<?page no="1"?> UTB 3575 Eine Arbeitsgemeinschaft der Verlage Böhlau Verlag · Wien · Köln · Weimar Verlag Barbara Budrich · Opladen · Farmington Hills facultas.wuv · Wien Wilhelm Fink · München A. Francke Verlag · Tübingen und Basel Haupt Verlag · Bern · Stuttgart · Wien Julius Klinkhardt Verlagsbuchhandlung · Bad Heilbrunn Mohr Siebeck · Tübingen Nomos Verlagsgesellschaft · Baden-Baden Orell Füssli Verlag · Zürich Ernst Reinhardt Verlag · München · Basel Ferdinand Schöningh · Paderborn · München · Wien · Zürich Eugen Ulmer Verlag · Stuttgart UVK Verlagsgesellschaft · Konstanz, mit UVK/ Lucius · München Vandenhoeck & Ruprecht · Göttingen · Oakville vdf Hochschulverlag AG an der ETH Zürich <?page no="2"?> Klaus Detterbeck Parteien und Parteiensystem UVK Verlagsgesellschaft mbH · Konstanz <?page no="3"?> Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http: / / dnb.d-nb.de abrufbar. ISBN 978-3-8252-3575-8 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. © UVK Verlagsgesellschaft mbH, Konstanz und München 2011 Einbandgestaltung: Atelier Reichert, Stuttgart Einbandmotiv: © Sabine Voigt - Fotolia.com Lektorat: Marit Borcherding, Göttingen; Verena Artz, Bonn Druck und Bindung: fgb · freiburger graphische betriebe, Freiburg UVK Verlagsgesellschaft mbH Schützenstr. 24 · 78462 Konstanz Tel. 07531-9053-0 · Fax 07531-9053-98 www.uvk.de <?page no="4"?> 5 Inhaltsverzeichnis Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1 Einleitung: Was sind Parteien? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1 1 Parteien: unverzichtbar, aber unbeliebt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1 .2 Zur Begriffsgeschichte von Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1 .3 Eine Definition von Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1 .4 Vier Ansätze in der Parteienforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2 Parteien und Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 2 1 Die demokratischen Funktionen der Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Interessenvertretung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Zielfindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Mobilisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Rekrutierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Regierungsbildung/ Oppositionsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Policy-Entscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2 .2 Die Ursprünge der modernen Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Historische Beispiele: USA, Großbritannien, Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Generelle Muster in der Genese von Parteien 37 2 .3 Die Phase der Stabilität: Das Cleavage-Modell von Lipset und Rokkan . . . . . . . 39 2 .4 Die Phase der Instabilität: Elektorale Volatilität und parteipolitisches Dealignment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Hintergründe der Instabilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 3 Parteien und Wahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 3 1 Wahlgrundsätze und Wahltheorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Wahlgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Wahltheorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Soziologische Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Sozialpsychologische Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Ökonomische Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3 .2 Historische Entwicklung: Die Ausbreitung des demokratischen Wahlrechts . 68 3 .3 . Wahlsysteme und Parteiensysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 3 .4 Die empirischen Befunde: Der Wandel des Wahlverhaltens 75 4 Parteien als Organisationen .85 4 1 Die Gesichter einer Partei und die Evolution von Parteitypen . . . . . . . . . . . . . . . 85 Die Gesichter von Parteiorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Typologien in der Parteienforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Die Evolution von Parteitypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 4 .2 Historische Wurzeln: Die Machtfrage bei Ostrogorski, Michels und Weber . . 100 <?page no="5"?> 6 4 .3 Entscheidungsprozesse in heutigen Parteien: Wer hat das Sagen? . . . . . . . . . 104 Zusammensetzung der Führungsgremien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Kandidatenselektion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Verteilung materieller Ressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Formulierung von Parteiprogrammen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 5 1 Die ideologischen Grundlagen der Parteifamilien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Liberale Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Konservative Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Christdemokratische Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Sozialistische und sozialdemokratische Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 5 .2 Das Ende der Ideologie? Die programmatische Annäherung der Parteien . . 124 5 .3 Wer wird Parteimitglied? Anreizfaktoren des Beitritts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 5 .4 Sozialstrukturen in den Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 5 .5 Die Entwicklung der Mitgliederzahlen und die Relevanz der Mitglieder . . . . 134 6 Parteiensysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 6 1 Giovanni Sartori: Format und Mechanik von Parteiensystemen . . . . . . . . . . . . 144 Format . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Mechanik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Typologien der Parteiensysteme: Sartori und von Beyme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 6 .2 Theoretische Erklärungsansätze: Was bewegt die Parteiensysteme? . . . . . . . 151 Soziologische Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Institutionelle Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Akteurszentrierte Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 6 .3 Stabilität und Wandel von Parteiensystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 6 .4 Empirische Befunde: Parteiensysteme im Umbruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171 71 Die Geschlossenheit der Fraktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 7 .2 Die Bildung und die Stabilität von Regierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 7 .3 Do parties matter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 7 .4 Politische Professionalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 8 Parteien in Mehrebenensystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 8 1 Der territoriale Staatsaufbau in westlichen Demokratien . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 8 .2 Der nationale Bias der Parteienforschung und die Renaissance territorialer Differenzierungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 8 .3 Die Analyse der territorialen Dimension der Parteienpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . 212 8 .4 Parteienwettbewerb in Mehrebenensystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Wahlverhalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Parteiensysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 Regierungsbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 <?page no="6"?> 7 8 .5 Parteiorganisationen in Mehrebenensystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Deutschland und Österreich: Vom unitarischen zum kooperativen Parteientypus . . . 225 Belgien: Bifurcation à la Belge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 Großbritannien und Spanien: Unterschiedliche Muster der Anpassung . . . . . . . . . . . . . . 229 8 .6 Ein vergleichendes Fazit: Variationen der Parteienpolitik in Mehrebenensystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 9 Ausblick: Die Zukunft der Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 9 1 Szenario 1: Kandidatenzentrierte Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 9 .2 Szenario 2: Elitenzentrierte Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 9 .3 Szenario 3: Mitgliederzentrierte Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 9 .4 Fazit: Wohin gehen die Parteien? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Verzeichnis der Schaubilder und Tabellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Schaubilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Tabellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 <?page no="8"?> 9 Vorwort Dieser Band strebt nach einer Einführung in die Parteienforschung und ist in erster Linie für Studierende in Bachelor- und Masterstudiengängen konzipiert. Die Einführung möchte einen theoriegeleiteten und vergleichenden Einblick in dieses wichtige Feld politikwissenschaftlicher Forschung ermöglichen. Sie ist theoriegeleitet, indem sie für die einzelnen Teilgebiete des Themas einen Überblick über die wichtigsten theoretischen Erklärungsmuster bietet und somit eine Einordnung empirisch beobachteter Entwicklungen erlaubt. Sie ist vergleichend, indem sie die Spezifika des deutschen Falles dadurch hervorhebt, dass die deutschen Parteien zu Parteien in anderen westlichen Demokratien in Bezug gesetzt werden. Damit sollen die internationale Forschung und die dort diskutierten Theoriestränge stärker in den Blick geraten. Die einzelnen Kapitel zeichnen theoretische Grundlagen, historische Entwicklungen und empirische Befunde der internationalen wie deutschen Parteienforschung nach. Schaubilder mit Begriffsklärungen und Beispielen sowie zusammenfassende „Merksätze“ am Ende der einzelnen Kapitel dienen dazu, die Verständlichkeit des Textes zu erhöhen. Fragen und Aufgaben zur Wiederholung und zu weiterem eigenen Nachdenken (plus Quellenverweise für solche Schritte) kommen hinzu. Mein Dank an dieser Stelle gilt Verena Artz, die als Lektorin des UVK-Verlages diesen Band von Beginn an und mit viel Geduld betreut hat. Marit Borcherding hat dem Text den letzten Schliff verliehen. Ein Dank auch an die vielen Studierenden und Kolleginnen und Kollegen, mit denen ich in den letzten Jahren die Möglichkeit hatte, über Parteien zu diskutieren und die in diesem Band vorgestellten Argumente zu entwickeln. Zuletzt, und da kommt ja bekanntlich immer das Beste, danke ich meiner Frau Simone und unseren Kindern Sara, Maira und Tim für all die Energie und Freude, die sie geben. Widmen möchte ich diesem Buch meinen Eltern, Michael und Else. Göttingen, im Februar 2011 Klaus Detterbeck <?page no="10"?> 11 1. Einleitung: Was sind Parteien? »Modern democracy is unthinkable save in terms of political parties« (Schattschneider 1942: 1) 1.1. Parteien: unverzichtbar, aber unbeliebt Moderne Demokratien sind ohne Parteien undenkbar. Dieses klassische Diktum des amerikanischen Parteienforschers Elmer Schattschneider erscheint aus heutiger Sicht ebenso wahr wie seltsam. Es erscheint wahr, weil Parteien überall dort bei Wahlen auftreten, wo politische Herrschaft vom Volk auf Zeit vergeben wird - letzteres kann als Kernmerkmal repräsentativer Demokratien verstanden werden. Parteien geben den Machtansprüchen der jeweiligen Kandidaten ein Markenzeichen, ein »Label«, das eine politische Richtung anzeigt. Nur in kleinen Gemeinschaften, etwa auf lokaler Ebene, und in Systemen, wo nicht frei gewählt werden kann, seien es traditionelle Stammes- und Königsherrschaften oder autoritäre Militärdiktaturen, geht es auch ohne Parteien (Ware 1996: 1). Über die Wahlfunktion hinaus erfüllen Parteien in vielen Demokratien weitere Aufgaben, ob es sich um die Repräsentation gesellschaftlicher Interessen handelt, die Bildung von Regierungen oder um die Organisation der parlamentarischen Arbeit. Wo es politische Streitpunkte gibt, etwa bei der Abschaffung der Atomenergie, der Integration von Einwanderern oder der Reform des Gesundheitswesens, sind es die Positionen der verschiedenen Parteien, die die öffentliche Debatte prägen. Was macht Parteien so wichtig für die Demokratie? Das ist das Thema des zweiten Kapitels. Das Diktum von Schattschneider erscheint aber auch seltsam, denn trotz und zum Teil wohl gerade wegen ihrer großen Machtstellung in der Demokratie erfreuen sich Parteien keiner großen Beliebtheit. Historisch betrachtet ist ein solcher Anti-Parteien- Affekt nichts Neues. Er hat jedoch, nach einer Phase der stärkeren öffentlichen Anerkennung von Parteien, in den letzten Jahrzehnten wieder deutlich an Vehemenz zugelegt (Faul 1964; Lösche 1994; Alemann 2001). In nahezu allen westlichen Demokratien zeugen Meinungsumfragen von einer generellen Skepsis gegenüber Parteien, die oftmals als eigennützig und machtversessen wahrgenommen werden. Bindungen an Parteien nehmen ab, was sich auch in sinkenden Mitgliederzahlen und einem vermehrt instabilen Wahlverhalten ausdrückt. Der Glaube an die Fähigkeit der Parteien, Probleme zu lösen und gesellschaftliche Prozesse zu steuern, hat signifikant nachgelassen. Verdrossenheit und Krise sind zu beständigen Begleitworten in Diskussionen über Parteien geworden (Dalton/ Wattenberg 2000; Mair 2008). Wie lässt sich das schlechte Bild der Parteien in der Öffentlichkeit erklären? Wie reagieren die Parteien auf die nicht zu übersehenden Zeichen des Misstrauens? Auch diesen Fragen wollen wir im nächsten Kapitel sowie im weiteren Verlauf des Buches nachgehen. <?page no="11"?> 12 1 Einleitung: Was sind Parteien? Zunächst gilt es jedoch, die Parteien, die im Mittelpunkt dieses Buches stehen, begrifflich genauer zu bestimmen. Dies soll mittels eines kurzen Rückblicks in die Geschichte des politischen Denkens über Parteien geschehen. Im Anschluss möchte ich in dieser Einleitung eine wichtige Systematik einführen, die vier Ansätze unterscheidet, wie Parteienforscher den Gegenstand ihrer Untersuchungen verstehen. Je nach Ansatz werden verschiedene Aspekte in den Fokus der Studien gerückt. Hierbei beziehe ich mich auf Alan Ware (1996), der zwischen institutionellen, soziologischen und rationalistischen Perspektiven in der Parteienforschung differenziert. Hinzu kommt aus meiner Sicht noch eine organisationstheoretische Perspektive, die sich mit den Binnenstrukturen von Parteien beschäftigt (vgl. Lösche 1993; Wiesendahl 1998). 1.2. Zur Begriffsgeschichte von Parteien Das Phänomen der Parteien kann in der europäischen Ideengeschichte bis in das Römische Reich der Antike zurückgeführt werden. Ebenso sind die Gegensätze an diversen Königshöfen oder die Auseinandersetzungen zwischen den papsttreuen Guelfen und den kaiserfreundlichen Ghibellinen in Florenz und anderen italienischen Städten des späten Mittelalters als Konflikte zwischen locker organisierten Gruppen verstanden worden. Parteien in unserem heutigen Sinne, die sich mit einem bestimmten programmatischen Profil und einer festen Organisation um die Stimmen der Wähler bemühen, sind allerdings erst ab dem 19. Jahrhundert im Kontext von sich formierender bürgerlicher Gesellschaft, Industrialisierung, Französischer Revolution, USamerikanischer Verfassung sowie der Ausweitung des Wahlrechtes entstanden (Lösche 1994: 22-23; vgl. Kap. 2). Dennoch ist die ältere Begriffstradition von Parteien als miteinander verfeindeter Gruppierungen wichtig. Trennen und Auseinanderdividieren, diese Wortbedeutung des lateinischen Verbs partire verknüpft sich historisch mit dem Parteienbegriff und überlagert für lange Zeit den im Substantiv pars angelegten Sinn von Teilhaftigkeit, der sich positiv auch als Mitwirkung eines Teils an einer Gesamtheit deuten ließe. Parteien als Vertreter von Partikularinteressen, die einseitig zu Lasten der Gemeinwohls und des öffentlichen Friedens nach ihrem Vorteil streben - dieses Bild hält sich über die Jahrhunderte (Sartori 1976: 3-38). Pointiert ausgedrückt wird dies etwa von James Madison, der in den Federalist Papers von 1787/ 88 vor den »Übeln der Parteienpolitik« (mischiefs of faction) warnt. »The public good is disregarded in the conflict of rival parties; measures are too often decided, not according to the rules of justice, and the rights of the minor party, but by the superior force of an interested and overbearing majority.« (James Madison, in: Hamilton et al. 1987: 41) <?page no="12"?> 13 1 2 Zur Begriffsgeschichte von Parteien Zwar sei es, so Madison, in einer freien Gesellschaft, in der es immer unterschiedliche Besitzverhältnisse, Interessen und Ansichten geben werde, unvermeidlich, dass sich Parteien bildeten. In ihrem Bestreben, die materielle Position ihrer jeweiligen Gruppe zu stärken und Machtpositionen zu erringen, gefährdeten sie aber mit ihren gegenseitigen Feindseligkeiten die Grundlagen der Demokratie. Die Partei, welche die Mehrheit stellt, würde Gesetze durchsetzen, die nur für einen Teil der Bürgerschaft von Vorteil seien. Dies bedrohe die Rechte und die Freiheit der unterlegenen Minderheit (Hamilton et al. 1987: 41-47). Madison sieht in der föderalen Ordnung der US-Verfassung, welche politische Macht auf viele Schultern verteilt, die Lösung des Problems. Die Ambitionen einzelner Gruppen würden durch die Ambitionen anderer Gruppen in Schach gehalten, die aufgrund der Gewaltenteilung ebenfalls politischen Entscheidungen zustimmen müssten. Die Schwächung der Parteien sei somit eine der größten Errungenschaften des föderalen Bundesstaates (ebd.; vgl. Stepan 2001). Neben dem späteren US-Präsidenten Madison sind es auch andere Autoren, wie sein politischer Weggefährte und Amtsvorgänger Thomas Jefferson oder, zeitlich etwas früher, der britische Lord Bolingbroke, die trotz eigenem parteipolitischen Engagement ein generell negatives Bild von Parteien zeichnen. Mitunter, so ihr Argument, brauche es eben Parteien, die für das Gemeinwohl einstehen, um die »eigentlichen« Parteien zu bekämpfen, nämlich die, die öffentliche Ämter für ihren Eigennutz missbrauchen. Legitim sind in diesem Sinne also nur Parteien, deren (vorgeblicher) Zweck es ist, die Parteienherrschaft zu bekämpfen (vgl. Sartori 1976: 6-12). Ein gutes Beispiel für eine solche Argumentation liefert auch die deutsche Parteiengeschichte. In Preußen entstand 1848 eine konservative Vereinigung, die sich unter dem schönen Namen »Verein zur Wahrung der Interessen des Grundbesitzes zur Aufrechterhaltung des Wohles aller Klassen« gegen die Beschneidung bestimmter Privilegien der Großgrundbesitzer bei Steuern und Jagd durch die preußische Regierung wehren wollte. Was dem einen als partikulare Interessenvertretung erscheinen mag, stellt für den anderen die Sicherung des Gemeinwohls dar (Lösche 1994: 32). Eine positivere Sicht von Parteien setzte sich erst langsam durch. Als ein Vorreiter ist Edmund Burke zu nennen, der bereits 1770 eine bis heute oft zitierte Definition von Parteien lieferte (Burke 1839: 425): »Party is a body of men united, for promoting by their joint endeavours the national interest, upon some particular principle in which they all agreed.« Parteien sind bei Burke kein bedauerliches Übel freier Gesellschaften wie bei David Hume, James Madison oder später Alexis de Tocqueville, sondern sie bieten den Bürgern die Möglichkeit, politischen Einfluss zu nehmen, indem sie sich vereinigen und versuchen, die Politik auf bestimmte Grundprinzipien hin auszurichten. Für den konkreten britischen Kontext, in dem Burke schrieb, ging es ihm darum, dass sich die Mitglieder des Parlamentes in Gruppen mit gemeinsamen Zielen zusammenschließen, <?page no="13"?> 14 1 Einleitung: Was sind Parteien? um damit der Macht der Krone besser begegnen zu können. Die Parteien, die Burke im Auge hat, entsprechen also den britischen Parlamentsfraktionen der Whigs und der Tories im 18. Jahrhundert (vgl. Sartori 1976: 9-10). Das »nationale Interesse« oder Gemeinwohl konnte dabei für Burke nicht von vorne herein klar bestimmt werden. Es ergibt sich erst aus dem Austausch und dem Wettbewerb unterschiedlicher Positionen im politischen Prozess. Wenn Bürger daran teilhaben wollen, dann müssen sie sich organisieren und ihren Standpunkt in die Debatte einbringen. Damit nimmt Burke die Idee des Pluralismus vorweg, dass in einer heterogenen Gesellschaft nur dann politische Entscheidungen zum Wohl aller fallen, wenn sich auch alle soziale Gruppen angemessen zu Wort melden können (Dahl 1956; Fraenkel 1964). Parteien wie Interessenverbände dienen in diesem Sinne dazu, der Vielfalt der Gesellschaft politischen Ausdruck zu verleihen - eine weitere Einsicht Burkes, die ihrer Zeit deutlich voraus war (vgl. Daalder 2002: 40). Die positive Anerkennung der Parteien als wichtigen Akteuren der Demokratie hängt dann, wie von Max Weber bereits 1919 konstatiert, in erster Linie mit der Ausweitung des Wahlrechts im 19. und frühen 20. Jahrhundert zusammen. Um eine loyale Anhängerschaft als Mitglieder und Wähler zu gewinnen, entwickelten die Parteien (Massen-)Organisationen, die über die Parlamentsfraktionen hinaus mittels lokaler Parteieinheiten die Bürger in allen Wahlkreisen des Landes ansprechen konnten. Damit ließen sich zugleich die politischen Wünsche und Forderungen des Volkes direkt an die politischen Entscheidungsträger herantragen. Parteien wurden auf diese Weise zu zentralen politischen Vermittlungsinstanzen und für die Massendemokratie notwendigen Bindegliedern zwischen gesellschaftlichen Interessen und staatlichen Institutionen (Duverger 1951; Sartori 1976; vgl. Kap. 2). Die von Max Weber zu Beginn des 20. Jahrhunderts vorgeschlagene Definition von Parteien beleuchtet die Teilnahme an Wahlen als ihr zentrales Merkmal. Damit wird gesagt, dass es das Streben nach politischer Macht ist, also die Übernahme führender Positionen im Staat, das Parteien antreibt (Weber 1976: 167): »Parteien sollen heißen auf (formal) freier Werbung beruhende Vergesellschaftungen mit dem Zweck, ihren Leitern innerhalb eines Verbandes Macht und ihren aktiven Teilnehmern dadurch (ideelle oder materielle) Chancen (der Durchsetzung von sachlichen Zielen oder der Erlangung von persönlichen Vorteilen oder beides) zuzuwenden. […] Da wo die Leitung durch (formal) freie Wahl besetzt wird […] sind sie primär Organisationen für die Werbung von Wahlstimmen.« In diesem Sinne sprach Max Weber 1919 von den Parteien als »Kindern der Demokratie, des Massenwahlrechts« und sah James Bryce 1921, wie auch später Elmer Schattschneider (1942), keine Alternative zu den Parteien in repräsentativen Demokratien. Der britische Premier Benjamin Disraeli setzte bereits 1848 das parlamentarische Regierungssystem mit der Parteiendemokratie gleich (vgl. Sartori 1976: 23). <?page no="14"?> 15 1 3 Eine Definition von Parteien In Deutschland wirkte hingegen die Tradition der Parteienschelte über das Kaiserreich (1871-1918) in die Weimarer Republik (1919-1933) hinein. Der über den Dingen stehende und dem Gemeinwohl verpflichtete Staat, womit in Weimar vor allem der mächtige Präsident gemeint war, müsse vor dem Gezänk der eigennützigen Parteien bewahrt bleiben, so lautete der Tenor (Alemann 2001: 9-10). Erst nach 1945 kam es in Deutschland wie auch in anderen Ländern, die zur Demokratie zurückkehrten (etwa in Italien und Österreich), zu einem Umdenken. Der Parlamentarische Rat, bestehend aus Vertretern der Parteien in den bereits gewählten Landesparlamenten, sprach den Parteien 1949 eine verfassungsrechtlich garantierte Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes zu (Artikel 21, Grundgesetz). Das Parteiengesetz von 1967, das die deutschen Parteien auf demokratische Strukturen verpflichtet und ihnen für ihre politische Arbeit, speziell die Teilnahme an Wahlen, eine staatliche Teilfinanzierung gewährt, bezeichnet sie als »notwendige[n] Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung« (§1, Parteiengesetz). Der Verfassungsjurist und Richter am Bundesverfassungsgericht Gerhard Leibholz (1966) sah im modernen Parteienstaat die demokratische Herrschaft des Volkes gewährleistet. Von seiner Warte aus verdienen Parteien eine privilegierte Position im politischen Prozess, da nur sie den Bürgern mittels der aktiven Teilnahme in ihnen und der Auswahl zwischen konkurrierenden Parteien die Chance eröffnen, die Richtung der Politik zu bestimmen. Die Parteien werden auf diese Weise zu »Sprachrohren« des Volkswillens. Erst durch die Existenz von Parteien könnten sich die Bürger zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenschließen und somit Einfluss auf das staatliche Geschehen ausüben. Leibholz weist mit dieser Argumentation die Parteien der staatlichen Sphäre zu und sieht im Parteienstaat die »rationalisierte Erscheinungsform der plebiszitären Demokratie« (ebd.: 226). Staatliches Handeln, so die Parteienstaatslehre von Leibholz, entspringt dem im Parteienwettbewerb ermittelten Willen der Mehrheit und wird dadurch demokratisch legitimiert (vgl. Wiesendahl 1980: 67-70; Stöss 1997: 17-25). Auch für Autoren wie Maurice Duverger (1951) und Sigmund Neumann (1956) sind die Parteien die adäquaten politischen Organisationen der Massendemokratie. Die Frage, ob Parteien die ihnen hier zugeschriebenen Funktionen tatsächlich erfüllen können, hat die Forschung jedoch seit den 1960er-Jahren zunehmend beschäftigt (Kirchheimer 1965; Epstein 1967; vgl. Kap. 2). 1.3. Eine Definition von Parteien Obwohl die verschiedenen Autoren unterschiedliche Aspekte betont haben, wird man sich in der Forschung doch auf einen definitorischen Kern von Parteien einigen können, der aus meiner Sicht drei Komponenten enthält (vgl. Lösche 1994: 13). Schaubild 1 fasst diesen dreigliedrigen Parteienbegriff kurz zusammen. <?page no="15"?> 16 1 Einleitung: Was sind Parteien? Der erste Aspekt, der Parteien auszeichnet, ist der elektorale Zweck von Parteien. Parteien stellen für Wahlen Kandidaten auf und betreiben Wahlkampf, um »Zugang zu den Schaltstellen staatlicher Macht in Parlament und Regierung« zu erlangen (Wiesendahl 2006: 4). Damit sind, im Gefolge der Definition von Max Weber, auch schon zwei zentrale Ziele von Parteien benannt, die viele Autoren in den Mittelpunkt ihrer Parteiendefinition rücken (Downs 1957; Epstein 1967; Sartori 1976): Parteien streben danach, Wählerstimmen zu gewinnen, sind somit vote seeking, und sie möchten öffentliche Ämter besetzen, sind somit office seeking (Strøm 1990a; Müller/ Strøm 2000). Die Teilnahme an Wahlen mit eigenen Kandidaten und Listen unterscheidet Parteien im Übrigen definitorisch klar von anderen politischen Organisationen wie Verbänden, Nicht-Regierungsorganisationen und sozialen Bewegungen. Schaubild 1: Eine Definition von Parteien Quelle: Eigene Darstellung Auch das deutsche Parteiengesetz legt die Parteien auf die Wahlfunktion fest. Parteien verlieren ihren rechtlichen Status, wenn sie sechs Jahre lang weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl teilgenommen haben (§2, Parteiengesetz). In Deutschland, wie in den meisten anderen westlichen Demokratien, erhalten Partei- W kla un Sc Au ve no de Li W Le Wahl ar v nd s cha uch erlie och en m inie Wahl eibh len von soz aub h d ere h an me e fü E lerf hol pr o n m n an ziale bild das n ih n ein eiste ür ih Es folg lz, e Ko rog Ko orga Ko mit e nde en d 1: de hre ner en hre is g u Du ele om gra om an om eig eren Bew Ei euts en r r La an e Te t d und uve ekt mpo am mpo isa mpo ene n p we ine sch rech and nder eiln dah Äm erge tora one ma one ato one en polit gun De he P htli dtag ren nahm her mte er ale ent atis ent ris ent Ka tisc nge efin Par ich gsw w me w erge und e te sch te ch te andi che en. niti rtei en wah west e an weni ewi d a he e ida en O ion Pa ieng Sta hl te tlich n W ig inn and aten Org n vo arte ges atus eilg hen Wah sin n sin dere n un gan on P eien setz s, w gen n D hlen nnv nd en nd isa Par n si z le wen nom Dem n (K voll zen Au • • • S Lis tion rtei ind egt nn mme mok Katz l, ntra utor Par Kan sta und Par zu und ode Par Par Org rela Str sten nen ien d be di sie en h krat z/ M den ale ren rtei ndi atl d R rtei bes d Z er w rtei rtei gan ativ ukt n u n w n esti ie e se hab tien Mai n P Be n lä ien dat ich Regi ien stim ielv we ien ien nisa v be ture unte wie imm Par echs ben n, e ir 1 Par ewe ässt be ten e M ieru be mm vor nig . sin atio est en ersc Ve mt rtei s Ja n (§ erh 992 rtei egg t si etei n an Mac ung eken mten rste ger v nd a one änd gel che erbä du ien ahr 2, P halte 2; v en rün ich lige n W cht gen nne n p ellu ver auf n, d dig len eide änd urc au re la Par en van M nde h zu en Wah pos n zu en olit nge rbin f Da der e, w kt w et P den, h e uf ang rtei Pa n Bi Mac e fü ude sich len siti u er sich tisc en. ndl aue ren wen we Part , N eine die g w ieng arte ieze chts ür d em h m n un one rlan h in che Die ich er a int nn rde teie Nich e… e W wed ges eien en/ stre ie S sa mit nd en nge n ih en P ese , da ang ter auc en. en ht-R … Wah er setz n st / Ko ben Sch agen eig sin in P en. hren Prin e le as H ele ne ch im Reg hlfu an z). I taat ope n a haff n, gen d b Par n P nzip nke Han egte Pro ver Üb gier unk ein In D tlic eck an fun da en best rlam rog pien en, nde e, fo oze rän brig run ktio ner Deu che ký 2 si ng v ss tre men gra n, W me eln orm esse de gen gso on Bu utsc M 200 ch von Ma bt, nte mm We ehr de mal e du rba n de orga fes und chl Mitte 07). an n Pa ach en men rte rr e urc are efin ani st. dest land el i nzu arte hter nn h nito isat Par tags d, w in ukre eien rhal oris tion rtei swa wie ers eide n. M lt d sch nen ien ahl e in ster en. Mit die h n n l n r t <?page no="16"?> 17 1 3 Eine Definition von Parteien en staatliche Mittel in erster Linie für ihre Teilnahme an Wahlen (Katz/ Mair 1992; Biezen/ Kopecký 2007). Es ist daher wenig sinnvoll, den Parteien Machtstreben an sich anzukreiden. Wahlerfolg und Ämtergewinn sind zentrale Beweggründe für die Schaffung von Parteien. Mit Leibholz, Duverger und anderen Autoren lässt sich zudem Folgendes festhalten: Machterhalt ist die Voraussetzung dafür, dass Parteien die politischen Vorstellungen ihrer Anhänger in die Tat umzusetzen können. Hier liegt aber auch der kritische Punkt. Sind Parteien alleine auf der Suche nach einer maximalen Stimmenzahl und dem Erhalt wichtiger Posten in staatlichen Institutionen oder nutzen sie die gewonnene Macht auch für die Verwirklichung politischer Zielvorstellungen? Wann wird aus dem Machtstreben inhaltsleere Machtversessenheit? Dies lenkt den Blick auf den zweiten Aspekt, der Parteien auszeichnet, nämlich ihre programmatischen Ziele. Parteien werden, darauf verweist bereits Burke, von gesellschaftlichen Akteuren gegründet, um bestimmte soziale Interessen sowie politische und weltanschauliche Vorstellungen zu verwirklichen (Wiesendahl 2006: 6-7; vgl. Kap. 2). Das Machtstreben dient in diesem Sinne keinem Selbstzweck, sondern der Gestaltung von Politik und der Durchsetzung inhaltlicher Forderungen. Hieraus ergibt sich die dritte Zielsetzung von Parteien, das von der Forschung mit dem Begriff policy seeking umrissene Streben nach sachpolitischen Erfolgen (Strøm 1990a; Müller/ Strøm 2000). Parteien legen - in der europäischen Tradition stärker als etwa in Nordamerika - ihre Grundsätze in Programmen fest, mit dem Zweck, sowohl nach innen wie nach außen zu wirken. Nach innen sollen sie die verschiedenen Flügel einer Partei zusammenführen und auf gemeinsame Prinzipien verpflichten. Die Wertebasis einer Partei und ihre weltanschauliche Ausrichtung stellen in gewisser Weise den »Kitt« dar, den eine solch komplexe Organisation braucht, um geschlossen handeln zu können. Nach außen sollen sie Wähler überzeugen und ein erkennbares Markenzeichen (Label) etablieren. Gerade die Sozialdemokraten und andere linke Parteien haben in ihren Programmen auch immer eine Handlungsanweisung für die parlamentarische Arbeit gesehen, selbst wenn sich dies in der konkreten Regierungspraxis oftmals anders darstellte. Die programmatische Zielsetzung der Parteien wird in der heutigen akademischen und politischen Diskussion mit vielen Fragezeichen versehen. Hierzu zählen das erwähnte Verhältnis zwischen programmatischem Anspruch und politischer Realität, die Klage über sehr generell und inhaltlich vage gehaltene Programme sowie die vermutete Angleichung politischer Forderungen in den Programmen der großen Parteien (vgl. Kap. 5). Dies sind wichtige Debatten, verweisen sie doch auf die zentrale Frage, ob die Parteien noch für bestimmte Inhalte stehen (Mair 1997: 20-24). Der dritte Aspekt, der Parteien auszeichnet, sind ihre organisatorischen Strukturen. Parteien sind auf Dauer angelegte Organisationen mit einem territorialen Aufbau, der von den lokalen Einheiten in den Gemeinden und Städten über die verschiedenen Ebenen des jeweiligen politischen Systems bis hin zur nationalen Ebene reicht. Daneben haben viele Parteien einen funktionalen Aufbau, in dem sich verschiedene soziale <?page no="17"?> 18 1 Einleitung: Was sind Parteien? Gruppen (etwa die Jungen, die Frauen, die Arbeitnehmer oder die Selbständigen) in eigenen Unterorganisationen treffen und auf verschiedenste Weise an der Gesamtpartei mitwirken. Als wichtigste Organe der Parteien können (a) die Parteitage, auf denen aus der Mitgliederschaft gewählte Delegierte den generellen Kurs der Partei bestimmen sollen, (b) die Führungsgremien der Parteien (Vorstände und Präsidien), die Entscheidungen im politischen Alltag der Partei treffen, und (c) die Parteizentralen, in denen hauptamtliche Mitarbeiter organisatorische Aufgaben von der Mitgliederbetreuung bis zum Wahlkampf bewältigen, gelten. Hinzu kommen (d) die Fraktionen in den Parlamenten, zu denen sich die von den Bürgern gewählten Abgeordneten einer Partei zusammenschließen. Parteien sind somit keineswegs Monolithe, sondern besitzen viele unterschiedliche Facetten und Mitspieler (Katz/ Mair 1993; Wiesendahl 1998). Das Zusammenspiel dieser verschiedenen »Gesichter« einer Partei, etwa die Regeln zur Wahl der Parteivorstände, ist in Satzungen festgelegt, die zumeist von Parteitagen beschlossen werden. In Deutschland, dies ist im internationalen Vergleich eine Besonderheit, sind viele innerparteiliche Regelungen - etwa die Rechte der Mitglieder und die Aufgaben der Vorstände - bereits durch das Parteiengesetz vorgegeben (vgl. Poguntke 1994). Die internen Prozesse von Parteien sind in diesem Sinne formal festgelegt und können nicht beliebig von den Akteuren verändert werden. Allerdings können Parteien ihre Satzungen, die innerparteilichen Spielregeln ändern, etwa durch die Einführung von Urwahlen durch alle Mitglieder. Andere Spielregeln führen, dies ist ein Kernsatz der Institutionen- und Organisationsforschung, oftmals zu anderen Spielprozessen und zu anderen Ergebnissen. Neben den formalen Regeln ist auch nach den informellen Praktiken der Parteiorganisationen zu fragen, also etwa nach ihren ungeschriebenen Regeln und Normen (Hall/ Taylor 1996; Kaiser 2003). Die Parteienforschung interessiert sich seit ihren Anfängen für die Fragen der Organisationsstrukturen, die immer als Ausdruck innerparteilicher Machtverteilung begriffen worden sind (vgl. Kap. 4.2.). Die innerparteiliche Demokratie im Verhältnis zwischen Mitgliedern und Führung, die Beziehungen zwischen Partei und Fraktion und die Gewichtung der verschiedenen sozialen und ideologischen Flügel einer Partei stehen dabei im Mittelpunkt des Interesses. Die Schlüsselfrage der Analyse organisatorischer Strukturen lautet somit: Wer hat innerhalb der Parteien das Sagen? Ein Wort noch zu den Parteiensystemen: Parteien als Organisationen stehen, zumindest in demokratischen Systemen, nicht alleine. Sie treten auf verschiedenen Ebenen in einen politischen Wettbewerb mit anderen Parteien: Im Wahlkampf, in öffentlichen Debatten, bei parlamentarischen Entscheidungen oder bei der Regierungsbildung geht es für die Parteien nicht nur um ihr eigenes Profil, sondern immer auch um das Verhältnis zu ihren Konkurrenten, das von relativ großer Nähe oder von scharfer Abgrenzung gekennzeichnet sein kann (vgl. Mair 1997: 45-75). Dieser Wettbewerbscharakter wird in der Forschung durch den Begriff des Parteiensystems eingefangen. Parteiensysteme werden in der bahnbrechenden Studie von <?page no="18"?> 19 1 4 Vier Ansätze in der Parteienforschung Giovanni Sartori (1976: 44) als »the system of interactions resulting from inter-party competition« definiert. Sartori unterscheidet bei der empirischen Messung von Parteiensysteme zwischen dem Format, das sich durch die Anzahl der relevanten Parteien und deren Größenverhältnisse ausdrückt, und der Mechanik, das durch den Grad an programmatischer Polarisierung und parlamentarischer Segmentierung sowie die Richtung des Wettbewerbs (hin zur Mitte oder hin zu den Extremen) geprägt wird (vgl. Kap. 6). Die einzelnen Parteien bilden das Parteiensystem, welches jedoch mehr ist als die Summe seiner Einzelteile. Damit soll gesagt werden, dass die Interaktion mit anderen Parteien das Verhalten der einzelnen Parteien verändert. Parteien werden Dinge tun, etwa neue Akzente im Wahlkampf setzen, programmatische Revisionen vornehmen oder mit neuem Führungspersonal antreten, die wir besser verstehen, wenn wir den systemischen Kontext der Parteien einbeziehen. Die Suche nach Koalitionspartnern, der Kampf mit Mitbewerbern um ähnliche Wählergruppen oder die Attacken gegen politische Gegner sind wichtige Aspekte des Handelns von Parteien. Mit anderen Worten: Parteien sind strategische Akteure, die versuchen, im Wettbewerb mit anderen Parteien zu bestehen. Die zwischen Konflikt und Kooperation liegenden Beziehungen mit anderen Parteien beeinflussen die Chancen der Parteien, ihre jeweiligen Ziele von Stimmen (votes), Ämtern (offices) und sachpolitischen Erfolgen (policies) zu erreichen. 1.4. Vier Ansätze in der Parteienforschung Parteien sind ein zentraler Untersuchungsgegenstand der Politikwissenschaft und angrenzender Disziplinen. Studien zu diesem Thema haben sich sehr unterschiedlicher Perspektiven und Methoden bedient. Für eine erste Orientierung hat Alan Ware (1996: 7-13) das Feld in drei grundlegende Ansätze gegliedert, das von Autoren wie Peter Lösche (1994) und Elmar Wiesendahl (1998) noch um eine organisationstheoretische Variante ergänzt wird. Tabelle 1 benennt die zentralen Faktoren, die von den einzelnen »Schulen«, als entscheidend für die Erklärung von Parteien und Parteiensystemen genannt werden, und führt einige Vertreter der jeweiligen Richtung auf. Dabei ist anzumerken, dass die meisten Autoren in ihren Analysen Elemente verschiedener Ansätze benutzen. Dennoch lassen sich bei vielen Arbeiten gewisse Schwerpunkte in der Argumentation feststellen. <?page no="19"?> 20 1 Einleitung: Was sind Parteien? Tabelle 1: Vier Ansätze in der Parteienforschung Zentrale Erklärungsfaktoren Deutung von Wandlungsprozessen Vertreter Soziologische Ansätze Soziale Bindungen, gesellschaftliche Konfliktlinien Anpassung an gesellschaftlichen Wandel S Lipset/ S -Rokkan R Lepsius K Lawson T Poguntke Organisationelle Ansätze Innerparteiliche Machtstrukturen Anpassung an interne Veränderungsprozesse A Panebianco R Katz/ P Mair P Lösche E Wiesendahl Institutionelle Ansätze Institutionelle Rahmenbedingungen Anpassung an institutionelle Reformen M Duverger A Lijphart G Lehmbruch R Watts Rationalistische Ansätze Strategien der Parteieliten Anpassung an Veränderungen im Wettbewerb G Sartori A Downs K Strøm E Schattschneider Quelle: Eigene Darstellung, angelehnt an Ware 1996: 8 Soziologische Ansätze gehen davon aus, dass politische Phänomene durch das gesellschaftliche Umfeld, in dem sie angesiedelt sind, erklärt werden können. Bei den Parteien spielt daher die Betrachtung der Bindungen an bestimmte soziale Gruppen (social linkages) eine herausgehobene Rolle (Lawson 1980; Poguntke 2000). Die Analyse der Parteiensysteme rückt die gesellschaftlichen Konfliktlinien (Lipset/ Rokkan 1967) bzw. die die Parteien umgebenden sozialen Milieus in den Mittelpunkt (Lepsius 1966). Der Wandel von Parteien und Parteiensystemen wird oftmals mit der Anpassung an sich verändernde gesellschaftliche Bedingungen in Verbindung gesetzt (Harmel/ Janda 1994). Organisationelle Ansätze legen, im Gefolge der klassischen Studien von Robert Michels und Max Weber, den Schwerpunkt auf die organisatorischen Strukturen und die daraus resultierenden Machtkonstellationen innerhalb von Parteien (Panebianco 1988; Katz/ Mair 1993; Wiesendahl 1998). Veränderungsprozesse werden durch interne Faktoren wie etwa einen Wechsel in der Parteiführung, Veränderungen in der Mitgliederbasis oder neue Allianzen zwischen innerparteilichen Gruppen erklärt (Lösche 1993; Harmel/ Janda 1994). Institutionelle Ansätze sehen Parteien durch die sie umgebenden politischen Rahmenbedingungen bestimmt, etwa das Wahlsystem oder das Regierungssystem, das parlamentarischer oder präsidentieller Natur sein kann (Duverger 1951; Lijphart 1992). Eine neuere Forschungsrichtung hat sich in den letzten Jahren vermehrt mit dem Einfluss der Mehrebenenhaftigkeit von Politik auf die Parteien und den Wettbewerb beschäftigt (Lehmbruch 2000; Watts 2004; Deschouwer 2006; vgl. Kap. 8). Wandlungsprozesse werden als Folge von institutionellen Reformen, etwa einer Politik <?page no="20"?> 21 Merksätze der Dezentralisierung oder der Einführung staatlicher Parteienfinanzierung, begriffen (Hopkin 2003; Katz/ Mair 1995). Rationalistische Ansätze legen bei der Analyse von Politik den Fokus auf die Strategien von Parteieliten, denen man eine rationale Verfolgung ihrer Präferenzen und eine hohe Handlungsautonomie zuschreibt (Downs 1957; Sartori 1976). Die mittlerweile breit anerkannte Trinität der Ziele von Parteien - Wahlerfolg, Ämterübernahme und sachpolitische Erfolge - entwickelte sich im Zuge dieser Forschungstradition (Strøm 1990a). Der Wandel von Parteien wird mit Veränderungen im Wettbewerb, auf die Parteiführungen strategisch reagieren, erklärt. Hierzu zählen die Anpassung an ein verändertes Wählerverhalten, ein neues mediales Umfeld, die Adaptation erfolgreicher Strategien der Mitbewerber und die Suche nach neuen Koalitionspartnern unter veränderten Mehrheitsverhältnissen (Sartori 1976; Harmel/ Janda 1994; Jun 2004a). Rationalistische Ansätze lenken den Blick auf die Akteure in der Politik und die Motive ihres Handelns. Als akteurstheoretische Perspektive ist dabei neben dem Rational-choice-Paradigma, das die Verfolgung von Eigeninteressen betont, auch ein konstruktivistischer Zugang in der Parteienforschung wichtig geworden. Hier stellt sich die Frage nach den Möglichkeiten der Akteure, politische Vorgänge zu deuten und damit die Vorstellungswelt der Bürger zu bestimmen (Schattschneider 1960; Mair 1997). Merksätze ♦ Parteien sind zentrale Akteure in repräsentativen Demokratien. Sie strukturieren den Wahlprozess, die Regierungsbildung und die Arbeit in den Parlamenten. Die hohe demokratische Relevanz von Parteien steht im Spannungsverhältnis zu ihrer historisch wie aktuell oftmals geringen Wertschätzung in der Bevölkerung. ♦ Die Begriffsgeschichte der Parteien zeigt eine lange Tradition der Parteienskepsis, die vor allem mit dem Vorwurf des Spaltens (partire) der Bürgerschaft zu tun hat. Erst mit der stärkeren Anerkennung von gesellschaftlichen Interessengegensätzen im Pluralismus wurde auch die Rolle von Parteien akzeptiert. Parteien können als Repräsentanten sozialer Gruppen Teilinteressen (pars) in den politischen Prozess integrieren. ♦ Parteien lassen sich über drei Komponenten definieren: Sie verfolgen einen elektoralen Zweck, haben programmatische Ziele und verfügen über formale organisatorische Strukturen. ♦ Parteiensysteme werden durch die Interaktionen der einzelnen Parteien gebildet. Sie stehen miteinander im politischen Wettbewerb um Stimmen, Ämter und sachpolitische Entscheidungen,. Der Wettbewerbscharakter von Parteien hat Rückwirkungen auf ihre organisatorische, programmatische und strategische Entwicklung. ♦ Die Parteienforschung kennt viele Wege, sich ihrem Gegenstand zu nähern. Zu den wichtigsten Ansätzen gehören soziologische, organisationstheoretische, institutionelle und rationalistische Perspektiven. Der gewählte Forschungsansatz nimmt Einfluss auf die Aspekte, die in der Analyse eine besonders große Rolle spielen. <?page no="21"?> 22 1 Einleitung: Was sind Parteien? Literatur Die Begriffsgeschichte von Parteien wird in dem immer noch lesenswerten Aufsatz von Faul (1964) und dem einleitenden Kapitel in der Studie von Sartori (1976) ausführlich behandelt. In der neueren Forschung haben sich van Biezen (2004) und Scarrow (2006) intensiver mit diesem Thema beschäftigt. Zu der Diskussion um die Ziele und Merkmale von Parteien sind besonders Strøm (1990a), Harmel/ Janda (1994) und Wiesendahl (1998) zu empfehlen. Die Ansätze in der Parteienforschung sind im Lehrbuch von Ware (1996) deutlich herausgearbeitet worden. Links • DVPW Arbeitskreis Parteienforschung (www.akpf.uni-trier.de); Arbeitsgruppe der deutschen Vereinigung der Politikwissenschaft • ECPR Standing Group on Political Parties (www.keele.ac.uk/ sgpp); Arbeitsgruppe der europäischen Vereinigung der Politikwissenschaft • IPSA Research Committee on Political Sociology (www2.spbo.unibo.it/ cps); Arbeitsgruppe der weltweiten Vereinigung der Politikwissenschaft Fragen und Aufgaben 1. Wie erklärt sich der schlechte Ruf der Parteien? Mit welchen Argumenten haben Kritiker der Parteien versucht zu zeigen, dass die Demokratie unter den Parteien leidet? 2. Interpretieren Sie die Parteiendefinitionen von Edmund Burke und Max Weber. Welche Aspekte werden betont und was folgt daraus für die Bewertung der Rolle von Parteien in der Demokratie? 3. Was sind Parteien? Benennen Sie die verschiedenen Komponenten, die den Parteienbegriff ausmachen. Schildern Sie mit eigenen Worten, was sich dahinter verbirgt. 4. Vergleichen Sie die vier verschiedenen Ansätze, nach denen die Parteienforschung in dieser Einleitung gegliedert worden ist. Welche Aspekte werden dabei jeweils betont? Welchen Ansatz favorisieren Sie? Begründen Sie Ihre Position. <?page no="22"?> 23 2. Parteien und Demokratie In diesem Kapitel geht es um die Rolle der Parteien in der Demokratie. Als theoretische Grundlegung werden dabei zunächst die Funktionen dargestellt, die man den Parteien im demokratischen Prozess für Gesellschaft und Staat zuschreibt (2.1.). Danach beschäftigen wir uns mit den historischen Ursprüngen der Parteien. Sie helfen uns zu verstehen, in welcher Weise Parteien zu zentralen Akteuren der westlichen Demokratien geworden sind (2.2.). Die Fallbeispiele USA, Großbritannien und Deutschland stehen hier im Mittelpunkt. Anschließend wird, auch mit Blick auf die empirische Forschung, zwischen einer Phase der Stabilität von Parteien (2.3.) und einer Phase der Instabilität von Parteien (2.4.) unterschieden. 2.1. Die demokratischen Funktionen der Parteien Parteien befinden sich zwischen Gesellschaft und Staat. Sie verklammern die beiden Sphären, indem sie einerseits gesellschaftliche Anliegen bündeln und durch ihre gewählten Vertreter in die staatlichen Institutionen tragen. Andererseits prägen sie die staatlichen Entscheidungsprozesse in Parlamenten und Regierungen mit und vermitteln deren Resultate, befürwortend oder ablehnend, an ihre gesellschaftliche Basis zurück. Die Vermittlungsrolle der Parteien ist elementar für die Legitimation repräsentativer Demokratien. Erst dadurch entsteht eine »ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen«, wie es das deutsche Parteiengesetz in Paragraf 1 ausdrückt. Neben den Interessenverbänden als weiteren intermediären Organisationen, tragen Parteien somit erheblich dazu bei, dass die beiden Sphären Gesellschaft und Staat miteinander verflochten sind. Parteien ermöglichen den Bürgern, sich aktiv an der Politik zu beteiligen und auf diese Weise einen Input zu leisten, etwa durch die Auswahl zwischen konkurrierenden politischen Eliten oder durch die Einbringung von Forderungen in die Politik. Ebenso verleihen Parteien den Resultaten der Politik, ihren Outputs, demokratische Weihen, entspringen die Gesetze und sonstigen Regelungen doch einem Prozess, dessen verfassungspolitische Spielregeln zumeist von einer breiten Mehrheit akzeptiert werden. Der Erfolg der Politik wird dabei jedoch auch an der Fähigkeit gemessen, auftretende Probleme, wie etwa Arbeitslosigkeit oder Klimawandel, zur Förderung des Gemeinwohls zu lösen. Beide Quellen der Legitimation, Input und Output, tragen zur Integration der Bürger in das politische System und damit der Akzeptanz politischer Herrschaft bei (vgl. Scharpf 1970). Die Vermittlungsrolle der Parteien ist historisch gewachsen, genauer: mit der Ausweitung des Wahlrechtes von den Parteien in Beschlag genommen worden. Sie hat aber zugleich in der Parteienforschung eine Tradition begründet, die demokratische Rolle der Parteien im Sinne eines Aufgabenkataloges zu betrachten. Den Parteien wer- <?page no="23"?> 24 2 Parteien und Demokratie den bestimmte Funktionen für das demokratische System zugeschrieben, an deren Erfüllung ihre Qualität dann auch gemessen werden kann. Der theoretische Hintergrund dieser Tradition ist der Strukturfunktionalismus, der sich in erster Linie für den Erhalt von (politischen) Systemen interessiert (Easton 1965; Almond/ Powell 1966). Parteien werden dabei als Elemente in einem System betrachtet, die dazu dienen, durch die Übernahme bestimmter Aufgaben den Fortbestand des Ganzen zu sichern. Die übergeordneten Bedürfnisse des Systems lenken somit das Handeln der Parteien, die als »funktionserfüllende Subsysteme« (Eldersveld 1964) gesehen werden. Eine solche Sichtweise tendiert dazu, wie Wiesendahl (1998: 75-80) kritisch anmerkt, die Fragen nach den Eigeninteressen der Parteien und ihren internen Prozessen zu vernachlässigen. Problematisch ist bei vielen Autoren auch eine Vermischung zwischen deskriptiver Analyse, was Parteien tun, und normativer Setzung, was sie tun sollen. Bezieht man diese Kritikpunkte weiter in die Überlegungen ein, lässt sich durchaus fruchtbar mit dem Funktionenkatalog von Parteien arbeiten. Schließlich basiert die herausgehobene Stellung der Parteien in repräsentativen Demokratien auf der von ihnen in Anspruch genommenen Vermittlungsrolle zwischen gesellschaftlichen Interessen und staatlichem Handeln. Der Aspekt, dass Parteien eben auch »Interessenvertreter in eigener Sache« (Steffani 1988: 550) sind, sich also etwa um ihre finanzielle Ausstattung ihrer Organisation, die politischen Karrieren ihrer führenden Vertreter und die Sicherung ihrer Chancen im Parteienwettbewerb kümmern, mag zur Erklärung beitragen, warum die heutigen Parteien manche Funktionen leichter erfüllen als andere (vgl. Kap. 4). Was also können Parteien für die Demokratie leisten? Der Ausgangspunkt der folgenden Betrachtung liegt im intermediären Charakter von Parteien begründet, also in ihrer Verankerung in Gesellschaft und Staat gleichermaßen. Die deutsche Parteienforschung hat hierbei oft mit dem Bild des »Transmissionsriemens« gearbeitet (vgl. Alemann 2001: 209-210); für die internationale Forschung ist der Begriff der linkages von entscheidender Bedeutung (Lawson 1980; Poguntke 2000). Für Parteien können auf der einen Seite Funktionserwartungen seitens der Gesellschaft formuliert werden, sie sind hier als repräsentative Funktionen bezeichnet. Parteien sind in diesem Sinne Ausdruck sozialer Kräfte, ideologischer Positionen und programmatischer Forderungen (Steffani 1988: 550). Sie ermöglichen den Bürgern eine Stimme in der Politik und stellen so die Verknüpfung zwischen Volk und Staat her. Auf der anderen Seite kommen auf die Parteien wichtige Aufgaben in der staatlichen Sphäre zu, an deren Erfüllung sie ebenfalls gemessen werden können. Diese gelten hier als governmentale Funktionen (vgl. Beyme 1984; Mair 2000a). Parteien sind dabei Instrumente der Herrschaftsausübung, die in der Politik personelle wie sachbezogene Entscheidungen herbeiführen (Steffani 1988: 550). <?page no="24"?> 25 2 1 Die demokratischen Funktionen der Parteien In der Kombination von repräsentativen und governmentalen Funktionen, die dem politischen System demokratische Legitimation verleiht, liegt die besondere Bedeutung der Parteien (vgl. Schaubild 2). Allerdings ergeben sich dadurch auch Zielkonflikte und Spannungsfelder. Gerade Parteien in Regierungsverantwortung stehen im Spagat zwischen gesellschaftlicher Interessenvertretung und staatlicher Politikformulierung (Wiesendahl 2006: 21). Schaubild 2: Demokratische Funktionen politischer Parteien Quelle: Eigene Darstellung Interessenvertretung Parteien sind Organisationen, die sich in der Gesellschaft formieren, um bestimmten Interessen und Ansichten Ausdruck zu verleihen. Sie sind in einem umrissenen sozialen Umfeld verankert und artikulieren für diesen Teil der Gesellschaft politische Forderungen. Parteien drücken gesellschaftliche Gegensätze aus, bestimmen aber durch die Wahl bestimmter Themen auch, worum es in der politischen Auseinandersetzung geht und wo politische Alternativen liegen. Die Interessenvertretung ist somit keine passive Abbildung sozialer Zustände, sondern eine aktive Interpretation der Parteien über gesellschaftliche Konflikte, die den politischen Wettbewerb strukturiert (Lipset/ Rokkan 1967; Mair 1997). Schaubild 3: Demokratische Funktionen politischer Parteien Interessenvertretung Parteien sind Organisationen, die sich in der Gesellschaft formieren, um bestimmten Interessen und Ansichten Ausdruck zu verleihen. Sie sind verankert in einem bestimmten sozialen Umfeld und artikulieren für diesen Teil der Gesellschaft politische Forderungen. Parteien drücken gesellschaftliche Gegensätze aus, bestimmen aber durch die Wahl bestimmter Themen auch worum es in der politischen Auseinandersetzung geht und wo politische Alternativen liegen. Die Interessenvertretung ist somit keine passive Abbildung sozialer Zustände sondern eine aktive Interpretation der Parteien über gesellschaftliche Konflikte, die den politischen Wettbewerb strukturiert (Lipset/ Rokkan 1967; Mair 1997). Neben die Artikulation tritt die Aggregation von Interessen. Parteien bündeln Einzelinteressen zu politisch vertretbaren Handlungsvorschlägen, führen verschiedene gesellschaftliche Gruppen zusammen und organisieren Kompromisse zwischen widerstreitenden Positionen. Dies gilt besonders für Parteien mit einer hohen Repräsentationsbreite, wie den großen Volksparteien der Nachkriegszeit (Wiesendahl 2006: 16-18). Die Aggregation wirkt nach innen, indem unterschiedliche ideologische Flügel, Repräsentative Funktionen Interessenvertretung Zielfindung Mobilisierung Governmentale Funktionen Rekrutierung Regierungsbildung/ Oppositionsarbeit Policy-Entscheidungen <?page no="25"?> 26 2 Parteien und Demokratie Neben die Artikulation tritt die Aggregation von Interessen. Parteien bündeln Einzelinteressen zu politisch vertretbaren Handlungsvorschlägen, führen verschiedene gesellschaftliche Gruppen zusammen und organisieren Kompromisse zwischen widerstreitenden Positionen. Dies gilt besonders für Parteien mit einer hohen Repräsentationsbreite wie den großen Volksparteien der Nachkriegszeit (Wiesendahl 2006: 16-18). Die Aggregation wirkt nach innen, indem unterschiedliche ideologische Flügel, regionale Gruppen und soziale Interessen in innerparteilichen Willensbildungsprozessen versuchen, zu einem Konsens über das öffentliche Handeln der Partei zu kommen (Lösche 1994: 14). Aber auch nach außen hin werden Interessen aggregiert, indem Parteien danach streben, Wähler aus unterschiedlichen sozialen Schichten zu gewinnen. Zielfindung Parteien geben über ihre generelle Weltanschauung, über Grundsatz- und Wahlprogramme sowie durch das Handeln ihrer führenden Vertreter politische Ziele vor. Sie formulieren für anstehende Probleme Lösungen sowie Maßstäbe der Beurteilung vor und speisen dabei ihre Standpunkte in die politische Kommunikation, die primär über die Medien abläuft, ein. Dadurch tragen sie wesentlich zur öffentlichen Meinungsbildung bei. Im Wettstreit mit anderen Akteuren versuchen Parteien auch, bestimmte Themen stärker in die politische Debatte zu bringen (agenda setting), oftmals in Bereichen, für die ihnen eine besondere Kompetenz zugeschrieben wird. Parteien bieten den Bürgern Deutungsmuster für Streitfragen an und können bei komplexen Themen Orientierung geben (Wiesendahl 2006: 18). Parteien vereinfachen damit auch die Entscheidungsfindung der Bürger. Aus der Vielzahl möglicher Positionen wird eine überschaubare Anzahl an politischen Alternativen und Richtungen geschaffen, zwischen denen eine Wahl fallen kann. Dabei ist die Integrationskraft der Parteien gefragt, die Fähigkeit, allen relevanten Interessen und Werthaltungen in der Bevölkerung Repräsentation zu verleihen. Die notwendige Reduktion von Komplexität gestaltet sich dann problematisch, wenn sich größere Gruppen in der Bevölkerung nicht mehr von den Angeboten der Parteien angesprochen fühlen (Beyme 1984: 25). Mobilisierung Parteien kommt die Aufgabe zu, Bürger für die Teilnahme an Wahlen und auch für eine weitergehende politische Partizipation, etwa durch eine aktive Mitarbeit in einer Partei, zu motivieren. Die elektorale Mobilisierung dreht sich zum einen darum, die bereits überzeugten Stammwähler zu den Wahlurnen zu bringen (bringing out the vote), zum anderen heißt es, noch unentschlossene Wähler im Konkurrenzkampf mit den Mitbewerbern zu gewinnen. Während für die erste Gruppe die Traditionen und Werte der Partei eine größere Bedeutung haben, wird die zweite Gruppe eher an den <?page no="26"?> 27 2 1 Die demokratischen Funktionen der Parteien aktuellen Positionen der Partei interessiert sein. Strategisch fällt es den Parteien oft schwer, beide Zielgruppen gleichermaßen zu erreichen (Saalfeld 2007: 116-119). Die Mobilisierung wird in der Forschung vielfach mit der Funktion der politischen Sozialisierung verknüpft, also dem Beitrag der Parteien zur politischen Bildung ihrer Anhänger (Beyme 1984: 25; Wiesendahl 2006: 19). Historisch betrachtet waren das Wissen über Politik und politische Einstellungen lange Zeit von Bindungen an einzelne Parteien geprägt, die durch ihre programmatische und organisatorische Arbeit Orientierungsleistungen, etwa mittels Parteiveranstaltungen und parteieigenen Publikationen, erbrachten (vgl. Lösche 1994). Auch wenn dies heute nur noch eingeschränkt gilt, können Parteien mit ihren Antworten auf politische Fragen immer noch zum Verständnis von Politik beitragen. Eine stärkere Sozialisationsfunktion nehmen Parteien früher wie heute hinsichtlich ihrer Aktivisten ein. Sie lernen durch die Mitarbeit in Parteigremien und die Übernahme von Parteiämtern, wie die politische Praxis aussieht, ob es um die Formulierung von Anträgen, die Suche nach Mehrheiten oder die Leitung von Versammlungen geht (Alemann 2001: 211-212). Auf diese Weise sind die Parteien selbst, samt ihrer Jugendorganisationen und sonstigen Gruppierungen, ein wichtiges Rekrutierungsfeld für die Gewinnung des politischen Nachwuchses, der in und mittels Parteien politische Karriere machen möchte (Herzog 1975; Beyme 1993; Borchert/ Stolz 2003). Rekrutierung Parteien wählen Kandidaten für innerparteiliche Spitzenpositionen sowie öffentliche Ämter aus und sind somit für die Rekrutierung der politischen Elite von zentraler Bedeutung. In den meisten Demokratien, so auch in der Bundesrepublik, besitzen die Parteien eine monopolartige Kontrolle über den Zugang zu Parlamenten und Regierungen. Sie sind gate-keepers für das politische Personal. Eine bedeutende Ausnahme sind die USA, bei denen die Wähler in Urwahlen (primaries) die Kandidaten der Parteien bestimmen. Zumeist aber ist es die Kandidatenauswahl innerhalb der Parteien, die den Wählern den »Pool« vorgeben, aus dem nahezu ausschließlich Abgeordnete, Minister und Regierungschefs gezogen werden. Die parteiinterne Nominierung für ein »sicheres« Direktmandat oder einen guten Listenplatz ist vielfach gleichbedeutend mit dem Einzug ins Parlament (Gallagher 1988; Detterbeck 2011a). Die Parteien beeinflussen auf diese Weise erheblich, wer in führende politische Ämter im Staat gelangt. Die Chancen von Frauen in der Politik etwa stehen im unmittelbaren Zusammenhang mit den Rekrutierungsmustern der Parteien. Karrieren in der Politik sind abhängig von innerparteilichen Selektoren, also den Mitgliedern der Parteigremien, die über die Nominierungen entscheiden. Dies wirft die Frage nach den Kriterien auf, welche die Selektoren in ihren Entscheidungen lenken. Zugleich ist aber auch zu prüfen, wer sich solchen innerparteilichen Auswahlprozessen überhaupt stellt (Norris/ Lovenduski 1995). <?page no="27"?> 28 2 Parteien und Demokratie Regierungsbildung/ Oppositionsarbeit Parteien sind durch die Bildung von Regierungen und die Organisation parlamentarischer Prozesse fest in der staatlichen Sphäre verankert. Sie sollen dafür sorgen, dass aus Wahlen stabile und handlungsfähige Regierungen hervorgehen. Dabei unterscheidet man zwischen unterschiedlichen Regierungstypen mit jeweils anderem Mehrheitsstatus im Parlament und ihrer konkreten Konstellation; bei Letzterem spielt insbesondere die Frage, ob eine Partei alleine die Regierung stellt oder es sich um eine Koalitionen handelt, eine große Rolle (vgl. Kap. 7). Die Besetzung von Regierungsämtern mit Parteivertretern und die Ausrichtung der Regierungsarbeit an parteipolitischen Zielsetzungen gelten als die wichtigsten Merkmale von Parteiendemokratien (party government). Den Wählern kommt in diesem Modell die Aufgabe zu, zwischen konkurrierenden Parteien auszuwählen und damit ein politisches Mandat für eine bestimmte Richtung der Regierungsarbeit zu erteilen, das dann von den Mehrheitsparteien mit Leben erfüllt wird (Katz 1987; vgl.-Kap. 7). Die Organisation parlamentarischer Prozesse wird durch Fraktionen geleistet, zu denen sich die Abgeordneten einer Partei zusammenschließen. Diese bilden nach den Prinzipien von Hierarchie und Spezialisierung handlungsfähige Einheiten aus, die durch ihr geschlossenes Auftreten im Parlament die für parlamentarische Regierungssysteme grundlegende Trennung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition begründen. Dadurch wird für die Wähler auch klarer nachvollziehbar, wer für welche Entscheidungen verantwortlich zeichnet (Saalfeld 2007: 12-13). Der Opposition kommt im parlamentarischen Raum ebenfalls eine wichtige Funktion zu. Sie ist für die Kontrolle des Regierungshandelns zuständig und soll eine personelle und politische Alternative zu den jeweils Regierenden darstellen. Erst durch die Option des Machtwechsels kann erreicht werden, dass die Wünsche und Forderungen der Wähler politisches Gehör finden. Der »soziale Mehrwert« des elektoralen Wettbewerbs ist somit die Responsivität der Parteien, also ihre Offenheit für gesellschaftliche Anliegen (Bartolini 2002). Zugleich stellt die Chance der Abwahl der Herrschenden ein Charakteristikum der Demokratie dar, die den Missbrauch politischer Macht verhindern und politische Erneuerung ermöglichen soll (Lösche 1994: 10). Policy-Entscheidungen Parteien stellen durch ihre Dominanz im parlamentarisch-governmentalen Raum wichtige Akteure bei der politischen Entscheidungsfindung in einzelnen Politikfeldern (policies) dar. Ob es sich um die Außenpolitik, die Wirtschafts- und Sozialpolitik oder andere Politikfelder handelt - die Herstellung allgemeinverbindlicher Entscheidungen wird im systemfunktionalen Verständnis als generelle Aufgabe der Politik begriffen: In den verschiedenen Politikfeldern laufen innerhalb bestimmter politischer Strukturen (polity) politische Prozess (politics) ab. Sie führen zu Gesetzen, Verordnungen und an- <?page no="28"?> 29 2 2 Die Ursprünge der modernen Parteien deren Formen der staatlichen Regelsetzung, die das gesellschaftliche Zusammenleben ordnen (Easton 1965; Almond/ Powell 1966). Parteien sind für die demokratische Legitimation solcher Entscheidungen von besonderer Bedeutung, da sie sich zuvor mit ihren programmatischen Vorstellungen dem Votum der Wähler gestellt haben. Ihre Stärke im Parlament lässt sich daher als Auftrag der Bürger verstehen, für bestimmte inhaltliche Ziele in den einzelnen Politikfeldern einzutreten. Zu fragen bleibt, ob sich die Parteien in ihren sachpolitischen Angeboten tatsächlich unterscheiden und welche Relevanz solche Differenzen für ihr parlamentarisches Handeln haben (Saalfeld 2007: 299-316; vgl. Kap. 7). Die Entscheidungen über policies fallen heute, stärker als in früheren Zeiten, in Verhandlungsnetzwerken, in denen neben staatlichen Akteuren (Regierung, Ministerialbürokratie, Parlamente) auch gesellschaftliche Akteure (Interessengruppen, wissenschaftliche Experten, zivilgesellschaftliche Organisationen) vertreten sind (Schmidt 1997; Lehmbruch 2003). Hinzu kommt, das zeigt die Europäische Union besonders deutlich, die erhöhte Bedeutung des Zusammenspiels mehrerer politischer Ebenen. Parteien sind in diesen komplexen Netzwerken, die sich je nach Politikfeld anders darstellen, nur einer von vielen Akteuren, zugleich können sie aber durch ihre Dominanz staatlicher Positionen und die organisatorische Verknüpfung der verschiedenen Ebenen auch wichtige Knotenpunkte für Entscheidungsprozesse liefern (vgl. Kap. 8). 2.2. Die Ursprünge der modernen Parteien Parteien sind die Kinder der Massendemokratie, so hat es Max Weber in seinem 1919 in München gehaltenen Vortrag »Politik als Beruf« ausgedrückt (Weber 1992: 43). Er unterscheidet dabei zwischen traditionellen und professionellen Parteien. Erstere sind Adels- und Honoratiorenparteien, die als lockere Vereinigungen der »Kreise von Bildung und Besitz« die Wahl von Abgeordneten aus ihren eigenen Reihen bestimmen. Die zweiten werden von hauptamtlichen Vertretern gelenkt, die für die Partei in der Parteiorganisation und den Parlamenten arbeiten. Bei diesen Funktionären und Abgeordneten handelt es sich um Berufspolitiker, die im materiellen Sinn dauerhaft »von der Politik leben« (vgl. Borchert 2003). Professionelle Parteien verfügen über eine fest etablierte Maschinerie, um Wahlen zu führen, Mitglieder zu gewinnen und Kandidaten auszuwählen. Der entscheidende und für Weber in der Demokratie unausweichliche Schritt vom ersten zum zweiten Parteientypus ist dabei die Ausweitung des allgemeinen (Männer-)Wahlrechts, die in den meisten Ländern im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert vollzogen wurde (vgl. Kap. 3). Die historische Sequenz, die natürlich die Komplexität konkreter Entwicklungen stark reduziert, ist in Schaubild 3 verdeutlicht. <?page no="29"?> 30 2 Parteien und Demokratie Schaubild 3: Die Ausweitung des Wahlrechts und die Entwicklung moderner Parteien Quelle: Eigene Darstellung, basierend auf Sartori 1976: 20 Als es den Parlamenten im historischen Prozess (etwa der britischen Glorious Revolution von 1688/ 89) gelingt, Regierungen in ihrer Arbeit auf die Zustimmung der Abgeordneten zu verpflichten, hat dies stark mit der Herausbildung organisierter Fraktionen zu tun. Mit der begrenzten Ausweitung des Wahlrechts auf die besser situierten Stände entsteht ein höherer Bedarf, sich seiner Wähler zu versichern, der zunächst noch von den nur schwach verfestigten Honoratiorenparteien befriedigt werden kann. Diese sind jedoch organisatorisch nicht in der Lage, die Vielzahl an neuen Wählern an sich zu binden, die mit dem Massenwahlrecht politische Beteiligung finden. Mit der Forderung nach dem allgemeinen Wahlrecht ist der Aufstieg der organisierten Massenparteien verbunden, die auf der Basis dauerhafter Strukturen, sozialer Repräsentation und politischer Programmatik arbeiten. Dies galt besonders für die Parteien in Westeuropa, während die Parteien in Nordamerika organisatorisch schwächer und programmatisch unverbindlicher blieben (Beyme 2000; Nohlen 2007). Die Parteienforschung ist Max Weber in seiner Argumentation weitgehend gefolgt. Mit der Demokratisierung wandelten sich die Parteien oder wurden neu gebildet, um Wahlen und Parlamente zu organisieren, d.h. Mehrheiten für bestimmte politische Ziele zu gewinnen. Je mehr dafür die Stimmen der Bürger benötigt wurden, umso mehr brauchten die Parteien eine außerparlamentarische Organisation, um diese Stimmen zu sammeln (vgl. Sartori 1976: 19-23; Mair 1997: 33-36). Zwei Aspekte sind hierbei in der Literatur besonders hervorgehoben worden (Duverger 1951; Lipset/ Rokkan 1967; Caramani 2004): un die ha Pa Be 20 fü W da sp Se Sc Sc Al vo ve be nd H e W aup arla eru 003 P ühre Webe abei päte equ cha cha Q ls e on erpf egre Hon Wa tam ame ufsp ). Prof en, er i i di en uenz aubi aub Quel es d 168 flic enz nor ahl mtli ente poli fess M in d ie A 19 z, ild bild lle: den 88/ 8 chte zten rati vo iche en itik sion itgl der Aus . u die 4 v d 4: Eig n P 89) en, n A PR iore on en arb ker, nel lied r D swe und e n verd Di gene arla ) ge ha Ausw Par Reg B enp Ab Ve bei di lle der em eitu d fr natü deu ie A e Da am elin at d we rla gie Be Bild part bge ertr iten ie i Par zu mokr ung rüh ürli utlic Aus arste ment ngt, dies itun me eru egr dun eie eord rete n. B im rtei u g rati g de hen ch cht swe ellun ten , R s st ng ent ung Pa ren ng Ma en, d dne ern Bei ma ien gew ie u es a 20 di t. eitu ng, im Regi tark de tar gen arla nzt lok ass B die eten ge i d ater n ve winn una allg 0. ie K ung bas m h ieru k m s W risc n → am e A kal (H sen Bild als n a elen dies riel erfü nen ausw gem Jah Ko g d siere histo ung mit Wah che → B men Aus ler Hon nha dun s lo aus nkt sen llen üge n un wei mein hrhu omp des end oris gen der hlre e V Bil ntsf sw r un nor afte ng ock ih t, d n F n S en nd ich nen und plex Wa auf sch in r H ech Vera du fra weit nd rati e A or kere hren die Funk Sinn übe Ka hlich n (M dert xitä ahl f Sa hen ihr Hera hts ant ung akti tun na ior Aus rga e Ve n e fü ktio n d er and he, Män t v ät k lrec rtor Pr rer aus auf tw g or ion ng atio ren swe anis ere eige ür d onä dau ein dida Sc nne voll kon cht ri 19 roze Ar sbil f di ort rga nen de ona npa eit sie eini ene die ären uerh ne f aten chri er-) lzog nkr ts u 976 ess rbe ldun ie b tun ani n s W aler arte tun rte gun n R P n u haft fest n a itt v ) W gen rete und : 20 (et it a ng bes ng sie Wa r W eien ng d er M nge Rei arte und t „v t e ausz vom Wah n w er E d di 0 twa auf org sser vo erte hlr Wah n) des Ma en d ihe ei d A von etab zuw m e hlre wur Ent ie E a d die gan r si on er rec hlk s W asse der n b in Abg n d blie wäh erst cht rde twi Ent der e Z nisi tuie cht kom Wa enp „K bes de geo der rte hlen ten ts, d (v ckl twi bri Zust iert erte ts → mit hlr par Krei stim er P ordn Po M n. 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Durch den landesweiten Aufbau lokaler Einheiten und die enge Kooperation mit nahestehenden Interessengruppierungen, etwa den Gewerkschaften oder kirchlichen Einrichtungen, konnten national agierende Parteien ihre Botschaft im gesamten nationalen Territorium verbreiten und ihre Anhänger organisatorisch fest an sich binden. Damit stellten Parteien die Vorherrschaft der traditionellen Eliten (Honoratioren), die zuvor aufgrund ihrer herausgehobenen sozialen Stellung auch ein politisches Monopol besaßen, infrage. (b) Die starke Bedeutung von programmatischen Weltbildern und kollektiven Identitäten für Parteibindungen. Den Parteien gelang es, bestimmte soziale Milieus und politische Lager dauerhaft für sich zu gewinnen und damit zu einer Stabilisierung des Wahlverhaltens in der Massendemokratie zu gelangen. Hierbei spielten ideologische Weltanschauungen, die oftmals entlang den Konfliktlinien von Klasse und Religion verliefen, eine entscheidende Rolle. Dies trug zu einer Schwächung lokaler und regionaler Loyalitäten gegenüber der nationalstaatlichen Ebene des politischen Wettbewerbes bei. Organisation und Programmatik sind somit die entscheidenden Merkmale für die im 19. Jahrhundert entstehenden modernen Parteien, die sich in den politischen Wettbewerb um Stimmen, Ämter und politische Entscheidungen begaben. Mit dem Auftreten der organisierten Massenparteien ist somit nicht nur eine Ausweitung der Wählerschaft verbunden, die zuvor auf die höheren sozialen Schichten begrenzt war. Es ändert sich auch das Verständnis des demokratischen Prozesses (vgl. Stöss 1997: 18-19). In der Phase vor der Massendemokratie herrscht noch das Bild von freien Abgeordneten vor, die in parlamentarischen Debatten ihr Verständnis vom nationalen Gemeinwohl im Interesse aller Bürger darlegen konnten (wobei historisch näher zu klären wäre, ob sich dies nicht auch immer wieder mit ihren partikularen Interessen als Mitglieder der privilegierten Bevölkerungsschichten vermischte). Mit dem allgemeinen Wahlrecht setzt sich der Typus des Delegierten durch, der sich in seinem parlamentarischen Handeln auf das politische Mandat seiner Wählerschaft, gesellschaftliche Forderungen und die programmatischen Vorstellungen seiner Partei beruft (Sartori 1976: 19-23; Katz/ Mair 1995: 8-10). Politisches Handeln in den Parlamenten wird damit an den in Wahlen ausgedrückten Willen des Volkes rückgebunden, die linkages zwischen Regierten und Regierenden via Parteien sind etabliert. Damit bestand zugleich der Anspruch der Parteien, als genuine Vertreter gesellschaftlicher Interessen demokratische Prozesse bei Wahlen und im Parlament zu dominieren. <?page no="31"?> 32 2 Parteien und Demokratie Historische Beispiele: USA, Großbritannien, Deutschland Die ersten organisierten Massenparteien entstanden im 19. Jahrhundert in den USA und Großbritannien, so fasst Klaus von Beyme (2000: 192) die Literatur zusammen. Schauen wir uns diese beiden Beispiele an und ergänzen sie durch eine Betrachtung der Entstehung der deutschen Parteien, bevor wir im nächsten Schritt eine generelle Vergleichsperspektive einnehmen. USA In den Vereinigten Staaten hatten sich im politischen Streit um die neue Verfassung (1788) zwei Lager gebildet: die von Alexander Hamilton geführten Federalists und die von Thomas Jefferson geleiteten Democratic Republicans. Während die Föderalisten für eine starke Regierung des Bundes eintraten, wollten die Republikaner die Souveränität der Einzelstaaten schützen. Beide zunächst im Parlament auftretenden Seiten gründeten ab Ende der 1790er-Jahre regionale und lokale Vereinigungen, um Wähler für ihre jeweiligen Anliegen zu gewinnen. Die nationalen Parteiführer gaben dabei organisatorische Standards vor, etwa was die Nominierung von Kandidaten und die Mobilisierung von Wählern betraf. Bei der zahlenmäßig noch begrenzten Wählerschaft handelte es sich um einen relativ kleinen Personenkreis, der an dieser frühen Parteienpolitik beteiligt war. Als programmatische Klammer, die auch die Mitglieder der Parlamentsfraktionen (party caucuses) zusammenhielt, diente die jeweilige Haltung zur weiteren Gestaltung des amerikanischen Bundesstaates (Chhibber/ Kollmann 2004: 86-87). Die republikanischen »Jeffersonians«, von Sartori (1976: 12) als »the first modern party« bezeichnet, erwiesen sich als stärker und trugen ihren populären Parteiführer 1801 ins Präsidentenamt. Dorthin folgten ihm nach 1809 seine Parteifreunde James Madison und James Monroe. Während die Democratic Republicans für die nächsten Jahrzehnte die amerikanische Politik bestimmten, zerfiel die Geschlossenheit ihrer Parteiorganisation ab 1812 zusehends. In den 1830er-Jahren gewann die Partei, die von nun an als Democratic Party agierte, unter Präsident Andrew Jackson an organisatorischer Kraft zurück, während sich auf der Gegenseite mit den Whigs (später die Republican Party) eine neue Opposition als Alternative formierte. Als Hintergrund dieser Entwicklung ist eine deutliche Ausweitung der wahlberechtigten Bevölkerung sowie der über demokratische Wahlen zu entscheidenden öffentlichen Ämter, etwa in Verwaltung und Gerichten, zu nennen. Viele soziale Aktivitäten, eine stärkere Verankerung in der Gesellschaft und scharfe programmatische Gegensätze, etwa in der Rassenfrage, prägten diese sehr lebendige Ära der US-Parteien (Riker 1964: 94-95; Ware 1996: 90-91). Die Ausdehnung der US-Demokratie in den 1830er-Jahren, so das Argument im Sinne unserer obigen Überlegungen, beförderte das Wirken der Parteien. <?page no="32"?> 33 2 2 Die Ursprünge der modernen Parteien Nach dem amerikanischen Bürgerkrieg (1861-65) wurden die amerikanischen Parteien zunehmend durch das von Max Weber 1919 und James Bryce 1921 ausführlich beschriebene Phänomen der party machines gekennzeichnet. Die Parteien waren, so der Tenor, nach der gewaltsamen Beilegung der großen Verfassungskonflikte zu reinen »Stellenjägern« geworden. In den großen Städten sicherten lokale Parteibosse den nationalen Parteien Stimmenpakete, indem sie den Aktivisten und Wählern materielle Vorteile, wie etwa Arbeitsstellen, versprachen. Hintergrund dieser Patronage via Parteien war das starke »Beutesystem« (spoils system), die in der Ära des Präsidenten Jackson begonnene parteipolitische Vergabe von öffentlichen Positionen und Aufträgen. Erst durch politische Reformen im frühen 20. Jahrhundert, die im Westen der USA mit dem Progressive Movement ihren Anfang nahmen, wurde das »Beutesystem« eingedämmt. Zu diesen Reformen zählten die Einführung der öffentlichen Vorwahlen (primaries) für die Nominierung von Kandidaten, die Direktwahl des Senats und die Entpolitisierung des öffentlichen Dienstes. Die Patronagemacht der Parteien schwand und individuelle Kandidaten anstelle von Parteiorganisationen begannen, das Bild der amerikanischen Politik zu bestimmen (Katz/ Kolodny 1994; Borchert/ Copeland 1999). Großbritannien In Großbritannien kam es mit den großen Wahlreformen von 1832 und 1867 zu einem signifikanten Anstieg der Wählerschaft. Waren es vor 1867, bezogen auf England, nur etwa ein Achtel der erwachsenen männlichen Bevölkerung, die über das Stimmrecht verfügten, konnten nach der zweiten großen Wahlreform zwei Drittel der englischen Männer über die Sitzverteilung in Westminster mitentscheiden (Rohe 1996: 214). Erst durch diese demokratische Dynamik entstanden im »Mutterland des Parlamentarismus« organisierte Parteien. Die lange Tradition des britischen Parlamentarismus lässt sich bis zur Magna Carta von 1215, mit der eine den König bei Steuerfragen beratende Versammlung eingerichtet wurde, zurückverfolgen (vgl. Schröder 1996: 18-20). Im Verlauf des erbitterten Verfassungskonflikts des 17. Jahrhunderts, der mit der Glorious Revolution (1688/ 89) zur endgültigen Anerkennung der Rechte des Parlamentes führte, entstanden mit den Whigs und den Tories zwei parlamentarische Lager, die, mit Edmund Burke gesprochen, auf unterschiedlichen politischen Prinzipien beruhten. Sie standen für unterschiedliche Sichtweisen im Verhältnis von Krone und Parlament, in der Stellung von anglikanischer Staatskirche und freikirchlichen Gemeinschaften sowie in den Ansprüchen von städtischen und ländlichen Eliten. Es handelte sich jedoch bei beiden »Parteien« um nur lose verkoppelte Gruppen innerhalb des Parlamentes, die im Zeitverlauf unterschiedlich geschlossen agierten. Ihre Mitglieder, die fast alle dem höheren (aristocracy) oder niederen Adel (gentry) angehörten, stützten sich vor allem auf ihren Wohlstand und ihre persönliche Stellung im Wahlkreis (Norton 1994: 38-43; Jun 1999: 186-189). <?page no="33"?> 34 2 Parteien und Demokratie Ab Mitte des 19. Jahrhunderts handelten die parlamentarischen Gruppierungen, die nun als Liberal Party und als Conservative Party firmierten, zunehmend disziplinierter. Die Unterstützung der Regierung durch die Mehrheit im Unterhaus wurde zu einer festen Norm (responsible government) und fügte Regierungslager wie Opposition stärker zusammen (vgl. Cox 1987). Mit der Wahlreform von 1867 setzte sich dann zunehmend eine parteipolitische Lesart des Wahlkampfes durch. Bei der Auswahl der Kandidaten zählte für die (stark erweiterte) Wählerschaft die Parteizugehörigkeit nun mehr als das persönliche Profil der Kandidaten. Damit verbunden war die Erwartung, dass die gewählten Abgeordnete sich im Unterhaus für die programmatischen Ziel ihrer Partei und die sozialen Interessen ihrer Wähler engagieren (Chhibber/ Kollman 2004: 82). Wie in den USA erwiesen sich auch in Großbritannien die nationalen Parteiführer in den Parlamenten als Motoren der organisatorischen Ausbreitung der Parteien. Bereits Max Weber hat in seinem »Politik als Beruf« auf das entscheidende Wirken der liberalen Parteiführer William Gladstone und Joseph Chamberlain (Birmingham caucus) verwiesen (Weber 1992). Die parlamentarischen Eliten trugen entscheidend dazu bei, dass flächendeckend lokale Vereinigungen entstanden und deren Arbeit, vor allem in Bezug auf die Auswahl der Kandidaten und die Durchführung des Wahlkampfes, koordiniert wurde. Hierfür beschäftigte man zunehmend professionelle Wahlagenten, die election agents, und plante ihre Arbeit vor Ort auf nationaler Ebene. Mit der Conservative National Union, 1867 als Zusammenschluss der lokalen konservativen Verbände gegründet, wurde die erste landesweite Partei Großbritanniens ins Leben gerufen. Die National Liberal Federation folgt zehn Jahre später. Bei beiden bürgerlichen Parteien kann somit von einem »Top-down-Prozess« gesprochen werden, einer Parteigründung, die von oben, aus dem parlamentarischen Zentrum heraus, gesteuert wurde (Chibber/ Kollman 2004: 85). Dies gilt hingegen nicht für die Labour Party. Sie entstand 1900 aus der Arbeiterbewegung heraus und gewährleistete so die Repräsentation der Arbeiterklasse im Parlament. Hierbei spielten insbesondere die Gewerkschaften eine tragende Rolle, was sich dann in einer starken Machtposition innerhalb der Parteiorganisation widerspiegelte. Die Vormacht der Gewerkschaften wurde erst mit den Parteireformen der 1990er-Jahre reduziert. Die außerparlamentarische Genese der Partei bewirkte zudem eine formal privilegierte Rolle von Parteitag und Parteivorstand gegenüber der Parlamentsfraktion, deren Realisierung sich allerdings im politischen Alltag immer wieder als problematisch erwies (Shaw 1996; Webb 1999). Mit der elektoralen Durchsetzung der Labour Party, die nach dem Ersten Weltkrieg die Liberalen als Gegenspieler der Konservativen verdrängte, setzte sich die bereits mit der Wahlrechtsreform von 1867 eingeläutete Ära der Parteiendemokratie in Großbritannien endgültig durch. Wahlverhalten und parlamentarische Prozesse wurden nun von einem starken sozio-ökonomischen Klassengegensatz (class cleavage) dominiert, der in den Mittelpunkt des Parteienwettbewerbs rückte. <?page no="34"?> 35 2 2 Die Ursprünge der modernen Parteien Deutschland In Deutschland entstanden die ersten organisierten Parteien in den 1860er-Jahren. Bereits in dem von liberaler Aufbruchsstimmung geprägten Vormärz (1815-48) hatten sich die unterschiedlichen politischen Strömungen gefunden. Ihre Themen waren zunächst die von liberalen und konservativen Kreisen geführten Auseinandersetzungen um die Ideen der Französischen Revolution (1789) und die Zukunft der in viele politisch unterschiedlich organisierte Herrschaftsgebiete zersplitterten deutschen Nation. Die Aktivitäten kreisten um die Gründung politischer Vereine, die publizistische Herausgabe von politischen Zeitschriften und Büchern, die Arbeit in den Parlamenten einzelner deutscher Staaten (besonders im Süden und in der Mitte des späteren Reichgebietes) und schließlich die Wahl zur verfassunggebenden Nationalversammlung in der Frankfurter Paulskirche (1848/ 49). Für dieses erste demokratische Parlament in Deutschland waren bereits etwa zwei Drittel der deutschen Männer wahlberechtigt. In der Paulskirche wurden die Gruppierungen der demokratischen Linken, der linksliberalen Mitte, der rechtsliberalen Mitte und der konservativen Rechten unterschieden (Rohe 1997: 41-46; Alemann 2001: 14). Nach dem Scheitern der Nationalversammlung 1849 stagnierten die Anfänge der Parteienbildung, wie der gesellschaftlichen Liberalisierung generell, zunächst. Eine Vielzahl brisanter politischer Streitfragen führte dann jedoch in den 1860er-Jahren zu einer Wiederbelebung der politischen Öffentlichkeit mit starker parteipolitischer Mobilisierung. Zu diesen Streitfragen zählten die preußischen Einigungskriege gegen Dänemark und Österreich, der Verfassungskonflikt um das Haushaltsrecht des preußischen Abgeordnetenhauses gegenüber der Regierung Bismarcks, der »Kulturkampf« zwischen dem (protestantisch dominierten) Staat und den Katholiken um die Rolle der Kirche in der Gesellschaft sowie die soziale Notlage der Arbeiterschaft in den industriellen Zentren Deutschlands (vgl. Lösche 1994: 24-27; Schulze 1996: 105-122). Mit der Gründung des von Preußen dominierten Deutschen Kaiserreiches (1871- 1918) wurde das in der Paulskirchen-Verfassung von 1849 vorgesehene allgemeine, geheime und gleiche (Männer-)Wahlrecht für die Wahlen zum Reichstag eingeführt. Dies begünstigte die Organisation von landesweiten Parteien zusätzlich. Der Reichstag blieb jedoch bis zur Weimarer Republik (1919-1933) ein »amputiertes« Parlament hinsichtlich seiner eingeschränkter Gesetzgebungskompetenzen und seiner mangelnden Einwirkungsmöglichkeiten auf die Reichsregierung. Der Kanzler, der in der Regel auch preußischer Ministerpräsident war, wie seine Minister wurden durch den Kaiser, verfassungsgemäß der König von Preußen, ins Amt berufen. Die Parteien hatten somit eine politische Bühne, aber keine wirkliche Verantwortung, sich um parlamentarische Kompromisse und die Regierungsarbeit zu kümmern. Für viele Beobachter war dies eine der Vorbelastungen, mit denen die Weimarer Republik später zu kämpfen hatte (Lepsius 1966; vgl. Alemann 2001: 17). Das deutsche Parteiensystem bestand vom Deutschen Kaiserreich bis zum Niedergang der Weimarer Republik aus vier politischen Richtungen, wobei es allerdings <?page no="35"?> 36 2 Parteien und Demokratie innerhalb der liberalen Parteifamilie starke Richtungsgegensätze gab, die bis zur Gründung der Bundesrepublik die Bildung eine gemeinsame Partei verhinderten (Lösche 1994: 39). Der Liberalismus steht in Deutschland dennoch für die erste Parteibildung über die Parlamente hinaus. Als erste organisierte Partei entstand 1861 die »Deutsche Fortschrittspartei«, gegründet von liberalen Abgeordneten in Preußen, die den nationalen Vorstand bildeten und auch das Parteiprogramm verfassten. Die Partei wurde von einem lose verknüpften Netzwerk lokaler und regionaler Wahlkomitees getragen, die sich um die Aufstellung von Kandidaten und die Durchführung von Wahlkämpfen kümmerten. Neben Preußen war die Fortschrittspartei auch in anderen deutschen Staaten, etwa in Bayern, Hessen und Württemberg, aktiv. Im preußischen Verfassungskonflikt spaltete sich 1866 der rechte Flügel der Fortschrittspartei, der Bismarck unterstützte, ab und gründete 1867 die »Nationalliberale Partei«. Auch bei den Nationalliberalen dominierte die (preußische) Fraktionsführung, die jedoch von sich landesweit ausbreitenden Wahlkreisvereinen getragen wurden. Das Ziel der nationalen Einheit diente als Klammer der Bewegung und dominierte gegenüber rechtsstaatlich-demokratischen Vorstellungen (Lösche 1994: 28-30). Auch die zweite Hauptströmung des deutschen Parteienwesens, der Konservatismus, durchlief eine ähnliche Formationsphase. Die »Freikonservative Partei« (1866), die bald als »Deutsche Reichspartei« auftrat, und die »Deutsch-Konservative Partei« (1876) wurden von ihren parlamentarischen Spitzen dominiert, die auch die programmatischen Leitlinien vorgaben. Sie fanden Unterstützung in einer Vielzahl von konservativen, nur sehr locker miteinander verknüpften Vereinen. Die geringe Organisationskraft der konservativen Parteien wurde durch ihre gesellschaftlich privilegierte Basis kompensiert, zu der Großgrundbesitzer, protestantische Geistliche und höhere Beamte zählten, die Stimmenpakete bereitstellen konnten (ebd.: 31-33). Der politische Katholizismus, der für die Wahrung des kirchlichen Einflusses im Bildungswesen und bei Moralfragen eintrat, fand seine parteipolitische Heimat in der »Zentrumspartei«, die sich 1852 als Fraktion im preußischen Parlament und 1870 als Partei konstituierte. Programmatisch setzte sich das Zentrum nicht für kirchliche Belange ein, sondern propagierte den sozialen Ausgleich und die Stärkung der föderalen Struktur Deutschlands. Innerparteilich waren, wie bei den anderen bürgerlichen Parteien, die Abgeordneten tonangebend. Dabei standen der Fraktion im Reichstag vergleichsweise eigenständige Fraktionen in den Landesparlamenten gegenüber, wie es auch der dezentralen Philosophie des Zentrums entsprach (ebd.: 34-36). Als Besonderheit ist eine starke Einbettung des Zentrums in das katholische Milieu hervorzuheben, in dem die meisten Repräsentanten der Partei sozialisiert wurden. Die Minderheitensituation im Kaiserreich schweißte das katholische Lager auf besondere Weise zusammen. Während die Parteiorganisation selbst recht bescheiden blieb, wurde die Arbeit vor Ort vielfach von den katholischen Vereinen und dem Klerus übernommen. Die politischen Positionen des Zentrums waren untrennbar mit der katholischen Kirche verbunden. Somit kann von einer »Honoratiorenpartei besonderer <?page no="36"?