, in denen das Bewusstsein für die Bedeutung metarechtlicher Wertgrundlagen mit dem Bewusstsein für die rechtsendogene Möglichkeit der Weiterentwicklung von Normen verbunden ist. 259 Hierbei fließen unterschiedliche Rechtsquellen ein, so die - meist verfassungsmäßig legitimierte - Normproduktion im politischen Willensbildungsprozess, rechtsphilosophische und ethische Überlegungen, die rechtswissenschaftliche Lehre, Gerichtsentscheidungen (Richterrecht), Gewohnheitsrecht und das Rechtsempfinden der Bürger und Rechtsanwender. Das heutige internationale Rechtssystem setzt sich aus strukturell unterschiedlichen Teilbereichen zusammen, so dem auf das Verhältnis zwischen Staat und Bürger bezogenen Öffentlichen Recht einschließlich dem Strafrecht, dem Privatrecht, dem Gewohnheitsrecht sowohl im intranationalen wie internationalen Rahmen. Das öffentliche Recht regelt das Verhältnis des Einzelnen zum Staat oder anderen Trägern öffentlicher Gewalt sowie das Verhältnis der Verwaltungsträger oder Staaten zueinander. In diesem Sinne gehören zum öffentlichen Recht insbesondere das Staatsrecht, das Völkerrecht, das Kirchenrecht, aber 258 Böckenförde 2000. 259 ebd. <?page no="247"?> 232 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse auch das Strafrecht, dazu die Prozessrechte, also insbesondere auch das Zivilprozessrecht und das Strafprozessrecht sowie das gesamte Verwaltungsrecht mit dem Steuerrecht, dem Sozialversicherungsrecht und dem Polizei- und Ordnungsrecht. Im Unterschied zum öffentlichen Recht regelt das Privatrecht die Rechtsbeziehungen der einzelnen Personen zueinander. Dazu gehört insbesondere das bürgerliche Recht (Allgemeiner Teil, Schuldrecht, Sachenrecht, Familienrecht und Erbrecht), das Handelsrecht, das Urheberrecht und das Privatversicherungsrecht. 260 Im Überblick betrachtet stellt das Recht ein ausdifferenziertes, dabei prinzipiell allgemeines und gleiches Governancemedium der modernen Gesellschaft dar, das selbst verfahrensmäßig produziert wird, aber auch eine Voraussetzung zahlreicher Verfahrenstypen bildet. 3.1.3 Wettbewerb Wettbewerb ist ein Verfahrenstypus, in dem Bewerber um ein knappes Gut konkurrieren. Dabei versuchen die Beteiligten, die Leistungsangebote ihrer Konkurrenten mit ihrem eigenen Angebot zu übertreffen und damit das knappe Gut für sich zu gewinnen. Dies geschieht bei formell gleichen, geschützten Regelbedingungen und Sanktionen des Bruchs dieser Bedingungen. Wettbewerb kann in einem abgegrenzten Kreis bestimmter Bewerber, aber auch in offener, ja anonymisierter Form stattfinden. Möglich sind Entweder-Oder-Wettbewerbe (Sieg oder Niederlage), aber auch Wettbewerbsformen mit abgestufter Verteilung von Wettbewerbsgewinnen. Wettbewerbsverfahren können schließlich unterschiedlich weitgreifend und mit unterschiedlichen Folgerisiken für die Beteiligten durchgeführt werden. So beziehen sich spielerische Wettbewerbsformen lediglich auf jeweilige Spielwelten und partielle Wettbewerbsformen beziehen sich lediglich auf einzelne Variablen eines Koordinationsbereichs, beeinflussen die Berufs- und Lebenssituation der Beteiligten also meist nur marginal. Umfassende Wettbewerbsformen, üblicherweise als Markt bezeichnet, betreffen die Berufs- und Lebenssituation der Beteiligten dagegen gravierend. Die Wohlfahrtspotentiale des idealtypischen Wettbewerbs ergeben sich zunächst aus seiner Struktur: Wettbewerb regt die Beteiligten dazu an, ihre Leistungspotentiale abzurufen und zu erweitern. Kommen individuelle Leistungen zumindest teilweise der Allgemeinheit 260 Nach www.wikipedia.de: Recht (16. 11.2006). <?page no="248"?> B) Fundamentale Governancemedien 233 zugute, fördert Wettbewerb damit die allgemeine Wohlfahrt. Idealtypischen Märkten mit einem freien Tausch von Angebot und Nachfrage und voll funktionierendem Wettbewerb werden auch positive Allokationswirkungen (Wirtschaftsfaktoren werden am produktivsten Ort eingesetzt) und ausgleichende Verteilungswirkungen zugesprochen. Diese positiven Wohlfahrtswirkungen setzen allerdings voraus, dass anspruchsvolle Bedingungen erfüllt sind: So müssen Angebot und Nachfrage frei entwickelt und aufeinander bezogen werden können; hierzu wiederum sind vollständige Information und die Integrität beziehungsweise der Schutz der Beteiligten vor dritten Einflüssen, beispielsweise Gewalt, Voraussetzung. Da diese Bedingungen nur erfüllt sein können, wenn entweder günstige gemeinschaftliche Rahmenbedingungen oder aber eine starke Ordnungsmacht besteht, die sich für die Realisierung dieser Bedingungen nachhaltig einsetzt, setzt der idealtypische Markt üblicherweise andere Governanceformen voraus. Sind diese Bedingungen nicht in ausreichendem Maß erfüllt, so kommen nur Mischformen oder gar pervertierte Formen des freien Marktes zustande, so Monopol- und Oligopolstrukturen mit hohen externe Kosten, Gerechtigkeitsdefiziten und Allokationsschwächen. Im politischen Prozess findet das Marktmodell nur in modifizierter Form Anwendung, so im Wahlkampf, in dem nicht die Maximierung von Gewinn, sondern von Wählerstimmen und daraus resultierendem Einflusses das Ziel der Akteure ist. Es ist jedoch verschiedentlich versucht worden, politische Abläufe anhand des Marktmodells zu analysieren. 261 3.1.4 Repräsentation Im Unterschied zu einem älteren Repräsentationsverständnis, das auch autokratische Herrschaftsformen einschloss, in denen eine ideelle Rückbindung zwischen Herrschern und Herrschaftsadressaten gesehen wurde, ist das heute dominierende Repräsentationsverständnis eng mit dem Strukturprinzip der Wahl, eines Verfahrens, verbunden. Politische Repräsentanten werden nach vorab festliegenden Verfahrensprinzipien und Verfahrensregeln ausgewählt. Im Unterschied zum asymmetrischen Repräsentationsmechanismus sind demokratische Wahlverfahren allgemein (für Wähler und Wahlkandidaten), beteiligungsoffen und institutionell chancengleich strukturiert; als geheime und freie Verfahren sind sie zudem strikt ergebnisoffen. Wahlen in diesem Sinne erfüllen nicht nur grundlegende Funktionen der poli- 261 Downs 1957; Gamson 1961 u.a.. <?page no="249"?> 234 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse tischen Repräsentation und Rekrutierung, sondern tragen auch zur symbolischen Repräsentation demokratischer Staaten bei. 262 Gewählte Repräsentanten sind nicht verpflichtet, bestimmte Programmaufträge der Wähler zu erfüllen, a) weil die Wähler anonym sind, b) weil die Repräsentanten sich entsprechend dem Prinzip der Gewissensfreiheit prinzipiell unabhängig und frei entscheiden können. Demokratische Repräsentation ist allerdings im Prinzip normativ gebunden. So verpflichtet Repräsentanten ihre demokratische Wahl nach Fraenkel zu verfassungskonformem Verhalten (dem institutionellen Geltungsrahmen ihrer Wahl) und zu dem ständigen ernsthaften Versuch, den Gesamtinteressen des Volks (des Wählers) zu dienen. Dementsprechend fasst Fraenkel Repräsentation als die rechtlich autorisierte Ausübung von Herrschaftsfunktionen durch verfassungsmäßig bestellte, im Namen des Volkes, jedoch ohne dessen bindenden Auftrag handelnde Organe eines Staates oder sonstigen Trägers öffentlicher Gewalt, die ihre Autorität mittelbar oder unmittelbar vom Volk ableiten und mit dem Anspruch legitimieren, dem Gesamtinteresse des Volkes zu dienen und dergestalt dessen wahren Willen zu vollziehen. 263 Przeworski hebt in diesem Sinne hervor, dass es Pflicht demokratischer Repräsentanten sein kann, im Sinne des Allgemeinwohls gegen opportunistische Strömungen und gegen Einzelinteressen zu handeln, also leadership zu zeigen. Repräsentation ist nach dem emphatischen Repräsentationsbegriff nicht nur eine aus der Not geborene Hilfsinstitution der Demokratie. Vielmehr beinhaltet sie eine Reihe von Leistungsvorteilen im Sinne der Allgemeinheit, so größere Dauerhaftigkeit und Verlässlichkeit der Bearbeitung öffentlicher Aufgaben und Probleme, größere Verlässlichkeit, Verantwortlichkeit, vor allem aber Kompetenz der Repräsentanten. Dieser über den inputorientierten Demokratiebegriff im engen Sinn hinausreichende Gedankengang führt zur Favorisierung von Institutionenmodellen, in deren Mittelpunkt die Verantwortung von Amtsträgern und Experten steht. Die weitestgehende Folgerung hieraus ist die Ersetzung des Demokratiedurch das Republikkonzept. 264 262 Göhler 1997. 263 Fraenkel 1991: 153. 264 Detjen 1992. <?page no="250"?> B) Fundamentale Governancemedien 235 Den Output-Aspekten demokratischer Repräsentation sind allerdings Input-Anforderungen gegenüber zu stellen. So muss Repräsentation trotz der individuellen Handlungsfreiheit der Repräsentanten responsiv sein, das heißt auf Anforderungen aus der Bevölkerung angemessen reagieren. 265 Dabei fragt sich, wie repräsentative Herrschaftsmacht kontrolliert werden kann. Denn auch repräsentativ vermittelte Steuerung produziert Machtkonstellationen, unter Umständen auch illegitime Formen des Machtaufbaus und der Machtausübung. Eine seit Montesquieu im Mittelpunkt stehende Form der Machtbändigung sind Anforderungen der Gewaltenteilung, eine andere mögliche Kontrollform repräsentativ gebildeter Herrschaftsmacht Formen direkter Demokratie. Über formelle Kontrollansätze hinaus erscheinen Öffentlichkeit und Formen politisch-sozialer Kontrolle hierfür von Bedeutung. Eine öffentliche Form derartiger Kontrolle ist der Skandal. 3.1.5 Beteiligungsverfahren Unter Beteiligung (Partizipation) wird die institutionell festgelegte Teilnahmemöglichkeit unmittelbar Betroffener an politischen Willensbildungs- und Governanceprozessen verstanden. Traditionell assoziiert werden damit Formen der Bürgerbeteiligung, so Bürgeranhörungen, Klagerechten für Bürgerinitiativen oder der Beteiligung von Bürgern als Laienexperten in Planungs- und Entscheidungprozessen. Das Beteiligungskonzept kann allerdings im Sinne informeller Repräsentation breiter gefasst und dabei auch auf gesellschaftliche Verbände und Interessengruppen bezogen werden, die ja unmittelbar Beteiligte repräsentieren. Gegenüber institutionell ausdifferenzierten Verfahren dominieren hier allerdings informelle Beteiligungsformen, die wiederum zwischen den Beteiligten umkämpft sind, was für ihre Einordnung als oszillierend spricht. Wohlfahrtspotentiale von Partizipation ergeben sich vor allem daraus, dass Vermittlungsdefizite der Repräsentation durch Partizipation partiell ausgeglichen werden. Staatliche Governanceträger versprechen sich von Partizipationsverfahren insbesondere Hinweise auf Schwächen und Konfliktgehalte von Planungsvorhaben. Dieser realisierungsorientierten quasiexperimentellen Sicht stehen allerdings - nicht selten auf Blockierung ausgerichtete - reelle Beteiligungsinteressen unmittelbar Betroffener gegenüber. Beteiligungsverfahren haben damit häufig hohen Konfliktgehalt und sind häufig durch fundamentale Kommunikations- und Einigungsprobleme belastet. 265 Przeworski/ Stokes/ Manin 1999. <?page no="251"?> 236 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse 3.1.6 Entscheidungsverfahren Entscheidungsverfahren sind in spezieller Weise durch die Beteiligtenauswahl und die Verteilung akteurbezogener Entscheidungskompetenzen charakterisiert. Grundlegende Typen sind dabei Konkordanzverfahren, bei denen alle Beteiligte gesicherte Mitentscheidungskompetenzen haben, und Mehrheitsverfahren, bei denen sich jeweilige Mehrheitsoptionen gegenüber Minderheitsoptionen durchsetzen: Konkordanzverfahren sichern Minderheiten Mitentscheidungsrechte und erhöhen damit insbesondere bei ausgeprägten Gegensätzen der Beteiligten die Anforderungen kollektiver Entscheidung. Mehrheitsverfahren dagegen erlauben es zumindest bei gesicherten Mehrheiten, ähnlich wie hierarchische Entscheidungsstrukturen, wohlfahrtsförderliche Maßnahmen ohne Zustimmung von Minderheiten durchzusetzen. Im Unterschied zu starren hierarchischen Strukturen müssen Mehrheiten aber immer wieder von neuem gewonnen werden. Insofern sind Mehrheitssysteme grundsätzlich responsiver als hierarchische Governancesysteme. In komplexen Handlungskontexten, so in der Europäischen Union und internationalen Regimen, sind feingestrickte Entscheidungsverfahren üblich, durch die Elemente der Konkordanz- und der Mehrheitslogik bestmöglich kombiniert werden sollen. Dabei kommen spezielle Inklusions- und Gewichtungsformen, beispielsweise indexierte Beteiligungsquoten (nach Bevölkerungsgröße, politischem Gewicht und/ oder Finanzkraft) zum Einsatz. Ein übliches Element der Dynamisierung zu starrer Entscheidungsregeln sind zudem zeitlich gestufte, prozessual veränderliche Entscheidungsregeln. Rückfragen: 1. Worin unterscheiden sich Verfahren von anderen Governancemedien? 2. Wodurch zeichnet sich das Governancemedium Spiel in seiner idealtypischen Form aus? 3. Was ist Naturrecht, was positives Recht? Was wird durch das öffentliche Recht geregelt, was durch das Privatrecht? 4. Welche allgemeinen Wohlfahrtspotentiale bietet das Governancemedium Wettbewerb? Wo findet das Marktmodell im politischen Prozess Anwendung? 5. Was sind die Outputanforderungen demokratischer Repräsentation? Warum sind den Output-Anforderungen Input-Anforderungen gegenüber zu stellen? 6. Was sollen Partizipationsverfahren leisten? 7. Wie können Entscheidungsverfahren dynamisiert werden? Bitte beziehen Sie bei Ihrer Antwort Erfahrungen in der Europäischen Union ein. <?page no="252"?> B) Fundamentale Governancemedien 237 Ergänzende Literatur: Luhman, Niklas, 1969/ 1993: Legitimation durch Verfahren, 3. Aufl., Frankfurt/ Main: Suhrkamp; Czada, Roland (Hrsg.), 2004: Politik und Markt, Wiesbaden: VS Verlag; Héritier, Adrienne, 1999: Policy-Making and Diversity in Europe: Escape from Deadlock, Cambridge: Cambridge University Press; Hey, Christian, 2005: Die europäische Umweltpolitik im Europa der 25, (www. jahrbuch-oekologie.de/ hey2005.pdf); Elster, Jon (Hrsg.), 1998: Deliberative Democracy, Cambridge: Cambridge University Press; Franzius, Claudio, 2005: Governance und Regelungsstrukturen, Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin (WZB); Böckenförde, Ernst-Wolfgang, 2000: Recht, Staat, Freiheit. Studien zur Rechtsphilosophie, Staatstheorie und Verfassungsgeschichte, 3. Aufl., Frankfurt/ Main: Campus; Fraenkel, Ernst, 1991: Deutschland und die westlichen Demokratien, 2. Aufl., Frankfurt/ Main: Suhrkamp. Policy-Making and Diversity in Europe: Escape from Deadlock. Cambridge ridge University Press. 3.2 Rückbindung von Differenzierung Im Rahmen differenzierter Governanceformen erhalten die Beteiligten weitgehende Entscheidungsfreiheiten und Beteiligungsrechte. Um Akteurverhalten im Zeichen derartiger Freiheiten und Rechte wirkungsvoll gesellschaftlich rückzubinden, reichen spezifische Verfahrensprozeduren und Verfahrensprinzipien nicht aus. Hierzu dienen generelle Rückbindungsmedien, so soziopolitische Normen wie Responsivität und Selbstverantwortung, Hilfe (Solidarität) und Vertrauen. 3.2.1 Responsivität Responsivität (vom lateinischen respondere: antworten, entsprechen) wird politikanalytisch üblicherweise als Kriterium der Antwortbereitschaft oder Empfänglichkeit politischer Akteure, so Abgeordneter, für Willensäußerungen ihrer Wählerschaft interpretiert. 266 Darüber hinaus bildet Responsivität aber eine generelle Rückbindungsform freien Handelns an Gemeinwohlerfordernisse. Durch sie soll erreicht werden, dass positive und negative Verfahrensanreize im Sinne der jeweils intendierten Gesamtleistung wirken. Leistungskriterien in diesem Sinne können politische Responsivität, aber auch wirtschaftliche soziale Responsivität sein. So sollte beispielsweise Schule Governancestrukturen aufweisen, durch die Anliegen aller Beteiligter, so Anliegen der Schüler, Eltern, Lehrer und der 266 Brettschneider 1995; Przeworski/ Stokes/ Manin 1999. <?page no="253"?> 238 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Gesellschaft aufgenommen werden. Träger leistungsorientierter Unternehmen und Organisationen sollten ihre Bezahlung nicht aufgrund von Machtverhältnissen in Netzwerken bestimmen können; vielmehr erscheinen möglichst präzise und konsequent durchgeführte Formen leistungsresponsiver Bezahlung - meist auf der Grundlage einer Basisbezahlung - angemessen. Dies gilt gerade auch für Organisationsformen wie den Öffentlichen Dienst, die im öffentlichen Auftrag mit öffentlichen Geldern operieren. 3.2.2 Selbstverantwortung Auch Selbstverantwortung ist ein Rückbindungsmedium freier Akteure an Gemeinwohlerfordernisse: Selbstverantwortlich Handelnde messen ihr Verhalten daran, wieweit sie internalisierten oder bewusst wahrgenommenen Zielwerten, etwa Leistungsanforderungen, entsprechen. Selbstverantwortung bildet damit eine psychisch-kognitive Disposition im Sinne gemeinwohlorientierter Responsivität. Diese Disposition kann von einer selbstdiszipliniert eingenommenen Haltung über mehr oder weniger komplexe kognitive Verantwortungsmodelle bis zur intrinsischen Freude daran reichen, sich verantwortlich zu verhalten. Die Voraussetzungen für selbstverantwortliches Verhalten sind dementsprechend komplex. Hierzu gehören nicht nur Sozialisationvoraussetzungen und positiv besetzte Erfahrungen, sondern auch aktuelle situative Bedingungen, die für Akteure erkennbaren Nutzen selbstverantwortlichen Verhaltens versprechen. Selbstverantwortung korrespondiert so in der Regel mit - zumindest prinzipiell - leistungsresponsiven Governancestrukturen. 3.2.3 Hilfe (Solidarität) Das Helfen ist nicht auf die religiös geprägte Fürsorge beschränkt, also nicht nur eine Rückbindungsform asymmetrischer Governance. Es kann als Einstellung auch verfahrensstrukturierte Governancesysteme, insbesondere Wettbewerbssysteme, relativieren oder stützen. Eine spezielle Form der Hilfsbereitschaft in diesem Sinne ist die Solidarität, eine mit Gleichheitsvorstellungen verbundene Haltung wechselseitiger Verbundenheit. Solidarität kann ihre Kraft - als Gruppensolidarität oder Bewegungssolidarität - aus Gruppenbezügen gewinnen und bleibt insofern gemeinschaftlich-geschlossen; sie kann aber auch als ergänzendes Konzept moderner Individualisie- <?page no="254"?> B) Fundamentale Governancemedien 239 rung verstanden werden und äußert sich in der modernen Gesellschaft zunehmend in entgrenzter Form. 267 Genau diese entgrenzte Bereitschaft des Helfens wird allerdings zunehmend Gegenstand von Helfermärkten, auf denen sich Hilfssymbole und nachprüfbare Helferaktivitäten mit Hilfsangeboten tauschen. Da hierbei Formen von Opportunismus, so vorrangige Selbstfinanzierung der Hilfsorganisationen oder Betrug, keine Seltenheit sind, stellt sich wieder die Frage nach Ansatzmöglichkeiten tiefergreifender Governance. 3.2.4 Vertrauen Vertrauen ist die kooperative Einstellung zu einem Gegenüber trotz bestehenden Risikos der Ausbeutung durch diesen. Diese Einstellung kann auf einer entsprechenden Vertrauensabsprache zwischen den Beteiligten, einem einseitigen Beschluss, Erfahrungen oder anderen Gründen, dabei auch Fehlwahrnehmungen, basieren. Möglich sind gegenseitige Vertrauenskonstellationen nach Art eines informellen Vertrauensvertrages, aber auch einseitige Vertrauensformen, sowohl seitens eines formell Übergeordneten zu einem formell Untergeordneten (Prinzipal und Agent) als seitens Untergeordneter zu Übergeordneten (klassische Hierarchie). Vertrauen erlaubt, sich vorläufig kooperativ und damit sozial produktiv zu verhalten. Vertrauen ist damit Kern sozialen Kapitals, das allgemeine Kontrollkosten enorm verringert und hochgradig vergesellschaftete, offene und produktive Verhaltensweisen ermöglicht. Wird Vertrauen enttäuscht, der Vertrauensvertrag also gebrochen, kommt es allerdings üblicherweise zu nichtkooperativen Antworten, häufig zum Abbruch der Akteurbeziehung. Die Governanceform Vertrauen kann dann in unproduktive Akteurkonstellationen übergehen, die durch Misstrauen und Unsicherheit, ja Feindschaft bestimmt sind. Rückfragen: 1. Was heißt Responsivität? 2. Was heißt Selbstverantwortung? Warum kann sich Selbstverantwortung bis zur intrinsischen Freude entwickeln? 3. Warum ist Helfen nicht nur auf die religiös geprägte (karitative) Fürsorge beschränkt? 4. Warum ist Vertrauen ein Kernbestandteil sozialen Kapitals? 267 Gabriel/ Herlth/ Strohmeier 1997. <?page no="255"?> 240 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Ergänzende Literatur: Brettschneider, Frank, 1995: Öffentliche Meinung und Politik. Eine empirische Studie zur Responsivität des Deutschen Bundestages zwischen 1949 und 1990, Opladen: Westdteutscher Verlag; Sprenger, Reinhard K., 1999: Das Prinzip Sel bstverantwortung. Wege zur Motivation, 10. Aufl., Frankfurt/ Main: Campus; Zürcher, Markus Daniel, 1998: Solidarität, Anerkennung und Gemeinschaft. Zur Phänomenologie, Theorie und Kritik der Solidarität, Tübingen: Francke; Braithwaite, Valerie (Hrsg.), 1998: Trust and Governance, New York: Sage; Schweer, Martin K. W., 2003: Vertrauen als Organisationsprinzip. Perspektiven für komplexe soziale Systeme, Bern: Huber; Klingemann, Hans-Dieter, 2002: Forderung und Responsivität - Eine Untersuchung zur politischen Partizipation der Bürger und der Responsivität von politischen Parteien und NGOs in Europa, in: Rossade, Werner/ Sauer, Birgit/ Schirmer, Dietmar (Hrsg.), Politik und Bedeutung - Studien zur den kulturellen Grundlagen politischen Handelns und politischer Institutionen, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag, 96-108. 4. Governance der geschlossenen und der offenen Gesellschaft Governance wirkt im Rahmen gesellschaftlicher Ordnungsmuster. Zwei Muster sind dabei von überragender Bedeutung: die geschlossene und die offene Gesellschaft. 268 Leitendes Konzept der geschlossenen Gesellschaft ist die einheitliche, harmonische, stark abgegrenzte Gemeinschaft mit ausgeprägten Gemeinschaftswerten, gemeinschaftlichen Normen und Symbolen und einer durchgehenden Herrschaftsstruktur. Abweichendes, Fremdes und Konflikt sollen hier, soweit möglich, aus der Gesellschaft gehalten werden. Ansonsten wird versucht, Konflikte zu marginalisieren und anscheinende Konfliktursachen, beispielsweise gesellschaftliche Minderheiten, zu unterdrücken. Pluralität und offener Konfliktaustrag erscheinen daher als systemfremd, ja als Systemgefahr. Auf anders strukturierte Gesellschaften reagiert die geschlossene Gesellschaft reserviert, mit Rückzug oder aber feindlich. 268 Das Konzept der offenen Gesellschaft wurde von Karl Popper in seinem Buch Die offene Gesellschaft und ihre Feinde (1945) bekannt gemacht. Als Gegenkonzept verwendet er anachronistisch verkürzend das Totalitarismus-Konzept (zur Kritik siehe auch Waschkuhn 1999). Das hier dargestellte Konzept der geschlossenen Gesellschaft kann zwar totalitäre Ausprägungen haben, ist aber nicht zwingend totalitär. <?page no="256"?> B) Fundamentale Governancemedien 241 Die offene Gesellschaft öffnet sich dagegen für gesellschaftliche Vielfalt mitsamt ihren Konflikt- und Leistungspotenzialen. Dementsprechend erscheinen hier die Artikulation und der Austrag unterschiedlicher Auffassungen, damit Kritik, Konflikt und Veränderung, legitim, ja sogar prinzipiell wünschenswert. Dies bedeutet größere Lösungskapazitäten für gesellschaftliche Aufgaben, vergleichsweise große Lern- und Innovationsfähigkeit, damit auch die Fähigkeit, Kontakt mit anderen Gesellschaften aufzunehmen, Integrationsprozesse mit zunächst fremd Erscheinendem, Neuem zu wagen. Existentielle Voraussetzung der offenen Gesellschaft ist allerdings, dass sich ihre Mitglieder gegenseitig respektieren und fundamentale Freiheiten und Beteiligungsrechte auch der jeweils Anderen anerkennen. Werden fundamentale Prinzipien eines freien Zusammenlebens, insbesondere der Wert des Lebens, der Würde und der Entfaltungsfreiheit des jeweils anderen, nicht respektiert, so bedroht dies den Bestand der offenen Gesellschaft. Denn diese ist durch ihre prinzipielle Offenheit besonders leicht angreifbar und anfällig für zerstörerische Gewalt. Die offene Gesellschaft muss daher grundsätzlich darum kämpfen, ihre Offenheit möglichst weitgehend zu bewahren, sich dabei aber gegen mutwillige Zerstörung zu schützen und die Rückbindung von Freiheit an grundlegende Werte der Offenheit zu stärken. Geschlossene Gesellschaft Offene Gesellschaft Zentrales Governancemedium Gemeinschaft Verfahren Offener Konfliktaustrag illegitim legitim Geschlossenheit groß gering Verarbeitbare Komplexität gering groß Innovationsfähigkeit gering groß Hauptgefahren Veränderung, Konfrontation mit Neuem, Komplexität Orientierungslosigkeit, Mutwillige Zerstörung Abbildung 17: Die geschlossene und die offene Gesellschaft Beide Ordnungsmuster haben in der Geschichte der Menschheit immer wieder engagierte Befürworter gefunden und zwischen Verfechtern beider Auffassungen kommt es immer wieder zu massiven Kon- <?page no="257"?> 242 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse flikten. 269 Die vergleichende Governanceanalyse ist zwar nicht normativ zu einer Entscheidung für oder gegen die offene Gesellschaft gezwungen; sie muss aber den Wert- und Institutionenrahmen jeder Gesellschaft berücksichtigen, um realistische und angemessene Aussagen und Bewertungen von Governance entwickeln zu können. Je nachdem, welcher gesellschaftliche Idealtypus dominiert, variieren die Eignung und die charakteristischen Wirkungspotentiale einzelner Governancemedien, etwa von Netzwerken und Verfahren. 4.1 Netzwerke und Verfahren im Gesellschaftsvergleich Als gemeinschaftliche Interaktionsstrukturen gehören Netzwerke zu den institutionellen Fundamenten einer geschlossenen Gesellschaft. Als Koordinationsstruktur mit individuellen Handlungsräumen eröffnen sie aber auch die Chance, starre Werte und Strukturen der geschlossenen Gesellschaft aufzulockern und Komplexität zu verarbeiten. Zudem können sie zu einem Kommunikationsmedium mit Mitgliedern anderer Gesellschaften werden. In der offenen, verfahrensfundierten Gesellschaft bedeuten Netzwerke dagegen kein allgemeines Plus an Individualität und Entscheidungsfreiheit. Vielmehr sichern sich die Beteiligten durch Netzwerke besondere gemeinschaftliche Vorteile innerhalb der offenen Gesellschaft. Die hierbei etwa durch familiäre, soziale, berufliche oder politische Netzwerke entstehenden gemeinschaftlichen Vorteile müssen die Grundlagen der offenen Gesellschaft nicht negativ berühren. Nicht selten sind Individuen sogar erst vermittelt über Netzwerke im Stand, an Verfahren der offenen Gesellschaft chancengleich teilzunehmen. Offene Gesellschaft materialisiert sich insofern als Netzwerkkonkurrenz. Im Fall klientelistischer Netzwerke, Macht- und Korruptionsnetzwerke sowie organisierter Kriminalität dagegen wird die offene Gesellschaft durch illegitime Gemeinschaftsbildung ausgebeutet oder unterlaufen. Eine besondere Form dieser Ausbeutung der Allgemeinheit 269 Siehe beispielsweise die Machtkämpfe zwischen dem antiken Sparta (geschlossen) und dem antiken Athen (offen), die Kämpfe um unterschiedliche Regierungsprinzipien im Römischen Reich, die mittelalterliche Auseinandersetzung zwischen Tradition und Renaissance/ Humanismus, die Kämpfe zwischen Konservativen und Progressiven im 19. Jahrhundert, zwischen totalitären Großformationen und Demokratie im 20. Jahrhundert, zwischen Fundamentalismus und Pluralismus im beginnenden 21. Jahrhundert. <?page no="258"?> B) Fundamentale Governancemedien 243 bildet die Korruption. 270 Hierbei sichern sich Verfahrensteilnehmer, Individuen oder Kollektive von Verfahrensreglern Verfahrensvorteile im Tausch mit privaten Begünstigungen der Regler. Die offenen Verfahren bleiben dabei nur noch zum Schein bestehen und werden durch geschlossene Koordinationsmuster zum privaten Vorteil der Korruptionsbeteiligten auf Kosten der Allgemeinheit ersetzt. Für die offene Gesellschaft, die allgemein zugängliche, faire und damit prinzipiell ergebnisoffene Verfahren voraussetzt, in denen Konflikte und andere Herausforderungen produktiv bearbeitet werden können, bedeutet ein derartiger institutioneller Kurzschluss eine existentielle Bedrohung. In dem Maße, in dem die Trennung von Regelebene und operativer Ebene von Governancesystemen aufgehoben wird, geht die wichtigste institutionelle Grundlage der offenen Gesellschaft verloren. So sinkt die allgemeine Hoffnung in eine faire Beteiligungschance in ergebnisoffene Verfahren und damit die allgemeine Leistungsmotivation, Staatsloyalität und soziales Vertrauen (Sozialkapital) verringern sich - Prozesse, die in aller Regel auch die volkswirtschaftliche Produktivität einer Gesellschaft massiv beeinträchtigen. 271 Ob sich eine offene Gesellschaft bilden und erhalten kann, hängt damit davon ab, ob es gelingt, allgemeine Verfahren als grundlegende Governancesysteme durchzusetzen und funktionsfähig zu halten. Auch für geschlossene Gesellschaften kann Korruption bedrohlich werden, obwohl hier offene Verfahren nur eine untergeordnete Rolle spielen oder völlig fehlen. Denn auch diese Gesellschaften weisen ein bestimmtes, insbesondere an Arbeitsteilungsstrukturen sichtbar werdendes, Vergesellschaftungsniveau (in diesem Sinne Offenheit) auf. Wird dieses Niveau durch Korruption oder andere Formen von Vermachtung zum Vorteil Weniger gesenkt, kann dies auch hier die Produktivität und die allgemeine Legitimation der Gesellschaftsordnung spürbar senken. Keinerlei Abweichung von der regulären Gesellschaftsstruktur bilden Vermachtung und Korruption schließlich in gesellschaftlichen Zuständen der Anomie, in denen weder offene Verfahren noch starke gemein- 270 Die international bekannteste Definition von Korruption stammt von der Weltbank (1997: 8) und lautet: Corruption is the abuse of public office for private gain. Transparency International/ Deutschland schlägt vor: Korruption ist der heimliche Missbrauch von anvertrauter Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil (www.transparency.de/ Was-ist-Korruption.45.0.html). 271 Die gesamtwirtschaftliche und gesamtgesellschaftliche Schädlichkeit von Korruption im internationalen Vergleich zeigt Lambsdorff 2005. Siehe auch Arnim 2003a und Altvater/ Mahnkopf 2002. <?page no="259"?> 244 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse schaftliche Bindungen der Allgemeinheit dominieren. Hier nimmt sich vielmehr jeder (meist jeder Clan), was er bekommen kann, unabhängig von gesamtgesellschaftlichen Normansprüchen oder Wohlfahrtsideen. Genau Länder dieses Gesellschaftstypus weisen dementsprechend im Allgemeinen auch den höchsten Korruptionsgrad auf. 272 4.2 Hierarchie im Gesellschaftsvergleich Auch die Wirkungsbilanz hierarchischer Strukturen variiert mit dem gesellschaftlich-institutionellen Kontext: Wird eine Gemeinschaft hierarchisiert, so verstärkt dies ihren geschlossenen Charakter durch Über-/ Unterordnungszwänge. Das Ergebnis sind autoritäre Interaktions- und Kommunikationsformen und autoritäre oder totalitäre Machtstrukturen. Diese können die allgemeinen Leistungspotenziale von Hierarchie, so klare Orientierung, kollektive Handlungsfähigkeit und besondere Entschlossenheit des Handelns, noch verstärken. Und einige Schwächen hierarchischer Koordination, so Informations- und Motivationsprobleme an der Hierarchiespitze, können durch ausgeprägte Gemeinschaftlichkeit zeitweise ausgeglichen oder sogar überkompensiert werden. Insbesondere in relativ einfachen, klar strukturierten Handlungskontexten, so Nullsummen-Konflikten, erweisen sich hierarchisch überformte geschlossene Gesellschaften daher häufig als sehr leistungsfähig. Bei steigender sozialer Komplexität, etwa angesichts weltwirtschaftlicher Konkurrenzanforderungen, erweisen sich aber auch gemeinschaftlich fundierte Hierarchien immer wieder als beschränkt anpassungsfähig. Sie können wachsenden Entfaltungskapazitäten und Emanzipationsansprüchen der Allgemeinheit oft nicht mehr entsprechen. Schließlich und vor allem ist in ihnen die Gefahr des usurpatorischen (bösartigen) Hierarchen quasi systemisch angelegt: Da keine die Allgemeinheit schützenden Verfahren institutionalisiert sind, liegt es für die jeweils Herrschenden oder Herrschaftssüchtigen nahe, die Gesellschaft rigoros im eigenen Interesse auszubeuten oder gar zu zerstören. Der angebliche Repräsentant und Träger der Gemeinschaft wird in diesem Fall faktisch zu ihrem existentiellen Feind. Anders sind hierarchische Elemente im Idealtypus der offenen Gesellschaft zu verorten. Hier erfüllt Hierarchie unterschiedliche Regula- 272 http: / / www.transparency.de/ Corruption-Perceptions-Index-2.810.0.html (05.02.2007). <?page no="260"?> B) Fundamentale Governancemedien 245 tions- und Ergänzungsfunktionen: 1.) Da der offene Austrag von Interessen- und Wertkonflikten regulär ist, müssen Verfahren des Konfliktaustrags und der Streitschlichtung, sofern sie nicht von den Beteiligten selbst geschützt werden können, durch übergeordnete Instanzen (hierarchisch) gesichert werden. Dies schließt die Sanktionierung von Versuchen ein, die Verfahren zu unterlaufen. 2.) Verfahrensergebnisse müssen autoritativ durchgesetzt werden können, um allgemein und verlässlich wirksam wirken zu können - siehe etwa die Umsetzung geltenden Verkehrsrechts (Rechtsfahrgebot, Verbot, bei Rot über die Ampel zu fahren). 3.) Mängel und Schwächen offener Verfahren, so die Wettbewerbsproblematik der externen Kosten (Beispiel Umweltprobleme), sind durch Akteure außerhalb dieser Verfahren geltend zu machen. Auch hierbei ist hierarchische Koordination wichtig. Potentieller Handlungsgegenstand hierarchischer, im Allgemeinen staatlicher, Institutionen werden damit auch alle Formen der Problembekämpfung und Entwicklung, die im Rahmen offener gesellschaftlicher Verfahren nicht ausreichend wahrgenommen werden. Hierarchie ist in diesem Sinne ein Fundament der offenen Gesellschaft. Ein wichtiges Teilziel von Good Governance mit dem Ziel zu einer offenen Gesellschaft besteht dementsprechend im Allgemeinen darin, ein funktionierendes Gewaltmonopol respektive einen handlungsfähigen Staat durchzusetzen, der allgemeine gleiche Verfahren und Rechte unterstützt und Entwicklungsimpulse gibt. 4.3 Gemeinschaft im Gesellschaftsvergleich Gemeinschaftliche Governancemedien, beispielsweise religiöse Rituale, reproduzieren und verstärken geltende gemeinschaftliche Ordnungsmuster der geschlossenen Gesellschaft. Sie können von den Gesellschaftsmitgliedern dabei internalisiert oder beiläufig routinisiert sein, aber auch herrschaftlichen Zwangscharakter annehmen. In der offenen Gesellschaft erscheinen gemeinschaftliche Governancemedien dagegen zunächst als Kontrast zur dominierenden Individualorientierung und Formalität allgemeiner Verfahren. Aber auch die offene Gesellschaft bedarf gemeinschaftlicher Grundlagen. So kann Hierarchie offene Verfahren zwar gegen Angriffe zu schützen suchen; funktionieren können derartige Verfahren aber nur, wenn sie von ihren Adressaten in gemeinschaftlichem Sinne loyal getragen, ja unterstützt werden. Internalisierte oder zumindest akzeptierte Fairnessnormen und fundamentales Vertrauen in eine Gesellschaft und <?page no="261"?> 246 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse ihre grundlegenden Institutionen (Sozialkapital) sind wichtige Voraussetzungen dafür, dass offene Verfahren leistungsfähig funktionieren. Gemeinschaftsausprägungen wie Gastfreundschaft, Toleranz und Anerkennung (Respekt) Anderer stützen in diesem Sinne die offene Gesellschaft. Gemeinschaftliche Governanceformen können darüber hinaus als institutionelle Puffer offener Verfahren dienen. In diesem Sinne wirken vor allem Formen alltäglichen Helfens und herausgehobene Formen gemeinschaftlichen Helfens, seien sie humanitär, politisch oder religiös motiviert. Fehlt es an gemeinschaftlich-kulturellen Bindungen in der offenen Gesellschaft, so drohen Fehlentwicklungen und Legitimationsprobleme, drohen sich machtvolle Akteure schamlos zu bereichern, Staat und Bürokratie auf Kosten der Allgemeinheit zu wuchern und Zukunftsherausforderungen nicht aufgenommen zu werden. 4.4 Halboffene Governancemedien und Privatheit im Gesellschaftsvergleich Auch halboffene Governancemedien wie Clubs, Nachbarschaft oder lokale Öffentlichkeit haben in der geschlossenen und offenen Gesellschaft jeweils spezifische Bedeutung und Entwicklungspotenziale. Obwohl ihre Eigenständigkeit in geschlossenen Gesellschaften meist formal begrenzt oder völlig in Frage gestellt wird, entwickeln sie üblicherweise doch auch hier ein Eigenleben. So können Gemeinschafts- und Herrschaftsanforderungen der geschlossenen Gesellschaft beispielsweise in der Nachbarschaft übersteigert werden (siehe etwa die Blockwartexzesse im Nationalsozialismus und Stalinismus); halboffene Organisationen, beispielsweise Universitäten, können der mehr oder weniger routinehaften Konfliktkontrolle dienen, aber auch zum Hort innerer Emigration oder Opposition werden. Eine ähnliche Streuung lässt sich auch für die Rolle halboffener Governancemedien in offenen Gesellschaften feststellen. So können auch hier systemfeindliche Organisationen argwöhnisch beäugt und kontrolliert werden und systemstützende Zusammenschlüsse mögen die herrschende Ordnung emphatisch überhöhen. In einer offenen Gesellschaft aber liegt die hauptsächliche Besonderheit halboffener (und damit auch potenziell geschlossener) Organisationen in ihrer relativ starken Gemeinschaftlichkeit: Kommunitaristische Sozialwissenschaftler messen gerade gemeinschaftlichen (kommunitaren) Governancemedien fundamentale Stützungsfunktion für die offene Gesellschaft zu. <?page no="262"?> B) Fundamentale Governancemedien 247 Und nicht staatliche Einrichtungen, sondern (halboffene) Clubs sind es, die im offenen Leistungswettbewerb, beispielsweise dem sportlichem Wettbewerb, Spitzenleistungen erbringen. Noch größer als der Bedeutungsunterschied zwischen halboffenen Governancemedien in der geschlossenen und offenen Gesellschaft ist der Bedeutungsunterschied der Privatheit in beiden Kontexten: Während die Privatsphäre in der offene Gesellschaften prinzipiell geachtet und geschützt wird, existiert in der strikt gemeinschaftlichen, insbesondere totalitär beherrschten, Gesellschaft kein Anspruch auf Privatheit. 273 Hintergrund dieses fundamentalen Unterschieds ist zum einen der unterschiedliche Stellenwert von Gemeinschaft in beiden gesellschaftlichen Idealtypen: Während die geschlossene Gesellschaft sich als unterschiedslose (auch in diesem Sinne geschlossene) Gemeinschaft begreift und verhält, lässt die offene Gesellschaft Raum für Unterschiede und damit gerade auch Raum für Individualität und Privatheit. Zum anderen bedeutet das beherrschende Prinzip der Offenheit auch Komplexität und Leistungsanforderung: Governancemedien, die offene Verfahren bilden oder unmittelbar unterstützen, bedeuten für alle Beteiligte daher eine ständige Herausforderung. Um eine Überforderung zu verhindern, ist die offene Gesellschaft daher auch existentiell auf private, nicht offene und nicht öffentliche Rückzugs- und Ruheräume angewiesen. Insofern ist Privatheit nicht nur ein Freiheitsanspruch, sondern auch funktionale Notwendigkeit der offenen Gesellschaft. 4.5 Zusammenfassung Die grundlegenden Konzepte der geschlossenen und der offenen Gesellschaft implizieren fundamental unterschiedliche Kombinationen grundlegender Governancemedien: Die geschlossene Gesellschaft ist prinzipiell nach dem Leitmuster gemeinschaftlicher und häufig auch hierarchischer Geschlossenheit aufgebaut. Netzwerke verstärken und modifizieren die Koordinationsergebnisse dieses Leitmediums. Halboffene Medien wie Clubs und Nachbarschaft können relativierend wirken. Im Mittelpunkt der offenen Gesellschaft stehen dagegen 273 Die Anerkennung menschlicher Würde kulminiert in der Anerkennung privater Besonderheiten beziehungsweise Freiheiten. Möglich ist aber auch die Anerkennung sozialer, beispielsweise ethnischer, Besonderheiten ohne eine Institution des Privaten. Zum politischen Normtypus der Anerkennung in verschiedenen Dimensionen siehe Taylor 1993; Iser 2004. <?page no="263"?> 248 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse allgemein zugängliche, gleiche und faire Verfahren, die durch Hierarchie und Gemeinschaft gestützt und geschützt werden. Auch die Ergebnisse dieser Verfahren, anerkannte kollektive Entscheidungen, werden durch Hierarchie und Gemeinschaften umgesetzt. Diesen Governancemedien stehen halboffene Governancemedien wie Vereine und Nachbarschaft gegenüber, die Rückzugsräume sichern, die Gesellschaft aber auch emphatisch stützen können. Wer einzelne Governancemedien verstehen und vergleichen will, sollte daher immer ihren gesellschaftlichen Kontext berücksichtigen. Rückfragen: 1. Wodurch unterscheiden sich die Konzepte der geschlossenen und der offenen Gesellschaft? 2. Wie unterscheiden sich die Governancemedien Netzwerk, Verfahren, Hierarchie und Gemeinschaft im Gesellschaftsvergleich? 3. Inwiefern ist zum Verständnis und Vergleich einzelner Governancemedien der gesellschaftliche Kontext zu berücksichtigen? Ergänzende Literatur: Popper, Karl R., 1945/ 2003: Die offene Gesellschaft und Ihre Feinde. Gesammelte Werke, 8. Aufl., Band 1 und 2, Tübingen: Mohr Siebeck; Rapport, Nigel (Hrsg.), 2005: Democracy, Science and the Open Society. A European legacy? , Münster: LIT; Boerner, Sabine, 1994: Die Organisation zwischen offener und geschlossener Gesellschaft. Athen oder Sparta? , Berlin: Duncker & Humblot; Tiefel, Thomas, 2003: Von der offenen in die abstrakte Gesellschaft. Ein interdisziplinärer Entwurf, Berlin: Duncker & Humblot; Brunnhuber, Stefan, 1999: Die Ordnung der Freiheit. Das Modell der Offenen Gesellschaft bei K. Popper in der Soziologie der Gegenwart, Opladen: Leske + Budrich. <?page no="264"?> C) Governancestrategien 249 C) Governancestrategien Governance besteht nicht nur in fundamentalen Governancemedien, die sich systematisch unterscheiden und in unterschiedlichen gesellschaftlichen Zusammenhängen analysieren lassen. Vielmehr wird Governance auch strategisch mit bestimmten Zielen und Situationswahrnehmungen betrieben. Hierzu unterscheiden wir sachlogische und interaktionslogische Strategieelemente: Sachlogische Governanceansätze beziehen sich auf die Frage, welches Handeln sachlich optimal beziehungsweise angemessen erscheint, um eine öffentliche Aufgabe beziehungsweise ein gesellschaftliches Problem zu bewältigen. Interaktionslogische Strategien beziehen sich dagegen auf die Frage, in welchen Interaktionsformen zwischen den beteiligten Akteuren vorgegangen werden soll. Komplette Governancestrategien umfassen Sach- und interaktionslogische Elemente. 1. Sachlogische Strategieelemente (Governanceansätze) Im Mittelpunkt sachlogischer Governanceansätze stehen Fragen wie: Wie kann eine Aufgabe/ ein Problem bestmöglich bewältigt werden? Was soll koordiniert, was beeinflusst werden? In welcher Richtung, in welchem Grad, in welcher Geschwindigkeit können und sollten bestimmte Problemvariablen beeinflusst werden, um das bestmögliche Ergebnis zu erzielen? In der Praxis werden die Antworten auf derlei Fragen häufig zunächst durch die öffentliche Problemwahrnehmung vorgegeben. Gilt beispielsweise das vermehrte Auftreten von Wirbelstürmen als Naturphänomen, beziehen sich Handlungskonzepte, sofern sie überhaupt zustande kommen, lediglich auf Vorhersagetechniken und Katastrophenmanagement (der natürlich auftretenden Stürme). Erscheint die Veränderung dagegen als Folge des globalen, anthropogen bedingten Treibhauseffekts, richtet sich die Governancediskussion zunehmend auf handlungsrelevant erscheinende Variablenbereiche wie die Senkung des globalen Energieverbrauchs. 274 Die 274 Eine derartige Anbindung von Governanceoptionen an dominierende Formen der Problemwahrnehmung hat große Vorteile: Werden bestimmte Probleme öffentlich propagiert, so legitimiert dies hierzu passende Governancemethoden, erleichtert also deren politische Durchsetzbarkeit. Da übli- <?page no="265"?> 250 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Betrachtung sachlogischer Strategien mit dem Verweis auf die öffentliche Problembeziehungsweise Maßnahmediskussion, also den politischen Prozess, abzubrechen, wäre allerdings verfehlt. Denn auch im Augenblick nicht dominante Problemwahrnehmungen können aussichtsreiche Handlungsperspektiven enthalten. Und in dem Maße, in dem die Beteiligten gemeinsame Sachinteressen erkennen, öffnen sie sich auch für eine vertiefte und erweiterte Sachdiskussion. Wir diskutieren daher im Folgenden eine Reihe sachlogischer Governancekriterien, beginnend mit der Frage, ob im Einzelfall oder regelorientiert vorgegangen werden soll. 1.1 Einzelfallmanagement oder Regelsteuerung? Öffentliches Handeln kann sich auf die Bewältigung einzelner Fälle richten. Dabei wird versucht, ein drängendes Problem ad hoc bestmöglich zu managen, wobei alle relevanten Bedingungen, darunter geltende Regelungen, berücksichtigt werden. Derartiges Einzelfallmanagement benötigt üblicherweise keine langwierigen Willensbildungsprozesse, kann rasch und mit Blick für den spezifischen Problemkontext betrieben werden, verspricht also effektiv zu sein. Jeweils neues und besonderes Einzelfallmanagement bedeutet andererseits auch vergleichsweise hohen Aufwand. Behindern geltende Regelungen das Vorgehen, so kann es sogar notwendig werden, diese Regelungen in einem Normbildungsprozess mit implizitem Fallbezug (lex x) zu ändern, eine weitere Steigerung der Managementkosten. Einzelfallmanagement stellt sich damit als effektive, aber vergleichsweise aufwändige Vorgehensweise dar. Regelsteuerung operiert dagegen mit allgemeinen Regelungen. Dabei wird versucht, ganze Aufgaben- und Problemfelder mit bestimmten generellen Regelungen bestmöglich zu bewältigen. Gelten solche Regelungen unbeschränkt, so etwa in Form allgemeiner Gesetze und Verordnungen, wird von Generalsteuerung gesprochen. Gelten sie dagegen nur unter ausgewiesenen Wenn-Dann-Bedingungen, handelt es sich um Konditionalsteuerung. Ein Beispiel hierfür sind Alarmpläne zur Gefahrenabwehr, die nur bei Alarm zur Auslösung von Maßnahmen führen. Befristete Regelungen schließlich stellen eine modifizierte Form der General- oder Konditionalsteuerung dar. cherweise nur Probleme als handlungsrelevant wahrgenommen werden, für deren Bewältigung zumindest gewisse Handlungschancen bestehen, treten zudem realisierbare Handlungsansätze in den Mittelpunkt der Diskussion. <?page no="266"?> C) Governancestrategien 251 Regelsteuerung ermöglicht ein Eingreifen auch ohne Vorabkenntnis bestimmter Einzelfälle. Sie entspricht insofern dem industriellen Prozess generalisierter Warenproduktion mit nachträglichem Verkauf und erscheint insofern kostengünstiger als Einzelfallsteuerung. Allerdings bringt Regelsteuerung auch Risiken mit sich. So werden vorab gefertigte Gesetze und Verordnungen neuen oder veränderten Problem- und Kapazitätslagen oft nur schlecht oder gar nicht gerecht. Notwendig werden daher häufige Anpassungen, wodurch die Menge an Regelaktivitäten und die Menge notwendig erscheinender Organisationen der Regelbildung und Regelpflege wächst. Werden sachlich ersetzte oder veraltete Regelungen nicht außer Kraft gesetzt, kommt es zu einer überproportional starken Regelkumulation, eine Tendenz, die die Macht bürokratischer Apparate ausdrückt, verstetigt und verstärkt. Daher gehen ausladende Regelsteuerung und Bürokratisierung Hand in Hand. Als sachlogische Vergleichskriterien von Governance ergibt sich unter diesem Gesichtspunkt daher nicht nur die Alternative Einzelfallmanagement oder Regelsteuerung, sondern auch der Grad von Regelkumulation. Rückfragen: 1. Wodurch unterscheiden sich sachlogische und interaktionslogische Governanceansätze? 2. Warum spielt die Problemwahrnehmung eine große Rolle bei der Wahl eines geeigneten Governanceansatzes? 3. Was heißt Einzelfallmanagement, was Regelsteuerung? 4. Welche Probleme können durch Regelsteuerung entstehen? Ergänzende Literatur: Lindblom, Charles E., 1965: The Policy-Making Process, Englewood Cliffs: Prentice Hall; Schimank, Uwe, 2005: Differenzierung und Integration der modernen Gesellschaft, Wiesbaden: VS Verlag; Scharpf, Fritz W., 2000: Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Opladen: Leske + Budrich; Mayntz, Renate (Hrsg.) 2002: Akteure - Mechanismen - Modelle. Zur Theoriefähigkeit makro-sozialer Analysen, Frankfurt/ Main: Campus; Schubert, Klaus/ Bandelow, Niels C. (Hrsg.), 2003: Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München: Oldenbourg. 1.2 Handlungskoordination - Systemsteuerung - Prozesssteuerung Gezielt beeinflusst werden können Handlungsmuster, Systeme oder Prozesse - ein folgenreicher Unterschied: Soll Handeln koordiniert <?page no="267"?> 252 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse werden, bezieht sich Governance auf (handelnde) Akteure. In den Mittelpunkt vergleichender Governanceanalyse in diesem Sinne treten damit die Motive und Einflusspotenziale, zusammen die Konstellationen solcher Akteure, schließlich und vor allem ihre Situationssichten, Handlungs- und Kommunikationsformen. Governance in diesem Sinne erfordert nicht nur Sensitivität für die jeweiligen Akteure, sondern auch ausreichende Präzision und Intensität. Bezieht sich Governance dagegen auf ein System, beispielsweise auf Strukturen eines föderalen Regierungssystems, so geht es um zusammenhängende Regel- und Funktionsstrukturen. In diesem Fall müssen mögliche Wechselwirkungen unterschiedlicher Systemelemente berücksichtigt werden. Angesichts der Eigenlogik sozialer und dabei politisch-staatlicher Systeme erscheinen zudem externe Interventionen prekär. Zu prüfen ist angesichts dessen, lediglich Kontexte des jeweiligen Systems gezielt zu beeinflussen, das System also bei Erhaltung seiner eigenen Logik zu anderen Systemoperationen anzuregen (Kontextsteuerung). 275 Sollen schließlich Prozesse beeinflusst werden, nimmt die sachlogische Komplexität weiter zu: Nun sind nämlich nicht nur die mögliche Rolle von Akteurhandeln und mögliche Wechselwirkungen zwischen unterschiedlichen Prozessmomenten zu berücksichtigen, sondern auch Zeiteigenschaften, vor allem aber die prinzipielle Ergebnisoffenheit von Prozessen. Gezieltes intervenierendes Handeln erscheint dabei noch prekärer als in einer statischen Systemsicht, denn die Wirkungen fehlgeleiteter Steuerungsinterventionen könnten sich nun auch im Zeitablauf in unabsehbarer Weise verstärken. Umgekehrt ist energisches Steuerungshandeln häufig gerade in dieser Sicht gefordert - siehe die drängenden Langfristprobleme Klimaschutz, Demographie und Staatsverschuldung! 1.3 Niveausteuerung - Verteilungssteuerung - Gleichgewichtskoordination Auch innerhalb der Grobbereiche der System- und Prozesssteuerung ergeben sich gravierende Differenzierungen, so die Differenzierung zwischen Niveau-, Verteilungs- und Gleichgewichtssteuerung: Niveausteuerung ist darauf gerichtet, das Niveau einer bestimmten Größe zu erhöhen, zu stabilisieren oder zu senken. Hierzu gehören quantitative Ziele, beispielsweise, Arbeitslosigkeit oder die Schadstoffbelastung 275 Willke 1999. <?page no="268"?> C) Governancestrategien 253 in einem Gebiet um ein bestimmtes Maß zu senken oder die Geburtenrate zu stabilisieren. Niveausteuerung kann sich aber auch auf Qualitätsniveaus, beispielsweise den allgemeinen Bildungsstandard, beziehen. In der Logik von Niveausteuerung liegt es in jedem Fall, erkennbare Einflussfaktoren gezielt zu beeinflussen. Im einfachsten Fall können dabei bekannte lineare Wirkungszusammenhänge zugrunde gelegt werden. So lassen sich bei bestimmten Niveauzielen bestimmte Wirkungsanforderungen öffentlichen Handelns bestimmen, etwa ausreichende Wirkungsgenauigkeit, Wirkungsintensität, Wirkungstiefe, Wirkungsbreite und Wirkungsgeschwindigkeit. 276 Diese Governancekriterien lassen sich anhand sachlogischer Anforderungen des globalen Klimaschutzes verdeutlichen: Gehen wir von inzwischen bekannten Ursache-Wirkungszusammenhängen der aktuellen Erderwärmung aus, so droht sich die Erdatmosphäre infolge der seit Jahrzehnten angestiegenen und weiter ansteigenden Gesamtemission von Treibhausgasen in den kommenden Jahrzehnten gravierend zu erwärmen, dies mit schweren Folgewirkungen wie der Veränderung des Weltklimas, dem tendenziellen Abtauen der Polkappen, einer massiven Erhöhung des Meeresspiegels und einer Reihe weiterer aktueller oder späterer Schadensfolgen. Da die ursächlichen Wirkungszusammenhänge dieses Prozesses recht gut bekannt sind, lassen sich die Klimaschutzanforderungen gut bestimmen: a) ausreichende Wirkungsgenauigkeit: Es müssen die ursächlichen Schadstoffemissionen (wie CO2 und Methan) reduziert werden; b) ausreichende Wirkungsschärfe: Der Eintrag dieser Schadstoffe in die Atmosphäre muss in ausreichendem Maße reduziert werden, um ein dramatisches Ansteigen über bestimmte Grenzwerte (zum Beispiel 1% weiteren durchschnittlichen Temperaturanstiegs auf der Erde) zu verhindern; c) ausreichende Wirkungstiefe: Da sich Klimagase, einmal emittiert, unaufhaltsam verbreiten, sind verteilungsorientierte Maßnahmen wie Schornsteinbau unwirksam oder kontraproduktiv. In Frage kommen vielmehr ausschließlich Governanceanforderungen mit mittlerer bis großer Wirkungstiefe, so emissionsarme Formen des Energieverbrauchs (regenerative Energieträger ohne Klimabelastung, Atomenergie, Energiespartechniken mit verbesserter Energieeffizienz) sowie Maßnahmen mit großer Wirkungstiefe, so die Verringerung von Wirtschaftswachstum oder gar die Verringerung der Bevölkerungsgröße. Da die letztgenannten Optionen angesichts der starken Dynamik von Wirtschaftswachstum und Bevölkerung in der südlichen Hemisphäre 276 Mit Bezug auf Umwelthandeln Prittwitz 1990: 54-62; allgemein Prittwitz 1994: 63, 64. <?page no="269"?> 254 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse wirklichkeitsfern erscheinen, treten Anreize zum Energiesparen und zum Einsatz emissionsarmer Techniken und Energieträger in den Mittelpunkt der Diskussion; d) ausreichende Wirkungsbreite: Angesichts des dargestellten Ausbreitungsdynamik von Klimagasen muss Klimaschutz global und dauerhaft angelegt sein, also große Wirkungsbreite besitzen. Begrenzte Anstrengungen einzelner Länder können zwar anregend wirken; unter dem Gesichtspunkt der notwendigen Effektivität erscheinen aber letztlich nur globale und dauerhafte Anstrengungen als ausreichend; e) ausreichende Wirkungsgeschwindigkeit: Die Problemlösungsmaßnahmen müssen so rasch eingeleitet werden und so rasch greifen, dass das sich entwickelnde Problem auch noch rechtzeitig bewältigt werden kann. Schließlich dürfen alle Maßnahmen nicht allein als Programmoutput auf dem Papier stehen, sondern müssen auch wirklich entschieden und energisch umgesetzt werden. Sofern sich hierbei Verbesserungsmöglichkeiten ergeben, müssen auch diese ausreichend rasch und energisch realisiert werden. Resultieren bestimmte Niveaus (Beispiele: Arbeitslosigkeit oder Bildung) aus weniger genau bekannten Einflussgrößen, aus komplexeren Wechselzusammenhängen und schwerer abschätzbaren prozessualen Entwicklungen, so exponentiellen Entwicklungen, steigt die sachlogische Komplexität von Niveausteuerung erheblich. Dies im besonderen, wenn Niveausteuerung in Verteilungssteuerung und dynamische Gleichgewichtskoordination übergeht. Verteilungssteuerung und dynamische Gleichgewichtskoordination Verteilungssteuerung besteht darin, Verteilungsmuster gezielt zu beeinflussen. Beispiele hierfür sind die Neu- oder Umverteilung von Landbesitz, von Einkommen oder sonstigen Besitzständen in einem Land. Zwar stehen in Verteilungskonflikten wegen der gegensätzlichen Interessen der Beteiligten üblicherweise interaktionslogische Gesichtspunkte im Vordergrund; aber auch Verteilungsziele können sachlogisch mehr oder weniger angemessen verfolgt werden. Sachlogische Gesichtspunkte in diesem Sinne sind die Konsequenz, mit der intendierte Verteilungsziele verfolgt werden, die möglichen Ansatzpunkte von Verteilungs-/ Umverteilungspolitik und vor allem das Auffinden von Verteilungsspielräumen. Möglichkeiten erfolgreicher Verteilungssteuerung werden häufig durch eine erfolgreiche Wohlstandsentwicklung beeinflusst. Umgekehrt kann eine erfolgreiche Verteilungssteuerung die Wohlfahrtsentwicklung (eine Form der Niveausteuerung) positiv beeinflussen. <?page no="270"?> C) Governancestrategien 255 Gleichgewichtsanforderungen an Governance lassen sich nur auf der Grundlage von Gleichgewichtsmodellen abschätzen. Derartige Modellüberlegungen haben längere Tradition in der Ökologie und Ökonomie. So operieren Umweltbehörden seit längerem mit Modellen der sogenannten Stromstoff-Analyse beziehungsweise des Stromstoff- Managements. Dabei werden bereichsbezogene Bestände und Flüsse bestimmter Schadstoffe (Beispiel Cadmium) oder Energieverbrauchsgrößen durch regionale Produktions-, Transport- und Konsumtionskomplexe empirisch gestützt modelliert. 277 Während hierbei lediglich lineare Bestands- und Flussberechnungen angestellt werden, wird im Wirtschaftsbereich seit langem mit dynamischen Modellen, so Wachstums- und Konjunkturmodellen, gearbeitet. 278 Hierauf gestützt wird Wirtschaftspolitik mit dem Anspruch betrieben, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht zwischen Wachstum, Inflationsbegrenzung, Begrenzung von Arbeitslosigkeit und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht zu sichern. Dem entspricht eine langjährige Tradition, regelmäßig prognostische Wirtschaftsgutachten zu veröffentlichen. Die nahe am statistischen Median liegende Trefferquote derartiger Prognosen zeigt allerdings die grundsätzliche Problematik selbst kurzfristiger Prozessberechnungen dieser Art. Werden Governanceprozesse selbst thematisiert, ist noch offensichtlicher, dass Prozesse komplexer modelliert werden müssen als nach magischen Gleichgewichtskonzepten und Wachstumsprognosen. Im Mittelpunkt einer solchen Prozessanalyse stehen Wechselbeziehungen zwischen Situationen und Prozessen. 1.4 Problemfeldspezifische oder problemfeldübergreifende Koordination? Strategische Governance bezieht sich überwiegend auf spezielle Politik- oder Problemfelder, deren Grenzen mit administrativ-politischen Ressorts korrespondieren, auf die sich aber auch akteurübergreifende Policy-Netzwerke beziehen. Dieser Zuschnitt kann insofern sachlo- 277 Zu zahlreichen Anwendungen siehe insbesondere Gutachten des Sachverständigenrats für Umweltfragen (www.umweltrat.de). Im Rahmen einer Populärdarstellung der mathematischen Petri-Netze siehe Basieux 2005: 273-277. 278 Ein Beispiel hierfür sind die regelmäßig veröffentlichten Wirtschaftsgutachen des Sachverständigenrates der Bundesregierung (http: / / www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/ gutacht/ gutachten.php: 02.02.2007). <?page no="271"?> 256 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse gisch begründet sein, als die öffentliche Problemwahrnehmung und/ oder Handlungskonzepte zur Problembewältigung Politikfeldbeziehungsweise Ressortgrenzen entspricht (Beispiel: Problem der inneren Sicherheit im Ressort/ Politikfeld Inneres). Der übliche Governancezuschnitt auf Ressorts entspricht allerdings auch oder vor allem dem entsprechenden Zuschnitt einflussreicher Policy-Netzwerke, die die öffentliche Wahrnehmung, den Einfluss auf Governanceinhalte und vor allem den Fluss öffentlicher Gelder zur Bewältigung jeweiliger Aufgaben oligopolistisch unter sich aufteilen (Beispiele Gesundheitssektor, Bausektor, Äußere Sicherheit). Entgegen der vorherrschenden Sicht auf einzelne Politikfelder, die auch die Policyforschung (Politikfeldanalyse) traditionell bestimmt, können öffentliche Aufgaben, vor allem aber drängende Probleme, in aller Regel nur in Zusammenarbeit unterschiedlicher Ressorts bewältigt werden. Dieser sachlogischen Anforderung wird in der politischen Ministerialverwaltung traditionell durch die Differenzierung zwischen Federführung und Abzeichnung unterschiedlicher Ressorts, manchmal auch durch die Bildung ressortübergreifender Arbeitsgruppen, Rechnung getragen. Außerhalb der öffentlichen Verwaltung schlägt sie sich aber in der Regel nur selten, so etwa in dem herausragenden Themenfeld Klimaschutz, nieder, wobei dann interdisziplinäre Herangehensweisen an Einfluss gewinnen. Weiterhin hat Regieren auch politikfeldübergreifende Komponenten der Machtsicherung und der Realisierung von Systemfunktionen. Demzufolge müssen Aufmerksamkeit und Zeit zwischen unterschiedlichen öffentlichen Aufgaben respektive Problemen und den sie betreffenden Politikfeldern situationsentsprechend optimal verteilt werden; allgemeine Herausforderungen sind im Zusammenhang der Politikfelder und ihrer Institutionen zu bewältigen. Schließlich besteht Konkurrenz zwischen unterschiedlichen Politikfeldern um die Verteilung öffentlicher Gelder. Die hieraus entstehenden Distributions- und Umverteilungskonflikte sind Gegenstand spezieller Koordinationspolitiken, so insbesondere der Steuer- und Finanzpolitik. Eine besonders komplexe Governanceherausforderung bildet die Politik der Steuergesetzgebung, ein Kernbereich der Finanzpolitik. Denn jeder einzelne Steuertypus, beispielsweise Lohnsteuer, Gewerbesteuer, Kapitalsteuern, indirekte Konsumsteuern, ist durch eigene Ziele und Probleme charakterisiert. Deren Koordinationsgrad und Koordinationsform kann auch ein lohnender Vergleichsindikator sein. 279 279 Siehe zur Diskussion u.a. Kirchhof/ Neumann 2001. <?page no="272"?> C) Governancestrategien 257 Rückfragen: 1. Bitte skizzieren Sie die Hauptunterschiede zwischen den Anforderungen von Handlungskoordination, Systemsteuerung und Prozessteuerung. 2. Welche Teilkriterien von Niveausteuerung werden im Text anhand des Problems der Erderwärmung dargestellt? 3. Was heißt Verteilungssteuerung? 4. Welche Probleme stellen sich einer dynamischen Gleichgewichtssteuerung? 5. Warum herrschen oft problemfeldspezifische Governanceansätze vor? Wann ist problemfeldübergreifende Koordination sinnvoll? Ergänzende Literatur: Lange, Stefan 2001: Politische Steuerung zwischen System und Akteur. Eine Ei nführung, Opladen: Leske + Budrich; Kirchhof, Paul/ Neumann, Manfred J.M. (Hrsg.), 2001: Freiheit, Gleichheit, Effizienz. Ökonomische und verfassungsrechtliche Grundlagen der Steuergesetzgebung, Bad Homburg: Frankfurter Inst. - Stiftung Marktwirtschaft und Politik; Prittwitz, Volker von, 1990: Das Katastrophenparadox. Elemente einer Theorie der Umweltpolitik, Opladen: Leske + Budrich; Schubert, Klaus/ Bandelow, Nils C. (Hrsg.), 2003: Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München: Oldenbourg; Windhoff-Héritier, Adrienne, 1987: Policy-Analyse. Eine Einführung, Frankfurt/ Main: Campus. 2. Interaktionslogische Strategien Im Mittelpunkt interaktionslogischer Strategien stehen Fragen der Art: Wie können sich die beteiligten Akteure am ehesten auf eine sachlogisch angemessene Lösung einigen? Welche Koordinationsformen sind dabei unter den gegebenen Bedingungen brauchbar? Die Diskussion derartiger Fragen kann zu den dargestellten fundamentalen Governancemedien (Gemeinschaft, Hierarchie, Verfahren, Vertrauen) zurückführen. Interaktionslogische Strategien enthalten aber zielorientiert einsetzbare, prozessuale Kombinationen unterschiedlicher Governancemedien. Eine besonders unscheinbare Strategie dieser Art ist die wechselseitige Anpassung. 2.1 Wechselseitige Anpassung Passen sich Akteure in ihrem Verhalten lediglich aneinander an, ohne auf dieses Einfluss nehmen zu wollen (Idealtypus Schachspiel), entsteht ein Prozess, der als wechselseitige Anpassung bezeichnet worden <?page no="273"?> 258 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse ist. 280 Dabei kommt es zu einer wechselseitigen Zug-um-Zug-Koordination. Diese vollzieht sich zwar im Allgemeinen durch viele Entscheidungssituationen hindurch, braucht also vergleichsweise viel Zeit, hat aber geringe Erfolgsvoraussetzungen und ist besonders widerstandsfähig. Schließlich ist sie durch ihre geringen Koordinationsansprüche vor allen Gefahren der Überkoordination bis hin zu Steuerungswahn und Zentralismus gefeit, ein Sachverhalt, den liberale Kritiker zentralgesteuerter Wirtschaft und totalitärer Gesellschaftsmodelle, so Ernst von Hayek, emphatisch hervorgehoben haben. 281 Prozesse wechselseitiger Anpassung bilden eine Form sozialer Koordination bei niedriger Interaktionsintensität, die Governanceträger und Beobachter von Governance berücksichtigen sollten. Dies gilt insbesondere in Fällen, in denen keine anderen Optionen erreichbar oder aber andere Optionen durch Übersteuerung besonders unattraktiv sind. 2.2 Negative Koordination Stimmen Akteure ihre Handlungsoptionen bewusst miteinander ab, so tendieren sie zunächst dazu, eigene Nutzenverluste kategorisch auszuschließen. Koordination dieser Art, bei der nur Lösungspunkte realisiert werden, die für keinen der Beteiligten eine Nutzenverschlechterung beinhalten (Vetospieler-Konzept), wird als deferential adjustment oder Negative Koordination bezeichnet. 282 Ähnlich wie die wechselseitige Anpassung ist auch die negative Koordination voraussetzungsarm, robust und ein Schutz vor Überzentralisierung. Allerdings bringt die Aufgabe aller Handlungsoptionen, die einen der Beteiligten schädigen könnte, die Gefahr eines erheblichen Wohlfahrtsverlustes mit sich. Denn damit sind auch alle Handlungsoptionen ausgeschlossen, die für die Beteiligten zusammen gesehen mehr Nutzen als Schaden bringen, sofern sie nur einen der Beteiligten (leicht) schädigen. Und je größer die Zahl der Beteiligten, desto kleiner wird der Bereich möglichen Handelns, wodurch sich die Wahrscheinlichkeit des Nichthandelns beziehungsweise der Strukturerhaltung erhöht. 280 Mit Rückgriff auf Annahmen der nichtkooperativen Spieltheorie: Scharpf 2000a: 185-192. 281 Hayek 1967, 1976; Waschkuhn 2004: 85-106. 282 Lindblom 1965; Mayntz/ Scharpf 1975. <?page no="274"?> C) Governancestrategien 259 2.3 Positive Koordination Um eine höhere Koordinationsleistung als in der negativen Koordination zu erreichen, müssen Akteure dazu bewegt werden können, begrenzte eigene Nachteile zugunsten kollektiver Vorteile hinzunehmen. Ein Weg hierzu sind Verhandlungen, in denen auch Handlungsoptionen einbezogen werden, die einzelne Beteiligte schädigen, aber für die Gesamtheit der Beteiligten positive Nutzenwirkungen haben. Dieser Weg aus der negativen Koordination kann insbesondere durch Kompensationszahlungen und Koppelgeschäfte zwischen den Beteiligten erreicht werden, die zu einer Steigerung der Gesamtwohlfahrt der Beteiligten führen. Dabei erhalten Akteure, die eine für sie nachteilige Lösung hinnehmen, einen Ausgleich über Kompensationszahlungen oder Vorteile in anderen Handlungszusammenhängen aus dem Budget des entstehenden kollektiven Nutzenvorteils. 283 Positive Koordination in diesem Sinne setzt voraus, dass die Nutzen- und Kostenkalküle der Beteiligten miteinander verrechnungs-, zumindest aber kommunikationsfähig gemacht werden. Zum Problem werden können dabei mangelnde Teilbarkeit von Gütern (goods wie bads), vor allem aber moralische Sperren einer Verrechnung von Gütern, beispielsweise von Leben, Unversehrtheit oder ideellen Werten. Scheinbar unverrückbare Interessenpositionen lassen sich andererseits unter Umständen argumentativ relativieren und verändern, indem hinter ihnen stehende fundamentale Interessen oder Werte der Beteiligten deutlich gemacht werden. 284 Vor allem dieser Zusammenhang von Verhandlungs- und Argumentationsmustern mit dem Ziel, gemeinsame Handlungsspielräume zu weiten, wird als positive Koordination bezeichnet. Eine besondere Form positiver Koordination mit zunächst asymmetrischer Struktur ist die Konsultation, bei der die Konsultierten zu ihrer Auffassung über eine Entscheidung gefragt werden, ohne dass sie gesicherte Mitentscheidungsrechte hätten. Zwar dient Konsultation nicht selten als Trostpflaster beziehungsweise Feigenblatt für mangelnde Mitentscheidungskompetenzen. Aber auch Beratung via Konsultation kann Einfluss verschaffen. Zudem können Konsultationsrechte die Informationslage der Konsultierten verbessern, was deren Widerstandspotential gegen unliebsame Entscheidungen vergrößert. 283 Zu den Lösungen im Sinn des sogenannten Kaldoroptimums siehe Scharpf 2000a: 197ff. 284 Das sogenannte Harvard-Prinzip (Fisher/ Uri/ Patton 1992). <?page no="275"?> 260 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse 2.4 Arbeitsteilung Weisen Akteure weitgehend gleiche oder sich ergänzende Interessen auf, besteht eine Interessengrundlage für gemeinsames Handeln. Koordinationsbedürftig ist dann allerdings noch, wie die gemeinsamen Handlungsmotive in kollektives, sprich kooperatives Handeln umgesetzt werden sollen. Von überragender Bedeutung als produktivitätssteigernde Umsetzung dieser Art sind Arbeitsteilungsteilungsformen. Diese können horizontalen Charakter haben, wobei die Beteiligten Governancetätigkeiten auf einer ähnlichen Qualifikations- und Kompetenzstufe untereinander aufteilen. Üblicherweise fallen aber auch vertikale Arbeitsteilungsformen an, bei denen einander Tätigkeiten ungleicher Qualifikation und Kompetenz zugeordnet werden. Werden asymmetrische Strukturen auf Dauer verankert und routinisiert, führt dies zur Ausbildung soziopolitischer Asymmetrien, sprich Machtstrukturen. Symmetrische Kooperation wandelt sich dann in asymmetrische Koordination, ein ambivalenter Vorgang. Denn hiermit sind einerseits verbesserte Koordinationsfähigkeit und Kapazitäten kollektiver Produktivitätssteigerung verbunden, andererseits aber auch Entfaltungsbeschränkungen für die Untergeordneten. Eine prototypische Form asymmetrischer Koordination ist die regulative Politik. 