> 37 2 2 Die Ursprünge der modernen Parteien Art« gesprochen werden, nämlich als eine »in einem sozialmoralischen Milieu institutionell verankerte« politische Organisation (ebd.: 55). Erst in der Weimarer Republik entwickelte sich das Zentrum zu einer Massenpartei mit vielen Mitgliedern und einer stärker eigenständigen Organisation. Die vierte Hauptströmung der deutschen Parteiengeschichte, die Sozialdemokratie, unterscheidet sich in ihrer Genese deutlich von den anderen Parteien. Sie entstand nicht in den Parlamenten, sondern aus der Arbeiterbewegung heraus. Früher als die anderen Parteien setzte sie auf eine feste Mitgliederbasis, deren ehrenamtliche Mitarbeit und finanziellen Beiträge in Ermangelung von lokalen Honoratioren stärker benötigt wurde. Handwerker und gelernte Arbeiter waren die sozialen Träger des von Ferdinand Lassalle 1863 gegründeten »Allgemeinen Deutschen Arbeitervereins«, der eher pragmatisch an sozialen Reformen orientiert war, wie der marxistisch ausgerichteten »Sozialdemokratischen Arbeiterpartei« (1869) unter August Bebel und Wilhelm Liebknecht. Erst die zunehmende Unterdrückung der Arbeiterbewegung durch den Staat führte die beiden unterschiedlichen Gruppierungen zusammen, die sich 1875 in Gotha zur »Sozialistischen Arbeiterpartei« vereinigten. Trotz des Verbotes von Partei und der ihnen nahestehenden Gewerkschaften durch das sogenannte Sozialistengesetz, das von 1878 bis 1890 in Kraft war, konnten die Sozialisten weiterhin an Wahlen teilnehmen, ihren Stimmenanteil ausbauen und das Netzwerk an (vorgeblich unpolitischen) Vereinigungen des Arbeitermilieus verdichten. Die Erfahrung staatlicher Verfolgung (»Klassenkampf von oben«) prägte, wie auch beim katholischen Lager, das Selbstverständnis der Sozialdemokraten und bewirkte einen engen Zusammenhalt. Nach dem Ende des Verbotes firmierte die Partei offiziell als »Sozialdemokratische Partei Deutschlands« (SPD) und stieg zur stärksten Fraktion im Reichstag auf (ebd.: 36-39). Generelle Muster in der Genese von Parteien Die historischen Fallbeispiele der USA, Großbritanniens und Deutschlands weisen auf generelle Muster in den Ursprüngen moderner Parteien hin, die es auch in anderen westlichen Demokratien gab. Drei Punkte können hierbei betont werden (vgl. Duverger 1951; Beyme 1984; Panebianco 1988): • Die Stärkung der repräsentativen Demokratie, die mit der Ausweitung des Wahlrechtes und der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament verbunden war, hat die Bildung organisierter Massenparteien befördert. Die Entstehung der Parteien in den westlichen Demokratien hat also mit bürgerlicher Gesellschaft und industriellem Zeitalter einen konkreten historischen Bezugspunkt. Im Kontext der Massendemokratie bedurfte das Streben nach Wahlerfolg und nach der Durchsetzung bestimmter politischer Ziele einer dauerhaften und breiten Mobilisierung von Anhängern. Dabei strebten die Parteien sowohl die Präsenz in den einzelnen Wahlkreisen als auch die Koordination lokaler Aktivitäten auf nationaler Ebene an. <?page no="37"?> 38 2 Parteien und Demokratie • Die Herausbildung einzelner Parteien hatte entweder eine interne (direkte) Genese oder einer externe (indirekte) Genese. Beim ersten Pfad, der vor allem im bürgerlichen Lager bei liberalen, konservativen und christlichen Parteien festzustellen ist, ging die Initiative zur Gründung lokaler Wahlkomitees und nationaler außerparlamentarischer Organisationen von bereits existierenden parlamentarischen Gruppierungen aus. Beim zweiten Pfad waren es gesellschaftliche Organisationen, die Parteien ins Leben riefen. Hierzu zählten die Gewerkschaften, Bauernverbände sowie kulturelle und religiöse Vereinigungen. Es handelte sich dabei eher um benachteiligte soziale Schichten, die nach stärkerem politischen Einfluss suchten. Die Genese einer Partei hatte Auswirkungen auf ihre internen Machtbalancen, etwa die Autonomie der Parlamentsfraktion oder die Stellung des Parteivorstandes (vgl. Kap. 4). • Als Motive von Parteigründungen lassen sich die Opposition gegen eine bestehende politische Ordnung und die Gegnerschaft zu einer bereits etablierten Partei hervorheben. Parteien sind in diesem Sinne Ausdruck gesellschaftlicher Interessenkonflikte, die von politischen Akteuren in den elektoralen und parlamentarischen Wettbewerb gebracht werden. Dabei kann man Parallelen zwischen den westlichen Demokratien ziehen: Parteien mit ähnlichen ideologischen Grundpositionen, die sich aus ihrer Entstehungsphase ergeben, sind als Mitglieder einer gemeinsamen Parteifamilie (famille spirituelle) zu betrachten (Beyme 1984). Diese Werthaltungen prägen die traditionellen Identitäten von Parteien, auch wenn diese selbst im Zeitverlauf programmatischen und strukturellen Veränderungsprozessen unterworfen sind (vgl. Kap. 5). Auf der Basis des nun dargestellten Cleavage-Modells hat Klaus von Beyme (1984) zehn Parteifamilien unterschieden, wobei er davon ausgeht, dass es durch institutionellen Schranken, etwa der Wirkung parlamentarischer Sperrklauseln wie der Fünfprozentklausel, und dem integrierenden Handeln der politischen Eliten in der Regel zu einer Reduzierung dieser Komplexität in den Parteiensystemen der einzelnen Demokratien kommt (vgl. Beyme 2000: 70-88). Mit Blick auf die Entwicklung der letzten Jahre kann von einer elften Parteifamilie, etwa in Deutschland oder den skandinavischen Ländern, gesprochen werden, die sich mit linkssozialistischem Populismus gegen wohlfahrtstaatliche Reformen wendet. Schaubild 4 zeigt das Schema der Ausdifferenzierung der Parteifamilien nach Klaus von Beyme (1984). Es ist von dem Gedanken getragen, dass sich Parteien immer in Opposition zu einer politischen Entwicklung oder einem konkreten politischen Gegner gebildet haben. Die zeitliche Spanne reicht dabei vom Beginn des 19. bis zum Ende des 20. Jahrhunderts. <?page no="38"?> 39 2 3 Die Phase der Stabilität: Das Cleavage-Modell von Lipset und Rokkan Schaubild 4: Die Ausdifferenzierung der ideologischen Parteifamilien (1) Liberale Parteien gegen das alte Regime von Absolutismus und Feudalismus (2) Konservative Parteien gegen die Versuche liberaler Modernisierung (3) Sozialistische und Sozialdemokratische Parteien gegen das bürgerlichkapitalistische System (4) Bauernparteien gegen städtische und industrielle Interessen (5) Regionale Parteien gegen die Dominanz nationaler Eliten (6) Christliche Parteien gegen die gesellschaftliche Säkularisierung und die Trennung von Kirche und Staat (7) Kommunistische Parteien gegen das bürgerlich-kapitalistische System und gegen den sozialdemokratischen Reformismus (8) Faschistische Parteien gegen Demokratie, Pluralismus und gleiche Menschenrechte (9) Rechtspopulistische Parteien gegen den bürokratischen Wohlfahrtsstaat sowie gegen Migration (10) Grüne Parteien gegen die materialistische und patriarchalische Wachstumsgesellschaft (11) Linkspopulistische Parteien gegen wohlfahrtsstaatliche Reformen Quelle: Eigene Darstellung nach Klaus von Beyme 1984 2.3. Die Phase der Stabilität: Das Cleavage-Modell von Lipset und Rokkan Der Zeitraum zwischen der Einführung des allgemeinen und gleichen Wahlrechts im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert und dem Ende der 1960er-Jahre gilt als eine Phase hoher Stabilität im Wählerverhalten und in den Parteiensystemen (Bartolini/ Mair 1990). In einem der einflussreichsten Beiträge zur Parteienforschung stellten Seymour M. Lipset und Stein Rokkan (1967: 50) fest, dass »the party systems of the 1960´s reflect, with few but significant exceptions, the cleavage structures of the 1920´s. […] the party alternatives, and in remarkably many cases the party organizations, are older than the majorities of the national electorates«. Die parteipolitischen Alternativen, die sich in der Frühphase der Massendemokratie etabliert hatten, schafften es, so das Argument, in den meisten europäischen Demokratien ihre Wählerschaft über die Jahrzehnte zu halten und nachwachsende Generationen für sich zu gewinnen. Trotz des Zweiten Weltkriegs und erheblichem gesellschaftlichen Wandel ist diese Phase der Parteienentwicklung durch the freezing of political alternatives gekennzeichnet (ebd.: 54). Wie lässt sich diese erstaunliche Kontinuität in stürmischen Zeiten erklären? <?page no="39"?> 40 2 Parteien und Demokratie Im Rahmen ihres Cleavage-Modells sehen die Autoren den entscheidenden Faktor für das »Einfrieren« der Parteiensysteme in der »Verengung des Marktangebotes« (narrowing of the support market). Sie meinen damit die Fähigkeit der etablierten Parteien, stabile und belastbare Parteibindungen aufzubauen. Dort, wo sich die meisten Wähler zu einer bestimmten Partei zugehörig fühlten, hatten neue politische Kräfte nur geringe Chancen (ebd.: 51). In diesem Sinne sind auch die wenigen Ausnahmen (Frankreich, Deutschland, Italien, Spanien), von denen im obigen Zitat die Rede ist, signifikant: In diesen Staaten waren die Parteien, vor allem im bürgerlichen Lager, gemäß den Autoren zu schwach, oder, wie in den beiden letzten Fällen, die demokratische Phase vor der faschistischen Machtübernahme zu kurz, um solche stabilen Bindungen hervorzubringen. Der geringe »Gefriergrad« ermöglichte den Aufstieg neuer Parteien. Für Deutschland sehen Lipset und Rokkan erst mit der Gründung der bürgerlichen Sammlungspartei CDU/ CSU nach 1945 ein stabiles Parteiensystem gegeben (ebd.: 51-53). Worauf beruht die Fähigkeit der Parteien, eine loyale Anhängerschaft hinter sich zu scharen? Antworten darauf gibt das Konzept der politischen Konfliktlinien (cleavages), das von Lipset und Rokkan (1967) in ihrer historisch-institutionellen Analyse zur Entwicklung von Parteiensystemen entwickelt worden ist. Danach sind politische Bindungen an Parteien das Resultat eines langen Modernisierungsprozesses, der in Europa mit der Zeit der Reformation und Gegenreformation im 16. und 17. Jahrhundert einsetzt. Im Verlauf dieses Prozesses kommt es an bestimmten historischen Wendepunkten (critical junctures) zu tiefgreifenden kulturellen und ökonomischen Differenzierungen in der Gesellschaft. Diese sozialen Trennlinien wurden zu einem späteren geschichtlichen Zeitpunkt, als es mit dem Massenwahlrecht zur Integration vieler neuer Bürger in das politische Geschehen kam, von den Parteien aufgegriffen und in ein begrenztes Set an politischen Alternativen übertragen. Dabei kam den politischen Eliten eine entscheidende, aktive Rolle in der Interpretation der wichtigsten gesellschaftlichen Konflikte und in der Bildung von politischen Allianzen zwischen den verschiedenen sozialen Gruppen zu. Manche sozialen Konflikte wurden in die Parteipolitik übersetzt, andere hingegen fanden in der Politik keinen Widerhall oder wurden »wichtigeren« Konflikten, vor allem dem Klassenkonflikt, untergeordnet (Schattschneider 1960). Die gesellschaftliche Diskriminierung von Frauen etwa, um ein Beispiel zu nennen, ist nur selten zu einem politischen Cleavage geworden. Es gibt somit keinen »soziologischen Automatismus«, wie Sartori (1969) dies genannt hat, bei der Übertragung gesellschaftlicher Differenzierungen in politische Konfliktlinien (vgl. Rokkan 1970: 72-144). <?page no="40"?> 41 2 3 Die Phase der Stabilität: Das Cleavage-Modell von Lipset und Rokkan Schaubild 5: Politische Konfliktlinien in europäischen Parteiensystemen (nach Lipset/ Rokkan 1967) Quelle: Eigene Darstellung, basierend auf Dalton 2006: 134 Lipset und Rokkan (1967) gehen davon aus, dass vier zentrale Konfliktlinien die Entwicklung der europäischen Parteiensysteme von der Durchsetzung der Massendemokratie bis in die 1960er-Jahre hinein geprägt haben. Die ersten beiden Cleavages entspringen dabei einem Modernisierungsprozess, den sie als »nationale Revolution« bezeichnen (ebd.: 14-15). Damit ist konkret die Französische Revolution von 1789 gemeint, die den Gedanken des modernen Nationalstaates mit seinen Ansprüchen auf staatliche Herrschaft im Dienste der Nation realpolitisch geschaffen hat. Der Staat als Herrschaftsform legitimiert sich im Nationalstaat durch die Förderung des Wohles der Nation, die als eine Volksgemeinschaft mit gemeinsamen Wurzeln und Überzeugungen über eine »Wir«-Identität verfügt und füreinander einsteht (Scharpf 1970). Stein Rokkan hat in vielen Arbeiten darauf hingewiesen, dass die Wurzeln regionaler und religiöser Konflikte in Europa älter sind als die »nationale Revolution« im 18. Jahrhundert. Sie reichen von der frühen Phase der Staatenbildung über die Reformation bis hin zum Westfälischen Frieden von 1648 (Rokkan 1970; Eisenstadt/ Rokkan 1973; vgl. Flora 1999). Entscheidend ist dabei, dass politische und gesellschaftliche Eliten im Prozess der Nationalstaatsbildung (nation-building) vielfach auf eine kulturelle Standardisierung hingearbeitet haben. Mittels Instrumenten wie einer gemeinsamen nationalen Sprache und Religion, einem staatlichen Bildungssystem, einem allgemeinen Wehrdienst, Privilegien der Staatsbürger gegenüber Fremden, nationalen Symbolen und geschichtlichen Mythen sollte die gemeinsame nationale Identität gefördert werden. Das Zugehörigkeitsgefühl zur Nation kann Loyalität, Solidarität und Opferbereitschaft der Bürger begründen. Gegen diese Versuche der kulturellen Integration »von oben« regte jedoch sich in etlichen europäischen Staaten Widerstand. 41 2.3. Die Phase der Stabilität: Das Cleavage-Modell von Lipset und Rokkan Staat versus Kirche Industrielle Revolution Arbeit versus Kapital Zentrum versus Peripherie Stadt versus Land Nationale Revolution <?page no="41"?> 42 2 Parteien und Demokratie Zum einen waren es ethnische, religiöse oder sprachliche Minderheiten, die sich gegen die Standardisierung durch zentralstaatliche Eliten zur Wehr setzten (Zentrum- Peripherie). Dies wurde vor allem dort politisch relevant, wo die Minderheit in einem bestimmten Gebiet, oftmals in den Randgebieten (Peripherien) der Nationalstaaten, konzentriert lebte und sich diese vom nationalen Zentrum aus sowohl ökonomisch benachteiligt wie kulturell unterdrückt fühlte. In solchen Fällen konnten die parties for territorial defence besonders vehement ihre Forderungen nach kultureller Anerkennung und politischer Selbstbestimmung erheben (Lipset/ Rokkan 1967: 41-43). Zu den heutigen Regionalparteien, die ab etwa den 1960er-Jahren erstarkt sind, zählen die Scottish National Party und Plaid Cymru in Großbritannien, die Südtiroler Volkspartei in Italien, die Svenska Folkspartiet in Finnland, die baskische Partido Nacionalista Vasco oder die katalanische Convergència i Uniò in Spanien (DeWinter 1998; Hepburn 2009; vgl. Kap. 8). In Deutschland haben Regionalparteien wie die »Deutsch-Hannoversche Partei« oder die »Bayerische Volkspartei« im Kaiserreich und in Weimar eine begrenzte Rolle gespielt; in der Bundesrepublik sind sie, mit Ausnahme des »Süd-Schleswigschen Wählerverbundes« (SSW), der in Schleswig-Holstein die dänische Minderheit vertritt, nahezu völlig bedeutungslos geworden (Lösche 1994: 63-64). Als Partei mit regionaler Identität kann lediglich die bayerische CSU gelten, die aber durch ihr permanentes Bündnis mit der CDU und ihre bundespolitische Orientierung bei politischen Sachfragen eine nationale Rolle über Bayern hinaus erworben hat. Nach der Wiedervereinigung 1990 ist mit der PDS eine neue politische Kraft entstanden, die trotz gesamtdeutschem Anspruch lange Zeit faktisch nur in Ostdeutschland beheimatet war (Detterbeck/ Renzsch 2008; vgl. Kap. 8). Zum anderen hat die nationalstaatliche Standardisierung den Widerstand religiöser Gruppen hervorgerufen, die die gesellschaftliche Stellung der Kirchen bedroht sahen (Staat-Kirche). Besonders in den katholischen (z.B. Frankreich, Italien, Belgien) und konfessionell gemischten Nationalstaaten (z.B. Deutschland, Schweiz, Niederlande) Europas traf die Einführung eines allgemeinen Schulwesens unter staatlicher Kontrolle wie auch die Liberalisierung moralischer Wertvorstellungen auf die angestammten Vorrechte der Kirchen in solchen Fragen. Im lutherischen Skandinavien oder im anglikanischen Großbritannien hingegen standen die etablierten Staatskirchen (wohl aber die kleineren freikirchlichen Gemeinschaften) nicht in einem solchen Widerspruch. Die parties of religious defence richteten sich somit gegen Säkularisierungsprozesse, die durch die von liberaler Seite vertretene Trennung von Staat und Kirche befördert wurden (Lipset/ Rokkan 1967: 15-18). Aus dem Konflikt zwischen Staat und Kirche sind katholische und protestantische Parteien entstanden, die nach 1945 oftmals als christdemokratische Parteien versuchten, die Kluft zwischen den Konfessionen zu schließen und alle religiös orientierten Bürger zu erreichen. Das deutsche Beispiel ist hier sehr treffend: Die katholische Zentrumspartei, die im Kaiserreich im Widerspruch zum Staat entstanden war, bildete nach dem Zweiten Weltkrieg die Keimzelle der CDU, die sich als christliche Volks- <?page no="42"?> 43 2 3 Die Phase der Stabilität: Das Cleavage-Modell von Lipset und Rokkan partei entschieden auch dem protestantischen Bevölkerungsteil öffnen wollte. Die Konfliktlinie Staat-Kirche ist somit für das deutsche Parteiensystem von prägender Bedeutung (Wiesendahl 2006: 78-80; Saalfeld 2007: 72-73). Die anderen beiden Cleavages, die von Lipset/ Rokkan (1967) betont werden, entspringen einem zweiten Modernisierungsprozess in Europa, der »industriellen Revolution« mit ihren Ursprünge im Großbritannien des ausgehenden 18. Jahrhunderts (ebd.: 14-15). Konflikte zwischen unterschiedlichen ökonomischen Interessen stehen hier im Vordergrund, während es bei den beiden vorherigen Cleavages primär um kulturelle Identitäten ging. Auch hier sind wiederum ältere Wurzeln des Konfliktes im Verhältnis zwischen urbanen Zentren und ländlichen Gebieten zu beachten (Stadt- Land). Der Gegensatz zwischen dem aufstrebenden städtischen Bürgertum, die nach einer stärkeren parlamentarischen Kontrolle der Regierungen strebten, und den Anhängern der alten monarchischen Ordnung, die in vielen Fällen über ländlichen Grundbesitz verfügten, steht - wie z.B. in Großbritannien und Deutschland - hinter der Entstehung von liberalen und konservativen Parteien (Poguntke 2000: 73). Mit der Industrialisierung sind die ökonomischen und wertebezogenen Konflikte zwischen den Grundbesitzern und Bauern auf der ländlichen Seite, den Händlern, Handwerkern und Unternehmern auf der städtischen Seite gewachsen. Es zeigen sich hier aber, so Lipset und Rokkan (1967), erhebliche Unterschiede in der parteipolitischen Verarbeitung dieser Konfliktlinie. In vielen europäischen Staaten, dies gilt auch für Deutschland, wurde der Stadt-Land-Gegensatz relativ schnell von dem aufkommenden Klassenkonflikt oder dem Streit um die gesellschaftliche Stellung der Kirche überlagert. Städtische und ländliche Interessen fanden ihre gemeinsame politische Heimat in den bürgerlichen Parteien und sicherten ihre ökonomischen Anliegen zudem durch starke Interessengruppen, wie etwa den Arbeitgeber- und Bauernverbänden (ebd.: 19-21). Nur in Skandinavien (und Osteuropa) entstanden aus dem - kulturell aufgeladenen - Gegensatz zwischen Stadt und Land dauerhaft eigenständige Bauernparteien, die sich gegen die Dominanz der urbanen Eliten im politischen Leben auflehnten. Gestützt auf eine Massenbewegung, spielten die skandinavischen Bauernparteien eine wichtige Rolle bei der Demokratisierung ihrer Länder und, als späterer Bündnispartner der Sozialdemokraten, bei der Schaffung starker Wohlfahrtsstaaten im Norden Europas (Poguntke 2000: 73; ausführlich dazu: Esping-Andersen 1990). Wesentlich umfassender hat hingegen der Klassenkonflikt die Parteiensysteme geprägt (Kapital-Arbeit). Fast überall - Irland stellt wohl die wichtigste Ausnahme in Europa dar (Mair 1992), die USA den prominentesten Fall eines »fehlenden Sozialismus« (Lipset/ Marks 2000) - hat der ökonomische Gegensatz zwischen den Eigentümern von Produktionsmitteln und den abhängig Beschäftigten die Politik geprägt. Neben unterschiedlichen wirtschaftlichen Interessen war der Klassenkonflikt auch immer eine Auseinandersetzung unterschiedlicher Weltanschauungen und gesellschaftlicher Modelle. Mit dem Aufkommen des Klassenkonflikts wurde der politische Wettbewerb von der Auseinandersetzung zwischen linken und rechten bzw. bürger- <?page no="43"?> 44 2 Parteien und Demokratie lichen Parteien bestimmt. Bei den linken Parteien sind moderat-reformorientierte und stärker marxistisch geprägte Kräfte zu unterscheiden; hierbei haben sowohl die Ausrichtung der Arbeiterbewegung als auch der Grad der Repression durch den Staat (etwa das deutsche »Sozialistengesetz« im Kaiserreich) eine Rolle gespielt. Die rechten/ bürgerlichen Parteien gliedern sich in christdemokratische, konservative und liberale Gruppierungen (Lipset/ Rokkan 1967: 21-22). Die Links-Rechts-Dimension setzte sich nach dem Ersten Weltkrieg (nahezu) flächendeckend als bestimmend durch und sorgt für eine Annäherung zwischen den europäischen Parteiensystemen, die sich in der Konstellation der anderen Konfliktlinien deutlicher unterscheiden. Die anderen, zeitlich vorgelagerten Cleavages bestimmten aber auch über die Ausprägung des Klassenkonfliktes mit, etwa ob ein Teil der Arbeiterschaft bereits von regionalistischen oder konfessionellen Parteien mobilisiert worden und somit für die Sozialisten/ Sozialdemokraten nur noch schwer zu erreichen war (ebd.: 46-47). Innerhalb der Arbeiterbewegung brachen zu Beginn des 20. Jahrhunderts bereits vorher existierende Spannungen unter dem Eindruck der Russischen Revolution (1917) verstärkt aus und führten in vielen Ländern zu einer Trennung zwischen sozialdemokratischen und kommunistischen Parteien. In Deutschland spaltete sich 1917 im Streit um die Kriegskredite die USPD von der SPD ab, deren linker Flügel dann 1920 zu einem entscheidenden Träger der bereits um die Jahreswende 1918/ 19 gegründeten Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD) wurde (Lösche 1994: 98-103). Der Class Cleavage drehte sich bis in die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg hinein in ideologischer Hinsicht um die Systemfrage Kapitalismus oder Sozialismus. Nach 1945 nahm die Schärfe des Konfliktes ab. Linke Parteien standen nun zunehmend für eine wohlfahrtsstaatliche Politik mit einem hohen Maß an sozialer Umverteilung, starker Besteuerung und vielfältigen staatlichen Eingriffen in die Wirtschaft, während rechte Positionen tendenziell eher auf die freie Entwicklung des Marktkräfte setzten (Saalfeld 2007: 74; vgl. Kap. 5.1.) Das Cleavage-Modell von Lipset und Rokkan (1967) liefert den wohl umfassendsten Erklärungsansatz für die Phase der Stabilität der Parteien. Auf der Grundlage fester Bindungen an bestimmte soziale Gruppen ist es den Parteien in Europa bis in die 1960er-Jahre gelungen, viele Anhänger zu mobilisieren, politische Identitäten zu definieren und somit ein weitgehend stabiles Wahlverhalten zu erzeugen. Das »Einfrieren« der Parteiensysteme beruht dabei auf drei entscheidenden Merkmalen, die politische Konfliktlinien im Sinne des Cleavage-Modells aufweisen, wie Stefano Bartolini und Peter Mair (1990: 211-249) überzeugend dargelegt haben. Diese sind im folgenden Schaubild beschrieben. <?page no="44"?> 45 2 3 Die Phase der Stabilität: Das Cleavage-Modell von Lipset und Rokkan Schaubild 6: Drei Merkmale politischer Konfliktlinien Quelle: Eigene Darstellung nach Stefano Bartolini und Peter Mair 1990 Jedes dieser drei Merkmale von gesellschaftlichen Interessen, ideologischen Zielen und organisatorischen Netzwerken ist notwendiger Bestandteil einer politischen Konfliktlinie. Erst durch ihre machtvolle Kombination kann die Dauerhaftigkeit der Cleavages erklärt werden. Soziale Differenzen erhalten politische Bedeutung, wenn ein organisierter politischer Akteur sie aufgreift und mit Fragen der Identität und Ideologie verknüpft (Mair 2006: 373). Für viele westeuropäischen Staaten lassen sich die genannten Merkmale bis in die Nachkriegszeit hinein nachweisen: Scharfe gesellschaftliche Konflikte, vor allem zwischen den sozialen Klassen, wurden von ideologisch motivierten Massenparteien mit breiter organisatorischer Basis politisiert. Solange diese Voraussetzungen gegeben waren, fühlten sich die meisten Staatsbürger in den westeuropäischen Demokratien einem bestimmten parteipolitischen Lager zugehörig. Wahlen dienten eher der Bestätigung dieser politischen Identität denn der freien Auswahl zwischen unterschiedlichen politischen Angeboten. Die Voraussetzungen dieser Stabilität wurden nach 1945 zunehmend brüchig. M be Sc Je or du Cl or ve Na de or sic pa Id nu zu Mair esch cha des rgan urch leav rgan erkn ach en rgan ch arte dent un uneh G In O r (1 hrie aub ( s d nisa h d vag nisi nüp F hkri soz nisa die eipo titä seh hm Ge nte OrE 199 ebe bild (na dies ator die ges iert pft Für ieg zial ator e m oliti t de hen mend ese ere Ide Zie rga Ein 90: en. d 8: ach ser risc m er ter (M r v sze len risc mei isch enn n w d b ells ess eo elk ani nka 21 Dr Ste dr che mach rklä po Mair iele eit n K che iste hen n de wer brüc sch sen olo kon isa ap 11-2 rei efan rei en N htv ärt oliti r 20 e w hin Klas er B en n L er f rden chig ha nk ogis nfl ato pse 249 M no M Net voll w isch 006 wes nein sse Bas Sta Lag frei n, g. aftl kon isch flik ori elu 9) ü Merk Ba erk tzw e K erd her 6: 3 steu n n n, sis aats er ien wu lic nfli he kte isc ung übe km arto kma werk Ko den r A 373 urop nach wu po sbü zug Au urde he ikt e e che g erze male olin ale ken mb . 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D ien Int teil rkm alten it F h d aftli otiv rau che her dlic etzu zwi n, d om sche en g mit zung reiz m S erha cher Dies tere l ei mal n p Fra die ich vier sse n D r de chen ung sch ie a isch e un ese koll gen eitc inn alb e rn. se esse ner e k pol agen ge he K rten etzu De er B n p gen en v auf d hen nd p llsc lekt zw club e ei eine sin en, r po kan litis n d enan Kon n M ung mo Bes polit n d vers dive Inte prog haft tiver isch bs, d iner es re nd id olit nn sch der nnt nfli Ma gen okra stät tisc dies schi ergie eres gram tlich r Ide hen die d r allt elat im deo tisc die he B Id ten ikte sse ge atie tigu che ser iede eren ssen mm hen enti Par den tägl iv g fo log hen e D Bed den M e, v enpa egeb en ung en A St ene nde n be atis Sta ität rteie Zus lich esc olge gisc n K Dau deu ntitä Merk vor arte ben ein g d Ang tabi n ge en k eruh sche andp sch en, sam zu hlos end chen Kon uerh utun ät u km al eien n w nem dies geb ilitä esel ultu hen e Po pun hmie Inte mme erfa ssen den n Z nflik haf ng, und ale lem n m war m b er bote ät llurel . ositi nkt e ede eres enha ahre nen Sc Zie ktli ftig w d Id e bi m z mit ren, bes po en. nac len one eine n. ssen alt end cha elen inie gkei wenn deo is i zwi t b , fü stim liti Wi ch en, e nen aub n u e. E it d n e olog in d sch brei ühlt mmt sch ie w 19 bild und Erst der ein gie die hen iter ten ten hen wir 945 d d t r n e n r n n n r <?page no="45"?> 46 2 Parteien und Demokratie 2.4. Die Phase der Instabilität: Elektorale Volatilität und parteipolitisches Dealignment Die Phase der Instabilität der Parteien setzt mit den späten 1960er-Jahren ein. Sie zeigt sich in erster Linie an den Wahltagen mit teilweise dramatischen Veränderungen der Erfolgskurven und dem Auftreten zahlreicher neuer Parteien. Im Lauf der Zeit kamen rückläufige Mitgliederzahlen, die Distanz junger Menschen zu den Parteien und eine generelle Verschlechterung ihres öffentlichen Bildes. Ein Blick in die Empirie verdeutlicht, dass die gewachsene Instabilität der Parteien ein allgemeines, in nahezu durchgängig allen westlichen Demokratien zu findendes Phänomen ist (vgl. Franklin et al. 1992; Mair et al. 1999a; Dalton/ Wattenberg 2000). Tabelle 2: Durchschnittliche Wahlbeteiligung in westeuropäischen Demokratien (bei nationalen Parlamentswahlen pro Dekade, 1960-2010) Land 1960er 1970er 1980er 1990er 2000er Vergleich erste/ letzte Dekade Belgien 91,3 92,9 93,9 92,5 90,6 -0,7 Dänemark 87,3 87,5 85,6 84,4 86,1 -1,2 Deutschland 87,1 90,9 87,3 80,0 75,9 -11,2 Finnland 85,0 81,1 78,7 70,8 65,9 -19,1 Frankreich 76,6 82,3 71,9 68,9 60,2 -16,4 Griechenland 86,3 82,7 87,5 84,7 74,2 -12,1 Großbritannien 76,5 75,7 74,0 74,6 62,0 -14,5 Irland 74,2 76,5 72,9 67,2 64,8 -9,4 Island 91,3 90,4 89,4 86,4 83,4 -7,9 Italien 92,9 92,6 89,0 85,5 81,9 -11,0 Luxemburg 89,6 89,5 88,1 87,1 89,7 +0,1 Niederlande 95,0 83,5 83,5 76,0 78,7 -16,3 Norwegen 82,8 81,6 83,1 77,1 76,4 -6,4 Österreich 93,8 92,3 91,6 83,8 80,5 -13,3 Portugal - 87,5 78,0 65,7 62,6 -24,9 Schweden 86,4 90,4 89,1 85,0 82,2 -4,2 Schweiz 64,2 52,3 48,2 43,8 46,8 -17,4 Spanien - 73,6 73,3 76,9 72,7 -0,9 MITTELWERT 85,0 83,5 81,4 77,4 74,1 -10,9 Quelle: Nohlen 2007: 47; Saalfeld 2007: 86; ergänzt durch den Autor (nach offiziellen Wahlstatistiken) <?page no="46"?> 47 2 4 Die Phase der Instabilität: Elektorale Volatilität und parteipolitisches Dealignment Ein erster Anhaltspunkt ist die abnehmende Wahlbeteiligung. Sie signalisiert, dass es den Parteien tendenziell immer weniger gelingt, die Bürger zur Teilnahme an Wahlen zu bewegen. Die sinkende Beteiligung ist somit ein Indikator für die Lockerung der durch die gesellschaftlichen Konfliktlinien definierten Bindungskraft der Parteien; der »Zugriff« auf die Wählerschaft wie auch die soziale Norm des Wählens als »Bürgerpflicht« sind schwächer geworden. Tabelle 2 belegt dies für nationale Parlamentswahlen. Die Partizipation an subnationalen Wahlen und an Europawahlen liegt noch deutlich unter diesen Werten (Detterbeck 2009a: 123-127). Wir finden für fast alle westeuropäischen Demokratien im Zeitverlauf schwächere Beteiligungsraten; eine gewisse Ausnahme bilden Staaten mit formaler Wahlpflicht (Belgien, Luxemburg), wobei die Setzung einer solchen gesetzlichen Norm mitunter nur Papierwert hat (Griechenland, Italien). Der Rückgang ist besonders ausgeprägt in Portugal (nach hohen Werten in den ersten demokratischen Wahlen in den 1970er- Jahren), Finnland, der Schweiz, den Niederlanden (Wahlpflicht bis 1970) und Frankreich. Die Schweiz stellt neben den USA einen Sonderfall in Bezug auf ihre geringe Wahlbeteiligung dar. Im europäischen Mittel lässt sich ein partizipatives Minus von rund elf Prozent seit den 1960er-Jahren konstatieren. Einer der in der Wahlforschung am häufigsten verwendeten Indikatoren für die gewachsene Instabilität der Parteien ist der Volatilitätsindex (Pedersen 1979). Die elektorale Volatilität gibt das Ausmaß der Schwankungen der Stimmenanteile der Parteien im Vergleich von zwei aufeinander folgenden Wahlen an. Es wird somit die Fluktuation in den Parteistärken gemessen und damit die Dynamik des Wählerverhaltens auf der Aggregatebene erfasst. Der Index kann zwischen 0 (alle Stimmenanteile bleiben gleich) und 100 (alle Stimmen werden anders verteilt) variieren (vgl. Saalfeld 2007: 86-87). Tabelle 3 zeigt, dass die elektorale Volatilität in den meisten westeuropäischen Demokratien seit den 1960er-Jahren gewachsen ist, wobei die auffallenden Sprünge allerdings zu unterschiedlichen Zeitpunkten stattgefunden haben. Spektakulär waren etwa die Veränderungen in den Wahlergebnissen in Dänemark in den 1970er-Jahren oder in Italien und den Niederlanden in den 1990er-Jahren. Im vergleichenden Mittelwert lässt sich von einer deutlichen Steigerung der Wählerflexibilität reden. In den 1960er- Jahren wurden im Durchschnitt der betrachteten westeuropäischen Demokratien nur knapp sieben Prozent der Stimmen zwischen zwei aufeinanderfolgenden nationalen Wahlen umverteilt; in den 1990er-Jahren waren es bereits über zwölf Prozent. Die Wahlforschung hat interessanterweise festgestellt, dass die meiste Wählerbewegung im Links-Rechts-Spektrum jeweils innerhalb der beiden ideologischen Blöcke stattgefunden hat (intra-bloc volatility), die Bürger also etwa von einer bürgerlichen Partei zu einer anderen gewandert sind. Es scheint somit keine völlige politische Entwurzelung der Wähler vorzuliegen, wohl aber eine nachlassende Loyalität der Menschen zu einer bestimmten Partei (Bartolini/ Mair 1990). <?page no="47"?> 48 2 Parteien und Demokratie Tabelle 3: Durchschnittliche elektorale Volatilität in westeuropäischen Demokratien (bei nationalen Parlamentswahlen pro Dekade, 1960-1999) Land 1960er 1970er 1980er 1990er Vergleich erste/ letzte Dekade Belgien 10,2 5,3 10,0 10,8 +0,6 Dänemark 8,7 15,5 9,7 12,4 +3,7 Deutschland 8,4 5,0 6,3 9,0 +0,6 Finnland 7,0 7,9 8,7 11,0 +4,0 Frankreich 11,5 8,8 13,4 15,4 +3,9 Großbritannien 5,2 8,3 3,3 9,3 +4,1 Irland 7,0 5,7 8,1 11,7 +4,7 Island 4,3 12,2 11,6 13,7 +9,4 Italien 8,2 9,9 8,6 22,9 +14,7 Luxemburg 8,8 12,5 14,8 6,2 -2,6 Niederlande 7,9 12,3 8,3 19,1 +11,2 Norwegen 5,3 15,3 10,7 15,9 +10,6 Österreich 3,3 2,7 5,5 9,4 +6,1 Schweden 4,0 6,3 7,6 13,8 +9,8 Schweiz 3,5 6,0 6,4 8,0 +4,5 MITTELWERT 6,9 8,9 8,9 12,6 +5,7 Quelle: Saalfeld 2007: 85 Dies ist der Kern der Debatte. Das Cleavage-Modell von Lipset/ Rokkan (1967) ging von festen Parteibindungen aus, der loyalen Zugehörigkeit der Bürger zu einem politischen Lager. Dieses Lager wurde in der Regel von einer konkreten Partei repräsentiert, welche sich einer stabilen Wähler- und Anhängerschaft mittels organisatorischer und ideologischer Bindungen relativ sicher sein konnte. Die englischsprachige Forschung spricht in diesem Zusammenhang von party alignment. Gebundene Wähler sehen die politische Welt durch die Brille »ihrer« Partei und werden in ihrem politischen Verhalten mobilisiert und geprägt durch diese Partei (Dalton 2000: 20-21). Es ist die Erschütterung dieser Bindungen, somit das party dealignment, welche die Phase der Instabilität charakterisiert. Für eine wachsende Anzahl an Menschen hat die Identifikation mit einer bestimmten Partei an Kraft verloren oder ist einer völligen Ungebundenheit gewichen. Sinkende Wahlbeteiligungen und steigenden Volatilitätsraten können in diesem Sinne als Ausdruck verlorener Bindungen interpretiert werden (Beyme 2000: 43-52). Eine Einschränkung gibt es: Nachlassende Bindungen an eine Partei könnten natürlich durch neu geknüpfte Bande zu einer anderen Partei ersetzt werden. Gerade der <?page no="48"?> 49 2 4 Die Phase der Instabilität: Elektorale Volatilität und parteipolitisches Dealignment Aufstieg grüner Parteien ist vor dem Hintergrund der postmateriellen Wertebasis großer Teile ihrer Anhängerschaft als ein solcher Prozess des party realignments gedeutet worden (vgl. unten). Viele Autoren sprechen von einer neuen, postmateriellen Konfliktlinie in den westlichen Parteiensystemen (Poguntke 2000: 74; Dalton 2006: 134- 136; Saalfeld 2007: 75-76). Zumindest für einen Teil der Wählerschaft sind also neue Bezugspunkte zu den Parteien anzunehmen. Wo es allerdings nicht zu einer solchen Erneuerung der Parteibindungen gekommen ist, haben die politischen Konfliktlinien an Prägekraft für das Wahlverhalten und für weitergehende politische Orientierungen verloren. Die Folge wäre somit eine schwächere Strukturierung der Politik via Parteien (Mair 2006: 374-375). Schaubild 7: Entwicklung der parteipolitischen Bindungen in den EU- Mitgliedsstaaten, 1976-1993 Quelle: Standard Eurobarometer, EB 6 bis EB 40, Variable »Closepty« (nach der Datensammlung in: Scholz/ Schmitt 2001) Anmerkung: Die EU-Bürger hatten die oben angegebenen vier Antwortoptionen auf die Frage, ob sie sich einer bestimmten (nationalen) Partei nahe fühlen Das Schaubild zeigt nicht-gewichtete Durchschnittswerte für die neun Mitgliedsstaaten, für die über den gesamten Zeitraum Daten vorliegen (Belgien, Niederlande, Luxemburg, Deutschland, Frankreich, Italien, Dänemark, Großbritannien und Irland) Schaubild 7 gibt eine empirische Antwort auf die Frage, ob es in Westeuropa in den letzten Jahrzehnten zu einem parteipolitischen dealignment gekommen ist. Als Basis dienen dabei Daten aus den halbjährlich durchgeführten Eurobarometer-Umfragen, bei denen zwischen 1976 und 1994 in allen Mitgliedsstaaten der EU nach der parteipolitischen Gebundenheit der Bürger gefragt wurde (vgl. Dalton 2000: 23-29). können in diesem Sinne als Ausdruck verlorener Bindungen interpretiert werden (von Beyme 2000: 43-52). Eine Einschränkung ist dabei zu machen: Nachlassende Bindungen an eine Partei könnten natürlich durch neu geknüpfte Bande zu einer anderen Partei ersetzt werden. Gerade der Aufstieg grüner Parteien ist vor dem Hintergrund der post-materiellen Wertebasis großer Teile ihrer Anhängerschaft als ein solcher Prozess des „party re-alignments“ gedeutet worden (vgl. unten). Viele Autoren sprechen von einer neuen, post-materiellen Konfliktlinie in den westlichen Parteiensystemen (Poguntke 2000: 74; Dalton 2006: 134-136; Saalfeld 2007: 75- 76). Zumindest für einen Teil der Wählerschaft sind also neue Bezugspunkte zu den Parteien anzunehmen. Wo es allerdings nicht zu einer solchen Erneuerung der Parteibindungen gekommen ist, haben die politischen Konfliktlinien an Prägekraft für das Wahlverhalten und für weitergehende politische Orientierungen verloren. Die Folge wäre somit eine schwächere Strukturierung der Politik via Parteien (Mair 2006: 374-375). Schaubild 9: Entwicklung der parteipolitischen Bindungen in den EU-Mitgliedsstaaten, 1976-1993 Quelle: Standard Eurobarometer, EB 6 bis EB 40, Variable „Closepty“ (nach der Datensammlung in: Scholz/ Schmitt 2001) Anmerkung: Die EU-Bürger hatten die oben angegebenen vier Antwortoptionen auf die Frage, ob sie sich einer bestimmten (nationalen) Partei nahe fühlen. Das Schaubild zeigt nicht-gewichtete Durchschnittswerte für die 9 Mitgliedsstaaten, für die über den gesamten Zeitraum Daten vorliegen (Belgien, Niederlande, Luxemburg, Deutschland, Frankreich, Italien, Dänemark, Großbritannien und Irland). Schaubild 9 gibt eine empirische Antwort auf die Frage, ob es in Westeuropa in den letzten Jahrzehnten zu einem parteipolitischen „dealignment“ gekommen ist. Als Basis dienen dabei 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 1976 1982 1985 1988 1990 1993 Anteil in % Zeitachse Very close Fairly close Sympathizer No party <?page no="49"?> 50 2 Parteien und Demokratie Der bereits in den 1970er-Jahren mit rund zehn Prozent eher geringe Anteil von Bürgern mit starken Parteibindungen (very close) ist im Zeitverlauf noch etwas weiter gesunken. Dies gilt auch für die beiden Kategorien, die eine gewisse Nähe zu einer bestimmten Partei erkennen lassen. Gestiegen ist hingegen der Anteil an Bürgern, die sich keiner Partei verbunden fühlen (no party). Traf dies in den 1970er-Jahren für 30 Prozent der Befragten zu, stieg dieser Wert in den 1990er-Jahren auf gut 40 Prozent. Es ist also kein dramatischer Erdrutsch zu beobachten, aber eine beständige Aushöhlung der Bindungsintensität. Wenn auch leider keine aktuelleren Eurobarometer-Daten zu dieser Variablen mehr erhoben wurden, so trifft der hier festgestellte Rückgang der Parteibindungen den generellen Tenor in der Literatur, dass es in den westlichen Demokratien flächendeckend zu einer Lockerung der Bindungen zwischen Wählern und Parteien gekommen ist (Dalton 2000; Beyme 2000; Thomassen 2005). Hintergründe der Instabilität Was steckt hinter der gewachsenen Instabilität der Parteien? Um zu verstehen, wie es zu dieser Entwicklung kam, muss man sowohl den gesellschaftlichen Wandel wie auch die Veränderungen in den Parteien nach 1945 betrachten. Im vorherigen Abschnitt wurde die Stabilität von Parteiensystemen mit der Verankerung fester Konfliktlinien erklärt. Analog dazu lässt sich die Erschütterung der Stabilität über eine Betrachtung der drei entscheidenden Merkmale politischer Konfliktlinien (Schaubild 6) begreifen, die sich in der Nachkriegszeit signifikant verändert haben (vgl. Mair 2006). Auf der gesellschaftlichen Ebene gibt es eine Erosion und Fragmentierung der zuvor festgefügten politischen Lager. Dies hat zum einen mit dem sozialstrukturellen Wandel zu tun. Die wirtschaftliche Entwicklung machte aus den vormals agrarisch und industriell-gewerblich geprägten Volkswirtschaften Mittelstandgesellschaften mit starken Dienstleistungssektoren. In der Erwerbsbevölkerung verringerte sich dadurch aber der Anteil der Arbeiter, Bauern und Selbständigen - Gruppen, die über relativ klare parteipolitische Präferenzen verfügten. Zugleich wuchs der Anteil der Angestellten und Beamten, der sogenannte neue Mittelstand. Gegenüber dem alten Mittelstand aus Selbständigen und Gewerbetreibenden ist der neue jedoch in seiner Beschäftigungsstruktur zu heterogen, als dass er geschlossen zu einer bestimmten politischen Richtung tendieren würde. Die klaren Verbindungen zwischen den Parteien und »ihren« sozialen Gruppen haben damit an Bindungskraft verloren. Die Parteien mussten sich zunehmend über ihre traditionellen Gruppen hinweg öffnen, um politische Erfolge erzielen zu können (Mair et al. 1999a: 13). Hinzu kam, dass die ökonomische Prosperität und der Ausbau der Wohlfahrtstaaten in den 1950er- und 1960er-Jahren den Abbau der früheren Klassengegensätze noch verstärkten. Mit der generellen Steigerung des Lebensstandards, höherer sozialer Mobilität und besseren Bildungschancen für die unteren sozialen Schichten sank die Geschlossenheit der sozialen Milieus. Die zunehmende Individualisierung der Lebens- <?page no="50"?> 51 2 4 Die Phase der Instabilität: Elektorale Volatilität und parteipolitisches Dealignment verläufe brachte eine stärkere Differenzierung und Pluralisierung politischer Orientierungen. Loyalitäten zu bestimmten Parteien wurden in der Folgezeit immer stärker individuell definiert und weniger durch soziale Verortungen vorgeformt (ebd.: 14). Die Schwächung der Lager hat zum anderen sozio-kulturelle Hintergründe. Mit der Säkularisierung der westlichen Gesellschaften verloren religiöse Bezüge an Wirksamkeit für politische Einstellungen, was vor allem die traditionelle Kernwählerschaft christlicher Parteien schmelzen ließ. Der Rückgang an kirchlichen Bindungen ist hierfür der zentrale empirische Indikator (Dalton 2006: 158-166). Veränderungen in den Werthaltungen der Bürger, speziell unter den Jüngeren mit höheren Bildungsabschlüssen, brachten zudem neue politische Perspektiven in die Politik. Der Wertekanon des Postmaterialismus (s. Schaubild 8) hat entscheidend zur Ausbildung der neuen sozialen Bewegungen und zur Etablierung grüner Parteien beigetragen (Poguntke 2000: -74). Die Forschung zum Wertewandel in westlichen Demokratien geht vor allem auf die Studien von Ronald Inglehart (1977, 1990 und 1997) zurück. Auf einer breiten empirischen Basis konnte der Forscher der University of Michigan mittels Umfragedaten (World Values Surveys) zeigen, dass neben die materiellen Werte von Wohlstand und Sicherheit zunehmend postmaterielle Werte treten, die anders gelagerte Bedürfnisse ästhetisch-intellektueller sowie partizipativer Natur zum Ausdruck bringen. Die unterste Zeile in Schaubild 8 benennt konkrete Aussagen (items), die in den Umfragen als Indikatoren für materielle bzw. postmaterielle Präferenzen genommen wurden. Die postmateriellen Bedürfnisse stehen hinter politischen Forderungen nach einer alternativen Lebensweise, die von stärkerer (basis-)demokratischer Beteiligung, mehr Freiraum für die individuelle Entfaltung und höherer ökologischer sowie sozialer Verantwortung geprägt sein soll. Westdeutschland weist mit einer Steigerung von 13 Prozent (1973) auf 43 Prozent (1999) einen besonders deutlichen Zuwachs an Postmaterialisten auf, also Personen, die sich nach den erwähnten items für einen Vorrang der postmateriellen Werte aussprechen; in Ländern wie Belgien, den Niederlanden oder Spanien zeigten sich in den 1990ern ähnliche Verteilungen (Dalton 2006: 88). Inglehart sieht, durchaus umstritten, in der ökonomischen Prosperität der Nachkriegszeit den Nährboden für den Postmaterialismus: Erst die Befriedigung elementarer physischer Bedürfnisse ermöglicht den Griff nach den höheren Gütern eines »guten Lebens«. Inglehart interpretiert seine Daten so, dass ältere Menschen, die in ihrer Jugend einen Mangel an Versorgung und Sicherheit erleben mussten, stärker materialistische Werte aufweisen, während jüngere Leute, deren materiellen Bedürfnisse in der Nachkriegszeit gesichert waren, eher zu Postmaterialisten geworden sind. Dabei verweist er auf den Sozialisationseffekt, wonach die (ökonomischen) Verhältnisse in der Adoleszenz entscheidender für die Werteprioritäten einer Person seien als ihre aktuellen Lebensumstände (vgl. Böhret et al. 1987: 71-75; Dalton 2006: 83-88). <?page no="51"?> 52 2 Parteien und Demokratie Schaubild 8: Materialistische und postmaterialistische Werthaltungen Quelle: Eigene Darstellung nach Inglehart 1977: 42; Böhret et al 1987: 72 Für die etablierten Parteien führten Säkularisierung und Wertewandel in erster Linie zu einer verstärkten Heterogenität der Wählerschaft. Während für einen Teil ihrer Anhänger weiterhin die klassischen Fragen der Wirtschafts- und Sozialpolitik im Mittelpunkt standen, waren andere Gruppen nur dann zu erreichen, wenn sich die Parteien auf deren neue Themen einließen. Die stärkere Diversität der Werthaltungen machte einen breiten Konsens über die Grundprinzipien einer Partei zunehmend schwieriger (Mair et al. 1999a: 15-16). Auf der ideologischen Ebene lässt sich ein Abbau von klaren Programmatiken in der Nachkriegszeit erkennen. Der normative Appell an eine verschworene Schicksalsgemeinschaft, für deren partikulare Interessen die Partei und ihr subkulturelles Umfeld einstand, wurde weitgehend durch die Berufung auf eine Politik ersetzt, die Wohlstand und Sicherheit zum Vorteil aller Bürger mehren wollte. Für die Sozialdemokraten bedeutete dies den Abschied von sozialistischen Vorstellungen zugunsten der Stärkung des Wohlfahrtsstaates; für die Christdemokraten eine Überwindung konfessioneller Schranken hin zu einer Sammlung aller bürgerlichen Strömungen, die besonders in Fragen der sozialen Sicherung mit einer Akzeptanz weitreichender Staatsintervention einherging. Letzteres gilt mit Abstrichen auch für konservative und liberale Parteien. Dieser sozialstaatliche Nachkriegskonsens zwischen den großen politischen Lagern wurde erst ab Mitte der 1970er-Jahre wieder zur Disposition gestellt (Schmidt 1982; Borchert 1995). die sich nach den erwähnten items für einen Vorrang der post-materiellen Werte aussprechen; in Ländern wie Belgien, den Niederlanden oder Spanien zeigten sich in den 1990ern ähnliche Verteilungen (Dalton 2006: 88). Inglehart sieht, durchaus umstritten, in der ökonomischen Prosperität der Nachkriegszeit den Nährboden für den Postmaterialismus: Erst die Befriedigung elementarer physischer Bedürfnisse ermöglicht den Griff nach den höheren Gütern eines „guten Lebens“. Inglehart interpretiert seine Daten so, dass ältere Menschen, die in ihrer Jugend einen Mangel an Versorgung und Sicherheit erleben mussten, stärker materialistische Werte aufweisen, während jüngere Leute, deren materiellen Bedürfnisse in der Nachkriegszeit gesichert waren, eher zu Postmaterialisten geworden sind. Dabei verweist er auf den Sozialisationseffekt, wonach die (ökonomischen) Verhältnisse in der Adoleszenz entscheidender seien für die Werteprioritäten einer Person als ihre aktuellen Lebensumstände (vgl. Böhret et al. 1987: 71- 75; Dalton 2006: 83-88). Schaubild 10: Materialistische und postmaterialistische Werthaltungen (nach Ronald Inglehart 1977) Quelle: Inglehart 1977: 42; Böhret et al. 1987: 72. Für die etablierten Parteien führten Säkularisierung und Wertewandel in erster Linie zu einer verstärkten Heterogenität der Wählerschaft. Während für einen Teil ihrer Anhänger weiterhin die klassischen Fragen der Wirtschafts- und Sozialpolitik im Mittelpunkt standen, waren Wertepräferenzen Materialistisch Sicherheitsbedürfnisse Starke Verteidigungskräfte Verbrechensbekämpfung Sicherung der öffentlichen Ordnung Versorgungsbedürfnisse Stabile Wirtschaft Wirtschaftswachstum Inflationsbekämpfung Postmaterialistisch Ästhetische & intellektuelle Bedürfnisse Schöne Städte/ Natur Ideen zählen Freie Rede Zugehörigkeits- und Achtungsbedürfnisse Weniger unpersönliche Gesellschaft Mitsprache in Beruf und lokaler Gemeinschaft Politische Mitsprache <?page no="52"?> 53 2 4 Die Phase der Instabilität: Elektorale Volatilität und parteipolitisches Dealignment Die von Otto Kirchheimer (1965) bereits früh diagnostizierte »Entideologisierung« der Parteien, durch die politische Mobilisierung nach 1968 zumindest zeitweise infrage gestellt, wird mit dem Ziel der Stimmenmaximierung in Verbindung gebracht. Die Parteien öffnen sich, auch als Reaktion auf den oben beschriebenen gesellschaftlichen Wandel, für eine breite Anhängerschaft aus sozial heterogenen Gruppen und schrauben dabei ihren Anspruch auf eine verbindliche Programmatik deutlich herunter. Die »Allerweltsparteien« (catch-all parties), wie die Volksparteien hier verstanden werden, stellen somit eine strikte Abkehr von dem früheren Modell der Massenparteien dar, die ihre (stärker homogene) Anhängerschaft durch eine klare Weltanschauung binden wollten (Mintzel 1984; Schmidt 1985; vgl. Kap. 4). Auf der organisatorischen Ebene kam es nach 1945 zu einer deutlichen Entflechtung der zuvor engen Bindungen zwischen den Parteien und den ihnen nahestehenden Vorfeldorganisationen. Der Anspruch, die politischen Anhänger in allen Lebensbereichen in das milieugeprägte Organisationsnetz einzubinden, wurde merklich reduziert. In Deutschland ist hier das in der Bundesrepublik neu gestaltete Verhältnis zwischen der SPD und einer nun parteiübergreifenden, wenn auch politisch verbündeten Gewerkschaftsbewegung besonders prägnant (Lösche/ Walter 1992). Während die Parteien zunehmend versuchten, im Sinne der Strategie von Volksparteien, mit möglichst allen wichtigen Interessengruppen gleichermaßen in Kontakt zu treten, verloren die alten Lagerbindungen an Prägekraft (Kirchheimer 1965; Poguntke 2000). Die Abkehr vom alten Lagerdenken kann als Lernprozess einer neuen politischen Elite begriffen werden, die nach Faschismus und Krieg zur Überwindung alter sozialer und politischer Spannungen gelangen wollten. Zugleich reagierten die Parteien damit strategisch auf den gesellschaftlichen Wandel, der die traditionelle Methode der organisatorischen »Einkapselung« als nicht mehr länger erfolgsversprechend erscheinen ließ. In diesem Zusammenhang gehört die höhere soziale Mobilität und das veränderte Freizeitverhalten der Menschen, symbolisiert durch den Siegeszug des Fernsehens ab den 1950er-Jahren (Schmidt 1985; Wiesendahl 2001). Die gesellschaftlichen Veränderungen der Nachkriegszeit und die geringere Präsenz der ideologisch wie organisatorisch gewandelten Parteien im Leben der Bürger bilden den Hintergrund für die nachlassende Wirksamkeit der traditionellen politischen Konfliktlinien. Beruhte die vorherige Stabilität des Parteiwesens auf klaren Cleavage- Strukturen, so lässt sich die wachsende Instabilität auf die Erosion dieser Konfliktlinien zurückführen. Die politischen Lager haben ihre innere Kohärenz verloren. Wenn dieser Prozess auch bereits nach 1945 einsetzte, so konnten die alten Bindungsmuster noch für einen gewissen Zeitraum aufrecht erhalten werden. Ihre Erschütterung wurde so erst ab den späten 1960er-Jahren deutlicher erkennbar: Die vormals »eingefrorenen« Parteiensysteme sind aufgetaut. Die Parteien haben sich in einem neuen Kontext zu orientieren, der von Unbeständigkeit und Unsicherheit geprägt ist. <?page no="53"?> 54 2 Parteien und Demokratie Merksätze ♦ Die besondere Rolle der Parteien in repräsentativen Demokratien kann durch die von ihnen zu leistende Vermittlung (Transmission) zwischen gesellschaftlichen Interessen und staatlichem Handeln begründet werden. Diese Vermittlung trägt entscheidend zur demokratischen Legitimation politischer Herrschaft bei. ♦ Die Vermittlungsrolle zwischen Gesellschaft und Staat lässt sich im Sinne von demokratischen Funktionen der Parteien verstehen. Hierbei ist zwischen den repräsentativen Aufgaben der gesellschaftlichen Interessenvertretung, der programmatischen Zielfindung und der Mobilisierung der Bürger einerseits und den governmentalen Funktionen der Rekrutierung der politischen Elite, der Regierungsbildung bzw. Oppositionsarbeit und der Herstellung sachpolitischer Entscheidungen (Policy-Produktion) andererseits zu unterscheiden. ♦ Die Entstehung von Parteien geht historisch mit der Ausweitung des Wahlrechtes einher. Auf der Grundlage gesellschaftlicher Interessenkonflikte gelang es den Parteien, mittels Organisation und Ideologie die neuen Wählermassen dauerhaft an sich zu binden. Damit entstand aber zugleich der Anspruch der Parteien, als Vertreter gesellschaftlicher Interessen demokratische Prozesse zu dominieren. ♦ Das Cleavage-Modell von Lipset und Rokkan (1967) sieht die Stabilität von Wahlverhalten und Parteiensystemen durch die Etablierung fester Parteibindungen auf der Grundlage politischer Konfliktlinien begründet. Zentrale Konfliktlinien, wie Kirche-Staat und Arbeit-Kapital, strukturieren den politischen Wettbewerb, indem sie die entscheidenden Frontstellungen und Alternativen in einem Gemeinwesen definieren. Die Deutungsmuster der politischen Akteure spielen eine entscheidende Rolle bei der Bestimmung der zentralen Konfliktlinien. ♦ In der Nachkriegszeit haben Prozesse des gesellschaftlichen Wandels und das veränderte Auftreten der Parteien die Prägekraft der politischen Konfliktlinien reduziert. Mit der Lockerung der Bindungen zwischen Wählern und Parteien ist es zu einer erhöhten Flexibilität des Wahlverhaltens und einer stärkeren Instabilität des parteipolitischen Wettbewerbs gekommen. Literatur Die Funktionen der Parteien sind bei von Beyme (1984) und Steffani (1988) grundlegend entwickelt worden, eine konzise Diskussion findet sich bei Wiesendahl (2006). Die historischen Ursprünge moderner Parteien sind klassisch bei Weber (1976) nachzulesen und wurden von Sartori (1976), Mair (1997) oder Caramani (2004) analytisch aufgearbeitet. Für die Diskussion um politische Konfliktlinien ist der Originaltext von Lipset/ Rokkan (1967) zu empfehlen. Flora (1999) führt näher in das politische Werk von Rokkan ein, Mair (1997) liefert eine intensive Beschäftigung mit dem Cleavage- Ansatz. Die gewachsene Instabilität der Parteienpolitik wird bei Dalton/ Wattenberg <?page no="54"?> 55 Fragen und Aufgaben (2000) mit vielen empirischen Daten herausgearbeitet. Saalfeld (2007) fasst die Diskussion schlüssig zusammen. Links • Political Resources on the Net (www.politicalresources.net); Portal mit zahlreichen Links zu Parteien, Regierungen und anderen politischen Themen • Freedom House und Institute der Demokratieforschung (www.democracyweb. org); Diskussionen und empirische Daten zum Stand der Demokratie in den verschiedenen Regionen der Welt • European Parties, Elections, and Referendums Network (www.sussex.ac.uk/ sei). Das akademische Netzwerk bietet Analysen und Arbeitspapiere zu politischen Prozessen in Europa Fragen und Aufgaben 1. Diskutieren Sie mögliche Zielkonflikte und Widersprüche zwischen den verschiedenen Funktionen von Parteien. 2. Wie lässt sich die herausgehobene Stellung von Parteien demokratisch legitimieren? Ist diese Legitimation an bestimmte Voraussetzungen geknüpft, die von den Parteien zu erfüllen sind? 3. Erläutern Sie den Zusammenhang zwischen der Ausweitung des Wahlrechtes und der Entstehung moderner Parteien. 4. Erklären Sie, was damit gemeint ist, dass es keinen »soziologischen Automatismus« (Sartori 1969) in der Transformation gesellschaftlicher Trennlinien in politische Konfliktlinien gibt. Zeigen Sie dies an einem konkreten Beispiel. 5. Was ist unter dem Wortspiel des Einfrierens und Auftauens von Parteiensystemen zu verstehen? Unter welchen Bedingungen kommt es zu stabilen Verhältnissen, wann sinkt die Kontinuität in den Beziehungen zwischen Bürgern und Parteien? <?page no="56"?> 57 3. Parteien und Wahlen Zwar gibt es anspruchsvolle Möglichkeiten der politischen Partizipation, wie etwa die Mitgliedschaft in politischen Organisationen oder die Teilnahme an Demonstrationen. Doch zumeist stellen Wahlen für die Mehrzahl der Bürger die einzige tatsächlich wahrgenommene Form der politischen Beteiligung dar. Wahlen sind auch deshalb für die demokratische Qualität von besonderer Bedeutung, weil hier das »Handicap der unteren sozioökonomischen Schichten sehr viel geringer ist als bei den aufwendigeren Formen aktiver Partizipation« (Scharpf 1970: 45). Allen empirischen Erkenntnissen nach ist anspruchsvolle Beteiligung eher den höher gebildeten und wohlhabenderen Schichten vorbehalten (Nohlen 2007: 28-29). In diesem Kapitel geht es zunächst um die Grundsätze demokratischer Wahlen und die wichtigsten theoretischen Ansätze der Wahlforschung (3.1.). Danach betrachten wir in vergleichender Perspektive die historische Ausbreitung des demokratischen Wahlrechts (3.2.) und fragen nach dem Zusammenhang zwischen Wahlsystemen und Parteiensystemen (3.3.). Der Blick in die empirische Forschung beleuchtet Befunde zu Entwicklungstendenzen im Wahlverhalten (3.4.). 3.1. Wahlgrundsätze und Wahltheorien Wahlen haben in der repräsentativen Demokratie die zentrale Funktion, Herrschaft auf Zeit zu vergeben und dabei das Handeln der Regierenden an das Mandat des Volkes zurückzubinden. Sie dienen sowohl der Legitimation der Herrschenden, die sich in ihrem Handeln auf den Auftrag der Bürger berufen können, als auch der Kontrolle der Herrschaft, indem das Volk die gewählten Vertreter per Wahl zur Verantwortung rufen kann. In der Möglichkeit der Bürger, zwischen konkurrierenden Eliten auszuwählen, sah der Elitentheoretiker Joseph Schumpeter (1950: 427) die Essenz der Demokratie: »Die demokratische Methode ist diejenige Ordnung der Institutionen zur Erreichung politischer Entscheidungen, bei welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfes um die Stimmen des Volkes erwerben.« Bei Schumpeter ist die Demokratie also nicht mehr als eine »Methode« oder Technik der Elitenrekrutierung. Stellt man an die Demokratie höhere Anforderungen, dann dienen Wahlen in repräsentativen Demokratien vor allem dazu, dass sich die Bürger für eine politische Richtung entscheiden und dieses elektorale Mandat zur Richtschnur des Regierens wird. Die Responsivität der Regierenden, also die Bereitschaft, ihr Tun nach dem Willen der Bürger auszurichten bzw. mit den Regierten in einen öffentlichen Diskurs über gemeinwohldienliche politische Entscheidungen zu treten, <?page no="57"?> 58 3 Parteien und Wahlen wird dabei vor allem durch den Mechanismus einer potentiellen Abwahl der Regierenden erreicht (Bartolini 2002; Scharpf 2004). Die grundlegende demokratische Alternative zur repräsentativen Herrschaft ist die Direktdemokratie, als nicht-demokratische Alternativen sind autoritäre und totalitäre Diktaturen anzusehen. In vielen westlichen Systemen stellen Referenden eine Ergänzung der repräsentativen Demokratie dar, vor allem wenn es um Verfassungsänderungen oder grundlegende politische Entscheidungen geht. Dies gilt etwa für Australien, Neuseeland, Dänemark, Frankreich, Irland oder Italien (Newton/ van Deth 2005: 201-202; vgl. Altman 2010). Eine besondere Bedeutung kommt direktdemokratischen Instrumenten in der Schweiz zu, wo die Bürger über vielfältige plebiszitäre Möglichkeiten verfügen. Der »Schatten des Referendums« hat die Konsensorientierung der schweizerischen Politik geprägt (Neidhart 1970; Ladner/ Brändle 1999). Der Konsens ist allerdings in den letzten Jahren durch den Rechtspopulismus der Schweizerischen Volkspartei (SVP) in Bedrängnis geraten. In Deutschland sind Referenden bislang nur auf der regionalen und kommunalen Ebene zulässig, für die Bundespolitik ist diese Form direkter Beteiligung auf Fragen der Neugliederung des Bundesgebietes begrenzt (Artikel 29, Grundgesetz). Wahlgrundsätze Wahlen sind in der repräsentativen Demokratie an bestimmte, durchaus anspruchsvolle Wahlgrundsätze gebunden. Sie konnten in Europa und Nordamerika erst in einem längeren historischen Prozess durchgesetzt werden (vgl. Kap. 3.2.). Es gibt heute zahlreiche »defekte Demokratien«, in denen das Volk zwar formal die Herrschenden bei Wahlen bestimmt, es aber grundlegend an der Einhaltung demokratischer Wahlgrundsätze und liberal-rechtsstaatlicher Prinzipien mangelt (Merkel et al. 2003; Nohlen 2007). Zur Wahlfreiheit gehört grundlegend, dass die Opposition über Wahlen die Chance hat, die staatliche Machtverteilung zu verändern. Die freie Parteienkonkurrenz ist somit in einer offenen, pluralistischen Gesellschaft ein Charakteristikum der Demokratie. Erst durch sie haben die Bürger die Möglichkeit der Auswahl ihrer Repräsentanten. Allerdings gibt es nicht nur in Diktaturen Parteienverbote. Auch in der sich seit 1945 als »wehrhafte Demokratie« verstehenden Bundesrepublik sind zwei verfassungsfeindliche Parteien vom Verfassungsgericht verboten werden (Sozialistische Reichspartei 1952, Kommunistische Partei Deutschlands 1956). Ähnliche Regelungen existieren in einigen anderen westlichen Demokratien, etwa in Belgien oder in Spanien. Zudem behalten sich die Wahlbehörden oft vor, an die Zulassung einer Partei zur Wahl bestimmte Bedingungen zu knüpfen, etwa eine ausreichende Anzahl an Unterschriften bei Neugründungen (Biezen/ Kopecký 2007). Dennoch kann in Deutschland wie in anderen westlichen Demokratien nahezu zweifelsfrei ein freier und demokratischer Wettbewerb zwischen den Parteien stattfinden. <?page no="58"?> 59 3 1 Wahlgrundsätze und Wahltheorien Die Grundsätze eines freien, allgemeinen, gleichen, direkten und geheimen Wahlrechts (Schaubild 9) genießen in der Regel verfassungsrechtlichen Schutz und stellen einen Teil des demokratischen Grundkonsenses dar. Schaubild 9: Demokratische Wahlgrundsätze Quelle: Eigene Darstellung nach Nohlen 2007: 41-43 Der Katalog an Grundsätzen kann für alle westlichen Demokratien als verbindlich gelten. Die Ausübung politischer Beteiligungsrechte ist eng an die nationale Staatsbürgerschaft gekoppelt. Innerhalb der EU dürfen die europäischen Bürger allerdings mittlerweile an Kommunalwahlen an ihrem Wohnort im europäischen »Ausland« teilnehmen. Deutlich wird die traditionelle Begrenzung auf die »Inländer« jedoch angesichts der vielen Migranten, die ohne Besitz der nationalen Staatsbürgerschaft nicht an Wahlen in ihrem Aufenthaltsland partizipieren dürfen (Saalfeld 2007: 28). Beim allgemeinen Wahlrecht ist zu beachten, dass neben der Beschränkung auf die Staatsbürger auch die Mündigkeit gefordert wird, also etwa ein bestimmtes Mindestalter (oftmals bei 18 Jahren), der Besitz der bürgerlichen Ehrenrechte und die volle rechtliche Handlungsfähigkeit. Daneben sehen etliche westliche Demokratien die inländische Wohnpräsenz für das Wahlrecht vor, wobei hier jedoch ein gewisser Trend zu beobachten ist, auch den im Ausland lebenden Staatsbürgern die Teilnahme an Wahlen zu ermöglichen (Nohlen 2007: 42). Es gibt zudem leichtere Abweichungen von den hier beschriebenen Grundsätzen, etwa durch die Reservierung von Parlamentssitzen für Minderheiten (z.B. den Maoris in Neuseeland), die den Gleichheitsgrundsatz tangieren oder durch die historisch zu erklärende Einsetzung von Wahlmännern, etwa bei der Wahl des US-Präsidenten. Bu ve Re in sic Be kn in W W so Sc Qu De Au ge Ko die und erfa eich ein ch edin nüp D Wett Wahl omi cha uelle er K usü eko om e t A desr assu hsp nig di ngu pfen Deu tbew D lrec t ei aub e: N Kat übu ppe mmu trad All rep ung part en ie ung n (v tsch wer Die cht inen bild Nohl talo ung elt. una ditio W A W W lerd pub gsfe tei and Wa gen van hla rb z e G s ( n T d 11 len og a p In alwa one F Wa Allg Wa G Wa D Wa Ge Wa ding lik, eind 195 der ahlb n, e n Bi and zwi Gru Sch Teil 1: D 200 an poli nne ahl elle Fre ahl gem ah lei ahl ire ah ehe ahl gs , d dlic 52, ren beh etw ieze w isch und hau l de Dem 07: 4 Gru itisc erha len e B eies lre me lre ch lre ekte lre eim lre gi die che Ko we hör wa e en/ wie hen dsät ubil es d mok 41-4 und che alb an Begr s cht ine ech es cht es ech mes cht ibt si e P om estl rden ein / Ko in n de tze ld 1 dem kra 43 dsä er de n ih ren t es t t t s t e ich Part mmu ich n o ne a ope n an en P e 11) mok atis ätze Be er hrem nzun es na teie unis hen oft aus eck nde Par eine ge krat sch en k etei EU m W ng nic ach en stis De v srei ký 2 eren rtei es enie tisc he W kan iligu U k Wo au cht h 1 vo sche emo or iche 200 n w en fre eße chen Wa nn f ung könn hno uf d t n 194 om e P okr an end 07). we sta eie en i n G ahlg für gsre nen ort die • su • dE • S mP • U Ww • S sgW nur 45 V Part rati n d de . D stli attfi n, in d Grun gru alle ech n d im „In Stim ind und Stim dest Ethn Stim man Pers Unm Wäh wie W Stim taat gehe Wah r i als Verf tei D en, die An enn iche ind al der ndk und e w hte die m eu nlän mma libe Ver mmr talte nie, mme n, on sone mitt hlers Wa mma tlich eime hlur in s „ fass Deu , etw Z nzah noc en den llge r R kon dsät west is eu uro nde abg eral rein rech er), Rel eng ne v eng telb scha hlm abg he W en W nen D „we sun uts wa Zula hl ch g De kan eme ege nsen tze tlic st urop päi er“ gabe e Fr nigu ht fü una igio ewi vote rup are aft, männ abe Wah Wah n) ikta ehrh gsg chl in assu an gibt em nn. eine el v nse chen eng päi isch je e fre reih ngs ür p abhä on, B icht e); k pen Bes kei nern e de hlor hl zu atu haf geri land Be ung U t es mokr en, verf es d n D g sch hen doc ei vo heits frei prinz äng Besi alle keine n mi stim ne E n s W rgan u so uren fte ich ds elgi g e Unte s w rati g fas dar. Dem an hen n „A ch on Z srec heit zipi gig v tz o er W e D it er mmu Eins Wähl nisat orge n D ht v 195 ien eine ersc weni ien glei sun . mok d B Aus we Zwa chte t ell a von oder Wah iffe rhöh ung scha lers tion en (e Par em verb 56) od er chr ig A ei iche ngs krat die Bürg slan enn ng; e, w alle Krit r Bil hlbe ren htem der altu nic n ha etw rtei mok rbot ). 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D sch ile h w rant der wei che t es ten mte zu ass her men len Die haft an wird ten r i n u r n n e t n d n <?page no="59"?> 60 3 Parteien und Wahlen Diese ist formal als eine indirekte Wahl zu bezeichnen, wenn auch faktisch das Votum der Mehrheit in den Einzelstaaten die Entscheidung bestimmt. Wichtiger noch erscheinen Abstriche beim Prinzip des gleichen Stimmgewichts. Das Pluralwahlrecht für Großgrundbesitzer, Industrielle, Akademiker oder Kirchenvertreter gehört in den westlichen Demokratien zwar der Vergangenheit an (siehe unten), der Grundsatz one man, one vote wird jedoch nicht überall in gleicher Weise umgesetzt. Technische Schwierigkeiten oder manipulative Regelungen (gerrymandering) bei der Einteilung der Größe der Wahlkreise wie auch der explizite politische Wille können zu einer Überrepräsentation kleinerer Einheiten führen. Damit wird die sogenannte Zählwertgleichheit der Stimmen verletzt. Berühmt ist etwa die Rechnung, wie wenig Stimmen ein Europaabgeordneter aus Luxemburg im Vergleich zu seinem deutschen Kollegen braucht, um ein Mandat in Straßburg zu erlangen; das Verhältnis lag in den 1990er-Jahren bei etwa 37.000 zu 610.000 (ebd.: 394). Hier ist also der Grundsatz des gleichen Wahlrechts der Wahrung der Interessen der kleineren Einheiten untergeordnet worden; gleiches gilt im Übrigen für die Senatswahlen in Bundesstaaten wie den USA oder Australien. Kleine Gliedstaaten entsenden dort ebenso viele Senatoren in die zweite Kammer wie bevölkerungsstarke Gliedstaaten (vgl. Le Roy/ Saunders 2006). Wahltheorien Die Forschung beschäftigt sich nicht nur damit, wer wählen darf, sondern möchte auch Aussagen darüber treffen, aus welchen Beweggründen Wähler sich für bestimmte Parteien und Kandidaten entscheiden. Man kann drei grundlegende Ansätze bei der Untersuchung des Wahlverhaltens unterscheiden: die soziologische, die sozialpsychologische und die ökonomische Perspektive (Roth 1998; Falter/ Schön 1995). Diese Ansätze sind zu unterschiedlichen Zeiten entstanden und reflektieren somit verschiedene politische Kontextbedingungen. Sie sind aber auch von unterschiedlichen Forschungstraditionen und Grundannahmen (Prämissen) geprägt. Soziologische Ansätze Dieses Stichwort vereint mikro- und makrosoziologische Ansätze. Sie gehen davon aus, dass das Wahlverhalten der Bürger durch ihre Einbindung in soziale Gruppen zu erklären ist. Die gemeinsame Forschungsperspektive ist daher, dass sozialstrukturelle Faktoren individuelles Verhalten determinieren. Die Unterschiede liegen eher in den Methoden: Während mikrosoziologische Ansätze mit individuellen Umfragedaten arbeiten, sind makrosoziologische Untersuchungen am Wahlverhalten von gesamtgesellschaftlichen Gruppen interessiert und blicken auf Aggregatdaten, etwa dem Anteil der Arbeiter, der sich für die Sozialdemokratie entscheidet (Saalfeld 2007: 103-104). Die mikrosoziologische Theorie ist mit der Columbia School in New York um Paul F. Lazarsfeld verbunden, die an die Arbeiten des Soziologen Georg Simmel anknüpft <?page no="60"?> 61 3 1 Wahlgrundsätze und Wahltheorien (Lazarsfeld et al. 1968; Roth 1998). Danach ist jeder Mensch in soziale Kreise eingebunden, die von der Familie über die Freunde bis zu seinen Arbeitskollegen reichen. Diese Kreise sind durch bestimmte Normen geprägt, deren Einhaltung mit Integration belohnt wird. Sozialisation und Kommunikation in der Gruppe spielen hier also eine entscheidende Rolle. Dadurch entsteht ein Anpassungsdruck auf das Verhalten des Einzelnen, der in der Regel um Harmonie mit seinem Umfeld bemüht ist. In ihren Interviews zur US-Präsidentenwahl 1940, durchgeführt zu verschiedenen Phasen des Wahlkampfes an 600 Wahlberechtigen in Erie County (Ohio), fanden Lazarsfeld und seine Mitarbeiter heraus, dass die politischen Ansichten des sozialen Umfeldes, vor allem der Familie und des engeren Freundeskreis, entscheidend waren für die Wahlabsichten der Befragten. Hieraus entwickelten die Forscher in den 1940er- Jahren ihren »Index der politischen Prädisposition«. Dieser umfasst die Kombination von drei sozialstrukturellen Faktoren: (a) Sozio-ökonomischer Status (b) Religionszugehörigkeit (c) Wohngegend Nimmt man diese Faktoren zusammen, hat man eine hohe Wahrscheinlichkeit, die Wahlentscheidung zu kennen. Die soziale Schichtung ist die wichtigste Bestimmungsgröße für das Wahlverhalten, so die Columbia School: »A person thinks politically as he is socially. Social characteristics determine political preference.« (Lazarsfeld et al. 1968: 27) In weiteren Untersuchungen haben mikrosoziologische Wahlforscher gezeigt, dass der Einzelne sich bemüht, sein Umfeld möglichst homogen zu halten, um Konflikte zu vermeiden. Hierzu gehört auch die selektive Wahrnehmung von politischen Informationen, um bestehende Denkmuster nicht zu erschüttern (Berelson et al. 1954). Allerdings sind Homogenität und Stabilität sozialer Bindungen in modernen Gesellschaften mit ihrer hohen räumlichen und sozialen Mobilität nur bedingt möglich. Hierdurch entstehen für das Individuum Cross-pressure-Situationen mit unterschiedlichen politischen Normanforderungen. Dies kann zu Verzögerungen der Wahlentscheidung und auch einem Rückgang an politischer Beteiligung führen. Neuere Studien zeigen im internationalen Vergleich einen deutlichen Rückgang der Bedeutung der sozialen Schichtzugehörigkeit und der Konfession für das individuelle Wahlverhalten (Dalton 2006: 148-176; vgl. Kap. 3.4.). Der makrosoziologische Ansatz bezieht sich auf Seymour M. Lipset und Stein Rokkan (1967), denen es primär um die historische Genese von Parteiensystemen aus politischen Konfliktlinien (cleavages) ging (zu dieser Theorie siehe ausführlich Kap. 2). Auch hier bezieht man das Wahlverhalten auf soziale Gruppen, wobei jedoch deutli- <?page no="61"?> 62 3 Parteien und Wahlen cher als im mikrosoziologischen Ansatz die aktive Deutung von politischen Interessen durch die Parteien herausgearbeitet wird. Die gezielte Mobilisierung der Wähler mittels Ideologie und Organisation gibt der sozialen Schichtung erst ihre politische Signifikanz (Newton/ van Deth 2005: 216; vgl. Kap. 2.3.). Die makrosoziologische Wahlforschung hat aus dem Cleavage-Modell abgeleitet ihren Blick auf das Wahlverhalten von Gruppen wie den Arbeitern, den Selbständigen oder den Katholiken gelenkt. Fest verankerte Bindungen bestimmter sozialer Großgruppen an die einzelnen Parteien werden dadurch aufrechterhalten, dass die Parteien die gruppenspezifischen Interessen und Werte im politischen Wettbewerb vertreten. Die unterschiedliche Sozialstruktur gilt dabei als entscheidende Größe, die erklären kann, warum es etwa in Bayern andere politische Mehrheitsverhältnisse gibt als in Bremen (Gluchowski/ von Wilamowitz-Moellendorff 1997; Eith 2001). Als zentrale sozialstrukturelle Bestimmungsfaktoren sind in vielen westlichen Demokratien inklusive Deutschland Klasse und Religion anzusehen. Wahlanalysen fragen daher nach der Stimmenverteilung in bestimmten Berufs- und Einkommensgruppen und nach Differenzen im Wahlverhalten zwischen kirchlich gebundenen Bürgern und stärker säkularisierten Bevölkerungsgruppen. Wenn sich dabei auch immer gezeigt hat, dass die vermuteten Zusammenhänge nicht absolut gesetzt werden können, man denke etwa an die Unterstützung bürgerlicher Parteien durch einen Teil der Arbeiterschaft (klassisch: working-class Tories in Großbritannien), so sind die sozialstrukturellen Muster des Wahlverhaltens doch recht augenfällig (Saalfeld 2007: 104-108). Wenig Zweifel besteht heute allerdings daran, dass die Bedeutung der Sozialstruktur für das Wahlverhalten abgenommen hat. Traditionelle Parteibindungen sind dabei von zwei Seiten bedroht: Zum einen schmelzen die traditionellen Milieus im sozialen Wandel ab, der Anteil von Gruppen wie den Arbeitern im Gesamtelektorat sinkt; zum anderen lassen auch die Parteiloyalitäten in den kleiner gewordenen Klientelgruppen der Parteien nach. Dennoch sind die sozialstrukturellen Zuordnungen der Wählergruppen weiterhin erkennbar (Gluchowski/ von Wilamowitz-Moellendorff 1997; Mair et al. 1999a; vgl. Kap. 2.4.). Die beiden Varianten soziologischer Ansätze sind in einem zeitlichen Kontext entwickelt worden, in dem stabiles Wahlverhalten noch die Regel darstellte. Ihre Stärke besteht darin, auf sozialstrukturelle Prägungen der politischen Orientierungen individueller Wähler hinzuweisen. Mit dem sozialen und parteipolitischen Wandel der Nachkriegszeit haben die soziologischen Ansätze an Erklärungskraft verloren, ohne dass die traditionellen Bindungsmuster völlig obsolet geworden wären. Sozialpsychologische Ansätze Der sozialpsychologische Ansatz wurde an der Universität von Michigan (Ann Arbor) von einer Forschergruppe um Angus Campbell entwickelt. Die empirische Basis bildeten landesweite Umfragen bei den amerikanischen Präsidentschafts- und Kongresswahlen in den 1950er-Jahren. Im Mittelpunkt der Michigan School steht die Analyse <?page no="62"?> 63 3 1 Wahlgrundsätze und Wahltheorien der individuellen Wahlentscheidung, bei der verschiedene längerfristige Faktoren, gruppiert um den zentralen Faktor der Parteiidentifikation (PI), mit der Einschätzung von Kandidaten und Sachthemen im konkreten Wahlkampf zusammenwirken. Mit diesen letzten beiden Variablen gelangen also kurzfristige Beweggründe für das Wahlverhalten in das Visier der Wahlforscher. Diese konnten zeigen, dass Personen mit starker PI relativ konstant wählten, während sich Befragte mit schwacher Bindung und »Unabhängige« in ihrem Wahlverhalten deutlich wechselhafter darstellten (Campbell et al. 1954; Campbell et al. 1960; Converse 1969). Die PI wird dabei als die langfristige psychologische Bindung einer Person an eine Partei charakterisiert. Sie gilt als das Produkt individueller politischer Erfahrungen des Einzelnen, die aber wiederum von seinem sozialen Kontext, also den vorhandenen Gruppenmitgliedschaften und Werteorientierungen, geprägt sind. Diesen vorgelagerten Faktoren wird aber hier, im Gegensatz zu den soziologischen Ansätzen, unmittelbarer Einfluss auf das Wahlverhalten abgesprochen. Hinzu kommt, dass Einstellungen und Werthaltungen als individuelle Qualitäten gelten, die zwar vom sozialen Umfeld beeinflusst, aber nicht durch dieses determiniert sind. Ob also ein Arbeiter eine sozialdemokratische PI ausbildet, kann nur im Einzelfall beurteilt werden (Roth 1998: 35-36). Der in Schaubild 10 vereinfacht gezeigte »Kausalitätstrichter« (funnel of causality) ist von der Michigan School als Modell des Wahlverhaltens entwickelt worden. Das Die drei zentralen Elemente des sozialpsychologischen Ansatzes sind daher am unteren Ende des Trichters verortet (Dalton 2006: 177-179). Schaubild 13: Die sozialpsychologische Wahltheorie WAHLENTSCHEIDUNG Quelle: Eigene Darstellung; vereinfacht nach Dalton 2006: 178. Die PI bezeichnet, hier ist der amerikanische Entstehungskontext des Ansatzes mit relativ locker organisierten Parteien zu sehen, eher eine „psychologische“ denn eine formale Mitgliedschaft. Dennoch, so die Annahme, gewinnt eine in der politischen Sozialisation erworbene Parteiorientierung mit zunehmendem Alter und wiederholten Wahlakten an Stabilität. Als dauerhafte Bindung wird sich die PI nur bei größeren persönlichen Veränderungen oder politischen Krisenerlebnissen verändern (Gabriel 1997: 235). Die PI wirkt auch als „kognitives Schema“ in der Wahrnehmung der politischen Realität, sie filtert die Einschätzung von Sachthemen und Kandidaten, die in der Schlussphase des Wahlkampfes als kurzfristige Faktoren an Bedeutung gewinnen. Personen mit einer starken Parteibindung werden im Regelfall dazu tendieren, die Vertreter der eigenen Partei und deren sachpolitische Positionen überdurchschnittlich positiv zu beurteilen. Es ist also die parteipolitische Brille, die das Bild vieler Menschen färbt. Der amerikanische Wahlforscher Russell Dalton berichtet von einem älteren Wähler, der ihm sagte: Wirtschaftsstruktur Politische Konfliktlinien Historische Entwicklung Gruppenmitgliedschaften Wertorientierungen Parteiidentifikation Themen Kandidaten Schaubild 10: Die sozialpsychologische Wahltheorie Quelle: Eigene Darstellung; vereinfacht nach Dalton 2006: 178 <?page no="63"?> 64 3 Parteien und Wahlen Bild des Trichters soll dabei zeigen, dass in stärkerer zeitlicher Entfernung zur konkreten Wahlentscheidung eine Vielzahl von politischen und sozialen Faktoren, etwa die Wirtschaftsstruktur und die politischen Konfliktlinien, eine Rolle für die politische Orientierung des Einzelnen spielen. Diese kulminieren dann in der - von der Wahlforschung empirisch messbaren - Richtung und Intensität der PI. Je mehr wir im Tunnel voranschreiten und damit der Wahlentscheidung zeitlich näher rücken, umso stärker wird die Wirksamkeit von PI, Kandidatenbewertung und Sachfragen. Die drei zentralen Elemente des sozialpsychologischen Ansatzes sind daher am unteren Ende des Trichters verortet (Dalton 2006: 177-179). Gemäß dem amerikanischen Entstehungskontext bezeichnet die PI eher eine »psychologische« denn eine formale Mitgliedschaft. Dennoch, so die Annahme, gewinnt eine in der politischen Sozialisation erworbene Parteiorientierung mit zunehmendem Alter und wiederholten Wahlakten an Stabilität. Als dauerhafte Bindung wird sich die PI nur bei größeren persönlichen Veränderungen oder politischen Krisenerlebnissen verändern (Gabriel 1997: 235). Die PI wirkt auch als »kognitives Schema« in der Wahrnehmung der politischen Realität, sie filtert die Einschätzung von Sachthemen und Kandidaten, die in der Schlussphase des Wahlkampfes als kurzfristige Faktoren an Bedeutung gewinnen. Personen mit einer starken Parteibindung werden im Regelfall dazu tendieren, die Vertreter der eigenen Partei und deren sachpolitische Positionen überdurchschnittlich positiv zu beurteilen. Es ist also die parteipolitische Brille, die das Bild vieler Menschen färbt. Der amerikanische Wahlforscher Russell Dalton berichtet von einem älteren Wähler, der ihm sagte: »I vote for the candidate and not the party. It just seems like the Democrats always choose the best candidate.« (zitiert nach Dalton 2006: 180) Sachthemen (policy issues) gewinnen dann an Relevanz, wenn sie vom individuellen Wähler als besonders wichtig erachtet werden; dies gilt besonders für die position issues, bei denen die Parteien unterschiedliche Ziele verfolgen, wie etwa die Frage der Nutzung der Atomenergie in Deutschland. Im Vergleich dazu sind die valence issues (wie etwa Beschäftigung oder Preisstabilität), bei denen es keinen Dissens bezüglich der Ziele der Parteien gibt, wenn auch die Wege dorthin unterschiedlich gesehen werden können, weniger polarisierend. Der Wahlkampf der Parteien ist in diesem Sinne auch ein Gefecht um die Aufmerksamkeit der Wähler für bestimmte Sachthemen (Gabriel 1997: 237). In ähnlicher Weise wirkt die Kandidatenorientierung. Je mehr der einzelne Wähler mit einem Kandidaten übereinstimmt oder dessen persönliche Fähigkeiten schätzt, desto stärker wird dieser Faktor eine Rolle bei der Wahlentscheidung spielen (abhängig jedoch auch vom Wahlsystem). Auch hier stellt sich die Frage, wie stark und wie erfolgreich Parteien auf die Karte der Persönlichkeitswahl setzen. In der empirischen <?page no="64"?> 65 3 1 Wahlgrundsätze und Wahltheorien Forschung wird die sachpolitische Orientierung anhand der Kompetenzzuschreibung gemessen, die Orientierung an Kandidaten mit Präferenz- und Beliebtheitsfragen (Roth 1998: 37-38). Die Wirkungsmacht der kurzfristigen Faktoren, also etwa der Einfluss der Kandidatenbewertung auf die Wahlentscheidung, hängt neben der Stärke der PI stark vom Medienumfeld, den Wahlkampagnen und dem politischen wie ökonomischen Klima zur Zeit der Wahl ab (Saalfeld 2007: 110). So sehen viele Wahlforscher in der oft zitierten »Wechselstimmung im Land« eine wichtige Größe für die Überlebenschance der amtierenden Regierung. Der sozialpsychologische Ansatz spricht der PI eine Vorrangstellung zu. Zugleich erkennt er aber an, dass es Wahlsituationen geben kann, bei denen die längerfristige Bindung einer Person und die Evaluation der Kandidaten- und Sachfragen nicht deckungsgleich sind. So ist 2008 mancher überzeugter Republikaner in den USA der Faszination des Obama-Wahlkampfes erlegen. Die Forscher sprechen hier von crosspressures, die zu Unschlüssigkeit oder Wahlenthaltung beitragen können. Sie können aber auch dazu führen, dass ein Wähler entgegen seiner »normalen« Parteineigung abstimmt (Converse 1969). Wie die soziologischen Theorien ist auch der sozialpsychologische Ansatz, vor allem durch die Betonung der PI, eher darauf gerichtet, stabiles Wahlverhalten zu erklären. Mit der Erosion von Parteibindungen und Prozessen des party dealignments ist der Kerngehalt des Michigan-Ansatzes infrage gestellt (vgl. Kap. 2.4.). Eine sinkende Anzahl der party identifiers und eine Abnahme der Stärke noch vorhandener Bindungen verleiht den kurzfristigen Faktoren des Wahlverhaltens ein mehr an Bedeutung (Miller/ Shanks 1996; Dalton/ Wattenberg 2000). Aber auch hier ist Vorsicht bei der Interpretation geboten. Selbst wenn ein geringerer Anteil der Wählerschaft Loyalität zu einer bestimmten Partei empfinden mag, so gilt für den nicht unerheblichen »Rest« weiterhin, dass die PI die Wahlentscheidung prägt und oftmals kongruente Kandidaten- und Themenwahrnehmungen generiert (Gabriel 1997: 245-249). Denn in den EU-Mitgliedsstaaten verspürt immer noch eine Mehrheit eine gewisse Bindung an eine Partei, wenn diese Bindungen in der Regel auch an Intensität verloren haben (vgl. Kap. 2.4.). Ökonomische Ansätze Ökonomische Ansätze orientieren sich am Bild des rationalen Wählers, der sich mit einer klaren Vorstellung seines persönlichen Nutzenkalküls für die Partei entscheidet, die seinen eigenen Präferenzen am nächsten kommt. Einer der frühen Vertreter dieser Richtung, V.O. Key (1966), legte bereits in den 1960er-Jahren Umfragedaten vor, die zeigten, dass sich Bürger bei Wahlen nach den Positionen der Parteien und der Beurteilung der Regierungsarbeit richten. »Voters are not fools«, so kommentierte Key die skeptischeren Annahmen der sozialpsychologischen Schule zum politischen Interesse und Wissen der Wähler (ebd.: 8). <?page no="65"?> 66 3 Parteien und Wahlen Die ökonomischen Ansätze sind der Forschungsrichtung des Rational Choice verpflichtet. Diese ist von Anthony Downs (1957) prägnant in die Parteienforschung eingeführt worden. Politik wird bei Downs analog zu Marktprozessen verstanden. Zwischen dem Kauf des besten Waschmittels und der Wahl der »besten« Partei gibt es in dieser Perspektive kaum einen Unterschied. Nach der Eigennutz-Prämisse streben die Anbieter (Parteien) nach der Maximierung ihres Stimmenanteils, die Nachfrager (Wähler) nach einem möglichst hohen Nutzen ihrer Wahlentscheidung. Damit ist konkret der Wahlsieg der politischen Kraft gemeint, von deren Regierungstätigkeit vom Einzelnen individuelle Vorteile erwartet werden können. Der individuelle Wähler stellt somit eine Nutzenkalkulation an, aus der sich ein Parteiendifferential ergibt, d.h. ein Nutzenvorteil der einen Partei gegenüber der anderen (Arzheimer/ Schmitt 2005). Dabei sind Güter, die nach individuellen Rationalitätserwägungen als am wichtigsten eingestuft werden, für die Wahlentscheidung wichtiger als solche mit geringerer Stellung auf der Präferenzordnung. Ob es sich dabei um geringere Steuern, höhere Sozialleistungen, bessere Bildung oder eine intaktere Umwelt handelt, entscheidet jeder Wähler für sich. Präferenzen entstammen, so die ökonomische Theorie, nicht dem politischen Prozess, sondern sind diesem vorgelagert. Die Parteien können dabei nur auf die Erwartungen der Wähler reagieren, ohne diese selbst zu modulieren. Das Eigeninteresse wird durch die wirtschaftlichen oder gesellschaftlichen Interessen des Einzelnen determiniert. Mit anderen Worten: Die Präferenzordnung kann je nach Individuum stärker egoistisch oder stärker gemeinwohlorientiert bis altruistisch ausfallen (Newton/ van Deth 2005: 218-219). Aus diesen Grundannahmen ergibt sich eine bedeutsame Folgerung für die ökonomische Wahlforschung: Die rationalen Wahltheorien gehen davon aus, dass es keine affektiven Bindungen zwischen Wählern und Parteien gibt. Weder die sozialstrukturelle Verortung noch langfristige Parteiidentifikationen spielen eine Rolle. Die Wähler entscheiden sich bei jedem Stimmengang aufs Neue, welche Partei ihren Nutzen maximiert. Dabei wird eingeräumt, dass sich die Wähler in der Regel keinen vollständigen Überblick über die Angebote der Parteien verschaffen. Sie benutzen vielmehr vereinfachende Entscheidungshilfen (short cuts), zu denen die über öffentliche Images vermittelten ideologischen Grundpositionen der Parteien, die Ausstrahlung der Spitzenkandidaten und die retrospektive Bewertung der bisherigen Arbeit der Parteien in Regierungen und Parlamenten gehören (Saalfeld 2007: 88-89). Wechselhaftes Wählerverhalten erklärt sich also dadurch, dass sich die bisher präferierte Partei vom Idealpunkt des Wählers entfernt oder eine andere Partei sich diesem stärker angenähert hat. Die Enttäuschung über die Regierungsbilanz oder die Unzufriedenheit mit dem zur Wahl vorgestellten Personal kann das bisherige Nutzenkalkül ebenfalls tangieren. Selbst die Protestwahl lässt sich als ein rationaler Wahlakt interpretieren, wenn damit ein Signal an die etablierten Kräfte verbunden ist, sich eines Problems anzunehmen (Stykow 2007: 158-159). Die Kritik an den ökonomischen Wahltheorien und am Rational-Choice-Ansatz kann an vielen Punkten ansetzen. Das atomistische Menschenbild, das für den Einzel- <?page no="66"?> 67 3 1 Wahlgrundsätze und Wahltheorien nen weder soziale Gruppenverpflichtungen noch affektive Parteibindungen anerkennen will, gehört dazu; ebenso die relativ hohen Erwartungen der Theorie an die Fähigkeiten der Bürger, anhand einer rationalen Nutzenkalkulation zu einem informierten Wahlurteil zu gelangen. Für die Parteienforschung ist die Verneinung einer aktiven Rolle der Parteien in der Präferenzbildung der Bürger genauso problematisch wie die Annahme, dass sich Parteien wie Warenproduzenten dem Markt anpassen, indem sie ihr (programmatisches) Angebot quasi beliebig an der aktuellen Nachfrage ausrichten. Weiterhin bleibt relativ unklar, was der ökonomische Ansatz genau als rationales Verhalten bezeichnet. Wie die obige Darstellung zeigt, verdient sowohl ein Handeln nach dem materiellen Eigeninteresse als auch das genaue Gegenteil, verstanden als Ausdruck einer altruistischen Präferenzordnung, das Prädikat »rational«. Damit verknüpft sind Schwierigkeiten der Messung der Rationalität von Wahlentscheidungen (Newton/ van Deth 2005: 218-219; vgl. Kap. 3.4.). Letztlich kann der Ansatz sogar kaum erklären, warum ein rationaler Wähler überhaupt zur Wahl gehen sollte. Nach dem »Wahlparadoxon« steht für den Einzelnen dem Aufwand der Beteiligung nur eine geringe Wahrscheinlichkeit gegenüber, dass gerade seine Stimme den Ausschlag gibt; der erhoffte Zweck der Nutzenmehrung kann also auch als »Trittbrettfahrer« (free rider) erzielt werden (vgl. Arzheimer/ Schmitt 2005). Dennoch trifft der ökonomische Ansatz offensichtlich einen wichtigen Kern. Je mehr die Parteibindungen an Bedeutung verlieren und die kurzfristigen Faktoren der Kandidatenbewertung und Themenorientierung wichtiger werden, umso plausibler erscheint das ökonomische Erklärungsmodell. Der ungebundene Wähler wird Überlegungen nach seiner Parteipräferenz anstellen, die in gewisser Weise dem Gang über den Markt ähneln. Neuere ökonomische Ansätze haben gewisse Überzeichnungen der auf Downs zurückgehenden Interpretationen zurückgenommen und dabei Brücken zum sozialpsychologischen Ansatz geschlagen (vgl. Miller/ Shanks 1996). So wird etwa die Teilnahme an Wahlen nun mit psychologischen und sozialen Anreizen erklärt, die das »Wahlparadoxon« aufheben (Stykow 2007: 159). Hierzu zählen der expressive Nutzen, den ein Wähler daraus zieht, dass er seiner politischen Überzeugung Ausdruck verleiht (was eine Art Parteiidentifikation voraussetzt) und die soziale Anerkennung, die ein Wähler aus der Erfüllung der bürgerlichen Wahlnorm zieht (was das atomistische Menschenbild korrigiert). Morris Fiorina (1981) hat ein Modell der retrospektiven Wahlentscheidung vorgelegt, das ebenfalls Elemente der Michigan School aufnimmt. Die individuelle Wahlentscheidung ist danach aus Beurteilungen der bisherigen Leistungen der Parteien gespeist. Daraus ergibt sich eine Art Parteiidentifikation, hier verstanden als eine Erwartungshaltung, dass eine bestimmte Partei sich für die eigenen Interessen einsetzt. Diese Reputation von Parteien kann jedoch vom Wähler aufgrund eigener, aktualisierter Wahrnehmungen revidiert werden; die Qualität der Bindung ist also eher schwach. Mit dem Modell Fiorinas lässt sich somit sowohl Stabilität wie auch Wandel des Wählerverhaltens verstehen (vgl. Saalfeld 2007: 116). <?page no="67"?