2.5 Regulative Politik (Command and Control) Als reinste Form hierarchischer Koordination gilt die regulative Politik, ein Steuerungsansatz, der auch als Command-and-Control-Ansatz bezeichnet wird. 285 Hierbei sind übergeordnete Steuerungsakteure, in der Regel staatliche Einrichtungen, dazu legitimiert, Regeln aufzustellen, deren Einhaltung zu kontrollieren und Abweichungen davon zu sanktionieren. Operiert regulative Steuerung mit allgemeinen Ge- und Verboten (Regelsteuerung), so bedeutet dies einen Legitimitätsgewinn gegenüber Ge- und Verboten, die für den Einzelfall aufgestellt worden sind: Allgemeine Ge- und Verbote können nämlich hinsichtlich ihrer Durchführung zumindest vergleichend überprüft, in Rechtsstaaten auch eingeklagt oder angefochten werden. Regulative Politik in diesem Sinne ist rechtsstaatliche Politik, eine fundamentale Begründung für ihre Einordnung als Teil guten Regierens. 285 Helfand 2004. <?page no="276"?> C) Governancestrategien 261 Übliche Instrumente regulativer Politik sind Ge- und Verbote, Genehmigungen und Auflagen. Dem Prinzip nach sind die damit getroffenen hoheitlichen Bescheide von den Steuerungsadressaten strikt einzuhalten. In der Praxis bedeuten formelle Ge- und Verbote allerdings lediglich, dass die jeweiligen Steuerungsadressaten, falls sie eine Norm verletzen, mehr oder weniger wahrscheinlich mit offiziellen Sanktionen rechnen müssen. Deren Wahrscheinlichkeit hängt von der jeweiligen Sanktionskultur sowie der Kontroll- und Sanktionsdichte ab. Über offiziöse Sanktionen hinaus kann Normabweichung auch soziale Sanktionen nach sich ziehen. Das Regulierungsinstrument der Genehmigung soll zwar auch auf allgemeinen Grundsätzen und Verfahren basieren, bezieht sich aber auf den Einzelfall. Demnach hat ein Antragsteller bei einer hoheitlichen Governanceinstanz, beispielsweise einer Behörde, einen Antrag in seinem Fall zu stellen, den diese dann positiv oder negativ bescheidet. Hierbei liegt das Risiko eines speziellen Interessenausgleichs zwischen den Beteiligten, Antragsteller und Antragbescheider, nahe, womit Genehmigungsprozesse in den Bereich kooperativer Governance übergehen und die Korruptionsgefahr beträchtlich ist. Der Sinn regulativer Steuerung ergibt sich anschaulich am Beispiel des Straßenverkehrs: Anhand allgemein gültiger Verkehrsregeln lässt sich Straßenverkehr leicht nachvollziehbar, gerecht, effektiv und effizient regeln, obwohl hierbei oft sehr hohe Interaktionsintensität besteht und die Motive der Beteiligten keineswegs immer harmonieren. Ähnliches gilt für alle Bereiche routinehafter intensiver gemischtmotivationaler Interaktion. Eine Schwäche dieses Systems liegt allerdings im Risiko der Überregulierung: Da Regeln einseitig festgelegt werden, die Regelungskosten daher überwiegend bei den Steuerungsadressaten liegen, tendieren staatliche Regelinstanzen zur Viel- und Detailregelung. Durch zu detaillierte und weitgehende Regelungen aber werden Bedürfnisse und Möglichkeiten selbständigen Handelns verschüttet oder blockiert, was wiederum Beteiligungsmotivation senkt: Normadressaten, die sich lediglich als Gegenstand von Normierung empfinden, tendieren dazu, Regelungen bestenfalls routinehaft hinzunehmen und so möglich, zu unterlaufen. Soll Regulation wirkungsvoll sein, muss sie sich daher entweder auf wirkungsvolle Motivation stützen oder aber mit relativ hohen Kontroll- und Sanktionsaufwand durchgesetzt werden. In detaillierter Regulation können sich zum anderen auch Interessen einflussreicher Lobbyinteressen verstecken. Ausgearbeitet werden regulative Steuerungsnormen nämlich häufig unter maßgeblicher Beteiligung von <?page no="277"?> 262 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Politiknetzwerken bei geringer Transparenz. Auch bei der Umsetzung von Regularien bestehen häufig einflussbegründete Umsetzungsdifferenzen beziehungsweise teilweise Implementationslücken. Regulation bleibt aber wegen ihrer relativen Einfachheit und Effektivität ein grundlegendes interaktionslogisches Governanceelement. Rückfragen: 1. Warum beinhalten interaktionslogische Strategieelemente unterschiedliche Governancemedien? 2. Wodurch unterscheiden sich negative Koordination, positive Koordination und wechselseitige Anpassung? 3. Was sind horizontale Arbeitsteilungsformen, was vertikale? 4. Bitte nennen Sie übliche Instrumente regulativer Politik. Ergänzende Literatur: Scharpf, Fritz W., 1993: Positive und negative Koordination in Verhandlu ngssystemen, Köln: MPIfG; Waschkuhn, Arno, 2005: Regimebildung und Netzwerke. Neue Ordnungsmuster und Interaktionsformen zur Konflikt- und Verantwortungsregulierung im Kontext politischer Steuerung, Berlin: de Gruyter; Fisher, Roger/ Ury, William/ Patton, Bruce M., 1981/ 2004: Das Harvard- Konzept. Sachgerecht verhandeln - erfolgerich verhandeln, 22. Aufl., Frankfurt/ Main: Campus; Helfand, Gloria E., 2004: The Theory and Practice of Command and Control in Environmental Policy, Aldershot: Ashgate; Maßner, Ulrich Joachim, 2001: Theorien der Arbeitsteilung. Célestin Bouglés Einfluß auf Émile Durkheims Arbeitsteilungsbuch, Marburg: Tectum. 2.6 Anreizsteuerung Während regulative Steuerung den Adressaten prinzipiell keine Handlungsspielräume lässt, wobei Normabweichungen mehr oder minder scharf sanktioniert werden können, behalten die Adressaten von Anreizsteuerung formell ihre Entscheidungsfreiheit. Die Steuerungsinstanz versucht aber durch positive oder negative Anreize, das Verhalten der Steuerungsadressaten in bestimmter Zielrichtung zu beeinflussen. Eine traditionelle Form positiver Anreize bilden psychisch-informationelle Motivationshilfen. Hierzu gehören die öffentliche Anerkennung durch Lob, die informelle Heraushebung der Gewürdigten oder die formelle Vergabe von Leistungsabzeichen und Orden. Negative informelle Kontrollmechanismen wie psychischer Gruppendruck oder öffentliche Kritik mit Gruppendruck sind dagegen eher als Teil regulativer Steuerung zu verstehen, da damit die Entscheidungsfrei- <?page no="278"?> C) Governancestrategien 263 heit der Adressaten deutlich eingeschränkt wird. Nicht nur in Marktwirtschaften, aber in besonders hohem Maße in diesen, werden wirtschaftliche Motivationsanreize zu Governancezwecken genutzt. Hierzu gehören als positive Anreize Prämien, Subventionen, und Steuerermäßigungen, Kompensations- und Koppelangebote. Übliche negative wirtschaftliche Anreize sind zweckorientierte Abgaben. Obwohl Steuern einem finanzwirtschaftlichen Grundsatz nach lediglich der Finanzierung des Staatshaushalts dienen sollen, werden sie zunehmend auch als Steuerungsinstrument eingesetzt (siehe zum Beispiel in Deutschland die Ökosteuer, eine Benzinsteuer, die nach dem Willen ihrer Initiatoren die Lohnnebenkosten durch Rentenbeiträge senken, aber auch ökologische Steuerfunktion ausüben soll). 286 Anreizsteuerung verbindet in der Regel positive und negative Anreize miteinander. Letztlich kann jeder positive Impuls dabei durch die Drohung mit seiner Streichung oder Verringerung als negativer Anreiz und umgekehrt jede Streichung eines negativen Anreizes als positiver Anreiz interpretiert und eingesetzt werden. 2.7 Zielsteuerung Anstatt Verhaltensanforderungen beziehungsweise Verhaltensanreize vorzugeben, kann hierarchische Koordination auch mit Zielvorgaben operieren. Bei dieser Ziel- oder Ergebnissteuerung haben die Steuerungsadressaten Verhaltensfreiheit. Entscheidendes Erfüllungskriterium sind lediglich die vorgegebenen quantitativen oder qualitativen Ziele. Zielsteuerung kann als regulative oder als positive Anreizsteuerung durchgeführt werden: Bei der regulativen Zielsteuerung wird die Zielerfüllung zur Norm erhoben. Wird diese Norm nicht erfüllt, so folgen hieraus Sanktionen. Bei der zielbezogenen Anreizsteuerung (management by objectives) bilden die anzustrebenden Ziele dagegen keine zwingende Norm, sondern lediglich Orientierungsgrößen für die Vergabe positiver Anreize. In dem Maße, in dem das Ziel getroffen (bei quantitativen Zielen auch übertroffen) wird, erhöhen sich die vergebenen positiven Belohnungen. Während die regulative Zielsteuerung ein Kernelement der realsozialistischen Planwirtschaft war, ist der Management-by-Objectives- Ansatz ein übliches Steuerungsinstrument in marktwirtschaftlichen 286 Zur vergleichenden Entstehungsanalyse von Ökosteuern in Europa siehe Mez 2000, Mez 2006. <?page no="279"?> 264 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Unternehmen. 287 Zum sogenannten Neuen Steuerungsmodell, das in deutschen Kommunen seit den 90er Jahren kommuniziert wird, gehört die Idee einer ausgeprägteren Zielsteuerung. Demnach sollen der Gemeinderat als Zielgeber und die Kommunalverwaltung als zielorientiert arbeitende operative Einheit Partner sogenannten Kontraktmanagements sein. 288 Die Vorstellung einer klaren Trennbarkeit von Zielfestlegung und operativen Tätigkeiten ist allerdings insofern prekär, als auch aus operativen Tätigkeiten heraus Teilziele und sogar übergreifende neue Ziele entwickelt werden können. Vor allem aber ergibt sich mit einem völligen Verzicht des zielgebenden Prinzipals auf die Kontrolle operativer Tätigkeiten die Gefahr, dass der operative Agent aufgrund seines überlegenen Prozesswissens und sonstiger operativer Einflusskapazitäten die Zielgebung des Prinzipals unterläuft oder gar konterkariert und faktisch zum eigenen Zielgeber wird. 2.8 Verfahrenssteuerung Werden allgemeine Norm- und Regelbedingungen von Verfahren gebildet oder verändert, um Governanceanforderungen besser gerecht zu werden, so kann dies Verfahrenssteuerung genannt werden. Gemeint ist damit nicht der direktive Eingriff in laufende Verfahren, der illegitim wäre, sondern die Veränderung allgemeiner Verfahrensnormen. Zum Gegenstand von Verfahrenssteuerung in diesem Sinne können Verfahren jeder Art werden, so privat- und öffentlich-rechtliche Verfahren, Wettbewerbsverfahren und Willensbildungsverfahren im Verhältnis zwischen Staat, Verbänden und Bürgern. Ein Beispiel dafür ist die Vergabe von Umweltklagerechten oder Anhörungsrechten (Audits) an Umweltverbände, wodurch das Gewicht von Umweltaspekten und Umweltinteressen gestärkt wird. Im Mittelpunkt des Meinungsstreits zwischen Anhängern staatlichhierarchischer oder netzwerkfavorisierender Ansätze einerseits und Anhängern einer liberalen Ordnungspolitik steht die Frage, wieweit marktwirtschaftliche Wettbewerbsverfahren eingeführt und in welchen Formen sie ausgestaltet werden sollen. Während Marktverfahren nach staats- und netzwerkfavorisierenden Konzepten nur vergleichsweise geringe Bedeutung erhalten dürfen und durch zahlreiche Regelungen gebändigt werden müssen, favorisiert die wirtschaftsliberale Sicht eine konsequente Rahmensetzung marktwirtschaftlicher Wett- 287 Reinermann/ Reichmann 1978. 288 Grüning 2000; Jann 2001. <?page no="280"?> C) Governancestrategien 265 bewerbsverfahren ohne Eingriffe in den Markt. Verfahrenssteuerung in diesem Sinne setzt strikte hierarchische Governance zum Schutz (Beispiel: Antikartellgesetzgebung und Kartellbehörde) und zur Administration von Marktverfahren (Beispiel: Festlegung von Verrechnungseinheiten, Erzwingung von Transparenzminima), ansonsten aber keine Regulierungen voraus. Das Konzept der Verfahrenssteuerung als prozeduraler Governancestrategie entspricht dem Konzept unabhängiger, aber miteinander kommunizierender gesellschaftlicher Teilsysteme, so Politik/ Staat einerseits und Wirtschaft andererseits. Dabei sollte jedes Teilsystem möglichst ungestört im Rahmen seiner eigenen Logik, selbstreferentiell (auf sich selbst beziehend) und autopoietisch (sich selbst setzend) operieren können. Lediglich insoweit teilsystemische Aufgaben innerhalb des jeweiligen Teilsystems nicht bewältigt werden können, sollen kontextuelle Inputs aus anderen Teilsystemen Beiträge leisten. Dieser Logik entspricht der Abbau von Überregulierung durch staatliche Bürokratie respektive durch politische Gesetzgebung und Verordnungen, sprich Deregulierung. Rückfragen: 1. Was versteht man unter positiver Anreizsteuerung, was unter negativer Anreizsteuerung? 2. Was unterscheidet Zielsteuerung von einfacher Hierarchie? 3. Was heißt managemant by objectives? 4. Was heißt Verfahrenssteuerung? 5. Warum wird Marktsteuerung von Anhängern staatlich-hierarchischer oder netzwerkfavorisierender Ansätze kritisiert? Ergänzende Literatur: Czada, Roland (Hrsg.), 2004: Politik und Markt, Wiesbaden: VS Verlag; Krause, Ulrich H., 2003: Zielvereinbarungen und leistungsorientierte Vergütung, Wiesbaden: Deutscher Universitäts-Verlag; Uhl, Axel, 2000: Motivation durch Ziele, Anreize und Führung. Eine empirische Untersuchung am Beispiel eines Versicherungskonzerns, Berlin: Duncker und Humblot; Jänicke, Martin/ Jörgens, Helge, 2006: New Approaches to Environmental Governance, in: Jänicke, Martin/ Jacob, Klaus (Hrsg.), Environmental Governance in Global Perspective. New Approaches to Ecological and Political Modernisation, Berlin: Freie Universität Berlin, 167-209; Jacob, Klaus/ Volkery, Axel, 2006: Institutions and Instruments for Government Self-Regulation: Environmental Policy Integration in a Cross-Country-Perspective, in: Jänicke, Martin/ Jacob, Klaus (Hrsg.), Environmental Governance in Global Perspective. New Approaches to Ecological and Political Modernisation, Berlin: Freie Universität Berlin, 239-261; Grüning, Gernod, 2000: Grundlagen des New-public-Management, <?page no="281"?> 266 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Münster; Jann, Werner, 2001: Neues Steuerungsmodell, in: Blanke, Bernhard et al. (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, 2.Aufl., Opladen: Leske + Budrich. 2.9 Ressourcensteuerung - Personalsteuerung - Netzwerksteuerung Werden Ressourcen (inklusive Personal) vergeben, abgezogen oder umverteilt, so kann dies den Verlauf und die Ergebnisse von Governanceprozessen massiv beeinflussen. Denn ausreichende Kapazitäten sind eine Voraussetzung erfolgreichen Handelns. Dies gilt sowohl für quantitative Steuerungsansätze, durch die die Menge an Ressourcen vergrößert, stabilisiert oder verringert wird, wie für qualitative Steuerungsformen, durch die beispielsweise bestimmtes Personal zugänglich gemacht oder abgezogen wird. Personal- und Ressourcensteuerung geht in Netzwerksteuerung über, wenn ein einflussreicher Governanceakteur gezielt governancebezogene Entscheidungsnetzwerke (Policy-Netzwerke) aufbaut oder fördert. Derartige Netzwerke sind noch mehr als einzelne Akteure in der Lage, bestimmte Probleme zu thematisieren, Forderungen zu stellen und Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben. Gerade wenn sie mit großem Engagement arbeiten, können sie Interessen eines Hierarchen oder anderer Netzwerke entsprechen. Allerdings entfalten Netzwerke immer auch eigenständiges Einflusspotenzial und können insofern nicht mehr ohne weiteres als Ausdruck einer überwiegend asymmetrischen Steuerungsform interpretiert werden. 2.10 Integration und Segregation Governance setzt üblicherweise Minima von Gemeinschaftlichkeit voraus und operiert integrationsorientiert. Sind allerdings keinerlei gemeinschaftliche Integrationsvoraussetzungen gegeben, beispielsweise bei aggressiver Feindschaft zwischen Volksgruppen, so scheitert integrative Governance; zwangshaft durchgesetzt kann sie sogar zum Gegenteil des Angestrebten, zu Gewaltexzessen und Niedergang führen. Unter derartigen Bedingungen muss die Selbstverständlichkeit integrativer Governance überdacht und die Alternative segregativer Koordination ernsthaft geprüft werden. Hierunter sind alle Formen der Selbstkoordination wie der Koordination durch Dritte zu verste- <?page no="282"?> C) Governancestrategien 267 hen, die die Absonderung von Individuen oder Gruppen von der Allgemeinheit oder auch die Absonderung bestimmter Gruppen untereinander zulassen oder gezielt anstreben. 289 Segregation kann nichtdiskrimininierenden oder diskriminierenden Charakter haben. Zu den diskriminierenden Segregationsformen gehören asymmetrische, insbesondere chauvinistische und rassistische Formen ethnischer Absonderung. Typisch sind hierbei Aussonderungen marginalisierter Gruppen von der Allgemeinheit. Zu den nichtdiskriminierenden Segregationsformen gehören dagegen alle symmetrischen Trennungsformen im prinzipiellen Einvernehmen. Veranschaulichen lässt sich das Prinzip nichtdiskriminierender Segregation im zivilen Bereich anhand der Institution der Scheidung: Scheidung wird im europäischen Umfeld als einverständliche Scheidung verstanden und gehandhabt. 290 Dabei geht es darum, dass sich die Beteiligten gemeinsam darauf verständigen, ihre Lebensverhältnisse einverständlich zu entkoppeln, was sie in aller Regel rechtlich absichern wollen. Dieses primäre Ziel der Scheidung lässt sich allerdings in aller Regel nur einverständlich realisieren, wenn es gelingt, auch die Eigentumsverhältnisse und vor allem die Beziehungen der ehemaligen Partner zu vorhandenen Kindern klar und nachhaltig zu bestimmen. Gerade dieses wiederum ist sehr häufig nur mit Hilfe einer Schiedsinstanz möglich. Koordinationscharakter hat dieser Prozesstyp insofern, als die Beteiligten gemeinsam den Prozess initiieren und seine Ergebnisse nur gemeinsam akzeptieren können. Spieltheoretisch lässt sich die hierbei auftretende Konstellation als Battle-of-the-Sexes-Konstellation mit negativen Vorzeichen modellieren. Dabei wird die gemeinsame Lösung durch den gemeinsamen Wunsch operationalisiert, sich auf Dauer voneinander zu trennen. Die Realisierung dieses gemeinsamen Koordinationsinteresses kann allerdings leicht durch einen unaufhebbaren Verteilungskonflikt (etwa 289 Im Gegensatz zu der üblichen öffentlichen Ablehnung aller Segregationsstrategien mit Assoziationen an diskriminierende, chauvinistische oder rassistische Segregationsmuster werden segregative und integrative Strategien in praxisnahen Diskursen, so vor allem dem schulischen Bildungsdiskurs, mit offener Konnotation behandelt (Beispiel: Roßbach/ Tietze 1996). Als Segregation werden dabei zunächst lediglich statistische Ungleichverteilung, räumliche Lokalisierung von Randgruppen und ähnliches aufgefasst (Harth/ Herlin/ Scheller 1998). Gerade im Bildungsbereich wird mit dem Begriffspaar Integration/ Segregation aber auch entsprechend koordinierendes oder gestaltendes Handeln verbunden. 290 Verschraegen 1991; Dethloff 1995. <?page no="283"?> 268 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse über die Eigentumsverteilung oder den Zugang zu Kindern) blockiert oder erschwert werden. Segregative Koordinationsformen gelten am ehesten bei stark unterschiedlichen Kapazitätsbedingungen der Beteiligten unter dem Schutzgesichtspunkt Schwächerer als angemessen: Weil Beteiligte einer vollen Integration nicht standhalten, sollen sie durch Segregation geschützt und gefördert werden - siehe etwa die selbstverständlich erscheinende Segregation von Frauen in den meisten Disziplinen des Leistungssports, die Versorgung Schwerbehinderter in speziell behindertengerechten Einrichtungen oder die altersbeziehungsweise entwicklungsgerechte Staffelung von Vorschul- und Schulklassen. Segregative Koordination kann allerdings auch der Gefahr der Diskriminierung erliegen. So droht Absonderung, Schwächen der als kapazitätsschwach Geltenden zu verstetigen, zu verstärken oder im Extremfall sogar überhaupt erst zu produzieren. Segregativ operationalisierte Schutzanforderungen müssen daher jederzeit sorgfältig mit Integrationsanforderungen abgewogen werden. Eine derartige Diskussion um Schutz, Segregation und Integration kann sich auch auf den Schutz besonders Begabter beziehen und damit in die Diskussion positiver Diskriminierung übergehen. Integrationstypen Integration kann sich in unterschiedlichen Formen vollziehen. So werden, bezogen auf die Erweiterung eines Wirtschaftsraums über nationalstaatliche Grenzen hinaus, Formen der negativen und der positiven Integration unterschieden. 291 Bei der negativen Integration geht es um die Beseitigung von Zöllen, von quantitativen und qualitativen Beschränkungen des freien Handels und von Behinderungen des freien Wettbewerbs. Bei der positiven Integration geht es dagegen um die Ausübung wirtschaftspolitischer und regulativer Kompetenzen auf der Ebene der größeren wirtschaftlichen Einheit. Aus neoliberaler Sicht ist die negative Integration im Sinne der Schaffung von Märkten wichtig, wohingegen die positive Integration nur insofern akzeptabel erscheint, als sie marktschaffenden Zwecken dient. Dagegen ist die negative Integration aus interventionistischer Sicht als problematisch anzusehen, falls sie nicht durch marktkorrigierende Maßnahmen positiver Integration flankiert wird. 292 291 Tinbergen 1965 nach Scharpf 2000b. 292 Scharpf 2000b: 49. <?page no="284"?> C) Governancestrategien 269 Weiterhin werden die Typen der strukturellen und der funktionalen Integration unterschieden: Strukturelle Integration bildet sich dadurch, dass strukturelle Vernetzungen oder Verflechtungen zwischen Akteuren, Institutionen oder Programmen aufgebaut beziehungsweise verstärkt werden. So fordert der deutsche Sachverständigenrat für Umweltfragen in seinem Umweltgutachten 2000 als Teil nationaler Umweltplanung Politikintegration, das heißt, die Berücksichtigung umweltpolitischer Ziele und Kriterien in anderen Ressorts und Politikfeldern. Dabei geht es darum, Umweltaspekte im staatlichen Berichtswesen zu verankern oder Fördermittel in umweltrelevanten Bereichen an die Einhaltung ökologischer Minimalstandards zu koppeln. 293 In der Konsequenz dieses Integrationskonzept ergibt sich verstärkte strukturelle Politikverflechtung. Genau diese Verflechtung impliziert allerdings hohe Entscheidungskosten und wird ab einem gewissen Punkt, vor allem bei der Anforderung der Einstimmigkeit, zur Politikverflechtungsfalle. 294 Funktionale Integration als Gegentypus hierzu besteht darin, dass sich funktionale Subsysteme der Gesellschaft in bestmöglicher Weise, das heißt auch in weitgehend ungestörter Selbstreferentialität und Autopoiese, entwickeln und funktionieren können, wozu allerdings Minima wechselseitigen Koppelung gehören. Im Gegensatz zur Präferenz der strukturellen Politikverflechtung fokussiert das Konzept der funktionalen Integration auf hochgradige funktionale Spezialisierung respektive Ausdifferenzierung. Der integrative Effekt wird dabei erst mittelbar durch die Arbeitsteilungseffekte und Funktionsergänzungen der selbstreferentiellen Teilsysteme erreicht. 295 In einem Vergleich der beiden angeführten Integrationstypologien wird deutlich, dass die Konzepte der strukturellen und funktionalen Integration zwar weiter greifen als die lediglich wirtschaftspolitischen Konzepte der positiven und negativen Integration. Zwischen der positiven und strukturellen Integration einerseits und der negativen und funktionalen Integration andererseits bestehen allerdings deutliche Überschneidungen. Integration jeder Form setzt die Fähigkeit und Bereitschaft der Beteiligten zu Kommunikation und zum gegenseitigen Respekt voraus. 293 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen 2000: 3. 294 Scharpf/ Schnabel/ Reißert 1977; Scharpf 1994. 295 Luhmann 1984, 1997; Willke 1994. <?page no="285"?> 270 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Wechselbeziehungen zwischen Integration und Segregation In einem Vergleich segregativer und integrativer Koordinationsformen zeigt sich zunächst ein höherer Komplexitätsgrad integrationsorientierter Koordination: Während Segregation Überkomplexität auflöst, erfordert Integration die anhaltende Bewältigung von Konflikten und sonstigen Spannungen zwischen den Beteiligten. Dementsprechend sind integrative Koordinationsformen üblicherweise besonders fein abgestuft und vielgestaltig strukturiert. Abgestufte Integrationsformen, etwa in der Europäischen Union, können allerdings selbst als institutionelles Arrangement im Spannungsfeld zwischen Integration und Segregation analysiert werden. So stellt etwa die Festlegung eines gemeinsamen Wechselkurs- und Währungsraums innerhalb der Europäischen Union einen wirtschaftlichen Integrationsforschritt der EU dar, gleichzeitig aber auch eine Segregation der nicht an diesem Raum beteiligten EU-Mitgliedsstaaten. Dass Konzepte abgestufter Integration komplexe Beziehungen zwischen Integration und Segregation zum Inhalt haben können, zeigt sich auch anhand der Integrationsproblematik von Immigranten: Erscheinungen bruchloser Assimilation, ja sogar Formen übersteigerter Assimilationsversuche an herrschende Bräuche und Moden einer Immigrationsgesellschaft sind zwar in der Sozialgeschichte und ihrer literarischen Verarbeitung häufig dargestellt worden. Zumindest einige Generationen lang bestehen aber üblicherweise eigenständige Immigranten-Gemeinschaften, die sich auf ihre Sprache und ihr kulturelles Erbe mehr oder weniger emphatisch beziehen. Derlei segregative Bestände von Immigrantenkulturen müssen nicht desintegrierend wirken; im Gegenteil, sie können ethnische Grenzen sogar durchlässiger machen, wenn gemeinsames symbolisches Kapital, etwa gemeinsame Sprach- und Kulturbestände der Immigrantengruppen, als Ausgangsplattform für selbstbewusste Integration genutzt werden. 296 Hierbei ist zwar von Bedeutung, wie scharf und umfassend sich Ethnien abgrenzen; abgestufte Integrationskonzepte, die Toleranz für kulturelle Segregation lassen, scheinen aber überwiegend integrativ zu wirken. Integration (vom lateinischischen integer: unberührt) lässt sich damit grundsätzlich als gelungene Koordination sich untereinander respektierender Einheiten verstehen. Ein gewisser Grad an Segregation ist also eine grundsätzliche Voraussetzung jeder gelungenen Integration. 296 Faist 2006. <?page no="286"?> C) Governancestrategien 271 Rückfragen: 1. Was ist Ressourcensteuerung, was Personalsteuerung, was Netzwerksteuerung? 2. Was bedeuten die Begriffe Segregation und Integration grundsätzlich? 3. Welche Untertypen von Integration kennen Sie? 4. Wann kann Segregation sinnvoll sein? 5. Welche Wechselwirkungen zwischen Integration und Segregation ergeben sich aus Integrationsfortschritten der Europäischen Union? Ergänzende Literatur: Schröder, Thomas, 2003: Leistungsorientierte Ressourcensteuerung und Anreizstrukturen im deutschen Hochschulsystem. En nationaler Vergleich, Berlin: Duncker und Humblot; Candrian, Daniel, 1993: Scheidung und Trennung im internationalen Privatrecht der Schweiz, Dissertation Nr. 1540, Universität St. Gallen; Feuser, Georg, 1995: Behinderte Kinder und Jugendliche. Zwischen Integration und Aussonderung, Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft; Smagt, Maarten J. van der, 1999: Integration and Segregation Mechanisms in Human Motion Vision, Dissertation, Universität Utrecht; Dethloff, Nina, 1994: Die einverständliche Scheidung. Eine Rechtsvergleichende und rechtshistorische Untersuchung zu Umfang und Grenzen der Privatautonomie im Scheidungsrecht, München: Beck. 2.11 Diffuse Kooperation In diffusen Kooperationsformen mischen und kombinieren sich Governancekompetenzen so weitgehend, dass keine klaren Verantwortlichkeiten mehr auszumachen sind. So verzichten nach den Leitkonzepten Kooperativer Staat, Kooperative Verwaltung und Kooperatives Recht staatliche Akteure zumindest partiell auf direktive Vorgaben und hoheitliche Rechte gegenüber ihren Handlungsadressaten und kooperieren dafür mit diesen. In der Konsequenz bedeutet dies, dass Handlungsadressaten operativer Governance besondere Konsultations-, Einspruchs- und sonstige Beteiligungsmöglichkeiten erhalten, wobei sie bereits im Vorfeld der sie betreffenden Normbildung in besonderer Weise einbezogen werden. Diese partizipative Kooperation kann sich bis zu vertrauensvoller Zusammenarbeit, ja sogar arbeitsteiligen Organisationsformen zwischen staatlichen und privaten Organisationsformen entwickeln. 297 297 Benz/ Seibel 1992; Benz 1994; Dose 1995. <?page no="287"?> 272 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse In den letzten Jahren sind derartige Formen arbeitsteiliger Zusammenarbeit unter dem Stichwort Public Private Partnership betrieben worden. Dabei werden öffentliche Aufgaben in Kooperation von öffentlichen und privaten Trägern erfüllt, wobei die privaten Träger ihre Aktivitäten zumindest zunächst selbst finanzieren. Ein besonderer Bereich dieser Art sind Entwicklungspartnerschaften mit der Wirtschaft, wobei staatsnahe Durchführungsorganisationen der Entwicklungszusammenarbeit mit öffentlichen Geldern das Engagement der Privatwirtschaft in Entwicklungs- und Transformationsländern unterstützen. Ziel ist es, auf diese Weise zusätzliche private Mittel zugunsten entwicklungspolitischer Zielsetzungen zu mobilisieren. Gefördert werden hierbei Projekte, die einen entwicklungsfördernden Nutzen haben und gleichzeitig unternehmerischen Interessen Rechnung tragen. Das Vorschlagsrecht liegt bei den Unternehmen; dieses soll dann das geplante Engagement im Ausland eigenständig durchführen. Public Private Partnership unterstützt derartige Projekte mit eigenem Engagement der Wirtschaft. Bei einer Entwicklungspartnerschaft sind beide Teilnehmer gleichberechtigt und zu gleichen Teilen für die Aufbringung der finanziellen Mittel verantwortlich. 298 Vertreter des Konzepts des kooperativen Staates argumentieren, dass hierdurch fachliche Informationsvorteile der staatlichen Handlungsadressaten besser genutzt und Governanceformen besser implementiert werden könnten, da ja alle Beteiligte bereits in den Prozess der Willensbildung einbezogen werden und eine vertrauensvoll-kooperative Atmosphäre zwischen den Beteiligten besteht. 299 Öffentliches Handeln muss zudem keineswegs unbedingt strikt staatliches Handeln sein, da ja auch vielfältige Formen privaten Bürgerengagements Teil öffentlichen Handelns werden können. Insbesondere im Zeichen zunehmender Überschuldung und Finanzknappheit der öffentlichen Hände liegt es nahe, öffentliches Handeln auch bürgerschaftlich und durch das Engagement finanzkräftiger privater Organisationen zu finanzieren. Dies bringt aber die Gefahr institutioneller Kurzschlüsse zwischen öffentlicher Regelsetzung und Regelkontrolle einerseits und dem Engagement finanzkräftiger operativer Einheiten mit sich. Die Konzepte Kooperativer Staat und Public Private Partnership können insofern auch zu Vermachtung und Korruption führen. 298 Wikipedia: Die freie Enzyklopädie, Stichwort: Private-Public-Partnership (05. Dezember 2006). 299 Benz/ Seibel 1992; Benz 1994; Dose 1995. <?page no="288"?> C) Governancestrategien 273 2.12 Bildung von Governancesystemen Gerade angesichts der Problematik der diffusen Kooperation stellt sich die Frage, mit welchen Interaktionsstrategien Good Governance, verstanden als sachlogisch angemessen, aber ohne Vermachtung und Korruption agierend, erreicht werden kann. Ein Weg hierzu ist die Ausbildung vollständiger Governancesysteme, die nicht nur nach Output-Aspekten (Bewältigung öffentlicher Aufgaben und Probleme), sondern auch unter Berücksichtigung normativer Input-Aspekte (Allgemeine Beteiligung, Machtkontrolle) gestaltet sind. Wird Governance nicht nur von staatlichen und politischen Akteuren, sondern auch von zivilgesellschaftlichen Akteuren getragen, sollten sich machtkontrollierende Governancemechanismen auch auf diese Akteure richten. Hierbei können archaische Medien der Machtkontrolle wie Tratsch, Gerüchte und Gruppendruck, letztlich nichts anderes als Manifestationen von Gemeinschaftlichkeit, durchaus hilfreich sein. Voraussetzung dafür, dass sich derartige Medien entwickeln und wirkungsvoll funktionieren können, sind allerdings ausreichende Transparenz und Öffentlichkeit. Hierzu gehören Regelungen zum Datenzugang für Adressaten und Außenseiter und zur Transparenzsicherung von Verfahren und Ergebnissen. Politisch operativ wird soziale Kontrolle schließlich durch gesicherte Beteiligungs- und Kontrollrechte der Allgemeinheit, insbesondere Formen direkter Demokratie. Auch Governancesysteme der beschriebenen Art sollten sich nach sachlogischen Kriterien ausdifferenzieren und spezialisieren können. So ist zu erwarten, dass ein fachspezifisches Kommunikationssystem den Anforderungen der beteiligten Spezialisten besser Rechnung trägt als ein undifferenziertes öffentliches Kommunikationssystem. In dem Maße, indem ein Governancesystem aber externe Ressourcen nutzt, müssen auch Transparenz- und Kontrollregelungen für die Geberinstanz, letztlich die Allgemeinheit, bestehen. Rückfragen: 1. Nennen sie bitte Anwendungsbeispiele von Public Private Partnership. 2. Warum kann sich Public Private Partnership wohlfahrtstheoretisch negativ auswirken? 3. In welchem Zusammenhang steht Public Private Partnership mit dem Konzept des kooperativen Staates? 4. Welche Herausforderung stellen Formen diffuser Kooperation für Good Governance dar? 5. Welchen Beitrag leisten archaische Medien wie Tratsch zu Good Governance? <?page no="289"?> 274 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Ergänzende Literatur: Budäus, Dietrich (Hrsg.), 2006: Kooperationsformen zwischen Staat und Markt. Theoretische Grundlagen und praktische Ausprägungen von Public Private Partnership, Baden-Baden: Nomos; Vaillancourt Rosenau, Pauline (Hrsg), 2006: Public-Private Policy Partnerships, Cambridge, Mass.: MIT Press; Hill, Hermann (Hrsg.), 2006: Gute Staats- und Verwaltungsführung. Konzepte und Standards, Speyer: Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften; Pattberg, Philipp, 2006: The Institutionalization of Private Governance: How Business and non-profit organizations agree on transnational rules, in: Jänicke, Martin/ Jacob, Klaus (Hrsg.), Environmental Governance in Global Perspective. New Approaches to Ecological and Political Modernisation, Berlin: Freie Universität Berlin; Ellenrieder, Kerstin, 2006: Public private partnership im Kulturbereich: Gestaltungsmöglichkeiten für Akteure, Künzelsau: Swiridoff. 3. Kombinationen von Sach- und Interaktionslogiken Wie lassen sich sach- und interaktionslogische Strategieelemente von Governance aufeinander beziehen und welche Kombinationsformen erscheinen dabei besonders leistungsfähig? Ein kurzschlüssiger Weg, diese Fragen zu diskutieren, besteht in der einfachen Identifikation von Sach- und Interaktionslogiken. 3.1 Primat der Sachlogik? Vor allem im Umfeld netzwerk- und verhandlungstheoretischer Ansätze dominiert die Auffassung, Governance bestehe allein darin, interaktionsbezogene institutionelle Optima zu setzen. 300 Mit Blick auf Verteilungsprobleme und die sich hierauf bezogenen Koordinationsansätze lässt sich eine solche Sicht zunächst auch nachvollziehen. Denn Verteilungsprobleme erscheinen auf den ersten Blick schlicht als Interaktionsprobleme nach dem Motto: Wer ein Verteilungsproblem lösen will, muss eben verhandeln, argumentieren oder über die Macht zur hierarchischen Direktive verfügen. Betrachten wir die Problematik allerdings genauer, so zeigt sich auch mit Bezug auf Verteilungsfragen eine fundamentale Differenz zwischen sachlogischen und interaktionslogischen Aspekten. So können Verteilungskonflikte in der Sache - siehe etwa die Unterscheidung zwischen Wertkonflikten und Interessenkonflikten - mehr oder weniger scharf, symmetrisch bezie- 300 Mayntz/ Scharpf 1995; Scharpf 2000a; Lange/ Schimank 2004. <?page no="290"?> C) Governancestrategien 275 hungsweise asymmetrisch, statisch beziehungsweise dynamisch, auflösbar oder nicht auflösbar sein. Erst wenn derartige sachliche Verteilungscharakteristika bestimmt sind, lässt sich aber erfolgversprechend abschätzen, welche interaktionslogischen Strategien, zum Beispiel Verhandlungsstrategien, voraussichtlich erfolgreich sein werden. Geht es um die Bewältigung von Niveauproblemen, Gleichgewichts- oder Entwicklungsproblemen, ist diese Differenzierung offensichtlicher. Dass solche von den Beteiligten gemeinsam als Sachprobleme aufgefassten Probleme bestehen, ist nämlich der anerkannte Ausgangspunkt für sachlogische wie interaktionslogische Governancestrategien. So ist es angesichts der inzwischen breit anerkannten sachlogischen Struktur der globalen Klimaproblematik für die meisten Akteure klar, dass mit globaler Wirkungsbreite, großer Nachhaltigkeit, großer Wirkungstiefe und ausreichender Wirkungsgeschwindigkeit vorgegangen werden muss, um das Problem noch bewältigen zu können. Interaktionslogisch ergeben sich hieraus eine Reihe spezieller Anregungen. So müssen zumindest alle großen Emittentenländer von Treibhausgasen in Regelungen einbezogen werden, letztlich aber alle Emittenten. Demzufolge sollten interaktionslogische Strategien zur Klimaschutzpolitik breit genug ausgelegt sind, um alle Emittenten, vor allem aber die großen Emittentenkomplexe zu erfassen. Da auf globaler Ebene nach wie vor keine soliden hierarchischen oder gemeinschaftlichen Strukturen bestehen, bleibt hierzu nichts anderes übrig, als regelumkämpfte Interaktionsmedien wie Verhandeln, Argumentieren oder Öffentlichkeit und Governancestrategien ohne direktive Struktur, so Anreizsteuerung, Zielsteuerung, Verfahrenssteuerung und Ressourcensteuerung, in den Vordergrund zu rücken. Die Handlungsanforderung ausreichend großer Wirkungstiefe schafft insofern besondere Interaktionsprobleme, als Handlungsformen mit dieser Wirkung (Beispiele: Energiesparpolitik, Reduktion von Konsum und/ oder Produktion) die allgemeine Wirtschafts- und Gesellschaftsentwicklung negativ berühren können. Demzufolge ist nach Win-Win-Strategien zu suchen (Beispiele: Steigerung der Energieeffizienz, Vermarktung von Energiespartechniken), die solche Interaktionsprobleme entschärfen können. Damit rücken besser umsetzbare Vorgehensweise mit mittlerer Wirkungstiefe (Beispiele CO2-Steuer, Forcierung von Wiederverwendungstechniken) in den Vordergrund. Ausreichende Wirkungsgeschwindigkeit ist schließlich nur zu erreichen, wenn die Problematik international so stark politisch wahrgenommen wird, dass ausreichender Handlungsdruck für rasche Maßnahmen entsteht. <?page no="291"?> 276 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Eine derartige kombinierte Strategiebildung im Zeichen eines sachlogischen Primats stellt nun allerdings keineswegs den Regelfall dar. Auch wenn die Klimaschutzproblematik öffentlich verschiedentlich ähnlich diskutiert wird, spielen doch politische Prozesse und Interaktionslogiken eine überragend große Rolle. So tun sich gerade Länder mit enorm hoher CO2-Emission, also Länder mit besonders starken klimapolitischen Verursacherinteressen wie die USA, schwer damit, die Problematik überhaupt als politisch handhabbar anzuerkennen. Und auch relative Vorreiterländer wie Deutschland sind in ihrer praktischen Politik massiv durch bereichsbezogene Spezialinteressen bestimmt, so durch das Interesse daran, weiter Automobile der Premium Classe (Benzinschlucker) weltweit zu vermarkten, oder durch das Interesse am Export von Windkraftanlagen. Auch wenn wir uns mit öffentlich seltener diskutierten, aber dennoch höchst dringlichen Problemen befassen, so der Problematik der Staatsverschuldung, können wir keinen Governanceprimat der Sachlogik feststellen. Vielmehr wird die politisch folgenreiche Thematisierung derartiger Probleme häufig verhindert beziehungsweise in gerade zu fataler Weise verniedlicht - siehe beispielsweise die übliche Verwendung des Verschuldungskriteriums der Nettoneuverschuldung. Derartige Thematisierungsmängel entsprechen offensichtlich starken aktuellen Interessen daran, Staatsverschuldung trotz ihrer verheerenden Zukunftswirkungen in ihrem Bestand zu erhalten und weiter auszuweiten. 3.2 Institutionelle Arrangements (Regime) Eine insbesondere im internationalen Handlungsrahmen erprobte spezielle Kombinationsform sach- und interaktionslogischer Elemente sind institutionelle Arrangements (Regime). Hierunter werden entwicklungsfähige multilateral akzeptierte Regelkomplexe aus Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren in bestimmten sachlichen Bezugsbereichen verstanden. 301 Sie haben fünf allgemeine Charakte- 301 Entspr Welzel, Christian, 2003: Effective Democracy, Mass Culture and the Quality of Elites. The Human Development Perspective, in: International Journal of Comparative Sociology 3-5, 269-298. Entsprechend der klassischen Definition internationaler Regime von Stephen Krasner: International Regimes are explizit or implicit sets of of principles, norms, rules, and decision-making procedures in a given area around which actors’ expectations converge (Krasner 1983) - siehe auch Rittberger 1993. <?page no="292"?> C) Governancestrategien 277 ristika: 1.) Gestaltung: Institutionelle Arrangements werden gezielt entwickelt und vereinbart. Ihre Schaffung dient der Bewältigung eines gemeinsamen Problems der Beteiligten. Damit wird von sachlogischen Überlegungen ausgegangen. 2.) Wechselseitigkeit: Sie kommen als Arrangement zwischen mehrere grundsätzlich souveränen Akteuren zustande. 3.) Komplexität: Sie enthalten Kombinationen unterschiedlicher Normtypen, beispielsweise prinzipieller Willenserklärungen. allgemeiner Verhaltensnormen, operationalisierter Regeln und Verfahrensregelungen. 4.) Geltung: Sie werden als gültige Regelkomplexe konzipiert. Diese werden nicht unbedingt in jedem Fall praktisch befolgt; sie drücken aber normative Erwartungshaltungen an die Adressaten aus, deren Nichterfüllung zu informellen oder formellen Sanktionen führen kann. 5.) Prozesshaftigkeit: Sie kommen in einem Willensbildungsprozess zustande und werden bewusst als veränder- oder fortschreibbare Regelkomplexe konzipiert. Hierbei sind häufig explizite Regimeelemente der Selbstbeobachtung und des Lernens eingebaut. Für die vergleichende Analyse institutioneller Arrangements lassen sich alle hier entwickelten sach- und interaktionslogischen Kriterien und Hypothesen nutzen. 302 Angesichts der ausgeprägten Prozesshaftigkeit der Bildung und Weiterentwicklung solcher Arrangements muss die darauf bezogene Governanceanalyse in hohem Maße Elemente der vergleichenden Situations- und Prozessanalyse aufnehmen. Eine besondere Herausforderung stellt dabei die Analyse von Wechselprozessen zwischen unterschiedlichen (nicht auf Wechselwirkungen ausgerichteten) institutionellen Arrangements dar. 303 3.3 Bereichsspezifische Organisationen Auch bereichsspezifische Organisationen, beispielsweise die deutschen Krankenkassen, sind in ihren Strukturen und ihren charakteristischen Handlungsformen an bestimmten Sach- und Interaktionslogiken ausgerichtet. Anders als institutionelle Arrangements haben sie aber Akteurcharakter, bilden also identitätsgestützte Handlungssysteme, die nach reflektierten Zielen Daten speichern, sich selbst steuern und gezielt lernen können. Im Vordergrund der Unterscheidung zu institutionellen Arrangements stehen ihre eigenständigen relativ dauerhaften 302 Zu Legitimationsproblemen internationaler Regime siehe Breitmeier 2006. 303 Oberthür/ Gehring 2006. <?page no="293"?> 278 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Organisationskapazitäten. Sachlogisch sind sektorale Organisationen üblicherweise breiter angelegt als institutionelle Arrangements. 3.4 Politikstile (Regulationsstile) Ein in der vergleichenden Policy- und Governanceanalyse traditioneller Untersuchungsansatz, in dem sich verfahrens- und sachlogische Elemente verbinden, ist der Vergleich von Politikstilen (Regulationsstilen). Nach diesem Ansatz lässt sich der Zuschnitt politikfeldbezogenen Handelns aus nationenspezifischen Mustern des regulativen Politikstils verstehen. Hierunter werden routinehaft verankerte Einstellungsmuster und Traditionen der Art verstanden, wie Entscheidungen zu treffen sind. 304 Gegen dieses Konzept liegen zwar einige Einwände nahe. So beziehen sich festgestellte Politikstile auf recht eng gefasste sachlogische Bereiche, etwa bestimmte Bereiche der Luftreinhaltepolitik; derartige Stile können sich, wie sich beispielsweise an verwaltungskulturellen Wandlungen vor und nach der Ära von Margaret Thatcher zeigte, allerdings rasch und in erheblichem Maße wandeln. Schließlich lassen sich Politikstile auch systematischer analysieren. Beispielsweise sind die starke Verhandlungsorientierung des angloamerikanischen Bargaining-Stils oder der (angeblich) eher bürokratische Stil deutscher Behörden auch genauer als spezifische Kombinationen aus bestimmten Akteurkonstellationen, Interaktionsorientierungen, institutionellen Vorgaben und Traditionen analysierbar. Dennoch ist das Konzept als ein in der politikanalytischen Komparatistik immer wieder einflussreiches Konzept zur Kenntnis zu nehmen. Dass bestimmte Stile für Akteure und Akteurverhalten charakteristisch sind und als solche Einfluss gewinnen können, wurde bereits dargestellt. Ähnliches ist auch für ganze Sachfelder in regionalen und historischen Kontexten anzunehmen. Derartige Stile sollten allerdings genauer analysiert werden. Rückfragen: 1. Wie lassen sich sach- und interaktionslogische Strategieelemente kombinieren und welche Kombinationsformen sind besonders üblich? 2. Welche Probleme treten bei einer Kombination von sach- und interaktionslogischen Kombination auf? 3. Welche typischen Merkmale zeichnen institutionelle Arrangements aus? 304 Münch/ Lahusen 2000: 16ff mit Bezug auf Richardson 1978; Heidenreich 1991 u.a. <?page no="294"?> C) Governancestrategien 279 4. Inwiefern unterscheiden sich bereichsspezifische Organisationen von institutionellen Arrangements? 5. Was wird unter nationalen Politikstilen (Regulationsstilen) verstanden? Lassen sich diese Ihrer Auffassung nach genauer rekonstruieren? Ergänzende Literatur: Oberthür, Sebastian/ Gehring, Thomas (Hrsg.), 2006: Institutional Interaction in Global Environmental Governance. Synergy and Conflict among International and EU Policies, Cambridge, Mass., MIT Press; Breitmeier, Helmut, 2006: Die outputorientierte Legitimatität des globalen Regierens. Empirische Befunde aus der quantitativen Erforschung internationaler Umweltregime, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 1, 39-74; Volkery, Axel/ Swanson, Darren/ Jacob, Klaus/ Bregha, Francois/ Pinter, Laslo, 2006: Coordinating sustainable development - an evaluation of the state of play, in: Jänicke, Martin/ Jacob, Klaus (Hrsg.), Environmental Governance in Global Perspective. New Approaches to Ecological and Political Modernisation, Berlin: Freie Universität Berlin, 210-238; Waschkuhn, Arno, 2005: Regimebildung und Netzwerke. Neue Ordnungsmuster und Interaktionsformen zur Konflikt- und Verantwortungsregulierung im Kontext politischer Steuerung, Berlin: de Gruyter; Korte, Karl-Rudolf/ Fröhlich, Manuel, 2004: Politik und Regieren in Deutschland, Paderborn: Schöningh. 3.5 Prozessuale Governance (Prozessmanagement) Governance kann zwar abstrahierend als institutionelle Struktur gedacht werden; sie vollzieht sich aber immer im Zeitablauf, das heißt als Prozess. Damit bieten sich alle Konzepte und Überlegungen, die zur vergleichenden Situationen- und Prozessanalyse dargestellt wurden, auch als Instrumente der vergleichenden Governanceanalyse an. So lässt sich prozessuale Governance in Situationenfolgen systematisch analysieren. Governancemuster können als Gegenstand von Diffusionsprozessen untersucht und verglichen werden. Schließlich kann versucht werden, längerfristige Governanceergebnisse ausgehend von strukturell-funktionalen Rahmenbedingungen zu erklären. Derlei prozessuale Aspekte von Governance sind gerade unter dem Gesichtspunkt der Kombination von Sach- und Interaktionslogiken von überragender Bedeutung. Im Zeitablauf werden Wechselwirkungen zwischen Sach- und Interaktionslogiken nämlich besonders klar und wirkungsmächtig. So können investive Handlungslogiken und dadurch induzierte Governanceprozesse im Zeitablauf nicht nur sachlogisch erfassbare kumulative Nutzenwirkungen haben, sondern auch die Interaktionsbedingungen von Governance gravierend beein- <?page no="295"?> 280 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse flussen. Dies gilt etwa für die Dämpfung von Nullsummen-Konstellationen durch eine längerfristig günstige Wirtschaftsentwicklung. Umgekehrt tragen sachlogische Handlungsdefizite, beispielsweise Formen der Problemverdrängung oder Problemverschiebung, häufig nicht nur zur Kumulation und Ausbreitung sachlicher Schadensfolgen, sondern auch zur Entstehung neuer Interaktionsbedingungen bei. So sind in einer akuten Gefahrensituation fundamental andere Legitimationsbedingungen für zugreifendes öffentliches Handeln gegeben als in einer Situation, die unter den Stichworten Vorsorge oder gar Handlungsblockade wahrgenommen wird. Die Form politischer Prozesse und die dabei gegebenen Erfolgschancen von Governance korrespondieren ihrerseits mit den jeweiligen unterschiedlichen Interaktionsbedingungen, vor allem Akteurkonstellationen, und den darauf bezogenen Interaktionslogiken von Governance. So sind erfolgreiche Governanceprozesse vor allem bei gesicherten Legitimations- und Handlungskapazitäten oder aber zumindest bei ausreichend kooperativen Interaktionsorientierungen der Beteiligten zu erwarten. Nullsummennahe Konstellationen, dabei gerade auch gemischtmotivationale Akteurkonstellationen mit schwacher Teilnehmerbindung oder/ und konkurrierenden oder gar feindlichen Interaktionsorientierungen, sind dagegen äußerst prekär und versprechen äußerst brüchige Governanceprozesse, wenn nicht gar Handlungsblockaden oder/ und sachliche Rückschläge. Trotz der Vielgestaltigkeit und Komplexität der Ablaufbedingungen prozessualer Governance erscheint uns die Suche nach angemessenen Mustern prozessualer Governance (Prozessmanagement) sinnvoll. Kernfrage eines solchen Suchprozesses ist die Frage, wie mit der für Prozesse charakteristischen prinzipiellen Verlaufs- und Ergebnisoffenheit bestmöglich umgegangen werden kann. Hierzu gehört sowohl, Komplexität durch Entscheidungen und Festlegungen zu reduzieren als die Offenheit von Prozessen als Ressource zu nutzen. Wechselprozesse zwischen Komplexitätsverringerung (Schließung) und Komplexitätssteigerung (Öffnung) sind also optimal zu managen. 305 Gerade Governanceformen dieser Art setzen institutionelle Rahmenbedingungen und Einstellungen im Sinne einer offenen Gesellschaft voraus, in der Abweichungen, Kritik, Pluralismus und freie Kommunikation beziehungsweise Interaktion möglich sind. Prozessmanagement hat insofern eine fundamentale ordnungspolitische Komponente, die sich 305 Stirling 2006; Kemp/ Loorbach 2006. <?page no="296"?> C) Governancestrategien 281 anhand des Optionensets von Governanceformen der offenen Gesellschaft systematisch analysieren lässt. Aus einer eingehenderen Situations- und Prozessanalyse von Governancebedingungen und Governanceabläufen ergeben sich darüberhinaus reichende Anforderungen von Prozessmanagement: So erscheint das Muster eines durchgehenden Handlungsprozesses (in dem bestimmte Handelnde trotz aller Stürme quasi das Steuer ihres Schiffes in der Hand halten) nicht immer als gutes Orientierungsmuster. Denn Governanceprozesse verlieren nicht selten den Charakter durchgehender Gestaltung, indem sie zeitweise in ungeplante Situationenfolgen oder in komplexe Abläufe mit zufälligen Interferenzen übergehen. Vor allem aber entstehen immer wieder herausragend wichtige Einzelsituationen, in denen sich Interaktion verdichtet und die Beteiligten entscheidende Impulse oder Wendungen geben (oder auch nicht). Zu gutem Prozessmanagement gehören daher auch, a) auf Problemlagen ausreichend sensibel zu reagieren, b) Chancen im Zeitablauf zu nutzen, so etwa Ruhepausen politischer Interaktion, frühzeitig gegebene Handlungschancen und produktive Investitionswirkungen konsequenten Handelns über unterschiedliche Handlungssituationen hinweg, c) sofern möglich, prozessuale Handlungskapazitäten zu verstärken suchen. Zur Analyse prozessualer Governance (Prozessmanagement) bietet es sich an, ausgewählte Analysemodule aus den Teilen 2, 3 und 1 dieses Buchs mit ausgewählten Analysemethoden (Einführung) zu kombinieren. Welche Module und Methoden im Einzelfall eingesetzt werden, liegt bei dem/ den Untersuchenden, sollte aber thematisch gezielt und nach Effizienzgesichtspunkten bestimmt werden. Rückfragen: 1. Was ist ein Governanceprozess? Verläuft er in jedem Fall durchgehend nach einer Handlungslogik? 2. Inwiefern kombinieren sich in Governanceprozessen sach- und interaktionslogische Komponenten? 3. Welche ordnungspolitische Komponente hat prozessuale Governance (Prozessmanagement)? 4. Welche spezielleren Anforderungen stellen sich an Prozessmanagement? 5. Wie können Bedingungen und Formen von Prozessmanagement nach dem Muster der Modul- und Methodenkoppelung vergleichend analysiert werden? <?page no="297"?> 282 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Ergänzende Literatur: Voß, Jan-Peter/ Bauknecht Dierk/ Kemp, René, 2006: Reflexive Governance. A View on an Emerging Path, in: dies. (Hrsg.) Reflexive Governance for Sustainable Development, Cheltenham: Elgar, 410-437; Kemp, René/ Loorbach, Derk, 2006: Transition Management. A Reflexive Governance Approach, in: Voß, Jan-Peter/ Bauknecht Dierk/ Kemp, René (Hrsg.), 2006: Reflexive Governance for Sustainable Development, Cheltenham: Elgar, 103-130; Kern, Kristine, 2000: Die Diffusion von Politikinnovationen. Umweltpolitische Innovationen im Mehrebenensystem der USA, Opladen: Leske + Budrich; Bandelow, Nils C., 2003: Policy Lernen und politische Veränderungen, in: Schubert, Klaus/ Bandelow, Nils C. (Hrsg.), Lehrbuch der Politikfeldanalyse, München: Oldenbourg, 289-331; Jänicke, Martin/ Jacob, Klaus, 2006: Lead Markets for Environmental Innovations: A New Role for the Nation State, in: Jänicke, Martin/ Jacob, Klaus (Hrsg.), Environmental Governance in Global Perspective. New Approaches to Ecological and Political Modernisation, Berlin: Freie Universität Berlin, 30-50; Mez, Lutz, 2006: Ecological Tax Reform - An environmental policy innovation in an international comparison, in: Jänicke, Martin/ Jacob, Klaus (Hrsg.), Environmental Governance in Global Perspective. New Approaches to Ecological and Political Modernisation, Berlin: Freie Universität Berlin, 303-321. <?page no="298"?> D) Erfolgsvergleich und vergleichende Erfolgsanalyse 283 D) Erfolgsvergleich und vergleichende Erfolgsanalyse von Governance Governance lässt sich hinsichtlich ihres Erfolges vergleichen und hinsichtlich ihrer Erfolgsbedingungen vergleichend analysieren. Im Folgenden stellen wir zunächst Formen des Erfolgsvergleichs, dann Formen vergleichender Erfolgsanalyse dar. 1. Erfolgsvergleich 1.1 Summarischer Erfolgsvergleich Gilt die Bewältigung öffentlicher Aufgaben und Probleme als erstrangige Leistungsanforderung an Governance, wird der Grad, in dem öffentliche Aufgaben und Probleme bewältigt werden, zum Erfolgskriterium. So kann das Maß innerer Sicherheit in Nationalstaaten oder Großstädten verglichen werden, operationalisiert anhand von Kriterien der gefühlten Sicherheit oder nach Kriterien vergleichender Kriminalitätsstatistik. 306 Bildung und Ausbildung im Hochschulsektor, im schulischen Bereich oder im Vorschulbereich werden anhand diverser statistischer Qualitätsindizes verglichen, eine Vorgehensweise, die insbesondere über diverse PISA-Studien publik geworden ist. 307 Vor allem aber ist es üblich, anhand wirtschaftlicher Erfolgsindizes wie Wirtschaftswachstum, Höhe des Bruttosozialprodukts, Exportanteile oder Höhe/ Veränderung von Arbeitslosigkeit wirtschaftspolitische Erfolge zu vergleichen. Erfolgsvergleiche dieser Art beziehen sich allerdings nicht unbedingt auf Wirkungen öffentlichen Handelns. Geliefert werden vielmehr summarische Erfolgsvergleiche, in deren Ergebnisse unterschiedlichste Erfolgsfaktoren, darunter nicht gezielt beeinflusste Kapazitäten und Prozesse, eingehen. So dürften beispielsweise die hervorragenden Er- 306 Das Verhältnis zwischen beiden Indextypen variiert stark. Zur Problematik vergleichender Kriminalitätsstatistik kritisch siehe Wörtche 2002. 307 Zum Vergleich von Ausgaben für Hochschulbildung, Bevölkerungsanteilen mit Hochschulzugang oder Hochschulabschluss, Internationalität des Hochschulbesuchs oder internationalen Anteilen an Patentzulassungen und ähnlichen Größen siehe OECD 2006. <?page no="299"?> 284 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse gebnisse nordeuropäischer Länder in unterschiedlichen Vergleichsbilanzen der letzten Jahre (beispielsweise PISA, Antikorruptions-Vergleich, Reintegration älterer Arbeitnehmer) neben geglückter Vorschul- und Schulpolitik und Sozialpolitik auch kulturelle Einflüsse widerspiegeln, die sich über Jahrhunderte in diesen Ländern entwickelt haben. Weiterhin schränken statistische Erhebungsprobleme, beispielsweise unterschiedliche Operationalisierungsformen und Erhebungsmethoden des Bruttosozialprodukts (Gross National Product), gerade die Aussagekraft summarischer Indizes ein, die nicht in speziellen Vergleichsstudien entwickelt und erhoben werden. Derartigen Einwänden zum Trotz sind summarische Erfolgsindizes in der öffentlich-politischen Diskussion von überragender Bedeutung. Gerade die vergleichende Darstellung komplexer Leistungskonstellationen in hochgradig zusammengefassten Indizes (nach dem Muster der PISA-Studie) führt immer wieder zu Schüben öffentlicher Problemwahrnehmung und Handlungslegitimation. 1.2 Effektivitätsvergleich Effektivitätsvergleiche gehen von der Leitvorstellung aus, die Wirksamkeit von Governance nach der Formel Effektivität = erreichte Wirkungen/ intendierte Wirkungen miteinander verrechnen zu können. Die möglichen Stärken und Schwächen eines solchen Effektivitätsvergleichs lassen sich anhand eines konstruierten Beispiels verdeutlichen, einer effektivitätsbezogenen Vergleichsstudie der Förderung des Übergangs zu regenierbaren Energieträgern. Land A Land B Land C 1. Anteil regenerativer Energie im Zeitpunkt 0 1% 5% 8% 2. Angestrebter Anteil zum Zeitpunkt 1 5% 10% 12% 3. Erreichter Anteil zum Zeitpunkt 1 4% 5% 14% 4. Effektivität 80% 0% 125% (85%) Abbildung 18: Vergleich von Governanceffektivität (konstruiert) Demnach weisen die Länder A, B und C unterschiedliche Ausgangsanteile regenerativer Energieproduktion auf. Diese betragen in Land <?page no="300"?> D) Erfolgsvergleich und vergleichende Erfolgsanalyse 285 A ein Prozent, in Land B fünf Prozent und in Land C acht Prozent. A will nun seinen Anteil regenerativer Energieproduktion in den nächsten fünf Jahren von einem auf 5 Prozent (das Fünffache), B von fünf auf zehn Prozent (das Doppelte) und C von acht auf zwölf Prozent (das 1,5-fache) steigern. Die Resultate nach fünf Jahren lauten: A erreicht vier Prozent und verfehlt damit die Zielmarke seiner Steigerung um ein Fünftel (steigerungsbezogene Effektivität achtzig Prozent), B bleibt bei fünf Prozent und verfehlt damit die angestrebte Steigerung völlig (steigerungsbezogene Effektivität Null Prozent), C erreicht eine Steigerung von acht auf vierzehn Prozent über den Zielwert hinaus (steigerungsbezogene Effektivität 125 Prozent, sofern der Überschuss als positiv bewertet wird, 85 Prozent, sofern der Überschuss über den Zielwert negativ bewertet wird). Die dritte Zeile (Erreichte Anteile zum Zeitpunkt 1) entspricht einem summarischen Erfolgsvergleich; die vierte Zeile liefert dagegen Information über handlungsbezogene Effektivität. Die Unterschiede zwischen beiden Formen des Erfolgsvergleichs könnten kaum größer sein. Ein Effektivitätsvergleich dieser Art hat allerdings einige Voraussetzungen: 1.) Die Begriffe Governance (etwa bestimmte Maßnahmen, Handlungen, Strukturen oder Prozesse), intendierte Wirkungen und eingetretene Wirkungen müssen definiert und operationalisiert sein. 2.) Intendierte und eingetretene Wirkungen müssen sich aufeinander beziehen lassen. 3.) Es muss bekannt sein, welche Governancewirkungen zum Zeitpunkt 0 intendiert waren. 4.) Die eingetretenen Governancewirkungen müssen sich feststellen und vergleichen lassen. 5.) Es muss ein zumindest prinzipielles Wirkungsmodell vorliegen, nach dem festgestellte Wirkungen der identifizierten Governance zugeordnet werden können. Zu dieser Fülle schwer erfüllbarer Voraussetzungen kommen noch forschungsstrategische Einwände. So stellt sich vor allem die Frage, wieweit bestimmte Erfolgsindikatoren berechtigt bestimmtem Governancehandeln oder bestimmten Governanceprozessen zugeordnet werden können. Denn Governanceprozesse sind, wie alle soziopolitischen Prozesse, durch ein großes Set unterschiedlicher, dabei teilweise nicht planbarer Einflussfaktoren beeinflusst. Hierzu gehören unterschiedliche Leitorientierungen, so beispielsweise auch Ansprüche der Normverträglichkeit (Gerechtigkeitsnormen, Verfassungsnormen, Umweltnormen) sowie akteurdominierte Eigeninteressen. Und dieser Komplex von Governanceanforderungen kann sich schließlich noch im Laufe des Prozesses, etwa als Ergebnis von Lernprozessen oder der Veränderung struktureller Bedingungen, erheblich weiter entwickeln. <?page no="301"?> 286 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Angesichts dessen verwundert es nicht, dass die Bezeichnung Effektivitätsvergleich bisher in der vergleichenden Governanceforschung nicht etabliert ist. Zwar gibt es in der Vergleichenden Politikanalyse, so etwa in der Tradition der policybezogenen Evaluationsforschung und in der Erforschung internationaler Regime, Ansätze, die sinngemäß dem dargestellten Konzept des Effektivitätsvergleichs entsprechen. 308 Von einer etablierten komparatistischen Effektivitätsforschung von Governance kann aber nicht die Rede sein. Immerhin kann dem Konzept des governancebezogenen Effektivitätsvergleichs heuristisches Potenzial zugesprochen werden. So stellt sich für die Beteiligten immer die Frage, wieweit sie ihre Governancechancen genutzt haben. 1.3 Effizienzvergleich Die getroffenen Einwände gegen governancebezogene Effektivitätsvergleiche gelten grundsätzlich auch für governancebezogene Effizienzvergleiche. Sollen Kosten-Nutzen-Relationen bestimmter Governanceformen verglichen werden, müssen nämlich wieder spezielle Nutzenwirkungen bestimmter Governanceformen erfasst werden. Hinzu kommen noch Definitions- und Erfassungsprobleme von Governancekosten sowie mögliche Probleme des Vergleichs derartiger Kosten mit den erfassten Governancenutzen. Werden allerdings lediglich vorliegenden Qualitätsdaten Daten gegenüber gestellt, die Aufwendungen (Kosten) repräsentieren, können Effizienzvergleiche leichter durchgeführt werden. Und genau dies ist ein in den komparatistischen Wirtschafts- und Sozialwissenschaften inzwischen einflussreicher methodischer Ansatz. Ein Beispiel hierfür ist die von Robert Barro und Rachel McCleary 2003 unter dem Schlagwort Hölleneffizienz vorgelegte Studie über statistische Vergleichsdaten zu Zusammenhängen zwischen religiöser Glaubensintensität, Häufigkeit des Kirchgangs und Wirtschaftswachstum. 309 Die Kernaussagen dieser Studie lauten: Stärkerer religiöser Glauben fördert Wirtschaftswachstum, weil er individuelle Verhaltensweisen stärkt, die wirtschaftliche Produktivität fördern. Ein höheres Niveau der Kirchgangshäufigkeit dagegen senkt das Wirtschaftswachstum, weil höhere Besuchshäu- 308 Siehe dazu unter anderem Arbeiten von Stuart Nagel unter der von ihm gegründeten Policy Studies Organization, in Deutschland Hans-Ulrich Derlien und der von ihm initiierten Gesellschaft für Programmforschung, so Derlien 1981; aktuell Bortz/ Döring 2003. 309 Barro/ McCleary 2002. <?page no="302"?> D) Erfolgsvergleich und vergleichende Erfolgsanalyse 287 figkeit eine stärkere Nutzung von Ressourcen durch den religiösen Sektor anzeigt. Um Religiosität und Kirchgangshäufigkeit als unabhängige Variable zu operationalisieren, nutzen Barro und McCleary quantitative internationale Vergleichserhebungen. 310 Anders als in Effektivitätsvergleichen, in denen es lediglich um Wirkungsdifferenzen einer - an sich sinnvoll erachteten - Governance geht, kann durch die Berücksichtigung von Governancekosten deutlich werden, dass bestimmte Governanceformen mehr schaden als nutzen. Effizienzanalysen eröffnen daher auch Möglichkeiten einer fundamentalen Kritik bestimmter Governanceoptionen. Rückfragen: 1. Wodurch unterscheiden sich summarischer Erfolgsvergleich, Effektivitätsvergleich und Effizienzvergleich? 2. Bezieht sich ein summarischer Erfolgsvergleich immer auf öffentliches Handeln? Welche anderen Faktoren können einfließen? 3. Bitte nennen Sie grundlegende Vorraussetzungen eines Effektivitätsvergleichs. 4. Wann ist ein Effizienzvergleich sinnvoll, wann ein Effektivitätsvergleich? Ergänzende Literatur: Barro J./ McCleary, Rachel M., 2002: Religion and Political Economy in an International Panel, Cambridge, Mass.: National Bureau of Economic Research; OECD (Hrsg.), 2006: Bildung auf einen Blick, Berlin: wbv; Transparency International (Hrsg), 2006: Jahrbuch Korruption, Berlin: Pathras; Sanders, James R. (Hrsg.), 2006: Handbuch der Evaluationsstandards. Die Standards des Joint Committee on Standards for Educational Evaluation, 2. Aufl., Opladen: Leske + Budrich; Zimmermann, Klaus W., 1997: Umweltpolitik, Effektivität und Effizienz, in: Lutz Mez, Heltmut Weidner (Hrsg.), Umweltpolitik und Staatsversagen. Perspektiven und Grenzen der Umweltpolitikanalyse, Berlin: Sigma, 425 ff.; Bortz, Jürgen/ Döring Nicola, 2003: Forschungsmethoden und Evaluation: Human- und Sozialwissenschaftler, 3. Aufl., Berlin: Springer. 310 Die beiden Autoren schreiben zusammenfassend zu den Ergebnissen ihrer Studie: We find that economic growth responds positively to the extent of religious beliefs, notably those in hell and heaven, but negatively to church attendance. That is, growth depends on the extent of believing relative to belonging. These results accord with a perspective in which religious beliefs influence individual traits that enhance economic performance. The beliefs are, in turn, the principal output of the religion sector, and church attendance measures the inputs to this sector. Hence, for given beliefs, more church attendance signifies more resources used up by the religion sector. (Barro/ McCleary 2002). <?page no="303"?> 288 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse 2. Best-Practice-Analyse Anders als im reinen Erfolgsvergleich von Governance wird in der Best-Practice-Analyse beansprucht, auch die Übertragbarkeit erfolgreicher Governanceformen zu prüfen. Best-Practice (Hervorragende Praxis) steht dabei für bereits praktizierte vorbildliche Verfahrensweisen oder Problemlösungen. In Best-Practice-Verfahren werden vorhandene Erfahrungen erfolgreicher Organisationen, oft auch Konkurrenten oder Anwender, vergleichend geprüft und anhand von Erfolgskriterien bewertet. Erweist sich dabei ein Vorgehen als besonders geeignet, wird überprüft, wieweit sich diese Lösung auf einen anderen Kontext, insbesondere den eigenen, übertragen lässt. Hierzu ist es notwendig, a) den spezifischen Entstehungs- und Anwendungskontext der Best-Practice-Lösung, b) den Anwendungskontext des lernenden Systems, c) Unterschiede zwischen beiden Kontexten und sich daraus ergebende Folgerungen für die Übertragbarkeit zu erfassen. 311 Dieses Vorgehen ist in besonderem Maße vergleichsorientiert: Indem auch Erfahrungen anderer Akteure in den Ideenpool für die Bewältigung von Aufgaben und Problemen einbezogen werden, wächst die eigene Lösungskompetenz. Zudem wird verhindert, mit großem Aufwand Lösungen neu zu entwickeln, die bereits vorliegen, also das Rad neu zu erfinden. Hierbei werden allerdings durchaus eigene Kriterien sowohl für die vergleichende Bewertung als für die Bewertung der Übertragbarkeit oder Nichtübertragbarkeit von Lösungen entwickelt (copy with pride). 312 Als Schwäche des Best-Practice-Ansatzes kann bemängelt werden, dass neu übernommene oder angepasste Lösungen sich im Strom bereits etablierter Lösungen bewegen. Best-Practice hat insofern einen inkrementalistischen Zug, ermöglicht also meist nur geringfügige Innovationen. Best-Practice-Lösungen sind allerdings, gemessen an dem bisher im eigenen Kontext Üblichen, sehr wohl neu und insofern innovativ, unter Umständen sogar hochinnovativ. Zudem kann die Tatsache der bereits nachgewiesenen Erprobung in zumindest einem Fall auch als Beleg für grundsätzliche Praktikabilität gelten. Ähneln sich die Kontexte des Best-Practice-Falls und des Übertragungsfalles, können die Lernwilligen nicht nur von dem Vorbild in der Sache (sachlogisch), sondern auch von ähnlichen (interaktionslogischen) Kontexten 311 Zur zunächst betriebswirtschaftlichen Entstehungsgeschichte des Best- Practice-Konzepts siehe www.wikipedia.de: Best Practice (05.12.2006). 312 Ebd. <?page no="304"?