> 68 3 Parteien und Wahlen Russell Dalton (2006) sieht das issue voting im Zentrum heutiger ökonomischer Ansätze. Wähler beurteilen danach, ganz ähnlich wie bei Key (1966), die Positionen der Parteien zu einzelnen Sachfragen (policies), die bisher gezeigten und weiterhin zu erwartenden Leistungen der Parteien sowie bestimmte Attribute von Parteien und Spitzenkandidaten, etwa ihre Glaubwürdigkeit und sozialen Merkmale (z.B. religiöse oder ethnische Zugehörigkeit). Das daraus resultierende issue voting ist eine themenorientierte und informierte Entscheidung der Wähler mit durchaus hohem Rationalitätsgehalt (Miller/ Shanks: 192; Dalton 2006: 202-205). Schaubild 11 zeigt, dass sowohl ein Blick zurück (retrospektiv) als auch ein Blick nach vorne (prospektiv) die Wahlentscheidung gemäß dieser Weiterentwicklung des ökonomischen Ansatzes prägt. Die beiden linken Kästchen beziehen sich auf die Wertungen der Bürger bezüglich unterschiedlicher sachpolitischer Positionen, die mittleren Kästchen haben eher mit der bisherigen und erwarteten Performanz von Parteien zu tun. Auf der rechten Seite des Schaubilds findet sich der stärker auf die Persönlichkeitsmerkmale von Politikern abzielende Aspekt des attribute voting. Es sind also Entscheidungen auf unterschiedlichen Ebenen zu treffen, bevor das Urteil der Wähler feststeht (vgl. Saalfeld 2007: 99-100). Schaubild 11: Issue Voting Quelle: Eigene Darstellung nach Dalton 2006: 204 3.2. Historische Entwicklung: Die Ausbreitung des demokratischen Wahlrechts Die Ausbreitung des allgemeinen Wahlrechts lässt sich als Folge von industrieller Revolution und gesellschaftlicher Ausdifferenzierung begreifen, in deren Verlauf die bürgerliche Mittelschicht und die Arbeiterklasse nach stärkerer politischer Beteiligung strebten. Dabei ist insbesondere der politische Kampf der Arbeiterbewegung um das Modell Fiorinas lässt sich somit sowohl Stabilität wie auch Wandel des Wählerverhaltens verstehen (vgl. Saalfeld 2007: 116). Russell Dalton (2006) sieht das „issue voting“ im Zentrum heutiger ökonomischer Ansätze. Wähler beurteilen danach, ganz ähnlich wie bei Key (1966), die Positionen der Parteien zu einzelnen Sachfragen (policies), die bisher gezeigten und weiterhin zu erwartenden Leistungen der Parteien sowie bestimmte Attribute von Parteien und Spitzenkandidaten, etwa ihre Glaubwürdigkeit und sozialen Merkmale (z.B. religiöse oder ethnische Zugehörigkeit). Das daraus resultierende „issue voting“ ist einen themenorientierte und informierte Entscheidung der Wähler, die durchaus hohen Rationalitätsgehalt hat (Miller/ Shanks: 192; Dalton 2006: 202-205). Schaubild 14 zeigt, dass sowohl ein Blick zurück (retrospektiv) als auch ein Blick nach vorne (prospektiv) die Wahlentscheidung gemäß dieser Weiterentwicklung des ökonomischen Ansatzes prägt. Die beiden linken Kästchen beziehen sich auf die Wertungen der Bürger bezüglich unterschiedlicher sachpolitischer Positionen, die mittleren Kästchen haben eher mit der bisherigen und erwarteten Performanz von Parteien zu tun. Auf der rechten Seite des Schaubilds findet sich der stärker auf die Persönlichkeitsmerkmale von Politikern abzielende Aspekt des „attribute voting“. Es sind also Entscheidungen auf unterschiedlichen Ebenen zu treffen, bevor das Urteil der Wähler feststeht (vgl. Saalfeld 2007: 99-100). Schaubild 14: Issue Voting Quelle: Dalton 2006: 204. Zustimmung zu bisheriger Politik (policy appraisal) Bewertung der bisherigen Leistung (performance evaluation) Eigenschaften der Bewerber (attribute voting) Zustimmung zu angekündigter Politik (policy mandate) Bewertung der erwarteten Kompetenz (anticipatory judgement) <?page no="68"?> 69 3 2 Historische Entwicklung: Die Ausbreitung des demokratischen Wahlrechts Wahlrecht als Schlüssel gesellschaftlicher Veränderung von Bedeutung. Hinzu kommen Prozesse des nation-buildings, der Einbeziehung immer breiterer Bevölkerungskreise in den Nationalstaat durch die Gewährung politischer Beteiligungsrechte seitens der Eliten (Rokkan 1970: 72-144; Nohlen 2007: 39-40). Historisch gesehen war das Wahlrecht in erster Linie durch den Ausschluss bestimmter Bevölkerungsgruppen, vor allem der Frauen sowie ethnischer und religiöser Minderheiten, begrenzt. Hinzu kamen in vielen Ländern Anforderungen an bestimmte Einkommens- und Besitzverhältnisse oder Bildungsqualifikationen. Bei diesem sogenannten Zensuswahlrecht war die Exklusion der unteren sozialen Schichten die durchaus intendierte Folge (Nohlen 2007: 41-42). Mit den Zensusbestimmungen, die nach den bürgerlichen Revolutionen der amerikanischen Unabhängigkeit (1775-1783) und der Französischen Revolution (1789- 1799) frühere Regelungen eines Standeswahlrechts allmählich ersetzten, bestand eine primär ökonomische Schranke zum Wahlrecht. Diese Schranke wurde im Verlauf des 19. Jahrhunderts aufgrund der sozialen Dynamik der industriellen Revolution schrittweise abgesenkt (Saalfeld 2007: 22-24). Aus der Verringerung der erforderlichen Vermögenskriterien erwuchs schließlich das allgemeine (Männer-)Wahlrecht, dessen Einführung in Tabelle 4 abzulesen ist. Nahezu zeitgleich zum allgemeinen Wahlrecht kam es auch zu einer stärkeren Gleichwertigkeit des Stimmengewichts. Hier spielt die sukzessive Abschaffung des in etlichen Staaten gegebenen Pluralwahlrechts die entscheidende Rolle (vgl. Caramani 2004: 222). Die Privilegien für bestimmte Bevölkerungsgruppen, die über eine erhöhte Stimmenanzahl verfügten oder zusätzliche Abgeordnete wählen durften, wurden fast überall bis zum Ersten Weltkrieg gestrichen. Hierzu zählen etwa das 1919 beendete ungleiche und indirekte Dreiklassenwahlrecht in Preußen, das während des Kaiserreichs neben dem allgemeinen Wahlrecht koexistierte (ebd.: 44). Im österreichisch-ungarischen Habsburger Reich wurde das Parlament bis 1907 nach einem Ständesystem (Kurien) mit beschränktem und ungleichem Wahlrecht gewählt. In Belgien gab es bis 1919 zusätzliche Stimmen für Bürger mit hoher Steuerlast, Industrielle, Haushaltsvorstände, Lehrer und Akademiker. In Großbritannien hielt sich bis 1948 ein besonderes Wahlrecht für die Absolventen bestimmter Universitäten, darunter Cambridge, Edinburgh, London und Oxford. Diese konnten neben der Ausübung ihres allgemeinen Stimmrechts auch über die Vergabe bestimmter Universitätssitze im Parlament bestimmen (Caramani 2004: 222). Abgesehen von der eher kurzlebigen Einführung eines allgemeinen Wahlrechts für alle Staatsbürger in Spanien (in der Ersten Republik von 1869-1876), gebührt Neuseeland als junger Siedlernation der Rang als erster voll entfalteter Wahldemokratie mit der Gewährung des Frauenwahlrechts im Jahre 1893. Vorreiter der Inklusion der weiblichen Bevölkerung waren aber auch Einzelstaaten in den USA (Wyoming 1890) und in Australien (South Australia 1894; Western Australia 1899); in Europa sind Finnland (1906) und Norwegen (1913) hervorzuheben (vgl. Rokkan 1970: 151). <?page no="69"?> 70 3 Parteien und Wahlen Betrachtet man die westlichen Demokratien im Vergleich, so vollzog sich der Prozess hin zu einem allgemeinen und gleichen Wahlrecht im Zeitraum zwischen 1848 und 1948. Das allgemeine Männerwahlrecht erlebte insbesondere in den beiden ersten Dekaden des 20. Jahrhunderts seinen Durchbruch, während für das Wahlrecht des weiblichen Bevölkerungsteils der Wiederbeginn nach dem Ersten Weltkrieg von be- Tabelle 4: Demokratisierung des Wahlrechts in den westlichen Demokratien Allgemeines Wahlrecht für Männer Allgemeines Wahlrecht für Frauen Einführung der Verhältniswahl Australien 1903 1908 - Belgien 1919 1948 1900 Dänemark 1915/ 1918 1918 1920 Deutschland 1869/ 1871 1919 1919 Finnland 1906 1906 1907 Frankreich 1848 1946 1945 (bis 1958) Griechenland 1877 1952 1926 Großbritannien 1918 1928 - Irland 1918/ 1922 1918/ 1922 1918/ 1922 Island 1915 1915 1959 Italien 1912/ 1918 1946 1919 Japan 1925 1947 1947 Kanada 1920 1920 - Luxemburg 1918/ 1919 1919 1919 Neuseeland 1889 1893 1993 Niederlande 1917 1919 1917 Norwegen 1897 1913 1921 Österreich 1907 1918 1918 Portugal 1911 1974 1974 Schweden 1921 1921 1911 Schweiz 1848/ 1879 1971 1919 Spanien 1869/ 1907 1869/ 1931 1976 USA 1868/ 1870 1920 - Quelle: Nohlen 2007: 45; ergänzt durch die Angaben zur Verhältniswahl bei Caramani 2004: 223 Anmerkung: Die Angaben beziehen sich auf die erste Einführung des allgemeinen Wahlrechts; nicht berücksichtigt sind zeitweilige Außerkraftsetzungen (etwa in Spanien zwischen 1936-76) und Restbestände beschränkten Wahlrechts (etwa die Exklusion der Aborigines in Australien bis 1962) In der rechten Spalte steht das Zeichen »-« dafür, dass es nicht zur Einführung der Verhältniswahl kam <?page no="70"?> 71 3 3 Wahlsysteme und Parteiensysteme sonderer Bedeutung ist. Eine wichtige Ausnahme bildet hier die Schweiz, wo die Frauen erst 1971 das Wahlrecht erreichten; aber auch in vorwiegend katholischen Staaten wie Italien, Frankreich oder Belgien dauerte es bis nach dem Zweiten Weltkrieg, ehe die Frauen die elektorale Gleichstellung erhielten. Dennoch steht das Jahr 1918 symbolisch für den letzen großen Schritt hin zur Massendemokratie in der westlichen Welt (Nohlen 2007: 43-45). Das Beispiel der USA verweist auf die Notwendigkeit, neben den formalen Bestimmungen auch die tatsächliche Wahlrechtspraxis zu beachten. Das allgemeine Männerwahlrecht wurde zwar schon im frühen 19. Jahrhundert mit der Aufhebung von Zensusbestimmungen eingeführt, galt aber bis zum amerikanischen Bürgerkrieg (1861-65) nur für Weiße. Dies änderte sich zwar durch Verfassungszusätze 1868 und 1870, die Schwarzen wurden jedoch auch in der Folgezeit durch verschiedene Formen der Diskriminierung, etwa mittels sogenannter Lesefähigkeitstests, an der Ausübung ihres nominellen Wahlrechts gehindert. Erst in den 1960er-Jahren fand dies, unter dem Druck der Bürgerrechtsbewegung, ein zumindest konstitutionelles Ende (Wasser 1998: 327-328; Nohlen 2007: 44). Auch für andere Staaten stellt sich die Frage, inwieweit die Norm des allgemeinen und gleichen Wahlrechts nicht durch subtilere Formen der Ausgrenzung unterlaufen worden ist bzw. weiterhin unterlaufen wird. 3.3. Wahlsysteme und Parteiensysteme Tabelle 4 zeigt noch eine andere interessante Entwicklung. In vielen westlichen Demokratien ging mit der Einführung des allgemeinen Wahlrechts ein Wandel des Wahlsystems einher. In Deutschland wurde beispielsweise die absolute Mehrheitswahl, die im Kaiserreich neben der ungleichen Wahlkreiseinteilung zu erheblichen Verzerrungen des Wählerwillens geführt hatte, in der Weimarer Republik durch eine reine Verhältniswahl ersetzt (Nohlen 2007: 322-323). Nach Lipset/ Rokkan (1967: 32) lassen sich zwei Phasen bei der Durchsetzung der Proportionalwahl unterscheiden: Vor 1914 sind es primär ethnisch gespaltene Staaten, die mit Regelungen des Minderheitenschutzes, etwa durch reservierte Sitze für minoritäre Gruppen, ihre Diversität anerkennen und über die parlamentarische Repräsentation eine stärkere Inklusion der Minderheiten gewährleisten wollen. Beispiele umfassen Dänemark (1855), die Schweiz (1891), Belgien (1899) und Finnland (1906). Nach 1918 lässt sich ein verbreiteter Übergang zur Verhältniswahl feststellen. Dieser beruhte zum einem auf dem Druck seitens der Arbeiterparteien, die Hürden der Repräsentation zu senken. Zum anderen waren es aber auch bürgerliche Parteien, die sich für ein verändertes Wahlsystem einsetzten, um im neuen politischen Kontext der Massendemokratie ihr bei Mehrheitswahl bedrohtes eigenes Überleben zu sichern (vgl. Rokkan 1970: 86-88; Farrell 2001: 70-71). Eine Beibehaltung der Mehrheitswahl findet sich vor allem in den anglo-amerikanischen Demokratien. Das dort lange unumstrittene Wahlsystem entwickelte sich <?page no="71"?> 72 3 Parteien und Wahlen erst in den letzten Jahrzehnten, oftmals unter dem Eindruck einer stärkeren gesellschaftlichen Heterogenität, zum Gegenstand öffentlicher Debatten (Farrell 2001: 37- 44). Hier ist insbesondere die grundlegende Wahlrechtsreform Neuseelands in den 1990er-Jahren zu erwähnen, aber auch die - bislang noch folgenlosen - Beratungen in Bürgerkonventen (citizen assemblies) in einigen kanadischen Provinzen, wie etwa British Columbia und Ontario (Kaiser 2000; Carty 2004). Frankreich hingegen kehrte mit der Verfassung der Fünften Republik ab 1958 zu einer absoluten Mehrheitswahl zurück (Nohlen 2007: 304-321). Wie sieht nun das Verhältnis zwischen Wahlsystemen und Parteiensystemen aus? Zunächst ist mit Dieter Nohlen (2007: 140-145) festzuhalten, dass die verschiedenen Wahlsysteme unterschiedliche Entscheidungsregeln und Repräsentationsprinzipien aufweisen. Unter Entscheidungsregel ist dabei die Methode der Übertragung von Wählerstimmen in Parlamentssitze zu verstehen. Bei der Mehrheitswahl bekommt der Kandidat das Mandat, der die relative oder absolute Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigen kann. Bei der Verhältniswahl erfolgt die Mandatsverteilung proportional nach dem Anteil der Stimmen, die verschiedene Kandidaten oder Parteien erzielen. Mit dem Repräsentationsprinzip ist hingegen die politische Zielvorstellung eines Wahlsystems gemeint. Bei der Mehrheitswahl steht die Schaffung einer stabilen Regierungsmehrheit im Vordergrund, bei der Verhältniswahl geht es um die möglichst unverfälschte Abbildung der Stimmenverteilung im Parlament. Nehmen wir das deutsche Beispiel. Das System der personalisierten Verhältniswahl, das hierzulande im Bund und mit leichten Variationen in den Bundesländern Anwendung findet, ist nach seiner Entscheidungsregel ein gemischtes Wahlsystem. Die Wähler haben zwei Stimmen: Eine Erststimme für den Direktkandidaten im Wahlkreis, der mit relativer Mehrheit gewählt wird und eine Zweitstimme für die bevorzugte Partei. Die Hälfte der Bundestagsabgeordneten zieht als Sieger ihres Wahlkreises ins Parlament ein (Mehrheit entscheidet), die andere Hälfte kommt über die Landeslisten entsprechend dem Stimmenanteil ihrer Partei in den Berliner Reichstag (Anteil entscheidet). Betrachtet man hingegen das Repräsentationsprinzip, so ist das bundesdeutsche Wahlsystem eindeutig eine Verhältniswahl. Die Sitzverteilung im Bundestag wird nach dem Stimmenanteil der Parteien berechnet, es findet somit eine Verrechnung mit den gewonnenen Direktmandaten statt. Hat eine Partei beispielsweise zehn Prozent der (Zweit-)Stimmen bekommen, so soll sie auch ungefähr zehn Prozent der Sitze im Parlament einnehmen, unabhängig davon, ob sie Wahlkreise gewonnen hat oder nicht. Das Ziel des deutschen Wahlsystems ist also eine proportionale Vertretung aller politischen Kräfte im Parlament. Die gravierendste Einschränkung hierbei ist die Fünf-Prozent--Sperrklausel, die eine Zersplitterung à la Weimar verhindern soll (vgl. Schmidt 2007: 45-50). Wahlsysteme haben mechanische und psychologische Effekte auf Parteiensysteme (Duverger 1951; Nohlen 2007). Das erste betrifft die Verrechnung von Stimmen in Mandate, also die Entscheidungsregel. Parlamentarische Mehrheiten entstehen oftmals, vor allem in Mehrheitswahlsystemen, durch die Verzerrungseffekte des Wahlsys- <?page no="72"?> 73 3 3 Wahlsysteme und Parteiensysteme tems. Das Beispiel der britischen Unterhauswahlen zeigt, dass die jeweils stärkste Partei stark von den mechanischen Effekten des Wahlsystems profitiert hat, während vor allem die Liberal Democrats deutlich benachteiligt waren. Zum Machtwechsel 1997 genügten der Labour Party 43 Prozent der Stimmen, um nahezu zwei Drittel aller Sitze zu erhalten (Tabelle 5). Wie kommt dieser Effekt zustande? In den einzelnen Wahlkreisen setzt sich nur ein Kandidat durch, nämlich derjenige, der die meisten Stimmen erhalten hat (first past the post). Dieser verfügt oftmals zwar nicht über die absolute Mehrheit, der Rest der Stimmen verfällt aber. Kommt eine politische Kraft wie die britischen Liberalen überall auf beachtliche 20 Prozent, gewinnt aber nur wenige Wahlkreise mit relativer Mehrheit, sieht ihre parlamentarische Repräsentation deutlich schwächer aus als ihr elektoraler Anteil. Bevor wir dies vorschnell als undemokratisch beurteilen, sollten wir uns erinnern, dass das Repräsentationsziel des britischen Wahlsystems die Schaffung stabiler Mehrheiten ist. Nur durch eine Einparteienregierung, so war lange der politische Konsens in Großbritannien, wird effektives staatliches Handeln möglich und ist die demokratische Transparenz für politische Verantwortlichkeiten gegeben. Das Schreckgespenst im Vorfeld der Wahl 2010 waren unklare Mehrheitsverhältnisse (hung parliament), die zu Lähmung und zu einer Kompromisspolitik hinter verschlossenen Türen führen würden. Mit dem unklaren Wahlergebnis und der anschließenden Bildung der konservativ-liberalen Koalitionsregierung in London ist das Thema der Wahlrechtsreform erneut auf die Agenda der britischen Politik gerutscht. Das Referendum zur Einführung eines modifizierten Mehrheitswahlsystem (alternative vote) scheiterte jedoch im Mai 2011 deutlich. Tabelle 5: Wahlen zum britischen Unterhaus, 1997-2010 (in %, Stimmenverteilung und Mandate) Conservative Party Labour Party Liberal Democrats 1992 41,9% (51,6%) 34,4% (41,6%) 17,8% (3,1%) 1997 30,7% (25,0%) 43,2% (63,4%) 16,8% (7,0%) 2001 31,7% (25,2%) 40,7% (62,5%) 18,3% (7,9%) 2005 32,3% (30,7%) 35,3% (55,1%) 22,1% (9,6%) 2010 36,5% (47,1%) 29,0% (39,8%) 23,0% (8,8%) Quelle: Nohlen 2007: 300; The Guardian, 8 Mai 2010: Election 2010 Anmerkung: Die jeweils erste Ziffer bezeichnet den Stimmenanteil, die Zahlen in Klammer geben den prozentualen Anteil an Parlamentssitzen an Es sind nur die drei wichtigsten Parteien berücksichtigt, die Anteile der anderen Parteien sind nicht aufgeführt <?page no="73"?> 74 3 Parteien und Wahlen Psychologische Effekte des Wahlsystems sind sicherlich ebenso bedeutsam aber schwieriger nachzuweisen. Gemeint ist, dass Wähler die Stimmabgabe für bestimmte Parteien scheuen, weil sie verhindern wollen, dass sie ihre Stimme an aussichtslose Bewerber »verschwenden« (wasted vote). Dies betrifft vor allem kleinere Parteien, die befürchten müssen, an Sperrklauseln zu scheitern oder auch, wie im Beispiel der britischen Liberalen, nicht die notwendigen Mehrheiten für den Gewinn des Wahlkreises erhalten. Die Wähler wenden sich somit stärker erfolgsversprechenden Kandidaten und Parteien zu; die Parteien ziehen im Wahlkampf Ressourcen aus »hoffnungslosen« Wahlkreisen ab (Nohlen 2007: 64; Saalfeld 2007: 54-55). Maurice Duverger (1951) hat mit Blick auf die mechanischen und psychologischen Effekte »soziologische Gesetze« über die Wirkung von Wahlsystemen auf Parteiensysteme aufgestellt, die in der Literatur vielfach rezipiert worden sind. Danach führt die relative Mehrheitswahl, wie in Großbritannien, zu einem Zweiparteiensystem, während die Verhältniswahl ein Vielparteiensystem hervorbringe. Dieter Nohlen (2007: 439-441) verweist auf die wissenschaftlichen Defizite von Duverger’s laws: Empirisch weichen zu viele Fälle von den vermuteten Gesetzmäßigkeiten ab. In manchen Systemen mit relativer Mehrheitswahl, etwa in Kanada, ist auf nationaler Ebene ein Mehrparteiensystem entstanden, Länder wie Österreich (bis in die 1980er-Jahre) oder Spanien (mit Ausnahme der Regionalparteien) haben trotz Verhältniswahl einen bipolaren Parteienwettbewerb ausgebildet. Theoretisch erscheint eine monokausale Erklärung für die Entwicklung der Parteiensysteme durch die Gestalt des Wahlsystems als deutlich unterkomplex. Zudem ist selbst bei einer Entsprechung zu Duverger nach dem Wirkungszusammenhang, der Kausalität, zu fragen. Vielleicht ist ja nicht das Zweiparteiensystem Folge der Mehrheitswahl, sondern das Wahlsystem Ausdruck der gesellschaftlichen Struktur, die zwei große Lager oder Klassen aufweist. Methodisch ist bei Duverger die Vermischung von Entscheidungsregel (relative Mehrheitswahl) und Repräsentationsprinzip (Verhältniswahl) problematisch, kann Letzteres doch in unterschiedlicher Form mit jeweils spezifischen Auswirkungen auf das Parteiensystem umgesetzt werden. Gerade die Verhältniswahl kennt etliche Varianten und ist im Grad ihrer Proportionalität von Faktoren wie der Anzahl der gewählten Kandidaten pro Wahlkreis (die sogenannte Wahlkreisgröße) oder der Höhe von Sperrklauseln (Nohlen 2007: 174-199) abhängig. Mit diesen Einschränkungen erscheint es dennoch sinnvoll, die Effekte der Wahlsysteme auf den Parteienwettbewerb eines Landes im Auge zu behalten. Generell befördert das Mehrheitswahlrecht die Vormachtstellung der großen Parteien. Wie der britische Fall aber zeigt, verhindert dies nicht die Entstehung von lokalen Hochburgen dritter Parteien (etwa der schottischen und walisischen Nationalisten) oder das Aufkommen weiterer Parteien (etwa der Liberalen oder auch der Grünen, die 2010 ihren ersten Westminster-Sitz gewannen), wenn die politische Integrationskraft der Großparteien nachlässt. Parteiensysteme hängen also neben institutionellen Faktoren wie dem Wahlsystem ebenso von den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und politischen Konfliktlini- <?page no="74"?> 75 3 4 Die empirischen Befunde: Der Wandel des Wahlverhaltens en ab, wie von den Strategien der Parteien, etwa dem Wandel ihrer programmatische Verortung oder der Eröffnung neuer Koalitionsmöglichkeiten (vgl. Kap. 6). 3.4. Die empirischen Befunde: Der Wandel des Wahlverhaltens Die Grundlagen des Wahlverhaltens haben sich in den letzten Jahrzehnten signifikant verändert - dies ist die Quintessenz der Wahlforschung in den westlichen Demokratien. Die steigende elektorale Volatilität und das Schwinden von Parteibindungen sind deutliche Symptome dieses Wandels, der auf gesellschaftliche Veränderungen und neue ideologische wie organisatorische Ausrichtungen der Parteien zurückgeführt werden kann (vgl. Kap. 2.4.). Mit Blick auf die Gesellschaft sehen Wahlforscher vor allem eine Aufweichung der traditionellen politischen Konfliktlinien: »Political cleavages such as class and religion historically structured the content of political and electoral discourses in Western democracies, and thereby partisan alignments and voting choices. […] Over the past generation, these traditional social cleavages have been transformed and weakened as predictors of electoral choice.« (Dalton 1996: 319) Der Klassenkonflikt hat die westlichen Parteiensysteme, mit wenigen Ausnahmen, am stärksten geprägt. Zentrale Themen der Politik in »capitalist democracies«, wie etwa der Umfang sozialer Leistungen, die Umverteilung von gesellschaftlichem Reichtum, die Besteuerung der Bürger und der Eingriff des Staates in wirtschaftliche Prozesse, sind anhand eines Links-Rechts-Schemas strukturiert worden (Mair 1997: 24-27). Die Position des einzelnen Bürgers im Klassenkonflikt war dabei lange Zeit cum grano salis von seiner sozialstrukturellen Verortung abhängig. Seit den 1960er-Jahren verzeichnet die empirische Wahlforschung jedoch einen klaren Rückgang der Klassenbindung (Franklin et al. 1992; Inglehart 1997). Der wohl bekannteste Maßstab in dieser Hinsicht ist der Alford Index of Class Voting. Er vergleicht den Stimmenanteil linker Parteien bei Angehörigen der Arbeiterschicht mit dem Stimmenanteil linker Parteien beim (alten und neuen) Mittelstand. Es geht somit bei diesem Index nicht um den Erfolg linker Parteien, sondern um die Stärke des elektoralen Klassenkonfliktes (vgl. Dalton 2006: 152-153). Schaubild 12 zeigt die Abnahme des class voting bei den nationalen Parlamentswahlen in sechs führenden westlichen Demokratien; besonders die Entwicklung in Schweden und Australien ist bemerkenswert. Die Befunde stellen sich für weitere Länder ähnlich dar. Die Klassenpolarisierung ist im internationalen Vergleich noch relativ stark in Spanien sowie in Großbritannien und den skandinavischen Staaten, wenn dort auch auf erheblich reduziertem Niveau gegenüber früher (ebd.: 154-155). Generell gibt es jedoch keinen Zweifel, dass die soziale Schichtung an Bedeutung für <?page no="75"?> 76 3 Parteien und Wahlen das Wahlverhalten verloren hat. Die traditionellen Milieus sind nicht nur kleiner geworden, sie haben auch ihre politische Kohäsion eingebüßt (Mair et al. 1999a: 13-14). Schaubild 12: Die Erosion des elektoralen Klassenkonfliktes (nach dem Alford Index) Quelle: Dalton 1996: 323; Dalton 2006: 153 Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf den Alford Class Voting Index, also der Differenz in der Unterstützung linker Parteien bei Arbeitern gegenüber dem (alten und neuen) Mittelstand . Die betrachteten Parteien sind die schwedischen, britischen, australischen und deutschen Sozialdemokraten (plus die Grünen und die PDS in Deutschland nach den 1980ern), die französischen Sozialisten und Kommunisten sowie die amerikanischen Demokraten Da es sich um eine Zusammenstellung verschiedener Datensätze handelt, ist nicht für alle sechs Länder der komplette Zeitraum abgebildet worden Dieser generelle Befund sollte jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass bestimmte Facetten des sozio-ökonomische Status weiterhin wahlrelevant sind. Die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft ist ein wichtiger Indikator für die Wahl linker Parteien geblieben. Bei einem generell schlechten Ergebnis bei der Wahl 2009 schneidet die SPD bei den Gewerkschaftern (34 Prozent) deutlich besser ab als im Gesamtelektorat (23 Prozent). Ebenso signifikant ist die klare Neigung der Selbstständigen zu den bürgerlichen Parteien von CDU/ CSU und FDP, letztere mit einem außerordentlichen Wahlerfolg 2009. Bei den Grünen fällt der hohe Bildungsstand ihrer Wählerschaft auf, die Linken haben bei den Arbeitslosen überproportionalen Zuspruch. Die Union hat einen starken Vorsprung bei den Rentnern; die Christdemokraten sind aber 2009 auch bei den Arbeitern stärkste Partei geworden. Die traditionelle Stammklientel der SPD ist, geht somit bei diesem Index nicht um den Erfolg linker Parteien sondern um die Stärke des elektoralen Klassenkonfliktes (vgl. Dalton 2006: 152-153). Schaubild 15 zeigt die Abnahme des class voting bei den nationalen Parlamentswahlen in sechs führenden westlichen Demokratien; besonders die Entwicklung in Schweden und Australien ist bemerkenswert. Die Befunde stellen sich für weitere Länder ähnlich dar. Die Klassenpolarisierung ist im internationalen Vergleich noch relativ stark in Spanien sowie in Großbritannien und den skandinavischen Staaten, wenn dort auch auf erheblich reduziertem Niveau gegenüber früher (ebd.: 154-155). Generell gibt es jedoch keinen Zweifel, dass die soziale Schichtung an Bedeutung für das Wahlverhalten verloren hat. Die traditionellen Milieus sind nicht nur kleiner geworden, sie haben auch ihre politische Kohäsion eingebüßt (Mair et al. 1999a: 13-14). Schaubild 15: Die Erosion des elektoralen Klassenkonfliktes (nach dem Alford Index) Quelle: Dalton 1996: 323; Dalton 2006: 153. Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf den Alford Class Voting Index, also der Differenz in der Unterstützung linker Parteien bei Arbeitern gegenüber dem (alten und neuen) Mittelstand. Die betrachteten Parteien sind die schwedischen, britischen, australischen und deutschen Sozialdemokraten (plus die Grünen und die PDS in Deutschland nach den 1980ern), die französischen Sozialisten und Kommunisten sowie die amerikanischen Demokraten. Da es sich um eine Zusammenstellung verschiedener Datensätze handelt, ist nicht für alle sechs Länder der komplette Zeitraum abgebildet worden. Dieser generelle Befund sollte jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass bestimmte Facetten des sozio-ökonomische Status weiterhin wahlrelevant sind. Die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft ist ein wichtiger Indikator für die Wahl linker Parteien geblieben, wie Tabelle 7 0 10 20 30 40 50 60 1950er 1960er 1970er 1980er 1990er 2000er Prozentualer Unterschied (PDI) Zeitachse Schweden Großbritannien Australien BRD Frankreich USA <?page no="76"?> 77 3 4 Die empirischen Befunde: Der Wandel des Wahlverhaltens durch die Hartz-Gesetzgebung noch verschärft, für die Genossen kein sicherer Hafen mehr (Hilmer/ Müller-Hilmer 2006; Eith 2009; Neu 2009a). Auch die religiöse Dimension hat an Bedeutung für das individuelle Wahlverhalten verloren, wobei die Tendenz hier weniger eindeutig erscheint als beim class voting. Hier ist zum einen der unter dem Begriff der Säkularisierung gefasste Rückgang an kirchlichen Bindungen von Bedeutung, welcher sich in den meisten westlichen Demokratien nachweisen lässt. Der übliche Indikator hierfür ist die Häufigkeit des Kirchenbesuches, die über die letzten Jahrzehnte sowohl in katholischen wie in protestantischen Gegenden deutlich nachgelassen hat. Es sind damit weniger Bürger, für die religiöse Bezüge das Wahlverhalten strukturieren (Dalton 1996: 326). Zum anderen haben die Unterschiede zwischen den Konfessionen heute eine geringere wahlpolitische Aussagekraft als früher. Parallel zum Alford Index lässt sich ein konfessioneller Index des denominational voting bilden, der die Unterschiede in den Parteipräferenzen zwischen den verschiedenen Religionsgruppen zeigt (Dalton 2006: 164). Schaubild 13: Die Erosion konfessioneller Differenzen im Wahlverhalten Quelle: Dalton 2006: 165 Anmerkung: Die Abbildung zeigt Differenzen in den Parteipräferenzen zwischen Protestanten und Katholiken in Deutschland und den USA sowie Differenzen zwischen Anglikanern und nonkonformistischen Protestanten plus Katholiken in Großbritannien Gemäß Schaubild 13 hat die zunächst relativ große Differenz im Wahlverhalten der beiden großen Konfessionen in Deutschland seit den 1980er-Jahren stark nachgelassen. Viele Katholiken (2009: 46 Prozent) unterstützen weiterhin die CDU/ CSU, verstärkt gilt dies unter den (weniger werdenden) Katholiken mit wöchentlichem zum einen der unter dem Begriff der Säkularisierung gefasste Rückgang an kirchlichen Bindungen von Bedeutung, der sich in den meisten westlichen Demokratien nachweisen lässt. Der übliche Indikator hierfür ist die Häufigkeit des Kirchenbesuches, die über die letzten Jahrzehnte sowohl in katholischen wie in protestantischen Gegenden deutlich nachgelassen hat. Es sind damit weniger Bürger, für die religiöse Bezüge das Wahlverhalten strukturieren (Dalton 1996: 326). Zum anderen kann gezeigt werden, dass die Unterschiede zwischen den Konfessionen heute eine geringere wahlpolitische Aussagekraft haben als früher. Parallel zum Alford Index lässt sich ein konfessioneller Index des „denominational voting“ bilden, der die Unterschiede in den Parteipräferenzen zwischen den verschiedenen Religionsgruppen abbildet (Dalton 2006: 164). Schaubild 16: Die Erosion konfessioneller Differenzen im Wahlverhalten Quelle: Dalton 2006: 165. Anmerkung: Die Abbildung zeigt Differenzen in den Parteipräferenzen zwischen Protestanten und Katholiken in Deutschland und den USA sowie Differenzen zwischen Anglikanern und non-konformistischen Protestanten plus Katholiken in Großbritannien. Schaubild 16 zeigt, dass die zunächst relativ große Differenz im Wahlverhalten der beiden großen Konfessionen in Deutschland seit den 1980ern stark nachgelassen hat. Viele Katholiken (2009: 46%) unterstützen weiterhin die CDU/ CSU, verstärkt gilt dies unter den (weniger werdenden) Katholiken mit wöchentlichem Kirchgang (2009: 67%). Die Partei hat aber im Lauf der Zeit vermehrt gläubige Protestanten an sich binden können; zugleich haben sich katholische Wähler stärker anderen Parteien zugewandt (Dalton 2006: 162-164; Neu 0 5 10 15 20 25 30 1950er 1960er 1970er 1980er 1990er 2000er Prozentualer Unterschied (PDI) Zeitachse Deutschland USA Großbritannien <?page no="77"?> 78 3 Parteien und Wahlen Kirchgang (2009: 67 Prozent). Die Partei hat aber im Lauf der Zeit vermehrt gläubige Protestanten an sich binden können; zugleich haben sich katholische Wähler stärker anderen Parteien zugewandt (Dalton 2006: 162-164; Neu 2009a: 84). Bei der Bundestagswahl 2009 konnten die anderen vier im deutschen Parlament vertretenen Parteien ebenso viele Katholiken hinter sich vereinigen wie die Christdemokraten. Der Blick auf die USA und Großbritannien verweist auf gewisse Schwankungen im Zeitverlauf. Historische Bindungen, etwa zwischen den amerikanischen Demokraten und den Katholiken, die ethnische und klassenspezifische Hintergründe haben, konnten bei bestimmten Wahlen stärker mobilisiert werden als bei anderen. Dies gilt auch für die traditionellen Bande zwischen den kritischen Konservativen und den Anhängern der anglikanischen Staatskirche (Dalton 2006: 159). Religiosität spielt auch dann eine stärkere Rolle, wenn es entsprechenden Kampagnen gelingt, moralisch besetzten Themen wie Familie, Scheidung oder Abtreibung im Wahlkampf zu stärkerer Prominenz zu verhelfen. Der christliche Fundamentalismus in den USA ist, um ein Beispiel zu nennen, seit den 1990er-Jahren zu einer wichtigeren wahlmotivierenden Kraft für die Republikaner geworden (Dalton 1996: 327). Schaubild 14: Differenzen im Wahlerfolg von konservativen Parteien bei kirchennahen und kirchenfernen Bürgern Quelle: Dalton 2006: 163 Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf die US-Kongresswahlen 2004, die britischen Unterhauswahlen 1997, die französischen Parlamentswahlen 2002 und die deutschen Bundestagswahlen 2002 . Die Balken zeigen den prozentualen Wahlerfolg der Partei bei Befragten, die angegeben haben, dass sie niemals, gelegentlich oder wöchentlich die Kirche besuchen 2009a: 84). Bei der Bundestagswahl 2009 haben die anderen vier im deutschen Parlament vertretenen Parteien ebenso viele Katholiken hinter sich vereinigen können wie die Christdemokraten (vgl. Tabelle 7). Der Blick auf die USA und Großbritannien zeigt, dass es gewisse Schwankungen im Zeitverlauf gibt. Historische Bindungen, etwa zwischen den amerikanischen Demokraten und den Katholiken, die ethnische und klassenspezifische Hintergründe haben, konnten bei bestimmten Wahlen stärker mobilisiert werden als bei anderen. Dies gilt auch für die traditionellen Bande zwischen den kritischen Konservativen und den Anhängern der anglikanischen Staatskirche (Dalton 2006: 159). Religiosität spielt auch dann eine stärkere Rolle, wenn es entsprechenden Kampagnen gelingt, moralisch besetzten Themen wie Familie, Scheidung oder Abtreibung im Wahlkampf zu stärkerer Prominenz zu verhelfen. Der christliche Fundamentalismus in den USA ist, um ein Beispiel zu nennen, seit den 1990ern zu einer wichtigeren wahlmotivierenden Kraft für die Republikaner geworden (Dalton 1996: 327). Schaubild 17: Differenzen im Wahlerfolg von konservativen Parteien bei kirchennahen und kirchenfernen Bürgern Quelle: Dalton 2006: 163. Anmerkung: Die Daten beziehen sich auf die US-Kongresswahlen 2004, die britischen Unterhauswahlen 1997, die französischen Parlamentswahlen 2002 und die deutschen Bundestagswahlen 2002. Die Balken zeigen den prozentualen Wahlerfolg der Partei bei Befragten, die angegeben haben, dass sie niemals, gelegentlich oder wöchentlich die Kirche besuchen. Dies verweist darauf, dass religiöse Bindungen weiterhin ein recht starkes Mobilisierungspotential besitzen. Wenn es auch weniger Wähler sind, die mittlerweile von 0 10 20 30 40 50 60 70 Republikaner (USA) Conservatives (GB) Gaullisten (Frankreich) CDU/ CSU (Deutschland) Anteil an Unterstützung (in %) Bezug zur Kirche Niemals Gelegentlich Wöchentlich <?page no="78"?> 79 3 4 Die empirischen Befunde: Der Wandel des Wahlverhaltens Religiöse Bindungen besitzen also weiterhin ein recht starkes Mobilisierungspotenzial. Wenn auch mittlerweile weniger Wähler von den Kirchen erreicht werden, so spielt die Differenz zwischen kirchennahen und säkularisierten Wählern weiterhin eine Rolle, wie die Schaubilder 14 und 15 zeigen. Während bei den vier konservativen bzw. christdemokratischen Parteien die Zustimmung mit der Häufigkeit des Kirchenbesuches wächst, gilt für ihre linksliberalen bzw. sozialdemokratischen Wettbewerber das Gegenteil. Um wiederum das deutsche Beispiel anzuführen: Bei der hier abgebildeten Bundestagswahl 2002 entschieden sich nur 27 Prozent der Befragten, die nach eigenen Angaben niemals in die Kirche gehen, für die CDU/ CSU, während es bei den wöchentlichen Kirchgängern 65 Prozent waren. Die SPD erreichte 53 Prozent der kirchenfernen, aber nur 29 Prozent der kirchennahen Wähler. Schaubild 15: Differenzen im Wahlerfolg von linken Parteien bei kirchennahen und kirchenfernen Bürgern Quelle: Dalton 2006: 163 Anmerkung: siehe die Anmerkungen bei Schaubild 14 Auffällig ist der starke Kontrast in der Unterstützung zwischen der gaullistischen RPR und der sozialistischen PS im offiziell säkularisierten Frankreich, der hier mit Blick auf die Parlamentswahlen 2002 gezeigt wird. Beim großen Wahlsieg der britischen Labour Party 1997 sind - auf vergleichsweise niedrigem Niveau - Differenzen zwischen säkularisierten und kirchlich gebundenen Wählern festzustellen; Ähnliches lässt sich für die amerikanischen Kongresswahlen 2004 sagen (Dalton 2006: 162-163). den Kirchen erreicht werden können, so spielt die Differenz zwischen kirchennahen und säkularisierten Wählern weiterhin eine Rolle, wie die Schaubilder 17 und 18 zeigen. Während bei den vier konservativen bzw. christdemokratischen Parteien die Zustimmung mit der Häufigkeit des Kirchenbesuches wächst, gilt für ihre linksliberalen bzw. sozialdemokratischen Wettbewerber das Gegenteil. Um wiederum das deutsche Beispiel herauszugreifen: Bei der Bundestagswahl 2002, die hier abgebildet ist, entschieden sich nur 27% der Befragten, die nach eigenen Angaben niemals in die Kirche gehen für die CDU/ CSU, während es bei den wöchentlichen Kirchgängern 65% waren. Die SPD erreichte 53% der kirchenfernen Wähler, aber nur 29% der kirchennahen Wähler. Schaubild 18: Differenzen im Differenzen im Wahlerfolg von linken Parteien bei kirchennahen und kirchenfernen Bürgern Quelle: Dalton 2006: 163 Anmerkung: siehe die Anmerkungen bei Schaubild 17. Auffällig ist der starke Kontrast in der Unterstützung zwischen der gaullistischen RPR und der sozialistischen PS im offiziell säkularisierten Frankreich, der hier mit Blick auf die Parlamentswahlen 2002 gezeigt wird. Beim großen Wahlsieg der britischen Labour Party 1997 sind auf vergleichsweise niedrigem Niveau - Differenzen zwischen säkularisierten und kirchlich gebundenen Wählern festzustellen; ähnliches kann für die amerikanischen Kongresswahlen 2004 gesagt werden (Dalton 2006: 162-163). Die Relevanz von sozialer Klasse und religiöser Bindung steht im Mittelpunkt des Interesses der Wahlforscher. Mit den hier vorgenommenen Nuancierungen lässt sich von 0 10 20 30 40 50 60 70 Demokraten (USA) Labour (GB) Parti Socialiste (F) SPD (D) Anteil an Unterstützung (in %) Bezug zur Kirche Niemals Gelegentlich Wöchentlich <?page no="79"?> 80 3 Parteien und Wahlen Die Relevanz von sozialer Klasse und religiöser Bindung steht im Mittelpunkt des Interesses der Wahlforscher. Mit den hier vorgenommenen Nuancierungen kann man von einer Erosion der beiden Säulen des traditionellen Wahlverhaltens sprechen. Der Blick auf weitere sozial-strukturelle Faktoren zeigt ein differenziertes Bild. Manches ist eher zu vernachlässigen, anderes hat hingegen an Potenzial hinzugewonnen (ebd.: 166-167): • Der Geschlechterunterschied im Wahlverhalten (gender gap) ist im internationalen Vergleich von eher geringer Bedeutung. Die traditionelle Neigung von Frauen zu bürgerlichen Parteien hat sich abgeschwächt und wird bei jüngeren Kohorten mit einer stärkeren Unterstützung linker Parteien ausgeglichen. Erst in Verbindung mit weiteren Indikatoren, etwa der Berufstätigkeit, lassen sich gewisse Trends erkennen. • Unterschiede zwischen dem Wahlverhalten von städtischen und ländlichen Wählergruppen (urban/ rural divide) spielen in manchen Ländern weiterhin eine wichtige Rolle. Sie sind jedoch eher von untergeordneter Bedeutung und haben durch Modernisierungsprozesse an Relevanz verloren. • Regionale Differenzierungen im Wahlverhalten (regional voting) sind in manchen Staaten, vornehmlich in föderalen und dezentralisierten Systemen, sehr wesentlich und gewinnen an Kraft (vgl. Kap. 8). In anderen Ländern ist der regionale Faktor hingegen zu vernachlässigen. • Ethnizität (ethnic voting) ist in manchen westlichen Demokratien, gerade bei multi-nationalen Staaten, eine wichtige Determinante des Wahlverhaltens. In den USA, um das wohl prominenteste Beispiel zu nehmen, gibt es klare und tendenziell wachsende Differenzierungen in der Unterstützung von Demokraten und Republikanern zwischen den afro-amerikanischen, den hispanischen und den weißen Bevölkerungsgruppen. Während bei diesen sozialstrukturellen Faktoren also der jeweilige nationale Kontext zu berücksichtigen ist, lässt sich für eine andere Komponente ein stärker generalisierbares Fazit ziehen: Der postmaterielle Wertewandel hat sich auf das Wahlverhalten in allen westlichen Demokratien ausgewirkt (Inglehart 1997; vgl. Kap. 2.4.). Dieser Wertewandel betrifft dabei in erster Linie eine jüngere Wählerschicht, die tendenziell eher der Mittelschicht angehört, einen höheren Bildungsstand aufweist und nur über geringe kirchliche Bindungen verfügt. Mit anderen Worten: Der postmaterielle Wertewandel bezieht sich auf Bürger, für die Klasse und Religion kaum noch politisch relevant sind. Die old politics weichen den new politics von Selbstverwirklichung, Partizipation, Ökologie und sozialer Nachhaltigkeit (Böhret et al. 1987: 71-75; Dalton 2006: 167). Postmaterielle Wähler tendieren einerseits zu den grünen und links-libertären Parteien, die in vielen Parteiensystemen mittlerweile fest verankert sind (vgl. Kap. 6). Sie unterstützen aber auch etablierte Parteien, die sich vermehrt den neuen Themen geöffnet haben; hierbei zeigt sich im <?page no="80"?> 81 3 4 Die empirischen Befunde: Der Wandel des Wahlverhaltens internationalen Vergleich eine deutliche Präferenz der Postmaterialisten für linke Parteien (Dalton 2006: 168). Schaubild 16: Die Unterstützung von Parteien nach Wertepräferenzen Quelle: Dalton 2006: 169 (basierend auf den World Values Surveys 1999-2002) Anmerkung: Die Wertepräferenzen sind nach der von Inglehart (1977) entwickelten 4-Punkte-Skala ermittelt worden . Als Materialisten werden dabei die Befragten gewertet, die den Aussagen zu Sicherheit und Versorgung höhere Priorität eingeräumt haben; als Postmaterialisten diejenigen, für die ästhetisch-intellektuelle Bedürfnisse sowie Aussagen zu Zugehörigkeit und Achtung ganz oben standen »Mixed« ist die Kategorie für Befragte, deren Werteprioritäten nicht eindeutig dem einen oder anderen Lager zugerechnet werden konnten Die Balken für die Parteien besagen, welchen prozentualen Anteil der Befragten sie in der jeweiligen Kategorie für sich gewinnen konnten Schaubild 16 zeigt, dass die US-Demokraten, die Labour Party, die SPD wie auch die beiden grünen Parteien unter postmateriellen Wählern stärkere Unterstützung gefunden haben als unter materiell gesinnten Wählern; die französischen Sozialisten weichen hier vom generellen Trend etwas ab. Auffällig sind jedoch insbesondere die großen Schwierigkeiten, die es zu Beginn des neuen Millenniums den britischen Konservativen und den französischen Gaullisten bereitet hat, Postmaterialisten für sich zu gewinnen. Der Wertewandel hat, dies gilt auch für weitere westliche Demokratien, verstärkt Einfluss auf die Wahlergebnisse genommen. Der Parteienwettbewerb ist um Fragen der Umwelt, der Lebensqualität und der demokratischen Beteiligung bereichert worden. Das öffentliche Interesse hat sich stärker solchen Themen zugewandt. Der Aufstieg grüner und links-libertärer Parteien gehört zu den wichtigsten Parametern der Sc Qu An wo hö sow WPa ko Sc gr un Tr Be Ga we Fr te P u h P cha uelle nme orde here wie erte artei nnte cha rüne nter rend egin aul erd rage A t il U t tüt (i %) end Part unte habe Post aub e: D erku en. A e Pr Au eprio en b en. aubi en r m d e nn list D den, en 1 2 3 4 5 6 7 Anteil an Unterstützung (in %) dier teie erst en; tma bild Dalto ung: Als rior ussa oritä besa ild Pa mate etw de ten Der , ve de 0 10 20 30 40 50 60 70 ren ensy tütz hi ater d 19 on 2 Di Ma rität agen äten agen 19 arte erie was es be r W erst er U e yste zen ierb rial 9: D 200 ie W ateri ein n zu n ni n, w ze ien ell g ab ne reit Wer tärk Um eine em ab bei liste Die 6: 1 Wert ialis nger Zu cht welc eigt n un gesi . A eue tet rtew kt E mwe erse men ber ze en Un 169 tepr sten räum geh ein chen , da nte inn Auf n hat wan Einf elt, eits mi auc eig für nte (ba räfe n we mt h hörig ndeu n pr ass r p nten ffäll Mi t, P nde flus , d z ittle ch t s r lin erst sier eren erde habe gkei utig roze di post n W lig ille Post el h ss a der zu erw eta sich nke tütz rend nzen en d en, it un dem entu e U tma Wäh sin nni tma hat auf Le de weil abli h im e Pa zun d au n sin dabe als nd A m ei ualen USater hler nd ium ater t, d f die ebe We en le e iert m arte ng v uf de nd n ei di Pos Ach inen n A -De riel rn; jed ms rial dies e W ensq erte gr eine te P int eien von en W nach e B stma htun n od Ante emo llen die doc de liste s k Wah qua eprä rüne e fe Part tern n (D n P Wor h de efra ater ng g der a il d okr n W e fra ch i en en kann hler alitä äfer en este teie nati Dal Part rld V er v agte riali anz and der B rate Wäh anz insb bri für n a rge ät renz un e V en, ion ton teie Valu von en g sten z ob deren Befr en, hler zösi bes itis r sic auc ebni und zen nd Vera die nale n 20 en ues Ing gewe n di en s n La ragt die rn isch son sche ch z h f isse d d li ank e si en 006 na Sur gleh erte ejen stan ager ten e La stä hen der en zu g für e ge der ink keru ich Ve 6: 1 ch rvey hart et, d nige nden r zu sie abo ärke n So re d K gew w eno r d s-li ung ve ergl 68) W ys 1 (19 ie d en, f n. „M uger in d our ere ozi die Kons win weite omm dem iber g g erm leic ). ert 999 977) den für Mix rech der Pa Un ialis gr serv nne ere me mok rtär efu mehr ch tepr 9-20 ) en Aus die xed“ hnet jew arty nte sten roß vat n. e w n. D krati ren und rt d ein räf 002) ntwi ssag äst “ ist t we weili y, d erstü n w en tive west Der isch n P den den ne fere ). icke gen heti die erde igen ie S ütz weic Sc en tlic r P hen Part ha n ne deu enz elten zu isch e Ka en k n Ka SPD zung che chw un he arte n B teie aben eue utli zen n 4 Sich h-int ateg konn ateg D w g g en h wier nd D eien Bet M M Po en, n (v en T ich n -Pu herh telle gorie nten gori wie gefu hier rigk de em nw teili Mate Mixe ostm d vgl The he P unkt heit ektu e fü n. Di ie fü e au fund r vo keit en mokr wettb igu erial d mat die l. K eme Prä e-Sk t und uelle ür Be ie B ür s uch den om ten fra rati bew ung iste eria in Kap en äfer kala d V e Be efra Balk ich h di n ha m ge n, d anzö ien wer be en alist n v p. 6 geö renz a er Verso edü agte ken gew e b abe ener die ösi ge rb i ere en viel 6). S öffn z d rmit orgu ürfni , de für winn beid en rell es sch eze ist u ich len Sie fnet der ttelt ung isse eren die nen den als len zu hen eigt um hert n t r t ge ne n n n u n t m t <?page no="81"?> 82 3 Parteien und Wahlen Veränderung von Parteiensystemen seit den 1970er-Jahren (Müller-Rommel/ Poguntke 2002). Dennoch ist nicht anzunehmen, dass postmaterielle Orientierungen ähnlich starke Parteibindungen auslösen wie dies zu früheren Zeiten Klassen- und Religionszugehörigkeiten getan haben. In Kapitel 2.3. hieß es, dass eine politische Konfliktlinie im Sinne von Lipset/ Rokkan (1967) und Bartolini/ Mair (1990) kohäsiver sozialer Gruppen, ideologischer Normen und fester organisatorischer Netzwerke bedarf. Die Vielfalt der eher lose strukturierten »neuen« sozialen Bewegungen, die das postmaterielle Milieu ausmachen, von den Frauenorganisationen über die Anti-Atomkraftgruppen und Globalisierungsgegnern bis hin zu den Eine-Welt-Aktivisten, kann und will es mit der einstigen hierarchischen Mobilisierungskraft von Gewerkschaften oder Kirchen sicher nicht aufnehmen. Ähnliches gilt auch für die grünen und links-libertären Parteien selbst, die mit relativ wenigen Mitgliedern und eher schwachen organisatorische Strukturen eine »Einkapselung« des postmateriellen Milieus im Sinne der früheren Massenparteien nicht bewerkstelligen können und dies von ihren basisdemokratischen Wurzeln her auch nicht anstreben werden (Poguntke 1993; O’Neill 1997). Ein solcher Versuch wäre im Übrigen bei der individualistisch gesinnten postmateriellen Klientel, welche nicht die ehemalige Geschlossenheit der Arbeiterschaft oder der Katholiken besitzt, auch nicht sehr erfolgsversprechend. Somit verbindet die Postmaterialisten vor allem der gemeinsame, durchaus ideologisch aufgeladene Wertekanon. Dieser kann wie gesagt auch von den etablierten Parteien angesprochen werden. Es ist folglich eher ein parteipolitischer Wettbewerb um die Kompetenz für postmaterielle Themen zu erwarten als eine unzweifelhafte Vorherrschaft einer Partei (Dalton 2006: 173-174). Fazit: Man kann plausibel argumentieren, dass es neben einem partiellen Prozess des party re-alignments, der bestimmte Wähler dauerhaft an Parteien wie die Grünen bindet, auch zu - breiter angelegten - Prozessen des party dealignments gekommen ist. Eine Vielzahl der Wähler ist demnach flexibler geworden und sucht sich je nach zur Wahl stehenden Themen und Positionen der Parteien das Angebot aus, das ihnen momentan am attraktivsten erscheint. Der generelle Befund der Wahlforschung, dass sich die Bindungen zwischen Parteien und Wählern gelockert haben, bleibt somit von den hier vorgenommenen Nuancierungen weitgehend unangetastet. Der Wählermarkt ist fluider und volatiler geworden. Merksätze ♦ Wahlen sind ein zentraler Baustein repräsentativer Demokratien. Sie geben den Bürgern die Chance, (a) bei der Vergabe von politischer Herrschaft zwischen konkurrierenden politischen Eliten auszuwählen und (b) das Handeln der Regierenden an den Willen der Mehrheit zurückzubinden. Demokratische Wahlen sind an die Grundsätze freier, allgemeiner, gleicher, geheimer und direkter Wahlen gebunden. <?page no="82"?> 83 Literatur ♦ Die Durchsetzung des allgemeinen und gleichen Wahlrechts findet in den westlichen Demokratien mit dem Ende des Ersten Weltkrieges ihren Höhepunkt. Der Wegfall früherer Einkommens- und Bildungsschranken sowie die Beseitigung diskriminierender Regelungen, die etwa zulasten von Frauen und ethnischen Minderheiten bestanden, hat mit Prozessen gesellschaftlicher Modernisierung und nationalstaatlicher Inklusion zu tun; ebenso bedeutsam sind politische Bewegungen, die auf die Demokratisierung des Wahlrechts hingearbeitet haben. ♦ Wahlsysteme nehmen Einfluss auf die Entwicklung von Parteiensystemen mittels ihrer mechanischen und psychologischen Effekte. Die Wirkung der Wahlsysteme ist jedoch im Zusammenhang mit den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und politischen Konfliktlinien des Parteienwettbewerbs sowie mit den Strategien der Parteien zu sehen. Wahlsysteme haben daher keine (allein) determinierende Wirkung. ♦ Soziologische Ansätze des Wahlverhaltens erklären individuelles Wahlverhalten über sozialstrukturelle Faktoren, sozialpsychologische Theorien sehen die langfristige Parteiidentifikation, die aktuelle Kandidatenbewertung und die Relevanz sachpolitischer Themen im Wahlkampf als die entscheidenden Größen. Ökonomische Theorien gehen von einer Nutzenmaximierung bei klaren Präferenzen aus und verneinen dabei die Bedeutung von affektiven Parteibindungen. ♦ Die neuere Wahlforschung zieht ihre Erklärungsmodelle aus einer Mischung der drei traditionellen Wahltheorien. Die Wähler sind danach stark von kurzfristigen Faktoren geleitet, nämlich der retrospektiven und prospektiven Bewertung von Positionen und Performanzen der Parteien wie Kandidaten (issue voting). Diese Beurteilungen beruhen jedoch zum Teil auf längerfristig stabilen Parteibindungen, die mittels soziologischer oder sozialpsychologischer Perspektiven begründet werden können. ♦ Die empirische Wahlforschung zeigt eine rückläufige Bedeutung von Klasse und Religion für das Wahlverhalten der Bürger. Dabei sind jedoch sozialstrukturelle Faktoren, wie etwa die Mitgliedschaft in Gewerkschaften oder der regelmäßige Kirchenbesuch, weiterhin verlässliche Indikatoren über individuelle Wählerpräferenzen. Der postmaterielle Wertewandel hat verstärkt Einfluss auf das Wahlverhalten genommen, ohne den Trend zu einem volatilen Wählermarkt aufhalten zu können. Literatur Als grundlegende Literatur zu Fragen des Wahlrechts und der Wahlsysteme ist Nohlen (2007) zu empfehlen, der auch über die hier betrachteten westlichen Demokratien hinaus in andere Regionen der Welt blickt. Höchst informativ und lesefreundlich sind auch die systematische Einführung von Farrell (2001) und das Handbuch des International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA 2005). Die Wahltheori- <?page no="83"?> 84 3 Parteien und Wahlen en lassen sich bei Roth (1998) oder Saalfeld (2007) kompakt nachlesen, ausführlicher informiert das Handbuch von Falter/ Schön (2005). Die Forschung zur Entwicklung des Wahlverhaltens ist bei Mair (1997) und bei Dalton (2006) umfassend und mit viel empirischem Material aufgearbeitet. Links • Institute for Democracy and Electoral Assistance (www.idea.int); das IDEA beschäftigt sich vor allem mit Fragen der Wahlbeteiligung und der Wahlsysteme • Centre for the Study of Democracy (www.democ.uci.edu); das Forschungszentrum an der University of California, Irvine ist der Demokratie- und Wahlforschung gewidmet • Bundeswahlleiter (www.bundeswahlleiter.de); amtliche Wahlergebnisse in der Bundesrepublik • CEVIPOL (http: / / dev.ulb.ac.be/ cevipol); das belgische Forschungszentrum hat in englischer und französischer Version Studien zu Parteien und Wahlen aufbereitet, darunter auch eine umfangreiche Datensammlung zu Wahlergebnissen Fragen und Aufgaben 1. Wann verdienen Wahlen das Prädikat demokratisch? Gibt es auch in den westlichen Demokratien Beispiele für Wahlen, deren demokratische Qualität gemessen an den etablierten Wahlgrundsätzen mit Abstrichen zu bewerten ist? 2. In welcher Weise erklären die verschiedenen Wahltheorien die Stabilität des Wahlverhaltens? Welche Begründungen lassen sich aus ihnen für die Zunahme der Wechselwählerschaft ableiten? 3. »Die stärkere Volatilität des Wählerverhaltens spricht für den ökonomischen Ansatz in der Wahlforschung.« Diskutieren Sie Argumente für und gegen diese Aussage. Kann die vorgestellte Weiterentwicklung des Ansatzes (issue voting) die Kritik an Rational- Choice-Positionen entkräften? 4. Skizzieren Sie den Weg hin zu einem allgemeinen und gleichen Wahlrecht in den westlichen Demokratien. Welche Schranken mussten beseitigt werden? 5. Was sind die mechanischen und psychologischen Effekte von Wahlsystemen auf Parteiensysteme? Stellen Sie zudem Überlegungen an, was der Übergang zu einem System der relativen Mehrheitswahl für das deutsche Parteiensystem bedeuten würde. 6. Die Grundlagen des Wahlverhaltens haben sich signifikant verändert. Diskutieren Sie anhand der empirischen Daten, ob diese Aussage zutrifft oder nicht. Wäre ein erneutes »Einfrieren« von Parteibindungen durch den postmateriellen Wertewandel vorstellbar? <?page no="84"?> 85 4. Parteien als Organisationen In Kapitel 1 wurden Parteien als auf Dauer angelegte politische Organisationen definiert. Wie können Organisationen nun sozialwissenschaftlich umschrieben werden? Organisationen sind Handlungseinheiten, die zur Erreichung bestimmter Ziele gegründet werden und für diese Zwecke formale Strukturen ausbilden. Die Ziele von Parteien lassen sich mit dem Streben nach Stimmen, Ämtern und sachpolitischen Erfolgen umschreiben (Strøm 1990a). Die Struktur umfasst einen konkreten Kreis an Mitgliedern und enthält, bei zunehmender Komplexität der Organisation, Elemente der Arbeitsteilung und Hierarchie. Führungsgruppen und hauptamtliche Mitarbeiter prägen das Erscheinungsbild von komplexen Organisationen; dabei kommt es zu Machtungleichgewichten im Binnenleben: Die Chancen der einfachen Mitglieder auf Mitsprache werden fraglich, die Organisationseliten dominieren. Der Ablauf interner Entscheidungsprozesse ist in der Regel schriftlich fixiert, hängt jedoch auch von informellen Regeln und Praktiken der Organisation ab (Saalfeld 2007: 123-125). Neben die rationale Zielorientierung treten Fragen nach den Traditionen einer Organisation, nach dem angemessenen Umgang miteinander und nach persönlichen Sympathien oder Animositäten der handelnden Akteure. Hinzu kommen interne Widersprüche, Fragmentierungen und imperfekte Koordinationsmechanismen zwischen den verschiedenen Segmenten einer Organisation. Parteien sind daher, wie andere Organisationen auch, Mischungen aus zweckrationalen »Maschinen« und sozialen Gebilden, in denen konkrete Personen und Gruppen mit bestimmten Interessen, Emotionen und Wertprägungen handeln (Lösche/ Walter 1992: 192-200; Wiesendahl 2006: 105-109). Dieses Kapitel behandelt zunächst theoretische Ansätze, die versuchen, die organisatorische Entwicklung von Parteien anhand einer zeitlichen Abfolge bestimmter Parteitypen zu verstehen. Hierfür wird eine Differenzierung von Parteiorganisationen nach drei unterschiedlichen »Gesichtern« vorgenommen (4.1.). Danach erfolgt ein Rückblick auf die Anfänge der modernen Parteienforschung, die sich mit Fragen innerparteilicher Demokratie und Machtverteilung beschäftigt hat (4.2.). Im empirischen Teil geht es um die Beleuchtung ausgewählter Bereiche innerparteilicher Entscheidungsprozesse, der Zusammensetzung der Parteiführung, der Kandidatenselektion, der Verteilung materieller Ressourcen und der Formulierung von Parteiprogrammen. Auf diese Weise gelingt es, der Schlüsselfrage nach der Macht in den Parteien näherzukommen (4.3.). 4.1. Die Gesichter einer Partei und die Evolution von Parteitypen Organisationsfragen sind Machtfragen. Die formalen Strukturen und informellen Praktiken von Parteien stellen den Rahmen her, innerhalb dessen interne Prozesse <?page no="85"?> 86 4 Parteien als Organisationen ablaufen. Es sind diese Gelegenheitsstrukturen (structures of opportunity), die es zu analysieren gilt, wenn man verstehen will, wie eine Partei »tickt« (Poguntke 1997: 257- 258). Der strukturelle Rahmen gibt den verschiedenen beteiligten innerparteilichen Akteuren bestimmte Handlungsressourcen an die Hand. Der Zugang zu wichtigen Entscheidungsprozessen, die konkreten Regeln, anhand derer personal- und sachpolitische Fragen geklärt werden, die Verfügungsgewalt über Finanzmittel und Mitarbeiter - all dies bestimmt das Machtpotenzial von individuellen oder korporativen Akteuren, also Gruppen innerhalb der Gesamtorganisation, die nach außen hin gemeinsam auftreten. Hierunter können Gremien wie der Vorstand fallen, aber auch interne Gruppierungen wie die Parteilinke, der Wirtschaftsflügel oder die Frauenvereinigung. Erst mit dem Blick in das Binnenleben einer Partei erschließen sich personelle Weichenstellungen, politische Positionierungen und strategische Entscheidungen für den Beobachter. Wer wissen will, wie sich eine Partei im Wettbewerb präsentiert, der muss ihre organisatorischen Verhältnisse kennen. Die Beschäftigung mit den internen Strukturen von Parteien stand ganz am Beginn der modernen Parteienforschung (vgl. Kap. 4.2.). Sie hat dann für eine gewisse Zeit eher ein Schattendasein geführt, ist aber in den letzten Jahrzehnten wieder stärker in den Fokus politikwissenschaftlicher Betrachtung geraten (Janda 1980; Panebianco 1988; Katz/ Mair 1992 und 1994; Schmid/ Zolleis 2005). Die Gesichter von Parteiorganisationen Mit dieser Renaissance organisationssoziologischer Perspektiven geht ein weitgehender Konsens in der neueren Forschung einher, dass Parteien keine unitarischen Akteure sind. In ihnen handeln eine Vielzahl von Gruppen, Flügeln und Subeinheiten, die miteinander rivalisieren, um Einfluss kämpfen oder auch innerparteiliche Koalitionen schmieden, um bestimmte Ziele zu verwirklichen. Ob sich dabei ein dominantes Führungszentrum herausbilden kann, das den Kurs hierarchisch steuert, oder ob es viele verschiedene Machtzentren gibt, wird sich je nach Partei anders darstellen: Manche Parteien zeigen sich stärker zentralistisch organisiert, bei anderen wird die Verteilung von Autorität und die Autonomie der einzelnen Segmente deutlicher ausgeprägt sein (Jun 2004b: 166-167). Einen wichtigen analytischen Zugriff auf die organisatorische Vielschichtigkeit von Parteien hat die amerikanische Parteienforschung entwickelt. Dabei wird zwischen der Parteiorganisation (party organization), der Partei in der Regierung (party in government) und der Partei in der Wählerschaft (party in the electorate) unterschieden, Letzteres meint die Anhänger und Sympathisanten einer Partei (Sorauf 1964; Key 1966). Diese Trias bezieht sich auf die amerikanische Situation von lockeren Parteistrukturen und »psychologischen« Mitgliedschaften (vgl. Kap. 3.1.). Sie ist für den internationalen Vergleich von Richard Katz und Peter Mair (1993) weiterentwickelt worden. Die beiden Autoren gehen dabei auf die Wählerebene und betrachten die Beziehungen zwischen drei verschiedenen »Gesichtern« der Parteiorganisation (faces of party <?page no="86"?> 87 4 1 Die Gesichter einer Partei und die Evolution von Parteitypen organization) etwas genauer. Ihrer Erkenntnis nach ist jedes der drei Segmente in sich heterogen und es gibt zudem Überlappungen zwischen ihnen. Dennoch sehen Katz und Mair für Parteien in vielen westlichen Demokratien klare Muster der Interaktion, die mit dem dreigliedrigen Organisationsbegriff eingefangen werden können (Katz/ Mair 1993; vgl. Wiesendahl 2006: 10-13). Schaubild 17: Die drei Gesichter von Parteiorganisationen Quelle: Eigene Darstellung nach Katz/ Mair 1993 Das erste Gesicht einer Partei ist ihre Mitgliederorganisation (party on the ground). Die Mitgliedschaft ist, je nach Partei und Land, mehr oder weniger formalisiert geregelt. Sie hat freiwilligen Charakter und enthält neben der Anforderung einer Beitragszahlung die Möglichkeit der aktiven Beteiligung an der Parteiarbeit. Letztere wird allerdings nur von einem kleinen Anteil der Mitglieder tatsächlich genutzt (Heidar 2006; vgl. Kap. 5). Die Mitglieder sind zunächst einmal in lokalen Einheiten, in Deutschland sind das die Orts- und Kreisverbände, verankert. Dadurch sichern sie die Präsenz der Partei vor Ort, die sich dann auch mit lokalen Aktivitäten im Wahlkampf sowie in der kommunalen Arbeit verbinden kann. Es sind hierbei vor allem ehrenamtlich tätige Aktivisten, die die Verwurzelung einer Partei in der Gesellschaft bewerkstelligen. Der territoriale Aufbau von Parteien, von der lokalen über die regionale bis hin zur nationalen Ebene, soll eine innerparteiliche Willensbildung von unten nach oben ermöglichen. Neben der territorialen Struktur besitzen viele Parteien auch funktionale Sonderorganisationen, die spezifische soziale Interessen vertreten, etwa die Jugendverbände oder die Arbeitnehmergruppen. Die lokal organisierten Mitglieder sind auf den höheren Ebenen durch gewählte Delegierte vertreten, die in verschiedenen Gremien de un die Tr „p vo Be or he Pa dr W Sc Da M fre M er P nd d e A rias psyc on R ezie rgan eter arte reig Wies cha as Mitg eiw Mögl Part der Anh s b cho Ric D ehu niz roge eien glie send aub ers lied willi lich teio r Pa hän bezi olog char Die ung zatio en n i dri dah bild ste dsc igen hke orga arte nger ieh gisc rd K e b gen on) ist n gen hl 2 d 20 Ge chaf n eit ani ei in r un ht s che Kat beid zw ) et un vie n O 200 0: D (n esic ft i Ch der isat n de nd sich en“ tz u den wisc twa nd d elen Org 06: Die nac cht ist, hara r a tion er W Sy h a M und n A che as das n w gan 10dr ch K ei je akte ktiv n (p Wä mp auf Mitg d Pe Aut en d gen ss e wes nisa -13 rei Ka ner nac er ven part ähle path f d lied eter tore drei nau es z stlic atio ). 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S ung nur die tsr e me zere Die n u glei n d f pa n si sie de v ). D ie h g d r v ent) em ese und ich die arty ich für em vgl. Die hat die von m e d h e y h r m e t e n <?page no="87"?> 88 4 Parteien als Organisationen und Kommissionen zusammenkommen. Von zentraler Bedeutung für die Mitgliederorganisation sind dabei die Parteitage, die verbindliche Beschlüsse zu personal- und sachpolitischen Entscheidungen treffen sollen (Katz/ Mair 1993: 598). Das zweite Gesicht einer Partei sind ihre Mandatsträger in Regierungen und Parlamenten (party in public office). Sie verdanken ihr öffentliches Amt dem elektoralen Erfolg und sind für den Verbleib im Amt stark auf den weiteren Zuspruch der Wählerschaft angewiesen. Es handelt sich dabei weitgehend um Berufspolitiker, die nach den Weber’schen Kriterien ihren Lebensunterhalt dauerhaft durch ihre politische Tätigkeit bestreiten; sie leben von der Politik (Weber 1992; Beyme 1993; Borchert 2003). Ihre Arbeit wird durch die Funktionslogiken von Fraktionen, Kabinetten und Ministerien geprägt, zugleich profitieren sie vom Zugang zu Ressourcen, Expertise und Informationen in den staatlichen Institutionen. Die party in public office ist durch eine interne Statushierarchie gekennzeichnet, die bei den parlamentarischen »Hinterbänklern« beginnt und bei den Spitzenpolitikern endet, die durch ihre Führungspositionen im Staat und durch ihre Medienpräsenz das öffentliche Erscheinungsbild der Partei bestimmen (Wiesendahl 2006: 12). Die Mandatsträger sind direkt an parlamentarischen Entscheidungsprozessen beteiligt. Damit sind sie gewissermaßen die Speerspitze ihrer Partei bei der Umsetzung programmatischer Zielvorstellungen. Gleichzeitig unterliegen sie anderweitigen Einflüssen, die in Konflikt zu Vorstellungen der Mitgliederorganisation liegen können. Hierzu zählen die (durch das Risiko der Abwahl realisierte) Verantwortung gegenüber dem allgemeinen Wählerwillen, die Restriktionen des Regierungshandelns und die Notwendigkeit zu parlamentarischen Kompromissen im Sinne der Mehrheitsfindung. Spannungen zwischen den Mandatsträgern und ihrer Partei sind daher ein häufig anzutreffendes Phänomen (Katz/ Mair 1993: 596-597). Das dritte Gesicht einer Partei ist ihre außerparlamentarische Leitung (party in central office), die ihren Sitz in der Regel in der (nationalen) Hauptstadt hat. Damit sind zunächst einmal die Führungsgremien der Partei gemeint, der Vorstand bzw. sein geschäftsführender Ausschuss, das Präsidium. Die Mitgliedschaft in diesen Gremien kann entweder auf Wahl durch den Parteitag beruhen oder mittels Berufung erfolgen. Grundlage dieser sogenannten ex officio-Mitgliedschaften sind bestimmte Funktionen, die für die Partei ausgeübt werden. In vielen Parteien sind etwa der Fraktionsvorsitzende oder der Generalsekretär kraft Amtes Mitglieder der Führungsgremien (Detterbeck 2002: 74-77). Dem Parteivorstand steht ein Parteiapparat aus bezahlten Mitarbeitern zur Verfügung, der die alltägliche Arbeit erledigt, Öffentlichkeits- und Medienarbeit betreibt, Wahlkämpfe organisiert und für die Mitgliederorganisation Dienstleistungen zur Verfügung stellt, etwa durch die Vorbereitung von Parteitagen. Die heutigen Parteizentralen, in der früheren Literatur als loyale Parteibürokratie bekannt, sind professionelle Unternehmen, die mit modernen Methoden der Technik, des Managements und des Marketings arbeiten (Panebianco 1988). An ihrer Spitze stehen hauptamtliche Generalsekretäre, die allerdings meist auf Zeit vom Parteitag »gewählt« werden. Sie lenken <?page no="88"?> 89 4 1 Die Gesichter einer Partei und die Evolution von Parteitypen den Apparat im nationalen Hauptquartier und üben - mit je nach Partei unterschiedlicher Wirkungsmacht - Kontrolle über die unteren Geschäftsstellen der Partei bis hin zur Kreisebene aus (Wiesendahl 2006: 12-13). Das Verhältnis zwischen den drei faces of party organizations gibt Auskunft über die Machtverteilung innerhalb von Parteien. Dabei ist zum einen nach den Verflechtungen zwischen den Segmenten zu fragen, etwa dem Anteil von Mandatsträgern im Parteivorstand. Die Parteizentralen können in starker Autonomie agieren oder in Gefolgschaft von entweder Parteivorstand oder parlamentarischer Führung stehen (Mair 1994: 12-13). Zum anderen kann untersucht werden, über welche Ressourcen die jeweiligen Organisationseinheiten verfügen, ob in Form von materiellen Gütern oder in Form von formaler Entscheidungsmacht. Der Blick auf zentrale Aktivitäten von Parteien erlaubt dann eine Einschätzung, welchen Stellenwert die Mitgliederorganisation, die Mandatsträgerschaft, der Parteivorstand und die Parteizentrale für die Gesamtorganisation haben (Katz/ Mair 1993; vgl. Kap. 4.3.). Typologien in der Parteienforschung Die Parteienforschung hat sich vielfach einer Typenbildung bedient, um Ordnung in die Vielfalt der Erscheinungen zu bringen. Von ihrem Stellenwert für die Theoriebildung betrachtet, zielen Typologien eher auf die Beschreibung und Klassifikation von Phänomen denn auf ihre Erklärung. Oftmals sind Idealtypen im Sinne von Max Weber gebildet worden. Diese stellen gedankliche Übersteigerungen bestimmter Eigenschaften eines Phänomens dar, die aus Sicht des Forschers seine Essenz ausmachen. Idealtypen sind in Reinform nicht in der empirischen Wirklichkeit vorzufinden; sie können aber als gedankliche Abstraktion das Wesen eines Phänomens erfassen. Im Forschungsprozess ist die jeweilige Entfernung der Realtypen, hier also der untersuchten Parteien, vom Idealtypus zu ermitteln. Als Alternative lässt sich auch die Konstruktion von Polartypen anwenden -als gewissermaßen pure Ausformungen eines Phänomens. Hier stellen die polaren Typen die Extrempunkte auf einem begrifflichen Kontinuum dar (vgl. Nohlen 1994). Mit Typologien wurde, etwa bei Giovanni Sartori (1976), versucht, eine überschaubare Anzahl an Parteiensystemen zu klassifizieren (vgl. Kap. 6). Aber auch in der Forschung zu Parteiorganisationen spielt das typologisierende Vorgehen eine wichtige Rolle. Als Kriterien zur Typenbildung sind vor allem die ideologischen Ziele von Parteien (familles spirituelles), die gesellschaftliche Basis der von ihnen vertretenen Interessen und die organisatorischen Merkmale der Parteien gewählt worden (Lösche 1994: 19). Zu den bekanntesten Unterscheidungen zählt die auf Max Weber zurückgehende Trennung zwischen Weltanschauungs- und Interessenparteien, ihrerseits eine Variation der von David Hume bereits im 18. Jahrhundert getroffenen Differenzierung zwischen factions of principle und factions of interest (Sartori 1976: 7-9; Beyme 2000: 24-25). <?page no="89"?> 90 4 Parteien als Organisationen Maurice Duverger (1951) hat in seiner grundlegenden Parteienstudie eine Typologie nach der Form der Basisorganisation einer Partei vorgeschlagen. Er unterscheidet vier Formen (vgl. Lösche 1994: 19-20; Ware 1996: 94-96): (a) Komiteeparteien: Ein lockeres Bündnis von aktiven Bürgern auf Wahlkreisebene, das nur für die Kandidatenauswahl und die Wahlkampagne zusammentritt. Als historisches Beispiel gelten die liberalen und konservativen Parteien des 19. Jahrhunderts (vgl. Kap. 2.2); (b) Ortsgruppenparteien: Die Ortsgruppe dient dem regelmäßigen Treffen der Mitglieder, die neben dem Wahlkampf auch an programmatischen Debatten und geselligen Veranstaltungen interessiert sind. Die lokalen Vereinigungen sind in eine größere, national organisierte Gesamtpartei integriert. Historische Vorbilder sind die sozialdemokratischen Massenparteien zur Zeit der Demokratisierung (vgl. Kap. 2.2.) (c) Zellenparteien: Aktive lokale Gruppen werden nach gemeinsamen Betriebsgruppen oder dem gleichen Berufsstand gegliedert. Die Zellen sind wie die Ortsgruppen beständiger Natur und mit vielfältigen Aufgaben betraut, die von einer hierarchischen Zentrale aus koordiniert werden. Die kommunistischen Parteien standen hier Pate. (d) Milizparteien: Aktive lokale Gruppen sind als paramilitärische Kampfverbände organisiert, die propagandistische Zwecke haben, zugleich aber auch den Kampf gewaltsam auf die Straße tragen sollen; die Kontrolle liegt wiederum bei einer zentralen Parteiführung. Die faschistischen Parteien Italiens und Deutschlands stehen hier als historische Beispiele. Maurice Duverger (1951) sah dabei, wie vor ihm Max Weber und neben ihm Sigmund Neumann, im Übergang von der auf örtlichen Komitees (caucus) fußenden Honoratiorenpartei zu der auf der breiteren Basis von Ortsgruppen (branch) stehenden Massenpartei eine historische Transformation (die beiden letzteren Typen Duvergers können als für demokratische Parteien ungeeignet vernachlässigt werden). Die Massenpartei galt ihm als überlegene Organisationsweise, die den Bedürfnissen der Massendemokratie besser angepasst sei; hierbei zählt für Duverger vor allem die Vielzahl an Aktivsten, die für die Wählermobilisierung eingesetzt werden können. Er sah daher einen Anpassungsdruck auf die bürgerlichen Parteien, sich aus Wettbewerbsgründen von ihren traditionellen Strukturen zu lösen; ein Phänomen, das als contagion from the left in die Literatur einging (vgl. Mair 1997: 35). Die Gegenposition zu Duverger wurde bereits in den 1960er-Jahren formuliert: Gerade weil die Parteien auf den Wettbewerb hin ausgerichtet seien, bedürfe es in einem Kontext von Massenmedien und Wählerumfragen nicht der großen Mitgliederzahlen, sondern vor allem einer flexiblen Parteiführung mit professionellem Umfeld und entsprechenden Ressourcen. Nicht der Massenpartei, sondern der für alle Wählerschichten offenen »Allerweltspartei« (catch-all party) gehöre daher die Zukunft, ob zum Besseren oder zum Schlechteren (Kirchheimer 1965; Epstein 1967). <?page no="90"?> 91 4 1 Die Gesichter einer Partei und die Evolution von Parteitypen Die neuere Parteienforschung hat aus diesen klassischen Debatten den Schluss gezogen, dass für eine umfassende Parteientypologie eine mehrdimensionale Betrachtungsweise notwendig ist, die Kriterien wie Programmatik, Organisationsweise und Mitgliedschaft aufeinander bezieht und zudem in eine historische Verlaufsperspektive bringt. Die von Duverger und anderen Autoren verwendete Gegenüberstellung von Honoratiorenparteien und Massenintegrationsparteien stellt dabei weiterhin einen wichtigen Eckpfeiler dar (Lösche 1994: 20-21; Beyme 2000: 26-28). Die Evolution von Parteitypen Die wohl geläufigste Verlaufstypologie haben Richard Katz und Peter Mair (1995) vorgelegt; dabei ist der von ihnen angefügte neue Typus der Kartellpartei in der Literatur stark rezipiert, aber auch vielfach kritisiert worden (Koole 1996; Young 1998; Detterbeck 2002). Die beiden Autoren stellen den Wandel der Parteien als einen historischen Prozess dar, der seit Ende des 19. Jahrhunderts vier Entwicklungsstufen durchlaufen hat. Dabei spannen sie den Bogen von der Honoratiorenpartei des 19. Jahrhunderts über die Massenpartei (1880-1960) und die Volkspartei (nach 1945) bis zur Kartellpartei (nach 1970). Die angegebenen Jahreszahlen sollten als grobe Orientierungspunkte verstanden werden und deuten in ihrer zeitlichen Überlappung auf das historische Nebeneinander und Ineinandergreifen der verschiedenen Parteitypen hin. Der Ausgangspunkt der in der Kartelltheorie entworfenen Verlaufstypologie ist die Stellung der politischen Parteien zwischen der gesellschaftlichen und der staatlichen Sphäre. Organisatorisch weisen die unterschiedlichen Parteitypen eine jeweils andere Machtbalance zwischen den verschiedenen »Gesichtern« einer Partei auf (vgl. Tab. 6). Der Übergang zu einem neuen Parteitypus ist dabei als Reaktion auf ein verändertes politisches und gesellschaftliches Umfeld zu verstehen. Indem die Reaktionen der Parteien, die darauf abzielen, ihr eigenes organisatorisches Überleben zu sichern, neue Stimuli auslösen, kann von einem evolutionären Prozess der Entwicklung von Parteiorganisationen und Parteiendemokratie gesprochen werden. Damit ist allerdings keineswegs ein Fortschreiten zu einer normativ höher bewerteten Stufe gemeint. Jeder Parteitypus steht in einem bestimmten historischen Kontext, dem er sich anzupassen versucht. Die Adaptation selbst verändert diesen Kontext und ruft somit krisenbehaftete Widersprüche hervor, die von den Parteien mit neuen Anpassungsversuchen beantwortet werden müssen (Katz/ Mair 1995: 9). Die erste Stufe der von Katz/ Mair (1995) nachgezeichneten Entwicklung der Parteientypen in westlichen Demokratien reicht von der Mitte des 19. Jahrhundert bis zur Durchsetzung des Massenwahlrechts nach 1918. In dieser Phase wurde der politische Prozess primär von Honoratioren- oder Kaderparteien bestimmt. Politische Rechte waren einem privilegierten Teil der Gesellschaft vorbehalten, dessen Vertreter auch die staatlichen Machtpositionen bekleideten. Die Trennung zwischen der gesellschaftlichen und der staatlichen Sphäre zeigt sich daher nur schwach ausgeprägt. Der <?page no="91"?> 92 4 Parteien als Organisationen Tabelle 6: Merkmale der Parteitypen Honoratiorenpartei (19. Jh.) Massenpartei (1880-1960) Volkspartei (nach 1945) Kartellpartei (nach 1970) Organisationsstrukturen Dominanz parlamentarischer Eliten; loser Aufbau der Partei mit Honoratiorenprinzip Dominanz außerparl Eliten; hierarchischer Aufbau mit Delegiertenprinzip Verknüpfung von Fraktion und Partei; pluralistischer Aufbau mit Delegiertenprinzip Dominanz parlamentarischer Eliten; stratarchischer Aufbau mit (geschwächtem) Delegiertenprinzip Rolle der Mitglieder Geringe Aktivität bei eher schmaler Mitgliederbasis Viele und permanente Aktivitäten einer breiten Mitgliederbasis Periodische Aktivitäten einer noch breiten Mitgliederbasis Geringe Involvierung einer abnehmenden Mitgliederbasis Primäre Quelle der Finanzierung Eigenmittel und Spenden Mitgliedsbeiträge Spenden, Beiträge, staatliche Mittel Staatliche Mittel Rolle der Parteien in der Politik Vertretung privilegierter Schichten Vertretung der jeweiligen sozialen Kerngruppen Aggregation heterogener Interessen Erfüllung staatlicher Aufgaben Programmatische Ziele Betonung des Gemeinwohls (nach parlament Debatten) Gestaltung der Gesellschaft (nach klarer Programmatik) Mehrung des Gemeinwohls (bei vager Programmatik) Pragmatismus bei geringem Vertrauen in Gestaltung durch Politik Strategien im Wettbewerb Sicherung loyaler Anhänger über Honoratioren Eingrenzung des Wählermarktes durch Lagerbildung Öffnung des Wählermarktes Abschwächung der Folgen des offenen Wettbewerbs Grad des Wettbewerbes gering, eingeschränktes Wahlrecht und Klientelismus im Verhältnis Honoratioren/ Wähler gering, jedoch hohe ideologische Konfrontation der Lager hoch, jedoch geringe sachpolitische Konfrontation (»Nachkriegskonsens«) hoch, jedoch geringe sachpolitische Konfrontation (Kooperation im Kartell) Aufwand für Wahlkämpfe geringer Aufwand arbeitsintensiv arbeits- und kapitalintensiv Kapitalintensiv Repräsentations- Verständnis Freie Treuhänder des Gemeinwohls (trustee) Repräsentanten einer sozialen Gruppe (delegate) Dienstleister als Repräsentanten des Volkes (entrepreneur) Berufsparlamentarier mit Responsivität gegenüber Wähler (agent of state) Quelle: Katz/ Mair 1995: 18; Detterbeck 2000: 137-138 <?page no="92"?> 93 4 1 Die Gesichter einer Partei und die Evolution von Parteitypen demokratische Prozess wurde in einem liberal-repräsentativen Verständnis begriffen, als die von unabhängigen Abgeordneten treuhänderisch geführte Suche nach dem nationalen Gemeinwohl im Interesse aller Bürger (vgl. Kap. 2.2.). Die Parteiorganisationen außerhalb des Parlaments waren nur schwach entwickelt und formell strukturiert. Sie wurden von lokalen Honoratioren dominiert, die für die Auswahl der Parlamentskandidaten, die Bereitstellung materieller Ressourcen und Wählerstimmen und die Formulierung politischer Forderungen an die Repräsentanten verantwortlich waren. Wo das Wahlrecht über den Adel und die landbesitzenden Kreise hinausging, banden klientelistische Abhängigkeiten die Wähler an lokale Honoratioren (Katz/ Mair 1995: 9). Der Übergang zur zweiten Stufe der Parteienentwicklung wurde primär durch die Organisierung der unterprivilegierten gesellschaftlichen Gruppen in den zunehmend industrialisierten und urbanisierten westlichen Gesellschaften des späten 19. Jahrhunderts vorangetrieben. Es gab allerdings auch, etwa bei den britischen oder amerikanischen Parteien, Vorreiter »moderner« Parteien im bürgerlichen Lager (vgl. Kap. 2.2.). Dennoch entwickelten mit der Einführung des allgemeinen Wahlrechts insbesondere sozialistische und klerikale Parteien neue Organisationsformen. Die zweite Stufe der Parteientwicklung, die ihren Höhepunkt in der Zwischenkriegszeit erreichte, war somit von den Massenparteien geprägt. Mitglieder aller gesellschaftlichen Schichten konnten nun politische Rechte wahrnehmen. Die deutlichere Trennung zwischen der gesellschaftlichen und der staatlichen Sphäre, die mit der Etablierung der Massendemokratie verbunden war, erhöhte den Stellenwert vermittelnder, intermediärer Organisationen (Parteien und Interessenverbände). Massenparteien, die fest in der gesellschaftlichen Sphäre verankert waren, zeichneten sich durch folgende Merkmale aus (Katz/ Mair 1995: 10-11; Saalfeld 2007: 130-132): (a) einen extensiven Organisationsaufbau, mit einer großen Anzahl an Mitgliedern und zahlreichen lokalen Einheiten unter dem Dach einer nationalen Zentrale; (b) permanente Aktivitäten der fest gebundenen Mitglieder und damit eine hohe Arbeitsintensität der Organisation während und zwischen den Wahlkämpfen; (c) hierarchische Strukturen, mit hoher Autorität der Parteiführung und einer starken Stellung der Parteibürokratie; (d) Vorherrschaft der außerparlamentarischen Partei, insbesondere der Parteivorstände (party in central office); (e) klare programmatische Ziele, auf weltanschaulicher Basis und mit Blick auf die Interessen einer klar identifizierbaren sozialen Kerngruppe (classe gardée) , (f ) einen geringen Grad an elektoralem Wettbewerb, bedingt durch die subkulturelle »Einkapselung« der Wählergruppen, bei einem hohen Grad an ideologischer Konfrontation mit ihren Mitbewerbern. Die Massenparteien agierten unter den historischen Bedingungen scharfer politischer Konfliktlinien zwischen eindeutig definierbaren Subkulturen mit bestimmten sozio- <?page no="93"?> 94 4 Parteien als Organisationen ökonomischen Merkmalen, weltanschaulichen Überzeugungen und organisatorischen Bindungen, die alle Aspekte des Lebens ihrer Mitglieder »von der Wiege bis zur Bahre« umfassten (Lipset/ Rokkan 1967; vgl. Kap. 2.3). Mit dem Aufstieg der Massenparteien war eine neue demokratietheoretische Konzeption verbunden, das Modell der repräsentativen Parteiendemokratie (party government), das die Autoren prägnant als »popular control of government through choice among unified parties« umschreiben. Die parlamentarischen Vertreter wurden dabei als Sprachrohre und Delegierte ihrer gesellschaftlichen Basis begriffen (Katz/ Mair 1995: 11; vgl. Manin 1997). Den Übergang zur dritten Stufe der Parteientwicklung erklären Katz/ Mair (1995: 12-13) mit einem Geflecht von Ursachen. Zum einen spielte die spezifische Anpassung der bürgerlichen Parteien an die Bedingungen der Massendemokratie eine wichtige Rolle. Obwohl auch liberale, christliche und konservative Parteien nach 1918 vermehrt begannen, extensive Organisationen aufzubauen, unterschieden diese sich doch in entscheidenden Punkten vom Typus der Massenpartei. Ihre Anhängerschaft zeigte sich sozial heterogener und weniger zu permanenter politischer Mobilisation bereit; ihre Fraktionen waren aufgrund ihrer historischen Dominanz weniger gewillt, sich dem Primat der außerparlamentarischen Partei unterzuordnen; ihre Ressourcen speisten sich stärker aus nicht-parteilichen Quellen, etwa in Form von Wirtschaftsspenden. Die Zukunftsfähigkeit dieser bürgerlichen Form der Massenpartei stellte sich nach 1945 speziell durch die Wahlerfolge der Christdemokraten in Ländern wie Österreich, Deutschland und Italien unter Beweis (vgl. Kirchheimer 1965; Schmidt 1985). Zum anderen kam es in einem komplexen Prozess zu einer Erosion der zuvor festgefügten gesellschaftlichen Lager (vgl. Kap. 2.4.). Dazu trugen einerseits der soziale Wandel, die erhöhte Mobilität, die ökonomische Prosperität und die vermehrte Staatstätigkeit in den modernen Industriegesellschaften der Nachkriegszeit bei. Andererseits gab es jedoch auch einen bewussten Verzicht der Parteien darauf, das alte Lagerdenken und die starken organisatorischen Verankerungen in der Gesellschaft wiederaufzunehmen. Die dritte Stufe der Parteienentwicklung, die sich in der frühen Nachkriegszeit herausbildete, ist durch den Aufstieg der Volksparteien (catch-all parties) geprägt. Ihre politische Rolle hat Otto Kirchheimer (1965) mit der Funktion eines »Schlichters« verglichen. Volksparteien vermitteln zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Interessen, deren Forderungen sie in aggregierter Form in den Willensbildungsprozess einbringen, und dem Staat selbst, dessen autoritative Entscheidungen sie gegenüber der Gesellschaft legitimieren. Katz und Mair (1995: 13) sehen die Volksparteien als Makler (broker) zwischen den beiden Sphären, die weder in der Gesellschaft noch im Staat fest verankert sind. Volksparteien stellen, in Anlehnung an Anthony Downs (1957), professionelle Dienstleistungsunternehmen dar, die von politischen Eliten geleitet werden. Otto Kirchheimer (1965: 32) nennt fünf Merkmale der »Allerweltsparteien«): (a) ein radikales Beiseiteschieben der ideologischen Komponenten einer Partei; (b) eine weitere Stärkung der Politiker an der Parteispitze; <?page no="94"?> 95 4 1 Die Gesichter einer Partei und die Evolution von Parteitypen (c) eine Entwertung der Rolle des einzelnen Parteimitglieds; (d) eine Abkehr von der classe gardée, einer Wählerschaft auf Klassen- oder Konfessionsbasis; (e) ein Streben nach Verbindungen zu den verschiedensten Interessenverbänden. Obwohl die sachpolitische Auseinandersetzung zwischen den »entideologisierten« Volksparteien gegenüber den Massenparteien erheblich an Bedeutung verloren hatte, wurde der elektorale Wettbewerb aufgrund der Öffnung der Wählermärkte und der damit verbundenen Erweiterung der »Jagdgründe« der Parteien nun erheblich offensiver geführt (Panebianco 1988: 263). Im Wahlkampf traten neben die bei den Massenparteien arbeitsintensiven Kampagnen, getragen durch lokale Aktivisten, kapitalintensive Methoden der Werbung, geleitet durch professionelle Wahlberater. Der Fokus verschob sich dabei auf die massenmediale Darstellung nationaler Spitzenkandidaten und die zentrale Kontrolle der Parteihauptquartiere. Ein wichtiger Effekt dieser Entwicklung war die Explosion der Wahlkampfkosten ab den 1960er-Jahren (Farrell 1996: 170). Dem obersten Ziel der Stimmenmaximierung dient die elektorale Orientierung der Volksparteien. Sie streben danach, Anhänger aus möglichst vielen sozialen Schichten zu gewinnen, sind nach innen und nach außen auf pluralistischen Interessenausgleich angelegt, bevorzugen Proporz- und Kompromisslösungen und setzen politisch auf konsensfähige Themen wie ökonomisches Wachstum, soziale Wohlfahrt, innere und äußere Sicherheit (Mintzel 1984: 23-27; Katz/ Mair 1995: 13). Mit dem Aufstieg der Volksparteien ging die Durchsetzung der pluralistischen Vorstellung einher, dass sich Demokratie im Wesentlichen durch Aushandlungsprozesse zwischen unabhängig organisierten Interessen erfülle. Die Integration möglichst vieler Bürger in ein überschaubares System von Großparteien erleichtert diese Konzeption (Dahl 1956; Fraenkel 1964). Parteien kommt in dieser demokratietheoretischen Konzeption die Aufgabe zu, als Vermittler von Kompromissen zu wirken und das politische Führungspersonal zu rekrutieren, das sich im zwischenparteilichen Wettbewerb dem Votum der Bürger stellt (Katz/ Mair 1995: 14). Angelo Panebianco (1988) entwickelte später den Typus einer modernen Volkspartei, die er als professionelle Wählerpartei (electoral-professional party) bezeichnete. Diese unterscheidet sich von Kirchheimers’ »Allerweltspartei« vor allem durch das Element der Professionalisierung der Parteizentralen, d.h. der Ersetzung der alten Parteibürokraten durch akademisch ausgebildete Fachexperten. In ihrer elektoralen Orientierung, ihrer Vorherrschaft der (parlamentarischen) Parteiführung, ihrer Pluralität der Einkommensquellen und ihrem pragmatischen Politikstil entspricht die professionelle Wählerpartei jedoch der Volkspartei (Katz/ Mair 1995: 25). Durch die detaillierte Darstellung innerparteilicher Strukturen ergänzt Panebianco (1988) den Typus der Volkspartei entscheidend. Das Verhältnis der Parteien zur staatlichen Sphäre spielt allerdings auch bei ihm kaum eine Rolle, was angesichts des von ihm erlebten starken italienischen Parteienstaates der Nachkriegszeit doch überrascht (vgl. Bardi/ Morlino 1994). <?page no="95"?