> D) Erfolgsvergleich und vergleichende Erfolgsanalyse 289 lernen. So nehmen beispielsweise mitteleuropäische Sozialdemokraten gerne Best-Practice-Lösungen aus nordischen Ländern auf, in denen die Sozialdemokratie traditionell großen Einfluss besitzt. Best- Practice-Lösungen lassen sich damit grundsätzlich politisch leichter durchsetzen als Lösungen ohne Vorbilder. Vor allem bedingt durch die Anforderungen der Informationserfassung und der Prüfung der Übertragbarkeit, verlangen Best-Practice-Verfahren hohe Kommunikations- und Lernfähigkeit und ein beträchtliches komparatistisches Know-how. Sie regen damit nicht nur die jeweilige Regelungspraxis, sondern auch die komparatistische Forschung an und verstärken die Kommunikation zwischen wissenschaftlicher Vergleichsanalyse und Governancepraxis. Schließlich wird hierdurch das Lernen als Leitkonzept guten Regierens anerkannt. 3. Vergleichende Erfolgsanalyse Wie die Best-Practice-Analyse geht auch die vergleichende Erfolgsanalyse vom governancebezogenen Erfolgsvergleich aus. Während die Best-Practice-Analyse auf beste Lösungen, das heißt häufig nur auf einen als vorbildlich betrachteten Fall, ausgerichtet ist und sich dabei oft von pragmatischem Prozesswissen der Beteiligten leiten lässt, geht die vergleichende Erfolgsanalyse allerdings systematisch vor. Relevant sind dabei nicht nur Fälle von Best-Practice oder good practice, sondern auch Fälle von bad practice und die üblicherweise zahlreichen Fälle mit mittleren oder diffusen Erfolgsergebnissen. Anders als die Best-Practice-Analyse, in der der summarische Erfolgsvergleich als Basis dominiert, können hierbei auch vergleichende Effektivitäts- und Effizienzanalysen sowie Kombinationen zwischen diesen Analyseformen zugrunde gelegt werden. Im Hauptteil der vergleichenden Erfolgsanalyse wird versucht, die ermittelten Vergleichsergebnisse governancebezogener Erfolge beziehungsweise Leistungen zu erklären. Hierzu kann das gesamte Methodenspektrum der Vergleichenden Politikanalyse genutzt werden, so die komparative Fallstudie (with comparative merit), die Analytical-Narratives-Methodik, makro-qualitative Vergleichsmethoden in binominaler Form (Boolesche Algebra) oder stufenloser Form der Fuzzy-Set-Analyse, makro-quantitative Vergleichsmethoden sowie Simulationsformen, so Planspiele und Formen der Computersimulation. <?page no="305"?> 290 Teil 3: Vergleichende Governanceanalyse Die Vergleichsvariablen und Vergleichshypothesen werden dabei, soweit möglich, modellgestützt ausgewählt beziehungsweise gebildet. Hierzu lassen sich zunächst die dargestellten Typologien und Aussagen zur vergleichenden Governanceanalyse nutzen (Governancebegriff, fundamentale Governancemedien, sach- und interaktionlogische Governancestrategien). So wird der Erfolg von Governance voraussichtlich zunächst von ihrer sachlogischen und interaktionslogischen Angemessenheit abhängen: Soll beispielsweise die akut drohende Überschwemmung einer Stadt verhindert werden, so ist ausreichende Effektivität, insbesondere ausreichende Wirkungsgeschwindigkeit der Schutzmaßnahmen zwingende Erfolgsvoraussetzung. Diese wiederum kann in der Regel nur bei guter Koordination, intakter öffentlicher Verwaltung und gemeinschaftlich-kooperativer Interaktionsorientierung aller Beteiligten erreicht werden. Gerade bei längerfristigen Herausforderungen lassen sich allerdings Governanceerfolge nicht auf derartige unmittelbare Handlungs- und Situationsvariablen reduzieren. Hier können sich auch strukturelle und funktional-systemische Rahmenbedingungen sowie prozessuale Abläufe als erfolgsrelevant herausstellen. Mögliche Einflussfaktoren dieser Art sind etwa gesellschaftliche Strukturkonflikte, der Grad gesellschaftlicher Kapazitätsbildung vermittelt über die Ausdifferenzierung gesellschaftlicher Teilsysteme, der Grad der Staatsbildung, politische Systemstrukturen oder sektorspezifische Governancestrukturen. Mögliche prozessuale Faktoren sind neben der jeweils situationsspezifischen Akteurkonstellation der Grad, in dem Ergebnisoffenheit und Innovationsfähigkeit besteht (Pfadabhängigkeit, Vermachtungs- und Korruptionsstrukturen), spezielle Prozessdynamiken und zufällige Wechselwirkungen sowie andere Zufallseinflüsse. Alle in diesem Buch präsentierten Vergleichsmethoden und Vergleichsmodelle mit ihren möglichen Verknüpfungen lassen sich also für die vergleichende Erfolgsanalyse öffentlichen Handelns nutzen. Angesichts Zeit- und sonstiger Ressourcenknappheit wird man dabei sparsam, aber strukturiert vorgehen. Rückfragen: 1. Inwiefern geht ein Best-Practice-Vergleich über einen Erfolgsvergleich hinaus? 2. Welche Kriterien müssen erfüllt sein, um Best-Practice-Lösungen auf einen anderen Kontext, insbesondere den eigenen zu übertragen? 3. Welche Schwächen hat der Best-Practice-Vergleich? 4. Wodurch unterscheiden sich Best-Practice-Vergleich und Vergleichende Erfolgsanalyse? <?page no="306"?> D) Erfolgsvergleich und vergleichende Erfolgsanalyse 291 5. Welche Vergleichsmethoden und Vergleichsmodelle eigenen sich für eine vergleichende Erfolgsanalyse? Ergänzende Literatur: Jaggard, Lyn, 2005: German Climate Change Policy. Best-Practice for International Relations? , Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin (WZB); Hoag, B./ Cooper, C. L., 2006: Managing Value-Based Organizations. It‘s Not What You Think, Northampton: Elgar; Kanigel, R., 1997: The One Best Way. Frederick Winslow Taylor and the Enigma of Efficiency, New York: Penguin Books; Jänicke, Martin, 2006: Trend Setters in Environmental Policy: The Character and Role of Pionieer Countries, in: Jänicke, Martin/ Jacob, Klaus (Hrsg.), Environmental Governance in Global Perspective. New Approaches to Ecological and Political Modernisation, Berlin: Freie Universität Berlin, 51-66. <?page no="308"?> Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse In der Vergleichenden Politikanalyse werden - nach dem Grundmuster des politikanalytischen Dreiecks - üblicherweise Fragen, Begriffe und Modelle unterschiedlicher Politikdimensionen miteinander kombiniert. Dies kann in mehr oder weniger symmetrischer Weise geschehen. Vergleichen wir beispielsweise den Aufstieg der italienischen Faschisten und der deutschen Nationalsozialisten zur Macht, so handelt es sich um eine Vergleichsanalyse in der Prozessdimension (Kontexte der Entwicklungen, Akteurkonstellationen, situative Handlungsformen, Pfadabhängigkeiten, Zeiteigenschaften, Situationsverknüpfungen). System- und Governanceaspekte (Beispiele: Art von Systemkontexten, Governancedefizite als Prozessbedingung, Governancefolgen) spielen dabei eine nur untergeordnete Rolle. Neben derartigen Themen, die asymmetrisch analysiert werden, gibt es Themen, deren analytische Leitdimension weniger klar ist und die daher stärker symmetrisch kombiniert analysiert werden müssen. Hierzu gehören die im Folgenden behandelten drei komplexen Vergleichsthemen: die Frage nach der Entwicklung von Demokratie (System/ Prozess), der Vergleich von Wohlfahrtsregimen (System/ Governance) und die Problematik des demokratischen Friedens (System/ Prozess/ Governance). A) Wie entwickelt sich Demokratie? Ob Demokratie in einem Land entsteht, stabil bleibt oder aber durch eine andere politische Systemform ersetzt wird, ist für den Ablauf politischer Prozesse von überragender Bedeutung. Und auch im gesellschaftlichen Alltag hat das Wirken, vor allem aber die Ersetzung eines politischen Systems häufig massive Folgen. Angesichts dessen liegt es nahe, nach Erklärungsmodellen für die Entstehung beziehungsweise das Überleben politischer Systeme zu suchen. Ausgehend von derartigen Modellen könnten die Beteiligten lernen, sich besser auf Systemwandel einzustellen oder diesen zu beeinflussen, etwa die <?page no="309"?> 294 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse Entwicklung von Demokratie zu fördern - so zumindest eine Leitidee vergleichender Demokratieanalyse. Betrachten wir unter diesem Gesichtspunkt praktische Demokratiepolitik, etwa die Politik der US-amerikanischen Regierung unter George W. Bush von 2001 bis 2006, macht dies allerdings skeptisch: Entweder hat es in diesem Fall an anwendungsfähigen Entwicklungsmodellen von Demokratie gefehlt. Oder aber die Administration hat solche Modelle nicht zur Kenntnis genommen, sei es, weil sie darüber nicht informiert war, sei es, weil sie entsprechende Modelle wegen konterkarierender Interessen nicht wahrnehmen wollte. Umgekehrt spricht die beträchtliche Zahl von Demokratien, die sich inzwischen entwickelt hat, sowie die verschiedentlich wellenartige Demokratieausbreitung dafür, dass praktisches Demokratielernen häufig ohne explizite Demokratieentwicklungsmodelle (eher vermittelt durch Diffusionsmechanismen) stattfindet. Alles in allem ergibt sich damit der Eindruck, dass Entwicklungsmodelle der Demokratie und darauf gestützte Vergleichsanalysen bisher eine geringe Rolle in der politischen Praxis spielen. Dennoch befassen wir uns im Folgenden mit Modellen und Daten zur Frage, wie sich Demokratie entwickelt. Dies nicht nur, weil es einen berichtenswerten Stand der Forschung gibt, sondern vor allem, weil wir die vergleichende Analyse der Demokratieentwicklung für eine spannende Herausforderung halten. 1. Die Ausbreitung demokratischer Systeme Die vergleichende Analyse von Demokratieentwicklung muss sich auf geeignete Daten zur Ausbreitung von Demokratie stützen. Hierzu bieten sich zunächst Daten von Freedom House an, die online unter dem Titel Freiheit in der Welt präsentiert werden. 313 Wie bereits dargestellt, produziert Freedom House diese Daten in einem aufwendigen kollektiven Abschätzungsprozess, der jedes Jahr in Zusammenarbeit mit Expertenteams in den jeweils bewerteten Ländern nach einer festgelegten Prozedur durchgeführt wird. Im Mittelpunkt dieser Abschätzung stehen zwei Kriterienlisten, ein Index politischer Beteiligungsrechte (Political Rights Index) und ein Index allgemeiner Bür- 313 Siehe hierzu die jährlichen Berichte von Freedom House unter dem Titel Freedom in the world. The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties (www.freedomhouse.org). <?page no="310"?> A) Wie entwickelt sich Demokratie 295 gerschutzrechte (Civil Rights Index). Aggregiert werden die Abschätzungsergebnisse nach diesen Kriterien in den Bewertungen frei (free), teilweise frei (partly free) und nicht frei (not free). Für die Stichjahre 1995, 2000 und 2005 gibt Freedom House hierzu folgende Daten an: Jahr Merkmal 1995 2000 2005 Free 76 86 89 Partly free 62 58 58 Not free 53 48 45 Total 191 192 192 Abbildung 19: Aktueller globaler Stand und globale Trends von Freiheit Quelle: Freedom House 2006 Demnach hat die absolute Zahl freier Staaten von 1995 bis 2005 deutlich zugenommen (von 76 auf 89), was bei einer annähernd stabilen Gesamtzahl der untersuchten Länder mit einem Rückgang der Zahlen teilweise freier Länder (von 62 auf 58) beziehungsweise nicht freier Länder (von 53 auf 45) korrespondiert. Im Jahr 2005 schätzte Freedom House von 192 Ländern 89 als frei, 58 als teilweise frei und 45 als nicht frei ein. Dies entspricht in Bevölkerungsanteilen folgenden Zahlenwerten: Im Jahr 2005 lebten 2,97 Milliarden Menschen (46 Prozent der Weltbevölkerung) in freien Staaten, 1,16 Milliarden (18 Prozent der Weltbevölkerung) in teilweise freien Staaten und 2,33 Milliarden (36 Prozent der Weltbevölkerung) in nicht freien Staaten. 314 Trotz eines Trends zu mehr Freiheit in der Welt lebte also auch im Jahr 2005 keine Mehrheit der Weltbevölkerung in einem als frei eingestuften Land. Wie entwickelte sich nun der Anteil unterschiedlicher politischer Systemtypen in der Zeit vor 1995? Zur Beantwortung dieser Frage nutzen wir eine Darstellung, die Christian Welzel in seiner Studie Fluchtpunkt Humanentwicklung. Über die Grundlagen der Demokratie und die Ursachen ihrer Ausbreitung präsentiert. Hier wird die Entwicklung überwiegender Autokratien (genannt Diktaturen) und überwiegender Demokratien in jeweiligen Fünf-Jahres-Zeiträumen 314 Angaben nach Freedom-House: Global Trends in Freedom (www.freedomhouse.org) vom 13.12.2006. <?page no="311"?> 296 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse im Rückgriff auf den Autokratie-Demokratie-Index von Jaggers/ Gurr bilanziert. 315 Demnach steigt der Anteil von Demokratien ausgehend von einem sehr niedrigen Niveau (8%) im Jahr 1850 kontinuierlich bis zum Ende der 1920er Jahre bis auf 45 Prozent an, stürzt dann aber bis 1943 auf 22 Prozent ab. Auch nach dem Zweiten Weltkrieg ist zunächst ein deutlicher Anstieg, dann aber wieder ein Abfall des Anteils von Demokratien festzustellen, auf den ab den 1970er Jahren ein steiler erneuter Anstieg bis auf über 55 Prozent im Jahr 1985 folgt. Diese Entwicklung korrespondiert verzögert mit entsprechenden Anstiegs- und Rückgangsbewegungen überwiegender Autokratien (Rückgang 315 Welzel 2002: 30. Bei Jaggers/ Gurr werden die Teilklassifikationen zu 10stufigen Indizes für Autokratie und Demokratie kombiniert. Subtrahiert man die Autokratievon den Demokratieeinstufungen, so erhält man eine Gesamteinstufung, die von -10 (absolut autokratisch) bis +10 (absolut demokratisch) reicht. Welzel berücksichtigt ausschließlich Fälle, in denen die Gesamteinstufung unter -5 (überwiegend autokratisch) beziehungsweise über +5 (überwiegend demokratisch) liegt. Dementsprechend summieren sich die angegebenen Prozentanteile nicht zu 100. Abbildung 20: Die Entwicklung des globalen Anteils von Autokratien und Demokratien seit 1850. Nach Welzel 2002: 30 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 Demokratien Autokratien <?page no="312"?> A) Wie entwickelt sich Demokratie 297 bis Ende der 1920er Jahre, Anstieg in den 1930er und 1940er Jahren, Rückgang 1950 und ab 1980, dazwischen allerdings starker anhaltender Anstieg). Demnach stellt sich die skizzierte aktuelle Demokratieentwicklung von 1995 bis 2005 als Fortsetzung einer seit den 1970er Jahren einsetzenden, neuen Demokratisierungsphase dar. In längerfristiger Sicht von 1850 bis in die Gegenwart zeigt sich somit eine Demokratisierungstendenz, der allerdings von 1930 bis zu den 1970er Jahren ein deutlicher Anstieg des Anteils überwiegender Autokratien entgegen stand. Gehen wir in die Zeit vor 1850 bis zur Renaissance zurück, ergeben sich anhand kursorischer Literatur- und Datenangaben frühe Demokratie-Elemente in den USA (ab 1753), die demokratisch legitimierte Französische Revolution von 1789 sowie einzelne weiter zurückreichende republikanische Elemente (oberitalienische Stadtrepubliken, ständisch geprägte Konkordanzstrukturen in der Schweiz, in deutschen Fürstentümern und Schweden). Diese standen dominanten autokratischen Herrschaftsstrukturen gegenüber. Während sich das europäische Mittelalter kurz als Phasenfolge konflikthafter Anomien charakterisieren lässt, in denen autokratische Herrschaftsansprüche von Kirche und weltlichen Herrschern sowie Herrschaftsansprüche einzelner weltlicher beziehungsweise geistlicher Herrschaftsaspiranten aufeinander prallten, stellt sich die Antike als Phasenfolge dar, in der autokratische Systeme dominierten und phasenweise republikanische Systemansätze auftraten. Dies gilt für die römische wie für die griechische Antike, die entgegen der üblichen Fokussierung auf die athenische Demokratie jahrtausendelang durch autokratische und konflikthaft-anomische Herrschaftssysteme bestimmt war. Immerhin wurden in der athenischen Demokratie, die mit Unterbrechungen von 462-322 vor Christus bestand, schon früh dezidierte Anforderungen der Herrschaftsdurchsetzung, Volkssouveränität und Herrschaftsmäßigung formuliert und teilweise praktiziert. In die athenische Demokratie war allerdings, soweit heute erkennbar, kaum ein Zehntel der Bevölkerung einbezogen (Frauen, Sklaven und Metöken/ Gastarbeiter waren ausgeschlossen); es handelte sich also eher um eine partizipative Elitenherrschaft als eine Demokratie in unserem heutigen Verständnis. Und auch diese offene Elitenherrschaft stand ständig in scharfem Konflikt mit Vertretern autokratischer Modelle innerhalb und außerhalb Athens. <?page no="313"?> 298 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse Zusammengefasst ergeben sich nur punktuell antike Demokratieelemente. Entfaltete Demokratie, verstanden als Kombination aus Herrschaftsfähigkeit, Volkssouveränität und Herrschaftsmäßigung, entwickelte sich erst in der Neuzeit, insbesondere ab dem 19. Jahrhundert. Der bis heute vor sich gehende Ausbreitungsprozess der Demokratie, der inzwischen knapp die Hälfte aller politischen Systeme der Erde erfasst hat, verlief allerdings sehr uneinheitlich und mit starken Schwankungen. Insbesondere zwischen 1930 und den 1970er Jahren kam es zu einem teilweise massiven neuerlichen Bedeutungsgewinn autokratischer Systeme. Und bis heute bilden konflikthaft anomische Systeme, autokratische Systeme und defekte Demokratien trotz eines global dominierenden Demokratie-Speech einflussreiche Systemformen. Rückfragen: 1. Welcher weltweite Entwicklungstrend von Demokratien lässt sich aus dem Freedom House Index ableiten? 2. Wie korrespondieren die Ergebnisse der Erhebungen von Welzel mit denen von Freedom House? Lassen sich Trendphasen aufzeigen? 3. Wo würden Sie mit welcher Begründung den Ursprung der Demokratie ansiedeln? 4. Was beinhaltet das Konzept der entfalteten Demokratie? Wo liegt deren historisch-gesellschaftlicher Ursprung? 5. Wie lässt sich, dem Text zufolge, der Prozess der Demokratieausbreitung ab dem 19. Jahrhundert bis heute charakterisieren? Ergänzende Literatur: Welzel, Christian, 2002: Fluchtpunkt Humanentwicklung. Über die Grundlagen der Demokratie und die Ursachen ihrer Ausbreitung, Wiesbaden: VS-Verlag; Freedom House, 2005: Freedom in the World. The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties (jährliche Bände) New York; Vanhanen, Tatu, 1984: The Emergence of Democracy: A Comparative Study of 119 States, 1850-1979, New York: Crane Russak; Tilly, Charles, 2004: Contention and Democracy in Europe, 1650-2000, Cambridge: Cambridge University Press; Mittermaier, Karl/ Mair, Meinhard, 1995: Demokratie. Die Geschichte einer politischen Idee von Platon bis heute, Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft. <?page no="314"?> A) Wie entwickelt sich Demokratie 299 2. Erklärungsmomente der Demokratieentwicklung 2.1 Differenzierungstheorie (Systemtheorie) Die in diesem Buch entwickelte und verwendete typologische Unterscheidung zwischen undifferenzierten Systemen, Autokratien und Demokratien schließt an differenzierungstheoretische Überlegungen der funktionalen Systemtheorie an. Demnach entwickeln sich soziale Systeme, in dem sie funktionale Teilsysteme bilden, die sich auf sich selbst beziehen und sich selbst setzen können (selbstreferentiell und autopoietisch sind). 316 Dieses grundlegende Entwicklungsmodell sozialer Systeme lässt sich auch auf politische Systeme anwenden. Hierbei entsprechen undifferenzierte soziale Systeme, in denen Politik beiläufig betrieben wird, einem embryonalen Entwicklungsstadium von Politik. Autokratien sind demgegenüber durch die Ausdifferenzierung eines Staates mit Gewaltmonopol, aber ohne eigenständiges System politischer Willensbildung charakterisiert. Autokratische Staaten beherrschen daher die Politik, können aber auch ihrerseits völlig vom jeweiligen Herrscher beherrscht beziehungsweise, so im Fall totalitärer Systemer, durchgehend politisiert sein. Demokratien schließlich beruhen auf einem ausdifferenzierten Staat und einer ausdifferenzierten Politiksphäre und bilden insofern die bislang am höchsten entwickelte Form politischer Systeme. Dabei ist Politik gegenüber dem Staat, aber auch der Staat (als eigenständiger Rechts- und Verwaltungsstaat) gegenüber der Sphäre der Politik abgegrenzt. Im Rahmen dieser differenzierungstheoretischen Sicht ergeben sich eine Reihe von Hypothesen. So verlangt die Entwicklung von Demokratie einen zumindest prinzipiell funktionierenden Staat. Zudem muss sich ein eigenständiger, gegen Staatsbeziehungsweise Herrscherzugriffe geschützter Bereich politischer Willensbildung entfaltet haben. Dies wiederum ist nur möglich, wenn staatliche Macht begrenzt ist und die politischen Akteure Prinzipien und Verfahren eines eigenständigen Teilsystems Politik respektieren. Da solcher Respekt besonders dann gefördert wird, wenn der Staat die Prinzipien und Verfahren des eigenständigen politischen Systems vor Verletzungen schützt, ergibt sich eine besonders spannungsreiche Beziehung zwischen Staat und Politik. Alle diese Entwicklungsschritte von Staat und Politik sind prinzipiell in dem Maße zu erwarten, in dem sich 316 Luhmann 1984; einen Überblick von Differenzierungstheorien liefert Schimank 2000. <?page no="315"?> 300 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse Gesellschaft nach dem Grundmuster funktionaler Ausdifferenzierung entwickelt. Demokratieentwicklung ist, so verstanden, ein Teilprozess gesellschaftlicher Ausdifferenzierung und umso wahrscheinlicher, je stärker allgemeine soziale Differenzierungskräfte wirken. Die skizzierten historischen Entwicklungen von Autokratie und Demokratie lassen sich - auf längere Sicht - in einem systemtheoretischen Differenzierungsmodell gut verorten. Allerdings liefert das differenzierungstheoretische Modell keine historisch spezifizierbaren Aussagen. So bleiben etwa Rückentwicklungen von Demokratisierung bei gesellschaftlich hochgradiger funktionaler Ausdifferenzierung, wie diese etwa in Europa vor dem Ersten Weltkrieg und am Ende der 1920er Jahre gegeben war, unerklärlich. Rückfragen : 1) Wie entwickeln sich nach der funktionalen Systemtheorie soziale Systeme? Wie lassen sich auf dieser Grundlage, dem Text zufolge, undifferenzierte Systeme, Autokratien und Demokratien differenzieren? 2) Wie hängen nach differenzierungstheoretischer Auffassung Politik und Staat in einer Demokratie miteinander zusammen? 3) Welche Hypothesen ergeben sich aus diesen Annahmen über die Bedingungen der Entwicklung und Stabilität demokratischer Systeme? Welche Rolle spielt hiefür die funktionale Ausdifferenzierung? 4) Welche Einschränkungen sind bei der Theorie funktionaler Ausdifferenzierung in Bezug auf deren Aussagekraft mitzudenken? Ergänzende Literatur: Schimank, Uwe, 2000: Theorien gesellschaftlicher Differenzierung, 2. Aufl., Opladen: Leske + Budrich; Schimank, Uwe, 2006: Differenzierung und Integration der modernen Gesellschaft, Wiesbaden: VS Verlag; Schwinn, Thomas, 1995: Funktionale Differenzierung - wohin? Eine aktualisierte Bestandsaufnahme, in: Berliner Journal für Soziologie 1, 25-39; Weber, Max, 1921/ 1980: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie, Studienausgabe, besorgt von Johannes Winckelmann, 5. Aufl., Tübingen: Mohr Siebeck. 2.2 Modernisierungstheoretische Erklärungsansätze Mit der differenzierungstheoretischen Evolutionstheorie stimmen modernisierungstheoretische Erklärungsansätze insofern überein, als auch hier Demokratie als Ausdruck eines hohen Entwicklungsstandes erscheint. Ein früher Vertreter dieser Denkrichtung war Alexis de <?page no="316"?> A) Wie entwickelt sich Demokratie 301 Tocqueville, ein französischer Adliger, der bereits in jungen Jahren die Vereinigten Staaten von Amerika mit wachen Sinnen für strukturelle Unterschiede und Gemeinsamkeiten zu Europa bereiste. Dieser hob in seiner zweibändigen Studie Über die Demokratie in Amerika (1835/ 40) unter anderem Zusammenhänge zwischen Wohlstand und Demokratie des US-amerikanischen Systems hervor. 317 2.2.1 Lipsets Modernisierungstheorie Den Faden dieser frühen Wohlstandstheorie der Demokratie nahm Seymour Martin Lipset in seiner modernisierungstheoretischen Demokratieerklärung auf, wonach die zentralen Funktionsvoraussetzungen der Demokratie in einem relativ hohen Stand sozioökonomischer Entwicklung zu suchen sind. Seine Hauptthese lautet: The more well-to-do a nation, the greater the chances, that it will sustain democracy. 318 Diese grundlegende Wohlstandsthese hat Lipset bereits in der Erstausgabe seines Buchs Political Man (1960), angestoßen durch Daniel Lerners Modernisierungstheorie (1958), unter strukturellen Gesichtspunkten differenziert und einem empirischen Test ausgesetzt. Indikatoren, die aus modernisierungstheoretischer Sicht als besonders begünstigende Bedingungen der Demokratie in Frage kommen, sind demnach erstens ein relativ hohes Niveau sozioökonomischer Entwicklung in einer Marktökonomie, gemessen durch Indikatoren wirtschaftlicher Entwicklung, der Massenkommunikation, des Industrialisierungsgrades und des Verstädterungsgrades, zweitens eine große und wachsende Mittelklasse sowie eine Unterschicht, die auf ein hohes Maß gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Sicherheit zählen kann, drittens eine relativ offene Klassenstruktur mit mannigfachen Aufstiegschancen (vertikale Mobilität), viertens eine hoch entwickelte Beteiligung der Bürger in Verbänden und Vereinen, fünftens ein relativ hoher Ausbildungsstand der Bevölkerung und sechstens ein relativ egalitäres System von Werten. 319 Sind diese Bedingungen erfüllt, herrschen relativ günstige Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung von Demokratie. Da diese politische Systemform ihrerseits die zugrunde liegenden Voraussetzungen stabilisiert, entsteht Lipset zufolge ein sich 317 De Tocqueville 1835, Volume II, Sektion 1, Kapitel XIII/ XVI; Sektion 2, Kapitel VII. 318 Lipset 1960: 48f. 319 Darstellung nach Schmidt 2000a, 440f. <?page no="317"?> 302 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse selbst verstärkender Kreislauf zwischen Wohlstandsentwicklung und Demokratie. 320 Lipsets Arbeiten haben die nachfolgende Vergleichsforschung zur Demokratiestabilität und Demokratieentstehung tiefgreifend beeinflusst, so Tatu Vanhanens These der gesellschaftlichen Machtressourcenstreuung und die Bildung des hierauf bezogenen Index der Machtressourcenstreuung. 321 2.2.2 Machtressourcenstrueung Vanhanen betrachtet Politik als Machtkampf. Dementsprechend sieht er hinter der positiven Korrelation zwischen ökonomischer Entwicklung und Demokratie, die im Mittelpunkt der klassischen Modernisierungstheorie steht, die Verteilung von Machtressourcen als underlying factor und stellt fest: Democratization takes place under conditions in which power resources have become so widely distributed that no group is any longer able to suppress its competitors or to maintain its hegemony. 322 Für den Demokratisierungsgrad einer Staatsverfassung ist demnach die Streuung der Machtressourcen in Gesellschaft und Wirtschaft ausschlaggebend: Je weiter die Machtressourcen gestreut sind, je geringer also die Macht konzentriert ist, die aus der Verfügungsgewalt über materielle Ressourcen wie Landbesitz, Kapital oder Wissen resultiert, desto tendenziell höher ist der Demokratisierungsgrad eines Landes, so seine Hauptthese. Diese These untersuchte Vanhanen mit Hilfe seines bereits dargestellten Demokratisierungsindex und eines zweiten Index, eines Machtressourcenindex. Dieser basiert auf der Kombination dreier Indizes: 1.) eines Index der beruflichen Diversifikation, welcher durch eine Kombination des Verstädterungsgrades und der Aufteilung der Bevölkerung auf den Agrar- und den Nichtagrarsektor ermittelt wird, 2.) eines Verteilungsindex der Wissensressourcen (gemessen am Mittelwert des Alphabetisierungsgrades und der Verhältniszahl der Universitätsstudierenden zur Gesamtbevölkerung) und 3.) eines Index der wirtschaftlichen Machtressourcenstreuung (gemessen als Kombination der Aufteilung des Landbesitzes und des Dezentralisierungs- 320 Lipset 1960: 51ff. 321 Vanhanen 1997. 322 Vanhanen 1997: 24. <?page no="318"?> A) Wie entwickelt sich Demokratie 303 grades nichtagrarischer ökonomischer Ressourcen). Diese drei Indizes werden durch Multiplikation zu dem Gesamtindex der Machtressourcenstreuung zusammengefügt. 323 2.2.3 Das Modell Humanentwicklung Auch das unter dem Leitbegriff Humanentwicklung von Christian Welzel vorgelegte Bedingungsmodell von Demokratie kann als modernisierungstheoretisch im weiteren Sinne bezeichnet werden. Ausgangspunkt für die Entwicklung dieses Modells sind neben einer Skizze qualitativer Fallstudien, so Wittfogels Studie über asiatischen Despotismus und Stein Rokkans Studien über die Demokratieentwicklung in Europa, die Ergebnisse einer statistischen Analyse der globalen Demokratieausbreitung zwischen 1985 und 1995. Hierbei stellt Welzel einerseits eine hohe Korrelation zwischen Emanzipationsansprüchen der Bürger und der freiheitsrechtlichen Entwicklung jeweiliger Regionen, andererseits eine hohe Korrelation zwischen Ressourcenverfügung und Emanzipationsansprüchen in den frühen 1990er Jahren fest. 324 Seine Bilanz hierzu lautet: Erfolgreich haben sich Demokratien vor allem dann etabliert, wenn Freiheitsrechte als drittes Element auf gewachsene Ressourcenverfügung und auf gestiegene Emanzipationsansprüche folgten. 325 Nationale Unterschiede im Grad der Demokratisierung resultieren demnach aus Differenzen in Bezug auf Geschwindigkeit und Reichweite des Wertewandels und dieser seinerseits aus Unterschieden der Wohlstandsmehrung in den jeweiligen Gesellschaften. In einer zusätzlich durch Fallstudienergebnisse gestützten Verallgemeinerung dieser Resultate ergibt sich Welzel zufolge Humanentwicklung im Zusammenwirken dreier Elemente, welche während verschiedener, aufeinander aufbauender und in jeweils unterschiedlichen Bereichen gesellschaftlicher Realität sich abspielender Prozesse entstehen: Während im Bereich der Ökonomie durch sozioökonomischen Fortschritt Ressourcen als Mittel zur Selbstentfaltung entspringen, erwachsen im zweiten Schritt in dem Prozess des emanzipatorischen Wertewandels im Bereich der Ethik Ansprüche nach Selbstentfaltung, welche zur Steigerung der Humanentwicklung maßgeblich beitragen. Hieraus folgen in einem letzten Schritt im Rahmen 323 Vanhanen 1984, 1997: 55 ff. 324 Welzel 2002: 143; 165. 325 Welzel 2002: 16. <?page no="319"?> 304 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse einer Demokratisierung der Institutionen die Rechte, welche erst die Entfaltung der entstandenen Ansprüche gewährleisten. 326 Zusammen gefasst ergibt sich eine Trias der Humanentwicklung aus wachsender Ressourcenverfügung, Werteentwicklung und rechtlich gesicherter Demokratie. Rückfragen: 1. Was begünstigt Demokratieentstehung nach Seymour Martin Lipsets modernisierungstheoretischem Ansatz? 2. Wodurch lässt sich Demokratieentstehung nach Tatu Vanhanen erklären? 3. Was hat die Trias der Humanentwicklung nach Christian Welzel zum Inhalt? Lässt sich von Welzels Modell eine Verbindung zur Kongruenzthese zwischen politischer Kultur und politischem System nach Almond/ Verba 1963 herstellen? Ergänzende Literatur: Tocqueville, Alexis de, 1835/ 2003: Über die Demokratie in Amerika, Stuttgart: Reclam; Lipset, Seymour Martin, 1960: Political Man. The Social Bases of Politics, London: Heinemann; Vanhanen, Tatu, 1997: Prospects of Democracy. A Study of 172 Countries, London: Routledge; Welzel, Christian, 2002: Fluchtpunkt Humanentwicklung. Über die Grundlagen der Demokratie und die Ursachen ihrer Ausbreitung, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag; Welzel, Christian/ Inglehart Ronald, 2001: Human Development and the Explosion of Democracy. Variations of Regime Change across 60 Societies, Discussion Paper FS III 01-202, Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin (WZB); Welzel, Christian, 2003: Effective Democracy, Mass Culture and the Quality of Elites. The Human Development Perspective, in: International Journal of Comparative Sociology 3-5, 269-298; Zapf, Wolfgang, 1996: Modernisierungstheorien in der Transformationsforschung, in: Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 26, 169-181. 2.3 Der Akteur-Prozess-Ansatz der Demokratieerklärung Nach dem akteur- und prozesstheoretischen Denkansatz erklärt sich politische Systementwicklung aus Akteurkonstellationen und Akteurhandeln: Motivations- und Einflusskonstellationen Beteiligter bilden situative Rahmenbedingungen dafür, dass kollektive Entscheidungen zustandekommen, die die Bildung, den Wandel oder Wechsel politischer Systeme beeinflussen. Wie sich Akteure im Einzelfall verhalten, lässt sich allerdings nicht zwingend voraussagen, da auch situationsab- 326 Welzel 2002: . <?page no="320"?> A) Wie entwickelt sich Demokratie 305 weichend, zum Beispiel opportunistisch oder heroisch, gehandelt werden kann, nicht intendierte Zufallseinflüsse, etwa Prozessdynamiken oder Wechselwirkungen zwischen unterschiedlichen Prozessen, zustande kommen können. Um die Wahl beziehungsweise die Entwicklung politischer Systeme verstehen zu können, müssen also jeweilige Handlungssituationen und vor allem die konkreten Handlungsformen der beteiligten Akteure erfasst werden. So erklärt sich beispielsweise die Entstehung der Bundesrepublik Deutschland als Folge eines komplexen historischen Prozesses, in dem Repräsentanten der vier Alliierten (USA, Großbritannien, Frankreich, Sowjetunion), aber auch Repräsentanten der sich wieder bildenden Parteien, Verwaltungsangehörige und Experten eine situativ jeweils spezifische Rolle spielten. In das Handeln dieser Akteure flossen nicht nur Interessen, sondern auch Wertvorstellungen sowie leitende Ideen zu Sozialismus, Demokratie, Freiheit und Föderalismus ein. Hierbei spielten gerade auch Überlegungen zum Funktionieren unterschiedlicher politischer Systeme eine Rolle. So wurde sowohl den westlichen Alliierten als auch den meisten westlichen Politikern recht rasch klar, dass ein eigenständiger freier Staat auf rechtsstaatlich-demokratischer Grundlage eine wichtige Vorbedingung nicht nur für wirtschaftlichen Erfolg, sondern auch für die Abwehr weiterer expansionistischer Bestrebungen war. Der Akteur-Prozess-Ansatz deckt sich weitgehend mit dem herkömmlichen Geschichtsdenken. Er ist beschreibend, enthält allerdings auch situationsanalytische Elemente. Beispielsweise erhöhen sich generell die Chancen zum Übergang zu einer pluralistischen Demokratie, wenn die Beteiligten es a) als dringlich betrachten, Angriffen auf Institutionen der individuellen Freiheit abzuwehren, b) gemeinsame Hoffnungen im Sinne von Win-Win-Konstellationen auf zukünftige positive Wirkungen von Demokratie haben. Offensichtlich ist zudem die Bedeutung äußerer und innerer Machtfaktoren für die Entstehungsmöglichkeit und die Stabilität von Demokratie. So fördert ein demokratiefreundliches machtpolitisches Umfeld die Entstehung und Aufrechterhaltung von Demokratie. Genau diese beiden Bedingungen waren im Zeichen des Ende der 1940er Jahre einsetzenden Kalten Krieges zwischen den westlichen Alliierten und der Sowjetunion mit China gegeben: Westdeutschland integrierte sich in die westlichen Allianz, die der (wirklichen oder vermeintlichen) kommunistischen Gefahr mit aller Macht entgegenwirken, die Freiheit sichern, wollte. Viele Menschen in Deutschland setzten aber auch Hoffnungen auf einen ökonomischen Aufstieg mit der Unterstützung der USA, wobei Demokratie eine Bündnissituation mit den Alliierten, aber auch Chancen einer Vertretung eigener Interessen eröffnete. <?page no="321"?> 306 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse In einer Kombination äußerer und innerer Machtfaktoren und soziopolitischer Konstellationen sind unterschiedliche Entwicklungspfade politischer Systeme festgestellt worden. 327 Manfred G. Schmidt fasst im Anschluss daran für die Zeit seit dem 2. Weltkrieg sechs unterschiedliche Entwicklungspfade von der Autokratie zur Demokratie zusammen: 1.) Von außen angestoßene Re-Demokratisierung von Staaten, deren Demokratie durch eine Besatzungsmacht aufgelöst worden war (Beispiele: Befreiung der Niederlande, Norwegens, Dänemarks von der Wehrmacht), 2.) Wiedereinführung demokratischer Spielregeln durch eine Besatzungsmacht (Beispiele: Westdeutschland, Japan, Österreich, Italien nach dem Zweiten Weltkrieg), 3.) Regimeinduziert: Von zivilen und militärischen Gruppen des alten Regimes initiierter Übergang zur Demokratie oder Pakt zwischen maßgebenden Gruppen des alten Regimes und Opposition (Beispiele: Griechenland, Portugal, Spanien in den 1970er Jahren), 4.) Oppositionsinduziert: Altes Regime wird maßgeblich durch oppositionelle Reformer verändert (Beispiele: Uruguay, Südkorea, Polen, Tschechoslowakei), 5.) Zusammenbruch/ Ruptura: Führungsrolle der Opposition; altes Regime bricht zusammen oder wird gestürzt (Beispiele: DDR 1989/ 90, Argentinien in den 1980er Jahren), 6.) Revolutionäre Veränderung mit folgender Einführung eines Einparteiensystems, also baldigem Zusammenbruch der Demokratie (Beispiel: Sowjetunion). 328 Jeder politische Willensbildungsprozess, der die Bildung oder Veränderung politischer Systeme berührt, lässt sich nach diesem Muster akteurtheoretisch-situativ verorten und erklären. Diesen Vorzügen des Akteur-Prozess-Ansatzes steht allerdings als Manko seine geringe Erklärungstiefe gegenüber. Denn letztlich wird dabei nur ausgesagt, dass es zu Demokratie kommt, wenn sich die beteiligten Akteure im Zeichen jeweiliger Motiv- und Machtverhältnisse auf die Verankerung entsprechender Institutionen einigen. 2.4 Demokratieentwicklung als Managementkriterium Ob soziopolitische Prozesse zu demokratiefreundlichen Strukturentscheidungen und Politiken führen, lässt sich zwar nicht sicher voraussagen. Entsprechend motivierte Akteure können aber nach bestem Wissen und Gewissen versuchen, Einfluss im Sinne dieses Ziels zu nehmen. Reicht ihr Einfluss dazu aus, können sie Prozesse der Demo- 327 Huntington 1991; Schmitter/ Karl 1992; Merkel/ Puhle 1999. 328 Schmidt 2000a: 469-471. <?page no="322"?> A) Wie entwickelt sich Demokratie 307 kratieentwicklung, insbesondere der Transformation von einem autokratischen in ein demokratisches System, strategisch managen, das heißt, je nach den gegebenen Bedingungen und absehbaren situativen Herausforderungen steuernd zu handeln suchen. Mit dem Ziel, derartiges strategisches Management von Demokratie und Marktwirtschaft zu fördern, hat die Bertelsmann Stiftung seit 1996 einen Transformationsindex entwickelt, mit dem weltweit demokratieorientierte Transformationsprozesse vergleichend bewertet werden. Dieser Index umfasst neben einem Status-Index der Demokratiebewertung einen Management-Index der Transformationsleistung, der kennzeichnen soll, wie konsequent und zielsicher Regierungen und wichtige Akteure den Weg zu Marktwirtschaft und Demokratie beschritten haben: Diejenigen Staaten, die im Untersuchungszeitraum Transformationsfortschritte erzielen konnten und deren Transformation Resultat eines klug gesteuerten Prozesses war, erhalten die besten Bewertungen. Dem Befund liegt ein Set von 4 Kriterien und 15 Indikatoren zugrunde. Zu den Kriterien für die Qualität des Managements zählen Gestaltungsfähigkeit, Konsensbildung, Ressourceneffizienz und die Bereitschaft zur internationalen Zusammenarbeit. 329 Dass derartige Kriterien in hohem Maße interpretationsfähig sind, liegt auf der Hand. Auch die Verbindung von zwei Realisierungsinhalten, Marktwirtschaft und Demokratie, erhöht die Vagheit dieses Index. Immerhin werden aber ausgewiesene handlungsrelevante Größen zum Vergleichsgegenstand, was besonders starke Praxiseffekte ausüben dürfte. Rückfragen: 1. Welche Einflussfaktoren werden im akteurzentrierten Erklärungsansatz der Demokratieentstehung thematisiert? 2. Wie lässt sich, dem Text zufolge, die Entstehung der Demokratie in der BRD erklären? 3. Manfred Schmidt führt sechs Entwicklungspfade zwischen Diktatur und Demokratie an. Welche? 4. Welche Vorzüge hat der Akteur-Prozess-Ansatz? Auf welches zentrale Manko wird im Text verwiesen? 5. Was soll der Transformationsindex der Bertelsmann-Stiftung messen? Wie setzt er sich zusammen? Welche Problematik weist ein solcher Index auf? Welche Stärke ist ihm hingegen zuzusprechen? 329 Eine ausführliche Darstellung findet sich auf der eigens zur Information über den Index angelegten Homepage unter www.bertelsmann-transformations-index.de (16.12.2006). <?page no="323"?> 308 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse Ergänzende Literatur: Olson, Mancur, 1993: Dictatorship, Democracy, and Development, in: American Political Science Review 87, 567-576; Schmitter, Phillipe C./ Karl, Terry L., 1992: The Types of Democracy Emerging in Southern and Eastern Europe and South and Cetral America, in: Volten, P.M. (Hrsg.): Bound to Change, New York: Institute for East-West Studies, 42-68; Merkel, Wolfgang/ Puhle, Hans-Jürgen, 1999: Von der Dikatatur zur Demokratie, Opladen: Westdeutscher Verlag; Schmidt, Manfred G., 2000: Demokratietheorien, 3. Aufl., Opladen: Leske + Budrich, Kapitel 3, 9; Rustow, Dankwart A., 1970: Transitions to Democracy. Towards a Dynamic Model, in: Comparative Politics 2, 337-363; Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), 2006: Bertelsmann Transformations Index 2006. Auf dem Weg zur marktwirtschaftlichen Demokratie, Berlin: Verlag Bertelsmann-Stiftung; Weidenfeld, Werner, (Hrsg.) 2002: Den Wandel gestalten - Strategien der Transformation, 2. Auflage, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. 3. Ein integriertes Analysekonzept der Demokratieentwicklung Die Entwicklung von Demokratie lässt sich, im Überblick betrachtet, im Zusammenhang von System-, Prozess- und Governanceelementen erklären: 1.) Demokratie ist eine politische Systemform mit spezifischen Funktionen und Strukturen. Die systemtheoretische Differenzierungstheorie liefert eine evolutionäre Rahmenerklärung für die Entwicklung dieser Systemform. Die differenzierungstheoretische Rahmenerklärung kann modernisierungstheoretisch konkretisiert und ergänzt werden, wobei Ressourcenverfügung, Ressourcenstreuung, Emanzipations- und Freiheitswerte und Rechtsentwicklung im Mittelpunkt stehen. 2.) Die vergleichende Prozess-Analyse, in deren Mittelpunkt Akteurkonstellationen und Handlungsbeziehungsweise Kommunikationsformen politischer Akteure stehen, liefert speziellere Aussagen zu einzelnen historischen oder denkbaren Situationen und Handlungsabläufen. 3.) Managementorientierte Denkansätze der Demokratieentwicklung bringen die vergleichende Analyse politischer Systementwicklung schließlich in die Nähe des referierten Governanceansatzes. Ob sich Demokratie entwickelt beziehungsweise in welchem Maße die Entwicklung vitaler Demokratie gelingt, hängt demnach von der Eignung politischer Managementstrategien ab, wobei das Setzen institutioneller Rahmenbedingungen und der verantwortliche Umgang mit Institutionen im Mittelpunkt stehen. <?page no="324"?> A) Wie entwickelt sich Demokratie 309 Im Einzelfall bieten sich spezifische Gewichtungen und Konstellationen zwischen diesen Erklärungsmomenten an. So stehen in ruhigen Entwicklungsphasen zunehmender Demokratisierung funktionale Demokratieaspekte (im Sinne funktionaler Differenzierung und Modernisierung) im Vordergrund; Akteurkonstellationen sind unter diesen Bedingungen dagegen lediglich von vermittelnder Bedeutung, da es primär darum geht, funktionale Demokratieerfordernisse in optimales Handeln umzusetzen. Anders in Situationen der aktuellen Transformation von Autokratie zu Demokratie und vor allem, wenn Autokratie oder gar konflikthafte Anomie Demokratie zu verdrängen sucht: Unter diesen prekären Bedingungen können bereits kleine Veränderungen der politischen Akteurkonstellation und damit bestimmte Handlungsformen enorme Tragweite für die Entwicklung oder das Überleben von Demokratie erlangen. Vor allem können Handlungsabweichungen oder Prozesse an prekären Entscheidungspunkten, quasi Wasserscheiden des politischen Prozesses, eine bestimmte Entwicklungsdynamik in der einen oder anderen Entwicklungsrichtung in Gang setzen oder beschleunigen. Hat sich aber einmal eine bestimmte systemische Pfadabhängigkeit in einer Richtung etabliert, ist es zunehmend schwer, diese wieder zu brechen. Es werden also sehr unterschiedliche Bedingungen für Demokratiemanagement entstehen. Der hier vorgestellte integrierte Analyseansatz von Demokratieentwicklung führt also zu einer Demokratieanalyse, bei der die jeweils sinnvollen Analyseformen gezielt den jeweils erkannten prozessualen Rahmenbedingungen angepasst werden. Rückfragen: 1. Welche Elemente umfasst das hier präsentierte integrierte Modell der Demokratieerklärung? Bitte gehen Sie hierbei auf Differenzierungstheorie, Modernisierungstheorie, Akteur-Prozess-Modelle und Management-Ansätze ein. 2. Im Text werden ruhige Entwicklungsphasen und prekäre Umbruchphasen zwischen Demokratie und Autokratie unterschieden. Bitte wenden Sie diese beiden Situationstypen auf die Geschichte der deutschen Demokratieentwicklung an. <?page no="325"?> 310 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen 1. Wohlfahrtsbegriffe In die vergleichende Analyse von Wohlfahrtsregimen fließen unterschiedliche Wohlfahrtsbegriffe ein. Ein uns heute kaum mehr bewusster Wohlfahrtsbegriff, der bis in das ausgehende Mittelalter zurückgeht, ist religiös geprägt. Demnach steht Wohlfahrt für das seelische oder himmlische Wohl im Zeichen des rechten Glaubens, dies in erklärtem Gegensatz zum Begriff Hoffahrt (Mittelhochdeutsch hochvart für die vornehme, hohe Art zu leben), mit dem Haltungen wie Hochmut, Übermut, Selbstsucht und Gottesferne in strikt negativer Konnotation assoziiert wurden. So heißt es in dem von Johann Arndt (1555-1621) stammenden Gebetslied Von der Finsternis des Menschen: Wer sich selbst liebt, der liebt seine eigene Untugend, seine Hoffahrt, Geiz, Zorn, Hass, Neid, seine Lügen, Falschheit, Ungerechtigkeit, seine bösen Lüste... Unser wahres Heil, unsere ewige Wohlfahrt ist allein bei dir, unserm unendlichen Gott und allerhöchsten Wohltäter anzutreffen. 330 Demzufolge wird Wohlfahrt durch eine transzendente, übergeordnete (allerhöchste) Instanz vergeben, der sich der nach Wohlfahrt Suchende in Glauben und Verhalten unterzuordnen hat. Materielle Bedeutung erlangte dieser religiöse Wohlfahrtsbegriff vor allem deshalb, weil die Armenfürsorge bis in die frühe Neuzeit hinein überwiegend in der Hand religiöser Organisationen lag. Und bis heute verbinden die christlichen Großkirchen, christlichen Sekten und nichtchristlichen Religionsgemeinschaften die Sorge um das materielle Wohl der Armen mit Zielen der Glaubensverbreitung und Loyalitätssicherung. Dem religiösen Wohlfahrtsbegriff steht seit dem ausgehenden 18. Jahrhundert der marktwirtschaftliche Wohlfahrtsbegriff in der Tradition von Adam Smith entgegen, wonach sich gesellschaftliche Wohlfahrt durch optimale Koordination individueller Anstrengungen und individueller Nutzenaneignung ergibt. Für Smith, den Klassiker der liberalen Politischen Ökonomie, war der Markt das überlegene Mittel, um Klassenschranken, Ungleichheit und Privilegien zu beseitigen und 330 Johann Arndt, zu finden unter http: / / www.glaubensstimme.de/ neuzeit/ arnd/ arnd04.html (06.09.2006). <?page no="326"?> B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen 311 damit allgemeine Wohlfahrt zu erzeugen. Das freie Spiel zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage lässt demnach grundsätzlich keine längerfristige Arbeitslosigkeit entstehen. Hierzu kann es nur kommen, wenn der Tausch zwischen Angebot und Nachfrage beziehungsweise der freie Wettbewerb blockiert wird, so durch Verbände, Kartelle oder staatliche Interventionen. Abgesehen von einem notwendigen Minimum zur Herstellung und Sicherung gleicher Marktbedingungen stört Staatsintervention demnach nur den wohlfahrtsförderlichen Wettbewerb und schafft wohlfahrtsschädigende Monopole, Protektionismus und Ungleichheit. In den Worten von Adam Smith: the state upholds class; the market can potentially undo class society. 331 Der marktwirtschaftliche Wohlfahrtsbegriff ist also nicht nur auf Markteffizienz, das heißt eine wohlfahrtsförderliche Wirkung für die Allgemeinheit, sondern auch auf die soziale Angleichung durch die Wirkung allgemein zugänglicher, fairer Wettbewerbsverfahren gerichtet. Demgegenüber führt die freie Konkurrenz nach Theorien des Marktversagens, so Karl Marx’ Arbeiten zur Kapitalismuskritik, tendenziell zu sinkenden Gewinnmargen der Unternehmen (Profitraten der Kapitalisten). Infolge dessen wiederum sinken tendenziell die Arbeitslöhne und es kommt zu regelmäßigen Krisenphänomenen, so massenhaften Konkursen und Massenarbeitslosigkeit. Als Formen von Marktversagen sind im Weiteren Monopolbildung und die Nichtberücksichtigung gesellschaftlicher und ökologischer Produktions- und Transportkosten in den Marktpreisen (Externalisierung) thematisiert worden. Demzufolge ist Wohlfahrt nur durch mehr oder weniger reguläre Staatsintervention möglich. Ausgehend davon wird in fundamental marktkritischen Denkansätzen ein genereller Niedergang der kapitalistischen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung angenommen (Spätkapitalismus-These). 332 Weit einflussreicher aber sind Wohlfahrtsstaats-Konzepte geworden, die auf eine Bändigung der - an sich als produktiv betrachteten - Marktwirtschaft gerichtet sind. 333 In diesem Sinne fasst M. Baer als Wohlfahrtsstaat: 331 Adam Smith 1776/ 1961: 232 332 Zur ewig jungen Spätkapitalismus-Diskussion siehe Lenin 1917; Mandel 1972; Habermas 1973; Altvater 2006. 333 Die Bezeichnung Wohlfahrtsstaat soll zumindest in der englischen Formulierung welfare state während des Zweiten Weltkriegs als britisches Gegenkonzept zu dem warfare state von Nazi-Deutschland geprägt worden sein (siehe Megginson/ Netter 2001). <?page no="327"?> 312 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse eine Form der Marktwirtschaft, die über das Konzept der sozialen Marktwirtschaft hinaus durch eine erhebliche staatliche Beeinflussung der marktwirtschaftlichen Selbststeuerung gekennzeichnet ist, um Ziele wie Vollbeschäftigung, soziale Sicherheit und Gerechtigkeit zu erreichen. Im weiten Sinne bezeichnet er einen Staat, der für das Wohlergehen seiner Bürger mehr tut als der Rechtsstaat. Er ist nicht nur Garant von Recht und Ordnung, sondern greift zur Herstellung sozialer Sicherheit und Chancengleichheit gestaltend in die gesellschaftlichen Verhältnisse ein und entspricht insoweit dem Sozialstaat. Im Unterschied zu diesem verbindet sich mit dem Begriff des Wohlfahrtsstaates aber stärker die Vorstellung des umfassend sorgenden und bevormundenden Staates. 334 Der Begriff Sozialstaat wird zwar verschiedentlich enger als das Wohlfahrtsstaatskonzept gefasst. Er fokussiert soziale Ausgleichsleistungen, nicht aber etwa die Verbesserung von Bildungschancen oder gar ökonomische Handlungskonzepte. Eine systematische Abgrenzung zwischen Wohlfahrts- und Sozialstaat in diesem Sinne hat sich allerdings nicht durchgesetzt. Beide Konzepte gründen sich vielmehr auf den marktfernen etatistischen Wohlfahrtsbegriff. 335 Diese Verengung führt im US-amerikanischen Sprachgebrauch dahin, dass unter welfare nur noch spezielle staatliche Hilfe für arme Familien verstanden wird (temporary aid to needy families). Ein weiterer Wohlfahrtsbegriff, der bereits in dem in den 1920er Jahren in Schweden entstandenen Volksheim-Ansatz oder dem finnischen Verständnis von Wohlfahrt als Sich-Wohl-Fühlen enthalten ist, bezieht sich auf individuelle und soziale Lebensqualität. Hierzu schreiben Delhey et al.: Although there are different opinions of what the right notion and conceptualization of welfare is - even within Western Europe - quality of life is the most widely recognised and the most frequently used framework for analysing the welfare development of a society. It is a multidimensional concept which encompasses 334 Baehr 1999, zitiert nach Alber/ Behrendt 2001: 580. 335 Auch die Bezeichnung Sozialstaat wird dementsprechend üblicherweise nicht nur auf Versicherungs-, Versorgungs- und Fürsorgeeinrichtungen beschränkt. Es geht vielmehr immer auch um die Art und rechtliche Ausgestaltung des Anspruchs auf staatliche Leistungen: Erst der Rechtsanspruch macht den Einzelnen frei von der Willkür eines Anderen, auch von dessen bloß fürsorglicher Zuwendung (Butterwegge/ Kutscha/ Berghahn 1999: 13). <?page no="328"?> B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen 313 both material and immaterial, objective and subjective, individual and collective aspects of welfare. 336 Als Komponenten von Lebensqualität/ Wohlfahrt in diesem Sinne unterscheiden die Autoren objektive Lebensbedingungen (objective living conditions), subjektives Wohlsein (subjektive well-beeing) und die erfasste Qualität einer Gesellschaft (perceived quality of society). Im Unterschied zu den bisher dargestellten Wohlfahrtskonzepten bleiben hierbei die wesentlichen Wohlfahrtsquellen offen. Damit aber öffnet sich das Spektrum möglicher Ansätze zur Wohlfahrtsverstetigung oder Wohlfahrtsvergrößerung, wobei nicht nur individuelle und soziale, sondern auch objektive und subjektive Wahrnehmungs- oder Gefühlsbedingungen eine Rolle spielen können. In die Wohlfahrtsdiskussion integriert werden damit über klassische ökonomische und wohlfahrtsstaatliche Momente gerade auch soziale Bedingungen eines Sich-Wohl-Fühlens, so Formen von Gemeinschaft und Sozialkapital, und politisch-institutionelle Rahmenbedingungen, die die empfundene Lebensqualität erhöhen, so allgemein gesicherte Schutz- und Beteiligungsrechte (Freiheit). Seit den 1970er Jahren hat sich schließlich ein ökologisch strukturiertes Wohlfahrtsverständnis entwickelt. Ausgehend von additiven Qualitätskriterien einzelner Umweltmedien (Luft, Wasser, Boden) wurden Handlungsanforderungen ökologischer Querschnittspolitik unter Leitkonzepten wie Strukturelle Ökologisierung und Ökologische Modernisierung öffentlichkeitswirksam. 337 Danach trat, angestoßen durch den 1987 erschienenen Brundtland-Bericht der UN-Kommission für Sustainable Development und forciert durch den Erdgipfel von Rio de Janeiro im Jahr 1992, das Nachhaltigkeitskonzept (Sustainable Development) in den Mittelpunkt der Expertendiskussion. Die hier konzipierte Perspektive einer Integration ökonomischer, ökologischer und sozialer Qualitätsgesichtspunkte ist inzwischen zu einer häufig deklaratorisch genutzten, aber in ihren Praxisanforderungen wenig klaren Leitformel geworden. Eine besondere Nachhaltigkeitsdimension bildet die finanzielle Nachhaltigkeit. Wohlfahrt wird demnach unter dem Gesichtspunkt des Wohls kommender Generationen an der Höhe und Entwicklung der gesamtökonomischen Staatsverschuldungsquote bemessen. Gerade unter diesem Gesichtspunkt zeigt sich allerdings, wie wenig praktische Wirkungen dieser Wohlfahrtsindikator auf die 336 Delhey et al. 2001: 4. 337 Siehe zu ökologischer Modernisierung Jänicke 1988, 1993, 2006 und Jänicke/ Weidner 1996; zu struktureller Ökologisierung Prittwitz 1988, 1990, 1993; zu beiden Konzepten Sachverständigenrat für Umweltfragen 1994. <?page no="329"?> 314 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse staatliche Finanzpolitik vieler OECD-Länder, darunter Deutschland, bisher gehabt hat. So bezieht sich die öffentliche Diskussion der deutschen Staatsverschuldung selbst in konjunkturellen Erholungsphasen lediglich auf die Nettoneuverschuldung, nicht aber auf einen Abbau des Schuldenbergs. 338 Im Überblick ergibt sich eine Vielfalt unterschiedlicher, konsequenzenreicher Wohlfahrtskonzepte (religiös, marktnah, staatlich, soziallebensqualitativ, ökologisch, nachhaltig). In jedem einzelnen Vergleichsland beziehungsweise jeder einzelnen Phase gesellschaftlicher Entwicklung besteht ein bestimmter Mix dieser Wohlfahrtsbegriffe, die auch als Wohlfahrtskomponenten verstanden werden können. Rückfragen: 1. Welche unterschiedlichen Wohlfahrtsbegriffe gibt es? Bitte skizzieren Sie die sechs im Text hervorgehobenen Begriffe. 2. Sehen Sie Überschneidungen zwischen bestimmten Wohlfahrtsbegriffen? 3. Welche Wohlfahrtskonzepte stehen in besonders scharfem Kontrast zueinander und welche harmonieren Ihrer Auffassung nach gut miteinander? Ergänzende Literatur: Gijsel, Peter/ Schmid-Schönbein, Thomas/ Schneider, Johannes, 1984: Ökonomie und Gesellschaft. Jahrbuch 2, Wohlfahrt und Gerechtigkeit, Frankfurt/ Main: Campus; Zapf, Wolfgang/ Habich, Roland (Hrsg.), 1996: Wohlfahrtsentwicklung im vereinten Deutschland. Sozialstruktur, sozialer Wandel und Lebensqualität, Berlin: Ed. Sigma; Böhnke, Petra/ Delhey, Jan/ Habich, Roland, 2000: Das Euromodul - ein neues Instrument für die europäische Wohlfahrtsforschung, in: ISI - Informationsdienst Soziale Indikatoren, Ausg. 24, 12-15. 2. Esping-Andersens Typologie von Wohlfahrtsstaats-Regimen Eine Typologie, in der unterschiedliche wohlfahrtsstaatliche Komponenten verarbeitet sind, hat der dänische Politikwissenschaftler Gösta Esping-Andersen vorgelegt. Dieser unterscheidet in einer 1991 erschienenen Vergleichsstudie als Wohlfahrtsstaats-Regime (welfare-statesregimes) institutionelle Arrangements von Arbeitsmarkt und Sozial- 338 Datenbelege für die anhaltend wachsende Gesamtverschuldung der öffentlichen Hände in Deutschland finden sich in den Studien des Statistischen Bundesamt unter www.destatis.de (16.01.2007). <?page no="330"?> B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen 315 politik. Zugrunde gelegt sind dabei ordnungspolitische Konzeptionen der Sozialpolitik, aber auch historische und aktuelle Konstellationen soziopolitischer Akteure. Zentrales Unterscheidungskriterium Esping- Andersens ist das Kriterium der graduellen Lösung von Marktkräften (Dekommodifizierung): The introduction of modern social rights implies a loosening of the pure commodity status. De-commodification occurs, when a service is rendered as a matter of right, and when a person can maintain a livelihood without reliance on the market. 339 In Kombination mit der Dekommodifizierungs-Dimension wendet Esping-Andersen weitere Vergleichskriterien auf Wohlfahrtsregime an, so den Anteil freiwilliger Fürsorgeleistungen an den gesamten Sozialausgaben (Residualismus), den Anteil privater Ausgaben für Alter und soziale Sicherheit (Privatisierung), die Bedeutung sozialer Sicherungssysteme von Berufsgruppen, insbesondere der staatlichen Beamtenschaft (Korporatismus/ Etatismus), den Progressionsgrad des Steuersystems, das Kriterium der Gleichheit der sozialen Leistungen (Umverteilungskapazität) sowie den Grad der Vollbeschäftigungsgarantie. Als übergreifende Wohlfahrtsstaats-Regime-Typen unterscheidet Esping-Andersen liberale, sozialdemokratische und konservative Wohlfahrtsregime: Liberale Wohlfahrtsregime operieren marktnah und weisen dementsprechend hohe Privatisierungsanteile und eine vergleichsweise große Bedeutung freiwilliger Fürsorgeleistungen auf. Sie sind nur schwach dekommodifiziert, besitzen nur geringe Umverteilungskapazitäten, geben keine Vollbeschäftigungsgarantie und privilegieren Berufsgruppen und staatliche Beamte vergleichsweise wenig. Sozialdemokratische Wohlfahrtsregime weisen nach allen Kriterien strikt gegensätzliche Ausprägungen zu den liberalen Regimen auf: Sie sind stark dekommodifiziert und weisen hohe Umverteilungskapazitäten sowie relativ ausgeprägte Vollbeschäftigungsgarantien auf; dem entsprechen ein schwacher Residualismus, ein niedriger Privatisierungsgrad und ein relativ geringes Gewicht von Korporatismus und Etatismus. Konservative Wohlfahrtsregime operieren in einem mittleren Bereich zwischen liberalen und sozialdemokratischen Wohlfahrtsregimen, sind aber im Besonderen durch ausgeprägten Neokorporatismus und Etatismus gekennzeichnet. Hinzu kommen relativ 339 Esping Andersen 1990: 21/ 22. <?page no="331"?> 316 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse starker Residualismus, niedriger Privatisierungsanteil, geringe Umverteilungskapazität und fehlende Vollbeschäftigungsgarantie. Auch wenn Esping-Andersens Typologie die Wohlfahrtsregime-Forschung stark angeregt hat, werden ihr einige Einwände entgegen gestellt. So könnten einzelne Länder den Typen Esping-Andersens nicht klar zugeordnet werden, da die Typologie eine Mischung aus Idealtypen und länderspezifischen Realtypen darstellen. 340 Und bestimmte Wohlfahrtsregime würden nach Esping-Andersens Typologie falsch eingeordnet. So schreibt Deborah Mitchell zur Verortung der USA als liberales Wohlfahrtsregime: 340 Schmidt 2002: 84. Dimensionen Typus des Wohlfahrtstaates liberal konservativ Dekommodifizierung: Schutz gegen Marktkräfte und Einkommensfälle • Einkommensersatzquote • Anteil individueller Finanzierungsbeiträge (invers) schwach mittel (? ) stark Residualismus • Anteil von Fürsorgeleistungen an gesamt Sozialausgaben stark stark schwach Privatisierung • Anteil privater Ausgaben für Alter beziehungsweise Gesundheit an den Gesamtausgaben hoch niedrig niedrig Korporatismus/ Etatismus • Anzahl von nach Berufsgruppen differenzierten Sicherungssysten • Anteil der Ausgaben für Beamtenversorgung schwach stark schwach Umverteilungskapazität • Professionalität des Steuersystems • Gleichheit der Leistungen schwach schwach stark Vollbeschäftigungsgarantie • Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik • Arbeitslosenquote, gewichtet mit Erwerbsbeteiligung schwach schwach (? ) stark Abbildung 21: Dimensionen und Typen von Wohlfahrts-Regimen nach Esping-Andersen Dargestellt in Anlehnung an Schmid 2002: 84. <?page no="332"?> B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen 317 The United States is sometimes described as a liberal welfare regime, in the sense that it represents individualism, laissez-faire, residualism and a punitive view of poverty. The US does not, however, have a unified welfare system. Federalism has meant that many important functions are held by the States, including public assistance, social care and various health schemes. In addition to federal and state activity, there are extensive private, mutualist and corporate interests in welfare provision. The resulting systems are complex (and expensive): The guiding principle is less one of consistent individualism than what Klass has called decentralised social altruism. 341 Weiter wird kritisiert, dass die Beziehungen zwischen den Ordnungsdimensionen der Esping-Andersen-Typologie nicht empirisch konsistent seien, Ausmaß und Richtung möglicher Veränderungen nicht erfasst werden und sich wichtige Fälle, beispielsweise die südeuropäischen Länder, dem Klassifikationsschema entziehen. 342 Ansetzend an dem letzten Einwand hat Stephan Leibfried ergänzend zur Typologie Esping-Andersens den Typus des rudimentären Wohlfahrtsstaates vorgeschlagen, um damit die Länder Südeuropas (Spanien, Portugal, Griechenland und teilweise Italien) zu erfassen: Systeme der sozialen Sicherung sind hier nur partiell entwickelt, der Anspruch auf Wohlfahrt ist nicht rechtlich verankert und traditionelle, nicht staatliche Formen der sozialen Unterstützung (Kirche, Familie) dominieren teilweise noch. 343 Rückfragen: 1. Welche Wohlfahrtsregime-Typen unterscheidet Gösta Esping-Andersen? 2. In welchen empirischen Dimensionen sind diese Typen zusammengesetzt? Können Sie diese bestimmten Ländern zuordnen? 3. Bitte bestimmen Sie den konservativen Wohlfahrtsregime-Typus nach Esping-Andersen systematisch und vergleichen Sie ihn mit anderen Wohlfahrtsregime-Typen. 4. Inwiefern wird die Typologie Esping-Andersens kritisiert? Wie beurteilen Sie diese Kritiken? 341 Mitchell 1991, zitiert nach http: / / www2.rgu.ac.uk/ publicpolicy/ introduction/ wstate.htm (12.02.07). 342 Sainsburg 1991: 20ff. 343 Leibfried 1992: 253. <?page no="333"?> 318 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse Ergänzende Literatur: Esping-Andersen, Gösta 1990: The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton: Princeton University Press; Esping-Andersen, Gösta et al., 2002: Why We Need a New Welfare State, Oxford: Oxford University Press; Schmid, Joseph, 2002: Wohlfahrtsstaaten im Vergleich, 2. Auflage, Opladen; Alber, J./ Behrendt, C., 2000: Wohlfahrtsstaat/ Sozialstaat, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.), Kleines Lexikon der Politik, München: Beck; Butterwegge, Christoph, 2005: Krise und Zukunft des Sozialstaates, 2. Auflage, Wiesbaden: VS Verlag. 3. Die Entwicklung von Alterssicherungssystemen in Europa In welcher Dynamik sich Wohlfahrts-Regime im Zeitablauf ändern können, zeigt sich anhand der Entwicklung von Systemen der Alterssicherung in Europa. 344 Diese werden traditionell zwei Idealtypen zugeordnet: beitragsfinanzierten Systemen (Bismarck-Modell) und steuerfinanzierten Volksrentensystemen (Beveridge-Modell). 345 Historische Ausgangspunkte der Entwicklung der Rentensysteme in Europa waren das deutsche Rentensystem von 1889 und das dänische Volksrentensystem von 1891. Diese unabhängig voneinander entstandenen Rentensysteme bildeten die Basis für unterschiedliche nationale Entwicklungspfade und begründeten die für die Rentenpolitik charakteristische Modellkonkurrenz: Während sich das Bismarck- Modell vor allem in Kontinental- und Südeuropa (Deutschland, Österreich-Ungarn, Belgien, Frankreich, Italien, Spanien) ausbreitete, führten neben den nordeuropäischen Ländern vor allem die angloamerikanischen Länder (GB, Irland, Australien, Neuseeland, Kanada) 344 Die folgende Darstellung schließt sinngemäß an Kern/ Theobald 2004 an. 345 Während das Bismarck-Modell auf den deutschen Kanzler Otto von Bismarck zurückgeht, wird das Beveridge-Modell dem englischen Lord Beveridge zugeschrieben. Dieser war der Hauptautor eines 1942 erschienenen, großes öffentliches Aufsehen erregenden Reports, nach dem das bereits bestehende englische Rentensystem komplettiert und standardisiert werden sollte. Gefordert werden darin Universalität, umfassende Risikoabsicherung, Angemessenheit der Leistungen, ein soziales Versicherungssystem, das Einkommensausfall bei Krankheit, Arbeitslosigkeit und Alter absichern sollte, und die Garantie eines sozialen Existenzminimums. Diese Anforderungen wurden in der Folge nur bruchstückhaft realisiert (siehe Bonoli 1997: 361 u.a.). Die Bezeichnung Beveridge-Modell wird nachträglich auf alle steuerfinanzierten Systeme der allgemeinen Alterssicherung bezogen. <?page no="334"?> B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen 319 das Beveridge-System ein. In Schweden wurde 1913 ein Rentensystem für alle Staatsbürger etabliert, das Grundzüge des deutschen wie des dänischen Systems aufweist - dieses kann als Hybridform zwischen Sozialversicherung und Staatsbürgerversorgung verstanden werden. Unterschiede zwischen den Bismarck- und den Beveridge-Ländern sind bis heute spürbar; die Systeme haben sich aber vor allem nach dem Zweiten Weltkrieg hinsichtlich des Zugangs zu Leistungen, aber auch der Finanzierungsform stark angeglichen. So wurden in den Beveridge-Ländern neben den steuerfinanzierten Volksrentensystemen beitragsfinanzierte Zusatzrentensysteme aufgebaut, wobei die Beträge entweder ganz vom Arbeitgeber oder von Arbeitgebern und Arbeitnehmern gemeinsam entrichtet werden. Diese Zusatzrentensysteme sind also, wie beim Bismarck-Modell, an bestimmte Anspruchsvoraussetzungen gebunden. In der Folge nahm die Bedeutung der steuerfinanzierten Volksrente in diesen Ländern stark ab. Häufig wird sie nicht mehr allen Bürgern, sondern nur noch in Abhängigkeit vom Einkommen gewährt. Auf der anderen Seite werden viele beitragsfinanzierte Systeme heute staatlich bezuschusst, da die Beiträge die Ausgaben nicht mehr decken. In einigen Ländern hat sich daher ein System der Mischfinanzierung durch Beiträge und Steuern herausgebildet. In jüngerer Zeit avancierte die Idee des Mehrsäulen-Modells in vielen europäischen Ländern zur Leitlinie von Reformvorhaben. Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass Systeme entwickelt werden müssen, bei denen sich die Rente aus mehreren Teilrenten zusammensetzt: Die klassischen staatlichen Renten werden zum einen durch betriebliche Zusatzrenten, zum anderen durch private Vorsorge ergänzt. Trotz der vorhandenen Unterschiede bei der konkreten Ausgestaltung der nationalen Rentensysteme gewinnt daher das Leitbild des Mehr-Säulen-Modells zusehends an Bedeutung und stellt einen gemeinsamen Bismarck-Modell Beveridge-Modell Gesicherte Personengruppe Versicherte (Erwerbstätige) Allgemeinheit Finanzierungsform Versicherungsbeiträge nach Löhnen/ Gehältern Staatsbudget Durchführung Individuell oder paritätisch (Arbeitgeber/ Arbeitnehmer) öffentlich Abbildung 22: Bismarck-Modell und Beveridge-Modell des Wohlfahrtsstaats <?page no="335"?> 320 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse Referenzpunkt für die zukünftige Entwicklung dar. Eine eindeutige Abgrenzung zwischen Ländergruppen fällt daher immer schwerer. So hat sich die Gruppe Schweden, Finnland, Norwegen und Kanada inzwischen stark an die Bismarck-Länder angeglichen. In der Literatur findet sich für diese Gruppe daher häufig die Bezeichnung Sozialversicherungsländer. 