> 96 4 Parteien als Organisationen Der Übergang zur vierten Stufe der Parteienentwicklung wird von Katz und Mair (1995: 15) mit einer variety of social, cultural and especially political developments seit den 1960er-Jahren in Verbindung gebracht. Als exogene Faktoren des Wandels betrachten sie dabei weitreichende sozio-ökonomische und sozio-kulturelle Umbrüche in den westeuropäischen Gesellschaften, die sich mit den Begriffen des Übergangs zu post-industriellen Dienstleistungsgesellschaft, der Säkularisierung, der Individualisierung und der Stärkung postmaterialistischer Werte umreißen lassen (Mair 1997: 38-39; vgl. Kap. 2.4.). Daneben sehen die beiden Autoren jedoch die langfristigen Folgen der strategischen Öffnung der Volksparteien für heterogene Wählerschichten als endogenen Faktor des Wandels. Aus der geringeren Bindung der Volksparteien an eine bestimmte gesellschaftliche Schicht ergibt sich eine latente organisatorische Fragilität der Volksparteien. Ihre Wählerschaft entscheidet sich weniger aufgrund ihrer sozialen Position und langfristiger Parteiloyalitäten denn aufgrund kurzfristiger Erwägungen zur Wahl der einen oder anderen Partei (vgl. Kap. 3.4.). In diesem Sinne kam es zu einer stärkeren »Vulnerabilisierung« der Parteien: Die sinkende Anzahl loyal an eine bestimmte Partei gebundener Anhänger ließ die gesellschaftliche Unterstützung der Parteien - ob Wahlstimmen oder Mitgliederengagement - immer unsicherer werden. So konnten etwa die Mitgliederzahlen der Parteien seit den 1960er-Jahren weder dem Anstieg der wahlberechtigten Bevölkerung noch den rapide wachsenden Kosten der zunehmend medienorientierten und kapitalintensiven Parteiarbeit standhalten (Katz/ Mair 1995: 15). Diese Krise bezog sich jedoch für die Parteien als Organisationen in erster Linie auf ihre gesellschaftliche Verankerung und auf die Verlässlichkeit gesellschaftlicher Ressourcen. Demgegenüber besaßen sie durch ihre Dominanz in Parlamenten und Regierungen eine ungebrochen starke Stellung auf der staatlichen Ebene. Als adaptive Akteure reagierten Parteien auf diese Situation durch eine Hinwendung zu staatlichen Ressourcen, vor allem. durch die Einführung und Ausweitung einer staatlichen Parteienfinanzierung. Die vierte Stufe der Parteientwicklung, die in die Phase nach 1970 verortet wird, ist daher durch das Auftauchen von Kartellparteien gekennzeichnet. Sie werden charakterisiert durch «the interpenetration of party and state, and also by a pattern of inter-party collusion” (ebd.: 17). Kartellparteien treten im politischen Prozess als semi-staatliche Organisationen auf, die mit ihrer zunehmenden Verankerung in der staatlichen Sphäre den Prozess der Abkoppelung von ihrer ursprünglichen gesellschaftlichen Basis noch verstärken. Das besondere Merkmal dieses neuen Parteitypus ist die enge zwischenparteiliche Kooperation (collusion) der etablierten Parteien in der Absicherung ihrer staatlichen Privilegien. Sie treffen dabei gemeinsam getragene Vereinbarungen, von der alle beteiligten Parteien profitieren, und die zudem die neuen politischen Herausforderer benachteiligen. Als Beispiele dienen staatliche Wahlkampfkostenerstattungen, die Zuschüsse an den bisherigen Wahlerfolg binden und so die größeren Parteien bevorzu- <?page no="96"?> 97 4 1 Die Gesichter einer Partei und die Evolution von Parteitypen gen; kostenlose Wahlkampfzeiten in den öffentlichen Medien, die auf die bisher im Parlament vertretenen Parteien beschränkt sind; oder die Vergabe von Vorsitzen in Parlamentsausschüssen, die kleinere Parteien übergehen. Während die Hinwendung zum Staat und die Zusammenarbeit mit den etablierten Mitbewerbern qualitative Neuerungen gegenüber dem Typus der Volkspartei darstellen, sind andere Elemente der Kartellparteien eher als Weiterentwicklungen zu verstehen. So wird etwa mit Blick auf Wahlkämpfe argumentiert, dass das bereits vorhandene Muster von zentralisierten, professionalisierten und kapitalintensiven Kampagnen unter Einsatz moderner Technologien und vermehrtem Einsatz externer Berater einen weiteren push erhalten habe (ebd.: 20). Die Kartellbildung als kooperatives Arrangement hat systemischen Charakter, entwickelt aber zugleich tiefgreifende Rückwirkungen auf das organisatorische Profil der beteiligten Parteien, so dass es sinnvoll erscheint, von individuellen Kartellparteien zu sprechen (ebd.: 16-17). Kartellparteien zeichnen sich durch folgende Merkmale aus (vgl. Detterbeck 2005a: 174-176): (a) einer Vorherrschaft der parlamentarischen Mandatsträger (party in public office) innerhalb der Gesamtpartei; (b) einer weitgehenden Trennung zwischen den verschiedenen territorialen Ebenen einer Partei, die sowohl den nationalen Eliten wie den lokalen Parteiführern Autonomie für ihre jeweiligen Angelegenheiten gibt (vertikale Stratarchie); (c) einer Entfremdung von der gesellschaftlichen Basis der Partei, einschließlich der historisch nahestehenden Interessenverbände; (d) einer starken Annäherung an den Staat, die sich sowohl in der Finanzierung und Regulierung von Parteien wie auch in der Fokussierung der Parteieliten auf die Erledigung staatlicher Aufgaben (Gesetzgebung) zeigt; (e) einer proportionalen Aufteilung staatlicher Privilegien unter den etablierten Mitgliedsparteien des Kartells; (f ) einer Exklusion neuer Parteien, etwa durch geringere staatliche Subventionierung oder die Negierung ihrer Regierungstauglichkeit. Beide Autoren sehen in der Kartellbildung ein grundlegendes Legitimationsproblem der westlichen Parteiendemokratien. Die Abwahl einer negativ bewerteten Politik werde in der Ära der Kartellparteien erschwert: »None of the major parties is ever definitively out« (Katz/ Mair 1995: 22). Sie sehen in der parlamentarischen Mit-Regierung der Opposition in komplexen parlamentarischen Beratungen, in Proporzregelungen bei der Verteilung staatlicher Privilegien und Positionen, in wechselnden Koalitionsbildungen auf unterschiedlichen Ebenen und in der Annäherung programmatischer Positionen zwischen den Parteien die entscheidenden Belege für diese These. In Folge würden die Wähler die Option verlieren, sich für eine »echte« politische Alternative zu entscheiden. Die systematische Benachteiligung neuer Parteien, die vom Kartell ausgeübt werde, erhöhe noch die Schließung der etablierten Politik (ebd.: 22-24). Allerdings wird <?page no="97"?> 98 4 Parteien als Organisationen eingeräumt, dass Parteikartelle sich für neue Parteien öffnen können, falls diese bereit sind, nach den geltenden Regeln des Kartells zu spielen (Katz/ Mair 1996). Die mit der Kartellbildung verbundene Ausschaltung der Folgen des Parteienwettbewerbs ist aber nicht nur ein demokratietheoretisches Problem. Sie verstärkt auch die »Verdrossenheit« der Bürger mit Parteien und politischen Prozessen und fördert die Resonanz der Rhetorik der »neuen Herausforderer« der Kartellparteien. Damit sind vor allem rechtspopulistische Kräfte, wie die FPÖ in Österreich oder die Lega Nord in Italien, gemeint, die ab den späten 1980er-Jahren neben der Propagierung fremdenfeindlicher Parolen auch die staatlichen Privilegien und den kooperativen Politikstil der Großparteien attackierten. In der Argumentationslogik der Kartelltheorie werden diese neuen Herausforderungen die Parteien zu einer Anpassungsreaktion bewegen, die für die Zukunft einen weiteren Entwicklungsschritt vermuten lässt (Katz/ Mair 1995: 23-25). Wie bereits erwähnt, hat die Kartelltheorie von Katz/ Mair (1995) starke Debatten in der Parteienforschung ausgelöst. Die Theorie ist durch eine Vielzahl von Annahmen gekennzeichnet, die sich in der empirischen Prüfung nur teilweise bestätigen lassen. Die Autoren arbeiten mit Überzeichnungen, die mitunter komplexere Entwicklungen recht plakativ abhandeln (vgl. Detterbeck 2002 und 2005a). So zeigen etwa vergleichende Analysen, dass staatliche Parteienfinanzierung eher die Konsolidierung neuer Parteien bewirkt hat, denn ihre Exklusion (Pierre et al. 2000). Für den deutschen Fall ist zu erwähnen, dass die starke Nutzung staatlicher Ressourcen in den 1960er- Jahren begann und somit bereits vor dem Niedergang der Mitgliederzahlen einsetzte; die »Verelendungs-Prämisse« der Kartelltheorie ist also zumindest überspitzt (vgl. Wiesendahl 1999). Generell scheint es notwendig, näher zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen Parteienkartelle gebildet werden und in welchen Angelegenheiten sie tatsächlich ein gemeinsames politisches Handeln über Parteigrenzen hinweg auslösen. Das (weitgehende) Fehlen staatlicher Zuschüsse an Parteien in Ländern wie der Schweiz oder Großbritannien verweist zudem darauf, Fälle zu untersuchen, in denen es nicht zu einer Kartellbildung gekommen ist (Detterbeck 2005a). Die Stärke der Kartelltheorie liegt aber sicherlich daran, dass sie auf die stärker gewordene Symbiose zwischen Parteien und dem Staat hinweist. Sie erlaubt auch den Blick auf die organisatorischen Eigeninteressen der Parteien, die sich in Formen zwischenparteilicher Kooperation, etwa bei der staatlichen Finanzierung, ausdrücken können. Damit verbunden ist schließlich auch die Betonung der starken Dominanz der Berufspolitiker in den heutigen Parteien (Borchert 1999; vgl. Kap. 7.4.). Berufspolitiker verknüpfen die Spitzenpositionen in den staatlichen Institutionen (Regierungen, Parlamenten) mit den Führungsrollen in ihren Parteiorganisationen. Klaus von Beyme (1993 und 1997) hat daraus geschlossen, dass wir es heute mit einer Weiterentwicklung der alten Volksparteien zu tun haben, die er als Parteien der Berufspolitiker bezeichnet. Seine Analyse ähnelt in vielem der Kartelltheorie. Auch er geht von einer stärkeren Bedeutung der staatlichen Sphäre für das Handeln und <?page no="98"?> 99 4 1 Die Gesichter einer Partei und die Evolution von Parteitypen die Ressourcen der Parteien aus. Von Beyme sieht zudem eine Tendenz zur stärkeren Kooperation zwischen den Parteien. Er plädiert hier jedoch für einen genaueren Blick: Parteien mögen gemeinsame Interessen haben, die sie als »politische Klasse« dazu bringen, kollektiv zu handeln (etwa bei der staatlichen Parteienfinanzierung oder dem Ausbau der parlamentarischen Infrastruktur). Dies muss sie aber nicht daran hindern, als »politische Elite« unterschiedliche politische Ziele zu vertreten (etwa in Fragen der Sozialpolitik, des Atomausstiegs oder des Schulsystems) und sich parlamentarisch um die richtige Politik zu streiten. Mit anderen Worten: Parteien können Teil eines Kartells sein, dem Wähler aber dennoch policy alternatives anbieten. Trifft dies zu, dann haben Katz/ Mair (1995: 22) mit ihrer Annahme nicht recht, dass der Wahlgang zu einem weitgehend bedeutungslosen symbolischen Akt geworden sei. Wir sollten also genau schauen, ob Parteienkartelle »nur« in Bezug auf das Berufsfeld Politik kooperieren oder (auch) in sachpolitischen Fragen. Die Verlaufstypologie hat sich für die Beschäftigung mit den Machtstrukturen von Parteiorganisationen als sehr fruchtbar erwiesen. Bei der Analyse konkreter Parteien stößt man immer wieder darauf, dass sie eine Mischung der verschiedenen Parteitypen in sich tragen. Historische Traditionen der Massenparteien mögen mit wählerorientierten und professionellen Organisationsmustern zusammentreffen, die sich eher den Typen der Volksparteien oder auch den Kartellparteien zuordnen lassen. Die Spannungen zwischen diesen verschiedenen Modellen innerhalb einer Organisation erklären manche Widersprüchlichkeiten in den heutigen Parteien (Wiesendahl 2001; Krouwel 2006). Zudem verweist uns die Verlaufstypologie auf einen graduellen Wandel der Parteien, der sich über Zeit beobachten lässt. Die wachsende Relevanz des Staates und seiner Ressourcen für die Parteien gehört ebenso dazu wie die steigende Dominanz der party in public office. Neben dem stärkeren Blick auf den Staat hat sich die Parteienforschung auch den Fragen eines veränderten Medienumfelds zugewandt, das für Uwe Jun (2004a) den Typus der professionalisieren Medienkommunikationspartei hervorgebracht hat. Mit Blick auf Parteien wie die deutsche SPD und die britische Labour Party verweist er, im Anschluss an Panebianco (1988), auf den verstärkten Einsatz von Experten in den Parteizentralen, die sich in Wahlkampf und Alltag darum bemühen, die Medien mit den entsprechenden Positionen und Images der Parteien zu »füttern«, um Wähler für die Partei einzunehmen (vgl. Sarcinelli 1998; Alemann/ Marschall 2002). Kurzum: Dass sich Parteien als Organisationen über Zeit verändern, kann als Konsens der Parteienforschung gelten. Der Wandel der früheren Volksparteien ist so nicht nur aus dem schwächeren oder zumindest instabileren Wählerzuspruch abzuleiten, sondern auch aus neuen organisatorischen Ausdrucksformen. Was genau den neuen Typus von Partei auszeichnet, und ob er die Züge von Massen- und Volkspartei in den heutigen Organisationen gänzlich ersetzt oder nur ergänzt, darüber freilich wird in der Zunft noch vortrefflich gestritten. <?page no="99"?> 100 4 Parteien als Organisationen 4.2. Historische Wurzeln: Die Machtfrage bei Ostrogorski, Michels und Weber Die moderne Parteienforschung hat ihre Wurzeln in organisationssoziologischen Studien des frühen 20. Jahrhundert, die sich mit dem historisch neuen Phänomen der organisierten Massenparteien beschäftigten (Ware 1996: 93). Dabei fällt eine kritische Auseinandersetzung mit den Parteien auf, die als Gefahr für die junge (Massen-) Demokratie gewertet werden. Bei Moisej Ostrogorski und Robert Michels scheitern die Parteien an einer von beiden Autoren sehr hoch gehängten Latte der demokratietheoretischen Utopie. Erst bei Max Weber und später bei Joseph Schumpeter weicht die Utopie einem stärker pragmatischen und elitenorientierten Ansatz, der sich mit der Vorherrschaft der Parteiführung abfinden kann (Ebbighausen 1969; Biezen 2004). Der russische Sozialwissenschaftler und spätere Parlamentarier Moisej Ostrogorski widmet seine Aufmerksamkeit der Entwicklung der bürgerlichen Parteien in Großbritannien und den USA in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts (Ostrogorski 1902; vgl. Kap. 2.2.). Der Fokus seiner detailreichen Studie liegt auf der von ihm kritisierten Unverträglichkeit von Parteiendemokratie und liberaler Repräsentation. Die Macht der außerparlamentarischen Parteiorganisationen zerstöre, so Ostrogorski, das Ideal eines gemeinwohlorientierten Parlamentarismus durch unabhängige Abgeordnete. Zwar sei die Ausbildung organisierter Parteien eine notwendige Folge der Massendemokratie, ihr Handeln untergrabe aber das Fundament der Volksherrschaft. In den Volksvertretungen würden sich nicht mehr freie Parlamentarier treffen, die in offener Diskussion den »Willen der Nation« ergründen, sondern nur noch weisungsgebundene Parteisoldaten, die dem Willen der Parteiführung verpflichtet seien. Die Kontrolle über die Nominierung der Kandidaten für Wahlen wird dabei als der entscheidende Machtschlüssel der »Parteibosse« angesehen. Ostrogorski kontrastiert sein empirisch (wenn auch nur begrenzt systematisch) gewonnenes Bild von oligarchischen und bürokratischen Parteien mit einer Utopie liberal-repräsentativer Demokratie, zu deren konkreter Umsetzung in der Massendemokratie er allerdings nur wenig beitragen kann. Letztlich plädiert Ostrogorski für die Abschaffung der Parteien und deren Ersetzung durch gesellschaftliche Gruppen, die von aktiven Bürgern (citoyens) getragen werden sollen (vgl. Ebbighausen 1969). Robert Michels, dessen intellektuelle Biografie vom linkssozialistischen Engagement um die Jahrhundertwende bis zum Bewunderer Mussolinis und elitentheoretischen Dozenten an der faschistischen Parteihochschule Perugia in den 1930er-Jahren reicht, ist für sein »ehernes Gesetz der Oligarchie« bekannt geworden (Beetham 1977; Milles 1987). In seiner 1911 erschienen Schrift zur Soziologie des Parteiwesens beschäftigt sich Michels mit der SPD und weiteren linken Parteien Europas, also seiner ehemaligen politischen Heimat. Die aus seiner Sicht konservative Wende der vormals revolutionären Parteien liefert ihm den schlagenden Beleg für sein Gesetz, das er wie folgt umreißt: » […] das Vorhandensein immanenter oligarchischer Züge in jeder menschlichen Zweckorganisation. […] Die Organisation ist die Mutter der Herrschaft der Ge- <?page no="100"?> 101 4 2 Historische Wurzeln: Die Machtfrage bei Ostrogorski, Michels und Weber wählten über die Wähler, der Beauftragten über die Auftraggeber, der Delegierten über die Delegierenden. Die Bildung von Oligarchien im Schoße der mannigfaltigen Formen der Demokratien ist eine organische, also eine Tendenz, der jede Organisation, auch die sozialistische, selbst die libertäre, notwendigerweise unterliegt.« (Michels 1989: 13 und 370-371) Michels will mit seiner Studie zeigen, dass Demokratie in größeren Gemeinwesen unmöglich ist. In der Denktradition von Jean-Jacques Rousseau sieht er das Ideal einer souveränen Volksherrschaft nur in einer direkten, aber letztlich nicht zu realisierenden (Räte-)Demokratie zu verwirklichen. Die Delegation des politischen Willens an Repräsentanten hingegen führt, so Michels, zwangsläufig zu dessen Verformung in den Händen der Delegierten. Es gibt für ihn keinen funktionierenden Mechanismus, die politische Führung an den Willen des Volkes zu binden. Selbst Organisationen der Arbeiterbewegung, die zur Durchsetzung eines egalitären Sozialismus gegründet wurden, könnten der Tendenz zur oligarchischen Elitenherrschaft nicht entrinnen. Weder im Staat noch in freiwilligen Verbänden wie den Parteien sei damit die egalitäre Demokratie zu erreichen (Beetham 1977). Michels benennt drei zentrale Ursachen für oligarchische Tendenzen: die Machtverteilung in Organisationen, die Psychologie der Massen und Sozialisationsprozesse der Eliten (Detterbeck 2005b). Von besonderem Interesse sind dabei seine organisationssoziologischen Ausführungen. Er baut hier auf den Arbeiten seines akademischen Mentors Max Weber auf, betont jedoch im Gegensatz zu diesem die dysfunktionalen Seiten bürokratischer Organisationen (Hands 1971: 163). Jede Organisation drängt nach Michels zu Wachstum und höherer Komplexität an Mitgliedern, Aufgaben und Untergliederungen. Damit untrennbar verbunden sind jedoch die arbeitsteilige Spezialisierung sowie die Einrichtung von Führungspositionen, um die arbeitsteiligen Bereiche der Organisation zu koordinieren und Gesamtentscheidungen zu treffen. Mit höherer Komplexität komme es innerhalb der nun eingerichteten Hierarchie zu einer Professionalisierung der Führung, da deren Aufgaben einen immer höheren Grad an organisatorischem Wissen und Zeitaufwand erfordern. Aus technischadministrativen Gründen werde somit jede rational-bürokratische Organisation eine Schicht von professionellen Funktionären ausbilden. Das Führungspersonal verfügt über eine im Amt erworbene Expertise und Privilegien, die seine Macht zementieren. Der erfahrene Parteifunktionär erlernt seinen politischen Willen durchzusetzen, er kennt die organisatorischen Abläufe und erwirbt eine Routine darin, Gremien und Versammlungen zu dominieren. Zusätzlich helfen ihm mit dem Amt verbundene Privilegien, wie Weisungsbefugnisse, Kontrolle über Finanzmittel oder Zugang zu den Medien. seine interne Position zu stärken. Die Folge ist die »Unentbehrlichkeit der Führer« für die Organisation (Michels 1989: 74-86). Diese Unentbehrlichkeit führt jedoch für Michels zur Herrschaft der professionellen Funktionäre. Das Parteivolk hat zwar formal das Recht, Entscheidungen zu <?page no="101"?> 102 4 Parteien als Organisationen treffen, etwa auch die politische Führung abzuwählen; faktisch wird sie jedoch davon keinen Gebrauch machen, da sie ihren Führern weder widersprechen kann (aufgrund deren organisatorischer Überlegenheit) noch will (aufgrund der Verehrung der Eliten). Deshalb kann eine Kontrolle der Gewählten nicht mehr stattfinden; also bleibt lediglich die quasi-demokratische Legitimation durch Akklamation bereits getroffener Entscheidungen (ebd.: 88-114). Reale Machtressourcen begründen somit die oligarchische Herrschaft. Michels ergänzt diese durch massenpsychologische Motive, etwa dem Führungsbedürfnis der politisch apathischen Massen, deren »grenzenlose« Heldenverehrung und das fast schon metaphysisch überhöhte Charisma der Führerschaft (ebd.: 46-73). Hier zeigen sich Züge seiner späteren elitentheoretisch-faschistischen Phase, die nicht nur von einem fragwürdigen Menschenbild künden, sondern auch deutlich weniger systematisch angelegt sind als die organisationssoziologischen Teile seiner Studie (vgl. Beetham 1977). Die entscheidende Frage ist für Michels, ob diese Eliten tatsächlich noch als Diener der Mitglieder deren Willen ausführen oder eigene Interessen entwickeln. Hier sieht er eine »psychologischen Metamorphose der Führerschaft« am Werk (Michels 1989: 200-220). Die Sozialisationsprozesse der Eliten hängen mit ihrem Wunsch nach Verbleib in der Berufspolitik zusammen. Die Parteifunktionäre beginnen sich an ihre Positionen zu klammern, die vormaligen politischen Ziele (hier: der Sozialismus) verlieren gegenüber dem Selbstzweck, die Organisation zu stärken und die eigene Machtbasis auszubauen, an Bedeutung. Es komme zur konservativen Transformation der Organisation, d.h. dem Wandel systemkritischer Kräfte zu Bewahrern des politischen Systems. Dazu gehört auch die gemeinsame Abwehr der Führungseliten gegenüber Versuchen der eigenen Parteibasis, diesen Wandel zu verhindern. Die fähigsten Gegner aus den Reihen der innerparteilichen Oppositionsgruppen würden dabei durch Kooptation in die Führungsgruppen eingebunden, durchlaufen dann aber denselben psychologischen Verwandlungsprozess: »Die Revolutionäre der Gegenwart sind die Reaktionäre der Zukunft« (ebd.: 196). Somit gibt es nach Michels keinen Ausweg aus dem beständigen Kreislauf der oligarchischen Herrschaft, die stets neuen Wellen jugendlichen Idealismus tosen gegen die stets gleiche Brandung der »unheilbaren Herrschsucht der Alten«, mit diesem Bild endet seine klassische Studie (ebd.: 378). Mit Michels ist das Thema der innerparteilichen Demokratie dauerhaft in die Parteienforschung gekommen. Seine simple Dichotomie von Führern und Masse ist dabei schnell als unterkomplex zurückgewiesen worden, zumal er selbst Beispiele für Rivalitäten innerhalb der Führungsgruppen und Möglichkeiten der Einflussnahme der Basis, etwa im Aufstieg von Kritikern der alten Eliten, gibt. In der Frage der Abkehr der Sozialisten vom Klassenkampf übersieht Michels die Möglichkeit, dass die Arbeiterschaft selbst das Interesse am Umsturz verloren haben könnte, z.B. durch verbesserte soziale Absicherung. Der »Verrat« durch die Eliten ist somit nicht der einzige Weg zum Revisionismus (Hands 1971; Beetham 1977). <?page no="102"?> 103 4 2 Historische Wurzeln: Die Machtfrage bei Ostrogorski, Michels und Weber Empirische Fallstudien, die sich mit der Überprüfung der Oligarchie-These beschäftigt haben, verwiesen dann in der Regel auch auf die Phänomene des binnenorganisatorischen Pluralismus und der konkurrierenden Führungsgruppen. Dies wurde für Gewerkschaften in Amerika in den 1950er-Jahren ebenso festgestellt wie für linke Parteien in Italien in den 1960er-Jahren; die Arbeiten zu den beiden Volksparteien in Deutschland in den frühen 1990er-Jahren kommen zu einem ähnlichen Schluss. Zumindest mit Blick auf moderne Parteien gibt es keine allmächtige und unitarische Führungsspitze in komplexen demokratischen Organisationen (Schmid 1990; Lösche/ Walter 1992). Somit ist eine Abschwächung des »ehernen Gesetzes« zu konstatieren, die allerdings den Befund ungleicher Verteilung von Macht und Einfluss in Organisationen nicht gänzlich außer Kraft setzt (vgl. Ebbighausen 1969; Wiesendahl 1980; Heidar 2006). Um den dritten Gründungsvater der modernen Parteienforschung, Max Weber, ging es bereits bei der Definition von Parteien und bei der Herausbildung von Massenparteien in den ersten beiden Kapiteln. Der große Soziologe hat sich in seinen politischen Schriften, etwa in »Politik als Beruf«, wiederholt mit dem Thema beschäftigt (Weber 1992). Weber ging davon aus, dass durch die Massendemokratie grundlegende Veränderungen in die Politik gekommen seien. Diese könnten auch nicht mehr, hier widerspricht er Ostrogorski, zurückgedreht werden. Dabei war Weber durchaus skeptisch bezüglich der Möglichkeiten einer Herrschaft des Volkes. Ungeachtet des allgemeinen Wahlrecht blieb es für ihn bei der Herrschaft einer politischen Elite. Was sich allerdings geändert habe, sei der Modus ihrer Auswahl (nämlich die allgemeine Wahl), die Qualitäten, die von den neuen demokratischen Führer gefordert würden, und, damit zusammenhangend, die Herausbildung von zwei neue Typen von Politikern: Die Parteibürokraten in den Organisationen und die Parteiführer in den Spitzenpositionen (Beetham 1974: 106). Es kommt, so Weber, zu einer Zurückdrängung der alten Honoratioren aus den gehobenen Schichten zugunsten der Berufspolitiker, die ihre Machtpositionen den neu organisierten Parteien verdanken. Diese neue politische Elite ist im Sinne der gesellschaftlichen Ausdifferenzierung relativ unabhängig von ihrer sozialen Herkunft und ihren ökonomischen Verhältnissen. Es handelt sich dabei zum einen um die Parteifunktionäre, die Weber etwa für Großbritannien und Deutschland beschreibt. Sie zeichnen sich durch ihre organisatorischen Qualitäten beim Zusammenhalt der Partei und bei der Wählergewinnung aus (Weber 1992; vgl. Borchert 2003: 64-94). Zum anderen wachse in den Parlamenten die Bedeutung der politischen Führer gegenüber den »einfachen« Abgeordneten, die für die Wiederwahl in Abhängigkeit von ihrer Partei und dem Erfolg der Spitzenpolitiker geraten. Die Führer müssen über rhetorische oder auch demagogische Fähigkeiten verfügen, die für den politischen Wettbewerb benötigt würden. Weber kann diesem Politikertypus durchaus etwas abgewinnen, erst durch die »plebiszitären Führer« lässt sich die bürokratische Routine der Apparate von Parteien und Staat politisch auf bestimmte Ziele hin lenken. In diesem Sinne plädierte Weber etwa für einen starken Reichspräsidenten in der Weimarer Republik (Beetham 1974: 109; Beyme 1993: 17-20). <?page no="103"?> 104 4 Parteien als Organisationen Weber möchte die Führer aber an demokratische Wahlen binden und sie damit zügeln. Zugleich schreibt er ihnen besondere innere Qualitäten ins Gebetbuch, nämlich die richtige Mischung aus »Leidenschaft, Verantwortungsgefühl und Augenmaß«. Diese Qualitäten des Politikers sind die Voraussetzung für die Orientierung an einer Verantwortungsethik, die Politik nicht nach der reinen Gesinnung gestaltet, sondern primär nach den Folgen ihres Handelns fragt (Weber 1992; vgl. Palonen 2002). Mit Weber kommt ein neuer Akzent in die Parteienforschung. Er beklagt nicht mehr, wie Ostrogorski und Michels, den Mangel an innerparteilicher Demokratie und freiem parlamentarischen Diskurs, stattdessen sieht er eine starke und handlungsfähige Parteiführung als Bedingung einer effektiven Demokratie. Bei Joseph Schumpeter (1950) wird daraus eine »realistische Theorie der Demokratie«: Die Dominanz politischer Eliten in Entscheidungsprozessen ist, so die Annahme, in einer Massendemokratie notwendig und daher auch legitim; entscheidend sei die freie Auswahl zwischen konkurrierenden Führungsgruppen. Auch andere Autoren haben sich dem elitenzentrierten »Konkurrenzparadigma« angeschlossen, wonach die Demokratie sich primär durch den zwischenparteilichen Wettbewerb erfülle (vgl. Wiesendahl 1980). Innerparteiliche Demokratie ist in diesem Verständnis nicht notwendig. Sie kann sogar schädlich sein, wenn sie die Flexibilität der politischen Führung bei der Befolgung der Wählerpräferenzen behindert. Zudem berge eine zu hohe Partizipationsrate die Gefahr, dass sich die Eliten eher an den radikalen Parteiaktivisten als an den moderaten Wählern orientieren würden (McKenzie 1955; Downs 1957; May 1973). War bei Michels die Elitenherrschaft noch ein Krisenphänomen der Parteiendemokratie, so beginnt mit Weber eine Argumentationskette, die ungleiche Beteiligung in den Parteien als Bestandteil einer stabilen und funktionsfähigen Demokratie ansieht (Ebbighausen 1969; Milles 1987). Zwischen diesen beiden Positionen pendelt sich die heutige Parteienforschung ein, wenn sie nach den Möglichkeiten und Grenzen innerparteilicher Demokratie fragt. Dabei kann wohl als Grundkonsens angenommen werden, dass die internen Verfahren von Parteien ein gewisses Maß an demokratischer Kontrolle aufweisen sollten, dass aber eine echte basisdemokratische Verfassung dem Wettbewerbscharakter von Parteien kaum entsprechen kann (Beyme 2000: 147-150). 4.3. Entscheidungsprozesse in heutigen Parteien: Wer hat das Sagen? Dieser Abschnitt behandelt die empirische Analyse zentraler Entscheidungsprozesse von Parteien, um die in diesem Kapitel aufgeworfene Frage nach der Machtverteilung in Parteiorganisationen beantworten zu können. Dabei ergibt sich kein völlig einheitliches Bild, auch wenn die Dominanz der parlamentarischen Eliten durchaus als generelles Muster erkennbar ist. Der (ungleiche) Zugang zu Ressourcen, vom privilegierten Zugang zu den Medien bis zur Teilhabe an politischen Entscheidungen in <?page no="104"?> 105 4 .3 Entscheidungsprozesse in heutigen Parteien: Wer hat das Sagen? Parlamenten und Regierungen, spielt hierbei eine entscheidende Rolle (Panebianco 1988; Katz/ Mair 1995). Zusammensetzung der Führungsgremien Die außerparlamentarischen Führungsgremien von Parteien üben wichtige Lenkungs- und Kontrollfunktionen aus, wobei hier allerdings Unterschiede zwischen Ländern sowie zwischen Parteifamilien zu beachten sind. Generell gilt jedoch, dass die Positionen einer Partei zu wichtigen Personal- und Sachfragen sowie zu strategischen Optionen im politischen Wettbewerb in den Präsidien und Vorständen debattiert werden. Selbst wenn es zutrifft, dass Spitzenpolitiker ihre Medienpräsenz zunehmend nutzen, um Themen über Parteigremien hinweg zu bestimmen, sind sie doch darauf angewiesen, ihre Lösungsansätze gegen innerparteiliche Vetomöglichkeiten in den Führungsgremien durchzusetzen. Die Zusammensetzung der Parteileitung kann daher als wichtiger Indikator der Machtverteilung begriffen werden (Katz/ Mair 1993; Herzog 1997). Schaubild 18: Die personelle Zusammensetzung des SPD-Präsidiums, 1963-2008 Quelle: Detterbeck 2011a: 160 Die beiden hier gezeigten Schaubilder verfolgen die personelle Komposition der Parteipräsidien von CDU und SPD ab den 1960er-Jahren. Es zeigt sich eine nahezu monopolartige Vorherrschaft der öffentlichen Mandatsträger (party in public office). Der Anteil der Präsidiumsmitglieder, die nicht über einen Sitz in einer Regierung oder einem Parlament verfügen, ist recht gering. Bei diesen hier unter der Kategorie Zusammensetzung der Parteileitung kann daher als wichtiger Indikator der Machtverteilung begriffen werden (Katz/ Mair 1993; Herzog 1997). Schaubild 21: Die personelle Zusammensetzung des SPD-Präsidiums, 1963-2008 Quelle: Detterbeck 2011a: 160. Die beiden hier gezeigten Schaubilder verfolgen die personelle Komposition der Parteipräsidien von CDU und SPD ab den 1960ern. Es zeigt sich eine nahezu monopolartige Vorherrschaft der öffentlichen Mandatsträger (party in public office). Der Anteil der Präsidiumsmitglieder, die nicht über einen Sitz in einer Regierung oder einem Parlament verfügen, ist recht gering. Bei diesen hier unter der Kategorie der „Anderen“ geführten Mitgliedern handelt es sich um Vertreter der Parteizentralen, innerparteilicher Sonderorganisationen (etwa der Jugend) oder nahestehender Interessengruppen (etwa der Gewerkschaften), die kein öffentliches Mandat innehaben (vgl. Detterbeck 2011a). Von geringer Bedeutung ist auch die Repräsentation der europäischen Ebene, d.h. Mitgliedern des Europäischen Parlamentes oder der Europäischen Kommission. Dabei fällt jedoch eine wichtige Variation zur Kartelltheorie auf, die mit dem verflochtenen deutschen Föderalismus zu tun hat (Detterbeck/ Renzsch 2003): Während die nationalen Führungsgremien beider Parteien noch in den 1960ern klar die Domäne von Bundesministern und Bundestagsabgeordneten waren, konnten führende Landespolitiker ab den 1970ern wichtige Positionen in den Bundesparteien erobern. Bei beiden Parteien geht die Kurve der Vertreter der subnationalen Ebene nach oben. Dieser Wandel der 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Anteil in % Zeitachse Bund (nationale Mandatsträger) Länder (subnationale Mandatsträger) Europa (supranationale Mandatsträger) Andere (keine öffentlichen Mandate) <?page no="105"?> 106 4 Parteien als Organisationen der »Anderen« geführten Mitgliedern handelt es sich um Vertreter der Parteizentralen, innerparteilicher Sonderorganisationen (etwa der Jugend) oder nahestehender Interessengruppen (etwa der Gewerkschaften), die kein öffentliches Mandat innehaben (vgl. Detterbeck 2011a). Von geringer Bedeutung ist auch die Repräsentation der europäischen Ebene, d.h. Mitgliedern des Europäischen Parlamentes oder der Europäischen Kommission. Dabei fällt jedoch eine wichtige Variation zur Kartelltheorie auf, die mit dem verflochtenen deutschen Föderalismus zu tun hat (Detterbeck/ Renzsch 2003): Während die nationalen Führungsgremien beider Parteien noch in den 1960er-Jahren klar die Domäne von Bundesministern und Bundestagsabgeordneten waren, konnten führende Landespolitiker ab den 1970er-Jahren wichtige Positionen in den Bundesparteien erobern. Bei beiden Parteien geht die Kurve der Vertreter der subnationalen Ebene nach oben. Dieser Wandel der Führungsstrukturen ging mit föderalen Verfassungsreformen in den späten 1960er-Jahren einher, die die Interdependenzen zwischen den beiden territorialen Ebenen des Bundesstaates deutlich erhöht haben, wie beispielsweise der Steuerverbund und die Gemeinschaftsaufgaben (vgl. Laufer/ Münch 2010). Schaubild 19: Die personelle Zusammensetzung des CDU-Präsidiums, 1963-2008 Quelle: Detterbeck 2011a: 158 Bei den Repräsentanten der Landesparteien handelt sich vorwiegend um Ministerpräsidenten, Landesminister oder Fraktionsvorsitzende in den Landtagen, die zugleich im engeren Landesvorstand der Partei wichtige Ämter bekleideten. Die vertikale Integration der deutschen Volksparteien ist daher durch die Einbindung von »Lan- Führungsstrukturen ging einher mit föderalen Verfassungsreformen in den späten 1960ern, die die Interdependenzen zwischen den beiden territorialen Ebenen des Bundesstaates deutlich erhöht haben, wie beispielsweise der Steuerverbund und die Gemeinschaftsaufgaben (vgl. Laufer/ Münch 2010). Schaubild 22: Die personelle Zusammensetzung des CDU-Präsidiums, 1963-2008 Quelle: Detterbeck 2011a: 158. Bei den Repräsentanten der Landesparteien handelt sich vorwiegend um Ministerpräsidenten, Landesminister oder Fraktionsvorsitzende in den Landtagen, die zugleich im engeren Landesvorstand der Partei wichtige Ämter bekleideten. Die vertikale Integration der deutschen Volksparteien ist daher gekennzeichnet durch die Einbindung von “Landesfürsten” in die Bundesparteien (Schmid 1990: 158-166; Herzog 1997: 311-318). Die „Landesfürsten“ stellen als öffentliche Mandatsträger auf Landesebene die subnationale party in public office. Als Vertreter von Landesregierungen sind sie über den Bundesrat direkt in die Bundespolitik eingebunden. Die Präsidien der Parteien haben sich somit gewissermaßen zu Aushandlungsorganen des Bundesstaates entwickelt; die Parteien lösen in ihren eigenen Reihen föderale Probleme oder bauen Vetopositionen gegen die Bundesregierung auf (vgl. Lehmbruch 1976; Renzsch 2000). Die Stellung der Landesparteien in den Bundesgremien war jedoch im Zeitverlauf interessanten Schwankungen unterworfen. Sowohl die CDU (in den 1970ern und zwischen 1998-2005) wie die SPD (in den 1980ern und 1990ern) weisen zu Oppositionszeiten im Bund, 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Anteil in % Zeitachse Bund (nationale Mandatsträger) Länder (subnationale Mandatsträger) Europa (supranationale Mandatsträger) Andere (keine öffentlichen Mandate) <?page no="106"?> 107 4 .3 Entscheidungsprozesse in heutigen Parteien: Wer hat das Sagen? desfürsten« in die Bundesparteien gekennzeichnet (Schmid 1990: 158-166; Herzog 1997: 311-318). Diese Landesfürsten stellen als öffentliche Mandatsträger auf Landesebene die subnationale party in public office. Als Vertreter von Landesregierungen sind sie über den Bundesrat direkt in die Bundespolitik eingebunden. Die Präsidien der Parteien haben sich somit gewissermaßen zu Aushandlungsorganen des Bundesstaates entwickelt; die Parteien lösen in ihren eigenen Reihen föderale Probleme oder bauen Vetopositionen gegen die Bundesregierung auf (vgl. Lehmbruch 1976; Renzsch 2000). Die Stellung der Landesparteien in den Bundesgremien war jedoch im Zeitverlauf interessanten Schwankungen unterworfen. Sowohl die CDU (in den 1970er-Jahren und zwischen 1998-2005) wie die SPD (in den 1980er- und 1990er-Jahren) weisen zu Oppositionszeiten im Bund, in denen es der Bundespartei an Macht und Ressourcen fehlt, einen stärkeren Anteil von Landespolitikern auf. Den Landesparteien kommt somit als Ort der oppositionellen Erneuerung eine wichtige Bedeutung zu. Hierbei spielen die Landesvorsitzenden, oftmals auf den Oppositionsbänken in den Landtagen, eine herausragende Rolle. Diese Entwicklung zeigt sich erneut bei der SPD nach dem Ende der Ära Schröder (1998-2005), wie auch das Schaubild 18 illustriert (vgl. Detterbeck 2011a: 157). Im internationalen Vergleich zeigen sich Variationen, die mit den institutionellen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen sowie den jeweiligen Parteitraditionen zu tun haben. So weisen die österreichischen Parteien sehr ähnliche Muster in der Zusammensetzung der nationalen Führungsgremien, einschließlich der starken Stellung von »Landesfürsten«, auf. In anderen föderalen Staaten, etwa in Australien und Kanada, gibt es hingegen eine deutlichere Trennung der territorialen Parteiebenen (Detterbeck 2011b). Auch andere Besonderheiten sind anzumerken. Manche sozialdemokratische Parteien, wie etwa die britische Labour Party oder die dänische SD, weisen in ihren Parteivorständen eine hohe Repräsentation von Gewerkschaftsfunktionären auf, die zumindest teilweise über keine parlamentarischen Mandate verfügen (Detterbeck 2002: 62-63). Traditionell achten Parteien in britisch geprägten Kontexten auf eine gewisse Trennung von Partei und Fraktion. Dies erhöht einerseits den Anteil von Nicht-Parlamentariern in den Parteiführungen, ist allerdings andererseits auch mit der Erwartungshaltung verbunden, dass die parlamentarische Führung über mehr politische Handlungsautonomie gegenüber den Parteivorständen verfügt. Letzere werden eher in der Rolle von Managern der Organisation gesehen (Norton 2000; Detterbeck 2011b). Generell lässt sich jedoch sagen, dass wir in den meisten westlichen Demokratien eine starke Verschmelzung der beiden »Gesichter« der Organisation feststellen können, d.h. die Akkumulation parlamentarischer und außerparlamentarischer Führungspositionen in den Parteien. Dieses Muster ist auch für die neueren Demokratien in Süd- und Mittelosteuropa nachgewiesen worden (Biezen 2003). Die Vorherrschaft der party in public office ist somit bei dem Indikator der Zusammensetzung der Parteiführung deutlich ausgeprägt (vgl. Katz/ Mair 2002). <?page no="107"?> 108 4 Parteien als Organisationen Kandidatenselektion Die Auswahl der Kandidaten für öffentliche Ämter ist ein entscheidender Schritt in der Rekrutierung der politischen Elite. Oftmals ist die interne Nominierung auf einen oberen Listenplatz bereits gleichbedeutend mit dem Einzug ins Parlament. Der Prozess der Kandidatenselektion hat somit Einfluss auf die Zusammensetzung, die Kohäsion und die Disziplin parlamentarischer Gruppen. Die Kandidatenselektion gehört daher zu den zentralen Funktionen von Parteien (Hazan/ Rahat 2006; vgl. Kap. 2.1.). Zugleich ist sie ein wichtiger Indikator für die innerparteiliche Machtverteilung. Die Methode der Auswahl gibt Auskunft über die Balance zwischen den verschiedenen territorialen Ebenen einer Partei, aber auch über das Verhältnis zwischen Parteiführung, Aktivisten und einfachen Mitgliedern. Wer die Nominierung der Kandidaten bestimmen kann, so hat es Elmer Schattschneider (1942: 64) auf den Punkt gebracht, dem gehört die Partei. Die Analyse der Kandidatenselektion kann nach drei Kriterien gegliedert werden (Gallagher 1988: 4-8; Detterbeck 2002: 78-79): (a) dem Grad an Zentralisierung, (b) den Instrumenten zentraler Intervention, (c) der Offenheit des Prozesses. Zentralisierung bezieht sich auf den Ort (Lokus) der Selektion, also die territoriale Ebene einer Partei, die die endgültigen Entscheidungen über die Nominierungen treffen kann. Intervention fragt nach der Überwachung lokaler und regionaler Prozesses durch höhere Parteiebenen. Diese können über eine Vorauswahl von Kandidaten, Vetorechte gegen lokale Kandidaten, die Platzierung zusätzlicher Personen (parachuting) und die Veränderung von Listenpositionen sowie durch die Festlegung von Quotenregelungen die Auswahlmöglichkeiten der unteren Ebenen begrenzen. Offenheit lässt sich über das potentielle Ausmaß der Partizipation bei der entscheidenden Parteiebene definieren. Hier reicht die Spanne von der Einbeziehung aller Wähler einer Partei bei den amerikanischen primaries über die Urwahl der Kandidaten durch die Parteimitglieder (postalisch oder in lokalen Versammlungen), die Einberufung von lokalen oder regionalen Delegiertenkonferenzen, die Beauftragung eines nationalen Parteigremiums bis hin zu einer hierarchischen Entscheidung durch die nationale Parteispitze. Tabelle 7 weist für eine Auswahl an Parteien in westlichen Demokratien die Methoden der Kandidatenauswahl bei nationalen Wahlen nach diesen drei Kriterien auf. Es handelt sich dabei jeweils um die Großparteien in den betrachteten Ländern, kleinere Parteien mögen von den gezeigten Mustern abweichen (vgl. Scarrow et al. 2000; Bille 2001). Klar wird, dass sich die Großparteien eines Landes relativ ähnlicher Selektionsmethoden bedienen, die sich im Zeitverlauf tendenziell angenähert haben. Dies hat zum einen, etwa in Deutschland oder Finnland, mit gesetzlichen Vorgaben über die Regeln der Kandidatenauswahl zu tun, die Unterschiede zwischen den Parteien verkleinern <?page no="108"?> 109 4 .3 Entscheidungsprozesse in heutigen Parteien: Wer hat das Sagen? Tabelle 7: Kandidatenselektion für nationale Wahlen Lokus der Selektion (effektiv) Grad an zentraler Intervention Offenheit des Auswahlprozesses CD&V/ CDH (Belgien) Lokale Ebene Mittel; Veto, Platzierungen Gesetzl Frauenquote 1994 Lokale Delegierte seit 1960ern, zuvor Urwahlen üblich SP.a/ PS (Belgien) Lokale Ebene Mittel; Platzierungen Gesetzl Frauenquote 1994 Lokale Delegierte seit 1960ern, zuvor Urwahlen üblich (in PS weiterhin) KF (Dänemark) Lokale Ebene Keine Intervention Lokale Mitglieder in Versammlungen SD (Dänemark) Lokale Ebene Mittel; Veto, Platzierungen Frauenquote (1984) Lokale Mitglieder in Versammlungen, vermehrt postalische Urwahlen CDU (Deutschland) Lokale Ebene (Wahlkreiskandidaten) Regionale Ebene (Listen) Schwach; Veto (kaum genutzt), Frauenquorum (1996) Lokale/ regionale Delegierte (seit 1989 Mitgliederversammlung oder postalische Urwahl möglich) SPD (Deutschland) Lokale Ebene (Wahlkreiskandidaten) Regionale Ebene (Listen) Schwach; Veto (kaum genutzt), Frauenquote (1988) Lokale/ regionale Delegierte (seit 1993 Mitgliederversammlung möglich) Conservative Party (Großbritannien) Lokale Ebene Mittel; Vorauswahl (seit 1980 verstärkt) lokale Mitglieder in Versammlungen Labour Party (Großbritannien) Lokale Ebene Stark; Vorauswahl (seit 1997 verstärkt) Veto Frauenquote (1990) Lokale Urwahl (seit 1993), zuvor lokale Delegierte, lokales Wahlkolleg (1989-93) ÖVP (Österreich) Regionale Ebene Mittel; Veto Platzierungen (seit 1980) Regionale Vorstände, einige Experimente mit offenen Primaries (in den 1990ern) SPÖ (Österreich) Nationale Ebene Mittel; Platzierungen (seit 1968) Frauenquote (1985) Nationaler Parteirat, einige Experimente mit Urwahlen (in den 1990ern) PP (Spanien) Nationale Ebene Stark; Veto, Platzierungen Nationaler Parteivorstand (Wahlkomitee) PSOE (Spanien) Nationale Ebene Stark; Veto, Platzierungen Frauenquote (1988) Nationaler Parteivorstand (Wahlkomitee), Urwahlen für Spitzenkandidaten (1997) Quellen: Detterbeck 2002: 81-91; Detterbeck 2009a: 240-250 Anmerkung: Bei den belgischen Parteien handelt es sich um die flämischen (CD&V) und die wallonischen (CDH) Christdemokraten sowie um die flämischen (SPa) und wallonischen (PS) Sozialdemokraten; im deutschen Fall sind es ebenfalls Christ- und Sozialdemokraten; in Dänemark werden die Konservativen (KF) und die Sozialdemokraten (SD) betrachtet Dies gilt analog auch für Großbritannien, Österreich und Spanien <?page no="109"?> 110 4 Parteien als Organisationen (vgl. Poguntke 1994; Biezen/ Kopécky 2007). Zum anderen reagieren die Parteien damit auf national ähnliche Wettbewerbssituation und auf parteiübergreifende Probleme bei der Mitgliederrekrutierung. Als Gegenmaßnahme zur Abkehr von den Parteien kann die zunehmende Öffnung des Selektionsprozesses und die verstärkte Einführung von Quotenregelungen interpretiert werden (Scarrow et al. 2000; vgl. Kap. 5.5.). Bei den belgischen, dänischen und deutschen Parteien läuft die Kandidatenselektion relativ dezentralisiert ab. Die Entscheidung liegt weitgehend bei lokalen und regionalen Selektoren mit nur begrenzter Intervention von oben. Es ist eine gewisse Öffnung der Verfahren hin zu Mitgliederversammlungen und postalischen Urwahlen zu beobachten. Die Zusammenstellung von Parteilisten in Verhältniswahlsystemen, etwa den Landeslisten der deutschen Parteien, ist nach wie vor durch Aushandlungsprozesse zwischen den verschiedenen innerparteilichen Gruppierungen charakterisiert (Gallagher 1988). Einen höheren Grad an Zentralisierung verzeichnen die beiden österreichischen Parteien. Hier haben sich die regionalen und nationalen Parteivorstände gegen interne Widerstände eine stärkere Position aufbauen können (vgl. Müller et al. 1999). In Großbritannien liegt die Entscheidung über die Wahlkreiskandidaten bei den lokalen Parteimitgliedern, wobei die nationale Ebene, insbesondere bei der Labour Party seit den 1990er-Jahren, über relativ viele Interventionspunkte verfügt. Die stärkste Zentralisierung unter den betrachteten Fällen stellt man bei den beiden spanischen Parteien fest. Die effektive Kontrolle über die zunächst dezentral erstellten Listen liegt bei PP und PSOE in den Händen der nationalen Parteivorstände. Die Sozialisten haben allerdings in den 1990er-Jahren Urwahlen für die Spitzenkandidaten bei nationalen und regionalen Wahlen eingeführt (vgl. Hopkin 2001). Wiederum zeigt sich im Vergleich, dass es Unterschiede zwischen den Parteien in den westlichen Demokratien gibt - sowohl zwischen den verschiedenen Ländern als auch im Verhältnis zwischen verschiedenen Parteifamilien. Auffallend ist jedoch, dass die Kandidatenselektion in vielen Staaten ein eher dezentral organisierter Prozess ist. Neben den hier betrachteten Fällen stellt Lars Bille (2001) auch für Finnland, die Niederlande, Norwegen und Schweden eine Vormacht subnationaler Organe fest. Spanien ist in diesem Sinne, neben Italien und Irland, ein »Ausreißer« nach oben (ebd.: 366-368). Die lokale Parteiebene ist häufig der entscheidende Träger der Selektion und kann beeinflussen, welche Politiker in die Parlamente einziehen. Dabei ist eine graduelle Stärkung individueller Mitglieder gegenüber der Versammlung von Delegierten zu erkennen. Somit stellt der Prozess der Kandidatenselektion einen Bereich der Parteiarbeit dar, bei dem die Anzahl der Entscheidungsträger wesentlich höher ist als etwa bei Fragen der politischen Sachentscheidungen oder der Koalitionsverhandlungen. Es ist daher verständlich, dass die lokalen und regionalen Parteiebenen darauf bedacht sind, sich dieses wichtige Privileg zu erhalten. Daraus erklärt sich auch die relativ hohe Stabilität der Nominierungsmuster, eine stärkere Zentralisierung (wie in Österreich geschehen) wäre in der Regel nur über den hohen Preis innerparteilicher Konflikte zu erzielen. Die party on the ground besitzt also bei diesem zweiten Indikator durchaus beachtliche Machtkompetenzen. <?page no="110"?> 111 4 .3 Entscheidungsprozesse in heutigen Parteien: Wer hat das Sagen? Verteilung materieller Ressourcen Die Verteilung materieller Ressourcen innerhalb der Parteien stellt eine weitere wichtige Facette der Machtbeziehungen da, hängt doch vom Zugang zu Geld und Expertise die Handlungsfähigkeit der Akteure ab. Die Herkunft der Einnahmen und die Größe der Mitarbeiterstäbe von Parteizentralen und Fraktionen stehen dabei im Mittelpunkt des akademischen Interesses (Beyme 1984; Katz/ Mair 1993). Der Vergleich zeigt, dass sich für die letzten Jahrzehnte eine deutliche Stärkung des Personals wie auch des Einkommens der Parteien nachweisen lässt. Das Mehr an bezahlten Mitarbeitern und finanziellen Mitteln widerspricht der These eines organisatorischen Niedergangs der Parteien, wie er etwa aus den fallenden Mitgliederzahlen herausgelesen werden könnte (vgl. Kap. 5.5.). Die Ausweitung der Stäbe deutet vielmehr auf den oben diskutierten Wandel der Parteien in Richtung professionalisierte Wählerpartei bzw. Kartellpartei hin. Der Zuwachs an organisatorischen Ressourcen ist dabei allerdings in erster Linie den Parteiführungen zugutegekommen. Die Vorstände können auf mehr Expertise in den Parteizentralen zurückgreifen, die Fraktionen und Abgeordnete in den Parlamenten verfügen über mehr wissenschaftlich qualifizierte Hilfsdienste. Die hauptamtlichen Parteimitarbeiter entsprechen dabei nur kaum noch dem von Weber und Michels gezeichneten Typus des Parteibürokraten; ihre Qualifikation beruht weniger auf der Loyalität zur Partei als auf ihren professionellen Kompetenzen (vgl. Saalfeld 2007: 157-161). Tabelle 8 belegt das Plus an organisatorischen Parteiressourcen seit den 1960er-Jahren für zehn westeuropäische Demokratien. Bei der Vergrößerung der Mitarbeiterstäbe stehen Irland und Deutschland an vorderster Stelle, bei den Steigerung der Einnahmen der nationalen Parteizentralen heben sich Deutschland, Österreich und Irland hervor; leichte Abstriche sind hier nach den Daten von Katz/ Mair (1992) in Schweden und Italien zu verzeichnen. Den gestiegenen Ressourcen der Parteien stehen allerdings auch höhere Ausgaben gegenüber, wobei hier neben den Personalkosten insbesondere die kapitalintensiven Wahlkampagnen zu Buche schlagen (vgl. Farrell 2006). Parteien sind demnach nicht unbedingt reicher geworden - manche plagen sich gar mit teils gravierenden Verschuldungen herum -, aber sie haben einen wachsenden Finanzbedarf zu decken. Dieser wird im Wesentlichen über drei Quellen bestritten: (a) Mitgliedsbeiträge und Parteisteuern, d.h. Abgaben von Abgeordneten aus ihren Diäten; (b) Spenden von Privatpersonen, Unternehmen und Verbänden; (c) staatliche Mittel an die Parteiorganisationen und an die Fraktionen der Parteien (Beyme 2000: 127-144). Generell kann von einer zunehmenden Etatisierung der Parteifinanzen in den westlichen Demokratien gesprochen werden: Staatliche Zuwendungen machen in den meisten Staaten einen wachsenden Anteil an den Einnahmen der Parteien aus. In Westeuropa gehört die Einführung und Ausweitung der staatlichen Parteienfinanzierung zu den wichtigsten institutionellen Reformen der Nachkriegszeit. Allerdings gibt es durchaus erhebliche Unterschiede in Zeitpunkt und Höhe der Subventionen zwi- <?page no="111"?> 112 4 Parteien als Organisationen schen den verschiedenen Staaten. Das institutionelle Machtpotenzial, gesellschaftliche Vetomöglichkeiten und der zwischenparteiliche Konsens über die staatliche Förderung der Parteien sind hier wichtige Weichenstellungen (Nassmacher 1989; Pierre et al. 2000; Koß 2011). Tabelle 9 informiert über den Zeitpunkt der Einführung öffentlicher Subventionen an Fraktionen und Parteien in europäischen Demokratien. Während die Fraktionsmittel, etwa für die Unterhaltung von Büroräumen und die Beschäftigung von Mitarbeitern, die Handlungsfähigkeit der Parlamentsgruppen und ihrer einzelnen Abgeordneten stärken sollen, sind Mittel an die Parteiorganisationen als Zuschüsse für die generelle politische Arbeit der Parteien sowie als Erstattung der Wahlkampfkosten, deren Höhe in der Regel vom elektoralen Erfolg abhängt, konzipiert. Es fällt auf, dass die staatliche Unterstützung der Fraktionen in vielen Fällen den Zuwendungen an die Parteiorganisationen zeitlich vorangeht. Daneben findet sich das Muster der gleichzeitigen Einführung der staatlichen Subventionen an beide »Gesichter« der Parteien. Nach der späten Durchsetzung der direkten Förderung der Organisationen in der Republik Irlands (1997) und im Vereinigten Königreich (2000) - jeweils in Folge von Spendenskandalen führender Parteien - stellt die Schweiz den einzigen Fall in Westeuropa dar, in dem zwar die Fraktionen staatliche Mittel erhalten, nicht aber die Parteizentralen. Entsprechende Versuche der schweizerischen Bundesparteien sind durchaus zu verzeichnen, sie scheiterten jedoch ab den 1970er-Jahren mehrfach am Widerstand von Verbänden, Kantonsregierungen und Bevölkerung (Detterbeck 2002: 272-273). Tabelle 8: Organisatorische Ressourcen von Parteien Hauptamtliche Mitarbeiter der nationalen Parteien Einkommen der nationalen Parteizentralen Dänemark + 112% + 50% Deutschland + 268% + 350% Finnland + 55% + 6% Großbritannien + 24% + 46% Irland + 330% + 123% Italien + 140% -25% Niederlande + 17% + 41% Norwegen + 50% + 14% Österreich + 61% + 286% Schweden + 55% -4% Quelle: Mair 1994: 7 Anmerkung: Der Vergleich der Anzahl der hauptamtlichen Mitarbeiter und der (inflationsbereinigten) Höhe der jährlichen Einnahmen der Parteizentralen bezieht sich auf Unterschiede zwischen den späten 1980er- und den 1960er-Jahren Betrachtet wird jeweils alleine die nationale Ebene der Parteien <?page no="112"?> 113 4 .3 Entscheidungsprozesse in heutigen Parteien: Wer hat das Sagen? Vorreiter der staatlichen Parteienfinanzierung sind Staaten, in denen die Parteien eine starke Stellung besitzen, wie etwa Deutschland oder die skandinavischen Staaten. In Deutschland gab es bereits mit der Konstituierung des Bundestages 1949 Geldleistungen an die Fraktionen, ab 1959 wurden diese nach der Stärke der parlamentarischen Vertretung verteilt. Nach 1969 kamen Mittel für die individuellen Abgeordneten hinzu, um persönliche Mitarbeiter in ihren Parlaments- und Wahlkreisbüros zu beschäftigen. Hier sind beeindruckende Wachstumsraten zu verzeichnen, so dass die Anzahl der persönlichen Mitarbeiter der rund 670 MdB mittlerweile bei über 4.000 liegt (vgl. Schindler 2003). Die verwinkelte Geschichte der staatlichen Förderung der deutschen Parteiorganisationen setzte 1959 ein, als der Bundestag die Förderung der politischen Bildungsarbeit der Parteien beschloss. Unter Mitwirkung des Bundesverfassungsgerichtes, dessen Urteile der Wahrung der Chancengleichheit der Parteien im Wettbewerb verpflichtet waren, sind als entscheidende Reformen des Parteiengesetzes die Einführung der Wahlkampfkampfkostenerstattung (1967) und die Gewährung einer staatlichen Teilfinanzierung für die allgemeine politische Tätigkeit der Parteien (1994) zu erwähnen. Seit 1994 erhalten die Parteien staatliche Mittel nicht nur für erworbene Stimmen bei Wahlen, sondern auch Aufstockungen (matching funds) für eingenommene Spenden und Mitgliedsbeiträge (Poguntke 1994: 191-197; Wiesendahl 2006: 40-53). Über Westeuropa hinaus haben die Parteien den Staat als Finanzquelle in Anspruch nehmen können. Nach einer Studie von Ingrid van Biezen und Petr Kopecký (2007: Tabelle 9: Einführung staatlicher Zuschüsse an Fraktionen und Parteien Parlaments- Fraktionen Partei- Organisationen Belgien 1971 1989 Dänemark 1965 1987 Deutschland 1949 1959 Finnland 1967 1967 Frankreich 1989 1989 Großbritannien (UK) 1975 2000 Irland 1973 1997 Italien 1974 1974 Norwegen 1960 1970 Österreich 1963 1975 Schweden 1965 1965 Schweiz 1973 - Spanien 1978 1978 Quellen: Pierre et al 2000; IDEA 2003; Biezen/ Kopecký 2007 <?page no="113"?> 114 4 Parteien als Organisationen 242-244) sind in 39 von 52 betrachteten liberalen Demokratien, somit also in 75 Prozent der Fälle, öffentliche Subventionen für Parteien verfügbar. Dabei sind staatliche Zuschüsse neben den etablierten westlichen Demokratie auch in den meisten neueren Demokratien in Süd-, Mittel- und Osteuropa sowie in Lateinamerika weit verbreitet (vgl. IDEA 2003). Schaubild 20 illustriert den Trend hin zu einer Etatisierung der Parteifinanzen, zeigt jedoch auch klar die angesprochene Differenzierung zwischen verschiedenen europäischen Demokratien in dieser Frage. Staatliche Mittel sind in den betrachteten Fällen von großer Bedeutung für die Parteien in Deutschland, Spanien und Dänemark; bei den schweizerischen und britischen Parteien fließen keine bzw. kaum Mittel an die Parteiorganisationen, auch die Zuschüsse an die Fraktionen sind hier begrenzt. Schaubild 20: Verteilung der Einnahmequellen von westeuropäischen Parteien (nationale Ebene, in %) Quelle: Detterbeck 2002: 197-206; Detterbeck 2009a: 386-414 Anmerkung: Die prozentuale Aufteilung der Einnahmequellen bezieht sich für die schweizerischen und dänischen Parteien auf die späten 1990er, für die deutschen Parteien ist ein Mittelwert aus dem Zeitraum 2002-2005 angegeben, in Spanien und Großbritannien stammen die Daten aus den Jahren 2003-2006 Alle Angaben betreffen alleine die nationale Ebene der Parteien Drei Schlüsse können aus der Betrachtung der Parteifinanzen für die Frage der innerparteilichen Machtverteilung gezogen werden. Erstens: die Stärkung der Einnahmen kommt vielfach den Parteiführungen zugute, deren Position damit gefestigt worden ist. Die genaue Wirkung hängt aber von der Ausrichtung der staatlichen Zuschüsse ab. In manchen Systemen (z.B. Spanien) sind die Mittel primär an die Parteiorganisation gerichtet, stärken also vor allem die party in central office. In anderen Systemen (z.B. Schaubild 23: Verteilung der Einnahmequellen von westeuropäischen Parteien (nationale Ebene, in %) Quelle: Detterbeck 2002: 197-206; Detterbeck 2009a: 386-414. Anmerkung: Die prozentuale Aufteilung der Einnahmequellen bezieht sich für die schweizerischen und dänischen Parteien auf die späten 1990er, für die deutschen Parteien ist ein Mittelwert aus dem Zeitraum 2002- 2005 angegeben, in Spanien und Großbritannien stammen die Daten aus den Jahren 2003-2006. Alle Angaben betreffen alleine die nationale Ebene der Parteien. Drei Schlüsse können aus der Betrachtung der Parteifinanzen für die Frage der innerparteilichen Machtverteilung gezogen werden. Erstens: die Stärkung der Einnahmen kommt vielfach den Parteiführungen zugute, deren Position damit gefestigt worden ist. Die genaue Wirkung hängt aber von der Ausrichtung der staatlichen Zuschüsse ab. In manchen Systemen (z.B. Spanien) sind die Mittel primär an die Parteiorganisation gerichtet, stärken also vor allem die party in central office. In anderen Systemen (z.B. Dänemark) profitieren mehr die Fraktionen von staatlichen Geldern; dies kann als Stärkung der party in public office interpretiert worden. In Deutschland ist die Verteilung der staatlichen Mittel zwischen den beiden „Gesichtern“ hingegen relativ ausgeglichen. Bemerkenswert ist jedoch, dass die Bundesebene von CDU und SPD zu 75-80% von staatlichen Mitteln lebt. Zweitens: Die staatliche Alimentierung hat für eine finanzielle Entkoppelung der verschiedenen Ebenen der Parteien gesorgt (Nassmacher 1989; Lösche 1994). Die öffentlichen Gelder kommen in erster Linie der nationalen Parteiebene zugute; in Systemen mit regionalen Wahlen, wie etwa Deutschland, profitieren auch die subnationalen Parteigliederungen von Wahlkampfhilfen. Die lokale Ebene der Parteien ist hingegen auf private Mittel, also Mitgliedsbeiträge und Spenden, angewiesen. Ob sich aus dieser Trennung 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Spenden Staatliche Mittel (Organisation) Staatliche Mittel (Fraktionen) Mitgliedsbeiträge <?page no="114"?> 115 4 .3 Entscheidungsprozesse in heutigen Parteien: Wer hat das Sagen? Dänemark) profitieren mehr die Fraktionen von staatlichen Geldern; dies kann als Stärkung der party in public office interpretiert worden. In Deutschland ist die Verteilung der staatlichen Mittel zwischen den beiden »Gesichtern« hingegen relativ ausgeglichen. Bemerkenswert ist jedoch, dass die Bundesebene von CDU und SPD zu 75 bis 80 Prozent von staatlichen Mitteln lebt. Zweitens: Die staatliche Alimentierung hat für eine finanzielle Entkoppelung der verschiedenen Ebenen der Parteien gesorgt (Nassmacher 1989; Lösche 1994). Die öffentlichen Gelder kommen in erster Linie der nationalen Parteiebene zugute; in Systemen mit regionalen Wahlen, wie etwa Deutschland, profitieren auch die subnationalen Parteigliederungen von Wahlkampfhilfen. Hingegen ist die lokale Ebene der Parteien auf private Mittel, also Mitgliedsbeiträge und Spenden, angewiesen. Ob sich aus dieser Trennung eine zentralisierende Dominanz der höheren Ebenen ergibt, hängt von der innerparteilichen Verteilung von Einnahmen und Ausgaben ab (vgl. Detterbeck 2009a: 223-239). Sicher ist jedoch, dass sich dadurch die Kluft zwischen einer staatlich ausgerichteten nationalen Parteispitze und ihrer allgemeinen Mitgliederorganisation vertieft hat (Katz/ Mair 1993). Drittens: Die Relevanz von Mitgliedsbeiträgen und Spenden ist auch weiterhin nicht zu vernachlässigen. Selbst in Fällen einer starken Etatisierung der Parteifinanzen, wie in Deutschland, sind die privaten Mittel keine marginale Größe. Sie stellen bei den deutschen Parteien weiterhin 20 Prozent des nationalen Budgets (und nahezu 100 Prozent der lokalen Parteihaushalte). Auch ohne die oben erwähnten Aufstockungen der öffentlichen Zuschüsse für die Einwerbung von Eigenmitteln (matching funds) würden die Schatzmeister ein Versiegen dieser Quelle schmerzlich bemerken. Zusammengefasst zeigt der Indikator der materiellen Parteiressourcen eine Stärkung der professionellen Parteiapparate, der je nach Ausrichtung der staatlichen Zuschüsse eher die Parteivorstände oder die parlamentarische Führung begünstigt. Wie bereits erwähnt, ist oftmals von einer personellen Verkoppelung der beiden Spitzen auszugehen und somit einer generell erhöhten Durchschlagskraft der Parteieliten. Verlierer der Entwicklung sind somit die Mitglieder und Aktivisten, die party on the ground. Die Abhängigkeit der Parteiführung von den Ressourcen der Mitgliederorganisation hat abgenommen. Es wäre jedoch falsch, dies absolut setzen zu wollen. Für die meisten Parteien sind Beiträge und Spenden auch weiterhin wichtige Einnahmen in ökonomischer wie in legitimatorischer Hinsicht (vgl. Kap. 5.3). Formulierung von Parteiprogrammen Letzter Indikator der innerparteilichen Machtverteilung ist die programmatische Ebene. Die Entscheidungsstruktur bei Programmen und inhaltlichen Grundsatzfragen, die als Richtschnur für das Handeln in Parlamenten und Regierungen gelten können, ist in der Literatur immer wieder als Ausweis der Kräfteverhältnisse thematisiert worden. Von ihrer Genese her haben bürgerliche Parteien oft die politische Autonomie der parlamentarischen Eliten betont, während linke Parteien eher mit dem Anspruch <?page no="115"?> 116 4 Parteien als Organisationen angetreten sind, ihre Abgeordneten an die Vorgaben von Parteitagen und Vorständen zu binden (Duverger 1951; Panebianco 1988). Der Blick in die Satzungen der Parteien zeugt von diesen unterschiedlichen Traditionen verschiedener Parteifamilien, die formalen Bestimmungen der Entscheidungsmodi haben sich dabei im Lauf der Zeit meist nur wenig verändert. In vielen Parteien stellen Parteitage das höchste politikgebende Gremium dar, die Delegierten üben somit zumindest formal Kontroll- und Vetorechte gegenüber ihren Parteiführungen aus. Die programmatische Arbeit wird dabei im Vorfeld der Parteitage von Kommissionen und Fachkonferenzen geleistet, die alle Segmente einer Partei zusammenführen. Die Parteivorstände koordinieren diese Prozesse und sind somit Herren der Verfahren (Detterbeck 2002: 95-117). Von diesem Muster weichen vor allem konservative Parteien ab. Bei der britischen Conservative Party etwa ist der parlamentarische Parteiführer nicht gebunden, die Stellungnahmen von Parteigremien und Parteitagen zu berücksichtigen, wenn er/ sie die Positionen der Partei festlegt. Daran hat sich auch nach der Strukturreform der britischen Konservativen von 1998 nichts geändert (vgl. Fabre/ Méndez-Lago 2009). Größere institutionelle Reformen der Entscheidungsverfahren sind eher selten. Das Beispiel der britischen Labour Party, bei der die parlamentarische Parteiführung in den 1990er-Jahren neue Gremien (wie das National Policy Forum) geschaffen hat, die sie selbst relativ stark kontrolliert und damit die alte programmatische Vormacht von Gewerkschaften, Parteivorstand und Parteitag gebrochen hat, ist in dieser Hinsicht fast schon singulär (vgl. Shaw 1996; Seyd 1999). Formale Kontinuitäten können allerdings mit einer subtileren Verschiebung der Gleichgewichte einhergehen. Die gestiegenen materiellen Ressourcen in den Händen der Parteiführungen, der bessere Zugang zu staatlichen Entscheidungsgremien und politischem Fachwissen, der Informationsvorsprung und der öffentliche Bekanntheitsgrad sprechen für eine im Lauf der Zeit gewachsene Dominanz der parlamentarischen Eliten gegenüber anderen Parteiakteuren (Katz/ Mair 2002; Poguntke/ Webb 2007). Es erscheint daher notwendig, neben den statuarischen Bestimmungen auch die tatsächlichen Entscheidungsprozesse in den einzelnen Parteien zu betrachten. Ein interessanter methodischer Zugang zu dieser Frage kommt von Michael Laver und Ben Hunt (1992), die in standardisierten Expertenbefragungen nach dem relativen Einfluss von Aktivisten, Abgeordneten und Parteivorständen auf die Formulierung parteipolitischer Programme gefahndet haben. Sie stellen dabei in den 24 von ihnen untersuchten westlichen Demokratien ein zumindest subjektiv von den Experten so empfundenes Übergewicht der Parteispitzen fest. Während die Fraktionen nur in wenigen Fällen als die zentrale Kraft in programmatischen Fragen angesehen werden, beschränkt sich die Perzeption einer Vormacht der Aktivisten zumeist auf grüne Parteien; in Großbritannien und Spanien sind zudem auch ethno-nationalistische Parteien genannt worden. Lediglich in Dänemark, Norwegen und den Niederlanden gilt die Basisdemokratie auch für weitere relevante Parteien linker und linksliberaler Provenienz (Saalfeld 2007: 166-168). <?page no="116"?> 117 Literatur Merksätze ♦ Organisationsfragen sind Machtfragen. Die Analyse formaler Strukturen und informeller Praktiken erlaubt es, die Machtverteilung zwischen verschiedenen Akteuren zu studieren. Erst dadurch kann der Ablauf interner Entscheidungsprozesse verstanden werden, der darüber bestimmt, mit welchem personellen Angebot, sachpolitischem Profil und kompetitivem Ansatz eine Partei im Wettbewerb auftritt. ♦ Parteien sind keine unitarischen Akteure. Innerhalb von Parteien ringen die Mitgliederorganisation (party on the ground), die öffentlichen Mandatsträger (party in public office) sowie die außerparlamentarische Parteiführung samt hauptamtlichem Parteiapparat (party in central office) um Einfluss und Ressourcen. Die Analyse dieser »Gesichter« der Organisation erlaubt eine Evaluation der internen Machtverteilung. ♦ Der Wandel von Parteiorganisationen über Zeit lässt sich anhand von Typologien ausdrücken, die zentrale Merkmale eines die jeweilige Ära beherrschenden Parteitypus umschreiben. Der Wandel von der Honoratiorenzur Massenpartei mit der Weiterentwicklung zu Volksparteien nach dem Zweiten Weltkrieg wird in der Literatur vielfach als angemessene Beschreibung akzeptiert. Strittig ist die neuere Entwicklung, wobei sich die meisten Debatten um den Typus der Kartellpartei (Katz/ Mair 1995) drehen. ♦ Kartellparteien zeichnen sich durch eine organisatorische Vorherrschaft der öffentlichen Mandatsträger, eine starke Symbiose mit der staatlichen Sphäre und eine hohe Bereitschaft zur Kooperation mit den anderen etablierten Parteien aus. Die Reduzierung der Folgen des elektoralen Wettbewerbs und die Exklusion neuer Parteien werden dabei als problematische Aspekte thematisiert. Empirisch sind gewisse Überzeichnungen der Kartelltheorie festzustellen. ♦ Die Klassiker der Parteienforschung haben eine organisationssoziologische Perspektive eingenommen. Mit Ostrogorski und Michels verbinden sich die Fragen nach der Autonomie der Abgeordneten und der innerparteilichen Demokratie. Weber beleuchtet die Aspekte der politischen Führung in der Parteiendemokratie. ♦ Die empirische Forschung zu Parteien als Organisationen weist generell auf eine Stärkung der Führungsebene der Parteien, gerade auch ihrer öffentlichen Mandatsträger, hin. Es zeigt sich jedoch auch, dass die Mitgliederebene weiterhin ein wichtiges Korrektiv darstellt, vor allem bei der Kandidatenselektion. Literatur Die Arbeiten von Katz/ Mair (1993, 1994, 1995, 2002) haben die Forschung zu Parteiorganisationen in den letzten beiden Dekaden beherrscht; dies gilt sowohl für die empirischen Daten aus dem von beiden Autoren geleiteten Forschungsprojekt wie auch für <?page no="117"?> 118 4 Parteien als Organisationen die daraus entstandene Kartellthese. Für die deutschsprachige Debatte sind die Beiträge von Wiesendahl (1998), Beyme (2000) sowie die Sammelbände von Gabriel et al. (1997 und 2001) und Jun/ Höhne (2010) heranzuziehen. Als Fallstudien zur Organisation der beiden deutschen Großparteien ragen Schmid (1990) und Lösche/ Walter (1992) heraus. Eine ausführliche Auseinandersetzung mit den drei organisationssoziologischen Klassikern der Parteienforschung findet sich bei Ebbighausen (1969) und Beetham (1974 und 1977); den aktuelleren Diskussionsstand hierzu nimmt Ingrid van Biezen (2004) auf. Links • Observatory on Political Parties and Representation (www.eui.eu/ Projects/ EU- DO-OPPR/ Home.aspx); Datensammlung zu Parteien, die auch die Daten aus dem Forschungsprojekt von Katz/ Mair (1992) zu Verfügung stellt • Parteienrecht (www.partylaw.leidenuniv.nl); Website, die sich mit der staatlichen Regulation von Parteien in Europa beschäftigt • Parteien und Wahlen (www.parties-and-elections.de); umfangreiche Daten und Informationen zu Parteien, Regierungen und Wahlen • International Comparative Political Parties Project (www.janda.org/ ICPP/ index. htm); Materialien und Literatur zu dem Projekt von Janda (1980) und den nachfolgenden Forschungsaktivitäten Fragen und Aufgaben 1. Skizzieren Sie die internen Machtbalancen einer von Ihnen ausgesuchten Partei. Beachten Sie dabei das Verhältnis zwischen den verschiedenen »Gesichtern« der Organisation und nennen Sie empirisch gestützte Argumente für Ihre Einschätzungen. 2. Benennen Sie jeweils fünf typische Merkmale von Massen-, Volks-, und Kartellparteien. 3. Diskutieren Sie, ob in einem Land Ihrer Wahl vom Wirken eines Parteienkartells gesprochen werden kann. Worauf stützen Sie Ihre Argumentation? Lassen sich die von Ihnen dabei angeführten Punkte auch anders interpretieren? 4. Wie treffend erscheint Ihnen das Oligarchiegesetz? Sind Entwicklungen bei Parteien wie den Grünen moderne Bestätigungen der alten Thesen von Robert Michels? Was spricht gegen eine solche Interpretation? 5. Was spricht für und was gegen eine staatliche Parteienfinanzierung? Wägen Sie Ihre Argumente auch nach den konkreten Erfahrungen, die die deutsche Demokratie mit der öffentlichen Förderung von Parteien gemacht hat. <?page no="118"?> 119 5. Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien Dieses Kapitel wendet sich der Frage nach der Identität von Parteien zu: Wofür stehen bestimmte Parteien? Parteien werden traditionell mit politischen Ideologien in Verbindung gebracht, die auf generellen Prinzipien beruhen und programmatische Vorstellungen zur Gestaltung der Gesellschaft implizieren. Parteibindungen von Anhängern und der innerparteiliche Zusammenhalt beruhen auf solchen gemeinsamen Werten und Visionen (Mair 1997: 20-27). Auch wenn sich die Parteien im Wettbewerb bewegen und ihre inhaltlichen Positionen über die Zeit entsprechend anpassen, erscheint die Annahme einer völlig gesichtslosen Programmatik wenig plausibel. So wird sich eine christliche Partei nicht für die Abtreibung aussprechen, eine liberale Partei nicht die Todesstrafe einführen wollen und eine grüne Partei nicht die Atomkraft befürworten, weil es jeweils weder nach außen (Wähler) noch nach innen (Mitglieder) zu vermitteln wäre. Wir beschäftigen uns in diesem Kapitel zunächst mit den ideologischen Grundlagen der wichtigsten Parteifamilien in westlichen Demokratien (5.1.). In vielen aktuellen Debatten ist jedoch die Rede von einer programmatischen Konvergenz der Parteien und den Schwierigkeiten der Wähler, zwischen ihnen zu unterscheiden. Sind die traditionellen Unterscheidungen nach Parteifamilien damit hinfällig? Kapitel 5.2. stellt Fragen nach der inhaltlichen Anpassung der Parteien und einem damit verbundenen Ende der Ideologien. Die Identitäten der Parteien sind jedoch nicht nur über ihre Programmatik bestimmt, sondern auch über die in ihnen handelnden Menschen. Was bewegt Bürger, sich in Parteien zu engagieren? Die Debatte um die Anreize und Hemmnisse eines Parteibeitritts wird in Kap. 5.3. nachgezeichnet. Sodann geht es um die Sozialstruktur in den Mitgliederorganisationen (5.4.). Das Kapitel schließt mit einer Betrachtung der Entwicklung der Mitgliederzahlen und der Frage nach der Relevanz von Mitgliedern in den heutigen Parteien (5.5.). 5.1. Die ideologischen Grundlagen der Parteifamilien Die ideologischen Grundlagen der Parteien stehen in Zusammenhang mit historischen sozialen Gegensätzen, die mit der Demokratisierung in politische Konfliktlinien übertragen wurden. Dieser Prozess verlief in vielen westlichen Demokratien in ähnlichen Bahnen, so dass von der Zugehörigkeit zu gemeinsamen Parteifamilien geredet werden kann (Beyme 1984; vgl. Kap. 2.2.). Betrachten wir kurz die dogmatischen Kerne der vier wichtigsten Parteigruppen, die zugleich als Repräsentanten der dominierenden Weltanschauungen des 19. und 20. Jahrhunderts gelten können. Dabei wird auf einer eher abstrakten Ebene ein Vergleich zwischen den ursprünglichen und den gegenwärtigen Positionen der Parteien gezogen (Ware 1996: 29-47; Beyme 2000: 79-88). <?page no="119"?> 120 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien Liberale Parteien Die liberalen Parteien sind im aufstrebenden Bürgertum des 19. Jahrhunderts entstanden. Sie haben dessen wirtschaftliche Interessen artikuliert und gegen staatliche Restriktionen bei der Produktion und dem Handel von Waren gefochten. Als ökonomische Leitbilder können der Freihandel auf internationaler Ebene und ein Vorrang marktwirtschaftlicher Regulation vor staatlicher Intervention gelten. Der Staat soll den Markt ordnen, etwa indem er Monopolbildungen verhindert, aber er soll nicht versuchen ihn zu steuern. Bei der Frage staatlicher Intervention haben sich liberale Parteien im Lauf der Zeit unterschiedlich positioniert. Während für die ersten Jahrzehnte nach dem Zweiten Weltkrieg der Ausbau des Wohlfahrtsstaates von den meisten Liberalen mitgetragen worden ist, lässt sich seit den 1970er-Jahren eine Rückkehr zu den strikt marktwirtschaftlichen Wurzeln erkennen, die allerdings bei einigen liberalen Parteien ausgeprägter erscheint als bei anderen (Ware 1996: 30-31). Im gesellschaftlichen Raum stehen aus liberaler Sicht die Freiheitsrechte der Bürger im Mittelpunkt. Liberale treten für die Möglichkeit individueller Entfaltung ein, die nicht durch soziale Zwänge behindert werden sollte. Programmtisch verbindet sich damit die Forderung nach der Zurückdrängung staatlicher und kirchlicher Kontrolle aus dem gesellschaftlichen Leben. Der Staat wird also auch in diesem Bereich auf eine ordnende Funktion für die innere und äußere Sicherheit seiner Bürger reduziert. Bis heute zeichnen sich liberale Parteien durch die Betonung des Rechtsstaates als Abwehr gegen staatliche Übergriffe und freiheitliche Vorstellungen, etwa in der Familienpolitik, aus. Die Weltanschauung des Liberalismus hat unterschiedliche politische Strömungen genährt. Von Beyme (1984) verweist etwa auf den Radikalismus, der sich im 19. Jahrhundert für die Massendemokratie und somit eine möglichst breite politische Partizipation einsetzte, während die meisten Liberale jener Zeit das Wahlrecht noch an eine Besitz- oder Bildungsqualifikation binden wollten. Der Radikalismus hatte zudem, vornehmlich in katholischen Staaten wie Frankreich, eine vehement anti-klerikale Ausrichtung. Wir haben für Deutschland bereits auf die frühe Spaltung zwischen Linksliberalen und Nationalliberalen verwiesen, die mit der bis 1871 ungeklärten nationalen Frage zusammenhing (vgl. Kap. 2.2.). Allgemeiner gesprochen haben sich in vielen liberalen Parteien, dies gilt auch für die bundesdeutsche FDP, sozialliberale und wirtschaftsliberale Flügel gebildet. Während erstere die staatliche Verantwortung für die soziale Chancengleichheit als Voraussetzung liberaler Freiheitsrechte betonen, haben letztere primär den Vorrang des Marktes und die Freiheit der Wirtschaftstreibenden im Auge. Der Grad der oben angesprochenen Rückkehr zu marktliberalen Positionen hat auch mit dem jeweiligen Kräfteverhältnis zwischen diesen beiden Lagern im Liberalismus zu tun. Wo sich die sozialliberale Perspektive behauptet hat, wie bei der FDP in den 1970er-Jahren, ist der Sozial- und Interventionsstaat stärker befürwortet worden als bei einer Durchsetzung wirtschaftsliberaler Positionen. Hier wurden dann gerin- <?page no="120"?> 121 5 1 Die ideologischen Grundlagen der Parteifamilien gere Steuern, weniger staatliche Regulierung und ein leistungsorientierter Umbau der sozialen Sicherungssysteme zu Maximen des politischen Handelns (Vorländer 2007; Kirchner 2009). Konservative Parteien Konservative Parteien haben sich nach der französischen Revolution in Opposition zu den liberal-bürgerlichen Veränderungen in Gesellschaft und Wirtschaft gebildet. Neben der Verteidigung traditioneller Privilegien ihrer Anhänger spielt hier auch eine Skepsis gegenüber der leistungsorientierten sozialen Mobilität der Moderne eine wichtige Rolle. Das konservative Gesellschaftsbild geht von einer »natürlichen Ordnung« aus, in der Hierarchie und Ungleichheit positiv besetzt sind, da sie dem Einzelnen einen ihm angemessenen Platz zuweisen würden. Die Bedrohung der Gemeinschaft und der Verlust an Zugehörigkeit gehören somit zu den Grundthemen des Konservatismus (Böhret et al. 1987: 153). Konservative Parteien legen einen starken Akzent auf die Bewahrung hergebrachter Werte, ob sich dies auf das familiäre Zusammenleben, den Alltag in den Gemeinden und Betrieben oder auch auf die traditionellen Symbole des Staates (etwa einem Eintreten für die Monarchie in Staaten mit Königshäusern) bezieht. Dabei geht es, wie schon bei Edmund Burke im späten 18. Jahrhundert formuliert, um die Erhaltung der Prinzipien durch ihre Anpassung an neue gesellschaftliche Umstände. Dies unterscheidet Konservative von reaktionären Kräften, die stur an alten Strukturen festhalten wollen. Der konservative Wandel sucht in diesem Sinne nach behutsamer Veränderung unter Sicherung grundlegender Normen (ebd.: 317). In ökonomischen Belangen sind Konservative eher als Liberale an einer aktiven Rolle des Staates interessiert. Der Schutz der einheimischen Wirtschaft durch Protektionen und Subventionen überlagert, zumindest teilweise, das Bekenntnis zum freien Handel. Die Sozialpolitik wird von einer paternalistischen Verantwortung getragen, die die Hilfe für die schwächeren Glieder der Gemeinschaft zum Ziel hat. Die Armenfürsorge ist hierfür ein klassisches Beispiel. Allerdings haben sich viele konservative Parteien, etwa in Großbritannien unter Margaret Thatcher, seit den 1970-Jahren einer marktliberalen Position zugewandt, die in staatlicher Intervention eine Hemmschwelle für die sozio-ökonomische Entwicklung sieht. Der Neokonservatismus ist so seinem ehemaligen liberalen Gegenspieler näher gerückt (Ware 1996: 26). Deutlicher sind die Differenzen zum Liberalismus in gesellschaftspolitischer Hinsicht geblieben. Konservative befürworten einen starken Staat in Hinblick auf Sicherheitsaufgaben und nehmen dafür auch Abstriche bei den bürgerlichen Freiheitsrechten in Kauf, wie etwa die Debatten um den Kampf gegen den islamistischen Terrorismus nach dem 11. September 2001 gezeigt haben. Hinzu kommt eine deutlich weniger permissive Haltung in Fragen der öffentlichen Moral und des sozialen Umgangs. Der Widerstand gegen homosexuelle Eheschließungen liefert hierfür ein aktuelles Beispiel. <?page no="121"?> 122 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien Christdemokratische Parteien Katholische Parteien entstanden im 19. und frühen 20. Jahrhundert als Gegengewicht zum protestantischen Liberalismus in gemischt konfessionellen Staaten, etwa in Deutschland, den Niederlanden oder der Schweiz, oder als Bollwerk gegen säkularisierende Tendenzen in katholischen Ländern wie Belgien, Luxemburg oder Italien. Sie verbreiterten ihre gesellschaftliche Basis nach dem Zweiten Weltkrieg und wurden als Christdemokraten in den genannten politischen Systemen zu zentralen Schlüsselparteien. Weitere Erfolge für diese famille spirituelle konnten in Frankreich (MRP in der 4. Republik) und in Skandinavien erzielt werden (Beyme 2000: 81-82). Christdemokratische Parteien orientieren sich an der katholischen Soziallehre bzw. der evangelischen Sozialethik. Wie im Konservatismus wird die Gesellschaft als eine »sittliche Einheit« verstanden, die verschiedene Glieder in einer durch Autorität gekennzeichneten hierarchischen Ordnung zusammenführt; zu bewahrende Keimzelle dieser Ordnung ist dabei die Familie. Die Prinzipien der Subsidiarität und der Solidarität, die Eigenständigkeit der kleineren Einheiten bei der notwendigen Hilfestellung durch die größeren Einheiten (etwa den Staat), gelten daher als Leitmotive christdemokratischer Ideologie (Böhret et al. 1987: 155-156). Die Wirtschaftsprogrammatik der Christdemokraten ist daher von einem starken sozialen Element geprägt, oftmals getragen vom Arbeitnehmerflügel dieser Parteien. Die Christdemokraten haben neben den Sozialdemokraten den Ausbau der Wohlfahrtsstaaten in der Nachkriegszeit entscheidend vorangetrieben. Sie stehen einer staatlichen Interventionspolitik traditionell deutlich offener gegenüber als liberale Parteien, legen dabei jedoch ein besonderes Augenmerk auf die Förderung kleinerer und mittelständischer Unternehmen. Wie bei den anderen bürgerlichen familles spirituelles lässt sich auch für die christdemokratischen Parteien in den letzten Jahrzehnten eine stärkere Betonung marktliberaler Prinzipien in der Wirtschafts- und Sozialpolitik feststellen (Kersbergen 1994; Schmidt 1996). Auf der gesellschaftspolitischen Ebene sorgt die kirchliche Bindung der Christdemokraten für restriktive Positionen, die teilweise noch anti-liberaler ausfallen als bei den Konservativen. Neben der Ablehnung von Abtreibungen gehören auch die Privilegierung der Ehe, die traditionelle Rollenverteilung unter den Geschlechtern und der Schutz der Jugend vor Pornografie und Drogen zu den Themen christlicher Parteien. Allerdings sind hier Unterschiede zwischen den Parteien zu erwähnen, die von den relativ fundamentalen Haltungen der skandinavischen Christdemokraten bis hin zu der stärker säkularisierten und auf eine breitere Anhängerschaft hin ausgerichtete Programmatik der deutschen CDU reichen (Ware 1996: 36-37). <?page no="122"?> 123 5 1 Die ideologischen Grundlagen der Parteifamilien Sozialistische und sozialdemokratische Parteien Für die Parteien aus der Arbeiterbewegung stellte die Überwindung der kapitalistischen Gesellschaft im Sinne des marxistischen Sozialismus die formative Leitlinie ihrer Programmatik dar. Die Forderung nach öffentlicher Kontrolle über die Produktionsmittel brachte die Sozialisten in Frontstellung gegenüber den verschiedenen Parteifamilien des bürgerlichen Lagers. Intern gab es in den meisten sozialistischen Bewegungen Auseinandersetzungen zwischen Reformkräften, denen es um eine friedliche und demokratische Annäherung an den Sozialismus ging, und Revolutionären, die über die klassenkämpferische Wirkung der »Verelendung der Massen« zum Systemwechsel drängten. Letzere fanden sich dann unter dem Eindruck des Ersten Weltkriegs und der Russischen Revolution von 1917 vermehrt in kommunistischen Parteien zusammen (Lipset/ Rokkan 1967: 46-50). Der demokratische Sozialismus wurde in der Zwischenkriegszeit und vermehrt noch nach dem Zweiten Weltkrieg zum zentralen Gestaltungsprinzip sozialistischer und sozialdemokratischer Parteien. Die Akzeptanz der freiheitlich-demokratischen Ordnung, von den Grundrechten über die Rechtsstaatlichkeit bis hin zur repräsentativen Demokratie, gehörte nun unstrittig zum politischen Konsens. Dennoch sollte die schrittweise Überwindung des Kapitalismus durch Reformen in Richtung mehr soziale Gerechtigkeit, etwa durch die Umverteilung des gesellschaftlichen Reichtums, und mehr Demokratie, etwa durch Mitbestimmung in den Betrieben, erreicht werden (Böhret et al. 1987: 350-352). In der Wirtschaftspolitik wurde ein starker öffentlicher Sektor und ein hoher Grad an staatlicher Intervention im Sinne der makro-ökonomischen Steuerung nach John M. Keynes gefordert, der Wohlfahrtsstaat sollte über die soziale Absicherung hinaus die Angleichung der Lebenschancen aller Bürger befördern. Mit den ökonomischen Krisen nach 1973 und der wachsenden Popularität marktliberaler Ideen kam es in der Programmatik vieler sozialistischer und sozialdemokratischer Parteien zu einer neuerlichen Revision. Der geplante Übergang zum Sozialismus wurde nun auch symbolisch zurückgefahren (vgl. Merkel 1993; Kitschelt 1994). Die neue Sozialdemokratie möchte die Lenkungsrolle des Staates und die Höhe öffentlicher Ausgaben reduzieren, wohlfahrtsstaatliche Leistungen stärker konditionieren und der Befähigung, am Arbeitsmarkt zu bestehen (workability), höhere Relevanz beimessen als der Güte sozialer Transferleistungen. Unter der Führung von Tony Blair und Gordon Brown hat die britische Labour Party in den 1990er-Jahren eine solche Revision der sozialdemokratischen Wirtschafts- und Sozialpolitik (third way) wohl am stärksten programmatisch aufgeladen. Aber auch die SPD ist diesem Kurswechsel, vor allem in der Regierungszeit von Gerhard Schröder (1998-2005), ein gutes Stück gefolgt (Ware 1996: 34; vgl. Faucher-King/ Le Gales 2010). Gesellschaftspolitisch kann die moderate Linke weniger eindeutig verortet werden. Neben einem stark liberal geprägten Flügel, der sich für die freie individuelle Entfaltung ausgesprochen hat, kann auch eine eher autoritäre und paternalistische Richtung <?page no="123"?> 124 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien identifiziert werden, die für den sozialistischen Umbruch auf einen Wertekonsens unter den Anhängern gepocht hat und dabei auch eher traditionelle Vorstellungen, etwa in Bezug auf die Familie und die Geschlechterrollen, zugeneigt war. Mit der Öffnung der sozialistischen und sozialdemokratischen Parteien für die neuen Mittelschichten sowie dem postmateriellen Wertewandel in den jüngeren Bevölkerungsgruppen hat sich aber tendenziell eher eine permissive Deutung solcher Fragen durchgesetzt. Die Befürwortung unterschiedlicher Formen des familiären Zusammenlebens wird von sozialdemokratischer Seite ebenso unterstützt wie eine Stärkung des Frauenanteils in den Führungspositionen des öffentlichen Lebens (Ware 1996: 35). 5.2. Das Ende der Ideologie? Die programmatische Annäherung der Parteien Politische Debatten, ob am Stammtisch oder in akademischen Runden, gehen oft davon aus, dass die programmatischen Differenzen zwischen den Parteien signifikant geschwunden sind. Die historisch aus bestimmten Weltanschauungen gewonnenen Identitäten der Parteien bestimmen, so die These, nur noch zu einem geringen Grad ihr politisches Handeln (Mair 1997: 21). Anthony Downs (1957) hat bereits früh prognostiziert, dass sich Parteien, speziell in Zweiparteiensystemen, auf den in der Mitte des politischen Spektrums angesiedelten »Medianwähler« zubewegen würden, um ihren Stimmenanteil zu maximieren (vgl. Saalfeld 2007: 90-93). Die Argumente für eine programmatische Annäherung oder »Entideologisierung« (Kirchheimer 1965) der Parteien klingen durchaus überzeugend: Die Schärfe der politischen Konfliktlinien hatte in den 1950er- und 1960er-Jahren unter dem Einfluss wirtschaftlicher Prosperität und wohlfahrtsstaatlicher Umverteilung abgenommen. Die Zeit der großen weltanschaulichen Kämpfe, etwa zwischen Kapitalismus und Sozialismus, ging in den westlichen Demokratien zu Ende. In der Verwaltung des ökonomischen Wohlstandes haben sich die etablierten Parteien in ihrer Regierungstätigkeit stärker angeglichen, aber damit auch Verpflichtungen geschaffen, die, denken wir etwa an die Rentensysteme, ihre Nachfolgeregierungen zunehmend gebunden haben. Mit der seit den 1970er-Jahren wachsenden Verschuldungskrise der staatlichen Haushalte ist hingegen der Spielraum der nationalen Regierungen gesunken. Ökonomische Krisen haben in mehreren Wellen enge fiskalische Grenzen für staatliches Handelns gesetzt. Hinzu kommt eine wachsende Verflechtung in der Wirtschaft (Globalisierung) sowie eine Internationalisierung der Politik, wie sie insbesondere bei den supranationalen Entscheidungsprozessen der Europäischen Union deutlich wird. In Folge haben nationalstaatliche Regulierungen über wirtschaftliche Prozesse an Wirksamkeit verloren, während die Sozialausgaben zunehmend als belastender Kostenfaktor im Wettbewerb auf offenen Märkten diskutiert wurden. Hierbei ergänzen sich offensichtlich reale ökonomische Veränderungen und ein gewandeltes Denken über die Möglichkeiten politischen Handelns, wie es in marktliberalen Ideen zum Ausdruck kommt (Kitschelt 1994; Mair 2008). <?page no="124"?