346 Für die skizzierte Konvergenz-Entwicklung führen Kern/ Theobald zunächst nationale Faktoren an: Anders als in Deutschland, wo Bismarck mit der Einführung von Krankenversicherung (1883), Unfallversicherung (1884) und schließlich Alters- und Invalidensicherung für Industriearbeiter (1889) proaktiv auf die soziale Frage antwortete, wurde die Gesetzgebung in Dänemark und Schweden in dieser Zeit vor allem durch die Interessen der Landwirtschaft bestimmt. Die übergreifenden Konvergenzprozesse nach dem Zweiten Weltkrieg lassen sich hingegen vor allem durch eine ähnliche sozioökonomische Entwicklung mit starkem Wirtschaftswachstum in vielen europäischen Ländern erklären. Seit den 1990er Jahren schließlich sind ähnliche Problembedingungen in den meisten europäischen Ländern gegeben, so demographischer Wandel (Reproduktionsdefizit), geringes Wirtschaftswachstum und Probleme der Staatsfinanzen: Rentenreformen werden hierbei generell notwendig, weil sich das zahlenmäßige Verhältnis zwischen Leistungsempfängern und Beitragszahlern zu verschieben begonnen hat und voraussichtlich massiv weiter verschlechtern wird. 347 Weiterhin sind bilaterale Politiktransfers auszumachen. So bestand bereits im Vorfeld des Ersten Weltkriegs eine ausgeprägte politische Systemkonkurrenz vor allem zwischen England und Deutschland: In Großbritannien kannte man das deutsche System, wollte sich aber bewusst von ihm abgrenzen; das deutsche System sollte übertrumpft und verbessert werden. Unter diesen Bedingungen kam es vor allem zu Politikdiffusion innerhalb der jeweiligen Lager. Die europäischen Initiativen wirkten sich aber auch auf die USA und andere Länder außerhalb Europas, so Neuseeland und Australien, aus, wobei Diffusionseinflüsse der unterschiedlichen Konvergenzclubs spürbar blieben. 348 Schließlich sind Wirkungen der Sozialpolitik der Europäischen Union zu konstatieren: Bis zum Beginn der 90er Jahre war die Rentenpolitik 346 Bonoli 2003, Overbye 1994. 347 Kern/ Theobald 2004: 298. 348 Ritter 1991: 101, nach Kern/ Theobald 2004: 300. <?page no="336"?> B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen 321 noch weit stärker als andere Bereiche der Sozialpolitik als nationale Aufgabe definiert. Prozesse des demographischen und sozialen Wandels in den EU-Mitgliedsstaaten und die zunehmende Bedeutung der europäischen Integration, beispielsweise durch die Freizügigkeit im Rahmen der Vollendung des Binnenmarktes, ließen die Etablierung einer europäischen Sozialpolitik jedoch ratsam erscheinen. Im Mittelpunkt steht hierbei die Förderung des Informations- und Erfahrungsaustausches zwischen den Mitgliedsstaaten und die freiwillige Übernahme von Best-practice-Erkenntnissen, während Harmonisierung bisher abgelehnt wird. Mit der Einführung der offenen Methode der Koordinierung im Jahr 2000 beginnt jedoch ein stärker verpflichtender Regulierungsmodus zu greifen. Dieser kann als dezentralisierter, systematisch koordinierter Prozess des Benchmarkings der EU-Mitgliedssstaaten zwischen einer Logik der Integration und einer einfachen Koordinationslogik verstanden werden. Rückfragen: 1. Welche idealtypischen Rentensysteme bestimmen herkömmlicherweise die vergleichende Analyse von Systemen der Alterssicherung? 2. Welche nationalen und welche supranationalen Einflussfaktoren haben die Entwicklung der Rentenversicherung in Europa beeinflusst? 3. Was wird unter dem Mehrsäulenmodell der Alterssicherung verstanden? Ergänzende Literatur: Bonoli, Guliano, 2000: The Politics of Pension Reform. Institutions and Policy Change in Western Europe, Cambridge: Cambridge Univerity Press; Disney, Richard/ Johnson, Paul (Hrsg.), 2001: Pension Systems and Retirement Incomes across OECD Countries, Cheltenham: Elgar; Kern, Kristine / Theobald, Hildegard, 2004: Konvergenz der Sozialpolitik in Europa? Rentenversicherung und Altenbetreuung im Spannungsfeld von Pfadabhängigkeit, Politiktransfer und Transnationalisierung, in: Kaelble, Hartmut/ Schmid, Günther (Hrsg.): Das europäische Sozialmodell. Auf dem Weg zum transnationalen Sozialstaat, WZB-Jahrbuch 2004, Berlin: Ed. Sigma; Myles, John, 2002: A New Social Contract for the Elderly? , in: Esping-Andersen, Gösta et al., Why We Need a New Welfare State, Oxford: Oxford University Press, 130-172; Obinger, Herbert/ Wagschal, Uwe, 2000: Von Pionieren und Nachzüglern - Eine Einleitung, in: Herbert Obinger/ Uwe Wagschal (Hrsg.), Der gezügelte Wohlfahrtsstaat, Frankfurt/ Main/ New York: Campus, 8-15; Schmidt, Manfred G., 2000: Die sozialpolitischen Nachzüglerstaaten und die Theorien der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung, in: Obinger, Herbert/ Wagschal, Uwe (Hrsg.), Der gezügelte Wohlfahrtsstaat. Sozialpolitik in reichen Industrienationen, Frankfurt/ Main: Campus, 22-36. <?page no="337"?> 322 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse 4. Herausforderungen des Wohlfahrtsstaats Die dargestellten strukturellen Probleme der Alterssicherung passen in ein umfassenderes Problemmuster der aktuellen Wohlfahrtsstaaten: Nicht nur die Rentensysteme, sondern die gesamten sozialen Wohlfahrtssysteme der OECD-Länder sind zunehmend mit strukturellen Herausforderungen konfrontiert, die sich unter den Schlagworten Globalisierung, Demographie und Staatsfinanzen fassen lassen. Als Globalisierung machen sich Prozesse der weltweiten Marktöffnung und Marktintensivierung geltend, in deren Zuge Kapitalakteure (Unternehmensstrategien, Investment, Direktinvestitionen, Börsenstrategien) an internationaler Mobilität gewinnen und sich zunehmend global arbeitsteilig organisieren. Geraten Wirtschaftsunternehmen unter globalen Wettbewerbsdruck oder/ und erhalten sie durch globale Unternehmensorganisation, etwa die Nutzung billiger Arbeitskräfte in anderen Teilen der Erde, weit bessere Marktchancen als in ihrem Herkunftsland, lassen sich korporatistische Arrangements zwischen nationaler Wirtschaft, Gewerkschaften und Nationalstaaten mit protektionistischer Wirkung nicht mehr aufrechterhalten. Unter diesen Bedingungen können sich die terms of trade relativ immobiler Anbieter, so ortsgebundener Arbeitskräfte, Gewerkschaften und Nationalstaaten, massiv verschlechtern, wenn sie sich im globalen Vergleich als unterlegen herausstellen. Und selbst hochproduktive Anbieter sind nun nicht mehr davor gefeit, gegeneinander ausgespielt zu werden und damit an Einfluss und Gestaltungskraft zu verlieren. Der demographische Wandel in Wohlfahrtsstaaten besteht zunächst darin, dass sich die Alterszusammensetzung der Bevölkerung aufgrund soziobiologischer Reproduktionsdefizite verändert: Zu wenig Neugeborene führen bei wachsender durchschnittlicher Lebensdauer dazu, dass der Anteil junger Menschen und jüngerer Erwachsener gegenüber dem Anteil älterer Menschen an der Gesamtbevölkerung sinkt. Damit entstehen, sofern es nicht zu massiver Immigration kommt, neben einem Finanzierungsproblem der Sozialsysteme zahlreiche Umstellungsprobleme infolge der schrumpfenden Gesamtbevölkerung beziehungsweise zurückgehender Bevölkerungsdichte. Die Verschuldung von Wohlfahrtsstaaten bei Banken, Privaten und Unternehmen erscheint zunächst als Mittel staatlicher Kapazitätsausweitung, mit der die Wirtschaftskonjunktur gefördert und strukturpolitsiche Akzente gesetzt werden können. Werden Kredite allerdings nicht im Sinne keynesianischer Wirtschaftspolitik in Phasen der <?page no="338"?> B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen 323 Hochkonjunktur wieder getilgt, wächst die Staatsverschuldung strukturell an; staatliche Mittel werden in wachsendem Grad unproduktiv festgelegt und staatliche Institutionen geraten tendenziell in Abhängigkeit von Dritten; ja es entsteht potenziell die Gefahr von Staatskonkursen. 349 Diese fundamentalen Herausforderungen der aktuellen Wohlfahrtsstaaten beeinflussen sich wechselseitig; dies teilweise im korrigierenden Sinn. So verringert Immigration bisher überwiegend die Bevölkerungsschrumpfung alter Wohlfahrtsländer. Und Erfolge auf dem Weltmarkt erhöhen trotz verschlechterter staatlicher Zugriffsmöglichkeiten die Chance auch klassischer Wohlfahrtsstaaten auf wachsende Steuereinnahmen. Daneben verstärken sich die angeführten Probleme gegenseitig, so etwa in Form eines zunehmenden Staatsverschuldungssogs durch steigende Pensions- und Rentenzahlungsverpflichtungen. Damit aber verschiebt sich der Fokus der Wohlfahrtsstaatsproblematik: Statt der klassischen Wohlfahrtsstaats-Frage, wieweit der einzelne von Marktprozessen freigestellt werden soll (Dekommodifizierung), tritt nun die Frage in den Mittelpunkt, wieweit und auf welchem Wege Sozialleistungen noch finanziert werden können. An Bedeutung gewinnen also Aspekte wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Produktivität, so Probleme der Reproduktion, der Demographie und Migration, der Bildung und Ausbildung sowie ein großes Spektrum instrumenteller Governancefragen, etwa Fragen zur Leistungsresponsivität, zur optimalen Organisation von Lern- und Forschungsprozessen sowie zum Verhältnis zwischen Transparenz, Öffentlichkeit und Privatheit. Um Wohlfahrt gestalten und sichern zu können, reichen wohlfahrtsstaatliche Konzepte offensichtlich nicht mehr aus. In den Mittelpunkt tritt demgegenüber die Perspektive des Zusammenwirkens unterschiedlicher gesellschaftlicher Teilsysteme, des Zusammenwirkens von Staat und Zivilgesellschaft. An Stelle des Wohlfahrtsstaatsvergleichs (comparing welfare-state-regimes) tritt der Vergleich von Wohlfahrtsregimen (comparing welfare-regimes). Rückfragen: 1. Welche strukturellen Herausforderungen stellten sich den OECD-Wohlfahrtsstaaten zu Beginn des 21. Jahrhunderts? 2. Wie stehen diese Herausforderungen miteinander in Verbindung? 349 Daten zur internationalen Verschuldungsentwicklung von Wohlfahrtsstaaten werden u.a. in Zusammenarbeit von OECD, Weltbank, IWF und BIZ in einer Datenbank ab 1990 bereitgestellt (siehe www.jedh.org). <?page no="339"?> 324 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse 3. Welche zwei grundlegenden Perspektivwechsel ergeben sich vor diesem Hintergrund bei der Diskussion von Wohlfahrtsstaaten? Ergänzende Literatur: Dluhosch, Barbara/ Zimmermann, Klaus W., 2006: Reicher Bürger - armer Staat? Zur Theorie und Empirie optimaler Staatsquoten in Demokratien, in: Rolf H. Hasse, Gudrun Peschutter (Hrsg.), Europäische Union. Ökonomie, Institutionen und Politik, Bern: Haupt, 137-162; Blankart, Charles B., 2003: Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 5. Aufl., München: Vahlen; Wagschal, Uwe, 1996: Staatsverschuldung. Ursachen im internationalen Vergleich, Opladen: Leske + Budrich; Obinger, Herbert/ Wagschal, Uwe (Hrsg.), 2000: Der gezügelte Wohlfahrtsstaat. Sozialpolitik in reichen Industrienationen, Frankfurt/ Main: Campus; Kaufmann, Franz-Xaver, 1997: Die Herausforderungen des Sozialstaats, Frankfurt/ Main: Suhrkamp. 5. Ein erweitertes Vergleichsraster von Wohlfahrtsregimen Gösta Esping-Andersen hat versucht, sein Modell der drei Welten des Wohlfahrtsstaates im Hinblick auf Anforderungen der Globalisierung fortzuschreiben. Er konzentriert sich dabei auf zwei Aspekte, den Wandel zur globalisierten, postindustriellen Gesellschaft und die Verortung privater Haushalte, und kommt dabei zu folgenden Thesen: 1.) Im liberalen Regime wirkt sich der Druck des Weltmarktes über deregulierte Märkte negativ auf Löhne und Sozialleistungen aus: Die Einkommen von Arbeitenden sinken bei relativ niedriger Arbeitslosigkeit (working poor). Da die Löhne auch im Sektor privater Dienstleistungen sinken, wächst der Anteil bezahlter häuslicher Dienstleistungen. 2.) Im sozialdemokratischen Wohlfahrtsregime wird aktive Arbeitsmarktpolitik betrieben und der öffentliche Dienst ausgebaut. Die Arbeitslosigkeit bleibt demnach begrenzt. Dabei stellt der Staat ausreichend soziale Dienstleistungen auch für private Haushalte, beispielsweise Kindergärten, zur Verfügung. 3.) Im konservativen Wohlfahrtsregime wird bei steigendem Wettbewerbsdruck lediglich das Angebot an Arbeitskräften durch Frühverrentung und den Ausschluss von Frauen gesenkt. Bei starker korporatistischer Verregelung bleibt die Anpassungsfähigkeit an den steigenden Wettbewerbsdruck ansonsten gering und es kommt zu relativ hoher Arbeitslosigkeit. Da der private Bereich nicht für Marktkräfte geöffnet wird, entstehen auch <?page no="340"?> B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen 325 aus diesem Bereich keine Impulse für eine Expansion des Dienstleistungssektors. 350 Auch wenn mit diesen Thesen die drei Welten-Typologie nachvollziehbar auf Globalisierung angewandt wird, bleiben dabei andere fundamentale Herausforderungen des Wohlfahrtstaats, vor allem seine eigene Finanzierbarkeit, unberücksichtigt: Alle, auch und gerade die als sozialdemokratisch verstandenen Wohlfahrtsstaaten, sind aber inzwischen mit fundamentalen Finanzierungsproblemen konfrontiert, die sich gerade nicht mit einem Ausbau des öffentlichen Dienstes bewältigen lassen. So vollzog Schweden in den 1990er Jahren einen wohlfahrtstheoretischen Perspektiv- und Stilwechsel, der nach Esping-Andersens Typologie unter verschiedenen Gesichtspunkten als liberal eingestuft werden müsste. 351 Und auch die globalisierungsbezogenen Anpassungsstrategien korporatistischer Wohlfahrtsstaaten, so Deutschlands, entsprechen in vielem dem liberalen Wohlfahrtsstaats-Modell. 352 Insofern greift Esping-Andersens Typologie nicht oder aber führt in Widersprüche. Vor allem aber gibt sie keine Anregungen für die Analyse unterschiedlicher Leistungsprogramme und internationaler Abgrenzungsstrategien von Wohlfahrtsstaaten, etwa unter den Gesichtspunkten des demographischen Wandels, der Bildung, der Reproduktion und Immigration. Angesichts dessen erscheint ein erweitertes Analyseraster von Wohlfahrtsregimen (welfare-regimes) erforderlich. Hierzu schlagen wir die Vergleichskriterien Leistung, Binnenstrukturen, Abgrenzung und operative Kosten vor: 1. Wohlfahrtsregime sind mehr oder minder stark auf bestimmte Wohlfahrtsleistungen ausgerichtet, so Sicherheitsleistungen, Verteilungsleistungen, Produktionsund/ oder Reproduktionsleistungen. 350 Siehe Esping-Andersen 1999 und 2002. 351 Schwedens Reformpolitik in den 1990er Jahren wird ausführlich im Länderbericht der OECD 2005 skizziert; siehe hierzu auch Merkel et al. 2006: 313 f. 352 Auf die Entwicklung der Arbeitsmarktpolitik in konservativ-korporatistischen Wohlfahrtsstaaten am Beispiel Deutschlands gehen Dingeldey/ Gottschall 2001 ein. Statistische und analytische Belege zu neueren Arbeitsmarktreformen finden sich auf den Seiten der Bundeszentrale für Politische Bildung unter dem Themenschwerpunkt Arbeitsmarktpolitik (www.bpb. de) sowie des Instituts für Soziologie der Uni Duisburg/ Essen (www.datensammlung-sozialpolitik.de). <?page no="341"?> 326 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse 2. Wohlfahrtsregime weisen charakteristische Binnenstrukturen auf. So können sie mehr oder weniger stark durch machtfundierte Governancemuster, so Gemeinschaften und Hierarchie, durch umkämpfte Governancemuster, so Verhandlungssysteme, oder/ und regelgebundene Governancemuster, Verfahren, bestimmt sein. 3. Wohlfahrtsregime sind gegenüber anderen Regimen etwa hinsichtlich ihrer Anbindung an die Weltwirtschaft und die Möglichkeit von Immigration mehr oder weniger offen. 4. Wohlfahrtsregime operieren mit mehr oder minder hohen operativen Kosten, so finanziellen Kosten und Freiheitsverlusten. Diese Kriterien lassen sich stufenlos und beliebig kombinierbar zur vergleichenden Analyse von Wohlfahrtsregimen einsetzen. Für jedes einzelne Wohlfahrtsregime ist dabei eine besondere aktuelle Merkmalskombination zu erwarten. So kann beispielsweise für das USamerikanische Wohlfahrtsregime während der Präsidentschaft von Bill Clinton folgende Merkmalskombination als gegeben betrachtet werden: Vorrangig produktionsorientierte Leistungsorientierung (Wirtschaftswachstum, Senkung der Staatsverschuldung), mäßige verteilungspolitische Komponenten, mäßige sicherheitspolitische Komponenten; Binnenstruktur bestimmt als Kombination aus Verfahren (Liberalität), Vertrauen, Hierarchie und Gemeinschaft; Abgrenzung mittelscharf; relativ geringe Staatskosten, relativ geringe Freiheitsbeschränkungen. Für die USA unter George W. Bush dagegen ergibt sich ein ganz anderes Wohlfahrtsregime-Profil: Vorrangig sicherheitsorientierte Leistungsorientierung; Produktivitätsorientierung (Wirtschaft, Reproduktion) an zweiter Stelle, verteilungspolitische Intentionen gering; In der Binnenstruktur Gemeinschaft und Staat dominierend; Bedeutung von Verfahren/ Liberalität stark reduziert; Scharfe Abgrenzung bis Abschottung (Zuwanderungskontrollen), aber international intervenierend-expansiv; operative Kosten enorm hoch (Rüstungs- und Sicherheitskosten, starke Freiheitsbeschränkungen). Lassen sich nach diesem Muster bereits für die USA über einen Zeitraum von weniger als eineinhalb Jahrzehnten zwei deutlich unterschiedliche Wohlfahrtsregime feststellen, so dürften sich im Vergleich unterschiedlicher Länder-Regime noch weit vielfältigere Varianten ergeben. Dennoch ist es auch nach dem hier vorgeschlagenen Analyseraster möglich, einige zentrale Wohlfahrtsregime-Typen hervorzuheben. Hierbei können wir zunächst die Regimetypen Esping-Andersens erweitert aufnehmen. So stellen sich liberale Wohlfahrtsregime über die von Esping-Andersen hinaus angegebenen Merkmale als <?page no="342"?> B) Der Vergleich von Wohlfahrtsregimen 327 vergleichsweise offen (Weltmarktanbindung, Immigration), produktivitätsorientiert, verfahrensorientiert und mit vergleichsweise geringen operativen Kosten (Bürokratie, Freiheitsverluste) belegt dar. Liberale Wohlfahrtsregime können allerdings in höchst unterschiedlichen institutionellen Varianten, etwa kombiniert mit vergleichsweise starken Gemeinschaftsstrukturen (siehe Japan), mit partieller Schließung (siehe zahlreiche marktwirtschaftliche Regime mit sehr strikten Immigrationssperren) oder relativ günstigem beziehungsweise relativ ungünstigem biologischen Reproduktionsprofil (siehe USA versus Deutschland), auftreten. Ähnliche Aussagen ergeben sich für die beiden anderen Wohlfahrtsstaatsregime-Typen Esping-Andersens: So sind sozialdemokratische Regime im allgemeinen stärker verteilungsorientiert und stärker hierarchisch ausgerichtet als liberale Regime, wobei höhere operative Kosten, insbesondere Freiheitsverluste, auftreten können. Ansonsten variieren aber auch diese Regime nach den hier skizzierten Kriterien beträchtlich - von weitgehender Öffnung (Weltmarktöffnung, relativ leichte Immigration) bis zu vergleichsweise starker Abschließung oder von ausgeprägter bis geringer Gemeinschaftlichkeit. Diese Varianz betrifft schließlich auch konservative Wohlfahrtstaatsregime nach Esping-Andersen. Entscheidend dafür, dass wir hier ein erweitertes Analyseraster von Wohlfahrtsregimen vorschlagen, ist der Zusammenhang der skizzierten Wohlfahrtskomponenten. So funktionieren Wohlfahrtsregime nur im Zusammenhang von Leistungsorientierung, Binnenstrukturen, Abgrenzung und operativen Leistungen beziehungsweise Kosten. Jedes Wohlfahrtsregime weist dabei eine bestimmte Kombination der einzelnen Wohlfahrtskomponenten auf. Weist ein Regime beispielsweise massive Mängel der biologischen Reproduktion seiner Träger auf, so besteht ein üblicher Weg in der Öffnung des Regimes für relativ junge Immigranten/ innen. Wird dieser Weg eingeschlagen, so ergeben sich charakteristische Integrations- und Bildungsanforderungen, die wiederum das Profil des jeweiligen Wohlfahrtsregimes beeinflussen, usw. Ähnlich sind Wirkungskaskaden auch zwischen allen anderen Regimekomponenten feststellbar. Daher müssen Wohlfahrtsregime immer in der Gesamtheit ihrer Komponenten analysiert und verglichen werden. Mit der Berücksichtigung derartiger Zusammenhänge weitet sich die Wohlfahrtssicht gegenüber der traditionellen wohlfahrtsstaatlichen Sicht. So wird die Möglichkeit einbezogen, dass sich Wohlfahrtsregime auch oder vor allem an anderen Leitorientierungen als verteilungspolitischen Orientierungsmustern ausrichten (die die alte Wohlfahrts- <?page no="343"?> 328 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse staatsdiskussion beherrschten): Wohlfahrtsregime können sich auch an Produktions-, Reproduktions- oder sicherheitspolitischen Zielen orientieren - Orientierungen, in deren Folge zahlreiche Strukturen und Handlungsmuster völlig anders als in klassisch wohlfahrtsstaatlicher Sicht bewertet und gestaltet werden. Gerade mit der Berücksichtigung der Offenheit beziehungsweise Geschlossenheit von Regimen treten Globalisierungsaspekte in den Mittelpunkt des Vergleichs von Wohlfahrtsregimen. Indem die operativen Kosten, so Bürokratiekosten, Staatsverschuldung und Freiheitsverluste, in die vergleichende Analyse von Wohlfahrtsregimen einbezogen werden, öffnet sich der Wohlfahrtsregimevergleich schließlich Effizienzkriterien. Rückfragen: 1. Wie reagieren nach Esping-Andersens Auffassung liberale, sozialdemokratische und konservative Wohlfahrtsregime auf den Globalisierungsdruck? Und nach welchen Mustern werden dabei die privaten Haushalte verortet? 2. Mit welchen Defiziten des Modells von Esping-Andersen wird im Text die Notwendigkeit einer erweiterten Wohlfahrtsregimetypologie begründet? Was müsste eine solche leisten? 3. Wie kommen in einem solchen erweiterten Modell gesellschaftliche Wohlfahrtsregime zustande? 4. Welche Vergleichskriterien umfasst das präsentierte Analyseraster von Wohlfahrtsregimen? Erläutern Sie diese kurz. 5. In welchem Verhältnis stehen die einzelnen Kriterienkomplexe. Bitte diskutieren Sie die Frage anhand eines Beispiels. Ergänzende Literatur: Esping-Andersen, Gösta 1997: Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies, London: Sage; Esping-Andersen et al., 2002: Why We Need a New Welfare State, Oxford; Powell, Martin/ Barrientos, Armando 2004: Welfare Regimes and the Welfare Mix, in: European Journal of Political Research 43, 83-105; Sigel, Nico A., 2002: Baustelle Sozialpolitik. Konsolidierung und Rückbau im internationalen Vergleich, Frankfurt/ Main: Campus; Riedmüller, Barbara, 2004: Erwerbsarbeit und Umbau des Sozialstaates. Vortrag beim Bundeskongress des Deutschen Akademikerinnenbundes e.V. Die Pyramide steht auf dem Kopf neue Perspektiven des Alterns, in: Konsens, 20. Jahrgang, Heft 1: 2004, S. 12-17; Riedmüller, Barbara, 2005: Der Umbau des Sozialstaats; in: Michael Meuser, Claudia Neusüß (Hrsg.): Gender Mainstreaming. Konzepte - Handlungsfelder - Instrumente. Bundeszentrale für politische Bildung: Bonn; Schmid, Josef, 2002: Wohlfahrtsstaaten im Vergleich, Opladen: Leske + Budrich. <?page no="344"?> C) Demokratischer Frieden? 329 C) Demokratischer Frieden? Im Schlusskapitel kommen wir zu einem besonders prekären Gegenstand der kombinierten Vergleichsanalyse, den Beziehungen zwischen Demokratie, Krieg und Frieden: Krieg bedeutet nur in militaristischer Überhöhung oder im Spiel Heldentum und Spaß, in Wirklichkeit aber existentielle Bedrohung, Angst, Zerstörung, Verwundung und Tod. Gemessen am menschlichen Grundbedürfnis, unversehrt und glücklich leben zu dürfen, ist Krieg damit immer grausam und ungerecht. Und, gemessen an den Wohlfahrtspotenzialen friedlicher Entwicklung, bedeutet er grundsätzlich einen Rückfall, ja nicht selten ein Desaster mit jahrzehntelang anhaltenden Schadensfolgen. Den Krieg als Form sozialer Interaktion zu überwinden, stellt daher eine zivilisatorische Herausforderung von überragender Bedeutung dar. Ein viel zitierter Ausgangspunkt zur Diskussion der Frage, ob und wie Krieg überwunden werden kann, ist das Kant’sche Friedenstheorem. 1. Frieden durch Demokratie? 1.1 Das Kant’sche Theorem des republikanischen Friedens Im Jahr 1795 veröffentlichte Immanuel Kant seinen Essay Zum Ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf mit drei Definitivartikeln zum ewigen Frieden. 353 Diese lauten in Ausschnitten: 1. Die bürgerliche Verfassung in jedem Staate soll republikanisch sein. Die erstlich nach Prinzipien der Freiheit der Glieder einer Gesellschaft (als Menschen), zweitens nach Grundsätzen der Abhängigkeit aller von einer einzigen gemeinsamen Gesetzgebung (als Untertanen) und drittens die nach dem Gesetz der Gleichheit derselben (als Staatsbürger) gestiftete Verfassung (...) ist die republi- 353 Kant 1795/ 1984: 10-35. Den Definitivartikeln sind sechs Präliminärartikel vorangestellt, darunter die Verbote des Friedensschlusses mit Kriegsabsicht, des Staatskaufs, der Aufnahme von Staatsschulden mit dem Zweck der Kriegführung, der gewalttätigen Einmischung in Verfassung und Regierung eines anderen Staates sowie vertrauenszerstörender Feindseligkeiten, zum Beispiel Meuchelmord. Hinzu kommt die Forderung: Stehende Heere sollen mit der Zeit ganz aufhören. <?page no="345"?> 330 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse kanische. Nun hat aber die republikanische Verfassungdie Aussicht in die gewünschte Folge, ... den ewigen Frieden; wovon der Grund dieser ist. - Wenn (...) die Bestimmung der Staatsbürger dazu erfordert wird, um zu beschließen, ob Krieg sein solle, oder nicht, so ist nichts natürlicher als dass, da sie alle Drangsale des Krieges über sich selbst beschließen müssten (...), sie sich sehr bedenken werden, ein so schlimmes Spiel anzufangen; dahingegen in einer Verfassung, wo der Untertan nicht Staatsbürger, ..., es die unbedenklichste Sache von der Welt ist, weil das Oberhaupt nicht Staatsgenosse, sondern Staatseigentümer ist. 354 2. Das Völkerrecht soll auf einen Föderalism freier Staaten gegründet sein. ... so muss es einen Bund von besonderer Art geben, den man Friedensbund nennen kann... Dieser Bund geht auf keinen Erwerb irgendeiner Macht des Staates, sondern lediglich auf Erhaltung und Sicherung der Freiheit eines Staates für sich selbst und zugleich anderer verbündeten Staaten, ... 355 . Bildet sich ein mächtiges und aufgeklärtes Volk zu einer Republik, so gibt diese einen Mittelpunkt der föderativen Vereinigung für andere Staaten ab, um sich an sie anzuschließen ... und sich durch mehrere Verbindungen dieser Art immer weiter auszubreiten. 356 3. Das Weltbürgerrecht soll auf Bedingungen der allgemeinen Hospitalität eingeschränkt sein. Es ist ... nicht von Philanthropie, sondern vom Recht die Rede, und da bedeutet Hospitalität (Wirtbarkeit) das Recht eines Fremdlings, seiner Ankunft auf dem Boden eines anderen wegen von diesem nicht feindselig behandelt zu werden Es ist kein Gastrecht, sondern ein Besuchsrecht, welches allen Menschen zusteht, sich zur Gesellschaft anzubieten vermöge des Rechts des gemeinschaftlichen Besitzes der Oberfläche der Erde ..., auf der als Kugelfläche sie sich nicht ins Unendliche zerstreuen können, sondern endlich sich doch nebeneinander dulden müssen, ursprünglich aber niemand an einem Orte zu sein mehr Recht hat, als der andere. 357 354 Kant 1795/ 1984: 10ff 355 Ebd.: 18 356 Ebd.: 19 357 Ebd.: 21. <?page no="346"?> C) Demokratischer Frieden? 331 Kant zufolge besteht also Aussicht auf die Überwindung des Krieges in dem Maße, in dem Staaten nach den Prinzipien der Freiheit, der allgemeinen Gesetzmäßigkeit und der Gleichheit ihrer Staatsbürger verfasst sind, sich ein Friedensbund zwischen republikanischen Staaten bildet, der lediglich der Erhaltung der Freiheit seiner Mitglieder dient, und ein weltweites Besuchsrecht gilt. 1.2 Überlegungen zur Friedlichkeit politischer Systeme Im Sinne des Kant’schen Essays können wir zunächst unterschiedliche politische Systemtypen nach ihren inneren und äußeren Friedenspotenzialen prüfen. So sind Demokratien, das heißt politische Systeme mit gesicherter Herrschaft (staatlichem Gewaltmonopol), Volkssouveränität und Herrschaftsmäßigung, in sich prinzipiell friedlich. Denn Herrschaft, die auf Volkssouveränität beruht, ist besonders stark legitimiert. Ein gesichertes staatliches Gewaltmonopol schließt internen Krieg definitionsgemäß aus. Institutionen der Herrschaftsmäßigung schließlich verhindern gewalttätige Herrschaftsformen und eröffnen die Möglichkeit, Konflikte im Rahmen allgemein zugänglicher Verfahren frei und friedlich auszutragen. Autokratie fördert demgegenüber friedliches Zusammenleben lediglich insofern, als sie eine Form wirkungsvoller Herrschaft bildet; Volkssouveränität und Herrschaftsmäßigung fehlen ihr dagegen. Damit können Minoritäten, unter Umständen sogar die breite Majorität des Volkes unterdrückt werden - eine prinzipiell gewalttätige Herrschaftsform. Da Möglichkeiten des regulären politischen Konfliktaustrags für die Allgemeinheit fehlen, hängt der innere Frieden in Autokratien in besonders hohem Maße davon ab, wie durchsetzungsfähig die jeweilige Staatsmacht ist; Autokratien produzieren damit bestenfalls Formen eines unterdrückerischen Friedens, der regulär mit gewalttätigen Mitteln gesichert wird. Ähnliches gilt für Gemeinschaften, in denen Politik beiläufig zustande kommt. Diese erscheinen aufgrund ihrer relativ großen Homogenität zwar zunächst als Hort des Friedens. Hinter der Fassade gemeinschaftlicher Harmonie verstecken sich allerdings nur allzu oft latente Beziehungskonflikte, Ängste und Bedrohungen. Diese können sich mangels regulärer innerer Austragsmöglichkeiten in punktuell auftretenden exzessiven inneren Gewaltausbrüchen, vor allem aber in ausgeprägten Feindmustern, sprich Kriegsbereitschaft gegenüber gemeinschaftsexternen oder auch gemeinschaftsinternen Anderen (Fremden <?page no="347"?> 332 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse oder Dissidenten), ausdrücken. Gemeinschaften gehen damit leicht in den Systemtyp konflikthafter Anomie über, die bei ausgeprägter Konflikthaftigkeit weder über ein funktionierendes Gewaltmonopol noch über Volkssouveränität oder über Sicherungen von Herrschaftsmäßigung verfügt. Dementsprechend sind latente oder aktuelle Formen dauerhaften Krieges eine ständige Herausforderung konflikthafter Anomie (respektive allein stehender Gemeinschaften) und der ständige Versuch, sich an die ständig drohende oder aktuelle Kriegswirklichkeit anzupassen, beherrscht das alltägliche Denken, Fühlen und Handeln der Beteiligten. In ihrem Außenverhältnis unterscheiden sich konflikthafte Anomien besonders wenig von ihren inneren Strukturen: Da sie nur in geringem Maß vergesellschaftet sind, weisen sie kaum wirkungsmächtige Außengrenzen auf. Und soweit dies doch der Fall ist, ändert es nichts an ihrer zumindest potenziellen Unfriedlichkeit - ein Sachverhalt, der andere Systeme, die mit konflikthaften Anomien in Berührung geraten, grundsätzlich bedroht. Diese sind nämlich bei einer Berührung mit konflikthaften Anomien nicht nur ständig möglichen Angriffen ausgesetzt; sie können sich auch selbst quasi mit dem Virus der konflikthaften Anomie infizieren. So hat es sich verschiedentlich gezeigt, dass zivilisierte Länder beim Versuch, konflikthafte Anomien zu zivilisieren (kolonisieren, beherrschen), selbst zunächst im Außenverhältnis und später in ihrem Inneren gewalttätiger wurden. 358 Autokratische Systeme sind dagegen üblicherweise scharf abgegrenzt. Gegenüber anderen Systemen können sie sich daher auch über längere Zeit hinweg als weitgehend friedlich erweisen, sofern sich keine massiven Interessengegensätze zu diesen Systemen ergeben - siehe etwa diverse Bündniskonstellationen imperialer Mächte im 17. bis 19. Jahrhundert oder das Verhalten der Volksrepublik China gegenüber den USA und Europa seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs. Auf Expansion gerichtete chauvinistische oder totalitäre Systeme allerdings stehen mit jedem anderen System in einer potenziell kriegerischen Beziehung, das sich nicht unterwirft oder als Bündnisstaat zu taugen scheint. Entsprechend ihrer fehlenden inneren Herrschaftsmäßigung und ihrer fehlenden Bindung an Volkssouveränität überziehen sie damit auch jeden anderen Staat, der in ihren Machtsog gerät, mit den für sie charakteristischen unterdrückerisch-gewalttätigen Herr- 358 Siehe zum Beispiel die Kolonial- und Binnengeschichte Frankreichs bis in die 1960er Jahre, vermittelt durch die Rolle von Fremdenlegion und allgemeinem Militär im Außen- und Innenverhältnis. Siehe auch die aktuelle Entwicklung der USA im Zeichen des war on terrorism. <?page no="348"?> C) Demokratischer Frieden? 333 schaftsformen. Diese Form der Herrschaftsausbreitung kann bis zu Gewaltexzessen und Vernichtung reichen - siehe etwa die Herrschaftsausbreitung durch den Nationalsozialismus in den Jahren 1938 bis 1945, die unterdrückerisch-gewaltsamen Herrschaftsformen der Sowjetunion innerhalb und außerhalb des Warschauer Pakts oder aktuelle Formen der Herrschaftsausbreitung islamistischer Kräfte, etwa in der Dafur-Region des Sudan. Auch Demokratien sind in ihren äußeren Beziehungen - entgegen einer möglichen Interpretation von Kants Ewigem Frieden - zunächst nicht zwingend auf friedliches Verhalten festgelegt: In einer pluralistischen Demokratie können nämlich auch Gruppen, die Interesse an einem Krieg haben, ihre Ziele durchzusetzen suchen. Ob sie hierbei Erfolg haben, hängt von allen dargestellten Einzelbedingungen und Konstellationen des politischen Willensbildungsprozesses ab, so Normen, Werten und Interessenkonstellationen, Motiven und Handlungsmuster einzelner Akteure sowie Kommunikationsdynamiken, ja unter Umständen sogar Zufällen. Ausgehend von derlei Faktoren sind demokratische Willensbildungsprozesse über Krieg und Frieden im Einzelfall trotz der dargestellten inneren Friedlichkeit vitaler Demokratien prinzipiell ergebnisoffen. Krieg und Frieden werden weiterhin durch die Stellung von Ländern im internationalen System beeinflusst. So proklamieren Großmächte oder regionale Mittelmächte eher Interventionsansprüche als kleine Mächte. Und Länder, die in Allianzen mit Großmächten oder regionalen Mittelmächten eingebunden sind, werden hierdurch leichter zu Trägern militärischer Strategien. 359 Da Demokratien inzwischen aufgrund ihrer überlegenen Produktivität und Innovationskraft in überdurchschnittlich hohem Maße Groß- und Mittelmächte bilden, ist von ihnen - bei sonst gleich bleibenden Bedingungen - mit besonders hoher Wahrscheinlichkeit militärisches Eingreifen zu erwarten. Dass internationale Machtstrukturen dieser Art entstanden sind, lässt sich zum Teil als Ausdruck globaler Vergesellschaftung interpretieren: Je einflussreicher weltwirtschaftliche Strukturen werden, je mobiler Wissen, Kapital und Arbeit werden und je intensiver unterschiedliche soziokulturelle Milieus interagieren, desto eher und stärker beginnen sich funktionale Teilsysteme wie Wirtschaft, Wissenschaften, Recht, Staat und Politik in globalem Rahmen auszudifferenzieren. Besonders weit vorangeschritten ist dieser Prozess in der hochgradig arbeitsteilig strukturierten Weltwirtschaft mit global vernetzten Informa- 359 Chojnacki 2003: 19f. <?page no="349"?