> 125 5 2 Das Ende der Ideologie? Die programmatische Annäherung der Parteien Für die Parteien bedeutet die (real oder vermutet) begrenzte Handlungsfähigkeit des Nationalstaates jedoch, dass weitreichende programmatische Versprechungen nur schwerlich in die Tat umzusetzen sein werden; als Regierungskraft wird man vieles als Resultat komplexer politischer Verhandlungen oder in Reaktion auf wirtschaftliche Entwicklung zurückschrauben müssen. Wie kann in einem solchen Kontext noch ein gesellschaftliches Projekt formuliert und eine konkrete »Mission« aufgezeigt werden, der Aktivisten begeistert folgen wollen? Verzichten Parteien daher bereits im Vorfeld auf ideologisch aufgeladene Forderungen, um ihre Anhänger nicht enttäuschen zu müssen? Behelfen sich die Parteien damit, die wenigen zwischen ihn verbliebenen Differenzen aus der Logik des Wettbewerbs heraus zu dramatisieren und notfalls, etwa in der Rhetorik der Opposition, auch zu inszenieren, ohne dass wirkliche Alternativen geboten werden (Beyme 2000: 64)? Die empirische Parteienforschung hat sich diesen Fragen auf zwei unterschiedliche Weisen angenähert. Zum einen wurde unter der Überschrift »Do parties matter? « danach gefragt, ob parteipolitische Zusammensetzungen der Regierungen einen Unterschied für die Politikgestaltung machen. Liefern sozialdemokratisch geführte Regierungen andere Politiken als bürgerliche Parteien, wie hat sich die Differenz im Lauf der Zeit entwickelt? (Schmidt 1982; Laver/ Hunt 1992; Schmidt 1996). Darum geht es in Kapitel 7. Zum anderen wurden die Wahlprogramme der Parteien nach der Spannbreite des ideologischen Wettbewerbs untersucht. Eine umfassende Inhaltsanalyse von Wahlprogrammen in 15 Nationen hat das Comparative Manifestos Project (CMP) vorgelegt. Dabei haben die Forscher anhand einer Links-Rechts-Skala den ideologischen Abstand der Parteien gemessen - durch Auswertung der jeweiligen thematischen Schwerpunkte in den Programmen. Die Codierung der Programme durch das CMP richtet sich nach der relativen Aufmerksamkeit, die Parteien 54 unterschiedlichen Themenfeldern widmen. Der Parteienwettbewerb, so die Prämisse des Projektes, beruht nicht nur auf unterschiedlichen Positionen der Parteien zu bestimmten policy issues, sondern auch auf der unterschiedlichen Wichtigkeit, die Parteien bestimmten Politikbereichen zumessen, der sogenannten issue saliency (Budge et al. 1987; Klingemann et al. 1994; Budge et al. 2001). Die Logik des Vorgehens lässt sich am besten an einem Beispiel zeigen. Nehmen wir an, dass eine sozialdemokratische Partei in einem älteren und einem neuen Programm unverändert die Umverteilung des gesellschaftlichen Reichtums fordert. Während dies jedoch im älteren Programm wiederholt an prominenter Stelle erwähnt wird, also eine hohe Salienz besitzt, mag es im neuen Programm nur einmal verschämt in einem Nebensatz auftauchen. Die Partei ist somit im Sinne des CMP weniger links zu verorten, obwohl sich ihre inhaltliche Position zu der Frage nicht verändert hat; gleichwohl ist es für die ideologische Spannweite des Wettbewerbs bedeutsam, wenn die Sozialdemokraten das Interesse an der Umverteilung verloren haben. Tabelle 10 zeigt die Entwicklung der ideologischen Distanz in den betrachteten Parteiensystemen. Auf der Datengrundlage des CMP haben Miki Caul und Mark Gray <?page no="125"?> 126 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien (2002) verglichen, wie stark sich die Wahlprogramme der einzelnen Parteien in ihrer thematischen Ausrichtung, d.h. in ihrer Betonung »linker« oder »rechter« Themen, angeglichen haben. Dabei nahmen sie eine Gewichtung vor, die sicherstellt, dass der Anteil, den eine Partei zur ideologischen Bandbreite beisteuert, im Verhältnis zu dem von ihr repräsentierten Stimmenanteil steht. Größere Parteien üben daher einen größeren Einfluss auf das Gesamtergebnis der ideologischen Distanz in einem Parteiensystem aus als kleinere, möglicherweise programmatisch extreme Parteien (ebd.: 214). Tabelle 10: Die ideologische Distanz in 15 westlichen Parteiensystemen 1950er (ø) 1980er (ø) Veränderung Australien 24,4 5,7 -18,7 Belgien 38,9 7,6 -31,3 Dänemark 35,2 39,7 +4,5 Deutschland 20,7 8,2 -12,5 Frankreich 10,9 31,9 +31,0 Großbritannien 9,4 2,6 -6,8 Irland 36,0 31,7 -4,3 Italien 8,8 17,5 +8,7 Kanada 22,9 24,6 +1,7 Neuseeland 15,3 7,6 -7,7 Niederlande 19,5 2,1 -17,4 Norwegen 8,5 1,3 -7,2 Österreich 38,9 7,6 -31,3 Schweden 25,1 27,5 +2,4 USA 51,4 26,6 -24,8 Quelle: Caul/ Gray 2002: 215 Anmerkung: Die Daten sind dem Comparative Manifestos Project (CMP) entnommen, Grundlage bilden dabei Wahlprogramme für die ersten beiden Wahlen in den 1950er- und für die beiden letzten Wahlen in den 1980er-Jahren Für jedes einzelne Wahlprogramm der relevanten Parteien wurde ein Wert auf der Links-Rechts-Skala ermittelt (= Anteil »linker« Themen minus Anteil »rechter« Themen) Der so ermittelte ideologische Standpunkt jeder Partei floss dann, gewichtet nach dem Stimmenanteil der Parteien, in die Berechnung der Standardabweichung pro Wahl ein Die durchschnittliche Standardabweichung ist in obiger Tabelle ausgedrückt Je höher der Wert, umso größer die ideologische Diversität der Wahlprogramme Der Vergleich zeigt, dass die ideologische Bandbreite in der Themensetzung der Wahlprogramme im Zeitverlauf in 10 der 15 Parteiensystemen abgenommen hat. Bei den Fällen mit der geringsten programmatischen Distanz in den 1980er-Jahren finden sich Systeme, in denen die bipolare Konkurrenz von zwei Parteien vorherrschte (Australien, <?page no="126"?> 127 5 2 Das Ende der Ideologie? Die programmatische Annäherung der Parteien Großbritannien, Neuseeland, Österreich), aber auch Mehrparteiensysteme (Belgien, Deutschland, Niederlande, Norwegen). In Frankreich ist nach den Daten eine starke Ideologisierung vorzufinden, erklärbar mit dem elektoralen Aufstieg der Sozialisten; in vier weiteren Fällen ist eine moderate Auffächerung des ideologischen Angebotes zu bemerken. Allgemein kann jedoch, so die Autoren, von einer ideologischen Konvergenz in der Programmatik gesprochen werden. Während dies in manchen Fällen kontinuierlich ablief, ist mitunter ein dramatischer Höhepunkt der Anpassung festzustellen, beispielsweise beim Godesberger Programm der SPD von 1959, als die Partei sich von ihrer sozialistischen Rhetorik löste (Caul/ Gray 2002: 214). Die Inhaltsanalyse der Wahlprogramme weist somit auf eine generelle Annäherung der Parteien hin. Dabei geht man insbesondere von einer relativen programmatischen Angleichung der großen Parteien, also der Sozialdemokraten und ihrem jeweiligen bürgerlichen Hauptkonkurrenten, aus. Das dadurch entstandene »Vakuum« im programmatischen Angebot ist teilweise von neuen Parteien, etwa den Grünen oder auch rechtspopulistischen Parteien, gefüllt worden. Da diese jedoch nur einen kleineren Stimmenanteil auf sich vereinigen, ist die ideologische Spannbreite der meisten Parteiensysteme dennoch geschrumpft (Klingemann et al. 1994: 267; Caul/ Gray 2002: 211-213). Fest steht allerdings, dass die empirischen Daten des CMP keineswegs für eine völlige programmatische Angleichung der Parteien sprechen. Sie sind weiterhin auf einem Links-Rechts-Spektrum voneinander unterscheidbar und haben dabei zumeist ihren angestammten Platz im Konzert der Parteikonkurrenz bewahrt; relativ selten fanden »Froschsprünge« (leap frogging) statt, in denen eine Partei die Stammthemen einer anderen Partei an sich gerissen hätte. Gerade in ihren traditionellen Markenkernen wollen die Parteien ihre Kompetenz nicht preisgeben. Sie werden weiterhin grundsätzlich daran interessiert sein, sich im Wettbewerb deutlich von den Positionen ihrer Mitbewerber zu unterscheiden (Klingemann et al. 1994: 267; Zohlnhöfer 2003: 58). Hinzu kommt, dass eine nähere Betrachtung einzelner Fälle durchaus auch auf Brüche im Zeitverlauf verweist. Thomas Saalfeld (2007: 95-97) zeigt mit Daten aus dem CMP, dass die stärkste ideologische Polarisierung des deutschen Parteiensystems zur Bundestagswahl 1957 festzustellen ist, somit also zum Zeitpunkt vor dem Godesberger Programm der SPD. Danach nahm, wie oben gesehen, die ideologische Differenz während der 1960er-Jahren ab, stieg dann jedoch im Zusammenhang mit Prozessen der gesellschaftlichen Mobilisierung und Re-Ideologisierung zwischen 1972 und 1987 wieder deutlich an (vgl. Beyme 2000: 93-94). Nach einer neuerlichen Annäherung der Parteien zur Vereinigungswahl 1990 wuchs die Polarisierung - bedingt durch den Beitritt der post-sozialistischen PDS zum deutschen Parteiensystem - erneut. Methodisch ist die Vorgehensweise der Inhaltsanalyse von Wahlprogrammen, wie sie das CMP anwendet, durchaus umstritten. Es lässt sich etwa fragen, ob die Codierung nach der Salienz von Themen tatsächlich Aussagekraft für die inhaltlichen Positionen von Parteien hat. Sie zeigt zunächst ja nur an, dass sich die (großen) Parteien vermehrt mit ähnlichen, zumeist sozio-ökonomisch geprägten, Themen beschäftigen. <?page no="127"?> 128 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien Dies mag aber mehr mit ihrer Regierungsverantwortung für Arbeitsplätze oder sichere Renten zu tun haben als mit einem generellen Niedergang der Ideologie (vgl. Mair 1997: 24-25). Es zeigt sich auch, dass verschiedene Autoren je nach gewähltem Zeitausschnitt und konkreter Berechnung der Daten zu teilweise unterschiedlichen Ergebnissen gelangen (vgl. Caul/ Gray 2002: 213-215). Wir haben eine solche Kontroverse eben für Deutschland angedeutet. Ebenso werden die quantitativen Befunde durch eine stärker qualitativ vorgehende Parteienforschung, die sich näher mit den einzelnen Fällen beschäftigt, überprüft werden müssen. Hierdurch lassen sich manche Entwicklungen wohl besser verstehen (wie das französische Beispiel zeigt), mitunter werden jedoch auch Zweifel an der Validität der quantitativen Daten auftreten. So könnte sich ein Kenner der belgischen Parteienlandschaft fragen, wie sich der in der obigen Tabelle gezeigte starke Rückgang der ideologischen Bandbreite zu der Eskalation des Sprachenkonfliktes, der zentrifugalen Dynamik des föderalen Systems und der Fragmentierung des Parteiensystems in diesem Zeitraum verhält (vgl. Deschouwer 1994; Swenden et al. 2006). Letztlich ist zu bedenken, dass die Programme von Parteien nicht nur für ihre Wähler geschrieben werden oder gar konkrete Aktionspläne darstellen, sondern vielfach der innerparteilichen Befriedung und der Mobilisierung der Aktivisten dienen. Die Inhaltsanalyse mag daher von strategischen Rationalitäten ausgehen, die sich in der konkreten Entstehung der Wahlprogramme in den Parteien etwas anders darstellen. Trotz dieser Einwände kann das generelle Forschungsergebnis des Comparative Manifestos Projects, wie etwa auch Expertenbefragungen zeigen (Knudsen 1998), durchaus als Konsens der heutigen Parteienforschung gelten: Die programmatischen Differenzen zwischen den Parteien sind kleiner geworden aber nicht verschwunden. Auch für die großen Parteien gilt, dass bei allen Annäherungen das Bemühen um ein eigenes programmatisches Profil im Parteienwettbewerb weiterhin zu erkennen ist. 5.3. Wer wird Parteimitglied? Anreizfaktoren des Beitritts Es gibt prinzipiell drei Formen von Parteimitgliedschaften: individuelle, mittelbare und kollektive Mitgliedschaften (Heidar 2006: 302). Der Regelfall ist die individuelle Mitgliedschaft, bei der ein Bürger einer Partei beitritt. Dies geschieht zumeist auf lokaler Ebene, begründet aber zugleich die Zugehörigkeit zur Gesamtpartei. Mit den Möglichkeiten des Internets sind Beitritte bei nationalen Geschäftsstellen etwas häufiger geworden. Mittelbare Mitgliedschaften ergeben sich durch die Zugehörigkeit zu einer Neben- oder Vorfeldorganisation, etwa dem Jugend- oder dem Frauenverband einer Partei. Die Parteien handhaben diese Frage allerdings recht unterschiedlich. Bei der CDU/ CSU etwa ist die Mitgliedschaft in einer ihrer Nebenorganisationen (Vereinigungen) nicht durchgehend mit der Parteizugehörigkeit verbunden, während die SPD gegen- <?page no="128"?> 129 5 3 Wer wird Parteimitglied? Anreizfaktoren des Beitritts über ihren Arbeitsgemeinschaften auf dem Prinzip der einheitlichen Mitgliedschaft beharrt. Generell erlauben es die Vorfeldorganisationen den Parteien, spezifische Bevölkerungsgruppen gezielt anzusprechen, die ansonsten für die Gesamtorganisation vielleicht nicht zu erreichen wären (vgl. Poguntke 2000). Kollektive Mitgliedschaften liegen vor, wenn andere Organisationen - hier sind vor allem Gewerkschaften oder Bauernverbände zu erwähnen - ihre eigenen Mitglieder bei einer ihr nahestehenden Partei einschreiben. Solche Verknüpfungen dienen zum einen der politischen Stärkung des eigenen Lagers, zum anderen der Machtstellung des Interessenverbandes innerhalb der Parteiorganisation (Heidar 2006: 303). Die britische Labour Party stellt den heute wohl bekanntesten Fall kollektiver Parteimitgliedschaften dar. Einzelgewerkschaften (1994: 27), Genossenschaften und sozialistische Vereinigungen registrieren einen Teil ihres Anhangs als indirekte Parteimitglieder und führen aus ihren politischen Fonds dafür pro Mitglied einen bestimmten Beitrag ab. Die indirekten Gewerkschaftsmitglieder der Labour Party (2006: 2,3 Mio.) machen etwa 90 Prozent der Gesamtpartei aus. Bis zu den Parteireformen der 1990er- Jahre ermöglichte diese quantitative Dominanz den Gewerkschaftsführern starken Einfluss auf die Parteitage, die Kandidatenselektion und die Arbeit des Parteivorstandes (Alderman/ Carter 1994; Shaw 1996). Bei der individuellen Parteimitgliedschaft stellt sich die Frage nach den Motiven eines Beitrittes. Drei Anreizfaktoren können unterschieden werden (Clark/ Wilson 1961; Ware 1996: 67-71): • Politische Motive (purposive incentives) • Soziale Motive (solidary incentives) • Materielle Motive (material incentives) Politische Motive schließen an die obige Diskussion zur Ideologie der Parteien an. Der Beitritt bezeugt die eigene Zugehörigkeit zu einem bestimmten politischen Lager und hat somit eine expressive Funktion. Dies gilt insbesondere beim Vorhandensein starker Milieubindungen. Hier spielen auch den Parteien nahestehende Organisationen wie Kirchen oder Gewerkschaften oder die eben erwähnten Vorfeld- und Nebenorganisationen eine wichtige Rolle bei der Rekrutierung neuer Mitglieder (Niedermayer 2009a: 98; Katz 2002: 104). Der Beitritt zu einer Partei kann dem Wunsch nach politischer Partizipation entspringen, dem Engagement für oder gegen bestimmte Politiken oder Politiker. Der Kampf »für die gute Sache« dient hier als psychologischer Anreiz. Mobilisierende politische Themen und charismatische Führer können in diesem Sinne als Rekrutierungsbasis für neue Mitglieder gelten. Die Erosion sozialer Milieus und die programmatische Annäherung der Parteien haben sich auf die politische Motivation des Parteibeitritts dämpfend ausgewirkt (Heidar 2006: 304). Politisch motivierte Aktivisten gelten oftmals als programmatische Hardliner - mitunter problematisch für die kompromissbereite Parteiführung. John May (1973) hat <?page no="129"?> 130 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien dieses Theorem als das law of curvilinear disparity in die Parteienforschung eingebracht. Empirische Studien belegen jedoch, dass sich zumeist sowohl bei den Parteieliten wie bei den aktiven Mitgliedern ideologische wie moderate Flügel ausmachen lassen. Die innerparteiliche Willensbildung verläuft somit komplexer, als die simple Dichotomie pragmatische Führer versus militante Aktivisten suggeriert (Kitschelt 1989; Norris 1995). Soziale Motive beziehen sich auf die Parteien als Ort der Gemeinschaftsbildung, der (überwiegend unpolitischen) Freizeitgestaltung und der sozialen Interaktion. Die Befriedigung affektiv-emotionaler Bedürfnisse steht bei diesem zweiten Aspekt im Mittelpunkt, von der Freude an den parteilichen Aktivitäten bis zu den Möglichkeiten des geselligen Zusammenseins. Hierbei spielen auch soziale Netzwerke eine wichtige Rolle, die über Familie und Freunde vermittelte Norm des parteipolitischen Engagements. Besonders in der Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg boten Parteien Treffpunkte, um sich bei Sport, Musik oder Tanz zu vergnügen. Nach 1945 erfolgte eine weitgehende Entpolitisierung solcher Aktivitäten (Ware 1992: 81-85). Materielle Motive haben einen instrumentellen Charakter, die Parteimitgliedschaft ist hier nur Mittel zum Zweck. Im Mittelpunkt des Interesses stehen monetäre Gratifikationen, soziale Absicherungen und berufliche Positionen. Als selektiver Anreiz für eine Mitgliedschaft dienten schon in der Frühphase der Parteien Zugang zu Jobs im öffentlichen Dienst (vgl. Kap. 2.2.). Zudem boten manche Parteien, vor allem in der Zeit vor dem Ausbau des Wohlfahrtsstaates, soziale Dienstleistungen für ihre Mitglieder an (Katz 2002: 103). Mit Blick auf heute können geschäftliche Kontakte, die Vermittlung von Stellen und die Karriereförderung im privatwirtschaftlichen wie öffentlichen Sektor in vielen Staaten weiterhin an den Besitz des »richtigen« Parteibuches geknüpft sein (Niedermayer 2009a: 99). Der Ausbau des Wohlfahrts- und Interventionsstaates nach 1945 hat für die Parteien verstärkte Möglichkeiten der Patronage geschaffen. Höhere Positionen in der öffentlichen Verwaltung, leitende Funktionen in den öffentlich-rechtlichen Medien oder Sitze in den Aufsichtsgremien gelten im deutschen Fall als von der »Kolonialisierung« der Gesellschaft durch den Parteienstaat betroffen (Beyme 1993: 58-88). Belgien, Italien und Österreich stellen weitere Beispiele für stark ausgeprägte Parteienstaaten dar, in denen sich die etablierten Parteien in der Nachkriegszeit die Patronage mittels Proporzlösungen geteilt haben (Ware 1996: 74-75; Katz/ Mair 1995: 17). Die Entscheidung für eine Parteimitgliedschaft kann somit politische, soziale oder materielle Hintergründe haben. Dabei wird in der Literatur jedoch davon ausgegangen, dass bestimmte Prädispositionen und Ressourcen ausschlaggebend dafür sind, welche Personen sich für den Beitritt entscheiden. Ein hoher Bildungsstand, der sich mit kognitiven und kommunikativen Kompetenzen verbindet, eine Stellung im Erwerbsleben, die ein relativ freies Zeitmanagement erlaubt, und ein höheres Einkommen, das die finanziellen Mittel für bestimmte Aktivitäten bereitstellt, gelten auf Individualebene als positive Indikatoren für eine parteibezogene Partizipation. All dies spricht für ein Übergewicht der (alten und neuen) Mittelschichten unter den Parteimitgliedern (Niedermayer 2009a: 100-104). <?page no="130"?> 131 5 4 Sozialstrukturen in den Parteien Einfluss auf die Entscheidung haben zudem stärker gesellschaftlich normierte Faktoren, etwa die Stärke der demokratischen Beteiligungsnorm (»Bürgerpflicht«), der Stellenwert politischer Partizipation, das allgemeine politische Interesse oder auch die Rollenverteilung unter den Geschlechtern. Frauen sind aufgrund systematischer Einkommensunterschiede auf dem Arbeitsmarkt und der stärkeren Doppelbelastung mit Beruf sowie und Haushalt und Kinder in Bezug auf Parteiaktivitäten immer noch benachteiligt. Die Kosten einer Parteimitgliedschaft - sie erfordert Zeit und Geld - stellen für Frauen tendenziell höhere Hürden dar als für Männer. Hinzu kommt ein traditionelles Verständnis, dass Politik »Männersache« sei (Ware 1996: 78-83). 5.4. Sozialstrukturen in den Parteien Die Betrachtung der Anreizfaktoren für Parteimitgliedschaften hat bereits Hinweise auf mögliche sozialstrukturelle Schieflagen in den Parteien gegeben. Im internationalen Vergleich fällt vor allem der unterproportionale Anteil von Frauen, jungen Menschen und Angehörigen ethnischer Minderheiten in den Parteien auf (Heidar 2006: 305). Die nachfolgende Tabelle gibt Auskunft über den Anteil der über 60-Jährigen und der Männer in den Parteien im Verhältnis zu ihrem Anteil an der Gesamtbevölkerung in 12 europäischen Staaten (Scarrow/ Gezgor 2010). Tabelle 11: Der Anteil von älteren Menschen und Männern in europäischen Parteien (in %, Umfragedaten aus den frühen 2000er-Jahren) Anteil der Älteren (60+) Anteil der Männer Mitglieder Bevölkerung Differenz Mitglieder Bevölkerung Differenz Belgien 31 21 +10 60 50 +10 Dänemark 37 22 +15 67 50 +17 Deutschland 32 26 +6 64 48 +16 Frankreich 42 25 +17 51 46 +5 Großbritannien 56 27 +29 61 46 +15 Griechenland 31 32 -1 63 43 +20 Irland 41 23 +18 61 44 +17 Italien 30 24 +6 77 47 +30 Luxemburg 36 20 +16 60 50 +10 Niederlande 34 25 +9 56 43 +13 Portugal 26 30 -4 66 40 +26 Spanien 17 25 -8 68 49 +19 Quelle: Scarrow/ Gezgor 2010: 830-831 <?page no="131"?> 132 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien Die Übersicht belegt eine Überalterung der Parteimitgliedschaft, die in Großbritannien besonders ausgeprägt zu sein scheint. In fast allen Ländern gibt es überproportional viele ältere Menschen in den Parteien, der Nachwuchs an jüngeren Kohorten lässt zu wünschen übrig. Lediglich in den drei neueren Demokratien Südeuropas, wo die Parteien erst ab den 1970er-Jahren Mitglieder rekrutieren konnten, liegt der Anteil der Senioren in den Parteien unter dem Anteil dieser Altersgruppe in der Gesamtbevölkerung. Bei den deutschen Parteien ist der Seniorenanteil im europäischen Vergleich eher moderat. Nach den (nicht immer akkuraten) Mitgliederstatistiken der Parteien (Stand 2007) ist der Anteil der über 60-Jährigen am höchsten bei der Linken (54 Prozent), was sich durch den hohen Anteil der Altmitglieder aus der ehemaligen DDR-Staatspartei SED erklärt. Der Altersschnitt ist durch die Fusion von PDS und WASG im Jahr 2007 allerdings deutlich gesunken; die PDS wies 2005 noch 70 Prozent ihrer Mitglieder als älter als 60 Jahre aus. Die SPD und CDU/ CSU geben einen Seniorenanteil von 46 bis 48 Prozent an, die FDP (35 Prozent) und die Grünen (elf Prozent) liegen deutlich darunter. Bei allen Parteien sind die Jüngeren (unter 30 Jahren) unterrepräsentiert. Ihr Anteil variiert von fünf Prozent bei den beiden Volksparteien bis zu 13 Prozent bei den Grünen. Die mittleren Jahrgänge (zwischen 30 und 60 Jahre) dominieren in den Parteien auch über ihren proportionalen Anteil an der Bevölkerung hinaus (Niedermayer 2009b: 16). Der Frauenanteil ist in allen untersuchten europäischen Ländern unterdurchschnittlich. Die Daten verweisen auf einen kulturellen Faktor, der der Beteiligung von Frauen besonders in südeuropäischen Parteien entgegensteht, wie der Blick auf Italien oder Portugal verdeutlicht. Allerdings findet sich in keinem Land eine dem weiblichen Bevölkerungsanteil entsprechende Repräsentation in den Parteien. Auch in Deutschland ist die Geschlechterdifferenz gemäß den Umfragedaten signifikant. Die Mitgliederstatistiken der deutschen Parteien (Stand 2007) zeigen den höchsten Anteil von Frauen bei der Linken (39 Prozent) und den Grünen (37 Prozent). Mit der SPD (31 Prozent) liegt allerdings auch die dritte Partei mit einer robusten Regelung zur proportionalen Vertretung der weiblichen Mitglieder in Parteigremien und Kandidatenlisten unter der vorgesehenen Quote von 40 Prozent (SPD) bzw. 50 Prozent (Grüne, Linke). Andererseits ist der Frauenanteil bei den Parteien, denen eine solch belastbare Festlegung bislang fehlt, noch geringer: Die CDU weist 26 Prozent, die FDP 23 Prozent und die CSU 19 Prozent aus (ebd.: 15). Die CDU hat 1996 ein Drittelquorum für Listenplätze beschlossen, das jedoch bei Nichterfüllung umgangen werden kann; die bayerische CSU hat im Oktober 2010 eine 40-Prozent-Frauenquote für den Landesvorstand und die Bezirksvorstände festgelegt, die Kreis- und Ortsverbände, wo die Männer gerade in den ländlichen Gebieten oft weitgehend unter sich sind, bleiben allerdings vorerst von dieser Regelung ausgenommen (vgl. Süddeutsche Zeitung, 5.10.2010). <?page no="132"?> 133 5 4 Sozialstrukturen in den Parteien Tabelle 12: Bildung und Einkommen als Faktoren der Parteimitgliedschaft (nach Umfragedaten aus den frühen 2000er-Jahren) Durchschnittliche Ausbildungszeit (in Jahren) Höhe des Einkommens (Skala: 0-12 Punkte) Mitglieder Bevölkerung Differenz Mitglieder Bevölkerung Differenz Belgien 12,7 12,6 +0,1 6,7 6,6 +0,1 Dänemark 13,1 13,3 -0,2 7,9 7,7 +0,2 Deutschland 14,0 13,0 +1,0 7,3 6,7 +0,6 Frankreich 12,3 12,2 +0,1 7,0 6,5 +0,5 Großbritannien 13,6 12,4 +1,2 7,0 6,8 +0,2 Griechenland 11,5 11,4 +0,1 5,1 4,8 +0,3 Irland 12,3 12,9 -0,6 7,0 7,2 -0,2 Italien 12,6 11,8 +0,8 6,6 6,0 +0,6 Luxemburg 11,8 12,2 -0,4 8,3 8,1 +0,2 Niederlande 13,5 12,7 +0,8 7,6 6,9 +0,7 Portugal 11,3 10,4 +0,9 4,9 4,4 +0,5 Spanien 12,8 11,9 +0,9 6,5 5,7 +0,8 Quelle: Scarrow/ Gezgor 2010: 832-834 Weniger eindeutig sind die Ergebnisse bei den miteinander verwobenen Faktoren von Bildung und Einkommen. Die Unterschiede zwischen Mitgliedern und der Gesamtbevölkerung bei der Ausbildungsdauer sind nicht sonderlich groß und erreichen nur in manchen Staaten, so in Großbritannien und Deutschland, statistische Signifikanz (Scarrow/ Gezgor 2010: 831-832). Es gibt auch Gegenbeispiele: In Irland verfügt eine relativ alte Parteimitgliederschaft über kürzere Ausbildungszeiten und ein etwas geringeres Einkommen als die Gesamtbevölkerung des (ehemaligen) »keltischen Tigers«, der sich in den 1990er-Jahren vom Armenhaus zu einer boomenden Region Europas entwickelt hatte. Beim Einkommen, das hier anhand einer landesspezifischen 12-Punkte-Skala erfragt wurde, zeigt sich ein leicht überdurchschnittliches Niveau bei den Parteimitgliedern. Die Differenzen sind allerdings nicht dramatisch und haben im Vergleich zu früheren Befragungen tendenziell eher abgenommen (ebd.: 833). Für die deutschen Parteien zeigen Umfragen, dass Befragte mit einem hohen Bildungsniveau und einem überdurchschnittlich hohen Einkommen unter den Mitgliedern der im Bundestag vertretenen Parteien deutlich zahlreicher waren als unter ihren Wählern. Nach Umfragewerten aus den 1990er-Jahren stellen Angestellte und Beamte bei den Mitgliedern aller deutschen Bundestagsparteien die stärkste Berufsgruppe, mit Ausnahme der <?page no="133"?> 134 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien damaligen PDS, wo aufgrund des Altersschnittes die Rentner dominierten (Gabriel/ Niedermayer 1997: 291-293). Parteimitglieder sind also, um es pointiert zu sagen, vornehmlich Männer mittleren Alters aus den sozio-ökonomischen Mittelschichten. Ist die mangelnde Repräsentativität der Parteien problematisch? Wenn man von einem deskriptiven Repräsentationsbegriff ausgeht, der zur angemessenen Interessenvertretung ein Spiegelbild der Gesellschaft einfordert, ist sie es sicherlich. Gerade der Mangel an Frauen und jungen Menschen in den Parteien und Parlamenten wirft die Frage auf, wer deren Perspektiven adäquat einnehmen kann; in gewisser Weise kann dies auch für soziale Gruppen in prekären Lebenslagen, wie etwa die Langzeitarbeitslosen, gesagt werden. Erst die Präsenz der benachteiligten Gruppen in der Politik ermöglicht ihre Berücksichtigung bei Entscheidungen (Phillips 1995; Mansbridge 2003). Mit einem liberalen Repräsentationsverständnis könnte man hingegen einwenden, dass es in der Politik nicht darum geht, ein getreues Abbild der Gesellschaft herzustellen. Wichtiger sind danach politische Vertreter, die durch ihre Gemeinwohlorientierung auch die Interessen von Gruppen vergegenwärtigen können, denen sie selbst nicht angehören. Hierzu dienen Parteien als Organisationen, die verschiedene Interessen aggregieren und zu einem politischen Gesamtpaket schnüren. Die Kompetenz und Weitsichtigkeit von Politikern sind aus liberaler Sicht wichtiger als ihr Geschlecht, ihre Hautfarbe oder ihr Alter (Fraenkel 1964; Pitkin 1967; vgl. Saalfeld 2007: 26-27). Wie immer man sich zu dem Konzept der Repräsentation stellen mag, pragmatisch gesprochen bereitet es den Parteien durchaus Kopfzerbrechen, dass in ihren eigenen Reihen bestimmte soziale Gruppen nur schwach vertreten sind. Bei der Kandidatenselektion wird besonders augenscheinlich, dass die Spitzen fast aller Parteien davon ausgehen, dass sich ein nicht repräsentatives Listenangebot negativ auf den Wahlerfolg auswirken kann (vgl. Kap. 5.5.). 5.5. Die Entwicklung der Mitgliederzahlen und die Relevanz der Mitglieder Der Rückgang der Mitgliederzahlen ist eine der am häufigsten genannten Indikatoren für die Schwächung der Parteien (Scarrow 2000; Heidar 2006). In der Tat: Parteien in westlichen Demokratien verlieren kontinuierlich Mitglieder. Der Organisationsgrad, der den Anteil von Parteimitgliedern an der wahlberechtigten Bevölkerung eines Landes bemisst, ist in nahezu allen OECD-Staaten seit Jahrzehnten rückläufig (vgl. Tabelle 13). Besonders dramatische Verlustraten zeigen sich im internationalen Vergleich in Neuseeland, der Schweiz sowie in den skandinavischen Ländern, die alle einst hohe Mitgliederraten zu verzeichnen hatten. Aber auch in Österreich, das über einen weiterhin relativ hohen Organisationsgrad der Parteien verfügt, waren bis in die 1980er- Jahre noch deutlich mehr Bürger mit einem Parteibuch ausgestattet als heute. Es gibt einige wenige Fälle, die bei einem niedrigen Ausgangsniveau eine gewisse Steigerung <?page no="134"?> 135 5 .5 Die Entwicklung der Mitgliederzahlen und die Relevanz der Mitglieder im Zeitverlauf verbuchen konnten; aber auch hier ist die Kurve mittlerweile wieder verflacht. In diese Kategorie gehören Deutschland, Japan und die jüngeren Demokratien Südeuropas (Mair/ Biezen 2001; Scarrow/ Gezgor 2010). Tabelle 13: Organisationsgrad der Parteien in 19 westlichen Demokratien (in %, 1960-2000) 1960 1970 1980 1990 1999 Vergleich letzte Spalte/ erste Spalte Australien - - 3,7 2,6 1,5 -2,2 Belgien 9,8 10,0 9,0 9,2 6,6 -3,2 Dänemark 14,3 14,0 7,3 5,9 5,1 -9,2 Deutschland 2,7 3,7 4,5 3,9 2,9 +0,2 Finnland 19,1 17,2 15,7 13,5 9,6 -9,5 Frankreich 2,2 1,9 3,1 3,0 1,6 -0,6 Griechenland - - 3,2 6,3 6,8 +3,6 Großbritannien 9,0 6,2 4,1 2,6 1,9 -7,1 Irland - 4,6 5,0 4,9 3,1 -1,5 Italien 12,7 12,8 9,7 9,1 4,1 -8,6 Japan - 0,7 1,1 2,7 4,2 +3,5 Neuseeland - 20,2 14,6 7,8 2,1 -18,1 Niederlande 9,5 4,4 4,3 3,2 2,5 -7,0 Norwegen 16,0 12,8 15,4 13,1 7,3 -8,7 Österreich 26,2 25,9 28,5 23,7 17,7 -8,5 Portugal - - 4,3 5,1 4,0 -0,3 Schweden 22,0 19,6 8,4 8,0 5,5 -16,5 Spanien - - 1,2 2,1 3,4 +2,2 Schweiz 23,4 10,4 10,7 8,0 6,4 -17,0 Quellen: Scarrow 2000: 90; Mair/ Biezen 2001: 15-16 Anmerkung: Die Zahlen geben den prozentualen Anteil der Parteimitglieder an der wahlberechtigten Bevölkerung am Ende des angegebenen Jahres wieder; Grundlage der Berechnung sind (mitunter fragliche) Selbstangaben der Parteien in Jahrbüchern und offiziellen Rechenschaftsberichten Werfen wir einen Blick auf die Mitgliederentwicklung in den deutschen Parteien: Der Organisationsgrad stieg von 2,7 Prozent der Wahlbevölkerung (1960) auf 4,5 Prozent zu Beginn der 1980er-Jahre. Die beiden Großparteien, SPD und CDU, konnten in dieser Phase gesellschaftlicher Mobilisierung deutlich an Mitgliedern hinzugewinnen; die Sozialdemokraten umfassten Mitte der 1970er-Jahre eine Million Menschen (vgl. <?page no="135"?> 136 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien Schaubild 21). Ab den 1980er-Jahren setzte jedoch auch in Deutschland ein Mitgliederschwund ein, der nach der Vereinigung durch die organisatorische Schwäche der Parteien in Ostdeutschland noch verstärkt wurde. 2008 waren etwa 1,4 Mio. Bundesbürger Mitglied in einer der sechs im Bundestag vertretenen Parteien. Der Organisationsgrad lag somit mit 2,3 Prozent wieder unter dem Startpunkt der 1960er-Jahre (Poguntke 1992; Niedermayer 2009b). Schaubild 21: Mitgliederentwicklung der deutschen Parteien, 1960-2008 Quellen: Eigene Darstellung nach Poguntke 1992: 332; Niedermayer 2009b Das Schaubild illustriert die Wachstumsphase der deutschen Parteien in den 1970er- Jahren und die sich anschließende Mitgliedersklerose, die bei der SPD besonders drastisch verlaufen ist. Die steilere Verlustkurve der Sozialdemokraten führte im Sommer 2008 dazu, dass die (ebenfalls schrumpfende) CDU erstmals zur knapp mitgliederstärksten Partei in Deutschland aufstieg. Ende 2008 verfügten die beiden Großparteien noch über jeweils etwas mehr als eine halbe Million Mitglieder. Bei den kleineren Parteien sehen wir eine vergleichsweise ruhige Bahn. Die CSU liegt dabei deutlich vor der Linken, der FDP und den Grünen. Die Vereinigung zur Linkspartei hat den primär altersbedingten Erosionsprozess der PDS vorerst stoppen können und deutliche Mitgliederzuwächse von etwa 15.000 Beitritten zwischen 2006 und 2008 erbracht (vgl. Niedermayer 2009b). In der Literatur finden sich zwei unterschiedliche, wenn auch komplementäre Erklärungsmuster für den Niedergang der Mitgliederzahlen: Es ist danach für die Parteien schwieriger, zugleich aber auch unbedeutender geworden, Mitglieder zu gewinnen (Katz 1990; Scarrow 1994; Detterbeck 2009b). Anmerkung: Die Zahlen geben den prozentualen Anteil der Parteimitglieder an der wahlberechtigten Bevölkerung am Ende des angegebenen Jahres wieder; Grundlage der Berechnung sind (mitunter fragliche) Selbstangaben der Parteien in Jahrbüchern und offiziellen Rechenschaftsberichten. Schauen wir uns die Mitgliederentwicklung in den deutschen Parteien etwas genauer an. Der Organisationsgrad stieg von 2,7% der Wahlbevölkerung (1960) auf 4,5% zu Beginn der 1980er. Die beiden Großparteien, SPD und CDU, konnten in dieser Phase gesellschaftlicher Mobilisierung deutlich an Mitgliedern hinzugewinnen; die Sozialdemokraten umfassten Mitte der 1970er eine Million Menschen (vgl. Schaubild 24). Ab den 1980ern setzte jedoch auch in Deutschland ein Mitgliederschwund ein, der nach der Vereinigung durch die organisatorische Schwäche der Parteien in Ostdeutschland noch verstärkt wurde. 2008 waren etwa 1,4 Mio. Bundesbürger Mitglied in einer der sechs im Bundestag vertretenen Parteien. Der Organisationsgrad lag somit mit 2,3% wieder unter dem Startpunkt der 1960er (Poguntke 1992; Niedermayer 2009b). Schaubild 24: Mitgliederentwicklung der deutschen Parteien, 1960 bis 2008 Quellen: Poguntke 1992: 332; Niedermayer 2009b. Das Schaubild illustriert die Wachstumsphase der deutschen Parteien in den 1970ern und die sich anschließende Mitgliedersklerose, die bei der SPD besonders drastisch verlaufen ist. Die steilere Verlustkurve der Sozialdemokraten führte im Sommer 2008 dazu, dass die (ebenfalls schrumpfende) CDU erstmals zur knapp mitgliederstärksten Partei in Deutschland aufstieg. Ende 2008 verfügten die beiden Großparteien noch über jeweils etwas mehr als eine halbe 0 200 400 600 800 1000 1200 1964 1968 1974 1978 1984 1988 1994 1998 2004 2008 Mitglieder in Tsd. Zeitachse SPD CDU CSU FDP Grüne PDS/ Linke <?page no="136"?> 137 5 .5 Die Entwicklung der Mitgliederzahlen und die Relevanz der Mitglieder In der ersten Perspektive wird betont, dass Parteien zunehmend weniger auf Mitglieder angewiesen sind oder Mitglieder aus Sicht der Parteiführungen gar eine Belastung für flexibles Handeln darstellen können. Das schon erwähnte »Konkurrenzparadigma« der Parteientheorie, das den zwischenparteilichen Wettbewerb betont und die innerparteiliche Demokratie fürchtet, geht in diese Richtung (vgl. Kap. 4.2.). Der Wandel der politischen Kommunikation durch die Massenmedien und die Einführung der staatlichen Parteienfinanzierung sprechen für eine abnehmende organisatorische Bedeutung der Mitglieder (Epstein 1967; Katz/ Mair 1995). Somit wäre der Mitgliederschwund eine strategisch erwünschte oder zumindest tolerierte Begleiterscheinung moderner Parteien. In der zweiten Perspektive werden die Parteien hingegen eher als Opfer gesellschaftlicher Entwicklungen gesehen, die es ihnen zunehmend erschweren, neue Mitglieder zu rekrutieren. Die oben diskutierten politischen und sozialen Anreizfaktoren für einen Beitritt sind schwächer geworden. Hier wird neben der Entideologisierung der Politik und der Abschwächung traditioneller Konfliktlinien auf die Bindungsschwäche moderner Parteien rekurriert. Diese lässt sich mit der Erosion sozialer Milieus und der geringeren gesellschaftlichen Präsenz der Parteien sowie dem gestiegenen Bildungsniveau und den höheren Partizipationsansprüchen der Bürger in Verbindung bringen (vgl. Kap. 2.4.). Gerade viele junge Menschen sind mit dem hierarchischen und elitenzentrierten Politikstil etablierter Parteien unzufrieden; sie wenden sich daher tendenziell eher alternativen Formen politischer Beteiligung zu, etwa sozialen Bewegungen und Aktionsgruppen (Dalton/ Küchler 1990; Inglehart 1997). Brauchen die heutigen Parteien noch Mitglieder? Die Literatur nimmt hier eine Differenzierung zwischen verschiedenen Aspekten vor, kommt jedoch überwiegend zu dem Ergebnis, dass die Parteien auf Mitglieder weiterhin nicht verzichten können (Scarrow 1994: 45-50; Mair 1997: 146-148; Wiesendahl 2009: 43-46). Eine abnehmende Bedeutung kann beim ehrenamtlichen Arbeitseinsatz der Mitglieder sowie bei der Finanzierung der Parteien über Mitgliedsbeiträge konstatiert werden. Die zunehmend kapitalintensiven und professionellen Wahlkämpfe haben die Bedeutung lokaler Kampagnen zurückgedrängt, ohne dass die Präsenz vor Ort unwichtig geworden wäre. Ähnliches gilt für die materielle Basis der Parteien: Staatliche Mittel oder Spenden sind in vielen Staaten wichtigere Einnahmequellen als die Mitgliederbeiträge; andererseits ist selbst bei einer starken Etatisierung der Parteifinanzen, wie sie etwa in der Bundesrepublik vorzufinden ist, der Anteil der Beiträge in den Parteibudgets nicht zu vernachlässigen (Detterbeck 2009b: 77-79; vgl. Kap. 4.3.). Weiterhin wichtig bleiben die Mitglieder für die demokratische Legitimation der Parteien, also den Anspruch, gesellschaftliche Interessen zu vertreten und für eine große Anzahl von Bürgern zu sprechen. Gerade den Volksparteien geht es dabei um eine möglichst breite Vielfalt an sozialen Gruppen in ihren eigenen Reihen (Scarrow 1994: 47; Katz/ Mair 1995: 18). Die Mitgliederorganisation erlaubt es zudem, die Positionen einer Partei in den Alltag der Menschen zu tragen. Mitglieder wirken in diesem Sinne <?page no="137"?> 138 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien als »Botschafter« ihrer Partei im gesellschaftlichen Raum. Sie können für ihre Partei Herzen und Köpfe gewinnen (Ware 1992). Eine Partei mit einer schwachen Mitgliederbasis, denken wir an die SPD in weiten Teilen Ostdeutschlands, hat in diesem Sinne eine deutliche Repräsentations- und Wettbewerbsschwäche (Poguntke 2005). Umstritten ist die Bedeutung der Mitgliederorganisation für den Wahlerfolg einer Partei; hier schwanken die Einschätzungen zwischen der Vermutung von elektoralen Nachteilen durch (vermeintlich) militant-ideologische Aktivisten an der Parteibasis über die neutrale Position, dass Parteiversammlungen nur die bereits überzeugten Anhänger interessieren, bis zur These eines positiven Einflusses, die durch die Multiplikatoren-Rolle von Parteimitgliedern vor Ort begründet wird (vgl. Detterbeck 2009b: 81). Wenig Zweifel kann hingegen bestehen, dass die Mitgliederorganisation für die Rekrutierung des politischen Personals eine wichtige Funktion besitzt. Mitglieder stellen den Pool dar, aus dem in innerparteilichen Karrieren die zukünftige Parteielite und die öffentlichen Mandatsträger der Partei gewonnen werden. Hier ist der Bedarf an kompetenten Anwärtern eher gestiegen, was mit der stärkeren Monopolisierung der Rekrutierung durch die Parteien, etwa auf lokaler Ebene, den gestiegenen Patronagemöglichkeiten der Parteien im öffentlichen Sektor ebenso zu tun hat wie mit den schwächer gewordenen Verbindungen zu nahestehenden Interessengruppen, die in früheren Jahrzehnten mehr politisches Personal bereitgestellt haben (Beyme 1984: 431; Mair 1997: 147; Trampusch 2004). Die Nachwuchsförderung ist somit eine wichtige Aufgabe der Parteien bei der Reproduktion der politischen Elite. Hier ist die oben thematisierte zu geringe Attraktivi- Schaubild 25: Bewertung der heutigen Relevanz von Mitgliedern Quelle: Detterbeck 2009b: 77. Eine abnehmende Bedeutung kann beim ehrenamtlichen Arbeitseinsatz der Mitglieder sowie bei der Finanzierung der Parteien über Mitgliedsbeiträge konstatiert werden. Die zunehmend kapitalintensiven und professionellen Wahlkämpfe haben die Bedeutung lokaler Kampagnen zurückgedrängt, ohne dass die Präsenz vor Ort jedoch unwichtig geworden wäre. Ähnliches gilt für die materielle Basis der Parteien: Staatliche Mittel oder Spenden sind in vielen Staaten wichtigere Einnahmequellen als die Mitgliederbeiträge; andererseits ist selbst bei einer starken Etatisierung der Parteifinanzen, wie sie etwa in der Bundesrepublik vorzufinden ist, der Anteil der Beiträge in den Parteibudgets nicht zu vernachlässigen (Detterbeck 2009b: 77- 79; vgl. Kap. 4.3.). Weiterhin wichtig bleiben die Mitglieder für die demokratische Legitimation der Parteien, also den Anspruch gesellschaftliche Interessen zu vertreten und für eine große Anzahl von Bürgern zu sprechen. Gerade den Volksparteien geht es dabei um eine möglichst breite Vielfalt an sozialen Gruppen in ihren eigenen Reihen (Scarrow 1994: 47; Katz/ Mair 1995: 18). Die Mitgliederorganisation erlaubt es zudem, die Positionen einer Partei in den Alltag der Menschen zu tragen. Mitglieder wirken in diesem Sinne als „Botschafter“ ihrer Partei im gesellschaftlichen Raum. Sie können für ihre Partei Herzen und Köpfe gewinnen (Ware 1992). Eine Partei mit einer schwachen Mitgliederbasis, denken wir an die SPD in Mitglieder haben (partiell) an Bedeutung verloren Arbeitseinsatz Finanzierung Mitglieder sind ähnlich wichtig geblieben Legitimation Repräsentation Wahlerfolg Mitglieder sind wichtiger geworden Rekrutierung Nachwuchs Schaubild 22: Bewertung der heutigen Relevanz von Mitgliedern Quelle: Detterbeck 2009b: 77 <?page no="138"?> 139 5 .5 Die Entwicklung der Mitgliederzahlen und die Relevanz der Mitglieder tät der Parteimitgliedschaft bei der Jugend, den Frauen oder auch ethnischen Minderheiten ein ernsthaftes Problem, welches zu spezifischen Mangelerscheinungen bei der Rekrutierung von Kandidaten für innerparteiliche und öffentliche Ämter führt (vgl. Norris 1997; Borchert/ Stolz 2003). Generell lässt sich somit das Fazit ziehen, dass Parteien, gerade auch als vote-seeking parties, weiterhin einen hohen Bedarf an Mitgliedern haben. Die Mitgliederorganisation stellt eine Quelle demokratischer Legitimation, gesellschaftlicher Verankerung, materieller Ressourcen und politischen Personals dar, die auch im Kontext von Berufspolitik und Mediengesellschaft kaum zu ersetzen ist (vgl. Schmid/ Zolleis 2005). Für diese Annahme spricht, dass die Parteien den Mitgliederschwund keineswegs ungerührt erdulden. Es gibt vielfache Bemühungen, den Abwärtstrend durch organisatorische Reformen zu stoppen. Zu den wichtigsten Reformen zählen dabei (vgl. Jun 2009; Schroeder/ Neumann 2010): (a) die Einführung von Frauenquoten, die durch eine stärkere Vertretung von Frauen in Parteigremien und Parlamenten neue weibliche Mitglieder an die Parteien heranführen sollen; (b) die Öffnung der Parteien durch die Mitarbeit an konkreten Projekten ohne Voraussetzung einer festen Mitgliedschaft, die dem gewandelten Partizipationsbedarf Rechnung tragen; (c) die partizipatorische Erneuerung der Parteien durch die Einführung direktdemokratischer Verfahren, die sich ebenfalls an den höheren Partizipationsansprüchen der Bürger orientiert. Gerade der letzte Punkt hat die Parteienforschung in den letzten Jahren zunehmend beschäftigt. Ab den 1990er-Jahren haben zahlreiche Parteien in den westlichen Demokratien Möglichkeiten zu innerparteilichen Urwahlen bei der Bestimmung der Parteiführung, bei der Kandidatenselektion und bei sachpolitischen Fragen in ihre Statuten aufgenommen (vgl. Detterbeck 2002: 163-168). Die Debatten drehen sich um die Motive solcher Reformen und ihre Konsequenzen. Die Kartelltheorie sieht in der Stärkung individueller Mitglieder vor allem eine Aushebelung des Delegiertenprinzips. Die (parlamentarisch geprägten) Parteiführungen umgehen die kritisch gesinnten Aktivisten in den Versammlungen und Gremien, indem sie sich die Zustimmung zu ihren politischen Vorhaben bei den überwiegend passiven und atomisierten Mitgliedern abholen. Die Delegierten, die über politische Erfahrung und Information verfügen, sind die eigentlichen Verlierer der Urwahlen. Der Handlungsspielraum der Eliten wächst, die vorgebliche Ausweitung der Mitsprache ist in Wahrheit nur Fassade (Katz/ Mair 1995: 21; Mair 1997: 148-150). Dieser These wird entgegengehalten, dass sich bei den innerparteilichen Plebisziten relativ hohe Beteiligungsraten zeigen und somit durchaus eine Mobilisierung stattfindet. Zudem könnten die aktiveren Teile der Parteimitgliedschaft, in Ergänzung zu den Möglichkeiten ihrer bisherigen Parteiarbeit, die Urwahlen durchaus für ihre <?page no="139"?> 140 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien politischen Ziele nutzen. Somit kann die Gewährung direktdemokratischer Beteiligungsrechte zu einer organisierten Herausforderung von Parteiführungen und damit zu einer Umverteilung von Macht führen (Seyd 1999; Bille 2001; Scarrow/ Gezgor 2010). Es bleibt allerdings zu fragen, ob die Parteien tatsächlich von den neuen Möglichkeiten Gebrauch machen oder ob es ihnen mehr um die medientaugliche Einführung solcher Reformen geht, die dann in der tatsächlichen (Gremien-)Praxis nur wenig Relevanz besitzen (vgl. Scarrow 1999). Wie immer die Wirkung der Nutzung direktdemokratischer Instrumente in den Parteien auch beurteilt werden mag, gemessen am Ziel der Mitgliedergewinnung kann nicht von einem Erfolg gesprochen werden. Die Einführung von Urwahlen konnte den generellen Schwund bislang nicht stoppen, wenn auch im Einzelfall näher zu prüfen wäre, ob innerparteiliche Partizipationsmöglichkeiten den aktiveren Teil der Mitgliederorganisationen stärker an die jeweilige Partei gebunden haben (vgl. Jun 2009). Es gibt durchaus Anzeichen dafür, dass es vornehmlich die passiven Mitglieder sind, welche die Parteien verlassen, während der aktivere Teil die organisatorische Arbeit auf lokaler Ebene aufrecht erhält. Verschiedene Studien haben gezeigt, dass sich die Mehrzahl der Mitglieder nicht an Aktivitäten ihrer Partei beteiligt; die reguläre Teilnahme an lokalen Veranstaltungen und Wahlkämpfen schwankt zwischen 10 bis 45 Prozent der Mitglieder (Heidar 2006: 306-307). Generell ist der Aktivitätsgrad bei kleineren Parteien höher als bei größeren. Bei rückläufigen Mitgliederzahlen zeigt sich zudem ein tendenziell steigendes Partizipationsniveau unter den verbliebenen Mitgliedern (vgl. Scarrow 2000: 95-96; Weldon 2006: 473-474). Bei Befragungen von CDU-Mitgliedern gaben 2006 44 Prozent an, dass sie zu einer aktiven Mitwirkung, gegebenenfalls auch zur Übernahme eines Amtes oder Mandates, bereit wären. Bei früheren Befragungen in den Jahren 1977 und 1993 lag dieser Anteil bei nur jeweils 25 Prozent. In gewissem Kontrast hierzu steht allerdings, dass sich der Anteil der Mitglieder, die regelmäßig Parteiveranstaltungen besuchen (2006: 16 Prozent) im Zeitverlauf nicht erhöht hat. Er ist allerdings bei rückläufigen Mitgliederzahlen auch nicht gesunken (Neu 2009b: 168-169). Wenn man eingedenk dieser empirischen Befunde somit nicht umstandslos von dem Mitgliederschwund auf eine Verringerung des ehrenamtlichen Arbeitseinsatzes schließen kann, so ist doch festzuhalten, dass die Parteien unter dem Verlust an Mitgliedern leiden. <?page no="140"?> 141 Literatur Merksätze ♦ Parteien sind von ihrer Genese her mit bestimmten politischen Ideologien verbunden, die ihre programmatischen Vorstellungen lenken. Als Identität einer Partei können die Kernelemente dieser Ideologien Bindungen nach außen (Wähler) und nach innen (Mitglieder, Aktivisten und Funktionäre) herstellen. Die konkrete Ausgestaltung der programmatischen Leitlinien der verschiedenen Parteifamilien hat sich über Zeit und im Wettbewerb mit anderen Parteien verändert. ♦ Eine Inhaltsanalyse der Wahlprogramme zeigt, dass im internationalen Vergleich die programmatischen Differenzen zwischen den Parteien kleiner geworden sind, ohne aber gänzlich zu verschwunden. Bestimmte Markenzeichen werden von den Parteien weiterhin hoch gehalten. Auch für die großen Parteien gilt, dass bei allen Annäherungen das Bemühen um ein eigenes programmatisches Profil im Parteienwettbewerb weiterhin zu erkennen ist. ♦ Als Anreizfaktoren für die individuelle Parteimitgliedschaft lassen sich a) politische Motive mit expressiven und ideologischen Funktionen von b) sozialen Motiven mit affektiven und emotionalen Funktionen sowie von c) materiellen Motiven mit zweckrationalen und instrumentellen Funktionen unterscheiden. Gehobener Bildungsstand, verfügbare Zeit und höheres Einkommen gelten als wichtigste Ressourcen für eine Mitgliedschaft und können daher, zusammen mit sozialen Normen (etwa den Geschlechterrollen), sozialstrukturelle Disproportionalitäten in den Parteien verursachen. ♦ Der generelle Mitgliederschwund ist auch in Zeiten der Berufspolitik und der Wähler- und Medienorientierung der Parteien als problematisch einzustufen. Die Mitglieder stellen für die Parteien weiterhin eine wichtige und kaum zu ersetzende Quelle demokratischer Legitimation, gesellschaftlicher Verankerung, materieller Ressourcen und politischen Nachwuchses dar. Viele Parteien versuchen sich für neue Mitglieder zu öffnen, etwa indem sie ihnen vermehrte direktdemokratische Mitspracherechte einräumen. Der Erfolg solcher Reformen ist allerdings, gemessen an der Mitgliederentwicklung, wenig befriedigend. Literatur Die Ideologien der verschiedenen Parteifamilien werden bei von Beyme (1984) und Ware (1996) konzise dargestellt. Die Ergebnisse der empirischen Inhaltsanalyse von Wahlprogrammen sind bei Klingemann et al. (1994) und Budge et al. (2001) nachzulesen. Mit den Motiven für Parteimitgliedschaften und Fragen der innerparteilichen Sozialstruktur haben sich Scarrow (1994) und Niedermayer (2009a) ausführlich beschäftigt. Die Entwicklung der Parteimitgliedschaften ist im Forschungsprojekt von Katz/ Mair (1992) nachgezeichnet, Niedermayer (2009b) liefert regelmäßig aktualisierte Berichte über die Mitgliederstatistiken der deutschen Parteien. Die Zukunft der Mitgliederpartei in Deutschland ist Thema der Sammelbände von Jun et al. (2009) und Schalt et al. (2009). <?page no="141"?> 142 5 Ideologie, Mitglieder und Sozialstruktur von Parteien Links • Die Website des Wissenschaftszentrums Berlin (WZB) ermöglicht Zugriff auf die Projektdaten und methodischen Erläuterungen zum Comparative Manifestos Project (www.wzb.eu/ zkd/ dsl/ Projekte/ projekte-manifesto.en.htm) • Websites der deutschen Parteien und der europäischen Parteibünde sind gesammelt auf der Website des Arbeitskreises Parteienforschung (www.akpf.uni-trier.de) • Die Forschungsgruppe Deutschland des Centrums für angewandte Politikforschung an der Universität München beschäftigt sich in zahlreichen Projekten mit den deutschen Parteien (www.cap-lmu.de/ projekte/ fgd/ index.phb) • Die Website von Oskar Niedermayer an der Freien Universität Berlin berichtet über die Mitgliederstatistiken und weitere Projekte der politischen Soziologie (www.polsoz.fu-berlin.de/ polwiss/ forschung/ systeme/ empsoz) Fragen und Aufgaben 1. Was macht den ideologischen Kern der wichtigsten etablierten Parteifamilien jeweils aus? Versuchen Sie anhand eines aktuellen politischen Konfliktes, etwa der Kopftuchdebatte oder der Hartz IV-Reform, die Grundpositionen von liberalen, konservativen, christ- und sozialdemokratischen Parteien nachzuzeichnen. 2. Sind die Parteien programmatisch austauschbar geworden? Stützen Sie Ihre Position durch Ergebnisse der quantitativen Inhaltsanalyse von Wahlprogrammen und/ oder der qualitativen Betrachtung eines ausgewählten Politikfeldes für die bundesdeutschen Parteien. 3. Entwickeln Sie, ausgehend von der Debatte um die Anreizfaktoren für Mitgliedschaften, Konzepte für die Parteien zur Mitgliederrekrutierung. Was kann Ihrer Meinung nach den Niedergang der Mitgliederzahlen stoppen? 4. Bedeutet die mangelnde sozio-strukturelle Repräsentativität der Mitglieder von Parteien eine Schwächung ihrer demokratischen Legitimation? Benennen Sie Argumente für Ihre Sicht der Dinge. <?page no="142"?> 143 6. Parteiensysteme Die Parteienforschung beleuchtet ihren Gegenstand aus zwei unterschiedlichen Perspektiven: Zum einen betrachtet sie die Parteien als Organisationen, deren politisches Handeln nach außen durch bestimmte innerparteiliche Prozesse geprägt wird. Zum anderen beschäftigt sie sich mit den Parteiensystemen und damit dem Verhältnis der Parteien zueinander. Die beiden Perspektiven befruchten sich gegenseitig. Die einzelnen Parteien werden sich besser verstehen lassen, wenn ihr systemischer Kontext einbezogen wird. Mancher programmatische oder auch personelle Wandel von Parteien wird sich als Reaktion auf veränderte Wettbewerbskonstellationen erklären lassen. Ein klareres Bild von einem Parteiensystem kann man aber auch gewinnen, wenn man mehr über die individuellen Parteien weiß. So macht es beispielsweise einen Unterschied, ob die bestimmende Kraft im bürgerlichen Lager eine konservative, eine liberale oder eine christdemokratische Ausrichtung hat (vgl. Kap. 5.1.). Parteiensysteme stellen das strukturelle Gefüge der Gesamtheit der Parteien in einem politischen System dar. Wir haben im ersten Kapitel bereits die klassische Definition von Giovanni Sartori (1976) kennengelernt, wonach sich als Ergebnis des Wettbewerbs der Parteien ein spezifisches Interaktionsmuster ergibt, das als Parteiensystem bezeichnet wird (vgl. Kap. 1.3.). Denken wir über Parteiensysteme in dieser Weise nach, wird schnell deutlich, dass es mindestens zwei Parteien braucht, um von einem Wettbewerb reden zu können; ein Einparteiensystem, wie es im Zusammenhang mit diktatorischen Systeme öfters diskutiert wird, ist ein Widerspruch in sich. Als Grenzfall des Wettbewerbs kann die Vorherrschaft einer Hegemonialpartei gelten, die ihren permanenten Machtanspruch gegenüber anderen Parteien durch institutionelle Regelungen absichert (Niedermayer 2007: 114). In demokratischen Parteiensystemen herrscht hingegen ein freier Wettbewerb, in dessen Verlauf Parteien Beziehungen zueinander aufbauen und ihr Verhalten aufeinander ausrichten. Parteien können ihre Mitbewerber als »Feinde« attackieren, mit denen keine spätere Kooperation möglich ist, oder sich mit ihnen in einem fairen Wettbewerb messen, der spätere parlamentarische Verhandlungen nicht ausschließt. Sie können bestimmte Koalitionen anstreben und andere kategorisch ausschließen. Der systemische Charakter des Wettbewerbs leitet sich von einer gewissen Regelhaftigkeit solcher Interaktionen ab. Ein System erfordert ein Mindestmaß an Kontinuität in den Strukturen. Erst dadurch wird aus der Menge einzelner Parteien ein aufeinander bezogenes System von Parteien (Bardi/ Mair 2008: 152-154). Wo solche Muster fehlen, wenn sich etwa die Zusammensetzung der Parteien bei jeder Wahl radikal ändert oder die bisherige Position einer Partei im ideologischen Spektrum keinerlei Relevanz für ihr weiteres Auftreten im Wettbewerb hat, ist in der Literatur von einer mangelnden Institutionalisierung des Parteiensystems (Mainwaring/ Torcal 2006) oder auch von einem »atomisierten Pluralismus« (Sartori 1976: 284) gesprochen worden. <?page no="143"?> 144 6 Parteiensysteme In diesem Kapitel wird es zunächst um die konzeptionelle Deutung von Parteiensystemen gehen, also der Frage, was ein solches System ausmacht. Dies leitet dann über zu der Suche nach Kriterien der Unterscheidung zwischen verschiedenen Parteiensystemen. Hier sind in der Debatte unterschiedliche Typologien entwickelt worden (6.1.). Im dann folgenden Abschnitt beschäftigen wir uns mit Erklärungsansätzen zur Entwicklung von Parteiensystemen (6.2.). Dies führt zur Frage nach Stabilität und Wandel von Parteiensystemen (6.3.). Zuletzt geht es um Forschungsergebnisse, die sich mit Veränderungen in der Anzahl der Parteien, ihren Stärkeverhältnissen und den Bedingungen des Wettbewerbs beschäftigen (6.4.). 6.1. Giovanni Sartori: Format und Mechanik von Parteiensystemen Die Eigenschaften eines Parteiensystems lassen sich einerseits über die Anzahl von Parteien bestimmen, andererseits über eine inhaltliche Analyse der Art und Weise ihrer Interaktion. Sartori (1976) spricht hier von Format und Mechanik der Parteiensysteme. Als deren unterschiedliche Arenen können zudem der elektorale Wettbewerb um Wählerstimmen und der parlamentarische Wettbewerb um politische Entscheidungen gesondert betrachtet werden (Mair 1996: 83). Format Gerade in der früheren Forschung lag der Schwerpunkt auf der numerischen Größe als dem einfachsten und anschaulichsten Kriterium. Maurice Duverger (1951) hat die klassische Unterscheidung zwischen Zweiparteiensystemen und Mehrparteiensystemen geprägt, die er mit der Wirkung von unterschiedlichen Wahlsystemen in Verbindung brachte (vgl. Kap. 3.3.). Die Anzahl der Parteien hat man in der wissenschaftlichen wie politischen Debatte mit Überlegungen zur Stabilität politischer Systeme normativ verknüpft. Das Zweiparteienformat, das mit den traditionellen Demokratien Großbritanniens und der USA assoziiert wurde, galt als dem friedlichen Wettbewerb und einer moderaten Politik der Mitte zugewandt, während Mehrparteiensysteme - hier dienten die Weimarer Republik oder die Vierte Republik in Frankreich (1945-1958) als warnende Beispiele - als der ideologischen Zersplitterung und der Stärkung extremer Kräfte zugeneigt erschienen (vgl. Nohlen 2007: 412-417). Erst der Blick auf die kleineren Staaten Europas, beispielsweise die Schweiz oder die Niederlande, in denen eine Vielzahl von Parteien mit einer stabilen und konsensorientierten Politik verbunden war, konnte hier eine Revision allzu simplifizierender Vorstellungen bewirken. Der Mehrheitsdemokratie wird in der neueren Forschung die Konsensdemokratie gegenübergestellt, die eine proportionale Beteiligung aller gesellschaftlichen Gruppen anstrebt (Lehmbruch 1967; Lijphart 1977a; Lijphart 1999). <?page no="144"?> 145 6 1 Giovanni Sartori: Format und Mechanik von Parteiensystemen Jenseits dieser demokratietheoretischen Debatten ist die Anzahl der Parteien bis heute ein wichtiger Baustein der Klassifizierung von Parteiensystemen geblieben. Hier stellt sich allerdings die Frage nach der Zählweise: Sollen alle Parteien, die zu Wahlen antreten, einbezogen werden? Oder sind nur die Parteien wichtig, die es ins Parlament schaffen? Sartori (1976: 121-123) hat vorgeschlagen, die Relevanz von Parteien nach zwei Regeln zu bestimmen: (a) dem Koalitionspotenzial (coalition potential), wonach Parteien, die zur Bildung von Regierungen eine Rolle spielen bzw. gespielt haben, einzubeziehen sind; und (b) dem »Erpressungspotenzial« (blackmail potential), wonach Parteien, die dem Wettbewerb eine neue Richtung geben, indem sie die Strategien und Programmatiken der etablierten Konkurrenten beeinflussen, ebenfalls eingerechnet werden sollen. Das zweite Relevanzkriterium bezieht sich in erster Linie auf systemfeindliche Parteien, die zwar für die parlamentarische Mehrheitsbildung unbedeutend sind, jedoch genügend Unruhe erzeugen, um die größeren Parteien zu einer Reaktion zu zwingen. Ein »Erpressungspotenzial« empirisch in systematischer Weise zu operationalisieren, ist allerdings problematisch, so dass oftmals die Relevanz von Parteien doch an ihrer parlamentarischen Vertretung festgemacht wird (Niedermayer 2008: 352-353). Neben der Anzahl der relevanten Parteien sind für das Format eines Parteiensystems auch die Größenverhältnisse zwischen den Wettbewerbern von Bedeutung. Der Grad der Zersplitterung oder Konzentration eines Parteiensystems wird als Fragmentierung bezeichnet. Jean Blondel (1968) unterschied etwa anhand der relativen Größe zwischen Schaubild 26: Die Analyse von Parteiensystemen Quelle: Eigene Darstellung, nach Sartori (1976) und Mair (1996). Erst der Blick auf die kleineren Staaten Europas, beispielsweise die Schweiz oder die Niederlande, in denen eine Vielzahl von Parteien mit einer stabilen und konsensorientierten Politik verbunden war, konnte hier eine Revision allzu simplifizierender Vorstellungen bewirken. Der Mehrheitsdemokratie wird in der neueren Forschung die Konsensdemokratie gegenübergestellt, die eine proportionale Beteiligung aller gesellschaftlichen Gruppen anstrebt (Lehmbruch 1967; Lijphart 1977a; Lijphart 1999). Jenseits dieser demokratietheoretischen Debatten ist die Anzahl der Parteien bis heute ein wichtiger Baustein der Klassifizierung von Parteiensystemen geblieben. Hier stellt sich allerdings die Frage nach der Zählweise: Sollen alle Parteien, die zu Wahlen antreten, einbezogen werden? Oder sind nur die Parteien wichtig, die es ins Parlament schaffen? Sartori (1976: 121-123) hat vorgeschlagen die Relevanz von Parteien nach zwei Regeln zu bestimmen: (a) dem Koalitionspotential (coalition potential), wonach Parteien, die zur Bildung von Regierungen eine Rolle spielen bzw. gespielt haben, einzubeziehen sind; und (b) dem „Erpressungspotential“ (blackmail potential), wonach Parteien, die dem Wettbewerb eine neue Richtung geben, indem sie die Strategien und Programmatiken der etablierten Konkurrenten beeinflussen, ebenfalls eingerechnet werden sollen. Format Mechanik Elektorale Ebene Anzahl relevanter Parteien auf dem Wählermarkt (elektorale Fragmentierung) Ideologische Distanz der Parteien (programmatische Polarisierung) Stärke/ Richtung des Wettbewerbs (elektorale Segmentierung) Parlament. Ebene Anzahl relevanter Parteien im Parlament (parlamentarische Fragmentierung) Offenheit der Kooperation zwischen den Parteien in Parlament und Regierung (parlamentarische Segmentierung) Schaubild 23: Die Analyse von Parteiensystemen Quelle: Eigene Darstellung, nach Sartori (1976) und Mair (1996) <?page no="145"?> 146 6 Parteiensysteme Zweiparteiensystemen, Zweieinhalbparteiensystemen und Mehrparteiensystemen mit oder ohne dominante(r) Partei. Bei Stein Rokkan (1970) steht in ähnlicher Weise die Fragen von Vorherrschaft und Zersplitterung im Mittelpunkt seiner Überlegungen zur Differenzierung zwischen verschiedenen Parteiensystemen (vgl. Mair 1996: 85-86). In quantitativen Ansätzen wird der Grad an Fragmentierung durch die Messung der effektiven Anzahl an Parteien ausgedrückt (Laakso/ Taagepera 1979). Dabei wird der relative Anteil aller relevanten Parteien in quadrierter Form in die Berechnung einbezogen und die Summe durch 1 geteilt; die mathematische Formel lautet also: N = 1/ (P a 2 + P b 2 + P c 2 +…) wobei P a den prozentualen Anteil von Partei A bezeichnet, P b die Größe von Partei B einbringt und so weiter. Bezieht sich die Berechnung auf die Stimmenanteile der Parteien bei Wahlen, wird die elektorale Fragmentierung bestimmt; zieht man hingegen die Sitzanteile im Parlament als Grundlage heran, drückt das die parlamentarische Fragmentierung aus. Gibt es eine starke Hegemonie einer Partei, nähert sich der Index dem Wert 1,0 an; sind zwei Großparteien ähnlicher Stärke vorherrschend, ist die effektive Anzahl der Parteien bei 2,0. Weitere Parteien erhöhen die Fragmentierung entsprechend ihrem prozentualen Anteil (Saalfeld 2007: 191-192; Niedermayer 2008: 353). Mechanik Die zweite Dimension, die zur Unterteilung von Parteiensystemen erhoben wird, bezieht sich auf die Interaktionsmuster der Parteien und somit auf die »Mechanik« des Wettbewerbs. Robert Dahl (1966) hat etwa vorgeschlagen, Parteiensysteme nach den parlamentarischen Strategien der Opposition zu klassifizieren, wobei stärker konfrontative und stärker kooperative Formen zu unterscheiden seien. Dahl verlässt damit die rein numerische Ebene und fragt nach den Beziehungen zwischen den Parteien (vgl. Mair 1996: 85-86). Giovanni Sartori (1976) blickt auf die ideologische und programmatische Distanz zwischen den relevanten Parteien, die er unter dem Begriff der Polarisierung fasst. Er geht dabei von einem Links-Rechts-Spektrum aus und entwirft, ähnlich wie vor ihm Anthony Downs (1957) ein räumliches Modell des Parteienwettbewerbs. Parteien besetzen danach bestimmte Positionen entlang eines räumlichen Kontinuums von links nach rechts, welches das Angebot für die Wähler strukturiert. Dabei kann die programmatische Spanne zwischen den Parteien eines Systems größer oder kleiner ausfallen. Wir haben im vorgehenden Kapitel mit der Inhaltsanalyse von Wahlprogrammen bereits ein Instrument zur quantitativen Messung der Polarisierung kennengelernt (vgl. Kap. 5.2.). Alternativ könnten Einschätzungen von Wählern oder Experten zur Positionierung von Parteien herangezogen werden (Dalton 2008). <?page no="146"?> 147 6 1 Giovanni Sartori: Format und Mechanik von Parteiensystemen Entscheidend ist dabei für Sartori weniger die Intensität als die Richtung des Wettbewerbs: Bei einer zentripetalen Dynamik streben die Parteien programmatisch zur Mitte des politischen Spektrums, weil sie davon ausgehen, dass sich mit extremen Positionen keine Erfolge erzielen lassen. Bei einer zentrifugalen Dynamik hingegen wird die Mitte ausgehöhlt, da Parteien an den linken oder rechten Rändern elektoralen Zulauf haben und sich die etablierten Kräfte vom politischen Zentrum entfernen (vgl. Ware 1996: 168-170). Andere Autoren haben sich mehr für die Stärke des Wettbewerbs interessiert (Kirchheimer 1965; Lipset/ Rokkan 1967). Dabei sind zwei Szenarien vorstellbar: Parteien können defensiv agieren, indem sie nur eine bestimmte Wählerschicht ansprechen wollen, oder sie können offensiv um alle Wähler werben. Idealtypisch gesprochen sind Massenparteien eher an einer »Einkapselung« ihres eigenen Lagers interessiert, während die Volksparteien für alle sozialen Schichten attraktiv sein wollen (catch-all strategy). Der elektorale Wettbewerb zwischen den Parteien kann so an Intensität zunehmen, obgleich die programmatischen Differenzen zwischen den Parteien an Schärfe verlieren (Katz/ Mair 1995: 19). Den Grad an gegenseitiger Abschottung zwischen den Parteien auf dem Wählermarkt bezeichnet man als elektorale Segmentierung (Niedermayer 2008: 354). Peter Mair (1996) lenkt hierbei den Blick gezielt auf die parlamentarische Ebene der Interaktion zwischen den Parteien. Mit dem Indikator der parlamentarischen Segmentierung kann die Offenheit der Kooperation in Politikgestaltung und Regierungsbildung festgehalten werden. Bei geringer Segmentierung sind alle Parteien untereinander zu gemeinsamem parlamentarischen Handeln oder auch Koalitionsbildungen bereit. Bei hoher Segmentierung herrscht eine strikte Lagerbildung, die nur wenige Optionen der Mehrheitsfindung übrig lässt. Zudem sind relevante Parteien von der zwischenparteilichen Kooperation ausgeschlossen bzw. halten sich selbst fern. Rechte Parteien, wie der belgische Vlaams Belang, fallen in diese Kategorie der Exklusion. Mair (1996: 90-97) benennt drei Kriterien, nach denen die Offenheit oder Geschlossenheit eines Parteiensystems beurteilt werden kann. Ein offenes, wenig segmentiertes Wettbewerbsmuster liegt danach vor, wenn viele Parteien Zugang zu den Regierungsämtern haben, es immer wieder zu neuen und innovativen Koalitionsformen kommt, und partielle Regierungswechsel möglich sind, bei denen sich eine amtsführende Partei mit neuen Partnern verbündet. Ein geschlossenes, segmentiertes Wettbewerbsmuster ist hingegen gekennzeichnet durch das Vorhandensein weniger Parteien mit Regierungspraxis, der Dominanz altbekannter Formen der Regierungsbildung und vollständigen Regierungswechseln, d.h. der Ersetzung eines Lagers durch ein anderes (wholesale alternation). Die Abwesenheit von Regierungswechseln - ob in der schweizerischen Allparteienregierung mit der gleichen Zusammensetzung von vier Parteien zwischen 1959 und 2003 oder der ungebrochenen Vorherrschaft einer Partei, wie der CSU in Bayern zwischen 1962 und 2008 -, deutet ebenfalls auf einen geschlossenen Wettbewerb hin. <?page no="147"?> 148 6 Parteiensysteme Typologien der Parteiensysteme: Sartori und von Beyme Format und Mechanik eines Parteiensystems sind für Sartori (1976) getrennt zu erfassende Kategorien. Nach der Anzahl von Parteien unterscheidet er zwischen einem Zweiparteien-Format, einem gemäßigtem Pluralismus (drei bis fünf Parteien) und einem extremen Pluralismus (mehr als fünf relevante Parteien). Nach der ideologischen Distanz und der Richtung des Wettbewerbs ist zwischen moderaten Systemen mit zentripetaler Tendenz und polarisierten Systemen mit zentrifugaler Dynamik zu differenzieren. Allerdings sind die beiden Dimensionen eines Parteiensystems seiner Ansicht nach nicht völlig unabhängig voneinander. Mit einer höheren Zahl an Parteien steige auch die Wahrscheinlichkeit einer höheren Polarisierung. In einem System mit mehr als fünf relevanten Parteien sei zu erwarten, dass sich der Typus des polarisierten Pluralismus entwickelt. Dieser zeichne sich durch systemfeindliche Parteien an den linken und rechten Enden des politischen Spektrums, eine hohe ideologischen Spannung, obstruktive Oppositionsarbeit und eine Schwächung des politischen Zentrums aus. Statt eines seriösen Parteienwettbewerbs komme es zu einer wenig verantwortungsvollen Haltung des gegenseitigen Überbietens in den Versprechungen an die Wähler (politics of outbidding). Als Beispiel für ein polarisiertes Mehrparteiensystem nennt er neben Weimar und Frankreich unter anderem das Italien seiner Zeit. Die Anti-Systemparteien - gemeint sind hier die italienischen Kommunisten (PCI) und Neofaschisten (MSI) - würden, so seine Sorge, mit ihren radikalen Forderungen eine moderate Politik unmöglich machen. Sie bekämpften die liberale Herrschaftsform von beiden Enden, ohne gemeinsame Sache machen zu können (bilaterale Opposition). Zugleich würden sie paradoxerweise damit, in Ermangelung demokratischer Alternativen, die immobile Dauerherrschaft der Christdemokraten (DC) sichern. Der Mangel an politischem Wechsel verschärfe die Legitimationskrise des Systems. Der polarisierte Pluralismus stellt somit eine Demokratie in Gefahr des Scheiterns dar (Sartori 1976: 131-139). Als Ausnahme von seiner These, dass extremer Pluralismus zugleich ideologische Polarisierung bedeutet, sind allenfalls Systeme mit starker elektoraler Segmentierung vorstellbar, bei denen es eine Vielzahl kleiner und pragmatischer Parteien gibt, die ihr jeweiliges soziales Milieu umhegen. Hier verweist Sartori vor allem auf die Schweiz mit ihrer starken Dezentralisierung, konfessionellen Spaltung und Mehrsprachigkeit sowie auf die Niederlande, die neben einer starken Lagerbildung (Versäulung) auch eine hohe Anzahl an Splitterparteien aufzeigen. Der Typus des segmentierten Mehrparteiensystems ist somit nur in bestimmten gesellschaftlichen Kontexten zu erwarten, die sich durch eine Pluralität an Sprachen, Religionen und nationalen Zugehörigkeiten auszeichnen (ebd.: 151-156; vgl. Mair 1996: 87). Zweiparteiensysteme und moderate Mehrparteiensysteme sind sich in der Interaktion zwischen den Parteien recht ähnlich. Die Mechanik ist in beiden Typen durch geringe ideologische Distanzen und einen zentripetal geprägten Wettbewerb charakte- <?page no="148"?> 149 6 1 Giovanni Sartori: Format und Mechanik von Parteiensystemen risiert. Die politische Auseinandersetzung ist bipolar angelegt, d.h. es stehen sich eine linke und eine rechte Kraft gegenüber, die in der politischen Mitte um die Mehrheit der Stimmen kämpfen. Systemfeindliche Parteien spielen in beiden Varianten keine große Rolle. Die beiden Typen unterscheiden sich lediglich im Regierungsformat, das im ersten Fall durch (potenziell) alternierende Einparteienregierungen gekennzeichnet ist, im anderen Fall durch Koalitionsregierungen (Sartori 1976: 178-192; Saalfeld 2007: 187-188). Sartori (1976) sieht im prädominanten Parteiensystem einen weiteren eigenständigen Typus. Die Prädominanz definiert sich durch den Gewinn von absoluten Mehrheiten in drei aufeinander folgenden Wahlen und bezeichnet somit eine spezifische Machtverteilung innerhalb eines Parteiensystems. Als Beispiele werden etwa die (einstige) Vormachtstellung der Kongresspartei in Indien und der Liberaldemokraten in Japan genannt (ebd.: 192-201). Der prädominante Typus steht etwas schräg zu der übrigen Systematik, da er sich mit verschiedenen Formaten und ideologischen Bandbreiten verbinden kann (Mair 1996: 87). Im Rahmen von kompetitiven Parteiensystemen mit freiem Wettbewerb sind somit nach Sartori (1976) vier zentrale Typen zu unterscheiden: Tabelle 14: Typologie kompetitiver Parteiensysteme Format des Parteiensystems (Klassifikation) Mechanik des Parteiensystems (Typologie) 2 Parteien Zweiparteiensystem 3-5 Parteien (gemäßigter Pluralismus) Moderates Mehrparteiensystem Mehr als 5 Parteien (extremer Pluralismus) Polarisiertes Mehrparteiensystem (Ausnahme: Segmentiertes Mehrparteiensystem) Jegliches Format Prädominantes Parteiensystem Quelle: Sartori 1976: 289-290 Die Analyse von Parteiensystemen wird bis heute von der Arbeit von Sartori (1976) bestimmt. Sie stellt den Referenzpunkt dar, an dem keine nachfolgende Untersuchung ernsthaft vorbeigehen konnte. In theoretischer und konzeptioneller Hinsicht hat der italienische Politikwissenschaftler einen Meilenstein in der Parteienforschung gesetzt (Wolinetz 2006). Dennoch kann in zweierlei Hinsicht Kritik an seinem Modell geübt werden (vgl. Ware 1996: 172-175). Zum einen ist der behauptete Zusammenhang zwischen der Anzahl von Parteien und dem Grad der Polarisierung durchaus fraglich. So wie ein Parteiensystem mit nur wenigen Vertretern (etwa: Großbritannien in den 1980er-Jahren; Spanien ab den 1990er-Jahren) starke ideologische Differenzen besitzen kann, gibt es Beispiele für hoch fragmentierte Parteiensysteme, die auch ohne gesellschaftliche Segmentierung nur ein geringes Ausmaß an ideologischer Polarisierung aufweisen (etwa: Dänemark <?page no="149"?> 150 6 Parteiensysteme und Finnland in den 1990er-Jahren). Außerdem entwickeln Parteiensysteme mit ähnlichem numerischen Format recht unterschiedliche Interaktionsmuster (vgl. Dalton 2008). Zum anderen hat sich der Nutzwert der Typologie von Sartori (1976) seit der Zeit ihrer Publikation verringert. So kann man empirisch eine gewisse »Überfüllung« in der Kategorie des moderaten Pluralismus feststellen, während die anderen Typen an Bedeutung verloren haben. Die verstärkte Fragmentierung lässt ein Zweiparteienformat kaum noch zu, das Ende des Kalten Krieges zwischen Kapitalismus und Sozialismus hat, denken wir an die Transformation der italienischen Kommunisten und Neofaschisten in systemtragende Kräfte in den 1990er-Jahren, den Typus des polarisierten Pluralismus weitgehend ins Reich der Vergangenheit befördert (Mair 1996: 88-89). Eine Möglichkeit, mit dieser Entwicklung umzugehen, ist eine stärkere Ausdifferenzierung des Typus des moderaten Pluralismus. Klaus von Beyme (2000) hält weitgehend am Modell von Sartori fest, indem er die Parteiensysteme in vier grundlegende Typen unterteilt, jedoch durch Untertypen beim gemäßigten sowie beim polarisierten Pluralismus ergänzt (Schaubild 24). Schaubild 24: Parteiensysteme in der Ära der Volksparteien Quelle: Eigene Darstellung nach Klaus von Beyme 2000: 160 Beim moderaten Typus sind drei Varianten zu unterscheiden: (a) ein gemäßigter Pluralismus ohne Koalition, wie er etwa in Großbritannien oder Kanada vorherrscht; (b) ein gemäßigter Pluralismus mit Koalition, wie er in der Bundesrepublik üblich ist; (c) ein gemäßigter Pluralismus mit Koalitionen der Mitte oder großen Koalitiokann zudem gezeigt werden, dass Parteiensysteme mit ähnlichem numerischen Format recht unterschiedliche Interaktionsmuster entwickeln (vgl. Dalton 2008). Zum anderen hat sich der Nutzwert der Typologie von Sartori (1976) seit der Zeit ihrer Publikation verringert. Es lässt sich empirisch eine gewisse „Überfüllung“ in der Kategorie des moderaten Pluralismus feststellen, während die anderen Typen an Bedeutung verloren haben. Die verstärkte Fragmentierung lässt ein Zwei-Parteienformat kaum noch zu, das Ende des Kalten Krieges zwischen Kapitalismus und Sozialismus hat, denken wir an die Transformation der italienischen Kommunisten und Neofaschisten in systemtragende Kräfte in den 1990ern, den Typus des polarisierten Pluralismus weitgehend ins Reich der Vergangenheit befördert (Mair 1996: 88-89). Eine Möglichkeit mit dieser Entwicklung umzugehen ist eine stärkere Ausdifferenzierung des Typus des moderaten Pluralismus. Klaus von Beyme (2000) hält weitgehend am Modell von Sartori fest, indem er die Parteiensysteme in vier grundlegende Typen unterteilt. Er fügt jedoch Untertypen beim gemäßigten sowie beim polarisierten Pluralismus an (Schaubild 28). Schaubild 28: Parteiensysteme in der Ära der Volksparteien (nach von Beyme 2000) Quelle: von Beyme 2000: 160. Zwei- Parteiensysteme Gemäßigter Pluralismus a.) mit alternierenden Alleinregierungen b.) mit alternierenden (kleinen) Koalitionen c.) mit Koalitionen der Mitte oder großen Koalitionen Polarisierter Pluralismus a.) mit starken (bilateralen) Fundamentaloppositionen b.) mit regierungsfähiger Mitte System einer hegemonialen Partei <?page no="150"?> 151 6 2 Theoretische Erklärungsansätze: Was bewegt die Parteiensysteme? nen. Hierfür stehen, teilweise auch unter Tolerierung von Minderheitsregierungen, die Benelux-Staaten, die skandinavischen Länder (ohne Finnland) und die Schweiz (Beyme 2000: 162). Beim polarisierten Pluralismus stellt sich die Frage nach den Kräfteverhältnissen zwischen den systemfeindlichen und den regimetreuen Parteien. Neben Fällen, in denen die Fundamentalopposition die Oberhand gewonnen hat (Weimar, Zweite Spanische Republik), betont von Beyme (2000) die Möglichkeit, dass regierungsfähige Parteien der demokratischen Mitte zentrifugale Dynamiken in den Griff bekommen haben. Als Beispiele nennt er Italien, Israel, Frankreich, Finnland und Spanien nach der Re-Demokratisierung (ebd.: 161). 6.2. Theoretische Erklärungsansätze: Was bewegt die Parteiensysteme? Die Bildung von Typologien ermöglicht einen systematischen Blick auf Unterschiede zwischen den Parteiensystemen verschiedener Länder und ihrem Wandel im Laufe der Zeit. Sie erlaubt jedoch noch keine Aussagen darüber, welche Faktoren entscheidend für die vorgefundenen Muster des Wettbewerbs sind. Hierzu bedarf es theoretischen Begründungen, die die Parteienforschung aus verschiedenen Perspektiven vorgenommen hat: Während soziologische Ansätze auf den gesellschaftlichen Kontext eines Parteiensystems verweisen, sehen institutionelle Ansätze in den politischen Rahmenbedingungen die entscheidenden Motoren des Wettbewerbs. Akteurszentrierte Ansätze wiederum erklären die Interaktion zwischen den Parteien mittels strategischer Entscheidungen der jeweiligen Eliten, die in organisationstheoretischer Sichtweise durch innerparteiliche Strukturen und Prozesse beeinflusst werden (Ware 1996: 184-202; vgl. Kap. 1.3). Um ein vollständiges Bild der Dynamik von Parteiensystemen zu erlangen, bedarf es letztlich einer integrierten Perspektive, die gesellschaftliche und institutionelle Faktoren ebenso einbezieht wie die davon nur partiell abhängigen Handlungsmuster der Akteure. Dennoch ist es sinnvoll, die verschiedenen Ansätze zunächst getrennt zu betrachten, um ihre jeweiligen Argumentationslogiken besser nachvollziehen zu können. Soziologische Ansätze Gesellschaftliche Konflikte stehen im Mittelpunkt dieses Erklärungsansatzes. Parteiensysteme reflektieren die soziale Diversität, indem sie den gegebenen sozialen Interessenlagen und Weltanschauungen Ausdruck verleihen. Materielle und immaterielle Gegensätze in der Gesellschaft werden von den Parteien in die Politik getragen (vgl. Sartori 1969). Auf Dauer angelegte Bindungen zwischen sozialen Gruppen oder Klassen und bestimmten politischen Parteien verleihen der Austragung von Konflikten eine relative Stabilität, die den Parteienwettbewerb strukturiert. Die Stärke gesellschaftlicher Gruppierungen ist dabei eng verknüpft mit der Wirkungsmacht ihrer politischen Vertretung (Eith 2001: 17-18). <?page no="151"?> 152 6 Parteiensysteme Das Verständnis eines Parteiensystems fordert in dieser Sichtweise eine Betrachtung der wichtigsten gesellschaftlichen Spannungen. Welche Konflikte prägen das soziale Leben? Diese können ökonomischer Natur sein, bezogen etwa auf die Gegensätze zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, aber auch kulturelle Hintergründe haben. In diese Kategorie fallen Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen religiösen, linguistischen oder ethnisch-nationalen Gruppierungen. Oftmals verstärken sich dabei widerstrebende ökonomische Interessen und kulturelle Orientierungen gegenseitig (Mair 1997: 56-57). Der bedeutendste Ansatz in dieser Tradition stammt von Seymour M. Lipset und Stein Rokkan (1967), deren Modell politischer Konfliktlinien (cleavages) jedoch über eine reine Widerspiegelung gesellschaftlicher Antagonismen in der Politik hinausgeht. Die beiden Autoren sehen die Parteiensysteme als Produkte langer historischer Modernisierungsprozesse, in deren Verlauf die Parteien aktiv an der Bildung kollektiver politischer Identitäten mitgewirkt haben. Die politischen Akteure sind an der Definition gesellschaftlicher Konflikte entscheidend beteiligt; ihr strategisches Kalkül verändert dabei die Wahrnehmung sozialer Spannungen (vgl. Kap. 2.3.). Zudem gehen Lipset/ Rokkan (1967) davon aus, dass die Etablierung einer neuen Konfliktlinie von der Überwindung gewisser Repräsentationsschwellen abhängt, die vor allem institutionell definiert sind. Hierzu gehören (a) die rechtsstaatliche Freiheit, politische Gruppen zu organisieren, als Opposition zu wirken und von der Meinungsfreiheit Gebrauch zu machen; (b) ein allgemeines Wahlrecht mit politischen Rechten gleicher Staatsbürger; (c) ein proportionales Wahlsystem, das kleineren Parteien eine eigenständige Repräsentation zugesteht; und (d) ein demokratisches Regierungssystem, das elektoralen Erfolg in die Möglichkeit zur politischen Veränderung ummünzt (ebd.: 27-30). Das Cleavage-Modell ist somit kein rein soziologischer Ansatz. Dennoch hat die Arbeit von Lipset/ Rokkan (1967) die Bedeutung gesellschaftlicher Interessengegensätze für die politische Auseinandersetzung auf unübertroffene Weise hervorgehoben. Institutionelle Ansätze Die Ausgestaltung politischer Institutionen bestimmt in dieser Perspektive die Entwicklung eines Parteiensystems. Institutionen wirken in spezifische Richtungen, indem sie gewisse Handlungsweisen nahelegen und andere ausschließen. Sie nehmen Einfluss auf die (ungleiche) Machtverteilung in einem politischen System und die Vorstellungswelt der politischen Akteure. Zu den Institutionen zählen formale Strukturen wie das Regierungs- und Wahlsystem, formale Regeln wie die parlamentarischen Abstimmungsverfahren, sowie informelle Normen und Routinen wie Rollenverständnisse oder traditionell für angemessen gehaltene Verhaltensweisen. Gerade die formalen Strukturen und Regeln werden dabei von politischen Akteuren geschaffen, die durch institutionelle Festlegungen ihre jeweilige Machtposition zementieren wollen (Thelen/ Steinmo 1992; Mayntz/ Scharpf 1995; Hall/ Taylor 1996). <?page no="152"?> 153 6 2 Theoretische Erklärungsansätze: Was bewegt die Parteiensysteme? Institutionelle Argumente haben die frühe Forschung zu Parteiensystemen bestimmt, wobei insbesondere dem Wahlsystem eine wichtige Bedeutung zugesprochen wurde. Maurice Duverger (1951) hat auf die mechanischen und psychologischen Effekte von Wahlsystemen hingewiesen. Der Mehrheitswahl wird dabei eine konzentrierende, der Verhältniswahl eine fragmentierende Wirkung auf das Parteiensystem zugeschrieben. Wenn diese Annahme auch die Wirkung weiterer Faktoren, nämlich anderer institutioneller Rahmensetzungen, gesellschaftlicher Konfliktstrukturen und strategischer Entscheidungen der Parteien, unterschätzt, so ist eine generelle Wirkung der Wahlsysteme in die von Duverger angegebene Richtung nicht von der Hand zu weisen (vgl. Kap. 3.3.). Neben dem Wahlsystem sind noch weitere institutionelle Regelungen von Bedeutung. Hierzu zählen die Wahlkreisgröße, d.h. die Anzahl der zu vergebenden Mandate pro Wahlkreis. Je kleiner der Wahlkreis, desto geringer der Proporzeffekt des Wahlsystems und damit die Chancen kleinerer Parteien, ins Parlament zu gelangen. Sind in einem Wahlkreis viele Sitze zu vergeben, bedarf es eines geringeren Stimmenanteils als wenn es nur einen Gewinner (Einerwahlkreis) oder nur wenige Sieger gibt (Nohlen 2007: 91-97). Auch andere technische Elemente von Wahlsystemen, wie die Verfahren der Stimmabgabe (eine oder mehrere Stimmen pro Wähler; Möglichkeiten der Vergabe von Präferenzstimmen, des Kumulierens und des Panaschierens) oder die Form der Stimmenverrechnung (etwa nach d`Hondt, St.Laguë, STV-Droop oder Hare/ Niemeyer), nehmen Einfluss auf die Wahlergebnisse und damit das Format eines Parteiensystems (ebd.: 106-129). Zudem spielt die institutionelle Festlegung von Sperrklauseln, technisch gesehen ein Mechanismus der Stimmenverrechnung, eine wichtige Rolle. Parteien müssen danach einen bestimmten prozentualen Anteil der Stimmen erringen, um an der Mandatsvergabe beteiligt zu werden. In Deutschland müssen Parteien landesweit fünf Prozent der (Zweit-)Stimmen erreichen oder drei Direktmandate gewinnen, um in der Stärke ihres Zweitstimmenergebnisses in den Bundestag einziehen zu können. Diese Regelung hat den Konzentrationsprozess auf die großen Parteien befördert und die Chancen kleinerer und neuer Parteien verringert - ohne jedoch die Etablierung der Grünen oder der PDS/ Linken zu verhindern. Eine besonders hohe Sperrklausel mit zehn Prozent der Stimmen im gesamten Wahlgebiet gilt in der Türkei; eine kaum beschränkende Sperrklausel ist in den Niederlanden mit 0,67 Prozent gesetzt (ebd.: 111-113). Jenseits der Wahlregelungen ist das Regierungssystem als institutioneller Erklärungsfaktor für das Erscheinungsbild eines Parteiensystems besonders häufig thematisiert worden. Präsidentielle Systeme, in denen das gewählte Staatsoberhaupt in einer Mehrheitswahl bestimmt wird, tendieren danach eher zu einem bipolaren Wettbewerb mit zwei dominanten Parteien oder Lagern. Das Bestreben, einen bestimmten Kandidaten für die Präsidentschaft durchzusetzen, wird, so das Argument, Allianzen zwischen verschiedenen Parteien begünstigen, die demzufolge auch für die Wahlen und das Handeln im Parlament zu einer Kooperation neigen werden. <?page no="153"?> 154 6 Parteiensysteme Der Präsidentialismus scheint daher - wie z.B. in den USA, Argentinien oder Kolumbien (bis in die 1990er) - ein Zweiparteiensystem zu befördern. Im Kontrast dazu liegt bei einem parlamentarischen Regierungssystem eine entsprechende Tendenz zur Konzentration des Parteiensystems nicht vor; hier werden Vielparteiensysteme begünstigt. Wie im Falle des Wahlsystems ist jedoch auch hier vor einer monokausalen Argumentation zu warnen, die den Einfluss gesellschaftlicher Konfliktlinien und strategischer Kalküle der Parteieliten negiert (Ware 1996: 193-196). Ein neben Wahl- und Regierungssystem dritter wichtiger institutioneller Faktor ist der territoriale Aufbau des Staates. In föderalen und regionalisierten Systemen, in denen sich auf subnationaler Ebene eine spezifische Arena des politischen Wettbewerbs ausbilden kann, verfügen die Parteiensysteme über eine zusätzliche Dimension, die in unitarischen Systemen, in denen es alleine um den Kampf um parlamentarische Mehrheiten im nationalen Zentrum geht, fehlt. Der Grad an Kongruenz zwischen den territorialen Ebenen eines Parteiensystems und die Wechselwirkungen zwischen nationalen und subnationalen Wahlen haben die Parteienforschung in den letzten Jahren vermehrt beschäftigt (Hough/ Jeffery 2003; Thorlakson 2006; vgl. Kap. 8). Letztlich werden die Chancen einzelner Parteien im Wettbewerb auch von institutionellen Regelungen der staatlichen Parteienfinanzierung, der Kontrolle privater Zuwendungen an die Parteien oder den Möglichkeiten über Patronage gesellschaftliche Loyalitäten zu schaffen, abhängen. Der Zugang der etablierten Parteien zu staatlichen Privilegien, die sich mit ihrer zentralen Stellung in den demokratischen Institutionen von Regierung und Parlamenten verbinden, ist ebenfalls in der neueren Debatte verstärkt thematisiert worden (Beyme 1993; Katz/ Mair 1995; vgl. Kap. 4). Akteurszentrierte Ansätze Das strategische Handeln der Akteure in den Parteien wird in rationalistischen Ansätzen besonders hervorgehoben. Die Entwicklung von Parteiensystemen ist danach von Wahl- und Machtkalkülen der Eliten abhängig, die als politische Unternehmer (political entrepreneurs) Entscheidungen treffen. Die politischen Konzepte und Deutungsangebote der Repräsentanten der Parteien bestimmen die Muster des Wettbewerbs. Das Auftreten der Parteien und die Austragung politischer Konflikte hängt weniger von sozialen Gegebenheiten oder institutionellen Regeln ab als vom rationalen Eigennutzen der politischen Akteure (Eith 2001: 17-18). Akteurszentrierte Ansätze haben die Forschung zu Parteiensystemen aus zwei unterschiedlichen Richtungen bereichert. Ökonomische Wahltheorien in der Tradition des Rational-choice-Paradigmas sehen Parteien als rationale Marktanbieter, die für den Verkauf ihres Produkts an die Wähler möglichst erfolgsversprechende Positionen beziehen werden. Der Maximierung an Stimmen und dem Wahlerfolg sind alle anderen Überlegungen untergeordnet. Das programmatische Angebot der verschiedenen Parteien, und damit der Grad an Polarisierung im Wettbewerb, wird sich an den Interessenlagen und Präferenzen der Wählerschaft orientieren (Downs 1957; vgl. Kap. 3.1.). <?page no="154"?