> 334 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse tions- und Wissensstrukturen. Vermittelt über globale institutionelle Arrangements zu einzelnen Problemfeldern (Beispiel Klimaschutz) und die Vereinten Nationen, betrifft dieser Ausdifferenzierungsprozess inzwischen aber auch die Politik. So sollen exzessive Gewalt und blinde Kriegsdynamiken in einzelnen Regionen durch UN-gestützte oder anderweitig gemeinschaftlich legitimierte Aktionen beendet oder zumindest begrenzt werden. Damit entstehen erste Ansätze eines globalen Gewaltmonopols. Mit dieser gesellschaftlichen Globalisierung verändern sich die Bedingungen dafür, ob, von wem, mit welchen Zielen und in welchen Formen Krieg geführt wird: Während Krieg herkömmlicher Weise primär als Form des Konfliktaustrags zwischen souveränen Mächten und in zweiter Linie als gewalttätig organisierter Konfliktaustrag in der Gesellschaft verstanden wurde, tritt nun die mehr oder weniger global organisierte militärische Intervention zunehmend in den Mittelpunkt des Kriegsgeschehens. Erst in diesem Globalisierungsrahmen werden Veränderungen der Kriegshäufigkeit und Kriegsformen einerseits, der Friedensbedingungen andererseits verständlich. Bevor wir hierzu empirische Vergleichsergebnisse skizzieren, stellen wir aktuelle Friedens- und Kriegsdefinitionen vor. Rückfragen: 1. Welche drei Bedingungen für einen ewigen Frieden stellt Immanuel Kant in seinen Definitivartikeln auf? 2. Was spricht dafür, dass Demokratien friedlicher sind als andere Systeme? 3. Aus welchen Gründen können auch Demokratien ein kriegerisches Außenverhalten an den Tag legen? Ergänzende Literatur: Chojnacki, Sven, 2003b: Demokratien und Krieg. Das Konfliktverhalten demokratischer Staaten im internationalen System, 1946-2001, Discussion Paper P 2003-304. Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB); Holsti, Kalevi J., 1996: The State, War, and the State of War, Cambridge: Cambridge University Press; Kant, Immanuel, 1795/ 1984: Zum Ewigen Frieden, Stuttgart: Reklam. <?page no="350"?> C) Demokratischer Frieden? 335 1.3 Friedens- und Kriegsdefinitionen Unter Frieden (etymologisch von althochdeutschen fridu: Schonung, Freundschaft) verstehen wir heute einen sozialen Zustand, in dem Konflikte nach allgemein anerkannten Orientierungsmustern und damit gewaltlos bewältigt werden. 360 Verfügen die Beteiligten über keine gemeinsam anerkannten Orientierungsmuster der Konfliktbewältigung, entsteht bei Interaktion Unfriede, der bis zum Krieg führen kann. Dieser Friedensbegriff deckt ein negatives Friedensverständnis als Abwesenheit von Gewalt, Krieg ab, reicht über dieses aber durch die positive Bestimmung als Konfliktbewältigung nach allgemein anerkannten Orientierungsmustern hinaus. Frieden kann zwischen Individuen, Gruppen oder größeren kollektiven Einheiten bestehen; er kann mehr oder weniger dauerhaft und tief verankert sein - von der Bedeutung eines punktuell gültigen (brüchigen) Waffenstillstands bis hin zur Bedeutung einer dauerhaften friedlichen Zusammenlebens. Entsprechend diesem Friedensverständnis werden in der kollektiven Sicherheitsdiskussion drei unterschiedliche Konzepte der Friedensbildung verwendet: peace-making für Verhandlungslösungen zwischen den beteiligten Parteien/ Akteuren, peace-keeping für die direktive Verhinderung weiterer Gewalt mit Zustimmung der Beteiligten und peace-building für die Wiederherstellung friedlicher Alltagsbeziehungen. 361 Im Grenzbereich des Friedenskonzepts befindet sich der 360 Bezeichnungen für Frieden findet sich in allen alten Zivilisationen beziehungsweise Religionen, so eirene im Altgriechischen, pax im Altrömischen, schalom in der Bibel (Judentum, Christentum) oder salam im Arabischen (Islam). Zu Differenzen und Veränderungen des Friedensbegriffs in unterschiedlichen Kulturen und Religionen siehe www.wikipedia.de: Frieden (20.12.06). 361 Peace-making is the term often used to refer to negotiating the resolution of a conflict between people, groups, or nations. It goes beyond peacekeeping to actually deal with the issues in dispute, but falls short of peace building, which aims toward reconciliation and normalization of relations between ordinary people, not just the formal resolution which is written on paper. Peace-keeping is the prevention or ending of violence within or between nation-states through the intervention of an outside third party that keeps the warring parties apart. Unlike peace-making, which involves negotiating a resolution to the issues in conflict, the goal of peace-keeping is simply preventing further violence. Peace-building is the process of restoring normal relations between people. It requires the reconciliation of differences, apology and forgiveness of past harm, and the establishment of a cooperative relationship between groups, replacing the adversarial or competitive relationship that used to exist. Nach www.crinfo.org (1.1.2007). <?page no="351"?> 336 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse das Konzept des Gewaltfriedens, dem die Beteiligten nur unter der Drohung potentieller Gewaltausübung zustimmen. Als weitestgehender Gegensatz zum Frieden gilt der Krieg. Hierunter verstehen wir einen Zustand, in dem Gewaltausübung zwischen erklärten Feinden als Norm gilt und gezielt organisiert wird. Der Kriegsbegriff wird zwar verschiedentlich auch auf Kleingruppen beziehungsweise soziale Milieus (Beispiel Bandenkrieg) oder interpersonale Beziehungen bezogen (Beispiel Rosenkrieg); traditionell herrschend allerdings ist das Verständnis von Krieg als Konstellation, die über kleine Gruppen oder Milieus hinausreicht. So definiert die Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung der Universität Hamburg (AKUF) Krieg als gewaltsamen Massenkonflikt, der mit einer gewissen Kontinuität und zentral gelenkter Organisation der Kriegführenden stattfindet und an dem zumindest auf einer Seite reguläre Streitkräfte der Regierung beteiligt sind. 362 Und im Anschluss an eine Definition des Correlates-of-War-Projekts (COW) werden Kriege (verstanden als zwischenstaatliche Kriege) definiert als Extremformen militärischen Konfliktverhaltens zwischen mindestens zwei souveränen Staaten, bei denen mehr als tausend gefallene Soldaten innerhalb eines Jahres zu beklagen sind. 363 Der qualitativen Kriegsdefinition werden als Kriegstypen zugeordnet: Antiregimekriege, in denen es um den Sturz eines Regimes geht, Autonomie- oder Sezessionskriege, zwischenstaatliche Kriegen, Dekolonisationskriege und sonstige innerstaatliche Kriege. 364 Ausgehend von der quantitativen Kriegskonzept sind dagegen als Klassen internationaler Interaktion unterschieden worden: 1.) keine gewaltsame Interaktion, 2.) Androhung militärischer Gewalt, 3.) Zurschaustellung militärischer Gewalt (Mobilisierung), 4.) direkte militärische Gewaltanwendung (unter 1000 Tote), 5.) zwischenstaatlicher Krieg/ direkte militärische Gewaltanwendung (über 1000 Tote). 365 Hinzu kommen Versuche, substaatliche Gewaltkonflikte systematisch zu erfassen, 362 www.sozialwiss.uni-hamburg.de (23.06.2004). 363 Small/ Singer 1982; Sarkees/ Singer 2001; Gantzel (1997: 35) kritisiert diese quantitative Kriegsdefinition wie folgt: Die Setzung jedweden Mindestumfangs und jedweder Intensitätsschwelle bleibt willkürlich und unhistorisch. Die Zahlen der Opfer beziehungsweise der Größe der Streitkräfte sind u.a. bedingt durch die Eigendynamik des Krieges. Wir halten es nicht für gerechtfertigt, zwischen militärischen und zivilen Opfern zu unterscheiden. Die verfügbaren Zahlen über die beteiligten Kombattanten und über die Opfer sind oft zu ungenau. 364 Typologie der Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung der Universität Hamburg (AKUF), siehe: www.sozialwiss.uni-hamburg.de (23.06.2004). 365 Chojnacki 1999: 36. <?page no="352"?> C) Demokratischer Frieden? 337 die über herkömmliche innerstaatliche Kriege (Anti-Regimekriege, Militärcoups, Sezessionskriege) hinausreichen. So werden auch extra-staatliche Kriege zwischen souveränen Staaten und international nicht-anerkannten Akteuren erfasst. Hinzu kommen unilaterale oder multilaterale militärische Interventionen in bereits laufende inner-, sub-, extra- oder zwischenstaatliche Kriege. Dabei tritt die Rolle militärischer Allianzen in den Mittelpunkt. 366 1.4 Empirische Befunde zum demokratischen Frieden In der empirisch gestützten Diskussion zum demokratischen Frieden stehen herkömmlicherweise zwei Thesen im Mittelpunkt: 1.) Demokratien führen untereinander keine Kriege. 2.) Demokratien führen generell weniger Kriege als andere Staatsformen. Die erste These bezieht sich auf das zweiseitige Verhältnis zwischen Demokratien (Dyade), ist also dyadisch strukturiert. Die zweite These bezieht sich einseitig auf die Kriegs-/ Friedensneigung von Demokratien, wobei die Systemqualität anderer Beteiligter offen bleibt, ist also monadisch strukturiert. In dyadischer Sicht erbringt die empirische Überprüfung der These des demokratischen Friedens, bezogen auf Kriege, ein eindeutiges Ergebnis: Demokratien haben seit 1816, dem Ende des Wiener Kongresses, keine Kriege gegeneinander geführt. Dementsprechend gilt die These des demokratischen Friedens in dieser Sicht als gesichert, ja als Hinweis auf eine Art Gesetzmäßigkeit. 367 Wieweit demokratische Länder unterhalb der Kriegsschwelle militärische Konflikte miteinander austragen, erscheint allerdings weniger gesichert. So hebt Chojnacki hervor, dass der Effekt wechselseitiger Demokratie unterhalb der Kriegsschwelle schwächer, wenngleich immer noch statistisch signifikant sei. 368 Peceny/ Pickering dagegen sehen auch unter diesem Gesichtspunkt eine sehr klare Friedensbilanz der Demokratien und kommen zu der Feststellung: Only shared democracy exhibits a clear and consistent negativ impact on the incidence of wars and militarized interstate disputes. 369 366 Chojnacki 2003. 367 Siehe zum Beispiel Deutsch 1970, Chojnacki 1999, Chojnacki 2003, Peceny/ Pickering 2002. 368 Chojnacki 2003: 4 369 Peceny/ Pickering 2002: 25. <?page no="353"?> 338 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse Für diese Auffassung spricht zunächst, dass es nur in Dyaden mit zumindest einer defekten Demokratie zu militärischen Konflikten gekommen ist. Ein Beispiel hierfür sind die verschiedentlich zwischen Indien und Pakistan aufgekommenen militärischen Konflikte: Pakistan, ein Land, in dem islamistische Kräfte großen Einfluss haben und immer wieder Militärs die Regierung führen, schwankt zwischen einem politischen Systemzustand der defekten Demokratie und autoritären Systemstrukturen. Und auch in Indien bestehen Demokratiedefekte, so regionale Defekte des staatlichen Gewaltmonopols. Zwischen Staaten mit gesicherter Demokratie, etwa den OECD-Ländern, sind dagegen inzwischen nicht nur Kriege, sondern auch militärische Konflikte unterhalb der Kriegsschwelle in politischer Programmatik und Praxis keine Option mehr. Dies gilt insbesondere für Staaten, die, entsprechend dem zweiten Kant’schen Definitivartikel, einem gemeinsamen Friedensbündnis, so der Europäischen Union, angehören. In monadischer Perspektive sind Demokratien demgegenüber trotz des in der Charta der Vereinten Nationen verankerten Gewaltverbots seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs ähnlich häufig in militärische Konflikte und Kriege verwickelt wie Nichtdemokratien. 370 Zwischen staatlich Extra staatlich Militärische Intervention Total Demokratien gegeneinander 0 0 0 0 (0,0%) Beteiligung von Demokratien 13 9 18 40 (56,3%) Keine Demokratien 10 8 13 31 (43,7%) Total 23 17 31 71 (100%) Abbildung 23: Kriegsbeteiligung nach Systemtypen und Kriegstypen 1946-2001 Nach Chojnacki 2003: 8 Demnach sind Demokratien in über die Hälfte der identifizierten Kriege seit 1946 verwickelt gewesen; Demokratien beteiligen sich nicht nur an zwischenstaatlichen und extrastaatlichen Kriegen, sondern intervenieren auch häufig in laufende Auseinandersetzungen. Auch dieses Ergebnis wiederum erscheint allerdings nicht als gesi- 370 ; siehe auch Reiter/ Stam, 2002. <?page no="354"?> C) Demokratischer Frieden? 339 chert. So bescheinigen einige jüngere Untersuchungen demokratischen Systemen eine etwas größere Friedensfähigkeit als autoritären Staaten. 371 Andererseits kommt Henderson, der mit einem modifizierten Forschungsdesign eine Replikation vorliegender Befunde durchführt, zu dem Ergebnis, dass demokratische Systeme mit einer signifikant höheren Wahrscheinlichkeit militärische Konflikte und Kriege austragen und initiieren als andere Regimetypen. 372 Neben der dyadischen und monadischen Untersuchungsperspektive des Demokratischen Friedens sind in den letzten Jahren weitere Untersuchungsfragen in den Vordergrund der vergleichenden Kriegsursachenanalyse getreten, so die Fragen: Gegen wie starke Gegner führen Demokratien Krieg? Unter welchen Bedingungen und in welchen Formen wird Krieg geführt? Zur ersten Frage stellt Chojnacki fest: Unabhängig davon, ob es sich um zwischenstaatliche Kriege oder militärische Interventionen in laufende Auseinandersetzungen handelt, ist zu beobachten, dass Demokratien militärische Gewalt eher gegen schwächere, verwundbare Gegner anwenden. Bei militärischen Interventionen ist dieser Effekt sogar noch etwas stärker: In über drei Viertel der Fälle verfügten die intervenierenden Demokratien über ein sehr großes Machtübergewicht. 373 Damit ergibt sich eine weitere Facette des demokratischen Friedens: Demokratien führen keine Kriege gegen andere Demokratien und versuchen Kriege gegen gleich starke oder gar überlegene Gegner zu vermeiden. Sofern sie Krieg führen, tun sie dies gegen schwächere Gegner und/ oder in interventionistischen Allianzen. Hiermit wiederum korrespondiert die von einer Reihe von Kriegsursachenforschern festgestellte Tatsache, dass Demokratien ihre Kriege häufiger gewinnen. 374 Eingebettet ist diese jüngere Entwicklung des militärischen Interventionismus in einige übergreifende Veränderungstrends des globalen Kriegsgeschehens, die die räumlich-sozialen Bedingungen und Formen der Kriegführung betreffen: Zwischenstaatliche Kriege und insbeson- 371 So kommen Oneal und Russett (1997: 288) in ihrer Studie zu dem Schluss: democracies were more peaceful than autocracies generally - und stützen damit die These des pazifizierenden Effekts von Demokratie generell, zitiert nach Chojnacki 2003: 5. 372 Henderson 2002: 53ff. 373 Chojnacki 2003: 12f. 374 Siehe dazu Lake 1992, Bennet/ Stam 1998. Zweifel an der These bei Desch 2002. <?page no="355"?> 340 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse dere Großmachtkriege haben seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs stark an Bedeutung verloren, sind aber nicht völlig verschwunden. Allerdings gibt es immer noch zahlreiche zwischenstaatliche militärische Konflikte unterhalb der Kriegsschwelle, bei denen die Gefahr einer Eskalation besteht. 375 Die Zahl innerstaatlicher Kriege hat sich in den letzten fünfzig Jahren drastisch erhöht; dazu ist ihre durchschnittliche Dauer stark gewachsen. Seit 1945 hat sich das Kriegsgeschehen maßgeblich in Transformationsländer verlagert. 376 Inzwischen findet ein qualitativer Wechsel der Kriegsformen statt, der von einigen Forschern mit dem Schlagwort Neue Kriege belegt worden ist. 377 Ein nicht unwesentlicher Teil des gegenwärtigen Kriegsgeschehens entzieht sich demnach klassischen Kategorien und staatszentrierten Erklärungsansätzen. Viele Kriege können nur noch als substaatlich bezeichnet werden, da sie von privaten, nichtstaatlichen Akteuren, so Warlords, lokalen Milizen, privaten Sicherheits- und Militärfirmen, dominiert werden. Die Kriege haben eine entgrenzte, transnationale Dimension, wobei einige soziale Gruppen den Krieg als wirtschaftliche Existenzgrundlage brauchen. Ungefähr ein Sechstel aller Kriege seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs besitzt solch substaatliche Merkmale. Angesichts derartiger Bedingungen greifen Demokratien oft in Zusammenarbeit mit lokalen Bodentruppen auf private Militarunternehmen zurück. So bleiben die Kosten der Intervention relativ gering, was die Führbarkeit und Legitimierbarkeit derartiger Kriege erleichtert. 378 In diesen Veränderungen des Kriegsgeschehens dürften sich unterschiedliche Ursachen niederschlagen, so die Überwindung des Krieges als Interaktionsmodus in demokratisch strukturierten Zivilgesellschaften, gebrochene Entwicklungsprozesse außerhalb dieser Demokratien und etablierter Autokratien, Prozesse der ethnischen Identitäts- und Kapazitätsbildung bei mangelnder Staatenbildung und eine alles in allem kriegsförderliche Entwicklungspolitik und Waffenexportpolitik, bei der Geld und Waffen in Gewaltmärkte geleitet werden. Der wichtigste strukturelle Hintergrund dafür aber dürften die skizzierten Globalisierungstendenzen von Wirtschaft, Politik und Staatengemeinschaft sein, gekoppelt mit machtpolitischen Interessen einzelner Groß- und Mittelmächte. Nur vor diesem Hintergrund lässt sich auch die in den letzten Jahren aufgekommene neue Bellum-jus- 375 Siehe dazu unter anderem Holsti 1996; Chojnacki 2003; Schlichte 2002. 376 Chojnacki 2003: 13. 377 Kaldor 1999; Münkler 2002. 378 Chojnacki 2003: 15f. <?page no="356"?> C) Demokratischer Frieden? 341 tum-Diskussion unter der Fragestellung Demokratie durch Krieg? verstehen. Rückfragen: 1. Wie kann Frieden, wie Krieg definiert werden? 2. Wie sieht der empirische Befund zum demokratischen Frieden auf der dyadischen Ebene aus? Welche Kritikpunkte gibt es an diesem Befund? 3. Was ergibt sich als Befund in monadischer Perspektive? 4. Zu welcher Art von Kriegsführung neigen Demokratien? 5. Wie hat sich das Kriegsgeschehen seit 1945 gewandelt? Was wird in diesem Zusammenhang unter neuen Kriegen verstanden? Ergänzende Literatur: Chojnacki, Sven, 2003b: Demokratien und Krieg. Das Konfliktverhalten demokratischer Staaten im internationalen System, 1946-2001, Discussion Paper P 2003-304. Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB); Kaldor, Mary, 1999: New and Old Wars. Organized Violence in a Global Era, Cambridge: Cambridge University Press; Münkler, Herfried, 2002: Die neuen Kriege, Reinbek: Rowohlt; Rummel, Rudolph J., 1997: Power Kills. Democracy as a Method of Nonviolence, New Brunswick: Transaction Publishers. <?page no="357"?> 342 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse 2. Die neue Bellum-Justum-Diskussion: Demokratie durch Krieg? Die in die römische Antike zurückgehende Bezeichnung bellum justum (gerechter Krieg) steht für die Begründung beziehungsweise Rechtfertigung des Kriegführens. 379 Ausgehend von den USA hat sich eine spezielle Diskussion dieser Art unter dem Stichwort Demokratie durch Krieg? entwickelt, in der empirische Vergleichsaspekte als Argumente für das Kriegführen durch Demokratien genutzt werden. 380 Ein deutschsprachiger Beitrag hierzu ist der im März 2006 unter dem Titel Demokratie durch Krieg? in den Mitteilungen des Wissenschaftszentrums Berlin erschienene Artikel von Wolfgang Merkel. 381 Merkel verweist hier zunächst darauf, dass von Demokratien geführte Kriege zu einem weltweiten Anstieg der Demokratiewerte auf der Demokratie-Autokratie-Skala geführt hätten, und kommentiert: ... Dies erklärt sich aus folgendem Zusammenhang: Demokratien tendieren dazu, Kriege zu gewinnen; Diktaturen dagegen verlieren 379 Bellum justum bedeutete im Altrömischen zunächst regelgerechter Krieg, womit vor allem die korrekte Art der Eröffnung gemeint war. Erst in der Auseinandersetzung mit dem griechisch geprägten Osten, als die Römer sich genötigt sahen, ihre Herrschaft zu legitimieren, erhielt der Begriff die Bedeutung moralisch gerechter Krieg. Insbesondere Cicero (106-43 vor Christus) versuchte zu belegen, dass schon die römischen Vorfahren von hellenistischen Philosophen formulierte Standards der Kriegführung beachtet hätten. Im vierten Jahrhundert nach Christus formulierte der Kirchenvater Augustinus (354-430) einzelne Anforderungen eines bellum justum (verstreut über sein Werk). Demnach ist ein Krieg gerecht, wenn er von einer legitimen Autorität angeordnet ist, um einer gerechten Sache willen geführt wird, den Frieden als Ziel hat, sich gegen begangenes Unrecht richtet (also keinen Präventivangriff bildet), mit angemessenen Mitteln (ohne Einbeziehung von Unschuldigen), mit Aussicht auf Erfolg geführt wird. Den Krieg zur Missionierung erlaubt Augustinus nach einer Ausnahme-Argumentation mit Bezug auf Gottes Anraten: Der gleiche göttliche Wille, der nicht erlaubt, den Menschen zu töten, hat allerdings gewisse Ausnahmen zugelassen. In solchen Fällen befiehlt Gott zu töten, sei es durch ein gegebenes Gesetz, sei es in Bezug auf eine bestimmte Person zu gegebener Zeit durch ausdrücklichen Befehl ... (Der Gottesstaat I, 21). Augustinus’ Kriterien des bellum justum wurden 1140 in die kirchliche Gesetzessammlung decretum gratiani aufgenommen, die in der römisch-katholischen Kirche bis 1917 als maßgeblich galt (nach www.wikipedia.de: bellum justum vom 18.12.2006). 380 Reiter/ Stam 2002, Walzer 2004. 381 Merkel 2006. Alle folgenden Zitate sind diesem Text entnommen. <?page no="358"?> C) Demokratischer Frieden? 343 nicht nur meist die Kriege, sondern werden durch Kriegsniederlagen häufig destabilisiert und in einen demokratischen Regimewechsel getrieben. Demokratien tauschen bei Kriegsniederlagen nur ihre Regierungen aus, wechseln aber nicht den Charakter ihres Regimes. Daraus resultiert, dass von Demokratien gegen Autokratien geführte Kriege zu einer weltweiten Anhebung des Demokratieniveaus beitragen. Berücksichtigt man zudem, dass Demokratien untereinander keine Kriege führen, löst sich auch das scheinbare Paradox, dass eine anfängliche Ausweitung der Kriege mittelbar zu deren Rückgang führt. Der so durch Kriege bewirkte Anstieg der Demokratiewerte könne allerdings an sich nicht als Argument dafür dienen, Kriege zu führen. Denn Demokratisierungsfortschritte nach kriegerischen Konflikten führen in den seltensten Fällen zu stabilen Demokratien: Zwar streifen viele der Nachkriegsordnungen den offen diktatorischen Charakter ab, bleiben aber instabile hybride Regime zwischen Demokratie und Autokratie (Beispiele: Kambodscha, Nicaragua, Haiti, Bosnien- Herzegowina). Dieser Regimetyp aber werde mit einer um 60 Prozent höheren Wahrscheinlichkeit in Kriege verwickelt als Demokratien und Autokratien. Interventionen, die nur darauf zielen, Diktatoren zu stürzen, seien daher weder für die Demokratie noch für den Frieden vielversprechend. Im Gegenteil: Hierdurch entstehende hybride Regime erhöhten die Kriegsgefahr nach innen wie außen. Besonders riskant sei dabei die Entstehung isolierter Demokratien oder Halbdemokratien. Aus diesen Feststellungen zieht Merkel drei Schlussfolgerungen: Zum einen sollten demokratische Interventionsmächte auch nach dem Sturz einer Diktatur die neue politische Ordnung solange stützen, bis diese den Zustand hybrider Regime verlassen hat. Zum zweiten sollten regionale Isolierungen demokratischer Staaten, wenn möglich, aufgehoben oder verhindert werden. Drittens und vor allem seien Kriege allein zur Herstellung demokratischer Verhältnisse nicht zu rechtfertigen. Demokratische Interventionen könnten vielmehr nur dann Legitimität reklamieren, wenn sie als Abschluss humanitärer Interventionen dienen. Denn: Massaker, ethnische Säuberungen, Staatsterrorismus - ob im früheren Jugoslawien, im Kaukasus, im Nahen Osten oder in Afrika - begründen eine moralische Pflicht zur bewaffneten Intervention. Dies ist eine der Grundaussagen der modernen Theorie gerechter Kriege Nur ein Staat, der nicht zum hostis populi geworden ist und daher eine ausreichende innere Legitimation hat, kann <?page no="359"?> 344 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse auch nach außen volle Souveränität für sich reklamieren. Aus dieser Abhängigkeit ergibt sich ein Vorrang des Menschenrechts auf Leben vor dem Rechtsgut der staatlichen Souveränität. Im Falle von flächendeckenden Verbrechen gegen die Menschlichkeit gelangt die Güterabwägung zwischen staatlicher Souveränität und dem Schutz vor Genoziden zu einem eindeutigen Schluss: im Zweifel für die Intervention. Demnach haben demokratische Interventionsmächte zumindest in Fällen flächendeckender Menschenrechtsverletzungen (im Extrem Genoziden) das Recht, ja die moralische Pflicht zur humanitären Intervention - dies am besten gestützt durch UN-Beschlüsse, wenn dies aber nicht realisierbar ist, auch unabhängig davon. Derartige humanitäre Interventionseinsätze dürften, da sonst eher noch Schlimmeres droht, nicht unmittelbar nach Beseitigung der menschenrechtsverletzenden Autokraten beendet werden. Sie müssten vielmehr solange aufrechterhalten bleiben, bis der erreichte Hybridzustand beendet ist und die neue Ordnung demokratischen Charakter hat. Damit ergibt sich unter den angegebenen Bedingungen nicht nur ein Recht zum Krieg (jus ad bellum) demokratischer Interventionsmächte, sondern auch ein Herrschaftsrecht für die Zeit nach dem Krieg (jus post bellum). Diese Rechte beziehen sich auf ganze Regionen, so dass sich alte und/ oder neugeschaffene Demokratien gegenseitig stabilisieren und damit Menschenrechtsverletzungen unmöglich machen können. Vergleichen wir diesen Text mit Kants Essay Zum Ewigen Frieden, so zeigt sich ein fundamentaler Perspektivenwechsel bei der Betrachtung von Krieg: Während Krieg bei Kant als Inbegriff mangelnder Zivilität erscheint und durch Friedensbündnisse zwischen Republiken und allgemeine Gastfreundschaft grundsätzlich überwunden werden soll, erscheint er in Merkels Bellum-Justum-Diskussion als demokratieförderlich, ja unter Umständen großflächig notwendig, um humanitäre Minima zu sichern. Dieser Perspektivenwechsel wird in einem engen Zusammenhang normativer Überlegungen und empirischer Vergleichsdaten begründet. 3. Demokratie durch Frieden? Merkels Argumentation lässt sich zumindest mit Blick auf das Konzept der humanitären Intervention praktisch-politisch und systemthe- <?page no="360"?> C) Demokratischer Frieden? 345 oretisch nachvollziehen: Militärische Interventionen demokratischer Staatenbündnisse werden nicht nur mit dem klassischen Abwehrmotiv, sondern zunehmend auch und vor allem mit der Notwendigkeit legitimiert, Menschenrechtsverletzungen zu verhindern. Dieser Bedeutungsgewinn des moralischen Interventionismus korrespondiert mit dem noch keineswegs abgeschlossenen, aber deutlich in Bewegung gekommenen Prozess zur Bildung einer Weltgesellschaft. In diesem Prozess verlieren Staaten oder andere politische Akteureinheiten ihre absolute Souveränität, wenn sie - insbesondere durch Genozide - gegen universelle Basisnormen verstoßen. Für Bellum-Justum-Argumente im Stile Merkels sprechen zudem einzelne positive historische Erfahrungen demokratischer Intervention, so vor allem die militärische Beendigung des Hitlerfaschismus und Japans Gewaltherrschaft durch die Allierten Mitte der 1940er Jahre und die folgende gelungene Demokratisierung Westeuropas und Japans. Und auch nach dem Zweiten Weltkrieg lassen sich einige militärische Interventionen demokratischer Staaten - wenn auch unter Umständen mit Mühe - überwiegend positiv bewerten, so die NATO-Intervention in Serbien. Statistische Aussagen im Sinne eines bellum justum erscheinen allerdings nicht sinnvoll. Jede militärische Intervention ist nämlich für die Betroffenen mit großen, nicht selten existentiellen Schäden verbunden. Angesichts dessen müssen die militärischen und soziopolitischen Erfolgsbedingungen einer Intervention in jedem Einzelfall analysiert werden. So greift es offensichtlich zu kurz, die Demokratisierung Westeuropas und Japans nach dem Zweiten Weltkrieg in der Hauptsache als Erfolg der militärischen eendigung des Faschismus zu interpretieren. Dass sich in diesen Ländern stabile Demokratien etablieren konnten, resultierte vielmehr aus einer Konstellation spezieller Bedingungen: Deutschland, Italien, Japan und andere beteiligte Ländern, so Österreich und Ungarn, sind historisch gewachsene Autokratien mit Rechtsstaats- und Demokratievorläufern, an die nach dem Zweiten Weltkrieg angeschlossen werden konnte. Auch stützten sich die neuen Demokratien auf starke Staatsloyalitäten der Bürger sowie Muster ausgeprägter Arbeitsmoral und Leistungsorientierung - Voraussetzungen für den fulminanten wirtschaftlichen Aufstieg gerade Deutschlands und Japans in den Nachkriegsjahrzehnten, der seinerseits konfliktmildernd wirkte. Hinzu kamen noch spezielle kulturelle Faktoren, so hochgradige Individualität, ein relativ hoher Bildungsstandard und die Entwicklung der christlichen Kirchen zu weitgehend loyalen Trägern ziviler Demokratie. <?page no="361"?> 346 Teil 4: Kombinierte Formen vergleichender Politikanalyse Fehlen derartige Bedingungen, so ist die Chance, dass die militärische Beseitigung autokratischer Herrschaft zur Entwicklung von Demokratie führt, weit geringer. Erlangen ältere Grundstrukturen konflikthafter Anomie die Oberhand, blockiert dies eine solche Entwicklung sogar. Die Vorstellung, die militärische Beseitigung des Saddam-Regimes induziere nach dem Vorbild des Falls Hitler-Regimes die Entstehung einer stabilen Demokratie im Irak, erscheint angesichts dessen als naiv und irreführend. Diese Naivität verringert sich nicht, wenn statistische Daten herangezogen werden - im Gegenteil: Die statistische Begründung eines allgemeinen Interventionsmusters gegenüber Autokratien in Merkel’scher Manier treibt die (Selbst-)Täuschung auf die Spitze. Selbst fallspezifische Erörterungen kriegerischer Intervention haben zu berücksichtigen, dass Krieg generell mit vielfältigen Einstellungs-, Struktur und Prozesswirkungen verbunden ist, die Demokratie zuwiderlaufen: Je länger Krieg anhält, desto eher verrohen die Sitten, desto selbstverständlicher denken, fühlen und handeln die Beteiligten nach der Logik konflikthafter Anomie. Der Interaktionstypus Krieg stellt insofern das glatte Gegenstück zu Demokratie dar, die ja durch gesicherte Herrschaft, Volkssouveränität und Herrschaftsmäßigung bestimmt ist. Gerade wer strategisch denkt, sollte diese demokratieabträglichen Wirkungen des Krieges immer berücksichtigen. Umgekehrt sind die demokratieförderlichen Potenziale des Friedens systematischer und kreativer als bisher zu erforschen. So können sich gesellschaftliche Teilsysteme wie Wirtschaft, Recht und Politik am besten in lang anhaltenden Friedensperioden selbstbezüglich und selbstsetzend entwickeln - ein Fundament gemäßigter Herrschaft, wie sie Demokratie charakterisiert. Nur in länger anhaltenden Friedensphasen dominieren mehrdimensionale über eindimensionale Kommunikationsformen. Und nur im Frieden kann sich ausreichend soziales Vertrauen bilden, um eine offene Gesellschaft zu begründen und zu erhalten. Demokratie- und Friedensförderung hängen also miteinander zusammen. Wer Demokratie will, muss um den Frieden ringen, eine weit komplexere Herausforderung als die Entsendung immer neuer Truppenkontingente. Hierzu gehören nicht nur wirkungsvolle Governanceformen, durch die schwächer entwickelte Regionen in fairer Weise in die Weltwirtschaft integriert werden; gefordert ist auch, sich mit unterschiedlichen Kulturformen eingehend und kritikfähig zu beschäftigen. Schließlich gehört hierzu eine glaubwürdige Strategie der globalen Zivilisierung: Solange der bei weitem überwiegende Anteil von Waffen in der Welt in demokratischen Staaten produziert und aus <?page no="362"?> C) Demokratischer Frieden? 347 diesen in die ganze Welt exportiert wird, haben humanitäre Interventionen in Entwicklungsregionen, in denen genau mit diesen Waffen Gewaltexzesse begangen worden sind, ein heuchlerisches Element. Demgegenüber sollten auch gerade die OECD-Länder Zivilisierungsnormen für sich akzeptieren und konsequent zu verwirklichen suchen, so die generelle Ächtung des Exports, der Produktion, des Gebrauchs und des Tragens von Waffen sowie exzessiver Gewaltsimulation, etwa in Form von Computerspielen. Ein solcher Politikwechsel mag aktuell für wenig realistisch gehalten werden. Gemessen an den technologischen, ökonomischen und soziokulturellen Potenzialen der sich entwickelnden Weltgesellschaft ist er aber überfällig: Während sich die technischen und organisatorischen Voraussetzungen für die reguläre Erschließung des Alls ständig verbessern, dominieren auf der Erde immer noch Jahrtausende alte Interaktionsstile der kriegerischen Anomie und Autokratie. Um diesen anachronistischen Zustand zu überwinden, bedarf es, soweit im Augenblick zu erkennen, vor allem einer kulturellen und politischen Bewegung der globalen Zivilität. Operative Schritte könnten formell durch die Vereinten Nationen, materiell aber vor allem durch zivile Organisationen und Akteure im staatlichen Mehrebenen-System initiiert und vollzogen werden. Zu einem solchen globalen Zivilisierungsprozess gehört schließlich ein Perspektivwechsel: Nicht Macht, Gewalt und Krieg, sondern Modelle geglückter Selbstorganisation und friedlichen Zusammenlebens sollten die größte Aufmerksamkeit und Anerkennung in Öffentlichkeit und Forschung finden. Die Vergleichende Politikanalyse kann hierzu in ihren Teilgebieten, der Vergleichenden System-, Prozess- und Governanceanalyse, beitragen. Rückfragen: 1. Wofür stand die Bezeichnung bellum justum in der römischen Antike? 2. Wie rechtfertigt Wolfgang Merkel das Führen von Kriegen durch Demokratien? 3. Was spricht für, was gegen die Argumentation Merkels? 4. Inwiefern fördert langanhaltender Frieden am besten Demokratie? 5. Welcher Politik- und Perspektivwechsel wird im Text vorgeschlagen? Was bedeutet hierbei das Stichwort globale Zivilität? Ergänzende Literatur: Merkel, Wolfgang, 2006: Demokratie durch Krieg? Intervention kann legitim sein - unter bestimmten Umständen, in: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, Mitteilungen, Nr. 111 vom März 2006, 8-11; Reiter, Dan/ Stam, <?page no="364"?> Allan C., 2002: Democracies at War, Princeton: Princeton University Press; Walzer, Michael, 2004: Arguing About War, New Haven: Yale University Press. <?page no="365"?> 350 Literaturverzeichnis Literaturverzeichnis Aarebrot, Frank H./ Bakka, Pal H., 2003: Die Vergleichende Methode in der Politikwissenschaft, in: Berg-Schlosser, Dirk/ Müller-Rommel, Ferdinand (Hrsg.), Vergleichende Politikwissenschaft. Ein einführendes Studienhandbuch, 4. Aufl., Opladen: Leske + Budrich, 57-76. Abels, Heinz, 2004: Interaktion, Identität, Präsentation. Kleine Einführung in interpretative Theorien der Soziologie. 3. Aufl., Wiesbaden: VS Verlag. Abromeit, Heidrun/ Stoiber, Michael, 2006: Demokratien in Vergleich. Einführung in die vergleichende Analyse politischer Systeme, Wiesbaden: VS Verlag. 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