> 155 6 2 Theoretische Erklärungsansätze: Was bewegt die Parteiensysteme? Das Streben nach neuen Wählerschichten durch die Annahme von Catch-all-Strategien bei den größeren Parteien wird tendenziell eine konzentrierende und de-polarisierende Wirkung auf die Parteiensysteme haben. Die Volksparteien werden Stimmen aus vielen sozialen Segmenten gewinnen können und damit den Raum für kleinere Parteien verengen. Zugleich werden sich die ideologischen Distanzen zwischen den Parteien verringern (Kirchheimer 1965; Wolinetz 1991). Drehen wir das Argument herum, so sprechen zunehmende Fragmentierung und Polarisierung der Parteiensysteme für ein zumindest graduelles Scheitern der Catch-all-Strategien von Parteien (vgl. Kap. 6.4.). Der andere Impuls für die Parteienforschung, der aus der akteurszentrierten Perspektive hervorgegangen ist, verbindet die rationalistische Argumentation mit einer konstruktivistischen Komponente (social construction). Elmer Schattschneider (1960) hat bereits früh die Wahlmöglichkeiten der politischen Führung in der Definition von politischen Konflikten betont und hierfür den Begriff des mobilization of bias geprägt: »Some issues are organized into politics while others are organized out« (ebd.: 71). Politische Eliten werden aus der Vielzahl an vorhandenen gesellschaftlichen Spannungen diejenigen wählen, die ihnen in ihrem Streben nach Macht am stärksten Unterstützung zusichern werden. Sie verlangen gewissermaßen nach Deutungshoheit, worum es in der Politik gehen soll. Dabei können sie Konflikte nicht »erfinden«, aber sie können das Augenmerk der Wähler verstärkt auf bestimmte Aspekte lenken (vgl. Ware 1996: 197-198). Arbeiterparteien werden den Klassenkonflikt als zentrales politisches Thema darstellen, Liberale auf die Verteidigung der bürgerlichen Freiheiten pochen, während Regionalparteien die Ungleichheiten zwischen Zentrum und Peripherie im Mittelpunkt sehen. Wer definieren kann, worum es im politischen Wettbewerb geht, wird erfolgreich(er) Anhänger für seine Sache mobilisieren können. Andere gesellschaftliche Konflikte, man denke an die Geschlechterproblematik, werden hingegen aus der Politik verdrängt werden (vgl. Kap. 2.3.). Peter Mair (1997) spricht in diesem Zusammenhang, unter Bezugnahme auf Schattschneider (1960), von dem Wettbewerb der Parteien um die Etablierung einer specific language of politics. Die Bestimmung der zentralen Konfliktlinie eines Parteiensystems legt bereits fest, welche Parteien das Gerüst bilden werden. Handelt es sich um sozio-ökonomische Differenzen, steht der Gegensatz zwischen einer linken und einer bürgerlichen Partei im Vordergrund. Geht es um die Förderung regionaler Interessen und Identitäten, wie etwa in Schottland oder Katalonien, ist eine Auseinandersetzung zwischen einer regionalen und einer zentralstaatlich geprägten Partei wahrscheinlich. Dreht sich das Parteiensystem hingegen um die Bestimmung der nationalen Identität, dann kann, wie in der Republik Irland, sogar der Wettstreit von zwei konservativen Parteien (Fianna Fáil und Fine Gael) den Angelpunkt eines Parteiensystems bilden (ebd.: 13-16). Akteurszentrierte Ansätze räumen den Handlungsoptionen der Parteieliten einen hohen Stellenwert ein. Diese Perspektive lässt sich aus organisationstheoretischer Sicht noch ergänzen. Wir haben in der Betrachtung von Parteien als Organisationen ge- <?page no="155"?> 156 6 Parteiensysteme sehen, dass es durchaus unterschiedliche Elitengruppen innerhalb der Parteien gibt, etwa was das Verhältnis zwischen der party in public office und der party in central office angeht. Zudem kann sich der Freiraum der Eliten gegenüber den Aktivisten und Mitgliedern je nach Partei und Kontext recht unterschiedlich darstellen (vgl. Kap. 4.). Eine Analyse der strategischen Entscheidungen der Eliten im Wettbewerb wird daher an Tiefenschärfe gewinnen, wenn auch die innerparteilichen Strukturen und Prozesse in die Betrachtung einfließen. Allerdings erhöht sich damit auch die Komplexität der Untersuchung. 6.3. Stabilität und Wandel von Parteiensystemen In Kapitel 2 haben wir bereits ausführlich über die Freezing-Hypothese von Lipset/ Rokkan (1967) und das nachfolgende »Auftauen« der Parteiensysteme seit den 1960er-Jahren nachgedacht. Prozesse des party dealignment haben die Stabilität der Wettbewerbsstrukturen erschüttert. Die Beteiligung bei Wahlen und die Bindungen an Parteien sind zurückgegangen, während die elektorale Volatilität gestiegen ist (vgl. Kap. 2.4.). Solche Veränderungen des Kontextes haben sicherlich Spuren im Wettbewerb der Parteien hinterlassen. Der Wandel von Parteiensystemen ist in diesem Sinne zu einem der beherrschenden Thema der Forschung geworden (Beyme 2000: 9-13). Gordon Smith (1989a) erinnert daran, dass von einem systemischen Wandel nur dann gesprochen werden kann, wenn sich die Eigenschaften eines Systems ändern. Die Etablierung einer neuen Partei etwa hat nur dann systemische Relevanz, wenn sie die bisherige Art und Weise der Interaktion zwischen den Parteien infrage stellt. Je stärker die Muster des parteipolitischen Wettbewerbs von Veränderungen betroffen sind, umso mehr kann von einer neuen Qualität des Parteiensystems ausgegangen werden. Der klarste Fall des Wandels eines Parteiensystems ist der Übergang von einem Typus zu einem anderen, etwa von einem Zweiparteiensystem zu einem moderaten Pluralismus. Da dies aber relativ selten geschieht, besteht die Gefahr der Unterschätzung des Wandels (Mair 1997: 50-52). Es sollten also auch die Zwischentöne beachtet werden. Smith (1989a) unterscheidet vier Stufen des Wandels: • temporäre Fluktuation • begrenzter Wandel • genereller Wandel • Transformation Fluktuation meint eine kurzzeitige Veränderung, die nach einer gewissen Weile eine Rückkehr zu den vorherigen Mustern des Wettbewerbs erlaubt. Eine stärkere ideologische Polarisierung über ein bestimmten Streitpunkt, die nach dessen Beilegung wieder zurückgeht, das Aufblitzen einer neuen Partei, die dann wieder verschwindet oder »normale« Wellenbewegung im Wahlerfolg der etablierten Parteien werden hier <?page no="156"?> 157 6 3 Stabilität und Wandel von Parteiensystemen als Beispiele genannt (ebd.: 353). Da solche Fluktuationen keine wirkliche Veränderungen in den Eigenschaften des Systems bewirken, mag man sie auch als Phänomene der Stabilität verstehen (vgl. Jun 2004b: 181). Ein begrenzter Wandel liegt vor, wenn es zu permanenten Veränderungen im System kommt, davon aber nur bestimmte Elemente betroffen sind. Eine Zunahme der Fragmentierung bei relativ gleichbleibenden Dynamiken des Wettbewerbs und einem ähnlichen Niveau an ideologischer Polarisierung wäre hierfür ein treffendes Exempel. Die Ersetzung alter Parteien durch neue Kräfte gehört ebenfalls in diese Kategorie. Entscheidend ist, dass die meisten Charakteristika des alten Systems erhalten bleiben (Smith 1989a: 353). Unter generellem Wandel kann die gleichzeitige oder zeitlich naheliegende Veränderung zahlreicher Systemeigenschaften verstanden werden. Eine Veränderung in der Anzahl der Parteien, die zugleich die programmatischen Distanzen zwischen ihnen entscheidend tangiert, die Dynamik des Wettbewerbs (zentripetal/ zentrifugal) verändert und neue Muster der Regierungsbildung hervorruft, setzt die bisherigen Form der Interaktion grundlegend infrage. Bis zur Herstellung eines neuen systemischen Gleichgewichts ist eine Phase der Instabilität zu erwarten (ebd.: 354). Die Transformation geht noch einen Schritt weiter, indem sie die Herausbildung eines völlig neuen Parteiensystems bezeichnet. Das Verschwinden der bisherigen Akteure und ihre Ersetzung durch neue Parteien geschieht nur unter spezifischen Bedingungen, etwa einem Zusammenbruch des politischen Systems. Die Muster des Wettbewerbs in der neuen Ordnung tragen so gut wie keine Zeichen der Verbindung zu dem Parteiensystem des alten Regimes (ebd.: 354). Der Systemwandel in Mittel- und Osteuropa nach 1989 ist in diesem Sinne eindeutig als eine Transformation zu verstehen. Offener ist der Fall des Wandels des italienischen Parteiensystems in den 1990er-Jahren. Die Entstehung neuer Parteien (Forza Italia, Lega Nord), die grundlegende Reform ehemals systemkritischer Parteien (Linksdemokraten, Alleanza Nazionale) und die Zersplitterung der zuvor dominanten Christdemokraten (DC) und Sozialisten (PSI) sprechen für eine Transformation. Die wieder etablierte Struktur des Wettbewerbs um zwei zentrale Blöcke, Mitte-Links versus Mitte-Rechts, zeugt hingegen von einer gewissen Kontinuität des Parteiensystems (vgl. Bardi/ Morlino 1994). Ohne Zweifel ist jedoch, dass das Ausmaß des Wandels in Italien im westeuropäischen Vergleich eine Besonderheit darstellt. In den meisten anderen Fällen verläuft dieser Wandel begrenzt. Smith (1989b) geht von einer core persistence aus. Die Parteien, die traditionell den Kern des Parteiensystems ausgemacht haben, stehen danach weiterhin im Zentrum des parteipolitischen Geschehens. Der Kern lässt sich an drei überlappenden Merkmalen festmachen: (a) Die Parteien, die über längere Zeiträume führende Regierungspositionen eingenommen haben; (b) die Parteien, die die Mechanik des Parteiensystems geprägt haben; (c) die Koalitionsmuster, die sich verfestigt haben (ebd.: 161). Dabei zählt auch eine Partei wie die FDP als Teil des traditionellen Kerns des deutschen Parteiensystems. Sie ist zwar nach ihrem Stimmenanteil eine eher kleine Partei, <?page no="157"?> 158 6 Parteiensysteme spielte jedoch bis in die 1990er-Jahre hinein die Rolle des »Königmachers«, die durch ihre Wahl eines Koalitionspartners über die Regierungsmehrheit entschied. Erst mit der Etablierung der Grünen im deutschen Parteiensystem kam es zu einer Erschütterung der triangulären Kernstruktur (vgl. Poguntke 2004; Niedermayer 2007). Die etablierten Kräfte - gemeint sind Sozialdemokraten, Christdemokraten, Liberale und Konservative - sind aber in der Regel weiterhin unverzichtbar für die politischen Amtsgeschäfte in den westeuropäischen Demokratien. Der Wandel der Parteiensysteme ist somit begrenzt, da die Regierungsbildung weiterhin in den Händen der core parties liegt (Smith 1989a: 357). Mit der elektoralen Schwächung der großen Parteien und dem Aufstieg neuer Parteien, wie etwa der Grünen, ist die dominierende Rolle des traditionellen Kerns jedoch in den letzten beiden Jahrzehnten vermehrt infrage gestellt worden. Die heutigen Parteiensysteme sind so von einer stärkeren Balance der Kräfte und einer vermehrten Tendenz zum Wechsel (Alternation) in der Regierungstätigkeit bestimmt (Donovan/ Broughton 1999; Mair 2006). In der Erklärung des Wandels von Parteiensystems können wir wieder auf die oben beleuchteten Ansätze zurückgreifen (vgl. Kap. 6.2.). Soziologische und institutionelle Perspektiven werden auf die Veränderung der Umwelt des Parteienwettbewerbs verweisen. Die Parteiensysteme passen sich danach an den gesellschaftlichen Wandel an, etwa dem vermehrten Auftreten postmaterieller Werthaltungen. Sie können auch auf institutionelle Reformen reagieren, etwa der Einführung eines präsidentiellen Regierungssystems (wie in Frankreich 1958) oder veränderten Wahlgesetzen. Beide Perspektiven sehen somit einen exogen verursachten Wandlungsprozess (Panebianco 1988: 242-244). Akteurszentrierte Ansätze sprechen hingegen eher von einem endogen induzierten Wandel, nämlich Veränderungen in den Wettbewerbsstrategien der Parteien. Wenn relevante Parteien sich auf neue Koalitionsmöglichkeiten zu bewegen oder grundlegende programmatische Revisionen vornehmen, bedeutet dies einen Wandel in den Mustern der Interaktion. Hintergrund neuer Strategien mögen dabei innerparteiliche Veränderungen sein, etwa eine neue Parteiführung oder neue Machtkonstellationen zwischen den politischen Flügeln einer Partei (vgl. Harmel/ Janda 1994). Als strategische Akteure können die Parteien somit selbst die Bedingungen des Wettbewerbs mitbestimmen. Eine veränderte Position im Parteiensystem einzunehmen, ist jedoch mit Risiken behaftet. Stammwähler mögen den Richtungswechsel nicht mitmachen und sich von »ihrer« Partei entfernen; interne Auseinandersetzungen um die neue Ausrichtung der Partei führen möglicherweise zu Zerrissenheit oder gar zum Bruch der Partei. In diesem Sinne ist der Handlungsspielraum strategischer Parteieliten bei der Suche nach neuen, aussichtsreichen Positionen im Wettbewerb eingeschränkt (Smith 1989a: 355-356). <?page no="158"?> 159 6 4 Empirische Befunde: Parteiensysteme im Umbruch 6.4. Empirische Befunde: Parteiensysteme im Umbruch Der Blick in die empirische Forschung verdeutlicht, in welchem Umfang sich die westlichen Parteiensysteme in einer Phase des Umbruchs befinden. Dies lässt sich zunächst am Format der Systeme festmachen. Hier betrachten wir mit der effektiven Anzahl der Parteien den Grad der Fragmentierung (vgl. Kap. 6.1.). In den meisten Fällen ist die Anzahl der effektiven Parteien im Lauf der Jahrzehnte gestiegen. Der angeführte Durchschnittswert unter den 21 westlichen Demokratien zeigt eine Steigerung von 3,5 Parteien in den 1950er-Jahren auf 4,5 in den 1990er- Jahren (Tabelle 15). Die stärksten Turbulenzen können in Belgien festgestellt werden. Hier war es vor allem der Sprachenkonflikt, der aus einem stark konzentrierten Zweieinhalbparteiensystem - ähnlich dem deutschen System dominiert von den Sozialisten und Christdemokraten bei einer (zunächst) kleineren liberalen Partei als dritter Kraft - das am stärksten zerklüftete Parteiensystem Westeuropas hervorbrachte. Neben der Entstehung regionalistischer Parteien ist die organisatorische Trennung von flämischen und wallonischen Christdemokraten, Liberalen und Sozialisten wesentlicher Bestandteil dieser hohen Fragmentierung (Swenden et al. 2006). In anderen Ländern verlief die Zunahme der Parteien weniger dramatisch. Es ist vielfach eine stetige Ausdifferenzierung der Parteiensysteme zu beobachten, so dass die spektakulären Sprünge, wie das »Erdbeben« der dänischen Wahl 1973 mit einer Verdoppelung der Parteien, eher die Spitze des Eisberges darstellen. Generell begann der Prozess der Fragmentierung in den 1960er-Jahren mit moderaten Steigerungen; er hat dann in den 1970er- und erneut in den 1990er-Jahren deutlich an Fahrt aufgenommen (vgl. Dalton et al. 2000: 41). Es gibt jedoch auch einige Ausnahmen von dieser generellen Entwicklung. In Frankreich lag der Fragmentierungsgrad in den 1990er-Jahren vergleichsweise hoch, aber noch unter den Werten der durch den Übergang von der Vierten in die Fünfte Republik geprägten 1950er-Jahren. Ähnliches gilt für Griechenland, dessen demokratische Entwicklung durch eine Militärdiktatur (1967-74) unterbrochen worden war. Die USA stellt weiterhin ein klassisches Zweiparteiensystem aus Demokraten und Republikanern dar; die effektive Anzahl der Parteien (2,1) blieb in den Staaten über die Dekaden konstant. Spanien hat nach der Demokratisierung in den 1970-Jahren einen Konzentrationsprozess durchlaufen, der die beiden Hauptparteien - die Sozialisten (PSOE) und die Konservativen (PP) - stärker in den Mittelpunkt hat rücken lassen. Obwohl es eine Vielzahl nationalistischer Parteien gibt, die in manchen Regionen (v.a. in Katalonien und im Baskenland) eine bedeutsame Rolle spielen, ist deren prozentualer Anteil auf nationaler Ebene relativ gering. Dieser Trend hat sich in den letzten Jahren noch fortgesetzt. Die effektive Anzahl der Parteien lag bei der Wahl 2004 bei 3,0 und fiel bei der Wahl 2008 auf 2,8 (Chari 2008). In anderen Parteiensystemen ist die Entwicklung eher wellenförmig verlaufen. Die Niederlande beispielsweise haben, ausgehend von einem bereits recht hohen Niveau <?page no="159"?> 160 6 Parteiensysteme in den 1950er-Jahren (4,6), eine weitere Zersplitterung des Wettbewerbs erlebt, die in den 1970er-Jahren (6,0) ihren Höhepunkt fand. Danach ging die effektive Anzahl der Parteien zunächst zurück, stieg jedoch nach 2000 wieder auf 5,8 an (Niedermayer 2008: 357). Auch der deutsche Fall zeigt keine lineare Entwicklung. Die obigen Zahlen spiegeln die in der deutschen Parteienliteratur vorgenommene Phaseneinteilung wieder (Poguntke 2004; Niedermayer 2007; Andersen 2009). Gemäß dieser Einteilungen folgte einer Phase der Neuformierung (1945-1953), die durch das Vorhandensein einer Vielzahl kleinerer, programmatisch recht heterogener Parteien, aber auch durch die früh herausgebildete Dominanz der beiden Großpartei- Tabelle 15: Nationale Trends in der effektiven Anzahl der Parteien, 1950-2000 1950er 1960er 1970er 1980er 1990er Australien 2,5 2,9 2,8 2,8 3,3 Belgien 2,9 3,8 6,0 8,3 9,9 Dänemark 4,0 4,0 5,5 5,7 5,0 Deutschland 3,0 2,6 2,4 2,7 3,2 Finnland 5,0 5,6 6,0 5,9 5,9 Frankreich 5,8 4,6 5,4 4,3 4,9 Griechenland 4,4 2,6 3,2 3,4 3,0 Großbritannien 2,3 2,5 2,9 3,1 3,6 Irland 2,9 2,9 2,8 3,1 3,7 Italien 4,0 4,0 3,9 4,6 7,0 Kanada 2,9 3,2 3,1 2,9 4,0 Luxemburg 3,1 3,5 4,2 4,1 4,1 Neuseeland 2,2 2,5 2,6 2,7 3,6 Niederlande 4,6 5,5 6,0 4,2 4,8 Norwegen 3,4 3,6 4,9 4,2 4,9 Österreich 2,5 2,4 2,3 3,8 3,3 Portugal - - 3,6 3,6 3,1 Schweden 3,3 3,3 3,6 3,7 4,5 Schweiz 5,1 5,3 5,8 6,4 6,9 Spanien - - 4,2 3,7 3,4 USA 2,1 2,0 2,1 2,1 2,1 Ø 3,5 3,5 4,0 4,1 4,5 Quelle: Eigene Berechnungen nach Daten in Niedermayer 1992, Lane/ Ersson 1999 und Webb 2002 Anmerkung: Die Zahlen beziehen sich auf nationale Parlamentswahlen (Unterhaus) und geben die »effective number of electoral parties« (ENEP) an, also die Größenverhältnisse im Parteiensystem nach den prozentualen Stimmanteilen der Parteien <?page no="160"?> 161 6 4 Empirische Befunde: Parteiensysteme im Umbruch en CDU/ CSU und SPD gekennzeichnet war, ein Prozess der Konzentration in den 1950er-Jahren. Dieser wurde von den Christdemokraten beherrscht, die als bürgerliche Sammlungspartei die wichtigste Neuerung des deutschen Parteiensystems nach 1945 darstellten. Getragen von einer positiven wirtschaftlichen Entwicklung konnte die Union die kleineren Parteien im Mitte-Rechts-Spektrum verdrängen bzw. in sich aufnehmen. Die SPD öffnete sich ab Ende der 1950er-Jahre für neue Wählerschichten jenseits ihres traditionellen Arbeitermilieus. Mit der Phase der Konzentration (1953- 1983) wurde das berühmte Zweieinhalbparteiensystem etabliert, bestimmt durch zwei starke Volksparteien und ergänzt durch die kleinere FDP mit ihrer wichtigen mehrheitsbildenden Funktion. Im belgischen Fall herrschte bis in die 1960er-Jahre eine ähnliche Konstellation vor (vgl. Blondel 1968). Die leichte Erhöhung der Fragmentierung in den 1980er-Jahren korrespondiert mit der dritten Phase der Entwicklung des Parteiensystems, die man als Pluralisierung (1983-1998) bezeichnet. Prägend werden hier die zunehmende Mobilisierungsschwäche der Großparteien und der Aufstieg der Grünen zu einer anerkannten Regierungspartei. Mit dem Durchbruch der Grünen veränderte sich die Struktur des Wettbewerbs hin zu einer Auseinandersetzung zwischen einem bürgerlichen Block (CDU/ CSU, FDP) und einem Mitte-Links-Block (SPD, Grüne), wobei letzterer jedoch erst in den 1990er-Jahren zu einer stabileren Kooperation fand. Bei der Wahl 1998 kam es so zum ersten vollständigen Regierungswechsel (wholesale alternation) auf Bundesebene. Nach der Wiedervereinigung stellen die weitere Schwächung der beiden Volksparteien, das Hinzutreten der post-sozialistischen PDS, die in Ostdeutschland auf Augenhöhe mit Union und SPD konkurriert (und seit 2007, nun als »Die Linke«, auch im Westen angekommen ist), die verstärkte Regionalisierung des Wettbewerbs und ein allmähliches Aufweichen der politischen Blöcke hin zu flexibleren Koalitionsbildungen die wichtigsten Veränderungen des Parteiensystems dar. Es kann somit von einem »fluiden Fünf-Parteiensystem« (seit 1998) gesprochen werden, wobei sich die Fluidität auf die Abnahme der elektoralen wie parlamentarischen Segmentierung bezieht: Der Wählermarkt ist noch offener geworden, die Regierungsmehrheiten finden sich, wenn man in die Bundesländer schaut, in einer bunten Vielfalt von Koalitionen. Der Fragmentierungsgrad ist von 3,2 in den 1990er-Jahren auf nunmehr 3,8 gestiegen (Niedermayer 2008: 357). Ausgehend von der vergleichenden Ebene kann also gesagt werden, dass kein völlig uniformer Trend zu erkennen ist. Dennoch steht die Zunahme der Fragmentierung als generelle Tendenz fest: Die Parteiensysteme sind komplexer geworden, es sind heute in der Regel mehr relevante Mitspieler im Wettbewerb als noch vor wenigen Jahrzehnten. Diese Erhöhung der Komplexität hat zudem eine spezifische Komponente: Während die großen Parteien an Bestimmungskraft eingebüßt haben, ist das relative Gewicht der kleineren und neuen Parteien gestiegen. Auf diese Entwicklungen verweisen die beiden folgenden Darstellungen. <?page no="161"?> 162 6 Parteiensysteme In Schaubild 25 wird der gemeinsame Stimmenanteil der beiden vorherrschenden Großparteien im Zeitverlauf seit den 1960er-Jahren gezeigt. Die ausgewählten Parteiensysteme weisen dabei eine besonders hohe Zweiparteien-Dominanz zu Beginn der Untersuchungsperiode auf. Zwei unterschiedliche Muster sind erkennbar. Zum einen ist in den drei neueren Demokratien Südeuropas eine weiterhin hohe Konzentration der Stimmen bei den beiden Großparteien zu erkennen. In Spanien, wo zunächst die bürgerliche Sammlungspartei UCD stärkste Kraft war (daher der spektakuläre Zuwachs der beiden heutigen Großparteien von den 1970erin die 1980er-Jahre), ist der Stimmenanteil von PP und PSOE seit den 1980er-Jahren sogar noch gewachsen (vgl. oben). In Griechenland haben Sozialisten (PASOK) und Konservative (ND) ihre Dominanz weitgehend bewahren können; in Portugal hat die Vorherrschaft von Sozialisten (PS) und Liberalen (PSD) nach einem Höhenflug in den 1990er-Jahren in der letzten Dekade wieder etwas an Kraft verloren (vgl. Ismayr 2009). Schaubild 25: Gemeinsamer Stimmenanteil der beiden Großparteien in ausgewählten Parteiensystemen (nationale Wahlen), 1960-2010 Quelle: Eigene Berechnungen nach offiziellen Wahlstatistiken Anmerkung: Die abgebildeten Daten beziehen sich auf den gemeinsamen Stimmenanteil bei nationalen Parlamentswahlen von folgenden Parteien: PP und PSOE (Spanien), ND und PASOK (Griechenland), PSD und PS (Portugal), CDU/ CSU und SPD (Deutschland), ÖVP und SPÖ (Österreich), Conservative Party und Labour Party (UK), Fianna Fáil und Fine Gael (Irland) Die anderen vier Parteiensysteme zeigen hingegen ein anderes Muster, nämlich eines der nachlassenden Integrationskraft der beiden Großparteien. Ausgehend von einem sehr hohen Niveau in den 1960er-Jahren, das bei einem gemeinsamen Stimmenanteil Schaubild 29: Gemeinsamer Stimmenanteil der beiden Großparteien in ausgewählten Parteiensystemen (nationale Wahlen), 1960-2010 Quelle: Eigene Berechnungen nach offiziellen Wahlstatistiken Anmerkung: Die abgebildeten Daten beziehen sich auf den gemeinsamen Stimmenanteil bei nationalen Parlamentswahlen von folgenden Parteien: PP und PSOE (Spanien), ND und PASOK (Griechenland), PSD und PS (Portugal), CDU/ CSU und SPD (Deutschland), ÖVP und SPÖ (Österreich), Conservative Party und Labour Party (UK), Fianna Fáil und Fine Gael (Irland). Die anderen vier Parteiensysteme zeigen hingegen ein anderes Muster, nämlich eines der nachlassenden Integrationskraft der beiden Großparteien. Ausgehend von einem sehr hohen Niveau in den 1960ern, das bei einem gemeinsamen Stimmenanteil von rund 90% (Deutschland, Österreich, UK) bzw. 80% (Irland) lag, treffen sich die vier Systeme im ersten Jahrzehnt des neuen Millenniums bei einem aggregierten Wert der Großparteien von etwa 2/ 3 der Stimmen wieder. Das Schaubild zeigt dabei Differenzen im zeitlichen Ablauf, etwa eine gegenüber den anderen Fällen früher einsetzende Erosion der Zweiparteien-Dominanz im britischen Fall. Eine Abschmelzung des traditionellen Kern des Parteiensystems hat auch in Staaten stattgefunden, in denen mehr als zwei Hauptparteien gegeben sind. Dazu gehören die skandinavischen Länder (Dänemark, Finnland, Schweden, Norwegen), in denen klassisch einer vorherrschenden sozialdemokratischen Partei mehrere bürgerliche Konkurrenten gegenüber gestanden haben. Neue Parteien, zu denen bürgerliche Splitterparteien, die Grünen, die sozialistische Linke und rechtspopulistische Kräfte zählen, haben hier einen Teil der Wähler für sich gewinnen können. Ähnliches gilt auch für Belgien und die Niederlande, wo 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1960er 1970er 1980er 1990er 2000er Spanien Griechenland Deutschland Österreich UK Irland Portugal <?page no="162"?> 163 6 4 Empirische Befunde: Parteiensysteme im Umbruch von rund 90 Prozent (Deutschland, Österreich, UK) bzw. 80 Prozent (Irland) lag, treffen sich die vier Systeme im ersten Jahrzehnt des neuen Millenniums bei einem aggregierten Wert der Großparteien von ungefähr zwei Dritteln der Stimmen wieder. Das Schaubild zeigt dabei Differenzen im zeitlichen Ablauf, etwa eine gegenüber den anderen Fällen früher einsetzende Erosion der Zweiparteien-Dominanz im britischen Fall. Eine Abschmelzung des traditionellen Kern des Parteiensystems hat auch in Staaten stattgefunden, in denen es mehr als zwei Hauptparteien gibt. Dazu gehören die skandinavischen Länder, in denen klassisch einer vorherrschenden sozialdemokratischen Partei mehrere bürgerliche Konkurrenten gegenübergestanden haben. Neue Parteien, zu denen bürgerliche Splitterparteien, die Grünen, die sozialistische Linke und rechtspopulistische Kräfte zählen, haben hier einen Teil der Wähler für sich gewinnen können. Ähnliches gilt auch für Belgien und die Niederlande, wo die ehemaligen »Versäulungsparteien« (Sozialisten, Christdemokraten und Liberale) zwar weiterhin den Kern des Parteiensystems konstituieren, sich aber erfolgreichen neuen Herausforderern stellen müssen (vgl. Niedermayer 2008; Ismayr 2009). In Frankreich und Italien hat der Wettbewerb eine bipolare Ausrichtung genommen. Dabei stehen jeweils zwei Hauptparteien im Mittelpunkt des Geschehens - hier die gaullistische UMP und die sozialistische PS, dort die konservative Forza Italia und die Mitte-Links-Formation des Partito Democratico (eine Fusion der ehemals kommunistischen Linksdemokraten mit verschiedenen liberalen und christdemokratischen Parteien, die 2007 vollzogen wurde) -, welches jedoch durch eine Vielzahl an kleineren Parteien vervollständigt wird. Beide Systeme haben im Zeitverlauf beträchtliche Wandlungsprozesse, sowohl was die Akteure als auch was die Strukturen des Wettbewerbs angeht, durchlaufen (vgl. Ismayer 2009). Das Argument der core persistence (Smith 1989a und 1989b) bedarf also in vielen westlichen Demokratien einer Relativierung. Die Großparteien stehen zwar weiterhin im Zentrum ihrer Parteiensysteme und verfügen über signifikante Wahlanteile; ihre Machtstellung hat aber im Prozess der Fragmentierung an Stärke eingebüßt. Sie sind für die Aufrechterhaltung ihrer Regierungstätigkeit vermehrt auf die Kooperation kleinerer Parteien angewiesen, die daher selbstbewusst einen größeren Anteil am Kuchen (etwa in Form von Ministerposten oder inhaltlichen Zusagen) fordern können. Schaubild 26 zeigt den durchschnittlichen Stimmenanteil neuer Parteien bei nationalen Wahlen pro Dekade in 15 westeuropäischen Ländern. Als »neu« werden dabei Parteien betrachtet, die nach 1959 erstmals an nationalen Wahlen teilgenommen haben. Diese Zählweise zeigt bei größeren Umbrüchen im Parteiensystem (Frankreich, Italien) sehr hohe Werte an. In der Regel handelt es sich aber bei den »neuen« Parteien um Vertreter von vier Herausforderern der etablierten Kräfte: (a) grüne Parteien, (b) links-libertäre und sozialistische Parteien, (c) nationalistische und regionalistische Parteien, (d) extreme Rechtsparteien (Saalfeld 2007: 83-85). Das Schaubild spricht eine eindeutige Sprache. Der Wandel der Parteiensysteme zeigt sich im wachsenden Erfolg neuer Parteien, die am Ende des 20. Jahrhunderts <?page no="163"?> 164 6 Parteiensysteme mehr als 20 Prozent der Stimmen auf sich vereinigen konnten. Wenn hier auch die Neugründung von traditionellen Parteien (etwa der niederländischen Christdemokraten CDA, die sich 1980 als Zusammenschluss mehrerer religiöser Parteien gebildet haben) das Bild etwas nach oben verzerrt, so lässt sich doch festhalten, dass neue Mitbewerber eine höhere Präsenz in den Parteiensystemen Westeuropas erlangt haben. Schaubild 26: Durchschnittlicher Stimmenanteil neuer Parteien in Westeuropa, 1960-1999 Quelle: Eigene Darstellung nach Saalfeld 2007: 83 Umbrüche in den Parteiensystemen lassen sich auch mit Blick auf die Interaktionsmuster der Parteien, also die Mechanik des Wettbewerbs (Sartori 1976), feststellen. Wir haben in Kapitel 5 bereits auf die generelle programmatische Annäherung der Parteien verwiesen. Auch wenn weiterhin ideologische und sachpolitische Differenzen bestehen, die auf eine inhaltliche Profilierung der Parteien gegenüber ihren Konkurrenten hindeuten, so sind Konvergenzerscheinungen gerade bei den größeren Parteien auszumachen. Kleinere Parteien haben vielfach neue Akzente und Themen in den Wettbewerb eingebracht. Im Gesamtergebnis haben sich aber die ideologische Distanzen zwischen den Parteien eines Landes im Zeitverlauf verringert (vgl. Kap. 5.2.). Für die Parteiensysteme ergibt sich dadurch eine abnehmende Polarisierung und somit eine stärker zentripetale Dynamik des Wettbewerbs. Diese Annahme wird noch durch Entwicklungen verstärkt, die auf abnehmende elektorale Segmentierungen verweisen. Soziale Schichtung und religiöse Verortung, die beiden traditionellen Säulen des Wahlverhaltens, sind von Erosionsprozessen betroffen (vgl. Kap. 3.4.). Die Wählermärkte sind bei schwächer gewordenen Parteibin- 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 1960er 1970er 1980er 1990er <?page no="164"?> 165 6 4 Empirische Befunde: Parteiensysteme im Umbruch dungen offener geworden, die Parteien konkurrieren heute um ein deutlich größer gewordenes Segment an unentschlossenen Wählern als früher. Der Wettbewerb zwischen den Parteien hat sich verstärkt, in kapitalintensiven und professionell geführten Wahlkämpfen geht es um viele verfügbare Wählerstimmen (Farrell 2006). Da die Parteien nun aber zunehmend um ähnliche Wählergruppen konkurrieren, liegt eine Überlappung der thematischen Angebote zur Interessenrepräsentation nahe. Wer zahlreiche Wähler ansprechen will, kann sich nicht auf seine kleine ideologische Scholle zurückziehen. Auch hier lässt sich also eine Tendenz zur geringeren Polarisierung ausmachen. In den Kategorien der im Verlauf dieses Kapitels betrachteten Typologien wird der moderate oder gemäßigte Pluralismus - wenn auch bei erhöhter Anzahl der Parteien - zum gängigen Modell der Gegenwart (vgl. Kap. 6.1.). In dieses Bild passt letztlich auch die vermehrte Offenheit zwischen den Parteien in der parlamentarischen Kooperation. Die Parteien haben gelernt, mit einer Vielzahl von Partnern zusammenzuarbeiten, wenn es um die sachpolitische Gestaltung und Fragen der Regierungsbildung geht. Bei einem relativ geringen Grad an parlamentarischer Segmentierung zeichnen sich viele westliche Parteiensysteme durch den Zugang der meisten relevanten Parteien zu Regierungserfahrung, durch innovative Formen der Regierungsbildung und die Möglichkeit partieller Machtwechsel aus (Mair 1996). Abgesehen von Gruppierungen an den extremen Rändern des politischen Spektrums, haben die meisten Parteien im Lauf der Zeit irgendwann einmal an einem Kabinettstisch gesessen oder zumindest als Tolerierungspartner von Regierungen politische Entscheidungen mitgeprägt. Dies gilt auch für manche rechtspopulistische Parteien, die entweder Koalitionspartner etablierter Parteien wurden (z.B. FPÖ) oder, als Gegenleistung für inhaltliche Zugeständnisse, Minderheitsregierungen von außen gestützt haben (z.B. die »Dänische Volkspartei« oder die »Freiheitspartei« in den Niederlanden). Neue Koalitionsmuster sind erprobt worden, die davon zeugen, dass in veränderten Parteiensystemen andere Wege der Mehrheitsfindung nötig sind. Es ist in der Forschung hierbei etwas anzüglich die Rede von einer verstärkten »Promiskuität« in der Formierung von Regierungskoalitionen, ob nun auf nationaler oder sub-nationaler Ebene. Die feste (Parteien-)Ehe ist demgegenüber eher auf dem Rückzug (Bartolini 1998; Mair 2006). Die Einbindung neuer Parteien in die Regierungsverantwortung wird oftmals unter den Stichworten der politischen Integration und der ideologischen Moderation diskutiert. Gerade extremere Parteien, so das Argument, könnten durch die Nähe zur Macht zu pragmatischeren Positionen gelangen und ihre Anhänger mit der Demokratie versöhnen. Kritiker verweisen allerdings auf die Gefahren der Instabilität und geringen Leistungsfähigkeit solcher Regierungen (vgl. Bolleyer 2008). <?page no="165"?> 166 6 Parteiensysteme Tabelle 16: Neue Parteien in nationalen Regierungen, 1970-2010 Land Parteien Erstmalige Regierungsbeteiligung Ideologische Verortung der Parteien Dänemark Zentrumsdemokraten Christliche Volkspartei 1982-1988 1982-1988 Liberale Christdemokraten Schweden Christdemokraten 1991-1994 Christdemokraten Norwegen Sozialistische Linkspartei seit 2005 Linke Finnland Landvolkpartei Christliche Union Grüne 1983-1990 1991-1994 1995-2002 Bauernpartei Christdemokraten Grüne Großbritannien Liberaldemokraten seit 2010 Liberale Irland Progressive Demokraten Grüne 1989-1992 2007-2011 Liberale Grüne Frankreich Grüne 1997-2002 Grüne Deutschland Grüne 1998-2005 Grüne Niederlande Demokrat Sozialisten 70 Demokraten 66 Radikale Liste Pim Fortuyn Christenunion 1971-1972 1973-1977 1973-1977 2002-2003 seit 2007 Sozialdemokraten Liberale Liberale Rechtspopulisten Christdemokraten Belgien Wallonische Bewegung Flämische Volksunion Brüsseler Frankophone Wallonische Grüne Flämische Grüne 1974-1977 1977-1979 1977-1980 1999-2003 1999-2003 Regionalisten Regionalisten Regionalisten Grüne Grüne Österreich Freiheitliche Partei 1983-1986 Liberale Italien Grüne Forza Italia Lega Nord Alleanza Nazionale 1993-1994 1994 1994 1994 Grüne Konservative Regionalisten Rechtskonservative Quelle: Daten in Deschouwer 2008 und Ismayr 2009 Anmerkung: Im italienischen Fall sind aufgrund der Vielzahl an Gründungen neuer Parteien und Zersplitterungen alter Parteien in den 1990ern nur die eindeutigsten Fälle genannt . Für eine vollständige Liste der italienischen Regierungen seit 1946, siehe Ullrich 2009: 654-655 Tabelle 16 beschäftigt sich mit der Aufnahme neuer Parteien in nationale Exekutiven und damit der Ausweitung des Universums an regierungsfähigen Parteien in Westeuropa. Als »neu« sind dabei Parteien gewertet, die entweder erst nach 1959 an Wahlen teilgenommen haben oder die, wie die britischen Liberal Democrats und die österreichische FPÖ (in den frühen 1980er-Jahren, als sie erstmals in eine Koalition mit der SPÖ einzog, noch als liberal einzustufen), zuvor jahrzehntelang auf die Oppositionsbänke verbannt waren. In der Liste fehlen westeuropäische Staaten wie die Schweiz, <?page no="166"?> 167 6 4 Empirische Befunde: Parteiensysteme im Umbruch Spanien oder Griechenland, in denen die »Altparteien« weiterhin alleine das Regierungszepter in der Hand halten (vgl. Ismayr 2009). Ein Blick auf die ideologische Verortung neuer Regierungsparteien zeigt eine prominente Vertretung grüner und liberaler Parteien. Für die Grünen lassen sich die 1990er-Jahre als die entscheidende Dekade des Durchbruchs identifizieren. In den skandinavischen Ländern sind die dort erst spät gegründeten Christdemokraten mit ihrer moralpolitischen Ausrichtung in den 1980er- und 1990er-Jahren in den Regierungsrang aufgestiegen. Eine linkssozialistische Partei ist seit 1995 Bestandteil einer rot-grünen Regierung in Norwegen, der daneben noch die Sozialdemokraten und das Zentrum (früher: Bauernpartei) angehören. In Belgien haben die etablierten Parteien den Regionalisten in den 1970er-Jahren Zugang zum Kabinett verschafft und deren Forderungen nach politischer Autonomie weitreichend Raum gelassen bzw. diese Forderungen auf die eigenen Fahnen geschrieben (vgl. Deschouwer 1994). Zu den umstrittensten Regierungsbildungen zählt das von Silvio Berlusconi erstmals 1994 geschmiedete Bündnis seiner konservativen Forza Italia mit norditalienischen Regionalisten, christdemokratischen Splitterparteien und den ehemaligen Neofaschisten der Alleanza Nazionale, das 2001 und 2008 Neuauflagen mit längeren Laufzeiten fand (vgl. Ullrich 2009). Für Aufsehen sorgte auch die Aufnahme der rechtspopulistischen »Liste Pim Fortuyn« (nach der Ermordung ihres Parteigründers) in eine kurzlebige Regierungskoalition mit Christdemokraten und Liberalen in den Niederlanden (2002-03). Ähnlich kontrovers war im Jahr 2000 die Entscheidung der österreichischen ÖVP, sich mit der unter Jörg Haider nach rechts gewanderten FPÖ zu verbünden, von der sich während der Regierungsperiode der schwarz-blauen Koalition (2000-2006) die Gruppierung der BZÖ, bis zu seinem Unfalltod geführt von Haider, abspaltete. Der Umbruch der westeuropäischen Parteiensysteme lässt sich somit sowohl an einer höheren Fragmentierung als auch an einer abnehmenden Polarisierung und Segmentierung festmachen. Es sind mehr Mitspieler im parteipolitischen Wettbewerb, der durch eine größere Offenheit und Flexibilität geprägt ist. Gerade der Blick auf die Regierungsbildung zeigt, dass die Grenzen weniger klar verlaufen als dies klassisch der Fall war. Bestätigt wird, dass der gemäßigte Pluralismus (Beyme 2000) eine Vorrangstellung eingenommen hat, dabei aber eine Vielzahl von Erscheinungsformen aufweist. Die Parteien bewegen sich in einem Umfeld, dessen Strukturen an Berechenbarkeit und Klarheit verloren haben. <?page no="167"?> 168 6 Parteiensysteme Merksätze ♦ Parteiensystem ist der Name für die die Struktur des politischen Wettbewerbs, die durch bestimmte Beziehungen und Verhaltensweisen zwischen den Parteien eines Landes gebildet wird. Die Eigenschaften eines Parteiensystems können über die Anzahl der relevanten Parteien und ihre Größenverhältnisse (Format) sowie über die programmatische Polarisierung, die Dynamik des Wettbewerbs und den Grad der elektoralen wie parlamentarischen Segmentierung (Mechanik) erfasst und in vergleichender Hinsicht klassifiziert werden. ♦ Als wichtigste Typen im kompetitiven Wettbewerb unterscheidet man Zweiparteiensysteme von Systemen des moderaten und des polarisierten Pluralismus. Die Prädominanz einer hegemonialen Partei stellt einen weiteren Typus dar (Sartori 1976; Beyme 2000). Durch die Bildung von Untertypen, die vor allem auf den Modus der Regierungsbildung abheben, lassen sich weitere Differenzierungen vornehmen. ♦ Die Entwicklung von Parteiensystemen hängt von gesellschaftlichen Rahmenbedingungen (cleavages), institutionellen Faktoren (Wahlsystem, Regierungssystem, territorialer Staatsaufbau, Verteilung staatlicher Privilegien) und dem strategischen Handeln der Akteure in den Parteien (rational choice, social construction) ab. ♦ Von dem Wandel eines Parteiensystems spricht man nur dann, wenn sich die Eigenschaften des Systems verändert haben. Neue Muster des Wettbewerbs können dabei eine nur begrenzte Anzahl der bisherigen Charakteristika betreffen (begrenzter Wandel) oder die bisherige Form der Interaktion grundlegend infrage stellen (genereller Wandel). Von Bedeutung ist dabei auch, ob die Hauptparteien ihre prägende Rolle behalten haben (core persistence) oder die Regierungsmacht an neue Kräfte übergegangen ist. ♦ Empirisch zeigt sich in den westlichen Demokratien eine generelle Tendenz zu einer erhöhten Fragmentierung der Parteiensysteme. Auffallend ist dabei die Schwächung der Großparteien zugunsten kleinerer und neuer Parteien, die als Koalitionspartner an Bedeutung gewonnen haben. Der traditionelle Kern der Parteiensysteme ist in der Regel weiterhin im Besitz der Regierungsmacht, hat aber an Dominanz eingebüßt. Die Interaktion der Parteien ist tendenziell von geringerer Polarisierung und abnehmender Segmentierung geprägt. Literatur Die Beschäftigung mit Parteiensystemen hat im Werk von Sartori (1976) ihren Klassiker gefunden. Die Aufsatzsammlung von Mair (1997) bietet viele Inspiration für das Nachdenken über die Klassifikation von Parteiensystemen und deren Entwicklungstendenzen. Niedermayer (2008) beschäftigt sich mithilfe quantitativer Indikatoren mit ähnlichen Fragestellungen. Die Länderstudien zu den politischen Systemen in <?page no="168"?> 169 Fragen und Aufgaben Ismayr (2009) bieten einen kompakten Einstieg in die Strukturen und den Wandel der Parteiensysteme der einzelnen Staaten; für Mittel- und Osteuropa gilt ähnliches in Ismayr (2008). Links • Die Website zu Ehren von Giovanni Sartori (www.giovannisartori.it) enthält Informationen über seine Biografie und ein Verzeichnis seiner Publikationen • Dossier Parteien bei der Bundeszentrale für politische Bildung (www.bpb.de/ themen); guter Einstieg in die Thematik, der unter anderem einen kurzen Abriss der Entwicklung des deutschen Parteiensystems und einen Zugriff auf Wahl-O-Maten zu Wahlen in Deutschland bietet • Die Stiftungen der deutschen Parteien bieten politische Informationen und Publikationen, die auch die Parteiensysteme in verschiedenen Regionen der Welt behandeln. Es handelt sich um die Konrad-Adenauer-Stiftung (www.kas.de), die Friedrich-Ebert-Stiftung (www.fes.de), die Friedrich-Naumann-Stiftung (www. freiheit.org), die Heinrich-Böll-Stiftung (www.boell.de) und die Rosa-Luxemburg- Stiftung (www.rosalux.de). Fragen und Aufgaben 1. Erläutern Sie die zweidimensionale Typologie von Parteiensystemen nach Giovanni Sartori. In welchem Verhältnis stehen dabei Format und Mechanik? Gehen Sie auch auf die Schwächen seines Modells ein. 2. Das derzeitige bundesdeutsche Parteiensystem ist als fluides Fünfparteiensystem gekennzeichnet worden. Die Fluidität, so heißt es im Text, bezieht sich auf die Abnahme der elektoralen und parlamentarischen Segmentierung. Erläutern Sie in eigenen Worten, was damit gemeint ist. 3. Versuchen Sie die Ursachen der Entwicklung des bundesdeutschen Parteiensystems nach 1945 zu erklären. Welche Rolle spielen dabei gesellschaftliche Veränderungen, institutionelle Rahmensetzungen und das strategische Handeln der Parteien? 4. Viele neue Parteien sind in den letzten Jahrzehnten in Regierungsämter gelangt. Dazu gehören auch extreme Parteien, wie die österreichische FPÖ oder die italienische AN. Diskutieren Sie das Argument, dass die Einbindung solcher Parteien einer Ausgrenzung (wie etwa gegenüber dem belgischen Vlaams Belang oder den deutschen Rechtsparteien in den Landtagen praktiziert) vorzuziehen ist, da es zur Integration in das Parteiensystem und in die Gesellschaft beiträgt. <?page no="170"?> 171 7. Parteien in Parlamenten und Regierungen Die politische Bedeutung von Parteien resultiert aus ihrem Anspruch, gesellschaftliche Interessenvertretung mit staatlicher Herrschaftsausübung zu verknüpfen (vgl. Kap. 2.1.). Um uns dem Wirken der Parteien auf der staatlichen Ebene anzunähern, untersuchen wir in diesem Kapitel ihre Rolle in Parlamenten und Regierungen, betrachten somit die party in public office (Katz/ Mair 1993). Vier Aspekte sind dabei wichtig: Parteien organisieren parlamentarische Prozesse durch den fraktionellen Zusammenschluss von Abgeordneten, die in der Regel bereits auf einem Parteiticket ins Amt gewählt worden sind. Diese Fraktionen handeln, vor allem in parlamentarischen Systemen, zumeist geschlossen. Die Beleuchtung der Hintergründe der Kohäsion ist Gegenstand des folgenden Abschnittes (7.1.). Die Bildung von stabilen und handlungsfähigen Regierungen stellt den zweiten Schwerpunkt in der governmentalen Funktionsbeschreibung von Parteien dar. Koalitionstheorien haben versucht, Aussagen darüber zu treffen, welche politischen und strategischen Rationalitäten hinter der Bildung von Regierungsbündnissen stehen. Ebenso interessiert sich die Forschung für die Lebensdauer von Regierungen und damit für die Faktoren, die zur Stabilität bzw. Instabilität eines Systems beitragen. In diesem Zusammenhang werden auch die Mechanismen der Konfliktlösung innerhalb von Regierungen betrachtet (7.2.). Der dritte Aspekt ist die Frage nach der Bedeutsamkeit von Parteien für sachpolitische Entscheidungen in der Politik. Parteiendemokratien legitimieren sich durch die Möglichkeit der Bürger, zwischen verschiedenen politischen Angeboten zu wählen und damit Richtungsentscheidungen zu treffen. Diesen Anspruch mit Leben zu füllen setzt jedoch voraus, dass die Parteien sich tatsächlich programmatisch unterscheiden (vgl. Kap. 5.2.) und dies im Regierungsamt auch in die politische Realität umsetzen können. Unter der Überschrift »Do parties matter? « hat die Forschung sich mit den Unterschieden in der Regierungstätigkeit von linken und bürgerlichen Regierungen auseinandergesetzt (7.3.). Schließlich wird es noch um das politische Personal gehen. Berufspolitiker üben für einen längeren Zeitraum politische Tätigkeiten aus, aus denen sie auch ihren Haupterwerb beziehen. Es ist somit zu erwarten, dass sie, wie dies bei anderen Berufsgruppen auch der Fall ist, an der Sicherung ihrer Position und an Karrieremöglichkeiten interessiert sind (Borchert 2003). Die Beschäftigung mit den Prozessen politischer Professionalisierung und mit den Karrierewegen in der Politik bieten somit interessante Einblicke in die berufsbezogene Motivationslage der politischen Akteure, die die party in public office ausmachen (7.4.). <?page no="171"?> 172 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen 7.1. Die Geschlossenheit der Fraktionen Die Handlungslogik der Parteien in den Parlamenten wird wesentlich von den institutionellen Strukturen des Regierungssystems (mit-)bestimmt. In vergleichender Perspektive lässt sich festhalten, dass Fraktionen in parlamentarischen Systemen kohäsiver agieren als in präsidentiellen Systemen. In Ersteren ist ein hohes Maß an Fraktionsdisziplin mit Blick auf den Bestand der Regierung und die Sicherung der Mandate über die vollständige Legislaturperiode funktional unverzichtbar, während bei Zweiteren der enge Handlungszusammenhang zwischen Regierung und parlamentarischer Mehrheit nicht gegeben ist (Steffani 1979: 50-58; Helms 1999: 8). Wie lässt sich dieser Zusammenhang verstehen? Die zwei Grundformen der demokratischen Gewaltenteilung zwischen Exekutive, Legislative und Judikative, das parlamentarische und das präsidentielle Regierungssystem, unterscheiden sich primär in der Gestaltung der Wahl und Abwahl der Regierung. In präsidentiellen Systemen (klassisch: USA) werden Parlament und Präsident in getrennten Wahlgängen vom Volk bestimmt; die vom Präsidenten ernannte und geleitete Regierung kann vom Parlament nicht aus politischen Gründen aus dem Amt abberufen werden. In parlamentarischen Systemen (klassisch: Großbritannien) geht hingegen die Regierung aus einer Wahl des vom Volk bestimmten Parlamentes hervor; das Parlament kann die Regierung über ein Misstrauensvotum stürzen bzw. sieht sich nach einer gescheiterten Vertrauensfrage des Regierungschefs einer vorzeitigen Beendigung der Legislaturperiode und Neuwahlen gegenüber (vgl. Stykow 2007: 195-200). Als wichtigste Sonderformen können die Kollegialregierung der Schweiz und semipräsidentielle Regierungssysteme gelten. In der Schweiz werden zwar die einzelnen Minister der Regierung vom Parlament gewählt, sind dann aber für eine fixe Zeit von vier Jahren im Amt, ohne dass sie per Misstrauensvotum abgewählt werden könnten. Für die Bildung der Regierung gilt eine informelle Regelung, die sogenannte Zauberformel, die eine proportionale Vertretung der wichtigsten Parteien vorsieht. Derzeit stehen der rechtsstehenden Schweizerischen Volkspartei, den Liberalen und den Sozialdemokraten je zwei Ministerposten zu, die Christdemokraten haben ein Sitz in der Regierung (ebd.: 201-202). Bei semi-präsidentiellen Systemen, deren bekanntester Vertreter Frankreich ist (seit der Gründung der V. Republik 1958), gibt es eine geteilte Exekutive aus Präsident und Regierung. Der Präsident wird direkt von den Bürgern gewählt und hat weitreichende Kompetenzen. In Frankreich ernennt er etwa den Premierminister, kann das Parlament auflösen und dominiert Außen- und Verteidigungspolitik. Die vom Premierminister geleitete Regierung ist aber von den Mehrheitsverhältnissen im Parlament abhängig und kann von diesem auch gestürzt werden. Bei divergierenden Wahlergebnissen werden Präsident und Premier somit unterschiedlichen politischen Lagern angehören; Phasen dieser sogenannten cohabitation haben sowohl der sozialistische Präsident François Mitterrand wie der gaullistische Präsident Jacques Chirac durchstehen müssen (ebd.: 203-205). <?page no="172"?> 173 7 1 Die Geschlossenheit der Fraktionen In parlamentarischen und semipräsidentiellen Systemen hängen Regierungen direkt von der Zustimmung des Parlamentes ab. Sie werden politisch nur dann überleben können und handlungsfähig sein, wenn sie von einer parlamentarischen Mehrheit getragen werden oder sich diese auf den verschiedenen Politikfeldern ad hoc organisieren können. Erst das geschlossene Auftreten der Fraktionen im Parlament ermöglicht dabei die Handlungseinheit von Regierung und parlamentarischer Mehrheit. Ihr steht eine Opposition gegenüber, die ebenfalls nur durch diszipliniertes Verhalten eine parlamentarische Kontrolle der Mehrheit und eine glaubhafte politische Alternative herstellen kann. Im Präsidentialismus geht demgegenüber von locker organisierten und weniger diszipliniert agierenden Parteien keine Bedrohung für die Funktionsweise des Regierungssystems aus, möglicherweise sind sie für die Aushandlungsprozesse zwischen Exekutive und Legislative sogar förderlich (Saalfeld 2007: 202). Empirisch kann der Nachweis geschlossener Fraktionen anhand des Rice-Index der Kohäsion vorgenommen werden, der bei namentlichen Abstimmungen im Parlament die Differenz zwischen der Anzahl der zustimmenden und der Anzahl der ablehnenden Mitglieder einer Fraktion ermittelt. Der Index kann einen Wert zwischen 0 und 100 annehmen; je höher er ausfällt, desto stärker ist die Geschlossenheit einer Fraktion. Trotz gewisser methodischer Probleme - so sind etwa namentliche Abstimmungen nicht unbedingt repräsentativ für geheime Abstimmungen - gibt der Rice-Index einen guten Einblick in das parlamentarische Auftreten der Parteien (vgl. Depauw/ Martin 2009: 103-104). Tabelle 17 zeigt die Geschlossenheit der Fraktionen in 16 westlichen Demokratien bei Verwendung des Rice-Index. Der angegebene Grad an Disziplin stellt einen Mittelwert aller untersuchten Fraktionen in dem betreffenden Land dar, die Standardabweichung lässt erkennen, wie sehr sich die einzelnen Parteien von diesem Mittelwert entfernt haben. Die Werte sind generell sehr hoch. Besonders kohäsiv zeigen sich die Parteien in Irland und Dänemark, aber auch in etlichen anderen Demokratien ist der Zusammenhalt der Fraktion fast perfekt. Der niedrigste Wert wird mit 88,6 in Finnland erreicht (bei relativ starken Differenzen zwischen den Parteien, wie die Standardabweichung zeigt), das zum Untersuchungszeitraum noch über ein semi-präsidentielles Regierungssystem verfügte. Der Wert für Frankreich liegt allerdings sehr hoch, was sich wohl zum Teil mit der von 1993 bis 1995 andauernden zweiten Cohabitations- Phase der Präsidentschaft Mitterrands erklären lässt, die dem Regierungssystem einen stärker parlamentarisch geprägten Zug verliehen hat. In der Schweiz, wo die Geschlossenheit der Fraktionen nicht für das Überleben der Regierung benötigt wird, lag der Rice-Index für die vier Regierungsparteien im Zeitraum von 1991 bis 1994 bei einem Mittelwert von 81,13. Dieser im Vergleich niedrige Wert verdeckt allerdings deutliche Unterschiede zwischen den sehr diszipliniert auftretenden Sozialdemokraten (96,3) und den weniger kohäsiven Christdemokraten (68,3); die anderen beiden Parteien erreichen etwa den Mittelwert (vgl. Bowler 2000: 172). <?page no="173"?> 174 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen Für die deutschen Parteien hat Thomas Saalfeld (1997) in einer Längsschnittanalyse von 1949 bis 1990 gezeigt, dass die drei Hauptparteien bei namentlichen Abstimmungen im Bundestag eine durchwegs hohe Geschlossenheit aufwiesen. Die SPD (97,8) rangiert dabei leicht vor der CDU/ CSU (94,3) und der FDP (91,4), die vor allem in der Anfangsphase der Bundesrepublik eine etwas geringere Kohäsion zeigte (ebd.: 50). Die festgestellte Fraktionsdisziplin ist funktional sinnvoll, d.h. für den Ablauf der Prozesse in parlamentarischen Systemen notwendig. Sie ermöglicht die Realisierung der politischen Ziele einer Regierung und damit die Umsetzung eines von den Bürgern per Wahl vergebenen Mandates an die parlamentarische Mehrheit. Das Konzept der Parteiendemokratie (party government) geht davon aus, dass sachpolitische Entscheidungen (public policies) von Parteien bestimmt werden, die sich bei Wahlen durchsetzen. Die Regierungsvertreter werden dabei von den Parteien entsandt und in ihrer Amtsführung auch von diesen kontrolliert. Diszipliniert handelnde Fraktionen erlauben die Planung einer legislativen Agenda (Katz 1987; Hazan 2005; Mair 2008). Die interessante Frage ist allerdings, was die einzelnen Abgeordneten dazu bewegt, sich an diese Systemlogik zu halten. Warum stimmen Parlamentarier mit ihrer Gruppe? Die Anreize dafür beziehen sich einerseits auf die Ebene der Wahlen, andererseits Tabelle 17: Fraktionsdisziplin in 16 westlichen Demokratien (nach dem Rice-Index) Land Zeitraum Anzahl der Parteien Geschlossenheit Standardabweichung Australien 96-98 3 99,07 0,15 Belgien 91-95 9 99,06 0,75 Dänemark 94-95 7 99,93 0,11 Deutschland 87-90 3 96,33 1,79 Finnland 95-96 7 88,63 2,59 Frankreich 93-97 4 99,33 0,63 Großbritannien 92-97 2 99,25 0,49 Irland 92-96 3 100,0 0,00 Island 95-96 6 96,93 2,84 Israel 91-00 10 96,88 1,15 Italien 96-01 11 96,46 1,44 Kanada 94-95 4 97,60 2,24 Neuseeland 93-94 2 93,17 0,65 Norwegen 92-93 6 95,90 0,52 Österreich 95-97 5 98,68 1,45 Schweden 94-95 7 96,57 1,51 Quelle: Depauw/ Martin 2009: 105 <?page no="174"?> 175 7 1 Die Geschlossenheit der Fraktionen auf Prozesse innerhalb der Volksvertretungen (Bowler 2000: 158-160). Mit Blick auf die Wahlen lässt sich sagen, dass die meisten Abgeordneten für den Einzug ins Parlament von ihrer Partei abhängig sind. Dies gilt ganz konkret für die Nominierung als Direktkandidat in einem Wahlkreis oder als Listenkandidat auf einem sicheren oder aussichtsreichen Platz. Ohne Parteiticket ist die Tür zum Parlament meistens verschlossen. Die Nominierungen liegen in den Händen innerparteilicher Selektoren, die auch nach dem Gesichtspunkt der Loyalität auswählen (vgl. Kap. 4.3.). Durch die hohe Norm fraktioneller Geschlossenheit werden »Rebellen« es in der Regel schwerer haben, eine Wiederaufstellung als Kandidat der Partei zu erlangen. Dies hängt allerdings von Faktoren wie der lokalen Verankerung des jeweiligen Abgeordneten, dem Gewicht der verschiedenen ideologischen Flügel einer Partei und dem Verhältnis zwischen Parteiführung und Mitgliederbasis ab. Generell aber werden Abgeordnete sich der Linie ihrer Partei verpflichtet fühlen. Oftmals steht hinter einem parlamentarischen Mandat auch eine lange politische Karriere in der Partei mit entsprechenden Prozessen der Sozialisation und Verinnerlichung der politischen Positionen (Borchert/ Stolz 2003; vgl. Kap. 7.4.). Dies führt zu einem zweiten wichtigen Aspekt, nämlich der Verteilung sachpolitischer Präferenzen in einem Parlament. Abgeordnete gehören einer Partei an, die ihre politische Heimat darstellt. Sie teilen mit ihren Fraktionskollegen politische Grundüberzeugungen und setzen sich gemeinsam für die Durchsetzung bestimmter policies ein. Selbst wenn es in einer Fraktion gewisse inhaltliche Differenzen gibt, sind diese im Normalfall doch geringer als die Distanz zum politischen Gegner. Man wird also geschlossen auftreten, um die eigenen Positionen durchzusetzen oder um zu verhindern, dass die anderen Parteien eine anders gelagerte Politik realisieren. Je höher die ideologische Polarisierung zwischen den Parteien ist, umso wichtiger wird es, die eigenen Reihen geschlossen zu halten. Auch knappe Mehrheitsverhältnisse können disziplinierend wirken. Wo die Regierungsparteien auf jede Stimme angewiesen sind, um ihre Vorhaben umzusetzen, erfreut ein Querdenker sich nur geringer Beliebtheit in der Fraktion. Eine gewisse Ausnahme bilden hier Parteien mit einer starken Konkurrenz innerparteilicher Gruppierungen, den sogenannten Fraktionen. Der Sturz der Regierung mag in solchen Fällen dem strategischen Kalkül konkurrierender Gruppen folgen, die mit einem personellen Wechsel die Steigerung des eigenen Einflusses anstreben. Die über Jahrzehnte herrschenden italienischen Christdemokraten (DC) und japanischen Liberaldemokraten (LDP) sind hierfür Paradebeispiele (Saalfeld 2007: 275-280). Drittens erklärt sich die Geschlossenheit der Fraktionen mit einem Blick auf die Arbeitsprozesse in den Parlamenten. Der einzelne Abgeordnete ist ohne Anbindung an eine Fraktion relativ handlungsunfähig. Bei der Größe der meisten Parlamente (nach der Wahl 2009 sitzen etwa im Bundestag 622 Abgeordnete) wären Entscheidungsprozesse ohne organisierte Gruppen auch kaum vorstellbar. Entsprechend gibt es in den meisten Demokratien Privilegien für Fraktionen gegenüber unabhängigen Abgeordneten, die von der Verteilung der Redezeit im Plenum über die Berücksichtigung bei <?page no="175"?> 176 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen der Verteilung von Positionen in den Leitungsgremien und den Arbeitsausschüssen des Parlamentes bis hin zu der materiellen Förderung in Form von staatlichen Zuschüssen, Büroräumen und Mitarbeitern reichen (vgl. Bowler 2000: 160-165). In den Fraktionen selbst herrschen die Prinzipien der Hierarchie und der Spezialisierung. Nicht alle Angehörigen einer Partei partizipieren somit in gleicher Weise an bestimmten Entscheidungen. Fraktionsvorstände sind für die generelle Leitung und die politische Koordination der Arbeit - im Falle von Regierungsparteien auch im Zusammenspiel mit dem Kabinett - zuständig. Hierzu gehört ebenfalls die Einforderung der Fraktionsdisziplin bei wichtigen Abstimmungen, die individuelle Gespräche mit potenziell abweichenden Kollegen umfasst. Im britischen Parlament gibt es traditionell den (schriftlichen) party whip, mit dem Fraktionsführungen ihre Mitglieder um ein bestimmtes Abstimmungsverhalten bitten. Die Dringlichkeit der Bitte ergibt sich dabei aus der Anzahl der Unterstreichungen. Ein three-line whip ist für besonders wichtige Abstimmungen reserviert. Parlamentarischen Geschäftsführern, die auch als whips bekannt sind, obliegt die Durchsetzung der Disziplin (vgl. Norton 1994: 396- 397). Andere Parlamente kennen ähnliche Praktiken. Neben den Fraktionsführungen sind die sachpolitischen Experten, die als Sprecher der Fraktion für bestimmte Politikfelder auftreten, von herausgehobener Bedeutung für die Arbeit der parlamentarischen Gruppen. Sie sitzen für ihre Partei in den Fachausschüssen der Parlamente, die in den meisten westlichen Demokratien eine bedeutsame Rolle in der Gesetzgebung haben. Vielfach können die Ausschüsse, in denen trotz Vormachtstellung der parlamentarischen Mehrheit oft ein diskursives »Verhandlungsklima zwischen Spezialisten« vorherrscht, substanzielle Veränderung an den Gesetzesentwürfen vornehmen bevor das Plenum zu einer endgültigen Abstimmung zusammentritt (vgl. Saalfeld 2007: 266-268). Die Fraktionsexperten für einen bestimmten Bereich sind somit an wichtigen Aushandlungen beteiligt und bilden mit dem zuständigen Minister, den Beamten der Ministerialverwaltung, relevanten Interessengruppen und akademischen Beratern eine Fachgemeinschaft (policy community), die sich auf spezialisiertes Wissen berufen kann. Für die »Nicht-Experten« in den Fraktionen gibt es kaum eine Grundlage, die Ratschläge ihrer Sprecher infrage zu stellen. Die Spezialisierung befördert die Geschlossenheit der Fraktionen, sind es doch immer nur wenige Mitglieder einer Gruppe, die sich intensiv mit einem Thema beschäftigen. Da die Rollen je nach Politikfeld wechseln, wächst die Bereitschaft den Empfehlungen der zuständigen Fraktionskollegen zu folgen, sicherlich in der Hoffnung, dass diese Arbeitsteilung dann auch für das eigene Themenfeld eingehalten wird. Formal gesprochen ist es aber die Fraktionsgemeinschaft als Ganzes, die über die Haltung zu bestimmten Gesetzesinitiativen entscheidet, was auch die Möglichkeiten der Kritik und des Widerspruchs beinhaltet (Schüttemeyer 1998: 332; Saalfeld 2007: 285-286). Als letzter Gesichtspunkt ist das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative in Betracht zu ziehen. Es kann dabei allgemein von einer Vormacht der Regierungen gesprochen werden, die gerade in parlamentarischen Systemen eine Folgebereitschaft <?page no="176"?> 177 7 1 Die Geschlossenheit der Fraktionen der Fraktionen impliziert. Dies lässt sich etwa daran festmachen, dass die meisten (erfolgreichen) Gesetzesinitiativen aus den Ministerien hervorgehen, die aufgrund der Ressourcen an Personal und Expertise in der Ministerialbürokratie gegenüber dem parlamentarischen Apparat überlegen sind. Auch die Einbindung nationaler Politik in internationale und supranationale Organisationen stärkt die Stellung der Regierungen gegenüber den Parlamenten (Newton/ van Deth 2005: 103-106). Tabelle 18 zeigt die Herkunft von eingebrachten und verabschiedeten Gesetzen in den 1980er-Jahren für zahlreiche westliche Demokratien. Die Praktiken in den einzelnen Ländern unterscheiden sich deutlich voneinander, was unterschiedliche parlamentarische Geschäftsordnungen und politische Traditionen reflektiert. So sind Gesetzesinitiativen durch einzelne Fraktionen oder individuelle Abgeordnete in Ländern wie Schweden, Kanada, Belgien, Italien oder Großbritannien recht verbreitet, während anderen Ortes die Regierung fast schon ein Monopol bei der Einbringung von Gesetzen hat (Bowler 2000: 169-170). Tabelle 18: Herkunft der Gesetze Land Gesetze durch Regierung eingebracht (in %) davon verabschiedet (in %) Gesetze durch Fraktionen/ Abg. eingebracht (in %) davon verabschiedet (in %) Australien 95,7 89,5 4,3 0,0 Belgien 22,8 96,8 77,2 7,1 Dänemark 65,8 88,5 34,2 5,6 Deutschland 63,5 98,8 22,3 57,6 Finnland 51,6 97,8 47,4 1,2 Frankreich 42,8 82,2 57,2 5,9 Großbritannien 36,4 92,3 63,6 9,8 Irland 91,3 90,0 8,7 10,0 Italien 29,0 51,3 69,7 9,2 Japan 64,0 76,0 36,0 24,0 Kanada 20,9 59,9 79,1 2,1 Neuseeland 94,2 97,6 5,8 2,0 Niederlande 98,5 84,7 1,5 16,0 Norwegen 90,1 98,9 9,9 12,2 Österreich 62,7 95,9 33,9 50,0 Schweden 7,7 fast alle 92,3 1,0 Schweiz 87,9 fast alle 12,1 9,1 Ø 60,3 86,0 38,5 13,4 Quelle: Bowler 2000: 170 <?page no="177"?> 178 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen Im Durchschnitt der untersuchten Fälle stammten rund 60 Prozent der Gesetzesentwürfe von der Regierung, während knapp 40 Prozent aus dem Parlament kamen. Auffallend ist jedoch die starke Diskrepanz bei dem Anteil der verabschiedeten Gesetze. Danach haben, und dies gilt auch für die Länder mit zahlreichen parlamentarischen Initiativen, Regierungsentwürfe sehr viel höhere Erfolgschancen. Während über 80 Prozent der government bills im Betrachtungszeitraum (1981-1985) zur Verabschiedung kamen, schafften es nur knapp 15 Prozent der Entwürfe, die im Parlament geschrieben worden waren (private member bills). Hintergrund ist, dass die meisten parlamentarischen Initiativen von der Opposition ausgingen und keine Mehrheit im Parlament fanden. Im Gegensatz dazu konnten die Regierungsparteien in der Regel ihre Vorhaben durchsetzen, ob diese nun durch die Exekutive oder die Mehrheitsfraktionen in den Gesetzgebungsprozess eingespeist wurden. Fraktionelle Geschlossenheit beruht somit auch auf der Bereitschaft der Abgeordneten, die Vorhaben »ihrer« Regierung zu unterstützen bzw. sich diesen als Opposition entgegenzustemmen. Weitere Faktoren, die sich aus der Überlegenheit der Regierung ergeben, sind Karriereaspekte und institutionelle Machtmittel. Loyale Abgeordnete, die sich in der Fraktion bewährt haben, können darauf hoffen, sich für Regierungsaufgaben, also etwa einen Ministerposten, zu qualifizieren. Bekanntestes Disziplinierungsinstrument ist die Vertrauensfrage des Regierungschefs. Gerade in der Verknüpfung mit einer Sachfrage können potentiell abweichende Abgeordnete vor die schwierige Wahl gestellt werden, entweder den Sturz der Regierung und damit vorzeitige Neuwahlen verantworten zu müssen oder aber eine politische Entscheidung mitzutragen, der sie kritisch gegenüberstehen. Bundeskanzler Gerhard Schröder nutzte 2001 die Vertrauensfrage, um den Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan durchzuboxen (Saalfeld 2007: 283-284). Etwas anders gelagert war hingegen die Vertrauensfrage von 2005, die von der SPD (per Enthaltung ihrer Abgeordneten) absichtlich verloren wurde, um politisch gewollte Neuwahlen herbeizuführen. Bundeskanzler Helmut Kohl (CDU) war 1982 einen ähnlichen Weg gegangen, um die Wähler über die neuen Mehrheitsverhältnisse im Bund bestimmen zu lassen (Schmidt 2007: 172). Abgesehen von dieser »Lücke« im deutschen Grundgesetz, das eine formale Selbstauflösung des Parlaments nicht vorsieht, lässt sich jedoch sagen, dass Vertrauensfragen dazu dienen, die Abgeordneten der Mehrheit wieder enger an die Regierung zu binden. 7.2. Die Bildung und die Stabilität von Regierungen Im Zentrum der Exekutive, zu der auch das Staatsoberhaupt (Monarch/ Präsident), die Ministerialbürokratie und spezifische Agenturen (z.B. Zentralbanken) gezählt werden, steht die Regierung eines Landes. Ihr gehören der Regierungschef und seine Minister an, die stimmberechtigt im Kabinett zusammenkommen. Dem Ministerpräsidenten (Premier) oder Kanzler kommt dabei eine herausgehobene Stellung in der Regierung zu, die - so die unter dem Stichwort der »Präsidentialisierung« geführte akademische <?page no="178"?> 179 7 2 Die Bildung und die Stabilität von Regierungen Debatte - in den letzten Jahrzehnten tendenziell noch an Bedeutung gewonnen hat (Poguntke/ Webb 2007; vgl. Stykow 2007: 225-228). In parlamentarischen Systemen finden sich unterschiedliche Regierungstypen: (a) nach ihrem Status im Parlament unterscheiden sich Mehrheits- und Minderheitsregierungen; (b) nach der Anzahl der Partner lassen sich Einparteienregierungen und Koalitionsregierungen identifizieren. Im präsidentiellen Modell hat der direkt gewählte Präsident die alleinige Verantwortung für die Regierungsbildung, ohne dass dies mit der parlamentarischen Sitzverteilung in Verbindung steht (Ware 1996: 330-337). Tabelle 19: Regierungen in Europa, 1945-1999 Land Zahl der Kabinette Zahl der Regierungsparteien (ø) Minderheitsregierungen (in %) Einparteienregierungen (in %) Belgien 33 3,24 9,1 15,2 Dänemark 31 1,97 87,1 45,2 Deutschland 26 2,08 11,5 15,4 Finnland 37 3,49 29,7 10,8 Frankreich 23 2,26 30,4 26,1 Griechenland 11 1,30 10,0 80,0 Großbritannien 20 1,00 5,0 100,0 Irland 22 1,64 50,0 54,5 Island 26 2,27 19,2 15,4 Italien 50 3,04 47,9 28,0 Luxemburg 16 2,13 0,0 0,0 Niederlande 23 3,22 13,6 0,0 Norwegen 26 1,73 65,4 69,2 Österreich 22 1,86 4,5 22,7 Portugal 11 1,91 27,3 45,5 Schweden 26 1,42 73,1 73,1 Spanien 10 1,00 75,0 100,0 INSGESAMT DURCHSCHNITT 410 2,30 (141) 34,4 (146) 35,6 Quelle: Saalfeld 2007: 207 Anmerkung: Die Daten sind berechnet nach dem Comparative Parliamentary Data Archive (CCPD) Der untersuchte Zeitraum beginnt mit der ersten regulären Wahl nach dem Zweiten Weltkrieg Deutlich später als 1945 startet die Betrachtung in Frankreich (1959), Portugal (1976), Griechenland (1977) und Spanien (1977) <?page no="179"?> 180 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen Tabelle 19 vermittelt für 17 europäische Demokratien einen Überblick über die Anzahl der gebildeten Kabinette, die durchschnittliche Anzahl der Regierungsparteien sowie den Anteil an Einparteienregierungen und Minderheitsregierungen an diesen Kabinetten im Zeitraum von 1945 bis 1999. Von einem neuen Kabinett ist dabei die Rede, wenn es zu Neuwahlen gekommen war, wenn sich die Person des Regierungschefs oder die parteipolitische Zusammensetzung geändert hatte. Die jeweilige Dauer der Regierungstätigkeit ist in der Darstellung nicht berücksichtigt (Saalfeld 2007: 205). Bei der Anzahl der Kabinette fällt Italien mit seinen häufigen Regierungsumbildungen auf, die durchschnittlich höchste Anzahl an Regierungsparteien erreichte Finnland mit 3,5. Einparteienregierungen waren in Großbritannien und Spanien durchgängig an der Macht, auch in Griechenland, Irland, Norwegen und Schweden wurden die Mehrzahl der Kabinette von einer einzigen Partei gebildet. Insgesamt stellt dieser Regierungstypus aber nur rund ein Drittel der Fälle, woraus sich ergibt, dass zwei Drittel der westeuropäischen Kabinette aus Koalitionen bestanden. Die Niederlande und Luxemburg sind eindeutig in dieser Kategorie zu verorten, aber auch in Belgien, Deutschland, Finnland und Island liegt der Anteil der Koalitionsregierungen über 80 Prozent. Für den deutschen Fall ist zudem anzumerken, dass Minderheitsregierungen und Einparteienregierungen nur für kurze Übergangsphasen nach Regierungsstürzen und Koalitionsaustritten in den Jahren 1960/ 61 (CDU/ CSU), 1962 (CDU/ CSU), 1966 (CDU/ CSU) und 1982 (SPD) gebildet wurden; praktisch gesprochen, regierten in Deutschland also nahezu durchgehend Koalitionsregierungen mit parlamentarischer Mehrheit (ebd.: 207). Der europäische Vergleich zeigt aber, dass Minderheitsregierungen keineswegs ein marginales Phänomen sind. Wiederum sind es rund ein Drittel aller Kabinette, die keine eigene Parlamentsmehrheit hinter sich hatten. In den skandinavischen Ländern (mit Ausnahme Finnlands) und in Spanien sind Minderheitsregierungen eher die Regel. Für Skandinavien ist als Erklärung vielfach eine konsensuale politische Tradition angeführt worden, die parlamentarische Aushandlungen zwischen den Regierungs- und Oppositionsparteien ermöglicht hat. Ein ideologisch gemäßigter Pluralismus und ein geringer Grad an parlamentarischer Segmentierung erscheinen so als günstige Rahmenbedingungen für den Erfolg von Minderheitsregierungen (vgl. Kap. 6). Da eine eigene Mehrheit im Parlament fehlt, müssen sich die Regierungen je nach Politikfeld unterschiedliche Partner suchen. Die Bereitschaft zu sachpolitischen Kompromissen ist somit Voraussetzung des Regierungshandelns. Diese Praxis verleiht den parlamentarischen Ausschüssen eine starke Aufwertung gegenüber dem Regierungsapparat (vgl. Strøm 1990b; Strøm et al. 2003) Hinzu kommt als institutioneller Faktor der sogenannte »negative Parlamentarismus«: Regierungen in Dänemark, Norwegen und Schweden bedürfen keiner absoluten Mehrheit im Parlament, um ins Amt zu kommen (Investitur), wie dies etwa bei der Wahl des deutschen Kanzlers in den ersten beiden Wahlgängen der Fall ist. Sie können nach der Ernennung durch den König oder den Parlamentspräsidenten solange im Amt bleiben, bis sich eine parlamentarische Mehrheit mittels eines Misstrauensvo- <?page no="180"?> 181 7 2 Die Bildung und die Stabilität von Regierungen tums gegen sie ausspricht (vgl. Ismayr 2009). Bei fragmentierten Parteiensystemen und einer günstigen Verhandlungssituation für die oppositionellen Fraktionen - die mitbestimmen können, ohne für unpopuläre Maßnahmen geradestehen zu müssen - scheint ein solcher Schritt aber wenig wahrscheinlich (Saalfeld 2007: 213). Im spanischen Fall bedarf der Regierungschef zwar zu seiner Amtseinführung einer parlamentarischen Mehrheit, die Hürde liegt allerdings im zweiten Wahlgang mit relativer Mehrheit der Stimmen vergleichsweise niedrig. Die Abwahl des Ministerpräsidenten ist hingegen erschwert, da die spanische Verfassung nach deutschem Vorbild ein konstruktives Misstrauensvotums vorsieht, d.h. der Bestimmung eines Nachfolgers mit absoluter Mehrheit. Hierfür fehlte aber bislang die Geschlossenheit der Opposition. Für die reguläre Regierungstätigkeit haben sich die spanischen Einparteienregierungen von PSOE und PP beim Fehlen eigener parlamentarischer Mehrheiten in der Regel feste Tolerierungspartner gesucht. Diese fanden sich bei den (moderaten) baskischen und katalanischen Nationalisten, die im Gegenzug finanzielle oder legislative Vorteile für ihre Regionen einfordern konnten (Colino 2008). In der Gesetzgebung stärken zudem Privilegien der Regierung, etwa bei der Redaktion von parlamentarischen Änderungsantragen, ihre Handlungsfähigkeit (Magone 2004: 53-59). Minderheitsregierungen in den besagten Staaten haben somit aus kulturellen und/ oder institutionellen Gründen recht gute Überlebenschancen. Dabei zeigen sich im empirischen Vergleich jedoch auch Unterschiede. In Dänemark haben sich minoritäre Kabinette im Durchschnitt als weniger stabil erwiesen als in den Nachbarstaaten Schweden und Norwegen (Saalfeld 2007: 210-211). In Deutschland sind Minderheitsregierungen hingegen als wenig handlungsfähig verpönt und entsprechend selten. Das einzige Beispiel mit längerer Laufzeit bietet auf Landesebene das »Magdeburger Modell«, eine von der PDS tolerierte Minderheitsregierung von SPD und Grünen (1994-1998) bzw. einer SPD-Alleinregierung (1998- 2002) in Sachsen-Anhalt. Die Minderheitsregierung unter der Leitung von Reinhard Höppner (SPD) überstand zwar zwei volle Legislaturperioden, musste sich jedoch bei einer weitgehenden Obstruktionspolitik der CDU-Opposition stark auf die Unterstützung der PDS verlassen und agierte zudem in sehr schwierigen ökonomischen Verhältnissen. Bei der Landtagswahl 2002 musste die SPD dann eine schwere Niederlage hinnehmen und das Regierungsamt an eine majoritäre CDU/ FDP-Koalition abgeben (Renzsch/ Schieren 1997; Detterbeck 2010). Seit Juni 2010 ist in Nordrhein-Westfalen ein rot-grünes Minderheitskabinett im Amt. Wie oben festgestellt, sind Koalitionsregierungen in zwei Drittel der Fälle die häufigste Form der Kabinettsbildung in Europa. Bei Koalitionsregierungen können die Bündnisse bereits vor der Wahl festgelegt sein (wie dies in der Bundesrepublik üblich, wenn auch mittlerweile schwieriger geworden ist) oder sie ergeben sich, gerade in stärker fragmentierten Parteiensystemen, aus Verhandlungen nach Bekanntgabe der Wahlergebnisse. In manchen Ländern, wie etwa Belgien oder die Niederlande, spielt hier ein vom Staatsoberhaupt beauftragter Vermittler (Informateur) eine wichtige Rolle bei der Sondierung der Möglichkeiten, bevor der designierte Regierungschef (For- <?page no="181"?> 182 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen mateur) - oftmals der Spitzenkandidat der stärksten Partei - dann Verhandlungen über ein Koalitionsabkommen mit anderen Parteien führt und die Regierungsbildung abschließen kann. Der Prozess zieht sich dabei manchmal über Monate hin (Beyme 1999: 525-527). Es lassen sich verschiedene Formen von Koalitionen unterscheiden. Neben der Differenzierung zwischen Minderheits- und Mehrheitskoalitionen unterteilen sich die Parteienbündnisse in: • Kleine Koalitionen: Die Regierung besteht aus einem großen Partner, der über viele Sitze im Parlament verfügt, und einem kleinen Partner mit deutlich geringerer parlamentarischer Vertretung. Als deutsches Beispiel dienen hier Koalitionen von SPD und Grünen oder von CDU/ CSU und FDP; • Große Koalitionen: Die Regierung besteht aus zwei großen Partnern, die beide über (ähnlich) viele Sitze im Parlament verfügen. Hier ist etwa an die Bündnisse von CDU/ CDU und SPD zu denken oder an die häufige Regierungszusammenarbeit von ÖVP und SPÖ in Österreich; • Überdimensionierte Koalition: Die Regierung besteht aus mehreren Partnern und enthält damit auch Parteien, die für den Mehrheitsstatus im Parlament nicht benötigt würden (surplus parties). In Finnland, das für seine breiten Regierungsbündnisse bekannt ist, bildete sich etwa nach der Wahl 2007 in der 200-köpfigen Eduskunta eine Koalition aus Zentrumspartei (51 Sitze), Konservativen (50 Sitze), Grünen (15 Sitze) und Schwedischer Volkspartei (9 Sitze); • Allparteien-Koalitionen: Die Regierung besteht in dem Streben nach Inklusion der wichtigen politischen Gruppierungen aus allen (oder fast allen) bedeutsamen Parteien. Dies kann, wie in manchen österreichischen Bundesländern, in der Verfassung als Proporzsystem festgelegt sein, oder, wie in der oben schon erwähnten »Zauberformel« der Schweiz, als informelle Übereinkunft gelten. Die Koalitionsforschung beschäftigt sich mit der Frage, welche Parteien sich aus welchen Motiven heraus miteinander verbünden. Dabei entstanden zwei Schulen, die aus unterschiedlichen theoretischen Perspektiven argumentieren (vgl. Jun 1994; Lijphart 1999; Müller 2004). Die erste Richtung, die im Rückblick unter der Rubrik policy-blind theory subsumiert werden kann, steht in der Tradition des Rational-choice-Ansatzes. Danach sind Parteien nicht an politischen Inhalten, sondern alleine an der Maximierung ihres Anteils an der Regierung interessiert. Das entscheidende Kriterium sind somit die Größenverhältnisse (size) im Kabinett. Wenn es für eine Alleinregierung arithmetisch nicht reicht, werden Parteien bestrebt sein, Koalitionen einzugehen, bei denen sie möglichst viele Ministerposten erreichen. Die Prognose ist daher, dass es zu minimal winning coalitions kommt, bei denen jede der beteiligten Parteien benötigt wird, um eine parlamentarische Mehrheit zu erreichen; es gibt somit keine »überflüssigen« Partner, die für die Regierungsmehrheit irrelevant wären. <?page no="182"?> 183 7 2 Die Bildung und die Stabilität von Regierungen Da dieses Kriterium noch unscharf ist und viele Kombinationsmöglichkeiten zulässt, hat William Riker (1962) den klarer definierten Typus der minimum size coalitions bestimmt. Danach werden Koalitionen möglichst knapp oberhalb der Mehrheitsgrenze gebildet, so dass für jeden Partner der relative Gewinn an Kabinettssitzen möglichst hoch ist. Die Summe an Parlamentssitzen ist somit kleiner als bei jeder anderen denkbaren Kombination, die über 50 Prozent liegt. Eine Variante dieser spieltheoretisch fundierten Überlegungen blickt auf die Verhandlungssituation in Koalitionen und geht davon aus, dass zur Vereinfachung der Koalitionsabläufe Regierungen aus einer möglichst kleinen Anzahl von Parteien (smallest number) bestehen, die zusammen über eine Mehrheit verfügen (Leiserson 1970). Schaubild 27: Schulen der Koalitionsforschung Quelle: Eigene Darstellung Die zweite Richtung, die als policy-based theory zu verstehen ist, sieht hingegen die Vereinbarkeit politischer Zielbestimmungen als zentrales Kriterium der Koalitionsbildung. Parteien streben nach Bündnissen, bei denen sich die Stabilität der Regierung und die Durchsetzung sachpolitischer Vorhaben aus der programmatischen Übereinstimmung der Partner ergeben. Die inhaltlichen Differenzen zwischen den Koalitionsparteien sollen möglichst gering sein (vgl. De Winter/ Dumont 2006). Robert Axelrod (1970) hat hierfür den Typus der minimal connected winning coalitions gebildet. Er geht davon aus, dass sich in Koalitionen Parteien finden, die auf einer Links-Rechts-Skala benachbarte Positionen besetzen, ohne dass ein Partner ausgelassen wird, der für die ideologische Kohäsion oder Verbundenheit (connectedness) benötigt wird. Koalitionen werden auch in diesem Denkmodell nach einem »minige Di Ko Üb zu vo (L Sc Qu Di Ve Pa Du Pa mö co Li de Ko M Ka ebil ie om ber ur V on Leis cha uelle ie ere arte urc artn ögl oali ink er oal Mehr abi ldet Su mbin rleg Ver Pa sers aub e: E zw inb eien chse ner lich R itio s-R für itio rhe net t, s umm nati gun rein arte son bild Eige weit bark n s etzu er hst Rob ns“ Rech r d one eitss ttsp o d me ion ngen nfac ien n 19 d 30 ne D te R keit streb ung rge ger ber “ g hts die en w stat post dass an , d n b chu n (s 970 0: S Dar Ric t p ben g s eben ring rt A ebi s-Sk ide wer tus ten Po T Zen s - M - M - Sm s fü n die blick ung sma 0). Sch rstel chtu polit n n sach n. g se Axe ilde kala eol rden suc n er olicy The ntra stre Pa Minim Min mall ür j Par e ü kt g de alle hule llun ung tisc nac hpo Di ein elro et. E a b logi n a che rmö y-B eor al: ebe arte mal nimu lest ede rlam übe auf er est en g g, d che h B oliti ie (vg od Er g ena isch auch en, ögl Blin ries Äm n d eien win um num en me er f di Ko nu der die er Z Bün isch inh gl. 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Im Gegensatz zu spieltheoretischen Annahmen können aber durchaus zusätzliche Parteien in die Regierung aufgenommen werden, die man für die politische Geschlossenheit benötigt. Die Entstehung überdimensionierter Koalitionen (oversized coalitions), deren parlamentarischer Anteil deutlich über 50 Prozent liegt, wäre somit erklärbar. Um beim obigen Beispiel aus Finnland zu bleiben: Die städtisch geprägten Konservativen und die ländlich geprägte Zentrumspartei mögen besser miteinander auskommen, wenn am Kabinettstisch als »Puffer« noch die in der Mitte des politischen Spektrums angesiedelte Vertretung der schwedischen Minderheit sitzt. Die finnischen Grünen bringen mit der Wahrung ökologischer Interessen einen weiteren Knotenpunkt ein. Eine Variante der politikbezogenen Ansätze ist die policy distance theory, der zufolge Parteien danach streben, Koalitionen zu bilden, bei denen sie selbst in der Mitte des Bündnisses stehen (pivotal role). Die Erwartung dabei ist, dass Kompromisse innerhalb der Koalition auf die Position des Medians zulaufen, der somit seine politischen Ziele in besonderer Weise verwirklichen kann. Parteien der Mitte werden demnach überproportional häufig in Regierungen vertreten sein und dort auch erfolgreich ihre sachpolitischen Inhalte platzieren können (De Swaan 1973; Laver/ Schofield 1990). In eine ähnliche Richtung gehen Überlegungen, dass Parteien in erster Linie bestimmte Ressorts »reservieren« wollen, für die sie eine besondere Kompetenz beanspruchen. Im Fall der Grünen könnte man hier etwa an Frauen- oder Umweltministerien denken. Der Ansatz der portfolio allocation besagt daher, dass die Suche der Parteien solchen Koalitionen gilt, bei denen möglichst viele der gewünschten Geschäftsbereiche (Portfolios) erreicht werden können. Unter der - durchaus strittigen - Annahme einer hohen Steuerungsfähigkeit des jeweiligen Ministers in seinem Politikbereich kann die Partei dann viele ihrer zentralen politischen Vorstellungen realisieren (Laver/ Shepsle 1996; vgl. Saalfeld 2007: 224-230). Ein hypothetisches Beispiel mag die Annahmen der verschiedenen Koalitionstheorien verdeutlichen (Tabelle 20). Wir gehen dabei von einem Parlament mit 100 Sitzen aus, in dem fünf Parteien vertreten sind, die sich in ihrer programmatischen Ausrichtung von links (Partei A) nach rechts (Partei E) eindeutig ordnen lassen. Keine der fünf Parteien verfügt über eine absolute Mehrheit oder ist per se, etwa durch ihre radikale Programmatik, von der Regierungsbildung ausgeschlossen (vgl. Lijphart 1999: 91-96). Die Prognosekraft der minimal winning coalitions ist erkennbar sehr begrenzt: Fünf unterschiedliche Konstellationen erfüllen die erforderlichen Kriterien, dass eine Mehrheit erreicht und keine zusätzliche Partei in die Regierung aufgenommen wird. Sehr viel eindeutiger stellt sich der Ansatz des minimum size dar, wobei sich allerdings die Frage aufdrängt, wie realistisch es ist, von einer Regierungsbildung zwischen der linken Partei A und den beiden rechtsgerichteten Parteien D und E auszugehen. Mit der smallest number werden Koalitionen erwartet, die nur aus zwei Parteien bestehen. Auch hier spielen jedoch die programmatischen Differenzen zwischen den Partnern, etwa im Fall BE, keine Rolle in den spieltheoretischen Überlegungen. <?page no="184"?> 185 7 2 Die Bildung und die Stabilität von Regierungen Tabelle 20: Anwendung der Koalitionstheorien in einem hypothetischen Fünfparteienparlament Partei A (links) Partei B Partei C Partei D Partei E (rechts) TOTAL Sitze 8 21 26 12 33 100 THEORIE Minimal Winning ABC ADE BCD BE CE Minimum Size ADE Smallest Number BE CE Minimal Connected ABC BCD CDE Policy Distance ABC BCD CDE Quelle: Lijphart 1999: 93 Zu jeweils ähnlichen Aussagen kommen die beiden policy-based theories, die dieselben drei Kombinationen für möglich halten. Im Falle des minimal connected winning wird dabei auf die unverzichtbare Brückenfunktion der jeweils in der ideologischen Mitte des Bündnisses stehenden Partei verwiesen. Das Kriterium der Minimalität wird am stärksten von der Koalition ABC mit nur 55 Sitzen erreicht. Man kann aber wohl davon ausgehen, dass die Schlüsselrolle bei der Partei C liegt. Ihre Entscheidung, ob sie sich eher nach links (ABC), in die Mitte (BCD) oder nach rechts (CDE) orientieren will, wird für die Regierungsbildung ausschlaggebend sein. Die policy distance theory erwartet ein Rennen um die Rolle des Medians, den in den unterschiedlichen Koalitionsoptionen jeweils Partei B, C oder D für sich beanspruchen könnten. In der Tabelle nicht aufgeführt ist das Modell der portfolio allocation, da hier noch weitere Informationen über die jeweiligen Ressortpräferenzen der einzelnen Parteien benötigt würden, um Aussagen treffen zu können. Das relativ einfach gewählte Beispiel kann sehr gut die Schwierigkeiten der Koalitionsforschung offenbaren. Die Regierungsbildung hängt von vielen unterschiedlichen Einflüssen ab, die sich kaum in ein starres Modell pressen lassen. Die Koalitionstheorien haben sich in den letzten Jahren zunehmend ausdifferenziert und eine Vielzahl von weiteren Faktoren - von der politischen Kultur über die Strategien der Akteure in den Parteien und den Strukturen des politischen Wettbewerbs bis hin zu den institutionellen Arrangements der Regierungsbildung (etwa den Verfahrensregeln bei Koalitionsverhandlungen oder der Frage der Investitur durch das Parlament) - in ihre Überlegungen einbezogen. Dabei sind auch die Phänomene der Minderheitsregierungen und der überdimensionierten Koalitionen stärker in den Blick genommen worden. Die Häufigkeit von oversized coalitions in den drei Benelux-Staaten und in der Schweiz zeugt dabei von den konkordanzdemokratischen Traditionen dieser politischen Systeme (vgl. Beyme 1999: 469-480). <?page no="185"?> 186 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen Die hohe Komplexität der Koalitionsforschung führt dazu, dass es schwer fällt, generelle Aussagen oder gar verlässliche Prognosen über die Prozesse der Regierungsbildung zu treffen. Vieles ist von den konkreten Handlungsweisen der parteipolitischen Akteure im Einzelfall abhängig. Eine fallorientierte Vorgehensweise ist daher sinnvolle Ergänzung zu den standardisierten Koalitionstheorien (De Winter/ Dumont 2006). Schaubild 28: Regierungsauflösungen in 17 westlichen Demokratien, 1946-1990 Quelle: Eigene Darstellung nach Klaus von Beyme 1999: 508 Neben der Bildung von Regierungen ist auch die Frage nach ihrem Ende ein Schwerpunkt der Forschung (vgl. Müller 2004; De Winter/ Dumont 2006). Die Lebensdauer von Kabinetten ist durch den wiederkehrenden Wahlakt am Ende einer verfassungsmäßig festgelegten Legislaturperiode bereits auf »technische« Weise begrenzt. Der Tod oder der aus gesundheitlichen Gründen vollzogene Rücktritt eines Regierungschefs kann ebenso das Ende eines Kabinetts herbeiführen. Aus politikwissenschaftlicher Sicht interessanter sind vorzeitige Beendigungen der Regierungstätigkeit, die durch das strategische Handeln politischer Akteure ausgelöst worden sind. Nach einer vergleichenden Analyse von Klaus von Beyme (1999) sind Wahlen in etwa der Hälfte der Fälle die technische Ursache einer Regierungsauflösung. Der Zerfall von Koalitionen ist mit rund 20 Prozent der zweite wichtige Grund, der gegenüber der Zeit vor 1945 auch an Bedeutung gewonnen hat. Die Minister einer Partei ziehen sich dabei aus der Regierung zurück und bringen diese damit zu Fall (ebd.: 495-498). Die anderen Ursachen sind demgegenüber von untergeordneter Bedeutung (vgl. Schaubild 28). 5% 52% 21% 6% 7% 5% 2% 2% Ursachen der Regierungsauflösung (1946-1990) Parlament. Ursachen (5,4 %) Wahlen (51,5 %) Koalitionszerfall (21,2 %) Koalitionserweiterung (6,3 %) Freiwilliger Rücktritt (6,6%) Tod oder gesundheitliche Gründe (5,4 %) Protokoll. Rücktritt (1,8 %) Konflikt mit Staatsoberhaupt (1,8 %) <?page no="186"?> 187 7 2 Die Bildung und die Stabilität von Regierungen In Italien kam im Untersuchungszeitraum bis 1990 den parlamentarischen Ursachen - gemeint sind Misstrauensvoten und verlorene Vertrauensfragen - mit knapp 20 Prozent der (zahlreichen) Regierungsauflösungen eine erhöhte Bedeutung zu; das Auseinanderfallen von Kabinetten war allerdings in 44 Prozent der Fälle die Ursache des Wechsels. Auch in Belgien ist der Koalitionszerfall mit 60 Prozent von signifikanter Wucht. Die Stabilität von Regierungen eines Landes lässt sich an der durchschnittlichen Amtsdauer ihrer Kabinetten ablesen. Im europäischen Mittel überstehen Regierungen etwa 60 Prozent ihrer maximalen Lebensdauer. Dabei zeigen sich allerdings gravierende Unterschiede zwischen den stabilen Regierungen in den Niederlanden, Griechenland, Luxemburg und Schweden, die um die 80 Prozent erreichen, und den eher instabilen Kabinetten Belgiens, Portugals und Italiens, die nur halb so lange überstehen. Bemerkenswert ist auch, dass sich drei Länder mit häufigen Minderheitsregierungen - Schweden, Spanien und Norwegen - bei der relativen Amtsdauer ihrer Regierungen im oberen Tabellendrittel befinden (vgl. Saalfeld 2007: 232). In der Erklärung solcher Unterschiede lassen sich drei Ansätze unterscheiden (Lupia/ Strøm 1995; Beyme 1999; Müller/ Strøm 2000). Zum einen ist auf die institutionellen und strukturellen Rahmenbedingungen von Kabinetten verwiesen worden. Hierbei spielen die Regelungen zur Wahl und Abwahl der Regierungen sowie zu den Kontrollmöglichkeiten der Opposition eine entscheidende Rolle. Sie prägen die Fähigkeit von Kabinetten, in stürmischen Zeiten zu überleben. Von ebenso großer Bedeutung sind die Strukturen des Parteiensystems. Die effektive Anzahl der Parteien, der Grad der ideologischen Polarisierung und die mit der Stärke extremer Parteien zusammenhängende Dynamik des Wettbewerbs gelten hier als entscheidende Indikatoren (vgl. Kap. 6). Zum zweiten üben die strategischen Kalküle der Regierungsparteien einen wichtigen Einfluss auf die Stabilität von Kabinetten aus. Parteien werden danach den Nutzen einer Fortsetzung der Regierungstätigkeit mit den dadurch verursachten Kosten in Beziehung setzen. In elektoraler Hinsicht mag es Situationen geben, in denen eine Neuwahl gegenüber einer Vollendung der Legislaturperiode Vorteile verspricht; andererseits birgt eine vorzeitige Beendigung der Regierungsarbeit auch Risiken. Mit Blick auf die sachpolitischen Ziele (policies) kann die Bildung einer neuen Regierung, etwa mit veränderten Koalitionspartnern, einen Aufbruch zu neuen Ufern versprechen. Demgegenüber stehen Überlegungen, dass eine erprobte Partnerschaft von einer größeren Vertrauensbasis getragen wird und sich schon in schwierigen Gewässern bewährt hat. Die bisherigen Koalitionserfahrungen prägen so die Strategien der Parteien mit. Der Zeithorizont geht über die aktuelle Situation hinaus (Saalfeld 2007: 234-238). Zum dritten kann die Lebensdauer eines Kabinetts auch von externen Ereignissen (critical events) abhängen, mit denen eine Regierung »bombardiert« wird. Eine wirtschaftliche Krise kann, wie dies in Irland 2010 geschehen ist, zu einem raschen Ende einer Regierung führen. Eine positive wirtschaftliche Entwicklung mag hingegen Rückenwind für die Amtsinhaber bedeuten. Auch die öffentliche Meinung zu Kriegsein- <?page no="187"?> 188 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen sätzen einer Armee hat mitunter signifikante Folgen für die Beliebtheit und Stabilität einer Regierung. Die britische Regierung der Labour Party hat beispielsweise nach 2003 durch ihr starkes Engagement im Irak-Krieg erheblich an Ansehen verloren. In anderen Fällen hat der Kriegs- oder Friedenswille einer Nation den Amtsinhabern genutzt. Skandale können die Reputation einer Regierung zerstören und ihren Sturz beschleunigen. Das öffentliche Bild vom Krisenmanagement einer Regierung bei Naturkatastrophen oder ähnlichen Ereignissen ist ebenso als Faktor der Stabilisierung oder Destabilisierung anzusehen (vgl. Müller 2004: 292-293). Ein weiterer Schwerpunkt der Koalitionsforschung blickt auf die Phase zwischen dem Beginn und dem Ende von Regierungen: Er beschäftigt sich mit der Kooperation innerhalb von ihnen. Wie gesehen, kann die Zusammenarbeit zwischen auf dem Wählermarkt konkurrierenden Parteien, die mit unterschiedlichen sachpolitischen Vorstellungen aufeinander treffen, mit erheblichem Konfliktpotenzial beladen sein. Daher stellt sich die Frage nach den Mechanismen der Konfliktlösung innerhalb von Regierungen. Bei Einparteienregierungen lenkt dies den Blick auf Möglichkeiten der innerparteilichen Koordination, die sich mit den Stichworten Hierarchie, Aushandlung und Arbeitsteilung umreißen lassen. Bei Koalitionsregierungen stehen hingegen Koalitionsabkommen und Koalitionsgremien im Mittelpunkt des Interesses (Saalfeld 2007: 240-250). Koalitionsabkommen sind schriftliche Vereinbarungen zwischen den Partnern, die von den Verhandlungsführern der Parteien zum Beginn einer Legislaturperiode aufgesetzt und unterschrieben werden. Sie legen die politischen Ziele der Regierung dar, regeln die Verteilung von Ämtern und geben die formalen Prozeduren zur Lösung von Streitfragen in der Koalition vor. Wolfgang Müller und Kaare Strøm (2000) zeigen im westeuropäischen Vergleich, dass Politikinhalte etwa 90 Prozent des Gesamtumfanges der Koalitionsabkommen ausmachen, womit Ämterfragen und Verfahrensregeln nur eine geringe Verschriftlichung erfahren (selbst wenn die Vergabe der Ministerposten in den Verhandlungen sicherlich zumeist eine große Rolle spielt). Nur Österreich weicht von diesem Muster ab. Hier nehmen Verfahrensfragen fast ein Drittel des Platzes ein; auch die Verteilung von Ämtern ist mit durchschnittlich zehn Prozent des Textes ein relativ ausführlicher Teil der Abkommen. Daneben sind noch Länder wie Italien oder die Niederlande zu nennen, in denen nur selten oder gelegentlich Koalitionsabkommen geschlossen wurden (ebd.: 563-564). In Deutschland stellen Koalitionsabkommen erst seit den 1980er-Jahren einen festen Bestandteil des Koalitionsmanagements dar (Kropp/ Sturm 1998: 88-94). Koalitionsgremien, die zur Schlichtung von Konflikten eingesetzt werden, zeichnen sich im westeuropäischen Vergleich durch eine große Vielfalt aus. Die wichtigste Unterscheidung kann dabei zwischen kabinettsinternen und -externen Gremien getroffen werden (Saalfeld 2007: 245-247). Erstere sind innerhalb der Regierung angesiedelt sein und bestehen aus politikfeldspezifischen Kabinettsausschüssen, denen die betroffenen Minister und ihre Spitzenbeamten angehören, und Koalitionsausschüssen, in denen der Regierungschef mit den wichtigsten Ministern der verschiedenen Koaliti- <?page no="188"?> 189 7 3 Do parties matter? onsparteien zusammentrifft. Zweitere gehen hingegen über das Kabinett hinaus und bringen auch Spitzenpolitiker, die keinen Ministerposten in der Regierung haben, in die Verhandlungen. Hierbei ist vor allem an nationale Parteivorsitzende und führende Vertreter der parlamentarischen Fraktionen zu denken, in föderalen und regionalisierten Systemen auch an Regierungsvertreter der subnationalen Ebene (z.B. die deutschen Ministerpräsidenten). Deutschland gehört zu den Fällen, in denen recht häufig die faktischen Entscheidungen vom Kabinett in stärker informelle Gremien verlagert wurden. Während der Kanzlerschaft von Helmut Kohl (1982-1998) gab es mit dem regelmäßig tagenden »Großen Koalitionsgespräch« ein solches Machtzentrum, an dem der Kanzler und seine Berater im Kanzleramt, die Vorsitzenden und Generalsekretäre der Regierungsparteien, führende Vertreter der Regierungsfraktionen sowie die mit den zu klärenden Fragen befassten Minister beteiligt waren. Daneben existierte die »Elefantenrunde« der Partei- und Fraktionsvorsitzenden, die für die großen Linien der Regierungsarbeit zuständig war (Ismayr 1997: 401 403; Kropp/ Sturm 1998: 112-115). Auch die rot-grüne Regierung (1998-2005) und ihre von Kanzlerin Angela Merkel geleiteten Nachfolger haben mit der Bildung formaler Koalitionsausschüsse und der Etablierung stärker informeller Gremien die Verklammerung von Regierung, Fraktionen und Parteien durch Treffen der führenden Vertreter beabsichtigt. Als »Nebenregierungen«, die wichtige Entscheidungen vorbestimmen, stufen solche Runden sicherlich die politische Bedeutung des Kabinetts herab (Saalfeld 2007: 249-250). Hinzu kommen im föderalen System die regelmäßigen Treffen des Bundeskanzlers mit den Ministerpräsidenten und andere Kanäle der intergovernmentalen Beziehungen zwischen dem Bund und Ländern, denen angesichts der politischen Bedeutung des Bundesrates für die Gesetzgebung im Bund und der starken Verflechtung zwischen den territorialen Ebenen wichtige Weichenstellungen zukommen. Auch der Bundesstaat verringert somit das politische Gewicht des Kabinetts als Kollegialorgan (vgl. Laufer/ Münch 2010; Leunig 2010). 7.3. Do parties matter? Die westlichen Demokratien unterscheiden sich auf den verschiedenen Politikfeldern. In manchen Staaten sind die Ausgaben für den Sozialstaat recht hoch, in anderen sind sie relativ gering. Die staatliche Intervention in die Wirtschaft ist in einigen Ländern ausgeprägter als in anderen. Unterschiede betreffen aber auch die Bildungspolitik, die Umweltpolitik und viele andere public policies. Woher kommen diese Differenzen? Die vergleichende Forschung zur Staatstätigkeit hat hier verschiedene Theorien hervorgebracht (vgl. Schmidt et al. 2007): • Die sozio-ökonomische Schule begreift die staatlichen Politiken als Resultat sozioökonomischer Entwicklungen und gesellschaftlicher Verhältnisse. <?page no="189"?> 190 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen • Der Machtressourcen-Ansatz fragt nach der historisch gewachsenen Stärke verschiedener sozialer Gruppierungen in der Politik und nach den politischen Bündnissen zwischen sozialen Lagern (etwa der Bauern- und der Arbeiterbewegung in Skandinavien). • Institutionelle Ansätze betonen die institutionellen Strukturen von Politik (z.B. das Regierungssystem) und Ökonomie (z.B. die rechtlich normierten Arbeitsbeziehungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften) als Rahmenbedingung für das Handeln staatlicher Akteure. • Mehrebenen-Ansätze sehen die gegenseitige Beeinflussung verschiedener territorialer Ebenen (etwa: EU, Bund, Länder) als entscheidend für die Politikgestaltung an. • Theorien der Pfadabhängigkeit blicken auf die »Erblast« früherer Entscheidungen und damit eingeschlagener Wege in der Erklärung späterer staatlicher Tätigkeit, etwa auf die rechtliche Verpflichtung, erworbene Rentenansprüche zu garantieren. • Die Parteiendifferenz-These hält die Programmatik der Regierungsparteien als bestimmend für staatliche Politiken und vermutet dabei systematische Unterschiede zwischen den public policies linker und bürgerlicher Regierungen. Für die Parteienforschung ist die These der Parteiendifferenz von besonderer Bedeutung. Sie deckt sich mit demokratietheoretischen Überlegungen, dass in repräsentativen Systemen die Bürger über den Kurs der Politik bestimmen, indem sie sich bei Wahlen zwischen konkurrierenden Parteien mit ihren unterschiedlichen Angeboten entscheiden (party government). Erst unter der Voraussetzung, dass sich die Parteien programmatisch unterscheiden und diese Differenzen dann in Regierungsverantwortung auch zum Tragen bringen, wird aus dem Wahlakt mehr als die Entscheidung zwischen rivalisierenden Eliten (vgl. Kap. 3.1.). Douglas Hibbs (1977) hat die Parteiendifferenz-These in einer vergleichenden Studie entwickelt. Er kam zu dem Ergebnis, dass in den 1960er-Jahren Mitte-Links- Regierungen sich primär der Verringerung der Arbeitslosigkeit gewidmet hätten, während Mitte-Rechts-Regierungen eine Politik präferiert hätten, die vorrangig den Kampf gegen die Inflation aufnimmt. Hibbs sah hierfür die Nähe linker Regierungen zu den Gewerkschaften und den Interessen von Arbeitnehmern bzw. die Verbundenheit bürgerlicher Regierungen gegenüber dem Blickwinkel von Wirtschaft und Mittelschicht als ausschlaggebend an. Die Regierungen würden sich ihrem demokratischen Mandat stellen und dabei auf die gesellschaftlichen Forderungen ihrer Stammwählerschaft reagieren (Caul/ Gray 2000: 220; Saalfeld 2007: 301). Andere Untersuchungen haben ebenfalls Zusammenhänge zwischen der politischen Färbung der Regierungen und der Staatstätigkeit festgestellt. Die Höhe öffentlicher Ausgaben als Anteil am Bruttoinlandsprodukt (die sogenannte Staatsquote), die Entwicklung der Steuerlast, aber auch die Bevorzugung bestimmter staatlicher Instrumente gegenüber anderen Optionen (etwa in Fragen sozialer Umverteilung) konnte für die 1970er- und 1980er-Jahre mit der Häufigkeit linker oder bürgerlicher Regierungen in <?page no="190"?> 191 7 3 Do parties matter? Verbindung gebracht werden. Dabei zeigten sich allerdings die Christdemokraten dem Sozialstaat ähnlich verpflichtet wie die Sozialdemokraten. Beide Parteifamilien wollten dem Staat lange eine deutlich aktivere Rolle zugestehen als liberale und konservative Parteien (Castles 1982; Schmidt 1982; Scharpf 1987; Boix 1998). Generell hielt sich die Parteiendifferenz-These dabei an die »Daumenregel, dass linke Parteien die öffentlichen Ausgaben erhöhten und rechte Regierungen die Steuern senkten, um Investitionen anzuregen« (Beyme 2000: 181). Die programmatischen Unterschiede zwischen den Parteien sind, so die Quintessenz, bedeutsam für die policy outputs eines Staates. Gerade radikale Politikwechsel durch neue Regierungen, etwa die neo-liberalen Reformen unter Ronald Reagan in den USA und Margaret Thatcher in Großbritannien, werfen ein Schlaglicht auf die Steuerungsfähigkeit von Parteien (Mair 2008: 217). Die Parteiendifferenz-These fand jedoch auch ihre Kritiker. Die Gegenposition geht von einer zunehmenden Konvergenz der Regierungsarbeit unterschiedlicher Parteien aus und stützt ihre Argumentation auf zwei Punkte (vgl. Schmidt 1996: 162- 163). Zum einen wird gesagt, dass sich die programmatischen Unterschiede zwischen den Parteien entscheidend verringert haben. Die Anpassung der Parteien gilt dabei als Folge einer Strategie der Stimmenmaximierung, die bei den großen Volksparteien besonders ausgeprägt erscheint. Im Kampf um die politische Mitte, wo Wahlen gewonnen werden können, verlieren die Parteien ihre programmatischen Profile. Wir haben bereits gesehen, dass dieses Argument eine gewisse Berechtigung hat, wenn es auch in überzogener Weise von einer ideologischen Konvergenz ausgeht (vgl. Kap. 5.2.). Für unseren Zusammenhang wichtig ist die Annahme, dass Parteien, die sich annähern, keine unterschiedliche Regierungsarbeit mehr betreiben werden wollen. Zum anderen geht die Konvergenz-These davon aus, dass die Parteien in der Regierung keinen Unterschied mehr machen können. Hier wird vor allem auf die verstärkte Internationalisierung von Politik und Ökonomie verwiesen. Die Handlungsspielräume nationaler Regierungen sind, so das Argument, durch die Prozesse der Globalisierung und der Europäisierung stark eingeschränkt. Eine tendenzielle Senkung von Lohnnebenkosten und Steuern oder eine Flexibilisierung des Arbeitsmarktes etwa werden als »alternativlos« betrachtet, um die Wettbewerbsfähigkeit der einheimischen Wirtschaft auf offenen Märkten zu erhalten bzw. wiederherzustellen. Die Kehrtwende vieler sozialdemokratischer Parteien ab den 1990er-Jahren, hin zu stärker wirtschaftsliberalen Positionen, wohlfahrtsstaatlichen Reformen und einer Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, kann wohl als das offenkundigste Zeichen einer Anpassung zwischen linken und bürgerlichen Regierungen gelten (vgl. Saalfeld 2007: 302-303; Mair 2008: 218). Empirisch lässt sich die Kontroverse zwischen den Anhängern der Parteiendifferenz und der Parteienkonvergenz nur schwer entscheiden. Vieles hängt von den betrachteten Fällen, den ausgewählten Politikfeldern, dem methodischen Untersuchungsdesign und dem Zeitraum der Betrachtung ab. Der in der Forschung oft gewählte Fokus auf den Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik mag größere parteipolitische Differen- <?page no="191"?> 192 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen zen in der Bildungs-, Familien- oder Umweltpolitik verdecken. Der Handlungsspielraum nationaler oder regionaler Regierungen ist je nach Politikfeld unterschiedlich groß (Ware 1996: 354-357). Generell erscheint es aber plausibel, von einer parteipolitischen Annäherung in der Regierungstätigkeit analog zur Verringerung der programmatischen Unterschiede auszugehen. Dabei werden die Parteien jedoch weiterhin darauf achten, in ihrer Amtsausübung eigene Akzente zu setzen, die ihrem politischen Profil und ihrem Wählerauftrag entsprechen. Gerade zu Beginn der Legislaturperiode werden neue Regierungen versuchen, sich von ihren Vorgängern abzuheben. Die Begrenztheit der Optionen, der die meisten Regierungen unterliegen, wird aber in der Regel eine radikale Umkehr verhindern. Haushaltspolitische Engpässe, internationale Verpflichtungen, ökonomische Zwänge oder auch das Erbe der Festlegungen früherer Regierungen schränken die Wahlmöglichkeiten der Amtsinhaber ein (vgl. Schmidt 1996; Zohlnhöfer 2003). Hierin liegt wohl auch der Schlüssel zu einer angemessenen Antwort auf die Frage, ob die Parteien einen Unterschied machen. Der Parteieneffekt ist mit anderen zentralen Bestimmungsfaktoren der Staatstätigkeit in Beziehung zu setzen. Dazu gehören, wie in den verschiedenen theoretischen Ansätzen beleuchtet, die politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Rahmendaten des Regierungshandelns. Eine positive wirtschaftliche Entwicklung, die dem Staat zusätzliche Ressourcen verschafft, eine klare politische Mehrheit für das eigene Lager und wenig Kontrollmacht institutioneller Vetospieler gegen die nationale Exekutive sind wichtige Zutaten für die Durchsetzung parteipolitischer Regierungsziele. Manfred Schmidt (1997: 550) fasst die Umstände unter denen Parteien sachpolitisch bedeutsam sind (when parties do matter) wie folgt zusammen: »Am leistungsfähigsten ist derjenige Ansatz, der die Parteiendifferenzthese nicht isoliert betrachtet, sondern in Zusammenhang mit sozioökonomischen, machtpolitischen und institutionenbezogenen Variablen bringt, und der überdies die Wechselwirkungen von nationalstaatlicher Politik, internationaler Abhängigkeit und -wie im Fall der Europäischen Union - Rückwirkungen supranationaler Institutionen auf die nationalstaatliche Ebene erörtert.« Aus institutioneller Sicht ist dabei die Frage nach der Machtkonzentration in einem politischen System von besonderer Bedeutung. Die Steuerungskraft der Regierung hängt danach maßgeblich von institutionellen Arrangements ab. Je stärker der Handlungsraum der Exekutive begrenzt ist, umso höher fällt die institutionelle Rigidität eines Systems aus. Die »institutionelle Fesselung der zentralstaatlichen Exekutive« (Schmidt 1997) kann durch verfassungsrechtliche Garantien der Bürgerrechte, ein starkes Verfassungsgericht, die Mitwirkung der Gliedstaaten an der Gesetzgebung des Bundes, eine föderale Kompetenzteilung, eine unabhängige Zentralbank und starke Mitwirkungsrechte der parlamentarischen Opposition erfolgen (ebd.: 552-558). <?page no="192"?> 193 7 3 Do parties matter? Ein hohes Maß an institutioneller Rigidität kennzeichnet somit den Typus der Konsensdemokratie, während Mehrheitsdemokratien der Regierung einen breiten Handlungsfreiraum belassen. In Mehrheitsdemokratien (klassisch: Großbritannien, Neuseeland) besteht danach die Möglichkeit radikaler politischer Kurswechsel, in Konsensdemokratien (klassisch: Schweiz) ist eher eine Reformpolitik der kleinen Schritte zu erwarten, die viele Interessen und Mitspieler aufeinander abstimmen muss (Lijphart 1999). Eine ähnliche Gegenüberstellung bietet der Vetospieler-Ansatz von George Tsebelis (2002). Vetospieler sind individuelle oder kollektive Akteure, deren Zustimmung zu einer Abweichung vom Status quo notwendig ist. Koalitionspartner können eine solche Rolle spielen, aber auch Institutionen wie Zweite Kammern, Verfassungsgerichte oder Präsidenten, die über wichtige Machtkompetenzen verfügen. Je höher die Anzahl und Kraft der Vetospieler und je größer ihre ideologische Distanz zur Exekutive, umso geringer die Fähigkeit der Regierung zum Politikwechsel (vgl. Saalfeld 2007: 310- 314). Für Deutschland, das Elemente der Mehrheits- und der Konsensdemokratie mischt, kann von einer starken Stellung der Vetospieler gesprochen werden. Politische Reformen sind vor allem aufgrund der Macht des Bundesrates, der starken Verflechtung der Ebenen und der verfassungspolitischen Bändigung des Gesetzgebers oftmals von einer Kompromisslösung zwischen den beiden großen politischen Lagern der Union und der Sozialdemokratie abhängig. Manfred Schmidt (2002) spricht hier vom »Staat der Großen Koalition«. Er bezieht sich dabei auf permanente Aushandlungsprozesse zwischen der Bundesregierung - in der Regel von einer kleinen Koalition gestellt - und der Mehrheit im Bundesrat, die politisch oftmals eine andere Färbung hatte und hat (vgl. Schmidt 2007). Die Wirksamkeit solcher institutioneller Faktoren haben Bernhard Kittel und Herbert Obinger (2002) untersucht. Den Autoren geht es dabei um den Zusammenhang zwischen der Entwicklung der Sozialausgaben, den parteipolitischen Farben der Regierung und dem Grad an institutioneller Rigidität in 21 westlichen Demokratien im Zeitraum von 1980 bis 1997. Ein politisches System gilt dann als rigide, wenn die Macht der Regierung durch eine ausgeprägte horizontale und vertikale Gewaltenteilung begrenzt wird. Es zeigt sich zunächst einmal, dass der Anteil der Sozialausgaben am Bruttoinlandsprodukt im Untersuchungszeitraum gestiegen ist. Trotz generell schwieriger haushaltspolitischer Rahmenbedingungen erhöhte sich der durchschnittliche Anteil von 19,2 (1980) auf 23,8 Prozent (19997). Lediglich in Belgien und den Niederlanden kam es zu prozentualen Kürzungen bei einem jedoch hohen Ausgangsniveau (ebd.: 17). Die in Tabelle 21 dargestellten Ergebnisse der Regressionsanalyse belegen die Wirksamkeit eines Parteienwie eines Institutionenfaktors. Unter konservativen Regierungen ist der prozentuale Anteil der Sozialausgaben eher gesenkt worden, während er bei linken und christdemokratischen Regierungen tendenziell höher ausfiel - parties do matter. Die Analyse zeigt jedoch auch, dass die Parteien bei geringer institutionel- <?page no="193"?> 194 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen ler Rigidität sehr viel stärker ihre Präferenzen in die Tat umsetzen konnten. Wo die Hürden für die Regierungen hoch waren, etwa durch die Existenz starker Vetospieler, fielen die Parteieffekte deutlich geringer aus - institutions do matter! Interessant ist dabei der Fall der Christdemokraten, die in den 1980er-Jahren stark eine Ausweitung der Sozialausgaben forciert haben, vor allem in Fällen geringer institutioneller Rigidität. In den 1990er-Jahren hingegen verfolgten die Christdemokraten offensichtlich eine andere Politik: Gerade in den Fällen, in denen ihr Handlungsspielraum groß war, standen christliche Parteien nun für eine Einfrierung der Kosten, während linke Regierung weiterhin auf eine höhere Sozialquote setzten. Der Wandel politischer Ideen in der Bewertung sozio-ökonomischer Entwicklungen ist hier in die Analyse einzubeziehen. Bei hoher institutioneller Rigidität hat dieser christdemokratische Kurswechsel aber nur wenig Wirkung gezeitigt. Der Wert für die 1990er-Jahre ist mit 0,47 kaum geringer als der entsprechende Wert für die 1980er-Jahre (Kittel/ Obinger 2002: 34). Tabelle 21: Parteiendifferenz bei der Entwicklung sozialpolitischer Ausgaben in 21 westlichen Demokratien, 1980-1997 1982-1989 Geringe Rigidität 1982-1989 Hohe Rigidität 1982-1989 Geringe Rigidität 1982-1989 Hohe Rigidität Linke Regierungen 0,40 -0,04 0,40 -0,02 Christdemokratische Regierungen 1,39 0,50 0,02 0,47 Konservative Regierungen -0,38 -0,25 -0,33 -0,17 Quelle: Kittel/ Obinger 2002: 34 Anmerkung: Die angegebenen Werte sind Koeffizienten aus der Regressionsanalyse Sie geben an, wie sich im jeweiligen institutionellen Arrangement (geringe/ hohe Rigidität) die Sozialausgaben unter den verschiedenen parteipolitischen Konstellationen entwickelt haben Das Beispiel illustriert auf treffende Weise, dass institutionelle Faktoren einen starken Einfluss auf die Möglichkeit von Parteien, einen Unterschied zu machen, ausüben. Der politische Prozess läuft innerhalb von formalen und informellen Strukturen ab, die den Akteuren gewisse Handlungsoptionen eröffnen, ihnen aber auch Restriktionen auferlegen. Institutionen verteilen politische Macht auf spezifische Art und Weise. Die politikwissenschaftliche Erklärung von radikalen Umwälzungen, von graduellem Wandel auf den einzelnen Politikfeldern oder auch von »Reformstau«, wie er im deutschen Fall in den 1990er-Jahren verstärkt diskutiert wurde, kann ohne den Bezug auf die institutionelle Rahmung der Politik nicht auskommen. Wie wichtig Parteien und ihre Programmatik für die public policies eines Landes sind, hängt somit stark von den institutionellen Strukturen der Politik ab. <?page no="194"?> 195 7 4 Politische Professionalisierung 7.4. Politische Professionalisierung Die individuellen Akteure der Politik in den westlichen Demokratien sind (in den meisten Fällen) Berufspolitiker, die für einen längeren Zeitraum »von der Politik leben« möchten, sprich: ihren Lebensunterhalt damit verdienen wollen. Max Weber hat bereits 1919 in »Politik als Beruf« auf den engen Zusammenhang von moderner Demokratie und Professionalisierung verwiesen. Mit der Ausweitung des Wahlrechts und der Zunahme staatlicher Aufgabengebiete war die Politik zu einem Feld geworden, das von den darin Tätigen ein zu hohes Maß an Zeit und spezialisierter Expertise erforderte, als dass dies noch nebenbei nach Feierabend von »Amateuren« hätte erledigt werden können (vgl. Kap. 2.1.). Gerade das demokratische Ideal hat es erforderlich gemacht, dass eine solche Beschäftigung nicht nur den Reichen vorbehalten sein durfte. Sie musste als Beruf angemessen entlohnt werden. Die Professionalisierung der Politik - gemessen am Zeitaufwand für und am Einkommen durch die Politik - geriet so zu einer notwendigen und unausweichlichen Begleiterscheinung der Massendemokratie, auch wenn der Beruf des Politikers meist mit viel Skepsis betrachtet wurde. Das Unbehagen gegenüber einer berufsmäßigen Elite in der doch eigentlich egalitär gedachten Herrschaft des Volkes, die Sorge um die Verselbständigung von Eigeninteressen der Berufspolitiker, die Furcht vor einer abgehobenen »politischen Klasse«, die von den Bürgern nicht mehr demokratisch kontrolliert werden kann, all dies begleitet den Berufsstand - berechtigt oder nicht - seit seinem Entstehen (Weber 1992; Palonen 2002; Borchert 2003; Edinger/ Patzelt 2011). Der Begriff der politischen Professionalisierung bezeichnet auf individueller Ebene somit den Prozess, den Personen durchlaufen, die die Politik zu ihrem Beruf machen. Neben der Übernahme bestimmter Ämter geht es dabei auch um den Erwerb von (machtwie sachpolitischen) Kenntnissen, Einstellungen und Handlungsweisen, die zur Standardisierung des beruflichen Handelns führen. Dies kann auch die Entwicklung eines Gemeinschaftsgefühls mit anderen Berufspolitikern beinhalten, eine kollektive Identität, die sich in ähnlichen Sprechweisen und Verhaltensmustern sowie dem Bewusstsein gemeinsamer beruflicher Interessen äußert (Herzog 1993: 112-114; Borchert 2011: 273-276). Die Forschung fragt nach dem Verlauf individueller politischer Karrieren. Dabei zeigen sich allerdings je nach politischem System unterschiedliche Muster, wie sich solche Karrieren typischerweise entwickeln. Der Einzelne bewegt sich innerhalb bestimmter Strukturen, deren Regeln und Machtverhältnisse sein Verhalten lenken. Neben den persönlichen Ambitionen sind es also die institutionellen und parteibezogenen Rahmenbedingungen der Politik, die structures of opportunity (Schlesinger 1966), die das Berufsfeld der Politik strukturieren. Wie bei anderen Berufen, nehmen wir etwa die Wissenschaft, das Handwerk oder das Ingenieurwesen, können die Wünsche nach einem verlässlichen und angemessenen Einkommen, nach Sicherheit des Jobs und nach Möglichkeiten des Aufstiegs als <?page no="195"?> 196 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen die zentralen professionellen Motivationen gelten (Borchert 1999: 14-15). Der Vergleich mit anderen Berufen zeigt jedoch auch etliche Besonderheiten der politischen Profession. Dies gilt zum einen für das Einkommen, das sich für viele der heutigen Berufspolitiker aus den parlamentarischen Diäten ergibt. Damit sind die Politiker aber in der Lage, über ihre eigene Vergütung zu entscheiden, was wohl die wenigsten Berufsgruppen von sich sagen können. Die öffentliche Meinung oder rechtliche Bestimmungen setzen hier allerdings gewisse Grenzen und sorgen für eine Transparenz, die sich etwa bei Managern in der Wirtschaft kaum vorstellen lässt (vgl. Borchert 2003: 168-201). In Bezug auf die Karrieresicherung ist hingegen von einer außergewöhnlichen Verletzlichkeit der Berufspolitiker zu sprechen, hängt ihr Verbleib im gewünschten Tätigkeitsbereich doch stark vom Wählerwillen ab. Das durch Wahlniederlagen drohende abrupte Karriereende stellt eine ernsthafte Bedrohung der Profession dar. Es ist daher nicht verwunderlich, dass sich Mechanismen der Karrieresicherung herausgebildet haben, die von der Absicherung der Wiederwahl über sichere Listenplätze bis hin zu Rückfalloptionen im Falle der Abwahl - ob in der Partei, in der öffentlichen Verwaltung oder im staatsnahen Sektor - reichen (Beyme 1993; Borchert/ Stolz 2003). Karrieresprünge, um das dritte Kriterium aufzunehmen, sind wiederum stark von den Organisationen abhängig, die die Politik organisieren. Hierbei ist in erster Linie an die Parteien zu denken, die etwa über die Beförderung in Regierungsämter entscheiden. Die Erfüllung individueller Ambitionen hängt somit neben den eigenen Fähigkeiten auch vom persönlichen standing in den wichtigen Gremien ab. Das allerdings mag in anderen Berufen ähnlich sein. Generell lässt sich sagen, dass die Berufspolitik durchaus ihre eigenen Gesetzmäßigkeiten hat - so wird etwa eine standardisierte Berufsausbildung durch einen häufig anzutreffenden Lernprozess in Parteigremien und lokalen Ämtern ersetzt (»Ochsentour«) -, dass aber wenig dafür spricht, die Politik nicht als einen professionell betriebenen Beruf zu betrachten (Herzog 1993: 114-119). Blicken wir zum Abschluss dieses Kapitels kurz auf die Muster politischer Karrieren in Deutschland, die in erster Linie Karrieren in und mittels Parteien sind (vgl. Detterbeck 2011a.). Politische Karrieren in Deutschland starten zumeist auf der lokalen Ebene. Die Vorerfahrung in den Orts- und Kreisvorständen der Parteien sowie die Übernahme von Wahlämtern in der Kommunalpolitik lässt sich als Ansammlung »repräsentativen Kapitals« verstehen, das vor dem Eintritt in die Landes- oder Bundespolitik erworben wird Dieses Kapital besteht in der Förderung des eigenen Bekanntheitsgrades, der Etablierung innerparteilicher Netzwerke sowie in der Erlangung des politischen Handwerkszeugs, also der Fähigkeit zur Arbeit in politischen Gremien und zur Vermittlung eigener Positionen (Best/ Jahr 2006: 71-72). Empirische Studien zeigen, dass gut 60 Prozent der Abgeordneten in den Landtagen und im Bundestag über (Vor-)Erfahrung in der lokalen Politik, zumeist mit Wahlämtern in den Stadt-, Kreis- und Gemeinderäten, verfügen; nur bei den deutschen Repräsentanten im Europaparlament ist dieser Anteil mit etwa 40 Prozent geringer. Im <?page no="196"?> 197 7 4 Politische Professionalisierung Durchschnitt sind die Abgeordneten bereits etwa 15 Jahre Mitglied ihrer Partei, bevor sie ein Mandat in Land, Bund oder Europa erlangen (Borchert/ Stolz 2003: 156-158). Dietrich Herzog (1975) hatte dieses Muster der »Ochsentour« - netter klingt cursus honorum - schon in Befragungen Ende der 1960er-Jahre als Standardkarriere, der die meisten Berufspolitiker folgen, herausgearbeitet. Die Mehrzahl der »Aufsteiger« in die Landes- und Bundespolitik haben zuvor Parteifunktionen und öffentliche Wahlämter auf lokaler Ebene ausgeübt. Die beiden anderen von Herzog (1975) identifizierten Karrieremuster sind weiterhin nur für eine Minderheit der Politiker kennzeichnend: Die Cross-over-Karriere, der Seiteneinstieg von einer führenden Position in einem »zivilen« Beruf in ein politisches Spitzenamt, bleibt die (mitunter spektakuläre) Ausnahme; die »rein politische Karriere«, die schon früh zu einer ersten Berufstätigkeit im politischen Bereich führt, etwa als Mitarbeiter eines Abgeordneten oder einer Partei bzw. Fraktion, hat zwar an Bedeutung gewonnen, ohne jedoch dominant werden zu können. Ende der 1990er-Jahre umfasste diese letzte Gruppe rund 23 Prozent der Abgeordneten des Deutschen Bundestages (Borchert/ Golsch 1999: 127). Für die meisten Politiker vollzieht sich der Schritt in die Berufspolitik erst mit der Übernahme einer Position oberhalb der kommunalen Ebene. Während lokale Politik in der Regel mit der Ausübung eines »bürgerlichen« Berufes verbunden wird (abgesehen von hauptamtlichen Positionen, etwa dem Amt eines Bürgermeisters oder Landrats), führt erst die Übernahme eines parlamentarischen Mandates dazu, dass sich die politische Arbeit, hinsichtlich des Zeitaufwandes und der Entlohnung, zum Mittelpunkt der Erwerbstätigkeit entwickelt. Dieser Wechsel in die Berufspolitik erfolgt relativ spät, im Durchschnitt mit Mitte 40, so dass die Zeit in der Politik vielfach weiterhin als zweite berufliche Karriere zu verstehen ist (Best/ Jahr 2006: 69-70). Während die Sukzession von der lokalen Politik auf die höheren Ebenen des politischen Systems eine wichtige Rolle spielt, ist die Mobilität zwischen Landtagen, Bundestag und Europaparlament erstaunlich gering. Die große Mehrzahl der Berufspolitiker verweilt für den Rest ihrer Karriere in ihrer ursprünglichen parlamentarischen Arena. Dieser Trend hat sich über die letzten Jahrzehnte verstärkt. Kamen in den 1960er-Jahren noch rund ein Viertel der Bundestagsmitglieder aus den Landtagen, betrug dieser Anteil in den 1990er-Jahren lediglich 15 Prozent. Noch geringer ist die Zahl derjenigen, die vom Bundestag in die Landtage wechselten. Für den Zeitraum von 1990 bis 2004 ist ermittelt worden, dass nur sieben Prozent der deutschen Parlamentarier die politische Ebene gewechselt haben (Stolz 2003: 230-235; Best/ Jahr 2006: 72-73). Die Verweildauer im Bundestag (tenure) beträgt im Durchschnitt 13,6 Jahre; der typische Abgeordnete bringt es also auf etwas mehr als drei Legislaturperioden im nationalen Parlament. Diese stehen in der Regel am Ende der politischen Laufbahn (Borchert 2011: 285). Der relativ geringe Grad an personellem Austausch zwischen den Ebenen (Sukzession) wird allerdings durch die simultane Besetzung mehrerer Positionen auf unterschiedlichen politischen Ebenen (Kumulation) kompensiert. Diese spielt in zweierlei Hinsicht eine wichtige Rolle. Zum einen behalten viele Berufspolitiker eine lokale <?page no="197"?> 198 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen »Basisposition«. Die Aufrechterhaltung des Sitzes in der kommunalen Bürgervertretung, mehr noch aber die Mitgliedschaft im lokalen Parteivorstand trägt für Bundeswie Landespolitiker zur Präsenz im Heimatwahlkreis bei. Nach der Studie von Jens Borchert und Klaus Stolz (2003) übten im Jahre 2000 rund die Hälfte der Landtagsabgeordneten zeitgleich ein lokales Wahlamt aus. Noch mehr, nämlich 58 Prozent, hatten parallel ein Parteiamt inne. Hierbei dominierte mit 45 Prozent klar der Vorsitz in einer lokalen Parteigliederung. Die Autoren stellen ein deutliches »Streben in das Amt des Parteikreisvorsitzenden bzw. seines Stellvertreters« fest, dem eine zentrale strategische Bedeutung für den innerparteilichen Nominierungsprozess zugeschrieben wird. Landes- und Bundespolitiker erhalten eine starke Präsenz auf der lokalen Parteiebene aufrecht und sichern damit ihre privilegierte Stellung in den wichtigen Gremien der Kandidatenselektion (ebd.: 164-165). Zum anderen aber, und dies bezieht sich auf eine zahlenmäßig sehr viele kleinere Anzahl von Spitzenpolitikern, gibt es eine ausgeprägte vertikale Ämterkumulation zwischen Landes- und Bundesebene. Führende Landespolitiker sind in die Bundesgremien ihrer Partei eingebunden (vgl. Kap. 4.3.). Die deutschen Parteien zeigen hier deutlich ihre funktionale Rolle als Scharniere eines verflochtenen föderalen Systems. Die starke vertikale Integration der deutschen Parteien stellt sowohl eine Anpassung an ihr politisches Umfeld dar wie auch eine gestaltende Rahmung, die den zentralen Stellenwert der Parteien im politischen Prozess festigt. Die Führungsgremien der Parteien bieten einen Ort, an dem die Parteieliten der verschiedenen politischen Ebenen zusammenkommen und Aushandlungen über Strategien und Politiken ermöglicht werden. Positionsverflechtungen dienen der föderalen Koordination, erschweren jedoch die innerparteiliche Kontrolle des Elitenhandelns (vgl. Herzog 1997: 311-314; Schüttemeyer 1999: 56-59; Detterbeck/ Renzsch 2008: 50-52). <?page no="198"?> 199 Merksätze Merksätze ♦ Die Fraktionen zeigen eine hohe Abstimmungsdisziplin, vor allem in parlamentarischen Systemen. Dies lässt sich durch den engen Handlungszusammenhang von Regierung und parlamentarischer Mehrheit erklären. Aus Sicht des einzelnen Abgeordneten spielen aber die Bindungen an seine Partei, die Verfolgung gemeinsamer politischer Ziele und die Organisation der Arbeitsprozesse im Parlament, die durch Hierarchie und Spezialisierung gekennzeichnet sind, eine zentrale Rolle für die Geschlossenheit der Fraktionen ♦ Minderheitsregierungen hängen in ihrer Stabilität von konsensualen politischen Traditionen, institutionellen Sicherungen und parlamentarischen Verfahren der Aushandlung ab. Sie stellen in manchen westlichen Demokratien, etwa in Skandinavien, eine fest etablierte Form der Regierungsbildung dar. In anderen Systemen sind Mehrheitsregierungen normativ und faktisch gesetzt. ♦ Koalitionsregierungen sind der am stärksten anzutreffende Regierungstypus in den westlichen Demokratien. Bei den Koalitionstheorien können spieltheoretische Ansätze (policy-blind theories), die minimale Koalitionen erwarten, von stärker sachpolitisch orientierten Ansätzen (policy-based theories) geschieden werden, die nach der programmatischen Verbundenheit oder der Median-Rolle in Koalitionen fragen. ♦ Das Ende von Regierungen kann technische (z.B. periodische Wahlen) oder politische Ursachen haben. Als wichtigste politische Ursache stellt sich der Zerfall von Koalitionen dar. Die Lebensdauer von Regierungen hängt von institutionellen Strukturen, strategischen Kalkülen der Akteure und externen Ereignissen ab, mit denen Regierungen »bombardiert« werden können. Als Mechanismen der Konfliktschlichtung gelten schriftliche Koalitionsabkommen und die Schaffung von internen wie externen Koalitionsgremien. ♦ Die These der Parteiendifferenz geht davon aus, dass die Programmatik der Regierungsparteien einen wesentlichen Einfluss auf die Staatstätigkeit nimmt. Die These der Parteienkonvergenz argumentiert hingegen, dass die Parteien eine unterschiedliche Politikgestaltung weder anstreben noch bewerkstelligen könnten. Eine angemessene Beantwortung der Frage, ob Parteien einen sachpolitischen Unterschied machen, wird nur unter Einbeziehung der politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen des Regierungshandelns möglich sein. Hierzu gehört entscheidend die Analyse des institutionellen Handlungsspielraums von Regierungen. ♦ Die Professionalisierung der Politik beschäftigt sich mit den Prozessen politischer Karrieren von Berufspolitikern. Individuelle Ambitionen sind dabei eingebettet in politische Strukturen, die den typischen Verlauf von Karrieren lenken. Das Streben von Berufspolitikern nach Einkommen, Sicherheit und Aufstieg verbindet das Berufsfeld mit anderen Professionen; zugleich gelten aber in der Demokratie spezifische Bedingungen, etwa die Gefahr der Abwahl, die Herausforderungen für die Berufspolitik darstellen. <?page no="199"?> 200 7 Parteien in Parlamenten und Regierungen ♦ Bei der empirischen Untersuchung von Karrierewegen in der Politik ist zwischen Sukzession und Kumulation zu unterscheiden. Im ersten Fall entstehen Verknüpfungen zwischen politischen Institutionen und territorialen Ebenen durch den Wechsel von Politikern von einem Amt in ein anderes. Im zweiten Fall üben Politiker mehrere Ämter zeitgleich aus und schaffen dadurch Verbindungen zwischen Institutionen und Ebenen. Literatur Die Geschlossenheit von Fraktionen ist für den deutschen Fall von Saalfeld (1995) und Schüttemeyer (1998) grundlegend untersucht worden, eine vergleichende Perspektive bieten Bowler (2000) und Hazan (2005). Bei der Studie von Minderheitsregierungen ist die Arbeit von Strøm (1990b) hervorzuheben. Eine knappe Übersicht über die Koalitionstheorien findet sich bei Lijphart (1999) und Müller (2004), einen empirischen Einblick in die Arbeitsweise von Koalitionen gewährt das vergleichende Forschungsprojekt von Strøm et al. (2003). Die theoretische wie empirische Beschäftigung mit der Frage der Parteiendifferenz ist bei Schmidt (1996 und 1997) hervorragend auf den Punkt gebracht. Das Themenfeld der politischen Professionalisierung, das bei Weber (1992) seinen Anfang nimmt, ist bei Herzog (1975), Borchert (2003) sowie im Sammelband von Edinger/ Patzelt (2011) umfassend behandelt worden. Links • Inter-Parliamentary Union PARLINE (www.ipu.org/ parline-e/ parlinesearch.asp); die Datenbank PARLINE bietet Informationen über die Strukturen und Arbeitsweisen von nationalen Parlamentskammern in über 180 Staaten • Parliament and Government Composition Database (http: / / parlgov.org); die an der Universität Bremen geführte Datensammlung dokumentiert die Zusammensetzung politischer Institutionen • Constitutional Change and Parliamentary Democracies (www.erdda.se/ ccpd); Daten aus Forschungsprojekten, die sich mit Regierungen und Koalitionen in Europa beschäftigen • Teilprojekt A3 »Parlamentarische Eliten« des DFG-Sonderforschungsbericht 580 zur Systemtransformation (www.sfb580.uni-jena.de); Rekrutierung und Karrieren von Abgeordneten in Deutschland stehen im Zentrum dieses Forschungsprojektes <?page no="200"?> 201 Fragen und Aufgaben Fragen und Aufgaben 1. Das Grundgesetz spricht von der Freiheit des Mandats für jeden einzelnen Abgeordneten, zugleich wird aber den Parteien eine zentrale Rolle in der Politik zugebilligt. Dieses Spannungsverhältnis wird zugunsten der Geschlossenheit der Fraktionen aufgelöst, auch wenn es formal keinen Fraktionszwang gibt. Wie stellen Sie sich zu dieser Frage, welches Gut überwiegt? 2. Nehmen Sie sich ein beliebiges Wahlergebnis, etwa der letzten Landtagswahl in Ihrem Bundesland, und ermitteln Sie anhand der verschiedenen Koalitionstheorien, welche Konstellationen diese jeweils prognostiziert hätten. Welche Regierungsbildung fand tatsächlich statt? Was waren die ausschlaggebenden Gründe für die parteipolitischen Akteure? Was lässt sich aus dem Beispiel über die Koalitionstheorien lernen? 3. Suchen Sie im Internet nach schriftlichen Koalitionsabkommen im In- und Ausland. Welche Vereinbarungen zur Konfliktlösung in der Regierung lassen sich finden? 4. Benennen Sie die Argumente, die für und gegen die Parteiendifferenz-These sprechen. Als empirischen Test können Sie mittels der Literatur prüfen, ob die bundesdeutschen Regierungswechsel von 1998, 2005 und 2009 zu Veränderungen staatlicher Politik geführt haben. Was sagt der Blick in andere politische Systeme in Europa und darüber hinaus? 5. Brauchen wir professionelle Politiker? Erörtern Sie die Argumente, die für die Besetzung politischer Ämter durch Berufspolitiker sprechen, und setzen Sie diese in Bezug zu den Kritikpunkten und Sorgen, die sich mit der Professionalisierung der Politik verbinden. Was ist Ihre Position? Wie stehen Sie zu der für Deutschland diskutierten Positionsverflechtungen in der Politik, überwiegt die funktionale Notwendigkeit oder die Bedenken mangelnder demokratischer Kontrolle? <?page no="202"?> 203 8. Parteien in Mehrebenensystemen In vielen politischen Systemen agieren Parteien zeitgleich auf mehreren territorialen Ebenen. Neben der vielfach im Mittelpunkt stehenden nationalen Arena können eine oder mehrere subnationale Arenen auf regionaler und kommunaler Ebene Gegenstand des parteipolitischen Handelns sein. Hinzu kommt innerhalb der Europäischen Union eine supranationale Ebene mit eigenständigen EU-Institutionen. Auf welche unterschiedlichen Arten Staaten territorial gegliedert sind, geht es im nächsten Abschnitt (8.1.). Was bedeutet die Mehrebenenpolitik für den Parteienwettbewerb und für die Parteien als Organisationen? Werden Wahlen und politische Entscheidungsprozesse einer Ebene von den Verhältnissen auf den anderen territorialen Ebenen beeinflusst? Wie (stark) koordinieren Parteien ihre Aktivitäten auf europäischer, nationaler, regionaler und kommunaler Ebene? Obwohl solche Fragen relativ naheliegend erscheinen, sind sie in der Parteienforschung zugunsten der nationalen Ebene lange Zeit vernachlässigt worden (Jeffery/ Hough 2003; Deschouwer 2006). Hierfür lassen sich historisch gute Gründe anführen, um die es später gehen wird. Mit der stärkeren Bedeutung Europas (sowie anderer transnationaler Organisationen) und einem Trend zur politischen Regionalisierung ist dieser »nationale Bias« jedoch fraglich geworden. Dies hat eine neuere Richtung in der Parteienforschung motiviert, sich verstärkt mit den Wechselbeziehungen zwischen den Ebenen und dem Grad der Eigenständigkeit subnationaler Politik zu beschäftigen (8.2.). Die intensivere Auseinandersetzung mit der territorialen Dimension der Parteienpolitik bedarf eines systematischen Zugriffs, um die Vielfalt der Aspekte zu ordnen. Ein solcher Analyserahmen, der sich vor allem mit dem Verhältnis zwischen nationaler und regionaler Ebene beschäftigt, soll im Folgenden vorgestellt werden. Dabei geht es mit Blick auf den Parteienwettbewerb und die Parteiorganisationen einerseits um den Grad der Integration oder Kongruenz der Ebenen, andererseits um den Grad der regionalen Autonomie (8.3.). Der Rest des Kapitels präsentiert zentrale empirische Ergebnisse meiner vergleichenden Studie zur Parteienpolitik in fünf westeuropäischen Mehrebenensystemen - Belgien, Deutschland, Großbritannien, Österreich und Spanien - (Detterbeck 2009a). Die Fälle unterscheiden sich in Intensität und Tempo der »Denationalisierung« des politischen Wettbewerbs. Zugleich aber werden diese Unterschiede von einer verstärkten Tendenz zu größeren territorialen Asymmetrien im Wählerverhalten, in den Parteiensystemen und in den Regierungsbildungen überlagert (8.4.). Die Parteien als Organisationen reagieren auf diese veränderten Kontextbedingungen höchst unterschiedlich. Man kann vier territoriale Parteitypen in Mehrebenensystemen unterscheiden (Detterbeck/ Hepburn 2010). Diese mischen in jeweils anderem Verhältnis die Kooperation der verschiedenen Parteiebenen und die Autonomie der regionalen Gliederungen (8.5.) Als Fazit lässt sich somit von einer starken Variation <?page no="203"?> 204 8 Parteien in Mehrebenensystemen der Parteienpolitik in Mehrebenensystemen sprechen. Die Erklärung der Variation zwischen den Parteien hat dabei sowohl Umweltbedingungen wie innerparteiliche Faktoren einzubeziehen (8.6.). 8.1. Der territoriale Staatsaufbau in westlichen Demokratien Zu den klassischen Themen der vergleichenden Regierungslehre gehört die Unterscheidung zwischen föderalen und unitarischen Systemen. Die entscheidende Differenz im territorialen Staatsaufbau besteht dabei in der verfassungsrechtlichen Position der subnationalen Glieder (Elazar 1987; Watts 1999; Swenden 2006). In Föderationen besitzen die Gliedstaaten eigene staatliche Kompetenzen sowie das Recht, an der Politik des Bundes teilzunehmen. Sie können also auf der einen Seite bestimmte Politikbereiche, etwa Bildung und Kultur, mittels eigener politischer Institutionen autonom regeln (self-rule). Diese Kompetenzen sowie die territorialen Grenzen der Gliedstaaten sind rechtlich garantiert und lassen sich nur in gegenseitigem Einvernehmen verändern. Auf der anderen Seite ist die Zustimmung der föderalen Gliedstaaten zu nationalen Verfassungsänderungen oder auch Teilen der nationalen Gesetzgebung vorgeschrieben, etwa mittels ihrer Vertretung in einer zweiten Parlamentskammer (shared-rule). Eine territorial ausgerichtete zweite Kammer kann nach dem Senatsmodell (mit regional direkt gewählten Abgeordneten) oder nach dem Bundesratsmodell (mit von den Regionen entsandten Vertretern) aufgebaut sein. Die vertikale Gewaltenteilung zwischen Bund und Gliedstaaten soll demokratietheoretisch betrachtet der Wahrung regionaler Diversität und Identität sowie der Kontrolle politischer Macht dienen (Burgess 2006; Beyme 2007; kritisch dazu: Stepan 2001) Der Föderalismus verfügt über eine lange ideengeschichtliche und historische Tradition, die bis zu dem biblischen Bund der israelitischen Stämme und den griechischen Städtebünden der Antike reicht. Der erste moderne Bundesstaat wurde mit der Verfassung von 1787 in den USA geschaffen, wo die zentrale Ebene erstmals einen direkten Bezug zu den Bürgern und eine stärkere politische Rolle gegenüber früheren Staatenbünden erhielt. In der Schweiz entstand nach einem kurzen, konfessionell geprägten Bürgerkrieg 1848 der erste europäische Bundesstaat, der jedoch auf den 1291 begründeten Staatenbund der Eidgenossenschaft aufbauen konnte. In Deutschland existiert, mit der Unterbrechung der faschistischen Diktatur, ein moderner Bundesstaat seit der Gründung des Deutschen Kaiserreiches von 1871 (vgl. Detterbeck et al. 2010: 6-8). In föderalen Systemen gibt es somit eine Teilung der staatlichen Souveränität zwischen nationaler und regionaler Ebene (in der Schweiz hat zudem auch die lokale Ebene staatliche Qualität). Demgegenüber besteht in unitarischen Systemen, die über subnationale Einheiten verfügen - den sogenannten dezentralisierten Einheitsstaaten -, eine völlige staatliche Hoheit des Zentralstaates. Die nationale Ebene kann die regionalen Gliederungen nach eigenem Willen gründen oder abschaffen; sie kann ihre <?page no="204"?> 205 8 1 Der territoriale Staatsaufbau in westlichen Demokratien Kompetenzen erweitern oder beschneiden. Politisch mag der Spielraum der zentralen Regierungen dabei allerdings begrenzter sein als sich dies verfassungsrechtlich darstellt. Neben die dezentralisierten Einheitsstaaten sind reine unitarische Systeme zu stellen, die keine oder nur eine äußerst schwache Zwischenstufe zwischen der nationalen und der lokalen Ebene kennen (vgl. Loughlin 2001; Grotz 2007; Hooghe et al. 2008). Die starre kategoriale Trennung zwischen föderalen und unitarischen Systemen ist durch jüngere Entwicklungen aufgeweicht worden. In Staaten wie Frankreich, Italien, Spanien oder dem Vereinigten Königreich sind direkt gewählte Parlamente auf subnationaler Ebene eingeführt worden, die zum Teil über weitreichende politische Kompetenzen verfügen. Diese hat man auch oft gesetzlich oder vertraglich normiert. Der Zentralstaat ist dabei als »Schöpfer« der regionalen Einheiten zu sehen. Es fehlt im Vergleich zu föderalen Systemen in der Regel an verfassungsrechtlichen Garantien im Bereich der self-rule sowie an einer robusten Beteiligung an den Entscheidungsprozessen auf nationaler Ebene im Bereich der shared-rule. Dennoch ist von einem signifikanten und dauerhaft abgesicherten Kompetenztransfer in die Regionen auszugehen. Es bietet sich daher an, von einem Sondertypus zu reden, den regionalisierten Systemen, die föderale Strukturen und Prozesse mit unitarischen Elementen verknüpfen (Swenden 2006: 13-18). Tabelle 22 bietet einen Überblick über die vier erwähnten Formen des territorialen Staatsaufbaus in westlichen Demokratien. Der häufigste Typus sind dabei neben den Föderationen die dezentralisierte Einheitsstaaten, in denen zwar eine mittlere staatliche Ebene (meist mit gewählten Räten und Exekutiven) zwischen dem Zentralstaat und den lokalen Städten und Gemeinden besteht, die aber primär Verwaltungsaufgaben zu erfüllen hat und kaum über eigene Kompetenzen oder Steuermittel verfügt. Die niederländischen Provinzen, die norwegischen Bezirke oder die dänischen Ämter sind hier beispielhaft zu nennen (vgl. Grotz 2007; Ismayr 2009). Ein wichtiger Faktor ist, dass die Grenzen zwischen den verschiedenen territorialen Staatstypen mitunter recht durchlässig sind, zumal innerhalb einzelner Staaten Asymmetrien zwischen den einzelnen Regionen bestehen. In Spanien beispielsweise besitzen die 17 Autonomen Gemeinschaften weitreichende, zum Teil unterschiedlich ausgestaltete, innenpolitische Kompetenzen. Die spanische Verfassung scheut aber vor einer eindeutigen Bestimmung als Föderation zurück und setzt neben die Rechte der »Nationalitäten und Regionen« die »unauflösbare Einheit der spanischen Nation«. Die Autonomiestatute der einzelnen Regionen müssen bilateral mit Madrid ausgehandelt werden und bedürfen der Zustimmung des nationalen wie des subnationalen Parlamentes. Hinzu kommt eine gewichtige Rolle des spanischen Verfassungsgerichtes bei Streitigkeiten zwischen den Ebenen (Grau i Creus 2000; Moreno 2001). Im Vereinigten Königreich gilt die - wiederum je nach Landesteil unterschiedlich gestaltete - Devolution nur für Schottland, Wales und Nordirland, während der weitaus bevölkerungsreichste Teil des Staates, England (mit knapp 85 Prozent der Gesamtbevölkerung), weiterhin zentralstaatlich von London aus regiert wird. In Italien besitzen die fünf Regionen mit Sonderstatut bereits seit 1948 Autonomierechte, während <?page no="205"?> 206 8 Parteien in Mehrebenensystemen die restlichen 15 Regionen erst 1970 etabliert wurden und seit 1990 sukzessive an Kompetenzen gewonnen haben. Verschiedene Staaten, wie Dänemark (Färöer-Inseln, Grönland), Frankreich (Korsika), Finnland (Ǻland-Inseln) oder Portugal (Madeira, Azoren) gewähren einzelnen Regionen relativ weitgehende Selbstbestimmungsrechte, sind aber bezogen auf das restliche Territorium als dezentralisierte Einheitsstaaten oder unitarische Systeme zu klassifizieren (vgl. Loughlin 2001; Ismayr 2009). Tabelle 22: Territoriale Staatstypen in westlichen Demokratien Föderale Systeme Regionalisierte Systeme Dezentralisierte Einheitssysteme »Reine« unitarische Systeme Australien Belgien Deutschland Kanada Österreich Schweiz USA Frankreich Italien Spanien Vereinigtes Königreich (ohne England) Dänemark (ohne Färöer, Grönland) Finnland (ohne Ǻland) Japan Neuseeland Niederlande Norwegen Schweden Griechenland Irland Island Luxemburg Portugal (ohne Azoren, Madeira) Quelle: Eigene Darstellung nach Loughlin 2001; Ismayr 2009 Föderale und regionalisierte Systeme teilen somit ein für die Parteien entscheidendes institutionelles Merkmal: Sie verfügen beide über politisch bedeutsame Regionen, die wichtige legislative Gestaltungsmöglichkeiten haben. Der Wettbewerb um die Macht in diesen regionalen Arenen bietet für die Parteien signifikante Anreize, zumal auch davon auszugehen ist, dass Siege oder Niederlagen in den Regionen ihren Widerhall auf nationaler Ebene finden. Trotz der erwähnten verfassungsrechtlichen Differenzen - die durchaus wichtig sind, etwa in Bezug auf die shared-rule im Zentrum - kann für beide territoriale Staatstypen somit eine gemeinsame Mehrebenen-Logik identifiziert werden: In föderalen wie regionalisierten Staaten ist ein komplexes Wechselspiel zwischen den unterschiedlichen territorialen Ebenen zu erwarten. Man kann nicht mehr automatisch von einem eindeutigen Vorrang der nationalen Bühne ausgehen (Deschouwer 2006). Parteien stehen in beiden Systemtypen vor einem ähnlichen Spannungsgeflecht zwischen dem Streben nach einer national einheitlichen Strategie und der Einbeziehung spezifischer regionaler Gesichtspunkte, etwa in der Auseinandersetzung mit regionalistischen Konkurrenten. Es stellt sich die Frage, wie viel Autonomie der subnationalen Parteigliederungen eine nationale integrierte Partei benötigt und verträgt. Die Mehrebenenhaftigkeit des politischen Systems, sei es nun föderal oder regionalisiert organisiert, hat Rückwirkungen auf die innere Ordnung der Parteien und die Muster des parteipolitischen Wettbewerbs (Swenden/ Maddens 2009; Detterbeck/ Hepburn 2010). <?page no="206"?> 207 8 1 Der territoriale Staatsaufbau in westlichen Demokratien Eine vollständige Erfassung der Mehrebenenpolitik müsste auch die lokale und die supranationale Ebene der Parteien umfassen. Dies würde jedoch eine enorme Komplexität des Untersuchungsgegenstandes bewirken, die gerade in vergleichenden Studien kaum zu bewältigen sein wird. Mit der Beschränkung auf die Interaktion von nationaler und regionaler Ebene entschärft sich dieses Problem. Zudem geraten damit die beiden wichtigsten Arenen des politischen Wettbewerbs und der innerparteilichen Aushandlungen in den Blick. Die kommunale Ebene ist in der Regel auf lokale Themen fixiert, die nur bedingt nach außen hin ausstrahlen, ihre politischen Vertreter spielen auf den höheren politischen Ebenen eher selten eine wichtige Rolle. Etwas schwieriger verhält es sich mit der supranationalen Ebene, die gerade in der Europäischen Union wichtige legislative Kompetenzen erhalten hat. Die nationalstaatliche Politik ist in vielen Bereichen ohne Bezug auf Europa kaum noch zu verstehen. Für die Parteien lässt sich jedoch von einer weiterhin nur geringen Eigenständigkeit sprechen. Die transnationalen Parteibünde sind organisatorisch schwach und fungieren in erster Linie als Dachverbände ihrer nationalen Mitgliedsparteien. Die Treffen der nationalen Parteiführer im Vorfeld von EU-Gipfeln gehören bezeichnenderweise zu den wichtigsten Aktivitäten der »Euro-Parteien«. Zudem haben die nationalen Parteien und ihre subnationalen Gliederungen die Kontrolle über die Kandidatenselektion und die Wahlkämpfe für das Europäische Parlament nicht aus der Hand gegeben (Hix 2005: 192-196; vgl. Hanley 2008). Im Europäischen Parlament ist hingegen eine eigenständige parlamentarische Arena entstanden, in der die transnationalen Fraktionen weitgehend frei von der Kontrolle der nationalen Parteien agieren. In diesem Sinne existiert ein europäisches Parteiensystem mit spezifischem Format und eigener Mechanik, die aufgrund der Mehrheitsanforderungen in den europäischen Entscheidungsverfahren stark von einer informellen großen Koalition zwischen Christdemokraten (EPP) und Sozialisten (PES) geprägt ist (Kreppel 2002; Hix 2005). Es handelt sich jedoch um ein Parteiensystem, das durch Zufall entsteht. Die Europawahlen sind weiterhin eine kaum verknüpfte Ansammlung nationaler Wahlgänge, die stark von den parteipolitischen Konstellationen in den Mitgliedsstaaten abhängen. Das tendenziell schlechte Abschneiden nationaler Regierungsparteien und die Stärkung kleiner wie oppositioneller Parteien sprechen für eine Second-order-Logik der Wahlen zum Europäischen Parlament. Die Annahme der Bürger, dass solche zweitrangige Wahlen weniger wichtig sind, führt zu geringeren Beteiligungen und einem stärker experimentellen Abstimmungsverhalten. Dieses richtet sich aber primär auf die erstrangige Wahlarena, wie die »Denkzettel« für nationale Regierungen wohl am eindeutigsten zeigen (Reif/ Schmitt 1980; Hix 2005). Die Stärke der transnationalen Fraktionen kann somit nicht als Ergebnis eines europäischen Parteienwettbewerbs betrachtet werden. Die Beschränkung der Mehrebenen-Analyse der Parteien auf die nationale und gliedstaatliche Ebene sollte dennoch die europäische Politik nicht aus dem Auge verlieren. Drei Aspekte sind hier besonders zu beachten: (a) Das Handeln der EU begrenzt <?page no="207"?> 208 8 Parteien in Mehrebenensystemen die Spielräume nationalstaatlicher Politik, eröffnet jedoch auch neue Chancen der politischen Kooperation, gerade für die Regionen (Jeffery 2000). Das innerstaatliche Machtverhältnis wird durch Europa verändert, was sich auf die Parteien auswirkt; (b) Die Ergebnisse der Europawahlen können den nationalstaatlichen Parteienwettbewerb beeinflussen, etwa in Form einer politischen Stärkung der Opposition. In manchen Ländern, etwa in Großbritannien, hat die europäische Integration zudem die Herausbildung einer neuen politischen Konfliktlinie bewirkt. Das Auftreten europaskeptischer Kräfte kann zwischen den Parteien oder auch innerhalb von Parteien spalten (Mair 2000b); (c) Schließlich können Vertreter des Europäischen Parlamentes eine wichtige Position in ihren nationalen oder regionalen Parteien einnehmen. Wenn dies auch bislang nur vereinzelt zu beobachten ist, könnte eine diesbezügliche Veränderung der Organisationen in der Zukunft eine neue Machtbalance zwischen europäischer und nationalstaatlicher Parteienebene anzeigen. Die europäische Dimension sollte in diesem Sinne in das Nachdenken über Parteien in Mehrebenensystemen einfließen (vgl. ausführlich: Poguntke et al. 2007). 8.2. Der nationale Bias der Parteienforschung und die Renaissance territorialer Differenzierungen Der Fokus der Parteienforschung auf die nationale Ebene von Wahlen und Parteien ist kein Zufall. Parteien sind historisch eng mit dem politischen Modell des souveränen Nationalstaates verknüpft. Es gibt eine innere Logik in der Parallelität von nationalstaatlicher Demokratisierung mit der Durchsetzung des allgemeinen Wahlrechtes und dem Aufstieg der Parteien zu zentralen Akteuren des politischen Prozesses. Als flächendeckenden Organisationen mit umfassender lokaler Präsenz gelang es den Parteien, den politischen Wettbewerb entlang klassenspezifischer und religiöser Streitfragen zu strukturieren (vgl. Kap. 2.2.). Mit der Vorherrschaft der funktionalen Konfliktlinien entstand ein nationaler Rahmen des Parteienwettbewerbs, der nicht nur gesellschaftliche Entwicklungen widerspiegelte, sondern auch dem Bemühen der Parteien entsprach, politische Unterstützung im gesamten national-staatlichen Territorium zu erlangen (Rokkan 1970; Caramani 2004). Politische Bindungen, für die die regionale Herkunft nur eine geringe Bedeutung besaß, konnten mittels organisatorischer Netzwerke und identitätsstiftender Normen dauerhaft verfestigt werden. Damit trugen die Parteien nicht nur zur Konsolidierung der Massendemokratie und zur nationalen Integration bei, sondern setzten sich auch selbst in den Rang als unersetzbare Vermittler zwischen gesellschaftlichen Interessen und staatlichen Institutionen (Lipset/ Rokkan 1967; Sartori 1976). Mit der späteren Entwicklung zu modernen Wohlfahrts- und Interventionsstaaten erfolgte eine politische Stärkung der zentralstaatlichen Ebene. Dies wiederum bekräftigte die Orientierung der Parteien und Wähler hin zu national definierten Themen der Politik (Jeffery/ Hough 2003). <?page no="208"?> 209 8 2 Der nationale Bias der Parteienforschung In der Forschung wurde wiederholt eine »Nationalisierung« des Parteienwettbewerbs festgestellt, die bereits in der Frühphase der westeuropäischen Massendemokratien vor dem Ersten Weltkrieg zur Entfaltung kam. Mit der Etablierung stabiler Parteibindungen entlang der funktionalen Konfliktlinien von Klasse und Religion lässt sich ein Prozess der territorialen Homogenisierung des Wahlverhaltens und des elektoralen Erfolges der verschiedenen Parteien feststellen. Bei einer Vorherrschaft nationaler Politikfelder und Kandidaten zeigt sich eine regionale Uniformität der elektoralen Erfolgskurven der Parteien bei nationalen Wahlen (Rose/ Urwin 1975; Jones/ Mainwaring 2003; Caramani 2004). Das Argument der Nationalisierung der Parteienpolitik bezieht sich somit auf »a clear trend toward increasing nationally integrated electorates and homogenous party systems over the past 150 years« (Caramani 2004: 73). Tabelle 23: Territoriale Homogenität der Resultate der Parteien bei nationalen Wahlen, 1900-1999 Staat 1900-1919 S 1920-1949 S 1950-1999 S Schweiz 106,28 95,99 98,30 Belgien 58,15 49,22 78,12 Finnland 66,02 65,10 66,06 Spanien n v . n v . 56,67 Deutschland 120,60 59,06 55,67 Italien 53,74 80,01 48,25 Großbritannien 82,98 64,02 47,37 Portugal n v . n v . 42,35 Niederlande 120,52 59,01 37,74 Island n v . 91,13 37,47 Norwegen 70,90 57,42 34,29 Frankreich 101,35 75,53 34,23 Irland n v . 48,26 32,88 Griechenland n v . 85,54 29,12 Dänemark 108,30 42,46 28,41 Österreich n v . 39,69 31,68 Schweden 46,57 41,21 24,32 Quelle: Caramani 2004: 104-105 Anmerkung: Angegeben ist die Standardabweichung (S) der lokalen Wahlergebnisse (Ebene der Wahlkreise) von den nationalen Resultaten der Parteien Das Kürzel »n v « steht für »nicht verfügbar« <?page no="209"?> 210 8 Parteien in Mehrebenensystemen Tabelle 23 zeigt den Grad der territorialen Homogenität des Wahlverhaltens im Verlauf des 20. Jahrhunderts für die westeuropäischen Demokratien. Gemessen wird dabei der Grad, zu dem lokale Wahlresultate von der nationalen Verteilung der Stimmen abweichen. Je geringer die Standardabweichung der lokalen Wahlkreisergebnisse ausfällt, umso klarer kann von einer Nationalisierung des Wahlverhaltens geredet werden, wobei der Blick hier alleine den nationalen Wahlen gilt. Für die meisten Staaten zeigt sich in der Tat eine im Zeitverlauf abnehmende Heterogenität zwischen den lokalen Parteistärken. Allerdings bleiben erhebliche Unterschiede bestehen zwischen der anhaltenden Diversität in der Schweiz und Belgiens am oberen Ende der Tabelle, und den stark nationalisierten Ergebnissen in Österreich und Schweden am unteren Ende. Auffällig ist zudem, dass sich die föderalen und regionalisierten Systeme (mit Ausnahme Österreichs) durch höhere Standardabweichungen der lokalen Ergebnisse auszeichnen und daher in der Tabelle oben zu finden sind. Die Staatsform scheint also für den Grad der Nationalisierung doch einen gewissen Unterschied zu machen. Ungeachtet dieser Differenzierungen besteht in der Forschung weitgehender Konsens darüber, dass eine nationale Homogenität des Wahlverhaltens die westeuropäische Parteienpolitik bis in die 1960er-Jahre bestimmt hat. Hingegen ist es strittig, ob neuere Entwicklungen wie der Aufstieg regionalistischer Parteien oder die Politik staatlicher Dezentralisierung nicht zu einer Renaissance territorialer Differenzierungen geführt haben. Dabei geht es einerseits um die Frage, ob es bei nationalen Wahlen zu einer stärkeren regionalen Heterogenität gekommen ist. Andererseits ist zu klären, ob man (weiterhin) berechtigterweise davon ausgehen kann, dass regionale Wahlen und die Politik regionaler Parteigliederungen von der nationalen Ebene bestimmt werden. Während Autoren wie Daniele Caramani (2004: 291) eine Regionalisierung des Wahlverhaltens explizit verneinen, hat sich eine akademische Gegenposition herausgebildet. Diese geht von einer Erosion der nationalen Homogenität der Parteienpolitik aus, die sich gerade in den gewachsenen Asymmetrien und Inkongruenzen zwischen nationalen und subnationalen Mustern des Parteienwettbewerbs zeige. Vertreter dieser Position plädieren dafür, sich stärker mit der Eigenständigkeit regionaler Wahlen jenseits nationaler Logiken auseinanderzusetzen. Zudem richten sie den Blick auf die innerparteilichen Prozesse der Koordination zwischen den Ebenen, ohne a priori anzunehmen, dass die nationale Organisation politisch und strategisch alle Fäden in der Hand hält (Hough/ Jeffery 2003; Swenden/ Maddens 2009; Hopkin/ van Houten 2009). Es sind im Wesentlichen vier Argumente, die für eine Erstarkung der territorialen Dimension der Parteienpolitik ins Feld geführt werden (Detterbeck 2009a: 48-68). Erstens haben Prozesse der supranationalen Integration, wie oben für die Europäische Union diskutiert, die Vorstellung nationalstaatlicher Souveränität erheblich erschüttert. Auch wenn die nationalen Regierungen weiterhin eine zentrale Koordinationsrolle im europäischen Mehrebenensystem (etwa über den Ministerrat) einnehmen, sind sie doch auf vielfältige Weise in Aushandlungsprozesse zwischen den territorialen <?page no="210"?> 211 8 2 Der nationale Bias der Parteienforschung Ebenen unter Mitwirkung zivilgesellschaftlicher Akteure eingebunden (multi-level governance). Für unseren Zusammenhang von zentraler Bedeutung ist dabei die veränderte Stellung der subnationalen Ebene in Europa. Die Regionen haben an Optionen wie an Anreizen hinzugewonnen, ihre Interessen eigenständig zu vertreten. Sie können ihre europapolitischen Positionen im innerstaatlichen Gefüge zur Geltung bringen (z.B. Art. 23 GG in Deutschland), sich direkt an die EU-Organe wenden, über den Ausschuss der Regionen aktiv werden oder transnationale Bindungen mit anderen Regionen aufbauen. Gerade der europäische Binnenmarkt fordert neue Formen der regionalen Kooperation wie der regionalen Konkurrenz heraus, die sich einer nationalstaatlichen Uniformität verschließen (Keating 1998; Jeffery 2000). Die Regionen sind machtpolitisch nicht in allen Fällen die Gewinner der europäischen Integration, aber die Kanäle regionaler Interessenvertretung sind deutlich vielfältiger geworden. Zweitens konnte eine Politik der staatlichen Dezentralisierung die regionale Autorität in Europa erhöhen. Die regionale Ebene hat durch verstärkte Autonomierechte sowie verbesserten Zugang zu den Entscheidungsprozessen auf nationalstaatlicher und europäischer Ebene an politischer Bedeutung gewonnen. Wichtige Politikfelder, wie Erziehung, Gesundheit und infrastrukturelle Entwicklung, werden vermehrt von subnationalen Akteuren (mit-)bestimmt (Swenden 2006; Hooghe et al. 2008). Damit steigt auch das Potenzial für eine erhöhte nationalstaatliche Diversität. Gestärkte regionale Institutionen können ihren höheren legislativen und/ oder fiskalischen Gestaltungsraum nutzen, um eigene Wege zu gehen. Die subnationalen Arenen haben die Möglichkeit, zum »Laboratorium« der Demokratie zu werden und für anstehende politische Probleme unterschiedliche Lösungen zu erproben (Sturm 2006). Allerdings ist der politische Wille zur Divergenz bei politischen Eliten und in der Bevölkerung oftmals geringer ausgeprägt als die rechtlichen Möglichkeiten dies suggerieren. In Deutschland existiert beispielsweise eine starke Skepsis gegenüber unterschiedlichen Standards in der Bildungspolitik, bei der Besteuerung oder im Bereich der sozialen Dienstleistungen. Die in Meinungsumfragen erkennbare Zustimmung zu einer Stärkung der Landesebene steht im Kontrast zu einer Ablehnung regional unterschiedlicher Politiken. Dieser paradoxe Befund lässt sich auch für andere Staaten nachweisen (vgl. Jeffery 2006). Drittens haben die Wahlerfolge von non-statewide parties (NSWP), die organisatorisch auf einen Teil des nationalstaatlichen Territoriums beschränkt sind, die Fragmentierung der Parteiensysteme und die Unterschiede zwischen den verschiedenen regionalen Arenen des Parteienwettbewerbs deutlich verstärkt (vgl. Kap. 6.4.). Die NSWP, die oftmals mit einer regionalistischen oder ethno-nationalistischen Agenda nach vermehrter Selbstbestimmung und Interessenwahrnehmung der Region reüssieren, haben zu einer höheren Salienz der territorialen Konfliktlinie in verschiedenen westeuropäischen Staaten entscheidend beigetragen. Dabei ist besonders bemerkenswert, dass die NSWP in der Regel bei subnationalen Wahlen erfolgreicher sind als bei nationalen Wahlen (De Winter/ Lynch 2006; Hepburn 2009). <?page no="211"?> 212 8 Parteien in Mehrebenensystemen Viertens haben die funktionalen Konfliktlinien von Klasse und Religion, obwohl weiterhin wichtig, an relativem Gewicht für das Wahlverhalten und die Strukturierung des politischen Wettbewerbs verloren. Dies spiegelt sowohl den gesellschaftlichen Wandel wie auch die Entwicklung der Parteien zu politisch und sozial stärker heterogenen Bündnissen wider (Beyme 2000; Mair 2008; vgl. Kap. 3.4.). Mit der nachlassenden Bindungskraft der Parteien ist das Wahlverhalten der Bürger flexibler geworden. Die höhere Offenheit des elektoralen Marktes stärkt nicht nur die generelle Volatilität, sondern auch die Bereitschaft, unterschiedliche Parteien auf den unterschiedlichen staatlichen Ebenen zu unterstützen. Die Rückkehr der territorialen Dimension der Parteienpolitik ist in diesem Sinne auch eine Folge des Verfalls der einst dominanten nationalstaatlichen Konfliktlinien (Lijphart 1977b). 8.3. Die Analyse der territorialen Dimension der Parteienpolitik Eine Analyse des vielschichtigen Verhältnisses zwischen dem territorialen Aufbau des Staates und den Parteien findet ihren Ausgangspunkt in der treffenden Beschreibung von Ronald Watts (2004), der von einer two-way mutual interaction spricht und zwei Perspektiven unterscheidet. Zum einen stellt die staatliche Ordnung einen Teil der institutionellen Rahmenbedingungen dar, innerhalb derer Parteien sich dem politischen Wettbewerb stellen. Parteien werden somit von den sie umgebenden staatlichen Strukturen geprägt, sind also die abhängige Größe. Zum anderen aber sind die Parteien in den meisten Demokratien entscheidende Akteure in den staatlichen Institutionen und daher unmittelbar an dem Zusammenwirken der verschiedenen territorialen Ebenen beteiligt. Parteien prägen also als unabhängige Größe die Dynamik ihres Systems, d.h. die Balance zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung. Parteien reflektieren und verändern ihr institutionelles Umfeld. Nimmt man beide Perspektiven zusammen, ergibt sich das Bild der »Ko-Evolution« von staatlichen Strukturen und parteipolitischen Mustern (Benz 2002: 33). Es ist dabei allerdings zu bedenken, dass die Parteien nicht alleine durch den territorialen Aufbau des Staates bestimmt werden. Weitere institutionelle Faktoren, wie das Regierungs- oder Wahlsystem, spielen hinein. Zudem sind die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen, insbesondere die Relevanz sozio-ökonomischer und kultureller Konfliktlinien, sowie die politischen Traditionen und programmatischen Grundwerte einer Partei prägend. Diese Vielzahl von Einflussgrößen macht es schwierig, das spezifische Gewicht des territorialen Faktors für Parteien und Parteiensysteme analytisch zu isolieren. Gleichwohl wäre es überzogen, territoriale Dynamiken alleine auf das Handeln und die Strategien politischer Parteien zurückführen zu wollen. Auch hier sind die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen zu bedenken, etwa Entwicklungsunterschiede zwischen den Regionen oder eigenständige Identitäten in bestimmten Teilen eines Staates. Die vorherrschenden politischen Ideen, ob von Prinzipien einer nationalen Steuerung <?page no="212"?> 213 8 3 Die Analyse der territorialen Dimension der Parteienpolitik bestimmt oder von Gedanken dezentraler Planung, sind ebenso zu berücksichtigen wie die Stärke unterschiedlicher sozialer Interessengruppen. Darüber hinaus laufen intergovernmentale Aushandlungen vielfach auf einer administrativen Arbeitsebene zwischen den Fachministerien der zentralen Ebene und den Gliedstaaten ab. Diese Prozesse sind entpolitisiert und bürokratisiert, daher nur partiell parteipolitischen Auseinandersetzungen etwa um die bessere Bildungs- oder Umweltpolitik zugänglich (vgl. Watts 1999: 57-62). Parteien sind somit beteiligt an staatlichem Wandel, aber sie erklären nicht alles. Der erste systematische Ansatz zur Untersuchung der territorialen Dimension der Parteienpolitik stammt von William Riker (1964). Er sah die Entwicklung eines föderalen Systems als alleine abhängig von den Strukturen des Parteiensystems - konkret von der Verteilung der Regierungsmacht zwischen den Parteien. Dort, wo nationale Regierungen über untergeordnete Parteifreunde in den Exekutiven der Gliedstaaten bestimmen können, werden sie die Kompetenzen des Bundes ausdehnen; wo die parteipolitischen Farben der Regierungen der verschiedenen Ebenen hingegen nicht übereinstimmen (partisan disharmony), werden die subnationalen Regierungen sich politisch und juristisch gegen Zentralisierungsversuche zur Wehr setzen und so den föderalen Status quo bewahren. Es sind demnach die rationalen Eigeninteressen der politischen Akteure, die föderale Dynamiken prägen (vgl. Filippov et al. 2004: 22-26). Auch wenn man Rikers’ Hypothese als zu einseitig und zu undifferenziert zurückweisen kann, gebührt ihm doch das Verdienst, die Parteien als politische Akteure in die Föderalismusforschung eingebracht zu haben. Riker konnte die entscheidenden Dimensionen herausarbeiten, mit denen die Forschung seitdem versucht, die territoriale Rolle von Parteien zu bestimmen (vgl. Lehmbruch 1976; Smiley 1980; Chandler 1987; Grande 2002; Thorlakson 2006): (a) den Grad an Symmetrie oder Kongruenz zwischen den nationalen und regionalen Arenen des Parteienwettbewerbs (b) den Grad an vertikaler Integration innerhalb von Parteiorganisationen Die erste Dimension, die Symmetrie des Parteienwettbewerbs, zielt auf den Grad der Deckungsgleichheit der politischen Alternativen und Konstellationen auf beiden Ebenen. Im kongruenten Wettbewerb sind die Unterscheidungen zwischen nationalen und subnationalen Arenen relativ unbedeutend, es herrschen dieselben Konfliktlinien vor, die zu ähnlichen Mustern der Parteiensysteme führen. Die Parteien gehen mit ähnlichen Programmen und Strategien in die verschiedenen Wahlkämpfe, die Wähler treffen ihre Entscheidungen eher nach allgemeinen Parteibindungen oder nach kurzfristigen Stimmungslagen denn nach einer genauen Beurteilung der Politik der jeweiligen Ebene. Bei der Regierungsbildung herrschen ähnliche Muster der Koalitionsbildung auf beiden Ebenen vor (vgl. Schaubild 24). Je schwächer all diese Merkmale ausgeprägt sind, umso inkongruenter ist der parteipolitische Wettbewerb angelegt. In inkongruenten Parteiensystemen kommt der subnationalen Politik, ihren Themen und Akteuren, tendenziell eine stärker autonome Rolle zu. Der Erfolg regionalistischer und ethno-nationaler Parteien in bestimmten <?page no="213"?> 214 8 Parteien in Mehrebenensystemen Teilen eines Nationalstaates - die bereits erwähnten non-statewide parties - spielt hierbei eine herausragende Rolle. Aber auch die Dezentralisierung von national agierenden Parteien kann ähnliche Wirkungen entfalten (vgl. Swenden/ Maddens 2009). Bei der zweiten Dimension, der vertikalen Integration der Parteiorganisationen, wird zum einen das Ausmaß der organisatorischen und politischen Bindungen zwischen den Parteiebenen untersucht. Eine vertikal integrierte Partei zeichnet sich durch eine starke formelle und informelle Kooperation zwischen den verschiedenen Parteiebenen aus, die es plausibel macht, von einer einheitlichen Organisation zu sprechen. Dies tritt über die territorialen Ebenen hinweg gemeinsam für bestimmte politische Ziele ein (Smiley 1980; Renzsch 2004). Integrierte Parteien verfügen über eine von der lokalen bis zur nationalen Ebene durchgehende Mitgliederorganisation mit verflochtenen Strukturen; es gibt personelle Querverbindungen, die von gegenseitigen Repräsentationen in den Führungsgremien über integrierte Karrieremuster der Parteieliten bis hin zur Zusammenarbeit der hauptamtlichen Mitarbeiter von nationalen und regionalen Parteieinheiten reichen; auf programmatischem Gebiet teilen die Parteiebenen zentrale Eckwerte; sachpolitische Dispute zwischen der nationalen Partei und ihren regionalen Gliederungen sind relativ selten. Wiederum gilt, dass Parteien, die all diese Merkmale nicht oder nur schwach aufweisen, einen geringen Grad an vertikaler Integration besitzen (Dyck 1996; vgl. Schaubild 29). Schaubild 29: Die Analyse von Parteien in Mehrebenensystemen Quelle: Detterbeck 2009a: 90-97 du Qu int M Ge na Pa ve Sc Qu Be Fr zu ka ge reg nic ihr urch uer teg Mitar ebi atio arte ertik cha uelle etra rage u ve ann erin gio cht rer I hge rver grie rbe et onal eien kal aub e: D ach e a erst n da nge onal t üb eig Terd VeP Inte ehen rbin rte eiter tei len n di er I bild Dette hten auf. teh as a Ne le E ber gen rrito des rtik Part egr nde ndu K r v ilen Pa ie a Inte d 32 erbe n w W en? and eig Ein reg nen oria s W kale teio riert e M ung arr von n d arte all egr 2: D eck wir d Wie ? 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Meh etw erti sic ech heid ona kann rale Wahlv , Dif auf run gier Mit sub org arbe proz ndid n na run von floc äse in eie erte ngen sch Sc hre a g ikal ch htun den aler n eb e au verh ffer bei gsb rung tglie bnat anis eiter zess date atio gsg n d chte enta zur inh e; n s hwa chau eben gena ler um ng n. D Eb ben us d halt enz iden bildu gsty ede tion sato r) se b en, P onale rem der ene atio r Z heit sac sind ach ubi nen aue Int m A der Dies ben nso diri ten zen n Eb unge ypen rorg nale orisc bei z Prog en u mien r lo en one Zusa ten chp d re au ild nsy er, f teg Anti r E s g ne b o zu igie auf in R bene en a n/ P gan r Eb che zent gram und n, Ka oka Str n i am re poli elat ufw 32) yste fäll grati ipod Eben gilt bes utre ert f bei Resu en ( auf arte isat bene n Re trale mm d sub arrie len ruk in mme ich itisc tiv eis ). eme lt e ion den nen ab sitzt effe wir iden ultat (For beid eifa tion e esso en A e, S bna erew n b ktur den enar hen; che sel en, en eine n un n. W n et er t, m en, d rd. n Eb ten) rma den rbe auf ourc Aktiv Strat tion weg is ren n F rbe ; au e D lten , ei e bi nd Wo twa nic mus das Al bene ) t un n Eb n) f cen vitä tegi nale ge) zur ; e Füh eit uf Disp n. W nen isla reg o da a sp cht ss d ss s llge en nd ene äten ien) en E r n es hrun der pro put Wie n g ang gion as e pric du des sie b eme en n de ) Elite natio gib ngs r ha ogr te ede geri no nal ein cht urch sha bei ein r en ona bt sgre aup ram zw erum nge och er e g eh hge lb de er g alen pe emi ptam mma wisc m g en un Au gege her ehen noc er R ges n E erso ien mtl atis chen gilt Gr ngek uton ebe für nd. ch Reg spro Ebe one n üb lich sche n d , da rad klä nom en i r ei Ei lan gelu och ene elle ber hen em der ass an ärte mie ist, ine ine nge ung hen e e r n m r n e e e e g n <?page no="214"?> 215 8 3 Die Analyse der territorialen Dimension der Parteienpolitik Betrachten wir das Binnenleben der Parteien etwa genauer, stellt sich eine bislang noch ungeklärte Frage. Wie ist das Verhältnis zwischen vertikaler Integration und regionaler Autonomie zu verstehen? In mancher Hinsicht handelt es sich um Antipoden. Wo das eine gegeben ist, kann das andere nicht sein. Eine starke Verflechtung der Ebenen etwa spricht eher für eine geringe Neigung, alles eigenständig zu entscheiden. Dies gilt aber nicht durchgehend. Eine regionale Einheit, die keine Stimme auf nationaler Ebene besitzt, muss deshalb noch lange nicht über regionale Autonomie verfügen. Es kann ebenso zutreffen, dass sie bei der Regelung ihrer eigenen Angelegenheiten von ihrer Zentrale aus dirigiert wird. Allgemeiner gesprochen können die Machtverhältnisse in Mehrebenenparteien sehr unterschiedlich ausfallen. Integrierte Parteien lassen sich von oben her lenken oder aber von unten bestimmen (Deschouwer 2006: 293-294; Thorlakson 2009: 161-163). Um die Machtbeziehungen näher zu klären, bietet sich die Analogie zum oben diskutierten Begriff des Föderalismus an. Wir können zum einen nach der shared-rule in Mehrebenenparteien Ausschau halten. Hier geht es um das Ausmaß der vertikalen Integration der verschiedenen territorialen Parteiebenen. Wir können zum anderen nach der self-rule fragen und damit den Grad der politischen Autonomie der subnationalen Gliederungen erforschen. Im Fokus steht dann die Eigenständigkeit der subnationalen Einheiten bei der Auswahl des regionalen Führungspersonals oder bei der Gestaltung regionaler Programmatiken und Strategien. Kombiniert man die möglichen Ausprägungen auf beiden Dimensionen, ergibt sich eine Vier-Felder-Matrix als Typologie territorial integrierter Mehrebenenparteien (Detterbeck/ Hepburn 2010). Schaubild 30: Eine Typologie integrierter Mehrebenenparteien Quelle: Detterbeck/ Hepburn 2010 (1) Unitarische Parteien verfügen über einen hohen Grad an vertikaler Integration. Die regionalen Gliederungen besitzen nur wenig Autonomie, haben jedoch einen privilegierten Zugang zu den Entscheidungszentren der nationalen Parteiebene. Es lässt sich eine starke Tendenz zu Einheitlichkeit in den politischen Handlungsweisen und Shared-Rule stark Shared-Rule schwach Self-Rule schwach Unitarischer Parteitypus Hierarchischer Parteitypus Self-Rule stark Kooperativer Parteitypus Autonomistischer Parteitypus <?page no="215"?> 216 8 Parteien in Mehrebenensystemen kompetitiven Strategien feststellen. Die gemeinsame Kontrolle über die materiellen Ressourcen der Partei sowie institutionalisierte Formen der Zusammenarbeit der Ebenen stellen die territoriale Kooperation und Machtverflechtung sicher. (2) Hierarchische Parteien sind mittels einer klaren Rangordnung der Ebenen intern verknüpft. Während die subnationalen Einheiten nur wenig Einfluss auf die Gesamtpartei haben, übt die nationale Führungsebene eine strenge Kontrolle über die regionalen Parteiangelegenheiten aus. Durch diese hierarchische Koordination, die alle Aktivitäten der Partei betrifft, ist ein hohes Maß an Kohäsion gewährleistet. Solange die Strategien der Parteielite dies bevorzugen, können einheitliche politische Positionen, elektorale Taktiken und Koalitionspräferenzen über das gesamte nationale Territorium hinweg organisiert werden. (3) Kooperative Parteien zeichnen sich gleichermaßen durch einen hohen Grad an vertikaler Integration und an subnationaler Autonomie aus. Die regionalen Einheiten besitzen einigen Freiraum hinsichtlich der Gestaltung subnationaler Angelegenheiten, sind aber zugleich stark in die Prozesse auf gesamtstaatlicher Parteiebene involviert. Das Recht auf subnationale Selbstbestimmung, das neben formalen Kompetenzen auch mit dem Zugang zu eigenen materiellen Ressourcen ausgestattet sein muss, steht dabei in einer gewissen Spannung zu dem Ziel innerhalb der Gesamtpartei gemeinsamen politischen Boden zu finden. Es ist daher von einer fragilen, mitunter auch umkämpften Balance zwischen nationaler Kohäsion und regionaler Diversität unter den verschiedenen territorialen Einheiten auszugehen. (4) Autonomistische Parteien legen eine starke Betonung auf die politische Eigenständigkeit ihrer regionalen Gliederungen. Die verschiedenen territorialen Ebenen agieren weitgehend unabhängig voneinander (Stratarchie). Eine vertikale Integrationsfähigkeit ist nur noch begrenzt gegeben. Da jede Ebene ihre eigenen Angelegenheiten autonom regelt, gibt es auch kaum Impulse der regionalen Einheiten für die Entscheidungsprozesse auf zentraler Parteiebene. Autonomistische Parteien können recht unterschiedliche politische Profile und kompetitive Strategien in den verschiedenen Landesgebieten haben. Die Typologie weist somit vier unterschiedliche Arten integrierter Mehrebenenparteien aus. Jenseits dieser Typologie stehen Parteien, die nur aus einer territorialen Ebene aktiv sind (split parties). Dasselbe gilt für Parteien, die über keine oder nur rudimentäre Strukturen der Verknüpfung der Ebenen verfügen. Solche Parteien sind zwar auf unterschiedlichen Ebenen des politischen Systems tätig, sie können aber nicht (wie bei autonomistischen Parteien noch gegeben) als ebenenübergreifend integriert begriffen werden. Mit Blick auf den kanadischen Fall spricht man hier von truncated parties oder bifurcated parties (Smiley 1980; Dyck 1996; Renzsch 2004). <?page no="216"?> 217 8 4 Parteienwettbewerb in Mehrebenensystemen 8.4. Parteienwettbewerb in Mehrebenensystemen Die empirische Untersuchung des Parteienwettbewerbs in den fünf ausgewählten westeuropäischen Mehrebenensystemen belegt eine wachsende oder konstant hohe elektorale Differenzierung zwischen den politischen Ebenen. Diese bedingt territoriale Asymmetrien in den Parteiensystemen und territoriale Inkongruenzen in der Regierungsbildung. Die Schwächung traditioneller Parteibindungen trägt dazu bei, dass auf subnationaler Ebene der Parteienwettbewerb stärker von regionalen Identitäten und regionaler Interessenvertretung (»Anwalt der Region«) bestimmt und somit nicht nationalen Mustern nachgebildet wird. Wahlverhalten Wenden wir uns zunächst der elektoralen Ebene des Parteienwettbewerbs zu und fragen nach der Entwicklung der Wahlbeteiligung bei nationalen und regionalen Wahlen sowie den territorialen Mustern des Wahlverhaltens. Tabelle 24: Differenzen in der Wahlbeteiligung zwischen nationalen und regionalen Wahlen (in %) 1960er 1970er 1980er 1990er 2000er Belgien - - - +0,6 +0,5 Deutschland +10,4 +9,7 +7,9 +11,0 +18,4 Großbritannien - - - +22,9 +14,9 Österreich +2,5 +,37 +5,7 +,29 +8,0 Spanien - - +5,9 +11,3 +6,4 Quelle: Detterbeck 2009a: 125 Anmerkung: Die angegebenen Werte beziehen sich auf Durchschnittswerte pro Dekade und beziffern die Beteiligung bei nationalen Wahlen minus der Beteiligung bei regionalen Wahlen . Die Betrachtung Großbritanniens bezieht sich allein auf Schottland und Wales Tabelle 24 zeigt, dass die Beteiligung bei nationalen Wahlen generell höher ist als bei subnationalen Wahlen. Nur in Belgien, wo Wahlpflicht herrscht, sind die Unterschiede in den Partizipationsraten zwischen den Ebenen minimal. Die geringere Beteiligung an subnationalen Wahlen verweist auf ein gewisses Desinteresse seitens der Wählerschaft, das oftmals auch gekoppelt ist mit einer höheren Abstinenz unter den Anhängern der nationalen Regierungspartei, die damit ihrer Unzufriedenheit Ausdruck verleihen. Die These der »nachrangigen Wahlen« (second-order elections) auf regionaler Ebene scheint sich somit in diesem Punkt zu bestätigen. Selbst in Regionen mit ausgeprägtem Identitätsbewusstsein, wie Schottland, Katalonien oder Bayern, nehmen mehr Wähler an nationalen denn an subnationalen Wahlgängen teil (Detterbeck 2009a: 125). <?page no="217"?> 218 8 Parteien in Mehrebenensystemen Die Tabelle verweist zudem auf eine zunehmende Kluft in den Beteiligungsraten in Deutschland und, weniger ausgeprägt, in Österreich. Bei rückgehender Partizipation des Wahlvolkes auf allen Ebenen, zeichnet sich gerade bei den deutschen Landtagswahlen ein relativ dramatischer Einbruch von rund 80 Prozent in den 1980er-Jahren auf gerade noch 60 Prozent im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrtausends ab. Die Tendenz ist dabei stärker ausgeprägt, aber keineswegs beschränkt auf die neuen Bundesländer im Osten. In Spanien und Großbritannien hingegen ist die Beteiligung bei subnationalen Wahlen in den letzten Jahren weniger stark gesunken als bei nationalen Wahlen. Eine Denationalisierung des Parteienwettbewerbs zeigt sich durch die wachsenden Differenzen zwischen dem aggregierten Wahlverhalten auf nationaler und subnationaler Ebene. Der index of dissimilarity (Johnston 1980) vergleicht die Ergebnisse einer gesamtstaatlichen Wahl in einer bestimmten Region mit den Ergebnissen der zeitlich nahe liegenden subnationalen Wahl in dieser Region. Der Index (0-100) drückt, ähnlich den Volatilitätsberechnungen, den Anteil der Wählerschaft aus, die sich anders entscheiden müssten, um von dem Ergebnis der einen Wahlebene zu dem Resultat der anderen Ebene zu gelangen (vgl. Jeffery/ Hough 2003). Der Index kann somit wertvolle Hinweise auf den Grad der Asymmetrie zwischen den territorialen Arenen geben; er bezieht aber weder unterschiedliche Beteiligungsraten ein noch gibt er Auskunft über die Wählermotivation. Erfolgt eine andersgerichtete Wahlentscheidung auf subnationaler Ebene aus Protest gegen die nationale Regierung oder aufgrund der bewussten Zustimmung zu einer anderen Partei für ihre politischen Vorstellungen auf subnationaler Ebene? Um diese Frage zu beantworten, bedarf es individueller Wählersurveys sowie einer Analyse der Spezifika subnationaler Parteiensysteme (siehe unten). In Tabelle 25 ist der Index der Dissimilarität für die fünf untersuchten Fälle ersichtlich. Die territorialen Asymmetrien sind im Lauf der letzten Jahrzehnte gewachsen. In den Wahlen nach 2000 sind im Durchschnitt rund zwölf Prozent der Stimmen bei regionalen Wahlen anders verteilt worden als bei nationalen Wahlen, während dies in den 1960er-Jahren und 1970er-Jahren nur etwa sechs Prozent der Stimmen betraf. Für diese Entwicklung sind im wesentlichen zwei Faktoren verantwortlich: Zum einen gibt es eine höhere elektorale Differenzierung zwischen den Ebenen in den drei föderalen Systemen Belgiens (nach der Entkoppelung der Wahltermine ab 1999), Deutschlands und Österreichs; zum anderen sind mit den beiden regionalisierten Systemen Großbritanniens und Spaniens neue Fälle hinzugekommen, die seit der Etablierung ihrer subnationalen Parlamente relativ hohe Dissimilaritäten aufweisen. <?page no="218"?> 219 8 4 Parteienwettbewerb in Mehrebenensystemen Tabelle 25: Index der Dissimilarität, 1960-2010 1960er 1970er 1980er 1990er 2000er Belgien - - - 3,2 11,1 Deutschland 8,0 7,3 7,2 10,4 14,8 Großbritannien - - - 14,9 13,5 Österreich 3,7 5,0 8,0 11,2 11,1 Spanien - - 12,4 12,0 10,6 Ø 5,9 6,2 9,2 10,2 12,3 Quelle: Detterbeck 2009a: 128 Anmerkung: Die angegebenen Werte beziehen sich auf nationale Durchschnittswerte pro Dekade und beziffern die Unterschiedlichkeit nationaler und regionaler Wahlergebnisse . Für Großbritannien werden nur die Wahlkreisstimmen (constituency votes) in Schottland und Wales verglichen, die auf beiden elektoralen Ebenen nach dem relativen Mehrheitswahlsystem zustande kommen Das wohl auffälligste Merkmal subnationaler Wahlen ist, neben der geringeren Wahlbeteiligung, die verminderte Unterstützung der jeweiligen nationalen Regierungspartei(en). Mit wenigen Ausnahmen, etwa der ÖVP in den Jahren 2000 bis 2006, verlieren Regierungsparteien Stimmenanteile in den einzelnen Regionen im Vergleich zu ihren nationalen Ergebnissen. Eines der wohl eindrücklichsten Beispiele lieferte die SPD, die in 23 der 24 Landtagswahlen der Regierungszeit Schröder (1998- 2005) Stimmenverluste gegenüber den jeweiligen regionalen Resultaten der letzten Bundestagswahl hinnehmen musste. Auch die wahlpolitische Abstinenz sozialdemokratischer Stammwähler auf Landesebene trug zu dieser Negativserie bei. Von den Stimmverlusten der SPD profitierten die oppositionelle CDU/ CSU sowie kleinere Parteien (Detterbeck 2009a: 131). Hier zeigt sich deutlich die Tendenz, Regionalwahlen, die als »nachrangige Wahlen« betrachtet werden, zur Abstrafung der nationalen Regierung zu instrumentalisieren (Reif/ Schmitt 1980). Mit der Erosion parteipolitischer Bindungen ist die Unduldsamkeit der Wähler eher noch gewachsen (Decker/ von Blumenthal 2002; Burkhart 2004). Im belgischen Fall haben Anti-Regierungseffekte seit der Trennung der Wahltermine nach 1999 deutlich zugenommen. Bei den subnationalen Wahlen von 2004 und 2009, bei denen föderale Themen eine wichtige Rolle spielten, haben fast alle Parteien der nationalen Regierung (mit Ausnahme der wallonischen Sozialisten) an Stimmenanteilen verloren (Detterbeck 2009a: 136-137). Der Vergleich zeigt nun aber, dass es vorschnell wäre, alle Stimmenverluste der führenden Parteien als Protestwahlverhalten zu interpretieren. In Spanien haben die auf nationaler Ebene regierenden Sozialisten (1982-1996) bzw. Konservativen (1996-2004) bei Regionalwahlen systematisch an die nationalistischen und regionalistischen Parteien (NSWP) verloren. Wählerbefragungen zeigen jedoch, dass ein Teil der Wählerschaft, der national zwischen links und rechts unterscheidet, bei subnati- <?page no="219"?> 220 8 Parteien in Mehrebenensystemen onalen Wahlen primär nach regionalen Interessen und Identitäten fragt. Der Erfolg der NSWP beruht somit für viele Wähler auf einer bewussten Zustimmung zu deren Politik in der Region (vgl. Pallarés et al. 1997). Ein ähnliches Bild des dual voting zeigt sich in Großbritannien, wo die in Schottland und Wales bei nationalen Wahlen dominante Labour Party bei den seit 1999 abgehaltenen Regionalwahlen klar Stimmenanteile an die nationalistischen Parteien verloren hat. Auch hier geben Wähler, die ihre Unterstützung je nach Wahlebene anders verteilen, bei Umfragen an, dass es ihnen um unterschiedliche Rationalitäten geht. Bei subnationalen Wahlen scheint der Wunsch nach einer effektiven regionalen Interessenvertretung gegenüber der britischen Regierung und auf europäischer Ebene deutlich stärker ausgeprägt als bei nationalen Wahlen (Wyn Jones/ Scully 2006; Jeffery/ Hough 2009). Für den deutschen Fall deuten die vorliegenden Wählersurveys an, dass das Gewicht der Bundesebene bei Landtagswahlen nach situativem Kontext, etwa der zeitlichen Nähe zur Bundestagswahl, der Themensetzungen der Parteien und der Größe des Bundeslandes, variiert (vgl. Völkl et al. 2009). Mit der stärkeren Heterogenität regionaler Parteiensysteme nach 1990 und dem erhöhten Gewicht der Landespolitik lässt sich die Zunahme der elektoralen Dissimilarität seit der Wiedervereinigung jedoch, neben dem erwähnten Regierungsmalus, auch mit einer erhöhten Aufmerksamkeit der Wähler für den subnationalen Parteienwettbewerb in Verbindung bringen. In diesem Sinne haben die Bilanz der Landesregierung oder die programmatischen Konzepte der Landesparteien, etwa zur Bildungspolitik, tendenziell an Bedeutung für die subnationale Wahlentscheidung gewonnen (Jeffery 1999; Sturm 1999; Detterbeck/ Renzsch 2008). Parteiensysteme Regionale Differenzierungen in den Formaten und Mechaniken von Parteiensystemen sind in den meisten Demokratien keine neue Erscheinung. Selbst in unitarischen Systemen zeigten sich bei nationalen Wahlen Hochburgen und Gebiete der Diaspora für die einzelnen Parteien. Die territoriale Differenzierung zwischen den Ebenen und Regionen hat jedoch über die letzten Jahrzehnte an Bedeutung gewonnen. Diese Entwicklung lässt sich in vier Aspekten zusammenfassen: Zunächst fällt im empirischen Vergleich die relative Schwäche der Großparteien auf. Das klassische Muster, dass zwei Parteien - im belgischen Fall muss eher von den drei traditionellen Parteifamilien der Christdemokraten, Sozialisten und Liberalen mit mittlerweile eigenständigen flämischen und wallonischen Organisationen geredet werden - den Parteienwettbewerb dominieren, hat nur noch begrenzte Gültigkeit. Mit der größeren Offenheit des Wählermarktes ist der Raum für die territoriale Diversität der Parteiensysteme gewachsen. Schaubild 31 zeigt den gemeinsamen Stimmenanteil der Großparteien bei subnationalen Wahlen. <?page no="220"?> 221 8 4 Parteienwettbewerb in Mehrebenensystemen Schaubild 31: Gemeinsamer Stimmenanteil der Großparteien in ausgewählten Parteiensystemen (regionale Wahlen), 1960-2010 Quelle: Eigene Berechnungen nach offiziellen Wahlstatistiken Anmerkung: Die abgebildeten Daten beziehen sich auf den gemeinsamen Stimmenanteil bei regionalen Parlamentswahlen von folgenden Parteien: PP und PSOE (Spanien), CDU/ CSU und SPD (Deutschland), ÖVP und SPÖ (Österreich), Conservative Party und Labour Party (UK), Sozialisten, Christdemokraten und Liberale (Belgien) In Deutschland und Österreich hat die Stimmenkonzentration auf die Christ- und Sozialdemokraten, wie auch schon für die nationalen Wahlen gesehen (vgl. Kap. 6.4.), bei Landtagswahlen deutlich abgenommen. Gegenüber den 1960er-Jahren haben die Volksparteien beider Staaten in der ersten Dekade nach 2000 etwa 20 Prozent ihres gemeinsamen Wähleranteils abgeben müssen. In Belgien (rund 70 Prozent) und Großbritannien (rund 55 Prozent) verharren die Großparteien seit der Einführung regionaler Wahlen in den 1990er-Jahren bei einem reduzierten Stimmenpotenzial. Die Stärke ethno-nationalistischer Parteien (vor allem Vlaams Belang, Scottish National Party oder Plaid Cymru) auf subnationaler Ebene begrenzt den Erfolg der statewide parties. Obwohl dies auch für Spanien gilt, zeigt sich hier dennoch ein anderes Muster: PSOE und PP haben, bei starken regionalen Variationen, ihre geteilte Dominanz seit den 1980er-Jahren ausbauen können. Bei nationalen Wahlen haben wir einen ähnlichen Verlauf festgestellt (vgl. Kap. 6.4.). Bei einem Ausgangsniveau von 64 Prozent der Stimmen bei Regionalwahlen sind Sozialisten und Konservative auf nunmehr 75 Prozent geklettert. In Katalonien und dem Baskenland liegen die aggregierten Werte der Großparteien allerdings weiterhin unter 50 Prozent der Stimmen auf subnationaler Ebene. letzten Jahrzehnte an Bedeutung gewonnen. Diese Entwicklung lässt sich in vier Aspekten zusammenfassen. Zunächst fällt im empirischen Vergleich die relative Schwäche der Großparteien auf. Das klassische Muster, dass zwei Parteien im belgischen Fall muss eher von den drei traditionellen Parteifamilien der Christdemokraten, Sozialisten und Liberalen mit mittlerweile eigenständigen flämischen und wallonischen Organisationen geredet werden - den Parteienwettbewerb dominieren hat nur noch begrenzte Gültigkeit. Mit der größeren Offenheit des Wählermarktes ist der Raum für die territoriale Diversität der Parteiensysteme gewachsen. Schaubild 34 zeigt den gemeinsamen Stimmenanteil der Großparteien bei subnationalen Wahlen. Schaubild 34: Gemeinsamer Stimmenanteil der Großparteien in ausgewählten Parteiensystemen (regionale Wahlen), 1960-2010 Quelle: Eigene Berechnungen nach offiziellen Wahlstatistiken Anmerkung: Die abgebildeten Daten beziehen sich auf den gemeinsamen Stimmenanteil bei regionalen Parlamentswahlen von folgenden Parteien: PP und PSOE (Spanien), CDU/ CSU und SPD (Deutschland), ÖVP und SPÖ (Österreich), Conservative Party und Labour Party (UK), Sozialisten, Christdemokraten und Liberale (Belgien). In Deutschland und Österreich hat die Stimmenkonzentration auf die Christ- und Sozialdemokraten, wie auch schon für die nationalen Wahlen gesehen (vgl. Kap. 6.4.), bei Landtagswahlen deutlich abgenommen. Gegenüber den 1960ern haben die „Volksparteien“ beider Staaten in der ersten Dekade nach 2000 etwa 20% ihres gemeinsamen Wähleranteils abgeben müssen. In Belgien (rund 70%) und Großbritannien (rund 55%) verharren die 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1960er 1970er 1980er 1990er 2000er Belgien Deutschland Großbritannien Österreich Spanien <?page no="221"?> 222 8 Parteien in Mehrebenensystemen Die Schwäche der Großparteien führt zum zweiten Aspekt, der Proliferation neuer Parteien. Der Aufstieg alternativer Kräfte hat sich in vielen Fällen mit einer unterschiedlichen Stärke dieser Formationen nach politischen Ebenen oder Regionen verbunden. Dies ist besonders deutlich im Falle der NSWP, die in den subnationalen Arenen von höherer Relevanz sind. Der Vergleich zeigt jedoch auch, dass Parteien auf der politischen Rechten, wie die österreichische FPÖ/ BZÖ in Kärnten, der flämische Vlaams Belang oder die verschiedenen deutschen Rechtsparteien regionale Schwerpunkte besitzen. Die starke Stellung der PDS/ Linke in Ostdeutschland weist in die gleiche Richtung territorialer Asymmetrien. Neue Parteien haben somit nicht nur die Fragmentierung der Parteiensysteme vorangetrieben, sondern auch die Differenzierung der verschiedenen Arenen erhöht. Mit der gewachsenen Asymmetrie ging auch, drittens, eine Pluralisierung der politischen Konfliktlinien einher. Der politische Wettbewerb in den europäischen Mehrebenensystemen hat vermehrt regionale Untertöne bekommen. Neben grün-libertären, populistisch-autoritären, europaskeptischen und wohlfahrtsstaatsbewahrenden Stimmen hat auch die territoriale Mobilisierung an Kraft zugelegt (vgl. Meguid 2008). Dabei lässt sich sowohl die Wiederkehr alter Zentrum-Peripherie-Konflikte (Lipset/ Rokkan 1967) beobachten als auch die Entstehung neuer Konfliktlinien zwischen den politischen Ebenen und zwischen den Regionen von Nationalstaaten. Während in einigen Fällen - wie im Baskenland, Flandern oder Schottland - der verfassungsrechtliche Verbleib der Region im Nationalstaat zum Gegenstand des regionalen Parteienwettbewerbs geworden ist, entstehen in anderen Regionen Debatten um die Ausweitung der subnationalen Autonomie als Motor parteipolitischer Mobilisierung. Die unterschiedliche Stärke solcher zentrifugalen Kräfte trägt zu regionalen Asymmetrien im nationalen Parteienwettbewerb bei (vgl. Hepburn 2009). Viertens, und mittlerweile weit verbreitet, hat die regionale Interessenvertretung an Bedeutsamkeit gewonnen. Selbst in Gegenden, in denen territoriale Ansprüche oder distinkter Nationalismus keine große Rolle spielen, widmen sich Parteien vermehrt der Wahrung regionaler Interessen. Wenn auch in der Kombination von regionalen Identitäten und regionalem Vertretungsanspruch eine besondere Stärke liegt, so zieht die »regionale Karte« offensichtlich auch bei einer Vorherrschaft sozio-ökonomischer Forderungen (Hough 2002; Keating 2008). Gerade die Vorherrschaft regionaler Disparitäten in der wirtschaftlichen Entwicklung erweist sich als ein machtvoller Faktor für die Bedeutung regionaler Interessenvertretung im Parteienwettbewerb. Dabei ist besonders bemerkenswert, dass die Rolle des Anwalts regionaler Anliegen nun eben nicht mehr alleine von den NSWP angestrebt wird, sondern zunehmend auch in das Repertoire der politischen Strategien der subnationalen Gliederungen der landesweit agierenden Parteien übernommen worden ist (Detterbeck/ Hepburn 2010). <?page no="222"?> 223 8 4 Parteienwettbewerb in Mehrebenensystemen Regierungsbildung Die dritte Dimension des Parteienwettbewerbs in den untersuchten europäischen Mehrebenensystemen, die Muster der Regierungsbildung, weist ebenfalls auf eine wachsende Differenzierung zwischen den politischen Ebenen und Regionen hin. Hierbei sind drei Aspekte von besonderem Interesse: Es ist zunächst festzustellen, dass in den Fällen, in den Minderheitsregierungen eine Rolle spielen, deren Aufkommen zwischen den Ebenen unterschiedlich verteilt ist. In Deutschland und Großbritannien finden sich Minderheitsregierungen, die mehr als eine kurze Übergangslösung darstellen, bislang nur auf der subnationalen Ebene. Im deutschen Fall stellt dies allerdings auch in den Ländern eine rare Ausnahme dar (vgl. Kap. 7.2.) In Wales hat hingegen die Labour Party seit 1999 mehrmals Minderheitskabinette gebildet, die dann allerdings nach relativ kurzer Zeit in Koalitionen mit parlamentarischer Mehrheit umgewandelt wurden. In Schottland kam nach der Wahl 2007 eine Minderheitsregierung der Scottish National Party ins Amt. Diese behauptete sich über die gesamte Legislaturperiode und konnte bei der darauffolgenden Wahl 2011 eine absolute Mehrheit erzielen (vgl. Jeffery/ Hough 2009). In Spanien finden sich Minderheitsregierung hingegen vermehrt auf der nationalen Ebene. Seit der Demokratisierung des Landes in den späten 1970er-Jahren haben PSOE oder PP zu immerhin 40 Prozent der Zeit mit Minderheitskabinetten regiert, gestützt primär auf die moderaten katalanischen oder baskischen Nationalisten (Pallarés/ Keating 2003; vgl. Kap. 7.2.). Auf subnationaler Ebene liegt der Anteil der Minderheitsregierungen in dieser Zeitspanne bei rund 30 Prozent, wobei jedoch einige Regionen, wie etwa das Baskenland oder Andalusien, deutlich über dieser Marge liegen. In Belgien und Österreich stehen Minderheitsregierungen kaum zur Diskussion (Detterbeck 2009a: 179-182). Auch bei den Typen der Regierungsbildung lassen sich Unterschiede zwischen den territorialen Ebenen ausmachen. Dies gilt am wenigsten für Belgien, wo große Koalitionen mit der Beteiligung von zwei oder drei der traditionellen Parteifamilien sowie eventuell weiteren Partnern auf beiden politischen Ebenen vorherrschen. In Österreich sind große Koalitionen ebenfalls die häufigste Regierungsform, wobei jedoch auch regelmäßig kleine Koalitionen oder Einparteienregierungen gebildet werden. Die verfassungsrechtliche Norm alle Parteien ab einer bestimmten Mandatszahl an der subnationalen Regierung zu beteiligen, die Proporzregel, die in fünf der Länder (bis 1998 in sieben Ländern) verankert ist, kann dabei zu politisch bedeutsamen Asymmetrien führen. Dies zeigte sich vor allem beim elektoralen Aufstieg der FPÖ ab den 1980er- Jahren (Fallend 2004). In Deutschland spiegelt sich die auf nationaler Ebene gegebene Vorliebe für kleine Koalitionen weniger deutlich in den Ländern wider. Dort hatten über die letzten 50 Jahre Einparteienregierungen mit jeweils 43 Prozent der Zeit denselben prozentualen Anteil wie kleine Koalitionen. Seit der Wiedervereinigung 1990 sind zudem große Ko- <?page no="223"?> 224 8 Parteien in Mehrebenensystemen alitionen auf subnationaler Ebene ein wieder häufiger anzutreffender Regierungstypus (Detterbeck 2009a: 187-188; vgl. Oberhofer/ Sturm 2010). In Großbritannien und Spanien haben Koalitionsregierungen zur Differenzierung der regionalen Ebene gegenüber der nationalen Politik, die traditionell von Einparteienregierungen getragen wird, beigetragen. In der ersten Dekade der britischen Devolution waren kleine Koalitionen der Labour Party mit den Liberal Democrats oder Plaid Cymru immerhin zu 38 Prozent der Zeit für die Geschicke Schottlands oder Wales verantwortlich. In den spanischen Autonomen Gemeinschaften stehen kleine Koalitionen mit 25 Prozent einer Vormacht der Einparteienregierungen gegenüber. Wiederum sind dabei, abhängig von der Komplexität des jeweiligen subnationalen Parteiensystems, große Unterschiede zwischen den einzelnen Regionen zu beachten (Detterbeck 2009a: 188-191). Schließlich, und besonders bedeutsam für unser Thema, hat die Kongruenz der Regierungsbildungen in allen fünf Staaten abgenommen. Es findet sich eine stärkere Heterogenität der Regierungsfarben zwischen den politischen Ebenen und den Regionen. Beim Zuwachs der partisan disharmony (Riker 1964) sind im Vergleich zwei Entwicklungen hervorzuheben. Zum einen gibt es eine Zunahme inkongruenter Koalitionen. Parteien sind offensichtlich stärker gewillt mit anderen Parteien zu kooperieren, die zur gleichen Zeit anderen Ortes ihre Opponenten sind. In Deutschland, um ein Beispiel zu nennen, hat sich etwa die SPD nach 1990 parallel in Koalitionen mit CDU, FDP, PDS und den Grünen befunden; in den letzten Jahren hat sich die CDU durch ihre Öffnung gegenüber den Grünen eine weitere Möglichkeit der Regierungsbildung geschaffen. In Belgien hat die noch in den 1990er-Jahren vorherrschende Suche nach kongruenten Koalitionen zwischen den Ebenen und den Regionen einer größeren Offenheit Platz gemacht, aus arithmetischen oder strategischen Gründen unterschiedliche Bündnisse einzugehen (vgl. DeWinter 2006). Die wallonischen Sozialisten (PS) entschieden sich beispielsweise nach den Regionalwahlen 2004 und 2009 jeweils gegen ein subnationales Regierungsbündnis mit den wallonischen Liberalen (MR), ihrem Koalitionspartner auf föderale Ebene. Dabei ging es offensichtlich darum, die Position des MR in der Region zu schwächen (Deschouwer 2009). Die vermehrte Bereitschaft zu wechselnden Partnern bietet demokratische Chancen, macht jedoch zugleich die innerparteiliche Koordination in Mehrebenenparteien schwieriger. Zum anderen ist eine Teilung von Regierungsmacht zwischen den Ebenen (divided government) in einer größeren Anzahl von Fällen zu beobachten. In Deutschland ist dabei schon für eine lange Zeit auf die Phasen gegenläufiger Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat zu verweisen, die der nationalen Opposition durch ihre Stärke in den Ländern Einfluss auf die Gesetzgebung im Bund ermöglicht (Lehmbruch 1976; Bräuninger/ König 1999; Sturm 1999; Detterbeck/ Renzsch 2008). In Spanien hat sich seit der Rückkehr der PSOE an die nationale Regierung 2004 eine Situation ergeben, bei der die oppositionelle PP in den Regionen eine ähnliche starke Stellung wie die <?page no="224"?> 225 8 5 Parteiorganisationen in Mehrebenensystemen Sozialisten einnimmt, so dass von einem Machtgleichgewicht auf subnationaler Ebene gesprochen werden kann (Stefuriuc 2009). Mit der vermehrten Nutzung inkongruenter Koalitionsmodelle sind in Belgien Parteien wie die flämischen Christdemokraten (2004-2007), die auf einer Ebene ein bestimmender Partner von Koalitionsregierungen sind, auf der anderen Ebene in eine Oppositionsrolle gedrängt worden. In Großbritannien hat die Labour Party ihre zu Beginn der Devolution auf beiden politischen Ebenen gegebene Dominanz mittlerweile verloren. Unterschiedliche Regierungsfarben sind mit der Regierungsübernahme der SNP 2007, der nur knapp gescheiterten Machtübernahme einer »Regenbogenkoalition« aus Konservativen, Liberaldemokraten und Plaid Cymru in Wales im selben Jahr und dem Machtwechsel in Westminster (2010) zur Realität der britischen Dezentralisierung geworden (vgl. Mitchell 2010). 8.5. Parteiorganisationen in Mehrebenensystemen Wie reagieren die Parteien als Organisationen auf den veränderten politischen und gesellschaftlichen Kontext, in dem die subnationale Eben an Bedeutung und die regionalen Muster des Parteienwettbewerbs an Eigenständigkeit gewinnen? Wie können die landesweit agierenden Parteien ihre nationalen Rationalitäten nach Geschlossenheit und innerer Kohärenz mit dem Bedarf nach Anpassung an distinkte regionale Umwelten in Einklang bringen? Wenden wir die oben entwickelte Typologie territorialer Parteitypen auf die fünf Vergleichsfälle an (Schaubild 30). Die Betrachtung richtet sich auf die Großparteien, die im Mittelpunkt des Parteienwettbewerbs und der Politikgestaltung in ihren Mehrebenensystemen stehen (core parties). Es zeigt sich, dass es trotz der starken Institutionalisierung von innerparteilichen Machtstrukturen, die eine Kontinuität in den territorialen Mustern nahe legen, in vielen Fällen zu signifikanten Veränderungen im Verhältnis zwischen nationalen und regionalen Parteiebenen gekommen ist. Angesichts neuer Herausforderungen haben Parteien neue Wege beschritten, um mit den Dilemmata der Mehrebenenpolitik umzugehen (Detterbeck/ Hepburn 2010: 123- 124). Deutschland und Österreich: Vom unitarischen zum kooperativen Parteientypus In den beiden föderalen Systemen Deutschlands und Österreichs zeichnen sich die Parteien durch eine starke vertikale Integration (shared-rule) aus. Sowohl in der Mitgliederorganisation wie in den Fraktionen und den Parteizentralen lassen sich enge Verflechtungen zwischen den Bundes- und Landesparteien feststellen. Von hoher politischer Signifikanz ist dabei der privilegierte Zugang regionaler Eliten zu den Gremien der nationalen Parteiführung. Es sind in erster Linie die Ministerpräsidenten und Oppositionsführer der Länder, beide oftmals zugleich Vorsitzende der subnationalen <?page no="225"?> 226 8 Parteien in Mehrebenensystemen Parteigliederungen, die auf Bundesebene die Geschicke der Gesamtpartei mitbestimmen (Herzog 1997; Dachs 2003; vgl. Kap. 4.3.). Die nationale Inklusion der regionalen Eliten ist bei den christdemokratischen Parteien beider Staaten stärker institutionalisiert als bei ihren sozialdemokratischen Kontrahenten. Die CDU wie die ÖVP sehen die Ex-officio-Mitgliedschaft ihrer Ministerpräsidenten und Landesvorsitzenden im Bundesvorstand vor; aus dieser Gruppe der Vertreter der Landesparteien werden bei beiden Parteien auch regelmäßig stellvertretende Vorsitzende der Bundespartei rekrutiert. Letzteres gilt auch für die beiden sozialdemokratischen Parteien. Bei SPD und SPÖ obliegt zwar dem Parteitag die alleinige Wahl der Mitglieder des Bundesvorstandes, die »Landesfürsten« können jedoch bei Kandidatur fest mit einem Erfolg rechnen (vgl. Detterbeck 2011b). Die Machtbalance zwischen Bundes- und Landesebene der Parteien scheint dabei weniger von der Parteifamilie abzuhängen als von dem Zugang zu Regierungsämtern und den damit verbundenen Ressourcen. Gerade im deutschen Fall ist auffällig, dass CDU wie SPD zu Oppositionszeiten im Bund mehr regionale Eliten in den Reihen ihrer Bundesführung aufweisen als zu Regierungszeiten. Für die österreichischen Großparteien ist eine ähnliche Tendenz zu beobachten, vor allem durch die verstärkte Aufnahme von Mitgliedern der Bundesregierung in die Parteiführung (ebd.). Wenn hier also konjunkturelle Schwankungen zu erkennen sind, lässt sich doch sagen, dass die vertikale Integration der Parteien in beiden Systemen unverändert hoch geblieben ist. Ein Wandel zeigt sich jedoch bei der zweiten Betrachtungsdimension, der Autonomie der Landesparteien (self-rule). Die subnationalen Gliederungen der deutschen und österreichischen Parteien haben ihre formale Zuständigkeit für landespolitische Angelegenheiten seit den 1990er-Jahren vermehrt genutzt, um eigene Wege zu gehen. Ohne den bundespolitischen Zusammenhalt aufgeben zu wollen, steht den Landesparteien vermehrt der regionale Wettbewerb vor Augen. Dies lässt sich als Reaktion auf die höhere Eigenständigkeit des landespolitischen Wettbewerbs deuten. Die stärker genutzte Autonomie der Landesparteien zeigt sich zum einen in regionalen Wahlkämpfen, die in klarer Distanz zur Bundespartei geführt worden sind. Auch wenn hier systematische Daten bislang fehlen, deuten Fallstudien darauf hin, dass es gerade starke Landesparteien waren, die mit Verweis auf eine positive Amtsbilanz im Land versucht haben, sich von unpopulären Positionen der Gesamtpartei zu lösen und eigene Standpunkte einzunehmen (Lösche 1998; Dachs 2003; Grotz 2004). Zum zweiten lassen sich, im Hinblick auf die deutschen Parteien, programmatische Unterschiede zwischen den Parteiebenen und Bundesländern erkennen. Obgleich die ideologische Nähe weiterhin gesucht wird, zeigen sich innerparteiliche Variationen. Im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik hat sich beispielsweise in den 1990er-Jahren eine Mehrzahl der CDU-Landesverbände links von der Bundespartei positioniert, während andere Landesparteien vehement marktliberal argumentieren. Ähnliches galt für die SPD zu Zeiten der Regierung Schröder. Die meisten Landesverbände setzten in ihren Wahlprogrammen lieber auf klassische sozialdemokratische Deutungsmuster denn auf die Reformen der Agenda 2010 (Debus 2008). <?page no="226"?> 227 8 5 Parteiorganisationen in Mehrebenensystemen Zum dritten, das wurde oben bei der Betrachtung des Parteienwettbewerbs bereits angedeutet, entscheiden die Landesparteien heute eigenständiger über ihre Koalitionsoptionen. Auch hier zeigt sich, dass die Parteien weiterhin kongruente Partnerschaften über die Ebenen hinweg als positiv einschätzen und dementsprechend anstreben. Mit der stärkeren Differenzierung der subnationalen Parteiensysteme ist dies jedoch problematischer geworden (Pappi et al. 2005; Bräuninger/ Debus 2008). Zudem ist es seit den 1990er-Jahren vermehrt vorgekommen, dass sich die Landesverbände für Regierungskonstellationen entschieden haben, die dem Willen ihrer Bundesparteien nicht entsprachen. Im deutschen Fall gilt dies in erster Linie für die SPD und ihr schwieriges Verhältnis zu der postsozialistischen PDS/ Die Linke (Hough et al. 2007; Detterbeck/ Jeffery 2009). In Österreich stieß das Bündnis von ÖVP und FPÖ auf Bundesebene von 2000 bis 2006 auf unterschiedliche Resonanz in den Ländern. Während sich in manchen Ländern kooperative Arbeitsbeziehungen zwischen den beiden Parteien entwickelten, gab es bei anderen Landesverbänden der ÖVP klare Abgrenzungen und einen Schulterschluss mit der SPÖ oder den Grünen (Fallend 2004). Generell lässt sich somit sagen, dass die Parteien in Deutschland und Österreich mit der höheren Eigenständigkeit des subnationalen Wettbewerbs und der stärker genutzten Autonomie der Landesparteien den Weg von einem unitarischen zu einem stärker kooperativ geprägten Parteienmodell gegangen sind. Die Verflechtung der Ebenen auf Bundesebene ist dabei hoch geblieben und steht in einer gewissen Spannung zu dem Bestreben der Landesparteien regionalen Anliegen größeren Platz einzuräumen. Belgien: Bifurcation à la Belge In Belgien stellt sich die Mehrebenenpolitik der Parteien anders dar als in den übrigen betrachteten Fällen. Die belgischen Parteien agieren zwar auf den unterschiedlichen territorialen Ebenen (föderal, regional, lokal), sind dabei jedoch begrenzt auf die flämische oder frankophone Sprachengemeinschaft und deren regionalen Geltungsbereich. Dies ist eine Folge der Aufspaltung der landesweit agierenden Parteien entlang der linguistischen Grenze, die in den Jahren 1968 (Christdemokraten), 1972 (Liberale) und 1978 (Sozialisten) vollzogen wurde und auch die beiden in den 1970er-Jahren neu entstehenden grünen Parteien, Agalev und Ecolo, umfasste (vgl. Deschouwer 1999; Verleden 2009). Bei zunehmenden Spannungen zwischen den Sprachgruppen und unter dem elektoralen Druck ethno-nationalistischer NSWP kam es somit zu einer radikalen Aufkündigung der innerparteilichen Konkordanz zwischen Flamen und Wallonen. Obgleich der staatliche Dezentralisierungsprozess bereits 1970 begonnen hatte, erfolgte die Föderalisierung Belgiens erst nach der »linguistischen Scheidung« der Parteien mit den Verfassungsreformen der 1980er- und 1990er-Jahre. Die nun auf ihren Sprachraum beschränkten Parteien beförderten den Wunsch nach mehr regionaler Autonomie, um sich im Wettbewerb besser behaupten zu können (Swenden et al. 2006). <?page no="227"?> 228 8 Parteien in Mehrebenensystemen Es existieren somit zwei unterschiedliche Parteiensysteme in Flandern und Wallonien (letzteres mit einer Sonderrolle der deutschsprachigen Gemeinschaft), die nur in der Region Brüssel überlappen. Lediglich in den Brüsseler Wahlkreisen treten bei nationalen und regionalen Wahlen tatsächlich frankophone und flämische Parteien gegeneinander an. Der Grad an Asymmetrie zwischen dem flämischen und wallonischen Parteienwettbewerb ist jedoch begrenzt. Es sind im Wesentlichen dieselben (vier) Parteifamilien, die auf beiden Seiten agieren. Trotz einer gewissen Erosion ihrer Vorherrschaft liegt der Stimmenanteil der drei traditionellen Kräfte (pillars) bei nationalen und regionalen Wahlen, wie gesehen, immer noch bei rund 70 Prozent. In Flandern haben allerdings der rechtsnationale Vlaams Belang und die ethnonationale Nieuw-Vlaamse Alliantie (N-VA), bei der föderalen Wahl 2010 stärkste Partei, eine wichtige Rolle eingenommen. Dies erhöht die Fragmentierung des flämischen Parteiensystems und erschwert den Ausgleich mit dem wallonischen Landesteil (Deschouwer 1999; DeWinter 2006). Die zermürbende und sich über lange Monate hinziehende Suche nach einer neuen belgischen Regierung birgt die Gefahr des Staatszerfalls (vgl. Brack/ Pilet 2010). Die flämischen und wallonischen »Schwesterparteien« haben oftmals ähnliche elektorale Verläufe zu verzeichnen, d.h. sie verlieren oder gewinnen gemeinsam Stimmenanteile. Dies hat primär damit zu tun, dass die belgischen Parteien auf föderaler Ebene zumeist nach symmetrischen Koalitionen gestrebt haben. Die Teilhabe an der Regierung beruhte auf der Inklusion der ideologisch verwandten Partei der anderen Sprachgruppe (Swenden et al. 2006). Die im Dezember 2007 mühsam ins Amt gekommene Fünf-Parteien-Koalition war die erste asymmetrische Regierung Belgiens, da sie die frankophone Parti Socialiste (PS), nicht aber die flämische Socialistische Partij.Anders (SP.a) umfasste (vgl. Sinardet 2008). Sie zerbrach im April 2010 an der Frage des territorialen Zuschnitts des bilingualen Wahlkreises Brüssel-Halle-Vilvoorde (Delmartino 2010: 228). Die frühere Kongruenz zwischen nationalen und subnationalen Regierungskonstellationen ist, wie oben gesehen, mit der Entkoppelung der Wahltermine (seit 2003/ 04) und der in Folge steigenden Dissimilarität der Wahlergebnisse aufgeweicht worden (vgl. Deschouwer 2009). Eine Analyse der Mehrebenenpolitik der belgischen Parteien muss zwischen der horizontalen Kooperation zwischen den flämischen und frankophonen »Schwestern« einerseits und der vertikalen Kooperation innerhalb der einzelnen (regional begrenzten) Parteiorganisationen andererseits unterscheiden. Die Zusammenarbeit zwischen den Schwesterparteien ist nur schwach institutionalisiert. Die dafür nach der »linguistischen Scheidung« vorgesehenen Mechanismen, zu denen etwa die Wahl eines nationalen Parteipräsidiums oder gemeinsame Sitzungen der Fraktionen gehörten, verloren schnell an Bedeutung und sind heute nur noch für die Grünen von gewisser Bedeutung (De Winter 2006; Verleden 2009). Regelmäßige Kontakte zwischen den Parteieliten der beiden Seiten beruhen daher stark auf der gemeinsamen Einbindung in die föderale Regierung. Hier können <?page no="228"?> 229 8 5 Parteiorganisationen in Mehrebenensystemen gemeinsame Positionen entwickelt und Konflikte bearbeitet werden. Innerhalb der belgischen Regierungskoalitionen gehören die Treffen der Parteiführer zu den wichtigsten Elementen der Konfliktschlichtung (Deschouwer 1994; vgl. Kap. 7.2.). Wo dieser institutionelle Austausch fehlt, wie etwa bei den beiden christdemokratischen Parteien zwischen 1999 und 2007, ist die Gefahr des Auseinanderdriftens groß (Sinardet 2008). Im Gegensatz zur losen Verbindung zwischen den Schwesterparteien ist die innerparteiliche Zusammenführung föderaler und subnationaler Politik bei den belgischen Parteien hoch entwickelt. Dabei sind es in erster Linie die Parteivorstände, unter der Leitung von machtvollen Parteivorsitzenden, die für die Koordination einer komplexen Mehrebenenpolitik von großer Bedeutung sind. Die Parteivorstände zeichnen nicht nur für die Wahlkämpfe und die Prozesse der Regierungsbildung auf beiden Ebenen verantwortlich, sondern nehmen auch entscheidenden Einfluss auf die parlamentarische Politikgestaltung. Es gibt eine starke Einbindung von Kabinettsmitgliedern und Fraktionsführern der unterschiedlichen Ebenen in die außerparlamentarische Parteispitze (Detterbeck 2009a: 289-291). Die typologische Einordnung der belgischen Parteien fällt schwer. Im Gegensatz zu den landesweit agierenden Parteien (statewide parties) der Vergleichsfälle ist die organisatorische Trennung zwischen der »nationalen« und den subnationalen Parteiebenen in Belgien weitgehend aufgehoben. Es sind dieselben Parteiorgane (etwa der Vorstand oder der Parteitag), die zugleich für die föderale wie für die subnationale Ebene zuständig sind. Somit kann zwar durchaus von einer starken vertikalen Integration der verschiedenen Arenen gesprochen werden, diese beschränkt sich jedoch auf eine der beiden Sprachgemeinschaften. Die Autonomie der subnationalen Parlamentsgruppen ist gering. Letztlich lassen sich die belgischen Parteien als Sonderfälle der von Donald Smiley (1980) beschriebenen bifurcated parties kennzeichnen. Dabei verläuft die Spaltung der Parteien, die bifurcation á la belge, nicht, wie im kanadischen Fall, entlang der föderalen Ebenen, sondern entlang der linguistischen Grenze. Großbritannien und Spanien: Unterschiedliche Muster der Anpassung Der Vergleich zwischen den britischen und spanischen Parteien bezieht seinen Reiz aus einer ähnlichen Ausgangslage. In beiden Fällen sehen sich Parteien mit stark zentralistischen Traditionen einer (von ihnen selbst gestalteten) staatlichen Dezentralisierung gegenüber. Damit eröffnet sich eine neue Arena des Wettbewerbs, in der NSWP mit einer oftmals nationalistischen Agenda virulente Kräfte darstellen. Der politische Druck, der von den NSWP ausgeübt wurde, ist ein wesentlicher, wenn auch nicht der alleinige Grund für die Gewährung regionale Autonomie, die mit der spanischen Demokratisierung ab 1976 und der britischen Devolution ab 1997 verbunden ist (vgl. Gunther 1987; Stolz 1999). In organisatorischer Hinsicht taten sich die landesweit dominierenden Großparteien mit der territorialen Machtteilung durchaus schwer. In Spanien war es sowohl bei <?page no="229"?> 230 8 Parteien in Mehrebenensystemen den sich in den 1970er-Jahren re-konstituierenden Sozialisten (PSOE) wie bei den als neue politische Kraft entstehenden Konservativen (AP, ab 1990 PP) die zentrale Parteiebene die über die Bildung der regionalen Parteigliederungen wachte und diese statuarisch eng an die Regeln und Prozesse der Gesamtpartei band. Die Eigenständigkeit der katalanischen Sozialisten (PSC) ist in dieser Hinsicht ein Sonderfall (vgl. Verge 2008; Hopkin 2009). In Großbritannien unterhielten sowohl die Labour Party wie die Conservative Party traditionell regionale Einheiten für Schottland, Wales und die englischen Regionen. Diese nahmen aber trotz eigener Organe nur administrative Aufgaben wahr und wurden von den nationalen Parteizentralen, etwa bei der Auswahl des regionalen Führungspersonals, dominiert. Bei den beiden konservativen Parteien steht zudem die überragende Machtstellung des nationalen Parteiführers einer territorialen Machtteilung gegenüber (Bradbury 2006; Wyn Jones/ Scully 2006). Die Anpassungsreaktionen der britischen und spanischen Parteien zeigen interessante Gemeinsamkeiten aber auch Differenzen (Fabre 2007; Detterbeck/ Hepburn 2010). Die Beteiligung der regionalen Gliederungen an der Politik der Gesamtpartei (shared-rule) ist bei allen vier betrachteten Großparteien eher schwach institutionalisiert. Dies lässt sich anhand der Frage des Zugangs der subnationalen Eliten zu den nationalen Führungsgremien nachweisen (vgl. Detterbeck 2009a: 291-297). Eine gesonderte Repräsentation der regionalen Parteispitzen in der Gesamtpartei ist entweder nicht vorgesehen (Labour Party) oder aufgrund der politischen Schwäche der Vorstände (Conservative Party und PP) von nur geringer Bedeutung. Lediglich bei der PSOE haben die »regionalen Barone«, d.h. die sozialistischen Präsidenten der Autonomen Gemeinschaften und die Parteiführer der subnationalen Parteieinheiten, durch ihre zeitweise starke Präsenz im politisch mächtigen Parteivorstand oder über den in den 1990er-Jahren gegründeten Regionalrat (Consejo Territorial) einen größeren Einfluss auf die nationale Partei nehmen können. Dies galt besonders für Perioden der Krise und des Machtverlustes, eine Tendenz, die sich abgeschwächt auch für die PP belegen lässt (Pallarés/ Keating 2003; Verge 2008; Fabre/ Méndez-Lago 2009). Hinsichtlich der Autonomie der regionalen Einheiten (self-rule) unterscheiden sich hingegen britische und spanische Parteien recht deutlich. Die Labour Party hat nach den ersten Regionalwahlen 1999, bei denen sich die Parteizentrale erlaubte, massiv in die Kandidatenselektion und den Wahlkampf der schottischen und walisischen Gliederungen einzugreifen, zahlreiche innerparteiliche Kompetenzen nach Edinburgh und Cardiff übertragen. Die regionalen Einheiten sind nun zuständig für die Wahl regionaler Parteispitzen und Parlamentskandidaten, die regionalen Programme und Strategien sowie das legislative Handeln vor Ort. Die nationale Parteiebene hat allerdings formal weiterhin das Recht zu intervenieren (Bradbury 2006: 222-229). Die heftigen Streitigkeiten um die Auseinandersetzungen bei der ersten regionalen Wahl, eine Haltung der »wohlwollenden Indifferenz« gegenüber der schottischen und walisischen Politik seitens der nationalen Parteiführung wie auch die Einsichten in die Notwendigkeiten des subnationalen Regierens scheinen sich hier gegenseitig zu <?page no="230"?> 231 8 5 Parteiorganisationen in Mehrebenensystemen einer positiveren Einstellung gegenüber der Autonomie der subnationalen Einheiten zu verstärken (Laffin et al. 2007). Die materielle Abhängigkeit von der nationalen Partei, die Interventionsmöglichkeiten des Zentrums und informelle Kontakte zwischen den Parteieliten der beiden Ebenen sichern allerdings ein offenes Ohr gegenüber den Wünschen aus London (Bradbury 2006; Laffin et al. 2007). Bei der Conservative Party zeigt sich ein ähnliches Bild. Nach der verheerenden Wahlschlappe 1997 strebte die Partei eine grundlegende Parteireform an, zu der auch die Neuordnung der Beziehungen zwischen den Parteiebenen gehörte. Die schottischen Konservativen organisieren sich seitdem als eigenständige Partei, die den britischen Konservativen angeschlossen ist. Daraus ergibt sich die autonome Gestaltung der subnationalen Politik hinsichtlich personal- und sachpolitischer Entscheidungen, auf die, formal gesprochen, die nationale Partei keinen Zugriff mehr hat. Wiederum gilt jedoch, dass die politische Autorität des nationalen Parteiführers, die auch Mitspracherechte bei der Besetzung des schottischen Parteimanagements umfasst, und die materielle Überlegenheit der zentralen Ebene gegen eine völlige Lösung der beiden Parteiebenen sprechen (Bradbury 2006: 231-235). Die walisischen Konservativen sind weiterhin ein integraler Bestandteil der Gesamtpartei und somit stärker auf die Zustimmung der nationalen Ebene angewiesen. Faktisch jedoch hat die regionale Gliederung weitgehende Freiheit gewonnen, sich in der walisischen Politik zu positionieren (Fabre 2007: 121-130). Generell lässt sich somit konstatieren, dass die schottischen und walisischen Einheiten beider Parteien eine relative Autonomie in eigenen Angelegenheiten errungen haben. Durch die geringe Einbindung in die nationale Partei lässt sich bei Labour und Conservatives von einem autonomistischen Parteitypus reden. Dabei ist allerdings in Rechnung zu stellen, dass dies nur für diese beiden Regionen gilt, während in England weiterhin klar die Lenkung durch die zentrale Parteiebene in London vorherrscht (vgl. Jeffery/ Hough 2009). Im spanischen Fall tendieren die Großparteien hingegen stärker zum hierarchischen Parteitypus. Der eher schwachen Einbindung der regionalen Ebene in die nationalen Parteien steht eine starke Überwachung subnationaler Aktivitäten durch die zentrale Ebene gegenüber. Dies zeigt sich etwa bei der Erstellung von Kandidatenlisten für die subnationalen Parlamente, bei der formale Kontrollrechte der nationalen Parteiebenen von PSOE und PP häufig dazu genutzt werden, die regional erstellten Listen zu modifizieren (Fabre/ Méndez-Lago 2009). Auch bei der Auswahl der regionalen Parteiführungen spricht die nationale Ebene ein gewichtiges Wort mit. Dies ist bei der PSOE durch die Einführung von innerparteilichen Plebisziten auf regionaler Ebene begrenzt worden, während bei der PP die nationale Ebene weiterhin über das Recht verfügt, regionale Parteivorstände zu entlassen. Dieses Instrument spielte gerade bei der Reorganisation der Konservativen in den frühen 1990er-Jahren unter Aznar eine wichtige Rolle (Matuschek 2008: 107-109). Regionale Wahlprogramme oder subnationale Koalitionsverhandlungen sind bei beiden Parteien von einem starken Einfluss der zentralen Ebene geprägt, die in ständigem Dialog mit den unteren Einheiten um ein kohärentes Erscheinungsbild der <?page no="231"?> 232 8 Parteien in Mehrebenensystemen Gesamtpartei bemüht ist. Die materielle Überlegenheit der zentralen Parteiebene, die sich anhand der Verteilung der Parteifinanzen und des hauptamtlichen Personals belegen lässt, trägt zu den Kontrollmöglichkeiten der nationalen Führung bei (Detterbeck 2009a: 229-230). Die Fähigkeit der beiden nationalen Parteien, ihre Gliederungen zu lenken, unterliegt allerdings einer regionalen Varianz. Hierbei ist nicht nur an die Sonderrechte einzelner Verbände, etwa der katalanischen Sozialisten (PSC), zu denken, sondern auch an die Machtfülle, die sich mit einer langjährigen Regierungsdominanz auf subnationaler Ebene verbindet, wie etwa bei den galizischen Konservativen oder den andalusischen Sozialisten. In solchen Fällen werden die Vorgaben aus Madrid meist etwas dezenter gehandhabt als bei den schwächeren Gliederungen der Parteien (Fabre 2007; Matuschek 2008). 8.6. Ein vergleichendes Fazit: Variationen der Parteienpolitik in Mehrebenensystemen Die Analyse des Parteienwettbewerbs in fünf westeuropäischen Mehrebenensystemen hat starke Asymmetrien zwischen den territorialen Ebenen hinsichtlich des Wählerverhaltens, der Parteiensysteme und der Regierungsbildungen gezeigt. Es sind national wie parteispezifisch unterschiedliche Wege beim Umgang mit territorialen Asymmetrien im Wettbewerb erkennbar. Diese Wege lassen sich zu vier territorialen Parteitypen zusammenfassen, die sich hinsichtlich des Mischungsverhältnisses von vertikaler Integration (shared-rule) und regionaler Autonomie (self-rule) unterscheiden. Schaubild 32: Erklärungsfaktoren der Mehrebenenpolitik Quelle: Eigene Darstellung Wenn wir die Variationen zwischen den Parteien erklären wollen, sind sowohl externe Umweltbedingungen wie auch innerparteiliche Faktoren zu beleuchten. Zur ersten Kategorie zählt der gesellschaftliche Kontext, wobei für unseren Zusammenhang insbesondere die Stärke territorialer Konfliktlinien hinsichtlich regionaler ökonomischer Interessenlagen und subnationaler Identitäten von Interesse ist. Ebenso sind die institutionellen Rahmenbedingungen zu klären, die sich durch den Grad der Verflechtung der politischen Ebenen und die Differenzierung von Wahlsystemen und Wahltermi- Umweltbedingungen Gesellschaftlicher Rahmen Institutionelle Strukturen Innerparteiliche Faktoren Traditionen der Parteien Strategien der Parteien <?page no="232"?> 233 8 6 Ein vergleichendes Fazit: Variationen der Parteienpolitik in Mehrebenensystemen nen zwischen den Ebenen bestimmen lassen (vgl. Grande 2002; Deschouwer 2006; Swenden/ Maddens 2009). Die Traditionen und Ideologien von Parteien gehören zur zweiten Kategorie, sie können etwas über den organisatorischen Ethos und die internen Machtstrukturen einer Partei aussagen. Hierbei zeigen sich trotz aller Annäherung der Großparteien noch Differenzen zwischen den familles spirituelles (Beyme 1984), die auch in dem vorliegenden Vergleich als unterschiedliche territoriale Organisationsmuster zwischen Christdemokraten, Sozialdemokraten und Konservativen zu erkennen sind. Als ein weiterer wichtiger Faktor, der sich zu dieser zweiten Kategorie zurechnen lässt, müssen die Wettbewerbsstrategien der Parteien beleuchtet werden. Der Vergleich zeigt, dass etwa die aktuelle Verteilung der Regierungsmacht in einem Mehrebenensystem klare Rückwirkungen auf die territorialen Machtbalancen einer Partei, etwa die Einbindung der regionalen Parteieliten in die nationalen Führungsgremien, hat. Weiterhin beeinflussen die Herausforderungen im regionalen Wettbewerb, etwa die Präsenz von starken NSWP, den Grad der Autonomie der subnationalen Parteieinheiten (Hepburn 2009). Aus der Vielzahl der Einflussfaktoren resultiert, dass die Art und Weise, wie sich einzelne Parteien in ihrem jeweiligen Mehrebenensystem organisieren, auf längere Sicht betrachtet, vielfach nicht statisch sein wird. So haben sich etwa die deutschen Parteien nach der Wiedervereinigung an ein heterogener gewordenes Gemeinwesen angepasst oder die belgischen Parteien mittels einer drastischen Reaktion, der organisatorischen Teilung, mit dem Sprachenkonflikt auseinandergesetzt. Die Labour Party hat nach einem in der Formationsphase der Devolution eher strengen zentralen Regime die subnationale Politik nach 1999 weitgehend an die schottischen und walisischen Einheiten delegiert. Bei den spanischen Sozialisten ist das Verhältnis zwischen zentraler Vorherrschaft, föderaler Einbindung der subnationalen Eliten und regionaler Autonomie seit den 1980ern immer wieder neu austariert worden. Die Vielfalt der organisatorischen Reaktionen der Parteien auf ihren jeweiligen Kontext der Mehrebenenpolitik erlaubt also kein einheitliches Modell territorialer Parteienpolitik. Wir können jedoch eine Mehrzahl von Mustern benennen, die sich zu den vier unterschiedlichen territorialen Parteitypen verdichten lassen. Es ist dabei besonders auffallend, dass die verfassungspolitischen Präferenzen einer Partei für eine bestimmte territoriale Ordnung sich vielfach auch in ihrer organisatorischen Struktur wiederfinden. Was für den Staat befürwortet wird, ist oftmals die Blaupause für den eigenen Aufbau (vgl. Swenden/ Maddens 2009; Detterbeck/ Hepburn 2010). Aber es gibt Ausnahmen, die von der Komplexität der vielen Einflussfaktoren zeugen. Bei aller Differenzierung scheint mir aber doch eine generelle Schlussfolgerung erlaubt. Die hohe und vielerorts gewachsene Relevanz der subnationalen Ebene der Politik fordert die landesweit agierenden Parteien verstärkt heraus, die territorialen Beziehungen zwischen ihren nationalen und subnationalen Organisationseinheiten zu klären. Die formalen Regeln und informellen Praktiken von vertikaler Integration und regionaler Autonomie haben daher für Parteien, die in Mehrebenensystemen agieren, <?page no="233"?> 234 8 Parteien in Mehrebenensystemen eine höhere Bedeutung gewonnen. In diesem Sinne ist die territoriale Dimension der Parteienpolitik mit Verve auf die Tagesordnung zurückgekehrt. Merksätze ♦ Für Parteien, die in föderalen oder regionalisierten Systemen agieren, erlangt im politischen Wettbewerb wie in innerparteilichen Prozessen eine territoriale Dimension zusätzliche Bedeutung. Sie verleiht der Parteienpolitik eine Mehrebenenhaftigkeit, die von den Wechselbeziehungen zwischen nationalen und subnationalen Arenen geprägt ist. Man kann dabei von einem prinzipiellen Spannungsverhältnis zwischen nationaler Einheitlichkeit und regionaler Anpassung der Parteien ausgehen. ♦ Der nationalstaatliche Rahmen der Politik, der zu einer territorialen Homogenität der Parteien beigetragen hat, ist in den letzten Jahrzehnten durch Prozesse der supranationalen Integration und staatlichen Dezentralisierung aufgebrochen worden. Die Fragmentierung der Parteiensysteme und die nachlassende Bindungswirkung der funktionalen Konfliktlinien um Klasse und Religion haben ebenfalls zu einer Renaissance territorialer Differenzierungen im politischen Wettbewerb beigetragen. ♦ Die Analyse der territorialen Dimension der Parteienpolitik baut auf zwei zentralen Dimensionen auf: (a) dem Grad an Symmetrie zwischen der nationalen und der regionalen Ebene des Wettbewerbs, (b) dem Grad an vertikaler Integration innerhalb von Parteiorganisationen. ♦ Der empirische Vergleich zeigt für westeuropäische Mehrebenensysteme eine im Zeitverlauf wachsende oder konstant hohe Differenzierung zwischen nationalen und regionalen Wahlen, territoriale Asymmetrien in den Parteiensystemen und ein höheres Maß an inkongruenten Regierungsbildungen zwischen den Ebenen. ♦ Die Parteien als Organisationen reagieren auf die territoriale Eigenständigkeit der regionalen Ebene in sehr unterschiedlicher Weise. Vier Typen integrierter Mehrebenenparteien lassen sich unterscheiden: (a) ein unitarischer Typus mit einer starken Verzahnung und Kohäsion der nationalen und regionalen Parteiebenen, (b) ein hierarchischer Typus mit einem klaren Vorrang der nationalen Ebene, (c) ein kooperativer Typus mit starken Mechanismen der Zusammenarbeit zwischen den Ebenen, verbunden mit einer hohen Eigenständigkeit der regionalen Gliederungen, und (d) ein autonomistischer Typus mit relativ starker Trennung der territorialen Parteiebenen und einer dadurch weitgehenden Handlungsfreiheit der subnationalen Einheiten. ♦ Die Variationen zwischen den Parteien kann man einerseits durch die politischen Umweltbedingungen (gesellschaftliche Konflikte, institutionelle Strukturen) erklären, die auf die Parteien eines Landes tendenziell homogenisierende Wirkungen ausüben; andererseits spielen die ideologischen Traditionen und die auf den aktuellen Wettbewerb ausgerichteten Strategien einer Partei eine wichtige Rolle für <?page no="234"?> 235 Fragen und Aufgaben das Handeln im Kontext der Mehrebenenpolitik. Diese Faktoren sorgen eher für Differenzen zwischen den Parteien eines Landes. Literatur Die Debatte um die moderne Mehrebenenpolitik ist bei Keating (1998), Hooghe/ Marks (2001) und Swenden (2006) ausführlich dargestellt. Mit der territorialen Dimension des Parteienwettbewerbs beschäftigen sich die vergleichenden Werke von Hough/ Jeffery (2003 und 2006), Chhibber/ Kollman (2004) und Caramani (2004). Die territoriale Dimension der Parteiorganisationen ist in den vergleichenden Sammelbänden von Swenden/ Maddens (2009) und Hopkin/ van Houten (2009) beleuchtet worden. Die deutsche Debatte um den Zusammenhang von Parteien und Bundesstaatlichkeit hat in der Studie von Lehmbruch (1976) ihren Klassiker. Links • ECPR Standing Group on Federalism and Regionalism; die Arbeitsgruppe der europäischen Vereinigung der Politikwissenschaft beschäftigt sich u.a. mit der territorialen Dimension der Parteienpolitik in föderalen und regionalisierten Systemen (www.essex.ac.uk/ ecpr/ standinggroups/ regionalism/ index.aspx) • Forum of Federations (www.forumfed.org); die kanadische Organisation bietet zahlreiche Informationen, Veranstaltungen und Publikationen zur Politik in föderalen Systemen mit Blick auf alle Kontinente der Erde • Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (www.uni-tuebingen.de/ uni/ qxf ); das an der Universität Tübingen angesiedelte EZFF bündelt Forschung zu den Themengebieten des Föderalismus, der Dezentralisierung und den Regionen im Prozess der Europäischen Integration • UCL Constitution Unit (www.ucl.ac.uk/ constitution-unit); umfangreiche Analysen zu verschiedenen Aspekten der britischen Devolution. Die breit angelegte Forschung zum britischen Verfassungswandel haben die Beschäftigung mit der territorialen Dimension der Parteienpolitik auch in vergleichender Perspektive stark vorangebracht. Hierzu siehe auch www.devolution.ac.uk Fragen und Aufgaben 1. Beleuchten Sie aktuelle Landtagswahlen nach dem Wechselspiel von Bundes- und Landespolitik. Unter welchen Konstellationen ist ein stärkerer Einfluss der regionalen Politik festzustellen? Wie erläutern die Wähler ihre Entscheidung für eine bestimmte politische Kraft bei Landtagswahlen? <?page no="235"?> 236 8 Parteien in Mehrebenensystemen 2. Wählen Sie eine konkrete Partei aus und analysieren Sie das Verhältnis von nationaler und regionaler Parteiebene. Was lässt sich in Ihrer Fallstudie über die Muster vertikaler Integration und subnationaler Autonomie sagen? Zu welchem territorialen Parteitypus gehört die von Ihnen untersuchte Partei? 3. Erstellen Sie eine Übersicht der aktuellen Regierungskonstellationen im deutschen Bundesstaat auf nationaler und regionaler Ebene. Wie stark ist das Ausmaß der Inkongruenz? Welche Folgen hat eine stärkere Heterogenität der Regierungsfarben für föderale Prozesse? Erläutern Sie dies anhand konkreter Beispiele (etwa sachpolitischer Dispute im Bundesrat) 4. Was erklärt die unterschiedliche Art und Weise wie Parteien auf die Mehrebenenhaftigkeit ihres politischen Umfeldes antworten? Versuchen Sie die Faktoren, die für eine solche Erklärung in Betracht zu ziehen sind, aufeinander zu beziehen. Dies kann dadurch geschehen, dass Sie die Gemeinsamkeiten und Differenzen zwischen zwei Parteien eines Landes hinsichtlich ihrer territorialen Strukturen aufzeigen und erläutern. <?page no="236"?> 237 9. Ausblick: Die Zukunft der Parteien »The party is thus not a meteor, confronting its inevitable burn-up. Nor is it a phoenix, rising to new glories out of the ashes of its past. It is a chameleon, permanently engaged in surveying the political landscape and transforming itself to respond to new circumstances and thus guarantee continued relevance.« (Meisel/ Mendelsohn 2001: 163) Das obige Zitat der beiden kanadischen Politikwissenschaftler John Meisel und Matthew Mendelsohn fasst in seiner pointierten Bildersprache die Debatte um den Niedergang und den Wandel der Parteien treffend zusammen. Es kann keinen Zweifel daran geben, dass sich der gesellschaftliche und politische Kontext der Parteien in den letzten Jahrzehnten dramatisch verändert hat. Resümiert man die vielfältigen Wandlungsprozesse, denen wir in diesem Buch umfassend nachgegangen sind, so steht für die Parteien der Verlust alter Gewissheiten und die vermehrte Unsicherheit und Unberechenbarkeit ihrer Umwelt im Mittelpunkt. Die Parteien sind verletzlich geworden (Mair 1997: 31-33; Wiesendahl 2001: 596-597). Die Schwächung repräsentativer Bindungen an ihre sozialen Kerngruppen ist der wohl augenscheinlichste Beleg für eine Krise der Parteien (vgl. Kap. 2.4.). Gerade im Bereich der Interessenartikulation haben Verbände, soziale Bewegungen und nongovernmental organizations (NGOs) vermehrt den Anspruch der Parteien auf die Vertretung gesellschaftlicher Anliegen infrage stellen können. Zivilgesellschaftliche Organisationen sind zunehmend zu Konkurrenten geworden, was das Vertrauen und die aktive Unterstützung der Bürger angeht. Auch eine zunehmend differenzierte und oftmals kritische Medienlandschaft stellt vermehrt Anforderungen an die Anpassungskapazitäten der Parteien (Jun 2004a). Schließlich sehen wir eine generelle Tendenz zur Stärkung direktdemokratischer Verfahren, die den Ansprüchen der Bürger auf mehr Partizipation entspricht, zugleich aber auch die öffentliche Skepsis gegenüber den etablierten Prozessen der repräsentativen Demokratie reflektiert (vgl. Decker 2005; Grotz 2009; Altman 2010). Dennoch geht die Parteienforschung relativ selten von einem Scheitern oder politischen Niedergang ihres Untersuchungsgegenstandes aus (Lawson/ Merkl 1988). Gäbe es keine Parteien, so der generelle Tenor, so müssten sie in repräsentativen Demokratien neu erfunden werden. Nur Parteien ermöglichen den Bürgern eine Auswahl zwischen konkurrierenden Politikentwürfen, die sich über ein breites Themenspektrum erstrecken (Webb 2002: 458). Bei allen Krisenphänomenen, die sich in den westlichen Demokratien zeigen, ist bislang kein überzeugendes Gegenmodell zur Repräsentation entstanden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die repräsentative Parteiendemokratie nicht durch einen verstärkten Einsatz von Elementen der direkten Demokratie und der Deliberation verbessert werden könnte (siehe unten). <?page no="237"?> 238 9 Ausblick: Die Zukunft der Parteien Für die nähere Zukunft lässt sich jedoch sagen, dass die Machtstellung der Parteien in den staatlichen Institutionen wie auch ihre Unverzichtbarkeit bei der Organisation demokratischer Prozesse - von der Gestaltung der Wahlen über die Entwicklung sachpolitischer Alternativen bis hin zur Strukturierung der parlamentarischen Arbeit - das Überleben der Parteien sichert. Die Stellung der Parteien zwischen Gesellschaft und Staat bringt Zielkonflikte und Spannungen hervor, sie ermöglicht allerdings auch die Kompensation verloren gegangener Ressourcen. Die Schwächung der Parteien als gesellschaftliche Organisationen hat dabei die Vormacht der Berufspolitiker in Parlamenten und Regierungen gestärkt. Professionelle Eliten dominieren innerparteiliche und staatliche Entscheidungsprozesse (vgl. Beyme 1993; Katz/ Mair 1995). Es handelt sich bei Parteien somit nicht um verglühende Meteoriten, so drückt es das obige Zitat aus. Aber von einem glänzenden Comeback, wie es dem sagenhaften Vogel Phönix mühelos gelingt, ist bei den Parteien auch nicht auszugehen. Wenn es in der Rückschau so etwas wie ein goldenes Zeitalter der Parteien gegeben hat, dann verknüpfte sich dieses mit kohärenten gesellschaftlichen Großgruppen, die durch klare programmatische Zielvorgaben und weit verzweigte organisatorische Netzwerke dauerhaft gebunden werden konnten. Ein solcher Kontext ist sicherlich nicht mehr herstellbar. Dagegen sprechen Prozesse der Individualisierung von Interessenlagen und der Pluralisierung von Wertevorstellungen ebenso wie auch die vermehrte Heterogenität und Fragmentierung innerhalb der Parteien. Phänomene wie eine erhöhte elektorale Volatilität, gravierende Schwankungen in den Erfolgskurven und ein geringer Vertrauensvorschuss gegenüber den Parteien werden sich daher nicht aufheben lassen. Das passende Bild für die Parteien ist, John Meisel und Matthew Mendelsohn (2001) folgend, das Chamäleon, welches ständig dabei ist, seine Umgebung zu sondieren und sich an neue Gegebenheiten anzupassen. Auch Klaus von Beyme (2000) attestiert den Parteien eine erstaunliche Flexibilität, sich auf neue Umstände und neue Themen einzulassen. Da es in repräsentativen Demokratien keine wirkliche politische Alternative zu den Parteien gibt, kann es den Organisationen gelingen, sich durch Phasen der Unbeliebtheit zu lavieren und, gestützt auf die Verankerung in der staatlichen Sphäre, neuen Schwung zu nehmen (ebd.: 197-200). Dabei ist die Art und Weise, wie Parteien sich an veränderte Kontexte anpassen, Gegenstand einer breiten Debatte (vgl. Wiesendahl 2010). Wir haben bereits in der Einleitung auf unterschiedliche theoretische Perspektiven bezüglich des Parteienwandels verwiesen, die entweder den extern erzeugten Handlungsdruck (soziologische und institutionelle Ansätze) in den Mittelpunkt der Betrachtung stellen oder aber interne Aushandlungsdynamiken (rationalistische und organisationstheoretische Ansätze) betonen (vgl. Kap. 1.4.). Generell kann von einer komplexen innerparteilichen Verarbeitung von Problemlagen ausgegangen werden. Parteien sind adaptive Akteure, die gestaltend mit dem Wandel ihrer Umwelt umgehen können. Sie erdulden diesen Wandel nicht einfach, sie interpretieren ihnen auf eigene Lesart und passen sich gemäß einer innerparteilichen Logik an. Mitunter sind Parteien, vor allem wenn sie im Besitz der Regierungsmacht <?page no="238"?> 239 9 Ausblick: Die Zukunft der Parteien sind oder wichtige Vetopositionen innehaben, sogar in der Lage bei der Veränderung der Umwelt aktiv nach eigenen Vorstellungen mitzuwirken. Der Begriff »Anpassung« ist in diesem Sinne tatsächlich etwas irreführend, vernachlässigt er doch die Handlungsoptionen der Parteien im Umgang mit Veränderung (Wiesendahl 2001: 592). Die angesprochene innerparteiliche Logik verweist auf die Bedeutung organisatorischer Prozesse. Wenn Parteien sich verändern (oder aber an alten Praktiken festhalten), dann entspringt dies dem Handeln von Akteuren, die innerhalb der Organisation über Machtpotenzial verfügen. Die Analyse innerparteilicher Machtstrukturen hilft dem Beobachter zu verstehen, über welche Kanäle eine Partei ihre Umwelt wahrnimmt und intern über Adaptation verhandeln wird. Dabei kann das Entscheidungszentrum auf einen kleinen Kreis um die Parteiführung beschränkt sein oder aber viele Mitspieler aufweisen, die in solche Prozesse eingebunden sind und ihre Zustimmung geben müssen. Eine organizational map of power, wie Angelo Panebianco (1988) sie in seiner Parteienstudie für die von ihm betrachteten Fälle zu erstellen versuchte, ist somit ein wichtiger Schritt, um den Wandel von Parteien zu untersuchen. Geht es um die Zukunft der Parteien, dann bedeutet dieser Blick in die Debatte um den Parteienwandel, dass nicht von einer automatischen und uniformen Veränderung aller Parteien ausgegangen werden kann (Harmel 2002; Ladner 2004). Es gibt Unterschiede in der Entwicklung von Parteien. Dabei spielen nationale, vielleicht auch regionale Gegebenheiten eine Rolle bei der Adaptation von Parteien an institutionelle und gesellschaftliche Rahmenbedingungen. Zugleich aber sind Differenzen bei den Parteien eines territorialen Raumes zu erwarten, bezogen auf ihre organisatorischen und ideologischen Traditionen sowie auf ihre aktuellen strategischen Entscheidungen (vgl. Kap. 8.6.). Manche Parteien werden grundlegende Reformen durchführen, wie dies etwa die britische Labour Party in den 1990er-Jahren getan hat. Andere Parteien werden vorsichtige und tastende Reformen erproben, die an der Organisationswirklichkeit zunächst nur wenig verändern. Die Satzungsreformen der deutschen Parteien in Richtung Öffnung und Mitgliederbeteiligung können in diesem Sinne interpretiert werden (Jun 2009; vgl. Kap. 5.5.). Eine weitere Möglichkeit wäre die Unbeweglichkeit von Parteien, die mit einer Ablehnung von Veränderung einhergeht (party inertia). Diese Reaktion finden wir allerdings, zumindest was die offiziellen Reformbemühungen angeht, relativ selten (vgl. Mair et al. 1999b). Auf einer etwas höheren Stufe der Abstraktion können trotz dieser Vielfalt der näheren Betrachtung verschiedene Szenarien zur Zukunft der Parteien entwickelt werden. Ulrich von Alemann (2001) benennt drei Varianten der bundesdeutschen Reformdebatte: »Alle Macht den Wählern; alle Macht den Profis; alle Macht den Mitgliedern« (ebd.: 196-198). Daran anknüpfend möchte ich im Folgenden drei denkbare Szenarien entwerfen und diese dabei primär auf Deutschland beziehen. Im Fazit ergibt sich dann aus meiner Sicht ein viertes Szenario, welches Elemente aus den drei vorherigen Gedankenentwürfen kombiniert. <?page no="239"?> 240 9 Ausblick: Die Zukunft der Parteien 9.1. Szenario 1: Kandidatenzentrierte Parteien Im ersten Szenario käme es zu einer erheblichen Begrenzung der Macht der Parteien durch politische Reformen. Das historische Vorbild sind die USA, wo zu Beginn des 20. Jahrhunderts die Kontrolle der party machines über die Nominierung von Kandidaten und die Besetzung von Positionen im öffentlichen Dienst stark reduziert werden konnte (vgl. Kap. 2.2.). Von besonderem Interesse ist dabei aus heutiger, bundesdeutscher Sicht die damals begonnene Einführung von parteiinternen Vorwahlen (primaries). Die Wähler können dabei zwischen mehreren Bewerbern entscheiden, wer für die Partei als Kandidat antreten soll. Über die Jahrzehnte sind immer mehr Einzelstaaten - mit unterschiedlichen Variationen der Ausgestaltung der primaries - dazu übergegangen, dieses Verfahren anstelle von Parteiversammlungen gesetzlich zu normieren (Wasser 1998: 322). In den USA haben die offenen Vorwahlen erheblich dazu beigetragen, dass die einzelnen Kandidaten eigene Netzwerke an Unterstützung aufgebaut haben, um bei dieser ersten Phase des Wettbewerbs erfolgreich sein zu können. Dies hat ihre Unabhängigkeit gegenüber der Partei deutlich vergrößert, auch wenn das demokratische oder republikanische party label für die eigentliche Wahl weiterhin von Bedeutung geblieben ist. Zudem haben die nationalen Parteiorganisationen in jüngerer Zeit wieder etwas an Macht hinzugewonnen. Dennoch sind politische Karrieren in den USA stärker individualisiert als in Westeuropa, die Bindungen der Abgeordneten an ihre Partei und Fraktion geringer ausgeprägt (vgl. Borchert/ Copeland 1999). Dies hat allerdings auch mit dem amerikanischen Mehrheitswahlsystem, das lokale und regionale Interessen betont, sowie mit dem präsidentiellen Regierungssystem zu tun, das geringere Anforderungen an die Fraktionsdisziplin stellt als parlamentarische Systeme (vgl. Kap. 7.1.). In der deutschen Reformdebatte taucht die Forderung nach für die Wähler geöffneten Vorwahlen gelegentlich auf. Die Nominierung der Kandidaten würde aus den Händen der Parteigremien genommen und durch eine direkte Entscheidung der Bürger ersetzt werden. Aus liberaler Sicht ließe sich mit dieser Maßnahme die Unabhängigkeit der Parlamentarier von ihren Parteien stärken; neu entstehende Abhängigkeiten, etwa von finanzstarken Interessengruppen, werden dabei in Kauf genommen. Die österreichische ÖVP hat in den 1990er-Jahren mit diesem Verfahren kurze und insgesamt wenig erfolgreiche Experimente unternommen. Parteimitglieder und »registrierte Unterstützer« sollten gemeinsam über die Kandidaten für die nationalen Wahlen entscheiden. Der innerparteiliche Widerstand gegen die von oben beschlossene Modernisierungsreform war aber zu stark, um wirklich zu einer Öffnung zu gelangen (vgl. Fallend 2005: 194). Generell stellen sich bei diesem Szenario für den deutschen Fall drei Fragen. Die Verträglichkeit offener Vorwahlen mit den Bedingungen des parlamentarischen Systems und der Verhältniswahl wäre zu ergründen, ebenso bleibt, wie auch das österreichische Beispiel illustriert, zunächst offen, wie eine solche Reform in einer starken <?page no="240"?> 241 9 2 Szenario 2: Elitenzentrierte Parteien Parteiendemokratie durchgesetzt werden könnte. Letztlich gilt es auch zu bedenken, welche Auswirkungen primaries auf die parlamentarische Vertretung von Frauen oder sozialen Minderheiten haben. 9.2. Szenario 2: Elitenzentrierte Parteien Im zweiten Szenario sehen viele Beobachter eine Verstärkung bereits existierender Tendenzen hin zu einer Machtkonzentration bei der Parteiführung. Die zunehmende Unsicherheit der Umwelt fordert aus dieser Sicht eine erhöhte Flexibilität der Parteien bei der Bestimmung von elektoralen Wettbewerbsstrategien und parlamentarischem Handeln. Dieses Top-down-Modell setzt auf die Fähigkeit zu kurzfristigen Reaktionen gegenüber stärker verfügbaren Wählerschaften und instabileren politischen Mehrheitskonstellationen. Den professionellen Parteiführungen, die sich auf die Expertise von Fachkräften innerhalb und außerhalb der Parteiorganisationen stützen, wird mehr Autonomie in der Bestimmung der Richtung der Partei eingeräumt. Demgegenüber verliert die Zustimmung der Parteibasis, die zudem durch den Verlust an Mitgliedern geschwächt ist, weiter an Bedeutung oder wird in eher symbolischen (direktdemokratischen) Akten eingeholt, etwa der Urwahl des Parteivorsitzenden (Mair et al. 1999b: 392-395; vgl. Kap. 5.5.). Angelo Panebianco (1988) hat mit der electoral-professional party schon früh einen solchen Parteitypus in Fortführung der catch-all parties von Otto Kirchheimer (1965) identifiziert, Richard Katz und Peter Mair (1995) reichern dies noch mit der Komponente der zwischenparteilichen Kartellbildung an (vgl. Kap. 4.1.). Während in all diesen Beiträgen eine kritische akademische Note mitschwingt, haben in der deutschen Debatte verschiedene Autoren, vornehmlich aus dem Kreis ehemaliger Berater der Parteien (z.B. Peter Grafe, Peter Radunski), die positiven Seiten kompetenter Führungsmacht in politischen Dienstleistungsunternehmen betont. Wer sein (politisches) Produkt erfolgreich anbieten wolle, der müsse auf professionelle Spitzenkräfte setzten und nicht auf politische Amateure (vgl. Alemann 2001: 197). Elitenzentrierte Parteien, so das Szenario, setzen sich noch deutlicher als bislang von traditionellen Elementen innerparteilicher Demokratie und Kontrolle ab. Hierzu gehört eine weitere Entmachtung der Parteigremien, etwa des Vorstandes und der Parteitage. Die Politik der Parteien wird vollends auf die Führungspersonen zugeschnitten, die diese verkörpern und mit Inhalt füllen. Eine solche Personalisierung lässt sich auch mit den Bedürfnissen der Mediengesellschaft in Verbindung bringen. Die »Gladiatoren« sind es, die für die Öffentlichkeit im Mittelpunkt von Wahlen und politischen Aushandlungsprozessen stehen (vgl. Sarcinelli 1998; Alemann/ Marschall 2002). Man mag sich nun fragen, ob wir es bei einer solchen Darstellung mit empirisch belegbaren Fakten, mit überzogenen Anleihen an eine vermeintliche »Amerikanisierung« der Politik oder mit einer zukunftsbezogenen Wunschvorstellung zu tun ha- <?page no="241"?> 242 9 Ausblick: Die Zukunft der Parteien ben. Das Risiko der elitenzentrierten Parteien besteht aber sicherlich darin, dass ihre Verankerung in der Gesellschaft und somit der Schutzmechanismus gegen kurzfristige Veränderungen in der öffentlichen Meinung noch weiter erodiert. Ohne die Aufrechterhaltung der, zweifellos mittlerweile schwächer gewordenen, programmatischen und organisatorischen Bindungen zwischen Parteien und Bürgern sind die Gefahren der politischen Entfremdung und der zynischen Distanz beträchtlich (vgl. Mair et al. 1999b: 394; Wiesendahl 2001: 600-606). 9.3. Szenario 3: Mitgliederzentrierte Parteien Das dritte Szenario setzt an dieser Schwachstelle des Top-down-Modells an und baut auf eine Wiederbelebung der Mitgliederpartei. Gesellschaftliche Bindungen können die wahlpolitische Verwundbarkeit verringern, indem aktive Mitglieder als »Botschafter« der Partei deren Positionen in ihrem privaten oder beruflichen Umfeld nachhaltig vertreten (Poguntke 2005). Auch eine perfekte Medienkommunikation ersetzt nicht die alltägliche Präsenz vor Ort. Die Mitglieder stellen das soziale Kapital der Parteien dar (Wiesendahl 2001: 607-608). Wir haben an anderer Stelle bereits die Relevanz der Mitglieder für die heutigen Parteien betrachtet und sind zu dem Fazit gelangt, dass es weiterhin einen hohen Bedarf gibt. Dem entspricht allerdings eine zu geringe Nachfrage seitens der Bevölkerung: Parteimitgliedschaften sind offensichtlich unattraktiv, gerade für die jüngeren Generationen (vgl. Kap. 5.5.). Das Bottom-up-Modell kreist daher um die Frage, wie es gelingen kann wieder mehr Menschen zur Mitarbeit in den Parteien zu bewegen. Zwei Aspekte stehen hier im Mittelpunkt: die Verbesserung der partizipatorischen linkages und die Verstärkung programmatischer Profile (Webb 2002: 453-455). Bei ersten Aspekt geht es um mehr Mitwirkungsmöglichkeiten der Mitglieder bezüglich der personal- und sachpolitischen Entscheidungen der Partei. Der Einsatz von Urwahlen und die Möglichkeit themenbezogener Mitwirkung in Parteien sollen den veränderten Partizipationsansprüchen der Bürger Rechnung tragen. Zudem soll die Qualität der internen Debattenführung verbessert werden. Den Ideen der Deliberation, dem »gemeinsamen Nachdenken über die bessere Lösung«, verpflichtet, haben Parteien sowohl alte Formen ihrer Versammlungstradition modernisiert (Stichwort: Regionalkonferenzen) als auch das Internet als neues Medium der wechselseitigen Kommunikation für sich entdeckt (Wiesendahl 2001: 618-619). Bei der Verstärkung programmatischer Profile ist die Suche nach unterscheidbaren politischen Alternativen im demokratischen Wettbewerb vorrangig. Der Eindruck, dass die Parteien keinen Unterschied mehr machen können oder wollen, belastet die Legitimation der Parteiendemokratie (vgl. Kap. 5.2.). Zudem fällt die Mobilisierung der eigenen Anhänger schwer, wenn sich nicht konkret erkennen lässt, wofür eine Partei bei den einzelnen Politikfeldern eintritt (Ware 1996: 63-65). Die Parteien bemühen sich in diesem Sinne um die erfolgreiche Übertragung ihrer ideologischen <?page no="242"?> 243 9 4 Fazit: Wohin gehen die Parteien? Grundüberzeugungen in aktuellen Programmatiken und tagespolitische Sachfragen. Erst durch eine solche programmatische Identität wird der Markenkern einer Partei im politischen Wettbewerb sichtbar (vgl. Lemke 2005). Aber auch hier ist Wasser in den Wein zu gießen. Offensichtlich fällt es den Parteien weithin schwer, eine robuste Beteiligung der Mitglieder und eine Schärfung ihrer programmatischen Profile zu realisieren. Dies ist kein Zufall. Es zeigt sich ein strategisches Dilemma der Mitgliederparteien darin, zeitgleich die Handlungsfreiheit ihrer Führungseliten und effektive Partizipationsmöglichkeiten für die Parteibasis realisieren zu wollen (Detterbeck 2009b: 83-85). Das staatliche Handeln in Parlamenten und Regierungen, welches zum zentralen Bezugspunkt der Parteien geworden ist, findet heute vielfach in Verhandlungsnetzwerken statt. Diese Netzwerke umfassen oft staatliche und zivilgesellschaftliche Akteure, die auf mehreren territorialen Ebenen angesiedelt sind (multi-level governance). In formalen und informellen Gremien wird auf Elitenebene im nicht-öffentlichen Raum nach Kompromissen und Paketlösungen gesucht. Solche Aushandlungen erfordern eine gewisse Handlungsfreiheit der Akteure, die sich für eine gemeinsame Lösung oft auf ihre Verhandlungspartner zubewegen müssen. Zugleich müssen sie glaubhaft machen, dass sie solche Kompromisse auch intern durchsetzen können (vgl. Schmidt 1997: 545-549). Dieser Bedarf an Elitenautonomie stößt sich jedoch an Forderungen nach einer stärkeren Beteiligung der Mitglieder, ob in Form verbesserter Kontrollmöglichkeiten der Parteigremien oder einer stärkeren direktdemokratischen Öffnungder Entscheidungsprozesse. Die Vorteile einer aktiven Parteibasis durch ein Mehr an bedeutungsvoller Partizipation zu erreichen, zugleich aber den notwendigen Manövrierraum für die Parteieliten zu erhalten - dies scheint der Quadratur des Kreises zu entsprechen. 9.4. Fazit: Wohin gehen die Parteien? Der Blick auf die Widersprüche in den drei vorgestellten Szenarien legt nahe, dass wir auch in Zukunft keine kohärenten Antworten der Parteien auf den dramatischen Wandel ihrer Umwelt sehen werden. Tendenzen zu einer stärkeren Autonomie der Eliten und Personalisierung der Politik gehen mit Tendenzen zu einer stärkeren Einbindung des aktiven Teils der (kleiner werdenden) Mitgliedschaft einher. Die Orientierung an den Wählern konkurriert mit der Orientierung an den eigenen innerparteilichen Dynamiken. Elmar Wiesendahl (2001) hat sehr anschaulich die spannungsvolle Koexistenz von zwei unterschiedlichen »Welten« innerhalb der deutschen Parteien herausgearbeitet: Einerseits die Welt der Berufspolitiker, die sich auf mediengestützte Wahlkämpfe, parlamentarische Machtkonstellationen und sachpolitische Entscheidungsprozesse konzentrieren, und andererseits die Welt der Amateure, die bei ihrer freiwilligen Arbeit für die Partei stärker an Gesinnung, Programmatik und Gemeinschaftserlebnis- <?page no="243"?> 244 9 Ausblick: Die Zukunft der Parteien sen interessiert sind. Wo sich diese beiden Welten begegnen, etwa auf Parteitagen, da sind unterhalb der nach außen demonstrierten Einigkeit gegenseitiges Nichtverstehen vorprogrammiert. Diese Dilemmata werden sich nicht wirklich auflösen lassen. Parteien haben aber gelernt, mit ihnen zu leben und zu überleben. Sie werden als adaptive Organisationen weitere Schritte unternehmen, um mit den bestehenden Widersprüchen besser umgehen zu können. Eine der wichtigsten Entwicklungen der letzten Jahre war die oben schon angesprochene Ausweitung der Möglichkeiten der Aussprache zwischen Parteiführung und Mitgliedschaft. Dabei liegt, ob nun bei den Regionalkonferenzen, Diskussionsforen oder der Online-Kommunikation, der Schwerpunkt zumeist auf der Anhörung der Mitglieder, nicht jedoch auf deren Voten. Lediglich bei Personalfragen, etwa der Urwahl von Spitzenkandidaten oder Parteivorsitzenden, erwächst aus der Deliberation auch eine Mitentscheidung der Basis. Relativ selten standen bislang Sachfragen zur Disposition der Mitglieder. In diesem Bereich lässt sich dennoch eine wichtige Adaptation der Parteien feststellen. Die Eliten suchen vermehrt nach einer Legitimation ihrer Politik durch eine verbesserte Rückbindung gegenüber der Basis. Dies lässt sich im innerparteilichen Verhältnis feststellen wie auch im staatlichen Bereich, wo Elemente der direkten Demokratie verstärkt zur Entlastung und Bekräftigung repräsentativ-parlamentarischer Verfahren erprobt werden. Der Anspruch auf stärkere direkte Beteiligung ist dabei, wie oben für die Parteien diskutiert, mit der Komplexität von Verhandlungssystemen mit ihren vielen Mitregenten in Einklang zu bringen (vgl. Borchert 2003: 217-220). Wie sieht die Zukunft der Parteien aus? Vieles spricht für eine Mischung von Elementen der verschiedenen Szenarien. Die Parteien werden sich einen Teil ihrer alten Identitäten und Traditionen als Mitgliederparteien bewahren, ob in den Ortsvereinen, bei den Ritualen der Parteitage oder in den programmatischen Grundlagen. Zugleich werden sie aber auch den Erfordernissen des heutigen Schwerpunkts ihrer politischen Arbeit in den Parlamenten und Regierungen zu entsprechen haben. Daraus erwächst ein strategischer Freiraum für das Handeln der Parteieliten. Die Schwächen der elitenzentrierten Politik legen jedoch eine vermehrte Responsivität gegenüber der Basis nahe. Es bleibt abzuwarten, wie sich dabei innerparteiliche Demokratisierung und die Öffnung staatlicher Entscheidungsprozesse für die Bürger zueinander verhalten. Beides kann sich gegenseitig verstärken; denkbar ist aber auch, dass die Zustimmung in der öffentlichen Sphäre Handlungsräume innerhalb der Parteien verengen. Das Verhältnis zwischen der Orientierung nach außen (Wähler) und der Orientierung nach innen (Mitglieder) wird in eine neue Balance zu bringen sein. Um das Buch mit dem zu Beginn dieses Ausblicks entworfenen Bild zu schließen: Die Hautfarbe des Chamäleons kann sich bekanntermaßen gemäß der Umweltbedingungen ändern. Auch die Parteien sind in der Lage, sich immer wieder neue Schattierungen zuzulegen. Momentan zeichnet sich eine Entwicklung ab, die darauf zielt, dass die Stimme des Volkes in der Demokratie, ob nun als Parteimitglied oder als Bürger, wieder deutlicher und folgenreicher vernommen wird. <?page no="244"?> 245 Fragen und Aufgaben Merksätze ♦ Die Parteien haben signifikante Veränderungen ihrer Umwelt erlebt und als adaptive Organisationen darauf in unterschiedlicher Weise reagiert. Generell geht die Forschung aber eher von einem Wandel denn von einem Niedergang der Parteien aus. Dafür spricht ihre Machtstellung in den staatlichen Institutionen wie auch ihre zentrale Bedeutung für die Prozesse repräsentativer Demokratien. ♦ Bei den unterschiedlichen Szenarien über die Zukunft der Parteien lassen sich drei Pfade unterscheiden. Der erste Pfad würde zu stärker kandidatenzentrierten Parteien führen, die weniger geschlossen agieren und somit empfänglicher für gesellschaftliche Forderungen sind. Der zweite Pfad sieht stärker elitenzentrierte Parteien vor, die rasch und flexibel auf Veränderungen im Wählermarkt und im politischen Wettbewerb reagieren können. Der dritte Pfad geht von stärker mitgliederzentrierten Parteien aus, bei denen die partizipatorischen Bindungen und die programmatischen Profile verstärkt werden konnten. ♦ Die Widersprüche innerhalb der heutigen Parteien, etwa zwischen den Orientierungen der Berufspolitiker und den Perspektiven der Mitgliederbasis, werden sich nicht auflösen lassen. Als generelle Entwicklung kann jedoch von einer vermehrten Zuwendung der Parteien zu direktdemokratischen Verfahren und Mechanismen erhöhter Responsivität gesprochen werden. Die Stimme der Bürger und Mitglieder wird in den Parteien wieder deutlicher vernommen. Literatur Die Zukunft der Parteien ist in der deutschen Debatte von Wiesendahl (1998 und 2001) differenziert thematisiert worden. Zur Beschäftigung mit der weiteren Entwicklung können auch die Beiträge in den Sammelbänden von Schmid/ Zolleis (2005) und Jun et al. (2009) wichtige Impulse geben, in vergleichender Hinsicht sind hierzu Mair et al. (1999b), Beyme (2000) und Dalton/ Wattenberg (2000) zu empfehlen. Fragen und Aufgaben 1. Stimmen Sie der Aussage zu, dass es in repräsentativen Demokratien keine Alternativen zu Parteien gibt oder könnten demokratische Entscheidungsprozesse auch ohne Parteien organisiert werden? Nehmen Sie sich Beispiele wie die Gesundheitspolitik, die soziale Sicherung, die Atompolitik oder die Außenpolitik. Versuchen Sie zu skizzieren, wie in solchen Feldern sachpolitische Expertise und demokratische Beteiligung ohne Parteien sichergestellt werden könnte. Was ist Ihr Ergebnis? 2. Nehmen Sie Stellung zu den vorgestellten Szenarien zur Zukunft der Parteien. Was erscheint Ihnen plausibel? Bedenken Sie dabei sowohl machtpolitische wie auch normative Aspekte. Was ist politisch durchsetzungsfähig und was ist aus demokratietheoretischer Perspektive geboten? <?page no="246"?> 247 Bibliografie Alderman, Keith/ Carter, Neil (1994), The Labour Party and the trade unions: loosening the ties, in: Parliamentary Affairs, Vol. 47, 321-338 Alemann, Ulrich von (2001), Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland (Opladen: Leske + Budrich, 2. Auflage) Alemann, Ulrich von/ Marschall, Stefan (Hg., 2002), Parteien in der Mediendemokratie (Wiesbaden: Westdeutscher Verlag) Almond, Gabriel A./ Powell, Bingham G. 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und die Entwicklung moderner Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Schaubild 4: Die Ausdifferenzierung der ideologischen Parteifamilien . . . . . . . . 39 Schaubild 5: Politische Konfliktlinien in europäischen Parteiensystemen (nach Lipset/ Rokkan 1967) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Schaubild 6: Drei Merkmale politischer Konfliktlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Schaubild 7: Entwicklung der parteipolitischen Bindungen in den EU-Mitgliedsstaaten, 1976-1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Schaubild 8: Materialistische und postmaterialistische Werthaltungen . . . . . . . 52 Schaubild 9: Demokratische Wahlgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Schaubild 10: Die sozialpsychologische Wahltheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Schaubild 11: Issue Voting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Schaubild 12: Die Erosion des elektoralen Klassenkonfliktes (nach dem Alford Index) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Schaubild 13: Die Erosion konfessioneller Differenzen im Wahlverhalten . . . . . . 77 Schaubild 14: Differenzen im Wahlerfolg von konservativen Parteien bei kirchennahen und kirchenfernen Bürgern . . . . . . . . . . . . . . . . .78 Schaubild 15: Differenzen im Wahlerfolg von linken Parteien bei kirchennahen und kirchenfernen Bürgern . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Schaubild 16: Die Unterstützung von Parteien nach Wertepräferenzen . . . . . . . . 81 Schaubild 17: Die drei Gesichter von Parteiorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Schaubild 18: Die personelle Zusammensetzung des SPD-Präsidiums, 1963-2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Schaubild 19: Die personelle Zusammensetzung des CDU-Präsidiums, 1963-2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Schaubild 20: Verteilung der Einnahmequellen von westeuropäischen Parteien (nationale Ebene, in %) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Schaubild 21: Mitgliederentwicklung der deutschen Parteien, 1960-2008 . . . . 136 Schaubild 22: Bewertung der heutigen Relevanz von Mitgliedern . . . . . . . . . . . 138 Schaubild 23: Die Analyse von Parteiensystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Schaubild 24: Parteiensysteme in der Ära der Volksparteien . . . . . . . . . . . . . . . 150 Schaubild 25: Gemeinsamer Stimmenanteil der beiden Großparteien in ausgewählten Parteiensystemen (nationale Wahlen), 1960-2010 . . . 162 Schaubild 26: Durchschnittlicher Stimmenanteil neuer Parteien in Westeuropa, 1960-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Schaubild 27: Schulen der Koalitionsforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 <?page no="271"?> 272 Verzeichnis der Schaubilder und Tabellen Schaubild 28: Regierungsauflösungen in 17 westlichen Demokratien, 1946-1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Schaubild 29: Die Analyse von Parteien in Mehrebenensystemen . . . . . . . . . . . 214 Schaubild 30: Eine Typologie integrierter Mehrebenenparteien . . . . . . . . . . . . . 215 Schaubild 31: Gemeinsamer Stimmenanteil der Großparteien in ausgewählten Parteiensystemen (regionale Wahlen), 1960-2010 . . . . . . . . . . . . 221 Schaubild 32: Erklärungsfaktoren der Mehrebenenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Tabellen Tabelle 1: Vier Ansätze in der Parteienforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Tabelle 2: Durchschnittliche Wahlbeteiligung in westeuropäischen Demokratien (bei nationalen Parlamentswahlen pro Dekade, 1960-2010) . . . . . . . . 46 Tabelle 3: Durchschnittliche elektorale Volatilität in westeuropäischen Demokratien (bei nationalen Parlamentswahlen pro Dekade, 1960-1999) . . . . . . . . 48 Tabelle 4: Demokratisierung des Wahlrechts in den westlichen Demokratien . . . 70 Tabelle 5: Wahlen zum britischen Unterhaus, 1997-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Tabelle 6: Merkmale der Parteitypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Tabelle 7: Kandidatenselektion für nationale Wahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Tabelle 8: Organisatorische Ressourcen von Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Tabelle 9: Einführung staatlicher Zuschüsse an Fraktionen und Parteien . . . . . 113 Tabelle 10: Die ideologische Distanz in 15 westlichen Parteiensystemen . . . . . . 126 Tabelle 11: Der Anteil von älteren Menschen und Männern in europäischen Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Tabelle 12: Bildung und Einkommen als Faktoren der Parteimitgliedschaft . . . . 133 Tabelle 13: Organisationsgrad der Parteien in 19 westlichen Demokratien . . . . . 135 Tabelle 14: Typologie kompetitiver Parteiensysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Tabelle 15: Nationale Trends in der effektiven Anzahl der Parteien, 1950-2000 . . 160 Tabelle 16: Neue Parteien in nationalen Regierungen, 1970-2010 . . . . . . . . . . . 166 Tabelle 17: Fraktionsdisziplin in 16 westlichen Demokratien . . . . . . . . . . . . . . . 174 Tabelle 18: Herkunft der Gesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Tabelle 19: Regierungen in Europa, 1945-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Tabelle 20: Anwendung der Koalitionstheorien in einem hypothetischen Fünfparteienparlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Tabelle 21: Parteiendifferenz bei der Entwicklung sozialpolitischer Ausgaben in 21 westlichen Demokratien, 1980-1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Tabelle 22: Territoriale Staatstypen in westlichen Demokratien . . . . . . . . . . . . . 206 Tabelle 23: Territoriale Homogenität der Resultate der Parteien bei nationalen Wahlen, 1900-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 Tabelle 24: Differenzen in der Wahlbeteiligung zwischen nationalen und regionalen Wahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Tabelle 25: Index der Dissimilarität, 1960-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219